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CAPITULO I:

DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

1. CONCEPTOS GENERALES

1.1 HECHO ADMINISTRATIVO.
Es toda actividad material traducida en operaciones tcnicas o actuaciones fsicas
ejecutadas en ejercicio de la funcin administrativa, productora de efectos jurdicos
directos e indirectos. Nos referimos en lo que sigue a los comportamientos materiales de la
Administracin pblica. En muchas oportunidades la actividad de la Administracin no se
agota en la formulacin de los actos administrativos sino que exige una operacin material
de carcter administrativo que sirve para la ejecucin del acto. La ejecucin material del
acto administrativo comporta un hecho administrativo. As la demolicin de un edificio
ordenada por la comuna por ser insalubre y que se realiza por la misma, comporta un
hecho administrativo. Puede ocurrir que, en algunas oportunidades, la Administracin
acte sin que exista previamente el acto como declaracin de voluntad. As en el supuesto
que los bomberos decidieran destruir una casa para evitar la propagacin de un incendio
sin que se haya dictado ningn acto que autorice esa decisin. Los hechos administrativos
son realizados por la Administracin con objeto de obtener un determinado resultado. En
algunos supuestos, los hechos administrativos traen apareados para la Administracin
resultados que no han tenido a la vista cuando se realiz. Por ejemplo, la ejecucin de una
obra pblica, hecha por la Administracin, puede traer apareados daos a los particulares
que la Administracin debe indemnizar.
Podra ocurrir que el comportamiento daoso de la Administracin pblica
comportara una actividad ilcita. As la ocupacin arbitraria de la casa habitacin de un
particular ocasionara un dao al mismo.
Los comportamientos ilcitos de la Administracin dan lugar a lo que se llama las
vas de hecho. La doctrina s resea que la va de hecho administrativa requiere:
2

a) La intervencin de un funcionario pblico, ya que si se tratara de la actividad de
un particular la va de hecho no existira, por cuanto esa actividad solamente constituir un
hecho o un acto del derecho privado.
b) Una accin material de este funcionario, lo que se explica porque la va de hecho
se opone a la va del derecho.
La accin material del funcionario debe implicar una violacin de la legalidad, una
violacin apreciable del orden jurdico vigente. Por eso se habla de violacin flagrante y
accin manifiestamente ilegal, de grosera violacin de normas, etc. De ah, entonces, que
pueda decirse que la va de hecho es la violacin del principio de la legalidad por la accin
material de un funcionario s.
En nuestro derecho positivo la ley 19.549 indica que la Administracin se
abstendr:
a) De comportamientos que importen vas de hecho administrativo, lesivas de un derecho o
garanta constitucional.
b) , De poner en ejecucin un acto estando pendiente un recurso administrativo de los que,
en virtud de norma expresa, implique la suspensin de los efectos ejecutorios de aqul o
que, habindose resuelto, no hubiera sido notificado . La realizacin de la va de hecho por
la Administracin trae apareada su responsabilidad.
Dijimos que el hecho administrativo es un comportamiento, mientras que el acto
administrativo implica, en algunos casos, una declaracin de voluntad que va a producir
efectos jurdicos directos. Habr, entonces, una distincin clara entre lo que es el acto y lo
que es el hecho. Pero, adems, contra los actos que afecten los derechos subjetivos o los
intereses legtimos de los particulares, stos pueden iniciar recurso en va administrativa
mientras que los hechos no son, en principio, susceptibles de tal va de impugnacin.
1.2 REGLAMENTO:
Para GARRIDO FALLA, el reglamento es toda disposicin jurdica de carcter
general dictada por la Administracin Pblica y con valor subordinado a la Ley.
3

El Reglamento forma parte del ordenamiento jurdico, en cuanto que crea
normas jurdicas, el acto es simplemente una aplicacin del ordenamiento jurdico a
un supuesto determinado
El Reglamento tiene carcter impersonal , mientras que el acto supone una
individualizacin de la norma, suele tener un destinatario concreto ( ejem: el
nombramiento o la jubilacin de un funcionario)
El Reglamento no se consume con el uso que se haga de l ( de un
Reglamento pueden salir innumerables actos) , sin embargo el acto se consume con
su cumplimiento, para un nuevo cumplimiento habr que dictar un nuevo acto
La potestad reglamentaria no corresponde ms que a aquellos rganos a
quienes especficamente se la atribuye el ordenamiento jurdico; en cambio el poder
de dictar actos administrativos es una cualidad general de todo rgano de la
Administracin, su modo normal de expresarse
El Reglamento es revocable mediante su derogacin, modificacin o
sustitucin, en tanto que el acto est afectado por una serie de lmites , en cuanto a
la revocacin , que impone la Ley en garanta de los derechos a que el acto ha
podido dar lugar
( Declaracin de lesividad)
La ilegalidad del Reglamento da lugar siempre a la nulidad de pleno derecho
del mismo, mientras que la ilegalidad del acto, como regla general, solo implica su
anulabilidad
El Reglamento y el acto tienen diferente forma de impugnacin ante la
Jurisdiccin contencioso-administrativa
1.3 ACTOS DE LA ADMINISTRACION:

Cuando los efectos jurdicos del acto se agotan dentro de la propia administracin
sin proyectar sus efectos hacia el exterior estamos en presencia de un simple acto de la
administracin.
Estos actos: dictmenes, pericias, informes, proyectos, etc. son preparatorios de la
voluntad administrativa y consisten normalmente en informes u opiniones tcnico jurdicas
que no extinguen o modifican una relacin de derecho con efecto respecto a terceros.
Carecen, en consecuencia, de la inmediatez que caracterizan los efectos del acto
administrativo.
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No tiene carcter ejecutorio y esto es fcilmente observable , ya que si un superior
jerrquico dicta una orden, que es un acto de la administracin , el inferior tiene deber de
obediencia an cuando puede estimar si esta materialmente viciado. La existencia de este
deber de obediencia hace intil la ejecutoriedad del acto.
El rgano superior puede o no aceptar la propuesta elevada que, en consecuencia,
no tiene carcter ejecutorio. Se trata de actos preparatorios, de trmite, que no tiene
carcter ejecutorio.

1.4 CONTRATO ADMINISTRATIVO.
Los contratos del Estado, "contratos de la Administracin o contratos
administrativos", estn regidos predominantemente por el derecho pblico y con un
rgimen jurdico nico.
Estrictamente hablando, no hay contratos civiles de la Administracin; en principio,
todos son de derecho pblico, sometidos a reglas especiales.
Como ya lo sealamos, los contratos de la Administracin se rigen
predominantemente por el derecho pblico, pero los hay tambin regidos en parte por el
derecho privado. As, estn ms prximos al derecho civil (ms lejanos del derecho
administrativo), los contratos de cesin, permuta, donacin, locacin, compraventa,
mandato, depsito, fianza, mutuo hipotecario, transporte, contratos aleatorios. Por el
contrario, estn ms cerca del derecho administrativo los contratos de empleo o funcin
pblica, emprstito, concesin de servicios pblicos, concesin de obras pblicas, obra
pblica y suministro.
La caracterizacin del contrato de la Administracin resulta:
Porque el acto administrativo es esencialmente un acto unilateral, emana de la
voluntad nica de la Administracin, mientras que los contratos y convenios son el fruto
del acuerdo de varias voluntades, entre ellas la Administracin; se trata por tanto de una
declaracin bilateral.

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Se suelen confundir con acto bilateral el nombramiento de un funcionario, porque
para que sea eficaz este acto ( pueda producir todos sus efectos el nombramiento) precisa
de la toma de posesin por parte del funcionario; pero no por ello se trata de un acuerdo de
voluntades, porque el funcionario se adhiere a lo previamente establecido por la
Administracin para esa relacin funcionarial, no pacta nada; por tanto es un acto
unilateral de la Administracin que, nicamente como requisito de eficacia, no de validez,
precisa de la aceptacin por el interesado.-
Para que al acto sea unilateral no es preciso que el rgano sea individual; los actos
de la Administracin son unilaterales porque expresan una sola voluntad, la suya, ya
emane de un rgano individual o colegiado.- el acto administrativo es esencialmente un
acto unilateral, y as lo recoge la LRJAP y PAC cuando dice " Los actos administrativos se
producirn por el rgano competente".

1.5 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO:
Conjunto de formalidades y actos que preceden y preparan el acto administrativo.
El Procedimiento administrativo es el cauce formal de la serie de actos en que se
concreta la actuacin administrativa para la realizacin de un fin. El procedimiento tiene
por finalidad esencial la emisin de un acto administrativo.
Artculo 29.- Definicin de procedimiento administrativo
Se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligencias tramitados
en las entidades, conducentes a la emisin de un acto administrativo que produzca efectos
jurdicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los
administrados.
El procedimiento administrativo se configura como una garanta que tiene el
ciudadano de que la Administracin no va a actuar de un modo arbitrario y discrecional,
sino siguiendo las pautas del procedimiento administrativo, procedimiento que por otra
parte el administrado puede conocer y que por tanto no va a generar indefensin.

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2. DEFINICIONES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

2.1 SEGN LA LEY
Artculo 1.1 Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el
Marco de normas de derecho pblico, estn destinadas a producir efectos jurdicos
Sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una
Situacin concreta.

2.2 SEGN LA DOCTRINA

es una manifestacin unilateral y externa de voluntad, que expresa una decisin de una
autoridad administrativa competente, en ejercicio de la potestad publica. Esta decisin crea
reconoce, modifica transmite, declara o extingue derechos u obligaciones, es generalmente
ejecutivo y se propone satisfacer el inters general.
1

el acto administrativo es la declaracin de voluntad, de juicio, de conocimiento o de
deseo realizada por la administracin en ejercicio de una potestad administrativa distinta
de la potestad reglamentaria.
2

el acto administrativo es una declaracin jurdica unilateral y concreta de la
administracin pblica, en ejercicio m de un poder legal , tendiente a realizar o a producir
actos jurdicos ,creadores de situaciones jurdicas subjetivas al par que aplicar el derecho al
hecho controvertido
3


1
ANACLETO GUERRERO, Vctor. Gua de procedimientos administrativos y del proceso
contencioso administrativo, Cuarta edicin, Editorial Grijley, Lima Per 2008

2
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo Y RAMON FERNANDEZ, Tomas. I Y II; Curso de derecho
administrativo, Editorial Civitas S.A, 2002 Espaa pg.587

3
DROMI, Jos Roberto. Manual de derecho administrativo; editorial Astrea, I, editorial Tecnos,
Madrid 1980. pg. 235

7

el acto administrativo es una declaracin jurdica y unilateral, realizada en ejercicio de la
funcin administrativa, que produce efectos jurdicos subjetivos en forma inmediata
4

el acto administrativo es una declaracin unilateral de voluntad, emitida en el ejercicio de
la funcin administrativa, que tiene por rumbo producir efectos jurdicos directos
inmediatos y concretados en personas determinadas
5

decisin o expresin de voluntad de un funcionario o un ente colegiado de la
administracin pblica ejercitando las funciones que le son propias, crea, genera, modifica
o extingue un derecho o intereses determinados; o establece una normatividad
administrativa.
6

el acto administrativo es una declaracin y concreta del rgano ejecutivo que produce
efectos jurdicos directos e inmediatos.
7

se entiende por acto administrativo la expresin de la voluntad de la administracin
encaminada a producir efectos de derecho
8


Declaracin de voluntad unilateral que proviene de cualquier rgano del estado que obra
en ejercicio de la funcin administrativa dirigida a producir efectos jurdicos sobre los
intereses de los derechos u obligaciones de los particulares en una determinada situacin
concreta en forma directa.


4
GRANJA GALINDO, Nicols. Fundamentos del derecho administrativo, Tercera edicin,
Universidad Tcnica Particular de Loja Ciencias Jurdicas, Ecuador 1997. Pg.283

5
LOWENROSEN, Flavio. Practica de derecho administrativo, Ediciones Jurdicas, Buenos Aires,
2002. pag.100

6
Eldreje Rivera Alberto, Manual de derecho administrativo, editorial Gaceta, I edicin , Lima-
Per .Pg.190

7
DIEZ, Manuel Mara. Derecho administrativo, I, II, III; Bibliogrfica OMEBA, Buenos Aires
1965.pag, 208
8
YOUNES MORENO, Diego. Curso de derecho administrativo, Editorial Temis; Bogot 2004. Pg.
129

8

3. ANLISIS DEL CONCEPTO:

3.1. ES UNA DECLARACIN:

la declaracin proviene del latin declarus, que quiere decir poner en claro, aclarar por lo
que presupone una expresin ms sutil, es decir una expresin intelectual.
9

Es el resultado de un proceso de exteriorizacin intelectual, es formal y procede a
la ejecucin del acto.
Con acierto el especialista en derecho administrativo Roberto Dromi afirma: que la
doctrina considera que las declaraciones que sirven de base al acto administrativo pueden
ser:
-de decisin, cuando va dirigido a un fin, a un deseo o querer de la Administracin; por
ejemplo, una orden, permiso, autorizacin o sancin;
- de cognicin, cuando certifica el conocimiento de un hecho de relevancia jurdica; son los
casos de las certificaciones de nacimiento, defuncin e inscripciones en registros pblicos
- de opinin, cuando valora y emite juicio sobre un estado, situacin, acto o hecho; son los
casos de certificados de buena conducta, salud o higiene.

3.2.ES UNILATERAL:
Porque el acto administrativo solo se refiere a la declaracin que dependa
exclusivamente de la voluntad de un solo sujeto de derecho, y esta es, administracin
pblica.
Por ejemplo el retiro jubilatorio voluntario.
El acto es unilateral, aunque se necesiten de la voluntad concurrente o
coadyuvante .el hecho de que ciertos actos unilaterales necesiten de la solicitud,

9
DIEZ, Manuel Mara. Derecho administrativo, I, II, III; Bibliogrfica OMEBA, Buenos Aires
1965.Pg.206
9

notificacin , aceptacin asentimiento o adhesin del particular para producir sus efectos
no les quita sus calidad de tales, puesto que la voluntad del particular a servido solo para
provocar la actividad administrativa , pero no ha intervenido en la formacin del acto .
Tampoco dejan de ser unilaterales por el hecho que la voluntad administrativa se
forme mediante la intervencin de dos o ms rganos administrativos, en cuyo casos e
denominan actos complejos
Para que exista un acto bilateral es preciso que la voluntad del particular intervenga
no solamente en la formacin del acto, sino tambin en los efectos
Segn el tratadista Manuel Diez Mara, es necesario distinguir entre la formacin
del acto administrativo y los efectos del mismo, el acto administrativo se forma por la
declaracin unilateral sin embargo los efectos pueden ser bilaterales

As pueden ser:
Unilateral en su formacin y sus efectos: sancin
Unilateral en y su formacin bilateral en sus efectos: admisin de un alumno a la
universidad.


3.3.REALIZADA EN EJERCICIO DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA.
Decimos, porque aparece el acto administrativo en el instante mismo cuando
proviene de cualquier rgano del estado que obre en ejercicio de la funcin
administrativa, ya sea aquel un rgano legislativo, ejecutivo o judicial.
Luego el acto administrativo es siempre tal, cuando es generado en el ejercicio de la
funcin administrativa, sin interesarnos cual sea el rgano que la ejerza.
La funcin administrativa constituye una nota calificadora del derecho
administrativo. Por ello no puede estar ausente del concepto del acto administrativo, que es
una de las formas jurdicas por las que se expresa la voluntad estatal y pblica no estatal.
Casos expresamente contemplados en la legislacin son la expropiacin por causa
de utilidad pblica por parte del concesionario de servicios administrativos; la emisin de
diplomas acadmicos expedidos por universidades privadas que gozan de validez
equivalente a la de los .mismos titulas otorgados por los respectivos institutos estatales y
con su mismo efecto.
10

Tambin puede ser ejercida por personas pblicas estatales regidas predomi-
nantemente por el derecho privad, como las sociedades del Estado que cuando emiten actos
administrativos estn sujetos a recursos administrativos.

PRODUCE EFECTOS JURDICOS:
Significa que crea derechos u obligaciones Porque el acto el acto administrativo es
siempre un acto de derecho ,directo y manifiesto ,revelador de la voluntad de un rgano;
son resultados esencialmente del derecho pblico , y pueden referirse tanto a los
particulares , como a los funcionarios administrativos; es decir , que pueden producirse
dentro de la administracin pblica o fuera de su mbito.
Se caracteriza por dirigirse al exterior de la organizacin administrativa que la emita
, hacia los ciudadanos ,otras entidades , las autoridades administrativas respecto de sus
derechos como agente pblico , otros rganos cuando actan como administrados , o
cuando posean carcter general .
10

Los efectos jurdicos deben emanar del acto mismo, en tal merito se dice que el acto
administrativo ha de producir un efecto directo e inmediato; esto quiere decir los efectos
del acto surgen del acto mismo y por s solo.
11

Segn el doctor GORDILLO quedan excluidos del concepto los actos preparatorios
(informes, dictmenes, proyectos, etc.) y en general cualquier acto que por s mismo no sea
suficiente para dar lugar a un efecto jurdico inmediato en relacin a un sujeto de
derecho.
12

Los actos productores de efectos jurdicos que se refieren a sujetos diferenciados del
administracin pblica, o que se refieren a funcionarios o entes administrativos,
jurdicamente son anlogas.

10
MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la ley del procedimiento administrativo general;
editorial Gaceta Jurdica, Lima Per 2005.,pag.109
11
DIEZ, Manuel Mara. Derecho administrativo, I, II, III; Bibliogrfica OMEBA, Buenos Aires
1965..pag.207
12
GORDILLO, Agustn. Tratado de derecho administrativo, III, ARA editores, Per 2003.II-4
11




3.4.UNA SITUACIN CONCRETA:
Es que los efectos subjetivos que producen son concretos, de materia y situacin
jurdico-administrativa especifica.
La exigencia de concrecin para configurar un acto administrativo, no es sinnimo
de individual del administrado concernido con el acto, puesto que un acto tambin puede
ser dirigido a un nmero incierto de personas pero dentro de una situacin jurdico
administrativa perfectamente concreta lo que generalmente se le conoce como
individualidad.
Ejemplo: convocatoria a una licitacin pblica.
3.5.EN FORMA DIRECTA O INMEDIATA.
Es decir que los efectos surgen del mismo acto, sin la necesidad de un acto confirmatorio
posterior.
4. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIV0

4.1 ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO SEGN LA LEY DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL N 27444

La ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, lo define como:
Artculo 3.- Requisitos de validez de los actos administrativos

Requisitos de validez de los actos administrativos

Competencia
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Es la esfera de atribuciones de los entes y rganos, determinada por el derecho
objetivo o el ordenamiento jurdico positivo .es decir, el conjunto de facultades y
obligaciones que un rgano puede y debe ejercer legtimamente.
Ser emitido por el rgano facultado en razn de la materia, territorio, grado,
tiempo cuanta, a travs de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y
en caso de rganos colegiados, cumpliendo los requisitos de sesin, qurum y deliberacin
indispensable para su emisin.

Objeto o Contenido

El objeto es el contenido del acto, aquello sobre lo cual el acto decide, certifica u opina
Es precisamente aquello que se decide en el acto, el sentido de la materia determinada por
la autoridad dentro de su competencia.
Los actos administrativos deben expresar su respectivo objeto, de tal modo que
pueda determinarse inequvocamente sus efectos jurdicos. Su contenido se ajustara a lo
dispuesto en el ordenamiento jurdico, debiendo ser lcito, preciso, posible fsica y
jurdicamente.
El acto debe decidir, certificar o registrar todas las cuestiones propuestas en el curso
de procedimiento.
El objeto comprende: la materia que necesariamente forma parte del acto y sirve para
individualizarlo (contenido natural); las cuestiones mandadas a cometer por imperio de la
ley (contenido implcito), y las clusulas que la voluntad estatal pueda introducir
adicionalmente en forma de condicin, trmino y modo (contenido eventual).
Por su parte, en cuanto a sus requisitos, el objeto tiene que ser licito, cierto, posible y
determinado. El objeto no debe ser prohibido por el orden normativo. La ilegitimidad el
objeto puede resultar de la violacin a la Constitucin, ley, reglamento, circular, contrato,
acto administrativo anterior estable, e inclusive a la moral y a las buenas costumbres. El
13

acto inmoral es nulo y su vicio insanable. La exigencia de que la validez de que todo acto
jurdico sea de derecho privado, sea de derecho pblico- tenga una base tica, moral,
constituye un verdadero principio general de derecho. De modo que el acto administrativo
carente de sustrato moral, en cualquiera de sus aspectos- moral en sentido estricto, buenas
costumbres y buena fe- es un acto viciado.
Adems, el acto no debe ser discordante con la situacin de hecho arreglada por las
normas. Por ejemplo, para aplicar a un agente publico una sancin disciplinaria, debe
darse el antecedente previsto en la norma para la aplicacin de aquella, y dndose tal
antecedente o hecho, debe aplicarse la consecuencia- sancin- prevista en la norma y no
otra.
El objeto debe ser cierto, preciso, determinado y posible. El acto deber ser
determinado o determinable. Es decir, que se pueda precisar la disposicin adoptada por la
autoridad administrativa. Es necesario saber que especie de acto se trata, a que personas o
cosas afecta, en que tiempo y lugar habrn de producirse los efectos queridos.

La precisin y certeza fisica-juridica de objeto deben ser razonables y posibles de hecho.
Cabe concebir actos absurdos que no sean imposibles de hecho; por ejemplo, un
acto que niega la visita del expediente a un administrado sancionado, o que confiere solo
plazas de algunas horas para la defensa, y actos imposibles de hecho (que no son
absurdos) como el llamado licitatorio para la provisin de materiales que se han dejado de
fabricar.
En lo que respecta a la imposibilidad de hecho, ella puede darse por falta o
inexistencia de: 1) sustrato personal, como el nombramiento como agente estatal de una
persona fallecida; 2) sustrato material, si la cosa a que se refiere el acto a desaparecido, y
3) sustrato jurdico, como la aplicacin de una sancin disciplinaria que no prev el
ordenamiento jurdico, a quien ya no es funcionario pblico. En este caso la jurisprudencia
ha considerado que el acto es nulo (objeto).

Finalidad Publica
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Adecuarse a las finalidades de inters pblico asumidas por las normas que otorgan
las facultades al rgano emisor, sin que pueda habilitrsele a perseguir mediante el acto,
aun encubiertamente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a favor de un
tercero, u otra finalidad publica distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que
indiquen los fines de una facultad no genera discrecionalidad.
La finalidad pblica es un elemento dirigido a satisfacer las exigencias del inters
pblico al cual se dirige y su desviacin puede originar la nulidad del acto y las
responsabilidades del funcionario.
Motivacin

Es la declaracin de cules son las circunstancias de hecho y de derecho que han
inducido a la emisin del acto. El acto administrativo debe estar debidamente motivado en
proporcin y conforme al ordenamiento jurdico.

Procedimiento regular

Antes de su emisin, el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento del
procedimiento administrativo previsto para su exoneracin (artculo 3).
El procedimiento administrativo ,es considerado elemento de validez del acto
administrativo .la falta de procedimiento determina la invalidez del acto emitido en
armona con el principio de debido procedimiento ,salvo que la norma le habilitare a
dictarse de este modo .
En el derecho administrativo, la existencia del procedimiento no solo busca proteger
la certeza de la administracin, sino que sirve de garanta a los derechos de los
administrados y a los intereses pblicos (orden, legalidad, etc.).Por ello, cuando la
administracin es llevada al contencioso, le corresponde acreditar haber seguido un
procedimiento regular para sus actuaciones.

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4.2. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO SEGN LA DOCTRINA:
Como lo refiere el distinguido doctor Miguel. MARIENHOFF:
que la finalidad constituye la razn que justifica la misin del acto, acta
teleolgicamente
Es de importancia para el jurista marienhoff considere la moral como elemento
esencial del acto administrativo, porque aunque otros autores no la destaquen, dice
marienhoff:
toda actuacin administrativa tiene que tener inexcusablemente una base de moral.
En esto ocurre lo mismo en el mbito privado : nada es concebible y aceptable sin un
sustrato tico . La moral debe ser y es la base de toda administracin, de la misma forma la
moral debe ser el soporte de toda la actividad de los administrados. ..
Los elementos, son las condiciones o requisitos indispensables para la validez de
los actos administrativos
Unos son esenciales; la competencia, la causa, el objeto, la finalidad, la forma
De o de fondo y otros accidentales o de forma, el trmino, la condicin, el modo,
estos elementos accidentales se encuentran regulados de una manera especial en el articulo
2.del texto nico de procedimientos administrativos
Luis Delgadillo Gutirrez y Manuel Lucero Espinoza
13
citado por el doctor
Anacleto en su libro Gua de procedimientos administrativos y del proceso contencioso
administrativo consideran que existen elementos subjetivos, objetivos y formales en el
acto administrativo:


13
DELGADILLO GUTIERREZ, Luis y LUCERO ESPINOZA, Manuel, COMPENDIO DE DERECHO
ADMINISTRATIVO, Editorial PORRA, Mxico, 1994.

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4.2.1. ELEMENTOS ESENCIALES:
Son aquellos que deben concurrir inevitablemente para que el acto administrativo
sea considerado valido y eficaz; por lo que, el acto deviene perfecto. Esos elementos son:
la competencia, la cusa, el objeto, la finalidad y la forma:
4.2.1.1. ELEMENTOS SUBJETIVO:
4.2.1.2.
4.2.1.2.1. SUJETO ACTIVO
Es la administracin o autoridad administrativa, que es el agente de las entidades
que bajo cualquier rgimen jurdico, y ejerciendo potestades pblicas conducen el inicio, la
instruccin, la sustanciacin, la resolucin, la ejecucin, o que de otro modo participan en
la gestin.
De los procedimientos administrativos para que el acto tenga validez, el sujeto que
ejerce la funcin administrativa debe contar con dos elementos importantes:

COMPETENCIA: es la medida de la potestad que corresponde a cada rgano siendo
una determinacin normativa.
Consiste en la idoneidad del rgano administrativo para encontrarse dentro de la
esfera de sus atribuciones. Cuando un acto administrativo es la resultante de una autoridad
competente se dir que es legtimo.
Es la facultad, la potestad, atribucin que tiene la administracin para sus
actuaciones administrativas, la competencia la asigna la ley. Se clasifican en: competencia
de grado (jerarqua del funcionario para resolver), territorio o lugar (mbito geogrfico
donde se ejercen atribuciones), materia (se determina por la naturaleza de la actividad y del
rgano, entidad o autoridad, especializacin de la administracin), tiempo (duracin,
momento del ejercicio de la funcin administrativa) y cuanta (de acuerdo al monto que se
establece en el sector y sustentado normativamente).
Ismael Ferrando sostiene que la competencia es para los rganos lo que la
capacidad es para las personas fsicas. Sin embargo, siendo la capacidad la regla en
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materia civil, no lo es en materia administrativa, en efecto, los rganos administrativos
slo tienen competencia para lo que la ley se las ha otorgado; por lo cual, en materia
administrativa, la regla general es la incompetencia y la excepcin la competencia.
El concepto de competencia, propio del derecho pblico, es anlogo al de capa-
cidad en el derecho privado, pero no idntico. Se diferencian en que, mientras en el
derecho privado la capacidad es la regla, y la incapacidad la excepcin, en el derecho
pblico la competencia es la excepcin, y la incompetencia la norma.
La competencia en el acto administrativo, segn Roberto Dromi rene los
siguientes requisitos

A. Expresa
Ismael Ferrando manifiesta que la competencia debe emanar del ordenamiento
jurdico positivo.
Segn Hutchinson, no se requiere de competencia legal expresa, pues tal principio
contradice la aplicacin de principios no legales de derecho administrativo que amplan la
competencia de los rganos, ms all de lo fijado por las leyes.
Ferrando sostiene que "la competencia abarca todo lo expresamente atribuido al
rgano, ms lo implcito en lo expreso".

B. Indelegable o improrrogable.
Al hallarse establecida en inters pblico y al surgir de una norma estatal, la
competencia no puede ser pactada, convenida o extendida por acuerdo entre los
administrados, o entre ellos y la Administracin, salvo legtimos casos de sustitucin,
delegacin o avocacin.
C. Irrenunciable.
Es indeclinable, su ejercicio constituye una obligacin de la autoridad o del rgano
correspondiente.
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De acuerdo con la ley de procedimientos administrativos, podemos agregar
La competencia de las entidades tiene su fuente en la Constitucin y en la ley, y es
reglamentada por las normas administrativas que de aqullas se derivan y es as que
hablamos segn el doctor Anacleto guerrero de otra caracterstica muy importante, la
objetividad

Divisin de la competencia:
En razn de la materia.
Es la actividad que de acuerdo con el orden jurdico se ha otorgado a un rgano
administrativo. Este criterio de clasificacin es objetivo, puesto que lo que se tiene en
cuenta es la naturaleza, los aspectos cualitativos de la cuestin; Por ejemplo, salud,
comercio, transporte, salud, etc.

En razn del territorio
Comprende el mbito espacial o geogrfico en el cual se ejerce legtimamente la
competencia. Se vincula a las divisiones o circunscripciones administrativas del territorio
del Estado, de tal manera que, por ejemplo el presidente de la republica tiene competencia
sobre todo el territorio nacional, pero el alcalde de Lima solo es competente en su
circunscripcin de la provincia de Lima.
En razn del tiempo
Comprende el espacio temporal de ejercicio de la competencia. Por regla general la
competencia es permanente, ya que el rgano puede ejercer en cualquier tiempo las atribu-
ciones que le son propias. Sin embargo, en ciertos supuestos slo puede ejercrsela en un
lapso determinado -en cuyo caso se dice que es temporaria- o encentrarse una competencia
que, en cuanto a su duracin se encuentra condicionado al tiempo con el que cuenta el
rgano para su ejercicio.


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En razn del grado
En la estructura de la Administracin existe un orden jerrquico vertical y las
atribuciones o competencias estn repartidas en funcin de ese orden. El grado es la
posicin que ocupa el rgano dentro de la pirmide jerrquica, estando el inferior en
grado subordinado al superior; por lo cual, ya que los administrados sern resueltos en su
nivel de graduacin escalonada , correspondindole a rganos inferiores la atribucin de
decisin de primer grado para ciertos asuntos, y asi sucesivamente en cada fase del
procedimiento administrativo hasta llegar a los rganos superiores que le corresponde la
decisin final .
En Razn a la Cuanta
Se refieren al valor econmico que tiene el asunto , conforme al cual se asigna a
los rganos superiores la resolucin de asuntos de mayor valor econmico y a los
menores de menor valor econmico.

VOLUNTAD.
Es un impulso psquico, un querer, la intencin, la actitud consciente y deseada, que
se produce en el rgano administrativo, atendiendo a los elementos de juicio que se
aportaron o que recabo en ejercicio de su funcin.
La voluntad administrativa se encuentra integrada por elementos subjetivos
(voluntad de los titulares de los rganos que actan) y objetivos (procedimiento de
elaboracin que preparan esa voluntad). Por ello, los "vicios de la voluntad" pueden
aparecer tanto en la misma declaracin (formalmente), en el proceso de produccin de
dicha declaracin (objetivamente), como en la voluntad intelectual (subjetivamente) del
funcionario que produjo la declaracin.
Tal situacin obedece al hecho de que como lo seala Jos Boquera quienes deciden
en nombre de las administraciones pblicas no reciben las consecuencias positivas o
negativas de sus decisiones
14
y, por tal motivo, las leyes establecen formalidades o

14
BOQUERA OLIVER, Jos Mara, ESTUDIOS SOBRE EL ACTO ADMINISTRATIVO, 3 Edicin,
Editorial CIVITAS, Madrid, 1985, Pg. 78.
20

tramites que sirven para preparar la voluntad, a fin de que la decisin que se tome sea
conveniente al inters pblico y se haga conforme a la legalidad.
Voluntad expresa y voluntad tcita
La voluntad puede ser expresa o tcita. La voluntad es expresa cuando la conducta
administrativa se exterioriza a travs de la palabra oral o escrita o por los smbolos o
signos. La voluntad es tcita cuando el silencio administrativo, por expresa previsin del
ordenamiento jurdico, es considerado acto administrativo. La voluntad expresa es la regla.
La voluntad tcita es la excepcin.

Silencio es presuncin de voluntad y tambin sustitucin de voluntad para no dejar
desamparado al reclamante. En tal sentido la inercia administrativa equivale, a los efectos
procesales, a la denegacin.
La doctrina del silencio de la administracin se aplica tanto en materia contencioso-
administrativa como en las reclamaciones civiles.
Preparacin de la voluntad
El orden normativo establece una serie de trmites, formalidades y procedimientos
que deben cumplirse antes de emitir la voluntad administrativa. Tales actos previos, como
el dictamen, fijan las reglas procesales de preparacin de la voluntad pblica. El
incumplimiento de tal procedimiento vicia la voluntad administrativa, porque sta no se ha
preparado segn el orden normativo.
Requisitos de la Voluntad

La emisin de la voluntad administrativa se ajustar, segn los casos, a los siguientes
requisitos o elementos:
A) Finalidad
Los agentes pblicos deben actuar cumpliendo el fin de la norma que otorga las
atribuciones pertinentes, sin poder perseguir con la emisin del acto otros fines, pblicos o
privados. El acto debe tener en miras la finalidad prevista por el ordenamiento normativo.
21


B) Razonabilidad
Los agentes pblicos deben valorar razonablemente las circunstancias de hecho y el
derecho aplicable y disponer medidas proporcionalmente adecuadas al fin perseguido por
el orden jurdico.
El acto administrativo es irracional y, por tanto, arbitrario cuando el objeto es absurdo,
contradictorio o desproporcionado.

Hay contradiccin cuando el acto explica y fundamenta una solucin en los
considerandos y adopta la contraria en la parte resolutiva, o cuando en su propio articulado
enuncia proposiciones o decisiones antagnicas. Hay falta de proporcionalidad, por
ejemplo, si para preservar el orden en una ciudad, durante el Estado de sitio, se ordena la
detencin de todos sus habitantes. Aqu a diferencia de lo que ocurre con la desviacin de
poder, el funcionario acta con la misma finalidad prevista por la autoridad pblica, pero
excedindose en los medios empleados.
Si el funcionario, al emitir el acto, no se atiene a los hechos acreditados en las
actuaciones, se funda en pruebas inexistentes, desconoce las existentes, prescinde de toda
fundamentacin normativa seria o comete un total e inexcusable error de derecho, etc.,
acta arbitrariamente y el acto est viciado. El simple error de derecho no constituye
arbitrariedad; tampoco constituye arbitrariedad la pobreza o superficialidad de
argumentacin jurdica que la motivacin contenga.
Ausencia de error, dolo y violencia

La voluntad administrativa debe ser libre y conscientemente emitida, sin que medie
violencia fsica o moral. No se admite a ningn efecto el acto simulado. Adems, la
voluntad del rgano administrativo no debe ser inducida a error, ni puede estar viciada de
dolo.
El error, en cuanto vicio de voluntad solamente existe cuando el administrador emite un
acto distinto del que tena voluntad de emitir, quera hacer una cosa y firm otra. Por
22

ejemplo, un indulto que se refiere a una persona distinta de la que el Poder Ejecutivo tuvo
voluntad de indultar.
El error debe ser "esencial", es decir, que hubiere significado que "la voluntad de la
Administracin resultare excluida".
El dolo y la violencia raramente llegan a presentarse en los hechos, aunque estn previstos
en el derecho pblico y los principios del derecho privado son aplicables por analoga
jurdica. Por ejemplo el caso en que el administrador decide dictar un acto basndose en
documentos falsificados. El acto est viciado por dolo del administrado. En este caso, no
se trata de una mera omisin o error culposo del administrado, sino de dolo; adems, se
requiere que tal dolo sea previo a la emisin del acto administrativo y que haya sido
determinante para la adopcin de la decisin.
El dolo puede ser del funcionario e inclusive puede mediar connivencia dolosa del
funcionario y el administrado, producto del soborno o cohecho. Nuestra jurisprudencia es
reticente en considerar el dolo del funcionario. La violencia, que puede ser ejercida sobre
el administrado o sobre el funcionario tambin vicia el acto administrativo.
La simulacin absoluta produce la nulidad del acto. En la prctica la simulacin aparece,
generalmente, para desvirtuar alguna norma legal. Por ejemplo, que se emitan actos
posteriores a la fecha en que caduca una competencia excepcional, para declarar
prescindibles a los agentes pblicos, o si se nombran agentes pblicos para funciones
inexistentes, tal es el caso de la designacin de un ascensorista, cuando no existen
ascensores en la reparticin.
4.2.1.2.2. SUJETO PASIVO
Son las personas naturales o jurdicas, titulares de derechos subjetivos, que son
parte en el procedimiento administrativo y buscan la declaracin de la
administracin pblica.
Capacidad
Adems de las personas que ostentan segn con arreglo a las normas civiles, los
menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos derechos e intereses
cuya actuacin este permitida por el ordenamiento jurdico-administrativo, sin
la asistencia de representante, excepto menores incapacitados en trminos que
23

la ley seala: as los alumnos pueden solicitar becas, traslados, recurrir una
sancin etc.
Legitimacin
es necesario que los que participan en el procedimiento este legitimado para
actuar en el mismo, esto es determinadas cualificaciones , los que son en los
actos a peticin de parte titulares de intereses y derechos y los que pueden
resultar afectado directamente de las decisiones de la administracin.
DERECHO DE LOS ADMINISTRADOS:
1. La precedencia en la atencin del servicio pblico requerido, guardando riguroso
orden de ingreso.
2. Ser tratados con respeto y consideracin por el personal de las entidades, en
condiciones de igualdad con los dems administrados.
3. Acceder, en cualquier momento, de manera directa y sin limitacin alguna a la
informacin contenida en los expedientes de los procedimientos administrativos en que
sean partes y a obtener copias de los documentos contenidos en el mismo sufragando el
costo que suponga su pedido, salvo las excepciones expresamente previstas por ley.
4. Acceder a la informacin gratuita que deben brindar las entidades del Estado sobre
sus actividades orientadas a la colectividad, incluyendo sus fines, competencias,
funciones, organigramas, ubicacin de dependencias, horarios de atencin,
procedimientos y caractersticas.
5. A ser informados en los procedimientos de oficio sobre su naturaleza, alcance y, de
ser previsible, del plazo estimado de su duracin, as como de sus derechos y
obligaciones en el curso de tal actuacin.
6. Participar responsable y progresivamente en la prestacin y control de los servicios
pblicos, asegurando su eficiencia y oportunidad.
7. Al cumplimiento de los plazos determinados para cada servicio o actuacin y
exigirlo as a las autoridades.
8. Ser asistidos por las entidades para el cumplimiento de sus obligaciones.
9. Conocer la identidad de las autoridades y personal al servicio de la entidad bajo
cuya responsabilidad son tramitados los procedimientos de su inters.
10. A que las actuaciones de las entidades que les afecten sean llevadas a cabo en la
forma menos gravosa posible.
24

11. Al ejercicio responsable del derecho de formular anlisis, crticas o a cuestionar
las decisiones y actuaciones de las entidades.
12. A exigir la responsabilidad de las entidades y del personal a su servicio, cuando
as corresponda legalmente, y Los dems derechos reconocidos por la Constitucin o las
leyes.

DEBERES DE LOS ADMINISTRADOS:
Artculo 56.- Deberes generales de los administrados en el procedimiento
1. Abstenerse de formular pretensiones o articulaciones ilegales, de declarar hechos
contrarios a la verdad o no confirmados como si fueran fehacientes, de solicitar
actuaciones meramente dilatorias, o de cualquier otro modo afectar el principio de
conducta procedimental.
2. Prestar su colaboracin para el pertinente esclarecimiento de los hechos.
3. Proporcionar a la autoridad cualquier informacin dirigida a identificar a otros
administrados no comparecientes con inters legtimo en el procedimiento.
4. Comprobar previamente a su presentacin ante la entidad, la autenticidad de la
documentacin sucednea y de cualquier otra informacin que se ampare en la presuncin
de veracidad.
4.2.1.3. ELEMENTO OBJETIVO:

OBJ ETO O CONTENI DO,
Contenido determinado, el cual debe ajustarse a las normas jurdicas vigentes
15

Peticiones presentadas por el interesado, que crean, modifican o extinguen
situaciones jurdicas subjetivas .El objeto debe ser cierto y fsica y jurdicamente posible.
Para Sayagus Laso, citando a Zanobmi, el objeto comprende: el contenido natural,
que necesariamente forma parte del acto y sirve para individualizarlo, y el contenido
implcito, que est determinado expresamente por el derecho objetivo, sin necesidad de que

15
MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la ley del procedimiento administrativo general;
editorial Gaceta Jurdica, Lima Per 2005.

25

se establezca en forma expresa en el acto. Tambin puede comprender un contenido
eventual o accidental en forma de condicin, trmino y modo, y que hace al cundo y al
cmo de la produccin de sus efectos jurdicos.
As, para esta postura y dentro de los lmites que permitan las leyes vigentes, por
ejemplo, en el acto de designacin de un agente estatal tiene que existir la incorporacin de
una persona a determinado cargo (contenido natural); adems la designacin tiene
generalmente carcter provisorio y requiere confirmacin dentro de cierto plazo (contenido
implcito), y puede serlo bajo ciertas condiciones o modalidades - que sepa escribir a
mquina-.
Para Cassagne el objeto o contenido del acto administrativo debe ser: lcito; cierto y
determinado; posible fsica y jurdicamente; razonable; y moral.
El objeto del acto administrativo debe contener ciertos requisitos: ha de ser lcito,
posible y determinado o determinable. Es decir, que el contenido a que se refiere el acto
sea real y pueda ser materia de la actuacin de la administracin de acuerdo con la ley, y
que sea posible su realizacin y expresarse de manera clara y precisa a fin de que el
gobernado a quien se le dirige el acto, est en aptitud de conocer plenamente su contenido.
El objeto no debe ser prohibido por el orden normativo. La ilegitimidad del objeto
puede resultar de la violacin a la Constitucin, ley, reglamento, circular, contrato, acto
administrativo anterior estable, e inclusive a la moral y las buenas costumbres. El acto
inmoral es nulo y su vicio insanable. La exigencia de que la validez de todo acto jurdico -
sea de derecho privado, sea de derecho pblico- tenga una base tica, moral, constituye un
verdadero principio general de derecho. De modo que el acto administrativo carente de
sustrato moral, en cualquiera de sus aspectos -moral en sentido estricto, buenas costumbres
o buena fe- es un acto viciado.

Adems, el acto no debe ser discordante con la situacin de hecho reglada por las
normas. Por ejemplo, para aplicar a un agente pblico una sancin disciplinaria, debe darse
el antecedente previsto en la norma para la aplicacin de aqulla, y dndose tal antecedente
o hecho, debe aplicarse la consecuencia -sancin- prevista en la norma y no otra.
26

El objeto debe ser cierto, preciso, determinado y posible. El acto debe ser deter-
minado o determinable. Es decir, que se pueda precisar la disposicin adoptada por la
autoridad administrativa. Es necesario saber de qu especie de acto se trata, a qu personas
o cosas afecta, en qu tiempo y lugar habrn de producirse los efectos queridos.
La precisin y certeza fsico-jurdica del objeto deben ser "razonables y posibles de
hecho".
Absurdidad e imposibilidad de hecho no siempre se superponen. Pues cabe concebir
"actos absurdos" que no sean imposibles de hecho; por ejemplo, un acto que niega la vista
del expediente a un administrado sancionado, o que confiere slo plazo de algunas horas
para la defensa, y "actos imposibles de hecho" (que no son absurdos) como el llamado
licitatorio para la provisin de materiales que se han dejado de fabricar.
En lo que respecta a la imposibilidad de hecho, ella puede darse por falta o
inexistencia de: sustrato personal, como el nombramiento como agente estatal de una
persona fallecida; sustrato material, si la cosa a que se refiere el acto ha desaparecido, y
sustrato jurdico, como la aplicacin de una sancin disciplinaria que no prev el
ordenamiento jurdico, a quien ya no es funcionario pblico. En este caso, la jurisprudencia
ha considerado que el acto es nulo.
Artculo 5.- Objeto o contenido del acto administrativo
5.1 El objeto o contenido del acto administrativo es aquello que decide, declara
o certifica la autoridad.
5.2 En ningn caso ser admisible un objeto o contenido prohibido por el orden
normativo, ni incompatible con la situacin de hecho prevista en las normas; ni impreciso,
obscuro o imposible de realizar.
5.3 No podr contravenir en el caso concreto disposiciones constitucionales,
legales, mandatos judiciales firmes; ni podr infringir normas administrativas de carcter
general provenientes de autoridad de igual, inferior o superior jerarqua, e incluso de la
misma autoridad que dicte el acto.
27

5.4 El contenido debe comprender todas las cuestiones de hecho y derecho
planteadas por los administrados, pudiendo involucrar otras no propuestas por stos que
hayan sido apreciadas de oficio, siempre que otorgue posibilidad de exponer su posicin al
administrado y, en su caso, aporten las pruebas a su favor.


FI NALI DAD:
Es el fin que deviene de las normas especiales que otorgan las facultades respectivas
al rgano emisor del acto administrativo, sin apartarse de su causa y objeto.
Es el propsito que se persigue con la emisin del acto, es el para qu de su
emisin, que en materia administrativa siempre corresponde a la satisfaccin del inters
pblico, pero no es el inters pblico en abstracto, sino un fin u objeto concreto cuya
satisfaccin es de inters pblico.

El fin del acto administrativo debe enraizarse e integrarse con el fin ltimo que la
ley se propuso al otorgar la potestad en cuyo ejercicio, aqul se dict y en tal sentido debe
precisarse que el fin del acto es un presupuesto de legalidad. Es por ello que la desviacin
de poder se configura, siempre que el rgano administrativo persiga en el acto que dicta,
un fin distinto al sealado por el legislador. Considrese viciado un acto con desviacin de
poder, cuando el administrador, sin estar jurdicamente autorizado, usa del poder de la ley
con una finalidad distinta de la prevista por ella y persigue una finalidad personal o
beneficiar a un tercero o beneficiar a la propia Administracin.

MOTI VO:
La administracin no puede actuar caprichosamente, debe hacerlo tomando en
consideracin las circunstancias de hecho y de derecho que corresponde
Tambin llamado presupuesto de hecho y causa est constituido por las
circunstancias de hecho y de derecho que la autoridad toma en cuenta para emitir el acto;
28

es decir, son los antecedentes que preceden y provocan el acto y, por ello, se ha dicho que
el motivo constituye la razn de ser del mismo.
La motivacin est contenida dentro de lo que usualmente se denominan
"considerandos". La constituyen, por tanto, los "presupuestos" o "razones" de acto. Es la
fundamentacin fctica y jurdica de l, con que la Administracin sostiene la legitimidad
y oportunidad de su decisin.
La motivacin del acto, es decir, las razones de hecho y de derecho que dan origen a
su emisin, aclaran y facilitan la recta interpretacin de su sentido y alcance, por constituir
un elemento esencial del mismo.
Por tratarse de una enunciacin de los hechos que la Administracin ha tomado en
cuenta para la emisin de su voluntad, constituye un medio de prueba de la intencionalidad
administrativa y una pauta para la interpretacin del acto.
La motivacin es una exigencia del Estado de derecho, por ello es exigible, como
principio, en todos los actos administrativos.
Debe ser una autntica y satisfactoria explicacin de las razones de emisin del acto.
No se trata de un mero escrpulo formalista, ni tampoco se admite una fabricacin ad hoc
de los motivos del acto; con ello no se busca establecer formas por las formas mismas, sino
preservar aspectos sustantivos y aparece como una necesidad tendiente a la observancia del
principio de legalidad en la actuacin de los rganos estatales y que desde el punto de vista
del particular o administrado traduce una exigencia fundada en la idea de una mayor
proteccin de los derechos individuales. De su cumplimiento depende que el
administrativo pueda ya conocer de una manera efectiva y expresa los antecedentes y
razones que justifiquen el dictado del acto.
En principio, todo acto administrativo debe ser motivado. La falta de motivacin
implica, no slo vicio de forma, sino tambin, y principalmente, vicio de arbitrariedad. De
la motivacin slo puede prescindirse en los actos tcitos, pues en ellos hay siquiera
manifestacin de voluntad.
Tambin debe la motivacin ser concomitante al acto, pero por excepcin puede
admitirse la motivacin previa, si ella surge de informes y dictmenes que sean
29

expresamente invocados o comunicados. En ausencia de ambas, el acto estar viciado por
la falta de motivacin, pero este vicio puede excepcionalmente subsanarse por medio de
una motivacin ulterior, siempre que ella sea suficientemente razonada y desarrollada.
Sern motivados, con explicacin de las razones de hecho y de derecho que los
fundamentan, los actos que: decidan sobre derechos subjetivos, concursos, licitaciones y
contrataciones directas; resuelvan peticiones, recursos y reclamaciones; se separen del
criterio seguido en actuaciones precedentes o dictamen de rgano consultivo; deban serlo
en virtud de otras disposiciones legales o reglamentarias, y e) resulten del ejercicio de
atribuciones discrecionales.
La motivacin expresar sucintamente lo que resulte del expediente, las "razones"
que inducen a emitir el acto, y si impusieren o declararen obligaciones para el
administrado, el fundamento de derecho. La motivacin no puede consistir en la remisin a
propuestas, dictmenes o resoluciones previas.
Si el acto impusiere o declare obligaciones para el administrado, deber indicar la
norma general que le da sustento e individualizar su publicacin.
La regla, por tanto, es que la motivacin no puede sanearse, la excepcin, que el acto
pueda ser tardamente motivada, caso en el cual su vicio queda saneado.
Artculo 6.- Motivacin del acto administrativo
6.1 La motivacin deber ser expresa, mediante una relacin concreta y directa de
los hechos probados relevantes del caso especfico, y la exposicin de las razones jurdicas
y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado.
6.2 Puede motivarse mediante la declaracin de conformidad con los fundamentos
y conclusiones de anteriores dictmenes, decisiones o informes obrantes en el expediente,
a condicin de que se les identifique de modo certero, y que por esta situacin constituyan
parte integrante del respectivo acto.
6.3 No son admisibles como motivacin, la exposicin de frmulas generales o
vacas de fundamentacin para el caso concreto o aquellas frmulas que por su oscuridad,
30

vaguedad, contradiccin o insuficiencia no resulten especficamente esclarecedoras para la
motivacin del acto.
6.4 No precisan motivacin los siguientes actos:
6.4.1 Las decisiones de mero trmite que impulsan el procedimiento.
6.4.2 Cuando la autoridad estima procedente lo pedido por el administrado y el
acto administrativo no perjudica derechos de terceros.
6.4.3 Cuando la autoridad produce gran cantidad de actos administrativos
sustancialmente iguales, bastando la motivacin nica.
4.2.1.4. ELEMENTOS FORMALES:
El elemento formal del acto administrativo est integrado por la observancia del
procedimiento prescrito (la observancia del procedimiento regular art.3, inc.5) para la
elaboracin del acto, su expresin y su comunicacin a los interesados. Es decir, por los
medios de produccin, los medios de instrumentacin o exteriorizacin de la voluntad
administrativa y los medios de publicidad del acto respecto a la instrumentacin o
exteriorizacin del acto administrativo, la regla general es que sea de manera expresa y por
escrito, aunque existen algunas excepciones que permiten la existencia de actos
administrativos declarados por medio de otras formas de exteriorizacin, como son los
actos expresados verbalmente, o por algunos signos o seales, los tcitos y los presuntos.
Artculo 4.- Forma de los actos administrativos
4.1 Los actos administrativos debern expresarse por escrito, salvo que por la
naturaleza y circunstancias del caso, el ordenamiento jurdico haya previsto otra forma,
siempre que permita tener constancia de su existencia.
4.2 El acto escrito indica la fecha y lugar en que es emitido, denominacin del
rgano del cual emana, nombre y firma de la autoridad interviniente.
4.3 Cuando el acto administrativo es producido por medio de sistemas
automatizados, debe garantizarse al administrado conocer el nombre y cargo de la
autoridad que lo expide.
31

4.4 Cuando deban emitirse varios actos administrativos de la misma naturaleza,
podr ser empleada firma mecnica o integrarse en un solo documento bajo una misma
motivacin, siempre que se individualice a los administrados sobre los que recae los
efectos del acto. Para todos los efectos subsiguientes, los actos administrativos sern
considerados como actos diferentes.
4.2.1.5. ELEMENTOS ACCIDENTALES

El profesor Miguel S. Marienhoff afirma que los elementos accidentales son
todos aquellos que, no siendo necesarios para la existencia del acto
administrativo, ni pudindoseles considerar implcitos en l, son includos en el
mismo por voluntad de las partes.

Jos Roberto Dromi los llama eventuales, siendo stos los que pueden o no
existir en un acto administrativo sin que su falta o ausencia, en principio,
influya en la validez y eficacia del acto.

Tambin llamados accesorios o eventuales, Concurren a la realizacin del acto en
forma accesoria o facultativa estos son; El termino, la condicin, el modo.
Estn sealados en el artculo 2 de la ley de procedimientos administrativos, y solo
pueden ser aplicados en los casos que la misma ley seala.

Trmino:
Es el momento en que el acto administrativo debe comenzar a producir o dejar de
producir sus efectos caractersticos. El momento en que el acto administrativo adquiere
eficacia es aquel en que alcanza la perfeccin y la expresin de un trmino distinto sirve
para que el acto despliegue sus efectos en un momento anterior o posterior. (ej. el ascenso
de un funcionario con efecto retroactivo en que se produjo la vacante). El trmino final
significa que los efectos del acto terminan en el momento previsto.

Condicin:
32

Esta modalidad es el hecho futuro e incierto al que se subordina el nacimiento o
extincin de los efectos del acto administrativo, segn sea condicin suspensiva o
resolutoria. En particular la condicin suspensiva a sido materia de cuestionamiento
doctrinarios por importar una limitacin a la ejecutoriedad del acto, por lo que su empleo
es restrictivo, quedando virtualmente como aplicable a casos de actos administrativos que
requieren de una aprobacin o conformidad posterior para tener eficacia. el profesor
Marienhoff , quin niega la posibilidad de que un acto administrativo sea emitido con
sujecin a una condicin suspensiva, pues tal proceder implicara emitir un acto en
ausencia de hechos que le sirvan de causa o motivo, ya que si la existencia del acto
depende de un hecho futuro implica ello que al momento de su emisin el hecho en
cuestin no exista.

Por su parte, Alessi y Cassagne rebaten esta postura sosteniendo que la condicin
suspensiva es procedente pues permite subordinar la iniciacin de los efectos del acto al
dictado de otro acto futuro e incierto. Tal postura entiendo no alcanza a contradecir lo
expuesto por el profesor Marienhoff, pues si para que el acto primero tenga validez debe
estarse a la emisin de un segundo acto, este ltimo sera entonces el que tiene plena
eficacia en la produccin de los efectos jurdicos pertinentes, limitndose el anterior a una
simple declaracin tendiente a adelantar la postura de la administracin en un sentido
determinado.
Modo:
Esta modalidad consiste en una carga u obligacin que se le impone al administrado,
como sucede frecuentemente en las contrataciones o contratos de compra venta de acciones
que establecen deberes de inters pblico para el adquirente, la carga puede ser exigida
directamente por la administracin.
El modo implica atribuir una carga o obligacin al administrado impuesta por el
mismo acto al cual accede, siendo indistinto que el mismo implique o no un beneficio a su
favor. Un ejemplo de este tipo de clusulas puede encontrarse en todas aquellas
concesiones de servicios pblicos - por ejemplo la de los servicios ferroviarios donde se le
podra exigir al concesionario la construccin de determinados ramales y estaciones en
lugares alejados de los cascos urbanos y que en principio no generaran ganancias
33

importantes para la empresa-. En este caso, la administracin est facultada para exigir el
cumplimiento de la modalidad, a punto tal de poder extinguir el correspondiente acto
administrativo a travs del instituto de la caducidad, en cuanto le fuere aplicable.

Para Manuel Mara Diez el modo consiste en un desembolso exigido a la persona a
favor de la cual se dicta el acto. Cita como ejemplo las concesiones de uso y las
autorizaciones emitidas por la administracin en ejercicio del poder de polica; donde la
ley establece que el otorgamiento de una concesin queda subordinada a la aceptacin por
parte del particular beneficiario del cnon impuesto.
Desde una perspectiva queda prohibido que se apliquen modalidades accesorias
contrarias a la finalidad perseguida por el acto administrativo. Por ejemplo: resulta
incompatible pretender, condicionar una convalidacin o un acto confirmatorio, establecer
un trmino final a una nulidad o revocacin, designar un funcionario, sujetando inicio a
que exista presupuesto que el otorgamiento de una licencia o permiso queda sujeta a la
condicin que se acredite al de la entidad algn aspecto que debi probarse antes como
exigencia para obtener la autorizacin. Ejemplo: presentacin de un estudio de impacto
ambiental satisfactorio. O condicionar el otorgamiento de un permiso a alguna prestacin
adicional del administrado.
Condiciones para la procedencia de sujetar actos administrativos a
modalidades:
Accesoriedad
Es implcito que la primera condicin para la procedencia de una modalidad del acto
administrativo es que el hecho constitutivo de la modalidad no sea esencial del acto sino
solo accesorio o eventual as sucede por ejemplo en aquellos actos donde resulta
consustancial que quede sujeto al plazo.
Ejemplo: permiso, concesin.
Tipicidad legal
La autoridad administrativa no puede discrecionalmente establecer plazos,
condiciones o cargas a los administrados. La decisin administrativa en sentido puro debe
34

tener vocacin de permanencia, ser incondicional y no sujetarse al cumplimiento de
deberes posteriores del administrado.
Solo cuando la ley que regula el acto administrativo o el procedimiento especial
autorice a la autoridad incluida alguna modalidad, podr hacerlo. Aun as no podr
hablarse de una accin discrecional sino reglada por cuanto deber cumplir los elementos
previstos en la norma para agregarlos y sujetarse a las caractersticas que estos les
imponga.
El objeto
Es asegurar el cumplimiento del fin pblico que persigue el acto.
Por ejemplo: no cabe adherir modalidades a actos que conforme a su naturaleza son puros
y simples, tales como: la adjudicacin de buena pro, una resolucin desestimatoria de una
peticin, la procedencia de un recurso, una sancin administrativa, etc.

5. CLASIFICACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
La clasificacin de los actos administrativos refleja diversas contraposiciones de
expresiones la autoridad administrativa segn varias perspectivas.
Los actos administrativos los podemos clasificar:
5.1. SEGN LAS CARACTERSTICAS QUE LES SON COMUNES:

Los actos administrativos tienen caractersticas de muy diversa ndole, por ello los
tratadistas los han agrupado en razn de las caractersticas que les son comunes:

a) POR EL MBITO DE APLICACIN (en cuanto a sus efectos segn diez
Mara)
Actos administrativos internos
Se consideran actos administrativos internos aquellos cuya existencia solo se
manifiesta dentro de la propia administracin, y que se orientan exclusivamente a la
35

eficacia de los resultados de la gestin pblica, por lo que no pueden producir efectos
respecto de los particulares
Ejemplo:
La sancin disciplinaria a un servidor pblico

Actos administrativos externos
Son aquellos actos que trascienden la esfera de la administracin, pues van dirigidos
a los particulares.
Aunque estadsticamente este tipo de decisiones las que con mayor frecuencia son objeto
de los recursos no constituyen sin embargo su objeto exclusivo.
El acto administrativo externo conserva el nombre de acto administrativo y el interno se le
llama corrientemente acto de la administracin.
Ejemplo: como pueden ser una licencia, una multa, una concesin, Una autorizacin de
polica por la que se elimina un obstculo impuesto por la ley al ejercicio de la actividad
del particular.

POR LOS SUJETOS QUE INTERVIENEN
Actos simples
Es aquel que es emitido por un solo rgano sea individual o colegiado es as porque
a pesar de ser rgano colegiado compuesto de una pluralidad de personas fsicas la
declaracin de la voluntad es una, sin importar que sean varias las personas que hayan
participado en la preparacin del acto.
Ejemplo:
El nombramiento de un funcionario por un alcalde.


36

Actos complejos o colectivos
Son aquellos que se emiten por la concurrencia de diferentes rganos de la
administracin pblica, identificados respecto de una misma materia y un mismo fin,
lo normal es que los actos administrativo sean compuestos de una pluralidad de
personas fsicas, cada uno de los cuales dicta un acto que se une a los dems para
constituir el acto final
16

Estos rganos pueden ser de los mismos entes o de entes pblicos distintos, las
voluntades que recurran a su formacin pueden ser iguales o desiguales. Si fueran iguales,
el acto se forma por la fusin de las distintas voluntades. Si son desiguales el acto se
forma por la integracin de las subordinadas a la principal.
Los actos compuestos se distinguen en complejos y colectivos, resultan de la
voluntad de varios rganos con contenido y finalidad comn pero distinta, los que se unen
solamente en las declaraciones permaneciendo jurdicamente autnomas.
Ejemplo:
Dentro de nuestro ordenamiento jurdico los ministros estn obligados a refrendar y
legalizar los actos del presidente de la nacin, por medio de sus firmas sin los cual los
actos carecen e eficacia, el decreto resulta, entonces, de la pronunciacin de dos
voluntades desiguales: la del presidente de la republica y la de los ministraos que integran
la voluntad del presidente.

b) POR EL MARGEN DE LIBERTAD PARA SU CREACIN

Actos administrativos reglados
Son aquellos que la autoridad debe emitir necesariamente, cuando se dan los
supuestos que la norma establece, sin dejar algn margen a la autoridad para decidir sobre
su pronunciamiento.

16
DIEZ, Manuel Mara. Derecho administrativo, I, II, III; Bibliogrfica OMEBA, Buenos Aires 1965.

37

El acto reglado al concurrir los requisitos de hecho o de derecho exigidos por la norma
para su emisin, debe ser emitido. Tambin se puede referir a cualquier aspecto del acto
administrativo puede referirse tanto a la emisin del acto como a cualesquiera de sus
elementos.
El acto administrativo reglado ha de ajustarse al fin concreto expresado en la norma.
La valoracin subjetiva que hace el rgano emisor del acto administrativo reglado es
slo como medio o presupuesto de hecho para la aplicacin de la norma.
El acto reglado es la mera ejecucin de la ley, en el que la misma seala exactamente
el cmo y el deber de actuar de la autoridad.
Actos administrativos discrecionales
Segn los cuales la autoridad tiene libre apreciacin de los elementos para
determinar su emisin o no.
El acto discrecional puede o no ser emitido, ya que la valoracin de las circunstancias
que justifican su emisin depende de la apreciacin subjetiva del rgano competente para
emitirlo.
El carcter discrecional se puede slo referir a la emisin del acto administrativo como
tambin a su contenido y forma.
Si bien puede tener determinada su finalidad concreta, tambin es que en el supuesto
de que no la tuviera de manera expresa siempre debe tender a la satisfaccin de la mejor
manera de las exigencias del inters pblico.
El acto discrecional la autoridad tiene un cierto margen de libertad de apreciacin para
decidir en qu momento debe actuar o cmo debe actuar.
Ejemplo: libre nombramiento y separacin.





38

c) POR LOS EFECTOS QUE PRODUCEN RESPECTO A LOS
ADMINISTRADOS

1. Actos que aumentan los derechos de los particulares o administrados
o La autorizacin

En este supuesto el particular tiene ciertos derechos pre existentes que
pueden ejercer siempre que la administracin se lo permita. Se trata de las actividades de los
particulares que puedan traer trastornos a la colectividad por ello corresponde la injerencia
de la administracin que se inserta con un acto administrativo dentro de la actividad del
particular autorizando su ejercicio. La autorizacin tienen como efecto el de permitir el
ejercicio de un derecho propio del particular pero teniendo en cuanta un determinado inters
pblico.
Ejemplo:
La autorizacin para construir o edificar, la autorizacin para habilitar un comercio, la
autorizacin para la existencia de las personas jurdicas.
El acto de autorizacin tiene un doble alcance jurdico: como acto de habilitacin o
permisin estricto sensu y como acto de fiscalizacin o control.
El acto autorizado se puede no emitir o extinguir por cualquier medio jurdico; por
ejemplo, revocacin o anulacin. El acto autorizante es irrevocable, porque sus efectos son
instantneos. En caso de que el inters pblico requiera la extincin del acto, no ser ya del
acto de autorizacin, sino del acto autorizado emitido por el rgano controlado.
o La concesin

Es el acto por el que la Administracin, en virtud de las atribuciones derivadas del
ordenamiento positivo, otorga el derecho a un sujeto para el uso o explotacin de bienes del
Estado, y para la prestacin de un servicio pblico o la realizacin de una obra pblica, lo
cual implica la adquisicin de derechos que antes no se tenan. La concesin otorga as un
status jurdico, una condicin jurdica, un nuevo derecho.
39

La caracterstica esencial del acto administrativo de concesin radica en la
circunstancia de ser un acto eminentemente creador de derechos.
Por ejemplo: concesin de minas
Las concesiones se clasifican en constitutivas (unilaterales) y traslativas
(bilaterales)
17
:
Las concesiones constitutivas son aquellas en las cuales la Administracin,
ejerciendo poderes que la ley le atribuye, constituye en los particulares nuevas capacidades
o nuevos derechos (acto administrativo). En estas concesiones, el derecho del beneficiario
deriva del ordenamiento jurdico y se forma ex novo en el particular. Este tipo de
concesiones se aplica preferentemente respecto de actividades de importancia econmica
(por ejemplo, concesin de uso de agua para irrigacin, concesin de obra por peaje) o
trascendencia social (por ejemplo, concesin de nacionalidad, de distinciones, de ttulos
honorficos, etc.)
Las concesiones traslativas son aquellas en las cuales el derecho para el
concesionario nace a consecuencia directa e inmediata del traspaso de poderes propios del
concedente; por ejemplo, concesiones de servicios pblicos, de obras pblicas (contrato
administrativo). Estas concesiones escapan del mbito del acto administrativo y les es
aplicable el rgimen jurdico de los contratos administrativos. En estos casos la
Administracin trasmite un derecho o el ejercicio de un poder propio. El servicio
concedido no lo presta la Administracin, sino el particular concesionario. En la obra
pblica su construccin y explotacin no sern realizadas por la Administracin sino por el
concesionario.
Por otra parte, el acto de concesin, a diferencia del permiso, crea un derecho
subjetivo perfecto, patrimonial, a favor de la persona a cuyo nombre aparece otorgado el
acto. En cambio, el derecho que se otorga en el permiso es a ttulo precario. La precariedad
es rasgo propio del permiso y ajeno a la concesin. Adems, difieren permiso y concesin
por el fin que motiva su otorgamiento. El permiso se otorga en inters privado de la
persona que lo obtiene, en tanto que la concesin se otorga preferentemente en inters
general.

17
DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. Editorial Ciudad Argentina. Stima Edicin. Buenos
Aires 1998. pgs. 1236.
40

Ejemplo: podra citarse el otorgamiento de premios al valor como al merito, virtud como
tambin el supuesto de una jubilacin o una pensin segn establece la constitucin
nacional.
18

o El permiso
Es el acto que autoriza a una persona el ejercicio de un derecho, en principio
prohibido por el orden jurdico.
La doctrina tambin se ha referido a inters, facultad o poder individual. Implica,
esencialmente, la remocin de un obstculo legal para el ejercicio de un poder
preexistente
19
.
Es una exencin especial respecto de una prohibicin general, en beneficio
exclusivo de quien lo pide. Con el permiso se tolera, se permite realizar algo determinado o
circunscripto.
Por ejemplo:
Permiso de estacionamiento, de portacin de armas, de venta de bebidas alcohlicas, de
vendedor de ambulante.
El permiso otorga derechos de menor intensidad y mayor precariedad; ms que
otorgar un derecho, tolera un uso, y se caracteriza porque
20
:
Crea una situacin jurdica individual condicionada al cumplimiento de la ley. Su
incumplimiento determina la caducidad del permiso.
Se da intuitu personae en consideracin a los motivos del mismo y a la persona
del beneficiario. En principio est prohibida su cesin o transferencia. Puede cederse
cuando se le concede en forma objetiva , sin consideracin al individuo beneficiario;
por ejemplo, permiso a un bar para colocar sillas en la acera, bombeo para riego de
aguas de ro, etc.
Confiere un derecho debilitado o inters legtimo. La precariedad del derecho del
permisionario se funda en que el permiso slo constituye una tolerancia de la

18
DIEZ, Manuel Mara. Derecho administrativo, I, II, III; Bibliogrfica OMEBA, Buenos Aires 1965.

19
FERRANDO, Ismael. Manual de Derecho Administrativo. Ediciones DEPALMA. Primera
Edicin. Buenos Aires 2000.
20
DROMI, Jos Roberto. Manual de derecho administrativo; editorial Astrea, I, editorial Tecnos,
Madrid 1980
41

Administracin.
Es precario. La Administracin puede revocarlo sin derecho a resarcimiento. El acto
precario, segn su acepcin doctrinal, es un acto de simple tolerancia, revocable a
voluntad del que ah concedido la cosa, sin que pueda dar derecho alguno al poseedor.
Su otorgamiento depende de la discrecionalidad administrativa. La Administracin
est habilitada para apreciar si el permiso que se pide est o no de acuerdo con el
inters pblico.

o La dispensa .

Es el acto por medio del cual la Administracin descarta la aplicacin de una norma
general (legal o reglamentaria) en un caso concreto, y se autoriza a los sujetos para no
cumplir con una obligacin o una carga que tenan establecida.
No puede confundirse la dispensa con las excepciones y exenciones que las normas
legales o reglamentarias establecen frecuentemente. En estos casos, la norma excepta y
excluye de antemano algunos supuestos de su aplicacin. En la dispensa, la norma mantiene un
alcance general y slo en caso de sobrevenir aquella, la norma queda descartada para el caso
concreto.
Por ejemplo: exenciones fiscales, la dispensa del servicio militar, etc.
o La admisin

Es un acto cuyo efecto consiste en introducir a un individuo en una determinada
colectividad, en una institucin, con el objeto de que participe de ciertos derechos o
ventajas o que gocen de algunos servicios pblicos.
La naturaleza del acto no se modifica por la circunstancia de que de el derive de alguna
ventaja para la administracin.
La admisin, como en los actos-condicin, trasforma una situacin general en
impersonal en una situacin particular y personal.
El acto de admisin es aquel que previa verificacin de ciertos requisitos, inviste a
una persona de una determinada situacin jurdica general y preestablecida
42

Por ejemplo: la conformidad para utilizar un servicio, inscripcin en concursos en
establecimientos educacionales, registros electorales, consejos o colegios profesionales,
inscripcin a una escuela oficial, etc.
Se caracteriza por ser un acto reglado. La admisin no es discrecional y desde este
punto de vista comprende simples decisiones de incorporacin en actividades de inters
pblico. Adems es de verificacin constitutiva, respecto de aquel que posee los requisitos
que la ley exige.
La circunstancia de que sea concedida a solicitud del interesado o que el acto
requiera la aceptacin del beneficiado para surtir sus efectos, no altera su naturaleza
jurdica.
2. Actos administrativos que limitan los derechos de los particulares o
administrados

o Las rdenes

Son actos que contienen manifestaciones de voluntad, que imponen concretamente
a los administrados o funcionarios la obligacin de hacer algo o no hacer. La orden puede
tener carcter positivo o negativo. Si la obligacin es positiva, se debe cumplir una cierta
accin o realizar una prestacin; si la orden es de contenido negativo, obliga al
administrado a una abstencin.
La forma puede ser verbal o escrita, segn los casos, aunque esta segunda es
preferible por razones de seguridad o certeza; sus modos de exteriorizacin son: decretos,
resoluciones, providencias o simples decisiones, de acuerdo con los casos y la jerarqua del
rgano del que emana la orden.
o Actos traslativos de derechos

Son aquellos que transfieren coactivamente la propiedad o un derecho de un sujeto
a otro, que puede ser la propia administracin. Entre ellos los ms caractersticos son la
expropiacin y el decomiso.

43

o La sancin

Es el acto que contiene la manifestacin unilateral de voluntad de la
administracin, para castigar a los infractores de las normas legales y reglamentarias y que
tiene carcter aflictivo y represivo. La sancin es un medio indirecto con que cuenta la
administracin para mantener la observancia de las normas, restaurar el orden jurdico
violado y evitar que puedan prevalecer los actos contrarios a derecho.
Especficamente la sancin administrativa es la consecuencia daosa que impone
la Administracin Pblica a los infractores del orden jurdico administrativo.
El sujeto activo de la coaccin es siempre una autoridad pblica , a la que el orden
jurdico faculta para disponer de los medios de coaccin y la competencia de imponer
sanciones administrativas correspondientes a infracciones jurdicas de igual naturaleza. La
competencia sancionadora se extiende a mltiples aspectos de la actividad administrativa,
v. gr., en materia fiscal, aduanera, previsional, disciplinaria, policial, etctera.
En ningn caso se produce una contienda; y puede ser objeto de impugnacin
administrativa
21
.
d) LOS QUE HACEN CONSTAR
Certificaciones
Son manifestaciones por el cual la Administracin afirma la existencia de un acto o
de un hecho y otorga validez o autenticidad a constancias de registros de la vida civil de los
particulares, constancias de registros de propiedad, certificados de calificaciones, etc. ste
acto se hace constar por escrito, entregndose al interesado el documento respectivo.
Por ejemplo: los certificados de buena conducta.
Registro
Es el acto por el cual la Administracin anota, en forma prescripta por el derecho
objetivo, determinados actos o hechos cuya realizacin se quiere hacer constar en forma

21
FERRANDO, Ismael. Manual de Derecho Administrativo. Ediciones DEPALMA. Primera Edicin.
Buenos Aires 2000. Pgs. 703.
44

autntica; por ejemplo, inscripcin de nacimientos, matrimonios, marcas y patentes,
defunciones, etc.
El acto de registro puede hacerse de oficio, a peticin de parte o por mandato de la
autoridad competente. A veces es facultativo, otras obligatorio.
Los efectos que derivan de estos actos son variados: por ejemplo, darle fecha cierta,
hacerle surtir efectos respecto de terceros, perfeccionar el acto, asignarle fuerza legal, etc.

Notificaciones y publicaciones
Implican la participacin de conocimiento de actos y situaciones jurdicas.

e) POR EL RGANO QUE LO EMITE (de donde emana)

Actos administrativos unipersonales
Son aquellos que provienen de un rgano integrado por un sujeto.
Actos administrativos colegiados
Cuando el rgano est compuesto por una pluralidad de individuos.
f) EN CUANTO A LA FORMA DE EXPRESIN

Acto administrativo expreso:
Son aquellos en los que la Administracin efectivamente resuelve a travs de un
acto escrito o en el soporte que corresponda, suelen poner fin a la va administrativa .

Acto administrativo tcito o presunto:
se da en los casos donde opera el silencio




45

g) EN CUANTO AL SUJETO A QUE SE REFIERE

Actos administrativos singulares
Son los actos dirigidos a un sujeto determinado, por ejemplo, la imposicin de una
sancin, el nombramiento de un servidor pblico, etc.
Actos administrativos plurales
Son aquellos actos destinados a sujetos indeterminados pero identificados o
identificables, como es en el caso de una convocatoria para una licitacin pblica.
Segn el crculo de destinatarios, si es concreto (si son una pluralidad determinada) se habla
de actos plrimos.
Por ejemplo: una relacin de funcionarios o de expropiados.

5.2. EN ATENSIN A OTROS ASPECTOS
DE ACUERDO CON LA NATURALEZA DE LA DECISIN
a) Los actos preparatorios: est constituido por una serie de actos hasta llegar a la decisin
final.

b) Los actos definitivos: el definitivo es el acto final de un procedimiento administrativo, pero
contra este acto que afecta los derechos los derechos subjetivos o los intereses legtimos del
particular, pueden iniciarse los recursos que el derecho positivo autoriza.

SEGN AL INCIDENCIA EN EL CONTENIDO DE SITUACIONES JURDICAS

a) Actos constitutivos (crean, modifican, extinguen relaciones o situaciones jurdicas
subjetivas en otros sujetos, los destinatarios, o en la propia administracin).
46

Ejemplo: otorgamiento de una concesin, ejecucin coactiva, una expropiacin, una orden,
una liquidacin tributaria, la jubilacin de un funcionario, etc.

b) Declarativos (acreditan un hecho o una situacin jurdica, sin incidir sobre su
contenido). Ejemplo: una certificacin, una notificacin, inscripcin registral,
reconociendo de tiempo de servicios a un trabajador.

ACTOS DECISORIOS EXTERNOS Y ACTOS NO DECISORIOS

El Acto decisorio externo se caracteriza:
- Por ser una declaracin administrativa de voluntad, precisamente;
- Por ser dirigida a un sujeto
- Por que se define ejecutoriamente una situacin jurdica individualizada de dichos
sujetos, o (lo que viene a ser lo mismo, contemplado desde la otra vertiente) de la
administracin respecto de ellos.
Puede, no obstante, aceptarse una divisin entre actos decisorios (declaraciones de
voluntad) y no decisorios (declaraciones de otros estados psicolgicos).

ACTOS RESOLUTORIOS Y DE TRMITE

La distincin toma su base en la circunstancia de que los actos se dictan en el seno
de un procedimiento administrativo, como ya nos consta. En este procedimiento hay una
resolucin final que es la que decide el fondo del asunto (artculo 89

LPC- Ley del

Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del procedimiento administrativo
comn del 26 de noviembre de 1992, modificada por Ley 4/1999, de 13 de enero) y para
llegar a ella ha de seguirse un iter especial, con fases distintas, con intervencin de
rganos o personas diversos, con actos tambin diferentes. Estos actos previos a la
resolucin son los que la ley llama acto de trmite, con un tecnicismo discutible,
47

puesto que parece aludir a los actos de ordenacin del procedimiento, cuando en realidad
incluye tambin los actos materiales distintos de los de simple ordenacin (informe,
propuestas, autorizaciones previas, aprobaciones iniciales) que preparan la resolucin final.
Como ya qued expuesto ms atrs, todos los actos del procedimiento son instrumentales
de la resolucin, se ordenan al mejor acierto o garanta de esta, la resolucin decide el
fondo, dice el artculo 89. 1 LPC todas las cuestiones planteadas por los interesados y
aquellas otras derivadas del expediente, por lo que comporta un decisin de voluntad;
tambin no obstante, en los actos de trmite hay decisiones de voluntad (por ejemplo: de-
negar una prueba, admitir la condicin de interesado de un tercero, recabar un dictamen
etc.), aunque con frecuencia en ellos se manifiestan declaraciones de juicio (informes), de
deseo (propuestas), de conocimiento (constataciones, certificaciones), etc.
La distincin entre resoluciones y actos de trmite no puede edificarse sobre la
circunstancia de que las primeras sean declaraciones de voluntad con efectos externos, en
tanto que los segundos, no sean ni una cosa, ni otra. Por el contrario, se trata de una
distincin puramente funcional en el seno de un procedimiento administrativo, los actos
de trmite son actos instrumentales de las resoluciones, las preparan, las hacen posible. Es
una distincin firmemente establecida con base en la propia estructura del procedimiento
administrativo.
ACTOS FAVORABLES Y ACTOS DE GRAVAMEN

Esta distincin fue formulada originariamente por W. Jellinek. Aquellos actos
administrativos que tienen un destinatario externo pueden afectar a este de dos maneras
diferentes: favorecindole, con la ampliacin de su patrimonio jurdico, otorgndole o
reconocindole un derecho, una facultad, un plus de titularidad o de actuacin, liberndole
de una limitacin, de un deber, de un gravamen, produciendo, pues, un resultado ventajoso
para el destinatario; o bien, segunda hiptesis, restringiendo su patrimonio jurdico
anterior, imponindole una obligacin o una carga nueva, reduciendo, privando o
extinguiendo algn derecho o facultad hasta entonces intacto. Los primeros son los actos
favorables o ampliatorios de derecho y facultades; los segundos, actos de gravamen o
limitativos. Ejemplo de los primeros: la concesin, la subvencin, un reconocimiento de
crdito, la condonacin de una deuda; de los segundos: una expropiacin, una sancin,
una orden, una revocacin de un acto favorable.
48


6. CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

VALIDEZ:

Art.8._validez del acto administrativo

Es vlido el acto jurdico conforme al ordenamiento jurdico

el acto administrativo tiene que satisfacer todos los requisitos relativos al
objeto, competencia, voluntad y forma y producirse con arreglo a las normas que
regulan el procedimiento administrativo
22


Un acto jurdico es vlido cuando ha sido emitido en conformidad con las
normas jurdicas previamente vigentes ordenadoras de dicha actuacin y consta de
todos sus elementos esenciales, establecidos en el articulo 3
23

es vlido todo acto administrativo expedido acorde la normatividad jurdico
procesal regente en cada entidad.

As, no ser vlido un acto resolutorio expedido antes de haber concluido el
plazo para ofrecer un medio probatorio tpico de naturaleza audio visual, como es una
inspeccin ocular en determinado campus universitario, a cargo del funcionario
competente de el asamblea nacional de rectores.

La doctrina distingue la validez de la eficacia, y nos indica que un acto invalido
puede ser eficaz, y a su vez un acto valido puede no ser eficaz, mientras la validez se
presenta en la emisin del acto, la eficacia est referida a desde el momento del
perfeccionamiento hasta la consumacin de sus efectos.
Un acto jurdico es vlido cuando ha sido emitido en conformidad con las

22
DROMI, Jos Roberto. Manual de derecho administrativo; editorial Astrea, I, editorial Tecnos,
Madrid 1980 , pag 277
23
MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la ley del procedimiento administrativo general;
editorial Gaceta Jurdica, Lima Per 2005, pag, 153.
49

normas vigentes ordenadoras de dicha actuacin y consta de todos sus elementos
esenciales.




6.1. PRESUNCION DE LA VALIDEZ

ART.9: Presuncin de validez

Todo acto administrativo se considera vlido en tanto su pretendida nulidad no
sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, segn corresponda

La presuncin de legitimidad es la suposicin de que el acto fue emitido conforme
a derecho, dictado en armona con el ordenamiento jurdico. Es una resultante de la
juridicidad con que se mueve la actividad estatal. La legalidad justifica y avala la validez
de los actos administrativos; por eso crea la presuncin de que son legales, es decir, se los
presume vlidos y que respetan las normas que regulan su produccin.
Los actos administrativos tienen a su favor este carcter, y toda invocacin de
nulidad contra ellos debe ser necesariamente alegada y probada en juicio.
Que el acto en principio sea regular significa que bsicamente es vlido, pues rene
todos sus requisitos; puede contener algunos vicios, pero a pesar de ello sigue siendo
regular.
De donde nace este principio: el acto administrativo regular se presume legtimo,
mientras su posible nulidad no haya sido declarada por autoridad competente.
Pues, solo el vicio manifiesto y grave puede destruir la presuncin de la legitimidad.
50

No todos los actos administrativos se presumen legtimos, ya que tal presuncin
recae solo sobre los actos administrativos vlidos y sobre los anulables. As, pues, los actos
administrativos inexistentes y nulos no se presumen legtimos.
24

1.1.- Fundamento.
La ley es fuente de la presuncin de legitimidad; en consecuencia, con la
consagracin normativa de la presuncin de legitimidad se disipan todas las posibles dudas
interpretativas. Adems, la presuncin de legitimidad de los actos administrativos deriva
del principio de interpretacin constitucional que consagra la presuncin de validez de los
actos estatales.

1.2.- Carcter.
La presuncin de legitimidad no es un medio de prueba; atae a la carga de la
prueba y fija una regla de inversin de la carga probatoria. El que impugna la legitimidad
de un acto de un acto administrativo, carga con la prueba de tal circunstancia. En cambio,
ante los actos absolutamente nulos, no hace falta acreditar la legitimidad, porque ellos no
tienen presuncin de legitimidad.
Este principio no significa un valor absoluto, menos an indiscutible, pues por
eso se le califica como presuncin. La presuncin de legitimidad es relativa y formalmente
aparente. La presuncin de legitimidad de que goza el acto administrativo de que fue
conforme a derecho, no es absoluta, sino simple, pudiendo ser desvirtuada por el interesado
demostrando que el acto controvierte el orden jurdico; o es contrario a disposiciones
emanadas de la autoridad y jurisdiccin nacional.
1.3.- Efectos.
1.3.1.- La legitimidad no necesita declaracin.
La legitimidad de los actos administrativos no necesita ser declarada por la
autoridad judicial o administrativa. El Estado no necesita declarar que su actividad es
legtima ya que tiene a su favor la presuncin legal.

24
GRANJA GALINDO, Nicols. Fundamentos del derecho administrativo, Tercera edicin,
Universidad Tcnica Particular de Loja Ciencias Jurdicas, Ecuador 1997. Pag 288

51


1.3.2.- Anulacin slo a peticin de parte.
La nulidad de los actos administrativos, a diferencia de los actos jurdicos
privados, no puede declararse de oficio por los jueces, salvo los casos de inexistencia, en
los que, por otra parte, el acto no se presume legtimo.
1.3.3.- Necesidad de alegar y probar la ilegitimidad.
Es la resultante de la impugnabilidad del acto administrativo. El administrado debe
peticionar, invocar o alegar y probar la ilegitimidad en el caso de que sta exista. Debe
cuestionarla por las vas procesales idneas que la ley autoriza, en sede administrativa, con
los recursos y reclamos administrativos o en sede judicial, con las acciones procesales
administrativas. La prueba de la ilegitimidad queda reducida a los actos anulables, no a los
nulos de nulidad absoluta e insanable, que estn excluidos de la presuncin de legitimidad.
Entonces, si no se los presume legtimos, no hay porqu probar que realmente no lo son.
1.4.1.- Inobservancia del orden institucional y el sistema democrtico.
Los actos, por expresa disposicin constitucional, que interrumpan la
observancia de la Constitucin, sern absoluta e insanablemente nulos, de all que no se los
presuma legtimos.
1.4.2.- Vicio esencial en los requisitos.
Es acto administrativo nulo, de nulidad insanable aquel que se encuentre
afectado esencialmente en la regularidad de sus requisitos: competencia, voluntad, objeto,
forma, etc. Evidentemente, el acto nulo absoluto o inexistente no es un acto regular, y en su
consecuencia no se lo puede presumir legtimo.
Cuando se viola, esencialmente, alguno de sus elementos, quiere decir que el
acto no tiene regularidad porque precisamente la regularidad atae a la vigencia de los
elementos del acto. Si los elementos estn esencialmente viciados, el acto no es regular;
sino es regular, no se lo presume legtimo; y si el acto no se presume legtimo, los efectos
de los recursos deben ser suspensivos.

52

6.2. EJECUTIVIDAD.

Es la obligatoriedad, el derecho a la exigibilidad y el deber de cumplimiento el acto a
partir de su notificacin.
La ejecutividad consiste en que el acto administrativo vlido, produce todos sus
efectos jurdicos y, por lo tanto, debe ser cumplido an en contra del destinatario; es decir,
es la cualidad de producir sus efectos sin necesidad de una autorizacin posterior.
Todo acto administrativo regular tiene la propiedad de ser esencialmente ejecutivo;
es una cualidad genrica inseparable del acto, con independencia de que se ejecute o no, lo
cual puede depender ya de la decisin adoptada por la misma administracin, ya de la
suspensin dispuesta por rgano jurisdiccional.
Al acto administrativo, le es propia la obligatoriedad. Es decir, que el acto debe
ser respetado por todos como vlido mientras subsista su vigencia. La ejecutividad seala
como rasgo comn y ordinario la fuerza obligatoria, el deber de cumplirlo y su posible
ejecutoriedad. El acto, para tener ejecutividad, debe ser regular y estar notificado; el acto
administrativo regular es ejecutivo y su cumplimiento es exigible a partir de la
notificacin.
La ejecutividad es sinnimo de eficacia del acto. Es la regla general de los actos
administrativos y consiste en el principio de que una vez perfeccionados producen todos
sus efectos, si que se difiera su cumplimiento.
La ejecutividad es una consecuencia de la presuncin de legitimidad, que se
establece a favor de los actos administrativos; presuncin que, a su vez, est determinada
por la necesidad de que sean ejecutivos.
La potestad ejecutiva se ejemplifica, en las medidas de poltica y seguridad para el
mantenimiento del orden pblico, la prevencin de los delitos, la imposicin de multas, las
aprehensin de los delincuentes, y el derecho de la administracin de bienes pblicos,
recaudar impuestos y contribuciones.


53

6.3. EJECUTORIEDAD.
Es una facultad propia de la administracin, aunque no la ejerza con
exclusividad, y que se apoya jurdicamente en la norma constitucional. Por tanto, la
administracin la tiene otorgada por el ordenamiento jurdico de manera explcita o
implcita, quien le confiere los medios coercitivos para ejecutar por s misma o hacer
ejecutar por el administrado obligado o por terceros el acto administrativo en cuestin.
Si la ley no autorizara a la administracin a ejecutar por s misma el acto, ella debera
recurrir a sede judicial.
La circunstancia de que el acto no sea ejecutorio no hace a la nulidad o a la
inexistencia del mismo, ya que se refiere directamente a la imposibilidad de su realizacin
por medio de la administracin.
25

3.1. Las condiciones de ejecutoriedad del acto son:

La exigencia de un acto administrativo.

Que ese acto sea perfecto (que cumplan con la reunin de todos sus
elementos).

Que tenga condiciones de exigibilidad, es decir, que sea capaz de producir
efectos jurdicos, que sea ejecutivo.

Que ordene positiva o negativamente al particular y ste no lo ataque
voluntariamente.

Nuestra legislacin y jurisprudencia han reconocido la facultad del poder ejecutivo
para la ejecucin de las resoluciones administrativas, reconocindose cuando una ley
seale un camino diverso, como el judicial debe seguirse ste.

3.2.- Medios.

25
DIEZ, Manuel Mara. Derecho administrativo, I, II, III; Bibliogrfica OMEBA, Buenos Aires 1965.
Pag 281
54

Los medios de que se vale la administracin son coercitivos, en tanto suponen
la coercin para obligar al administrado a que cumpla el acto o que lo ejecute, pudiendo la
administracin ejecutarlo por s misma en caso de incumplimiento del administrado remiso
o cuando ste se niegue a ejecutarlo.
En una palabra, la ejecucin del acto puede ser espontnea o forzosa. La
ejecucin es espontnea cuando el administrado, ante los medios coercitivos que influyen
de manera determinante en su voluntad, ejecuta el acto. La ejecucin es forzosa cuando,
fracasada la ejecucin espontnea, la administracin ejecuta el acto o lo hace ejecutar por
terceros en subsidio con rango al administrado remiso.
El uso de los medios coercitivos por parte de la administracin debe ajustarse en lo
procesal a un procedimiento administrativo previo y reglado, y en lo sustancial al principio
de legalidad, por el cual la administracin no puede aplicar otros medios de coercin que
los expresamente autorizados por el ordenamiento jurdico en el caso concreto, en relacin
de tipicidad entre hecho y derecho. Adems tiene que preexistir el hecho que que el
administrado oponga resistencia.

3.3.- Efectos de la ejecutoriedad
Los principales efectos son dos:
3.3.1.- accin a posteriori del rgano judicial para conocer la legitimidad del acto. El
obligado a cumplir el acto debe realizarlo si ste no tiene vicios de ilegitimidad manifiesta.
Posteriormente podr iniciar la accin judicial demandando la anulacin del acto. En este
supuesto existira una incompetencia temporal del rgano judicial para conocer el acto
antes de su ejecucin. Cuando la ilegitimidad no es manifiesta, el afectado debe demandar
la nulidad del acto probando los vicios que lo afectan.
3.3.2.- en caso que el derecho positivo lo autorice, la administracin podr efectuar
la ejecucin coactiva del acto por medio de los agentes administrativos. As en el supuesto
de cierre de establecimientos por infracciones previstas por la ley.
26

3.4.- Suspensin de la ejecutoriedad:

26
DIEZ, Manuel Mara. Derecho administrativo, I, II, III; Bibliogrfica OMEBA, Buenos Aires 1965.
Pag 282
55

El acto administrativo puede suspenderse, vale decir no ejecutarse, si la ley
establece que la iniciacin de un recurso interpuesto por un particular, que se sienta
afectado por el acto en su derecho subjetivo o intereses legtimos, hace procedente esta
suspensin.
El particular puede detener la aplicacin del acto, interponiendo el recurso
correspondiente contra el mismo en sede administrativa.
Si la administracin no suspende el acto, el particular, en defensa d e sus derechos o
intereses legtimos, podra recurrir a sede judicial y la suspensin del acto ser dictada por el
juez.
27

3.4.1.- Garanta: a la prerrogativa de la administracin para obtener el
cumplimiento del acto por sus propios medios o ejecutarlos por si (ejecutoriedad),
le corresponde como contrapartida la garanta otorgada al administrador de la
suspensin de la ejecucin del acto administrativo.
El ejercicio del poder debe ir ligado a un adecuado sistema de garantas.
Si no se suspendi la ejecucin y se anula un acto que tuvo sentencia favorable, se
encuentra en una ejecucin consumada por lo que la garanta tiene que ser la
indemnizacin reparatoria de los daos ocasionados.

6.4.ESTABILIDAD.
Es la irrevocabilidad del acto por la propia administracin. Es la prohibicin de
revocacin de los actos que crean, reconocen o declaran un derecho subjetivo, una vez que
han sido notificados al interesado, salvo que se extinga o altere el acto en beneficio del
interesado.
Los actos son en principio inextinguibles en sede administrativa y slo
impugnable por va de anulacin ante rgano jurisdiccional.
La cosa juzgada administrativa tiende a confundrsele con la cosa juzgada judicial.

27
DIEZ, Manuel Mara. Derecho administrativo, I, II, III; Bibliogrfica OMEBA, Buenos Aires 1965.
Pag 287
56

La cosa juzgada judicial resulta de sentencia judicial, inimpugnable e
irrevocable de forma tal que accede al concepto de propiedad y su correlato constitucional
de inviolabilidad, mientras que en la llamada cosa juzgada administrativa nada impide su
impugnabilidad y anulacin judicial y su eventual revocacin administrativa en beneficio
del administrado.
La revocacin del acto administrativo es una medida excepcional. La revocacin de
actos notificados, se limita a los casos de irregularidades manifiestas. El poder auto
impugnativo de la administracin se reduce a consagrar la estabilidad que prohbe revocar
actos administrativos regulares, que otorgan derechos subjetivos, una vez que han sido
notificados.

4.1.- Requisitos:
Son recaudos esenciales que ataen a la existencia del acto administrativo estable
que:
4.1.1.-Declare derechos subjetivos.- tiene que tratarse de un acto administrativo que
declare un derecho subjetivo, o sea una situacin jurdica particularizada,
individualizada, debida con exclusividad por la administracin ante una norma que
expresamente predetermina esa conducta.
28


El acto debe declarar un derecho, no necesariamente reconocer un derecho
preexistente. No interesa la naturaleza del derecho al cual se le reconoce estabilidad,
sea de ndole civil o administrativa, nacido de disposiciones legislativas o
reglamentarias.
29

4.1.2.- Sea notificado.- se requiere tambin que el acto haya sido notificado al
interesado, completndose su proceso de formacin. El acto solo tiene plenitud
cuando se lo hace saber al administrado. Solo all se perfecciona tcnicamente, antes

28
DROMI, Jos Roberto. Manual de derecho administrativo; editorial Astrea, I, editorial Tecnos,
Madrid 1980. Pag 272
29
DROMI, Jos Roberto. Manual de derecho administrativo; editorial Astrea, I, editorial Tecnos,
Madrid 1980. Pag 273
57

no y, por lo tanto no produca efectos jurdicos. Basta la notificacin. No se requiere
que le acto sea final, firme, consentido, ni ejecutorio.
4.1.3.- Sea regular.- Se requiere que el procedimiento de formacin del acto sea
regular, cumpliendo para ello con las normas del proceso, al menos en cuanto a
forma y competencia.
Acto regular no significa forzosamente acto perfecto, sino acto presumiblemente
valido que, sin ser perfecto, puede ser estable e inextinguible en sede administrativa.
Son actos regulares los validos-por si mismos- y los anulables que padecen de un
vicio leve, no as los absolutamente nulos que padecen de vicios graves o muy
graves. Estos ltimos no pueden ser amparados por le carcter jurdico de la
estabilidad, porque no se les presume legitimo; son irregulares, y por imperativo
legal de la Administracin debe revocarlos.
4.1.4.- No haya ley que autorice la revocacin.- De no existir tal norma sigue
imperando el principio de la estabilidad. Una ley puede producir vlidamente una
modificacin del status creado por el amparo del acto administrativo. Tiene que
tratarse de una ley de orden pblico, no de una mera reglamentacin
administrativa.
30


6.5. IMPUGNABILIDAD.
El acto administrativo en su calidad de acto productor de efectos jurdicos directos,
puede ser impugnado mediante la interposicin de recursos administrativos o acciones y
recursos judiciales.
El acto administrativo que se presume legtimo, exigible y hasta ejecutorio, es
impugnable administrativa y jurisdiccionalmente por los administrados, en ejercicio del
derecho de defensa que ampara la Constitucin. La impugnacin puede ser en sede
administrativa o en sede judicial.

30
DROMI, Jos Roberto. Manual de derecho administrativo; editorial Astrea, I, editorial Tecnos,
Madrid 1980. Pag 274
58

En sede administrativa a travs de recursos (jerrquico, impropio o de alzada,
revisin, reconsideracin), reclamaciones (mera reclamacin, reclamacin administrativa
previa, queja), y denuncias (mera denuncia, denuncia de ilegitimidad), en virtud del
procedimiento administrativo que regula tales medios de defensa de los administrados.
En sede judicial la impugnabilidad del acto puede hacerse por las acciones y
recursos propios del proceso administrativo (acciones de plena jurisdiccin, anulacin o
ilegitimidad, interpretacin, etc.). Al respecto, en el orden nacional legisla la Ley de
Procedimientos Administrativos sobre la impugnacin judicial de actos administrativos de
alcance particular y general. La impugnabilidad administrativas procede por razones de
legitimidad y con razones de oportunidad, mrito o conveniencia; la impugnabilidad
jurisdiccional procede nicamente por razones de legitimidad.


7. NOTIFICACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS


7.1.EFICACIA DELA CTO ADMINISTRATIVO
Doctrina:
Segn el Dr. Anacleto Guerrero, Vctor:
La eficacia tiene que ver con la publicidad del acto a fin de que adquiera la idoneidad
necesaria para producir sus efectos jurdicos. La publicidad del acto deber hacerse a travs
de su publicacin en boletines oficiales, notificacin personal, u otros tipos de
notificaciones.
El acto administrativo es eficaz a partir de que la notificacin legalmente realizada
produce sus efectos.
El acto administrativo que otorga beneficio al administrado se entiende eficaz desde
la fecha de su emisin, salvo disposicin diferente del mismo acto.
59

Segn Morn Urbina:
La eficacia es la aptitud que poseen los actos jurdicos para producir las conse-
cuencias de toda clase que conforme a su naturaleza deben producir, dando naci-
miento, modificando, extinguiendo, interpretando, o consolidando la situacin jurdica o
derechos de los administrados.
De ordinario la eficacia de un acto administrativo debe analizarse desde tres di-
mensiones: sujetos vinculados por la eficacia, lugar y tiempo.
sujetos vinculados: tenemos que la eficacia del acto administrativo, como acto de
poder pblico, es general, incluyendo a las autoridades administrativas, a los
administrados comparecientes de forma directa que son los destinatarios directos y a los
que se les va a beneficiar o perjudicar , reconocer o constatar derechos o cualquier otra
circunstancia.
Y a los no comparecientes en el procedimiento para respetar, cumplir y acatar la
situacin jurdica contenida en el acto
Lugar: La eficacia del acto administrativo se circunscribe al lugar en el cual se
extiende la competencia territorial del rgano del cual emana, aun cuando esto no se
precise en el propio acto. Excepcionalmente, existen actos administrativos de certificacin
o constatacin cuya eficacia comprende todo el territorio nacional e incluso el
extranjero, si entre sus competencias estuviere as definido el alcance (Ejm.
certificaciones consulares, registros pblicos, etc.). Fuera de estos casos, pretender que
la autoridad pueda extender la eficacia de un acto mas all de su competencia territorial,
implicara admitir actos invlidos o arbitrarios.

Tiempo: El lmite temporal de los actos administrativos, es entendida como la
dimensin cronolgica del acto, fijando desde cuando despliega su eficacia y hasta
cuando contina producindolos.

7.1.1. INICIO DE LA EFICACIA
60

Cuando se produce un acto conforme a las exigencias legales previstas mientras es
mantenida en la intimidad de la autoridad es intranscendente para el exterior, carece de
fuerza jurdica para producir efectos frente a los administrados y terceros; y no vincula
jurdicamente salvo a si mismo en le deber de notificarlo.
Por lo tanto un acto administrativo carece de eficacia mientras no sea notificado a su
destinatario o publicado, el objeto del acto administrativo se concreta desde que el
interesado a quien va dirigido toma conocimiento de su existencia.
Para adquirir su fuerza vinculante se requiere realizar los actos de transmisin hacia el
exterior. Con cuya realizacin se podr perfeccionar la eficacia.
Es necesario diferenciar entre la fecha en la cual se realiza el acto de
transmisin del acto administrativo, y la fecha de vigencia de este porque pueden no
ser simultaneas.
El acto administrativo va ha ser ejecutivo o tener efecto a partir que tenga vigencia la
notificacin o publicacin segn corresponda en los trminos del artculo 25.
7.1.2. FORMAS DE EFICACIA
Eficacia inmediata
Eficacia anticipada: La irretroactividad de los actos administrativos es la generalidad, sin
embargo en este artculo contempla el efecto excepcional de la retroactividad del acto hasta
momentos anteriores de su emisin.
Los supuestos para su eficacia anticipada son dos:
1). Actos favorables a los administrados.
2). Declaraciones de nulidad y los actos que se dicten en enmienda.

En qu casos se puede dar la eficacia anticipada del acto administrativo?
61

Cuando la Ley lo seala, o cuando la autoridad administrativa lo dispone en el acto al
momento de su emisin, slo si fuera ms favorable a los administrados, siempre que no
lesione derechos fundamentales o intereses de buena fe legalmente protegidos a terceros, y
que existiera en la fecha a la que pretenda retrotraerse la eficacia del acto d supuesto de
hecho justificado para su adopcin.

Qu otros actos de la administracin pueden tener eficacia anticipada?
Tienen tambin eficacia anticipada la declaratoria de nulidad y los actos que se
dicten en enmienda. La declaratoria de nulidad es la que establece la nulidad de un acto
administrativo determinado, el mismo que sera nulo desde su celebracin. Por otro lado,
los actos dictados en enmienda son aquellos que corrigen errores en actos administrativos
anteriores o subsanan vicios que no son considerados trascendentes. En este caso, la
subsanacin o correccin surte su efecto desde la emisin del acto que se subsana.
7.2.NOTIFICACION:
Son actos de transmisin o comunicacin que tiene por objetivo transferir
conocimiento de algn acto procesal a quien debe conocer o debe hacrsele conocer
para el desarrollo ordenado del procedimiento integrando al mismo todos los
pareceres determinados determinables que en resguardo de derechos constitucionales.
Son de dos tipos:
La comunicacin a los administrados y a los rganos administrativos (notificacin lato
censu).
Y como modalidad especifica (notificacin estricto censu).

7.2.1. RESPONSABILIDAD POR LA NOTIFICACION
Actos que se deben notificar
Toda decisin administrativa expresa ser objeto de notificacin.
62

Cules de las decisiones deben notificarse a los administrados que como
interesados aparecen en el procedimiento: las resoluciones que pudieran afectar
derechos y deberes de los interesados como son las resoluciones definitoria las que
dispongan emplazamientos, citaciones, vista de la causa, traslados, decidan sobre
materia probatoria, medidas cautelares, etc.
Debemos excluir los actos de tramites salvo aquellos que sean susceptibles de
recursos bien porque imposibilite la continuacin del procedimiento, produzcan
indefensin o prejuzguen como definitivos, o bien porque afecten derechos subjetivos o
intereses personales, legtimos y directos, circunstancia que determinara su
recurribilidad. Al tratarse de actos sujetos a recursos se impone su notificacin, pues, uno
de los efectos que esta produce es, precisamente el inicio de los lapsos correspondientes.

a) Modalidades de notificacin (Art. 20)
Art. 20.1.- Las notificaciones sern efectuadas a travs de las siguientes modalidades,
segn este respectivo orden de prelacin:

20.1.1.- Notificacin personal al administrado interesado o afectado por el acto, en
su domicilio.
20.1.2- Mediante telegrama, correo certificado, telefax, correo electrnico o
cualquier otro medio que permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo y
quien lo recibe, siempre que el empleo de cualquiera de estos medios hubiese sido
solicitado expresamente por el administrado.
La Administracin tradicionalmente suele cumplir esta obligacin mediante uno de
sus servidores quienes ofician de notificador o cursor llevando la comunicacin
hacia el administrado o tambin mediante el correo certificado; sin embargo, el
avance tecnolgico impone el empleo de otros mecanismos como son la telecopia,
telefax, teletexto o correo electrnico. Para la aplicacin de cualquiera de estas
vas, se requiere la concurrencia de tres requisitos:
63

- Que el medio permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo.
- Que el medio permita comprobar quien lo recibe.
-Que el administrado respecto del cual se aplique, hubiese solicitado su empleo.

20.1.3.- Por publicacin en el Diario Oficial y en uno de los diarios de
mayor circulacin en el territorio nacional, salvo disposicin distinta de la
ley.

El segundo medio de transmisin de actos administrativos es la publicacin me-
diante el diario oficial El Peruano y en otro diario de mayor circulacin en el
territorio nacional. Por la especialidad nos remitimos a los comentarios al artculo 23.
La publicacin mediante edictos ha sido cancelada en el procedimiento adminis-
trativo general, aun cuando puede seguir emplendose en los procedimientos espe-
ciales, o como media complementarios a que se refiere el artculo 20.2.
b) Plazo y contenido para efectuar la notificacin
Toda notificacin deber practicarse a ms tardar dentro del plazo de cinco (5) das, a
partir de la expedicin del acto que se notifique, y deber contener:
- El texto ntegro del acto administrativo, incluyendo su motivacin.
- La identificacin del procedimiento dentro del cual haya sido dictado.
- La autoridad e institucin de la cual procede el acto y su direccin.
- La fecha de vigencia del acto notificado, y con la mencin de si se ha agotado la va
administrativa.
- Cuando se trate de una publicacin dirigida a terceros, se agregar adems cualquier otra
informacin que pueda ser importante para proteger sus intereses y derechos.
64

- La expresin de los recursos que proceden, el rgano ante el cual deben presentarse los
recursos y el plazo para interponerlos.
Si en base a informacin errnea, contenida en la notificacin, el administrado practica
algn acto procedimental que sea rechazado por la entidad, el tiempo transcurrido no ser
tomado en cuenta para determinar el vencimiento de los plazos que correspondan (artculo
24, Ley N

27444).
7.2.2. PLAZO PARA NOTIFICAR
Atendiendo al principio de celeridad, este artculo establece que la autoridad tiene
el plazo de circa das hbiles computados a partir del da siguiente al del acto objeto de
notificacin para realizar esta diligencia. Dentro de este trmino la administracin deber
disponer la notificacin, identificar a los destinatarios, desarrollar el contenido que
igualmente exige este artculo, y ejecutar la notificacin o publicacin, en la forma
debida.
Como plazo simple, su incumplimiento no constituye defecto sustantivo por no
generar indefensin, por lo que, transcurrido el plazo no acarrea la i mposibilidad de
realizarla de modo tardo, sino solo ocasiona la responsabilidad para el obligado. Al
vencimiento del plazo sin haberse efectuado la notificacin, aun cuando le corresponda
asumir responsabilidad por la demora incurrida.

7.2.3. REQUISITOS DE LA NOTIFICACIN
La identificacin del destinatario
Es un requisito implcito; si bien ello en la mayora de casos es sencillo y casi
imperceptible para las autoridades encargadas de elaborar la notificacin, reviste singular
importancia en caso de tratarse de representantes.
Es importante distinguir en que calidad o faceta social se notifica, por cuanto ello,
conllevar a precisar el rgano al cual deber dar cuenta el destinatario del acto.

65

Texto integro del acto administrativo
El medio empleado para la notificacin debe cumplir con poner en conocimiento del
administrado, tanto la motivacin como la decisin emitida con la claridad y expresividad
suficiente, sin adicionar, corregir, omitir o subsanar ningn otro aspecto.

I dentificacin del procedimiento
Resulta importante que el administrado conozca de la sola lectura de la
notificacin cual es la naturaleza y caractersticas del procedimiento en el cual ha recado
la resolucin que se le informa. Particularmente esta informacin resulta til cuando el
administrado tramita varios procedimientos ante la entidad.

Autoridad y entidad
Otra informacin importante es la identificacin de la autoridad de la cual
provenga la resolucin y el sealamiento de la entidad autora del acto administrativo.
Ello quiere empoderar al administrado al extraerlo del anonimato.

Fecha de vigencia del acto notificado, la mencin de si el acto agota la va
administrativa y de recursos que procedan, el rgano competente para conocerlo y
el plazo de interposicin.
Se busca con esta medida que la administracin otorgue al particular las
mximas condiciones para estar debidamente informado de las posibilidades de de-
fensa en el procedimiento y luego de el.
Como son requisitos de la notificacin, no se trata que esta indicacin sea declara-
da en la propia resolucin o acto, sino que puede ser incluida en la notificacin por el
responsable de la accin.

66

Otra informacin adicional (publicaciones)
Tratndose de publicaciones, la Ley contempla que se puedan agregar otras in-
formaciones que sean consideradas importantes para la proteccin de los derechos e
intereses de sus destinatarios. Por ejemplo, pueden ser tiles: las partes legitimadas en
el procedimiento, la direccin de la entidad, el nmero de telfono o de correo
electrnico, etc.

7.2.4. VIGENCIA DE LA NOTIFICACIN
c) Vigencia de las notificaciones (Art. 25)
Las notificaciones surtirn efectos conforme a las siguientes reglas:

Las notificaciones personales: el da que hubieren sido realizadas.
Las notificaciones personales vinculan a los administrados el mismo da en que
hubieran sido realizadas. Como la notificacin debe practicarse bajo cualquier forma
que permita tener constancia de la recepcin, en caso de haberse practicado pero no
constar fehacientemente la fecha de la notificacin, deber estarse a las manifestaciones
del administrado. Lo cual no sucede si hubiere discrepancia entre la administracin y el
administrado, ya que en este caso prevalece la informacin documentada de la
Administracin.

Las cursadas mediante correo certificado, oficio, correos electrnicos y anlogos: el da
que conste haber sido recibidas.
Entran en vigencia el mismo da en que conste haber sido recibidos por su
destinatario.
Las notificaciones por publicaciones: a partir del da de la ltima publicacin en el Diario
Oficial.
67

Cuando por disposicin legal expresa, un acto administrativo deba ser a la vez notificado
personalmente al administrado y publicado para resguardar derechos o intereses legtimos
de terceros no apersonados o indeterminados: el acto producir efectos a partir de la ltima
notificacin.
Resulta bastante mas comn de lo que se piensa que determinados actos deban ser
notificados a uno o varios administrados y adicionalmente, publicados para que
cualquier administrado que se vea afectado pueda hacer valer sus derechos o intereses al
respecto. Tal sucede con aspectos del medio ambiente, de patrimonio pblico, de
propiedad intelectual, etc.
Para efectos de computar el inicio de los plazos se debern seguir las normas establecidas
en el artculo 133 de la Ley N

27444, esto es:

- El plazo expresado en das es contado a partir del da hbil siguiente de aquel en que se
practique la notificacin o la publicacin del acto, salvo que este seale una fecha
posterior, o que sea necesario efectuar publicaciones sucesivas, en cuyo caso el cmputo es
iniciado a partir de la ltima.
- El plazo expresado en meses o aos es contado a partir de la notificacin o de la
publicacin del respectivo acto, salvo que este disponga fecha posterior.

Segn GUZMAN NAPURI, Christian:
En principio, el acto administrativo es eficaz -es decir, produce los efectos jurdicos
que le corresponden- a partir de que la notificacin legalmente realizada produce sus
efectos. Ello es la regla general, aplicable a los actos emitidos por la administracin, puesto
que es a partir de la notificacin que el administrado toma conocimiento de la decisin de
la entidad administrativa. La notificacin es siempre una garanta a favor del particular.
Asimismo, el acto administrativo que otorga beneficio al administrado se entiende
eficaz desde la fecha de su emisin, salvo disposicin diferente del mismo acto. Esta pre-
visin tiene por obvia finalidad favorecer al administrado y permitirle no tener que esperar
hasta la notificacin del acto para hacer operativo ste. La Ley, sin embargo, no seala
68

que ocurre si es que el acto -no obstante que la Administracin determine lo contrario- en
realidad no favorece al particular y este quiere impugnarlo. Deber entenderse entonces
que el plazo para impugnar el acto administrativo corre a partir de la notificacin del acto y
no a partir de la fecha de su emisin.

7.2.1. NOTIFICACIONES DEFECTUOSAS (art. 26)

26.1 En caso que se demuestre que la notificacin se ha realizado sin las formalidades y
requisitos legales, la autoridad ordenara se rehaga, subsanando las omisiones en que se
hubiesen incurrido, sin perjuicio para el administrado.
26.2 La desestimacin del cuestionamiento a la validez de una notificacin, causa que
dicha notificacin opere desde la fecha en que fue realizada.
Cuando se hable de notificaciones defectuosas o viciadas se ha de diferenciar tres
supuestos:
Falta absoluta de notificacin
Es la ausencia total de cualquier actuacin administrativa dirigida ha transmitir el
conocimiento de la dacin del acto.
Por coherencia no sern aplicables los supuestos de saneamiento de notificaciones
defectuosas, ya que no estamos en una notificacin con incorrecciones, sino de una falta
absoluta de notificacin, sin ningn inicio de operacin material para llevarla a cabo.
Notificacin que induce a error al administrado
En este caso debe entenderse que si el administrado sigue lo informado en la
notificacin y realiza un acto procesal no procedente, queda a salvo su derecho para
plantear despus la cuestin ante el rgano en el modo correcto.
Notificacin realizada extemporneamente
69

En principio hay que considerar valida la notificacin, ya que las actuaciones
administrativas realizadas fuera del plazo establecido solo implicaran la anulacin del
acto, si as lo impone la naturaleza de las cosas.
Si bien pueden producirse desfases con esta accin, por la conviccin que el
administrado puede adoptar acerca de acogerse al silencio administrativo ante la
inactividad de la administracin, ello no es bice para invalidar la accin extempornea
pero arreglada al deber de resolver los asuntos administrativos.

7.2.2. SANEAMIENTO DE LAS NOTIFICACIONES DEFECTUOSAS (art. 27)

27.1 La notificacin defectuosa por omisin de alguno de sus requisi tos de
contenido, surtir efectos legales a partir de la fecha en que el interesado manifiesta
expresamente haberla recibido, si no hay prueba en contrario.
27.2 Tambin se tendr por bien notificado al administrado a partir de la realizacin de
actuaciones procedimentales del interesado que permitan suponer razonablemente
que tuvo conocimiento oportuno del contenido o alcance de la resolucin, o
interponga cualquier recurso que proceda. No se considera tal, la solicitud de
notificacin realizada por el administrado, a fin que le sea comunicada alguna
decisin de la autoridad.
La declaracin de conocimiento de un acto defectuosamente notificado efectuada
por el propio administrado es reconocida como elemento habilitante para entender
saneada una notificacin viciada en su origen. Esta manifestacin de conocimiento
puede expresarse de dos modos:

a. Que el interesado manifieste haber recibido la notificacin
En tal caso el interesado expresamente se da por bien notificado en esa forma y si
no constara la fecha de la notificacin, debe estarse a lo manifestado por el
70

interesado. Como se puede entender de su propia definicin, este tipo de saneamiento
tiene aplicacin al caso de notificacin personal, mas no en los otros supuestos.
b. Si puede presumirse que el interesado tuvo conocimiento del contenido de la
notificacin
Tal declaracin tcita de voluntad ser determinada por la Administracin sobre la
base de los actos procesales positivos y concluyentes del interesado por los cual es
invoca los efectos del acto cuya notificacin es defectuosa. No basta el mero conocimiento
informal de la actuacin, sino que el propio administrado mediante actos positivos
evidencie indubitablemente que de tal modo no se le ha ocasionado indefensin.
Distinto es el supuesto en el cual el administrado conocedor de que se ha producido
alguna actuacin procesal, pero an sin saber su contenido preciso, solicita a la
Administracin que le notifique dicho acto, comparece ante ella para pedir se le notifi que
un acto, o presenta queja contra la autoridad administrativa. En tales supuestos, donde el
administrado esta pretendiendo hacer valer su derecho a ser notificado, no podr darse
por saneada la notificacin, sino por el contrario de no llevarse a cabo el acto de
notificacin, el administrado queda habilitado para plantear los medios impugnativos
pertinentes.
En los casos donde ocurre el saneamiento, la doctrina expone que debe considerase
como fecha de notificacin, aquella en la cual se suceden los actos del administrado y no
aquella en que debi producirse el acto.

8. TEORIAS DE LA NULIDAD

Segn diez Mara existen dos teoras que no se ponen de acuerdo con respecto a
las clases de nulidad as son: la "triparticin" y otra de la "biparticin". Por la primera,
la invalidez del acto jurdico responde a tres supuestos: inexistencia, nulidad y
anulabilidad; mientras que para la segunda hay slo dos categoras de nulidad: absoluta
o relativa y actos nulos o anulables.

Sin embargo, compartimos con Gordillo que la denominacin bajo la cual
71

agrupemos a las consecuencias que se derivan de un vicio (Vg., nulidad, inexistencia,
etc.) no es esencial; lo verdaderamente importante es determinar cules son esas
consecuencias.

La ley N 27444 considera la nulidad de pleno derecho y considera como
excepcin la conservacin del acto. No se considera a la inexistencia del acto, porque
as como lo manifiesta Diez Mara, un acto jurdicamente inexistente que por su propia
denotacin denotan ser un nada en cambio se hablara de una va de hecho.

La exclusin o inexistencia de los elementos esenciales o el incumplimiento
parcial o total de ellos, expresa o implcitamente exigidos por el orden jurdico,
constituyen la frmula legislativa comn para definir los vicios del acto
administrativos, s decir que en la medida que se incumplen los requisitos exigidos por
el acto para su validez afectara a dicho acto admitindose segn corresponda una
nulidad de pleno derecho o una anulabilidad.

Consecuentemente, los vicios son aquellas fallas o defectos con que el acto
aparece en el mundo del derecho. A su vez, esos vicios o irregularidades afectan al acto
en la medida o magnitud del requisito concretamente violado. Ahora bien, la teora de
la invalidez administrativa debe explicar cules son las consecuencias jurdicas que
habrn de asignarse a esos vicios o defectos.

La gravedad de las consecuencias se mide por la lesin que produce en los
intereses de los afectados y en el orden pblico y jurdico estatal, dando lugar a
distintas categoras de consecuencias jurdicas aplicables a los actos segn el vicio de
que adolezcan (v.gr., inexistencia, anulabilidad, nulidad, nulidad absoluta, nulidad
relativa, etc.). Cabe sealar de todas estas la que se reconocen en nuestro ordenamiento
son dos: la nulidad de pleno derecho y la conservacin del acto (nulidad relativa)


As, compartiendo con el conocido autor Gordillo, diremos que:


b) Si el vicio es grave (leve en terminologa de algunas L.P.A.), el acto es
72

anulable.
c) Si el vicio es muy grave (grave en terminologa de algunas L.P.A.), el acto es
nulo.
d) Si el vicio es grosero (muy grave en terminologa de algunas L.P.A.), el acto es
inexistente. Analizaremos a continuacin los efectos de la declaracin de invalidez
en cada una de estas categoras, a saber:


8.1.INEXISTENCIA DEL ACTO.

Esta categora no est contemplada expresamente en la norma positiva nacional,
aunque s lo est en otras L.P.A. (Vg. Mendoza, Neuqun, etc.), y ha sido admitida
tanto jurisprudencialmente como por un gran sector de la doctrina.
As dice el autor ecuatoriano, Granja Galindo: se entiende por acto inexistente,
aquel que carece elementos esenciales de fondo, como la competencia o la autoridad; o
elementos esenciales de la forma; conforme a los cuales se debi expedir el acto. No
existe acto cuando no lo suscribe quien debe de hacerlo. Los actos inexistentes no
obligan, por lo que no se puede pedir su nulidad
31

Tal citando al autor waline seala: que cuando la irregularidad es tan flagrante
no se puede exigir al administrado el respeto de un acto, que de administrativo solo
tiene el nombre
32


La ley no suele hacer referencia a ciertos requisitos de los actos cuando se trata
de exigencias verdaderamente elementales, obvias y evidentes. Si tales requisitos
llegaran a faltar en algn caso, el intento de sancionar su ausencia tropezara con la
regla pas de nullit sans texte (no hay nulidad sin norma que expresamente la
establezca). Justamente para superar este obstculo, que impedira eliminar actos
inamisibles, se dice que el acto al que faltan algunos de estos requisitos, mas que un
acto nulo, es inexistente como tal acto, ya que ni siquiera puede decirse que tenga

31
GRANJA GALINDO, Nicols. Fundamentos del derecho administrativo, Tercera edicin,
Universidad Tcnica Particular de Loja Ciencias Jurdicas, Ecuador 1997.


73

apariencia de tal
33


De acuerdo a DIEZ MARIA tenemos que distinguir de un acto inexistente de las
vas de hecho, ya que las vias de hecho importan un comportamiento viciado , una
accion material de la administracin contraria al ordenamiento jurdico , la ocupacin
de un bien sin haber iniciado el correspondiente juicio de expropiacin o sin que la
administracin hubiere contratado con el particular del bien una ocupacin temporaria .
en cambio seria un acto jurdicamente inexistente el que dictara un usurpador que ha
llegado a ocupar un cargo sin ninguna base jurdica , pero es necesario atenerse al
derecho positivo de cada pas


Por ltimo, consignamos la opinin de Cassagne, que -al efectuar una crtica a
la teora del acto inexistente como "categora de invalidez"- no est de acuerdo con la
posibilidad de que la va de hecho administrativa pueda derivarse de la irregularidad
que ostentan ciertos actos administrativos (inexistencia de competencia e
incompetencia absoluta) que constituyen su base, es decir, no del comportamiento
material sino del acto administrativo que se ejecuta. Esto es porque, si se est ante uno
de los casos llamados de "inexistencia", no hay acto administrativo, por lo que la
irregularidad que configura la va de hecho no deriva de acto administrativo alguno y
en eso radica la ilegitimidad grosera del comportamiento material.


Segn ROBERTO DROMI el acto tiene un vicio muy grave, que provoca la
inexistencia del acto, cuando:

Resulta clara y terminantemente absurdo o imposible de hecho.
Presenta una oscuridad o imprecisin esencial e insuperable, a pesar de un
razonable esfuerzo de interpretacin.
Transgrede una prohibicin expresa esencial de normas constitucionales,
legales o sentencias judiciales.

33
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo Y RAMON FERNANDEZ, Tomas. I Y II; Curso de derecho
administrativo, Editorial Civitas S.A, 2002 Espaa; pag 659
74

Adolece de incompetencia en razn de la materia, por haberse ejercido
atribuciones judiciales o legislativas, o de incompetencia en razn de territorio.
El rgano colegiado lo emite sin el qurum o la mayora necesaria.
Carece de la firma del agente que lo emite.
Se omite absoluta y totalmente la notificacin.
Se omite la forma escrita cuando sta es exigible.
Se notifica verbalmente, por edictos o medios perceptivos ,
correspondiendo otro medio de notificacin.

A modo de conclusin el doctor Victor Anacleto , en su obra , seala que lo que
se desea expresarse con la lgica del llamado acto inexistente , no es otra cosa que la
va de hecho , por lo que no aceptamos la existencia de esta categora dentro del acto
administrativo.

8.2.NULIDAD DE PLENO DERECHO

Entonces la nulidad del acto es la sancin que la ley impone al incumplimiento
de los requisitos de validez y los dems requisitos que se sealan en el artculo 10.

En el campo del derecho pblico aun cuando el acto adolezca de de un vicio de
nulidad manifiesta su nulidad no puede ser declarada de oficio por el juez, en el sentido
de la presuncin de legitimidad que tienen todos los actos administrativos obliga a
realizar una investigacin del hecho para determinar su nulidad, esta es una
caracterstica de los actos administrativos propia de su caracterstica de legitimidad.

Si el acto viola los requisitos enumerados, ser nulo de pleno derecho. El
particular agraviado, antes de recurrir a la va judicial, debe agotar el procedimiento
administrativo, en todas sus jerarquas, presentando recursos de reconsideracin y
jerrquico de apelacin. Recin ante la negativa del poder administrador, de dejar sin
efecto o modificar el acto lesivo, puede recurrir a la va judicial
Se suele reconocer que la nulidad en materia de actos administrativos recae en actos con
defectos en sus elementos esenciales. Ms precisamente en vicios manifiestos de estos
elementos. Estos actos, a los que se suele llamar irregulares, no son susceptibles de ser
75

confirmados por la administracin. Cuando la nulidad de un acto se pone de manifiesto, no
se est constituyendo en ese momento, sino que desde el momento en ser dictado ha sido
nulo, no debiendo haber desplegado sus efectos.

Artculo 10 Causales de nulidad de pleno derecho

En el derecho administrativo existen causas generales de invalidez, que
corresponden al tipo de nulidad absoluta, aun cuando su declaracin slo puedan
pedirla los interesados.

Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho,
los siguientes:
1. La contravencin a la Constitucin, a las leyes o a las normas reglamentarias.
2. El defecto o la omisin de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se
presente alguno de los supuestos de conservacin del acto a que se refiere el Artculo
14.
3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobacin
automtica o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o
derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurdico, o cuando no se cumplen con
los requisitos, documentacin o trmites esenciales para su adquisicin.
4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infraccin penal, o que se
dicten como consecuencia de la misma.



6. Instancia competente para declarar la nulidad

Artculo 11.1: los administrados plantean la nulidad de los actos
administrativos que les conciernen por medio de los recursos administrativos previstos
en el Ttulo III Captulo II de la ley n27444.
Se establece que los administrados solo pueden plantear se declare la
nulidad de un acto administrativo a travs de los recursos (Apelacin, Revisin), no se
contempla en nuestro ordenamiento plantear recurso de nulidad.
76

Aun estando consentida la originaria resolucin, esta ser invalidad por la
autoridad competente acorde las facultades imperativas concedidas por la ley
procedimental ; o sea, ella misma o la inmediata superior, segn, este o no sometida a
la subordinacin jerrquica , como por ejemplo, el presidente regional del GR-
KUNTUR que admite y resuelve una declaracin en nica instancia procesal.

Artculo 11.2: La nulidad ser conocida y declarada por la autoridad superior
de quien dict el acto. Si se tratara de un acto dictado por una autoridad que no est
sometida a subordinacin jerrquica, la nulidad se declarar por resolucin de la misma
autoridad

La resolucin que declara la nulidad, adems dispondr lo conveniente
para hacer efectiva la responsabilidad del emisor del acto invlido (artculo 11.3).


Artculo 12.- Efectos de la declaracin de nulidad

La declaracin de la nulidad del acto administrativo ya sea por la
administracin o por el Poder Judicial retrotrae sus efectos al momento que el acto
naci o sufri en vicio y se excepta esta retroactividad si terceros hubieran obtenido
derechos al amparo de la buena fe, para quienes la nulidad surte efectos solo para el
futuro.

La resolucin anulatoria tendr efecto retroactivo hacia la poca en la cual se
emiti el acto irregular, dejando salvados (a salvo) los derechos adquiridos de buena fe
por terceras personas. En tal caso, operara a futuro.


12.2 Respecto del acto declarado nulo, los administrados no estn obligados a
su cumplimiento y los servidores pblicos debern oponerse a la ejecucin del acto,
fundando y motivando su negativa.

Por si alguna autoridad, persistiera en mantener los efectos de algn acto
declarado nulo, se ha establecido el mandato judicial. Todos deben oponerse a la
77

ejecucin de una acto nulo, motivando su negacin para advertir a los partcipes del
vicio que lo afectaba y la declaracin de nulidad que ha sido objeto.

12.3 En caso de que el acto viciado se hubiera consumado, o bien sea imposible
retrotraer sus efectos, slo dar lugar a la responsabilidad de quien dict el acto y en su
caso, a la indemnizacin para el afectado

La resolucin declarativa de nulidad propondr el trmite ms
acertado para efectivizarla responsabilidad disciplinaria del emisor en relacin al acto
invalidado. Tal decisin ser precedida del informe legal correspondiente como
fundamento jurdico de la responsabilidad resolutiva.


Como ejemplo de solicitar responsabilidad y la indemnizacin, es la
declaracin de una resolucin administrativa que haba ordenado demoler una
construccin por motivos de una supuesta ampliacin de una calle, lo cual qued sin
efecto por motivos ambientales, pero al momento de declararse la nulidad ya la
construccin haba sido demolida.

12.1 La declaracin de nulidad tendr efecto declarativo y retroactivo a la fecha
del acto, salvo derechos adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso operar a
futuro.

ARTCULO 13: ALCANCES O EFECTOS DE LA NULIDAD

13.1 La nulidad de un acto slo implica la de los sucesivos en el procedimiento,
cuando estn vinculados a l.

La nulidad de un acto que integra el procedimiento administrativo determina de
los sucesivos y por tanto implica, implica retrotraer las actuaciones administrativas al
momento del trmite en el que se cometi la infraccin. Esta regla esta condicionada a
que los actos procedimentales se encuentran vinculados a otros causalmente entre ellos.
78

De ser actos independientes la declaracin de la declaracin de la invalidez no es
transmitida de los actos viciados a los sucesivos.
Para aquellos en los que no se presentan la relacion de causalidad , la validez no
afecta a los acto sucesivos que sean independientes o separables del acto invalido .
Pero, como dice Gonzles Perez , citado por Moron Urbina: ()difcilmente se
aplicar esta excepcin pues lo normal es que en los actos que integran el
procedimiento vista conexin causal. Ahora bien, puede que en algn supuesto no se de
aquella relacin de causalidad y exista acto independiente al anulado. As respecto a los
informes que se emiten sin tener a la vista el informe omitido (omisin que da lugar a la
anulabilidad) cuando este no era presupuesto de aquellos.
34


13.2 La nulidad parcial del acto administrativo no alcanza a las otras partes del
acto que resulten independientes de la parte nula, salvo que sea su consecuencia, ni
impide la produccin de efectos para los cuales no obstante el acto pueda ser idneo,
salvo disposicin legal en contrario.

Esta figura permite anular una parte del acto y dejar intacta la otra, separando
segn la independencia que las mismas puedan brindar en relacin a la atraparte. De
igual manera permite reconocer otros efectos al acto nulo.

No ser posible aplicar esta tcnica cuando la parte que se pretende conservar se
consecuencia de la anterior

13.3 Quien declara la nulidad, dispone la conservacin de aquellas actuaciones
o trmites cuyo contenido hubiere permanecido igual de no haberse incurrido en el
vicio.

34
MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la ley del procedimiento administrativo general;
editorial Gaceta Jurdica, Lima Per 2005.pag 162
79


En aplicacin del principio de eficacia, se estipula la conservacin de todos los
actos procedimentales cuyo contenido hubiese permanecido en el mismo sentido de
repetirse las actuaciones .
Para sus aplicaciones necesario que la autoridad con potestad anulatoria llegue
al convencimiento racional, por anlisis de los datos del expediente y del marco legal,
que el contenido de algn acto procedimental hubiese permanecido inalterable de no
haberse realizado la infraccin origen de la nulidad. Por su aplicacin es factible que la
la autoridad disponga expresamente que se mantengan vigentes algunos de los actos
posteriores al vicio. (Informes, pruebas, actuadas, etc.), pero nunca se refiere a la
inalterabilidad de los efectos del acto jurdico que se anula.

En cualquiera de los casos enumerados en el artculo 10, puede declararse de oficio la
nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes, siempre que
agravien el inters pblico, esto como lo seala el art.202.1

202.3 La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos
prescribe al ao, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos.

202.4 En caso de que haya prescrito el plazo previsto en el numeral anterior, slo
procede demandar la nulidad ante el Poder Judicial va el proceso contencioso
administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los dos (2) aos iguientes
a contar desde la fecha en que prescribi la facultad para declarar la nulidad en sede
administrativa.



8.3.ANULABILIDAD.
Como norma general, podramos decir que los actos en los que encontremos un vicio no
manifiesto, en los que se requiera algn tipo de indagacin ms profunda, sern anulables.
En estos casos hay que decir que la Administracin podr convalidar el acto si hace
80

enmienda de los vicios que lo afectan. A diferencia de la nulidad, la anulabilidad se
constituye cuando es declarada por el rgano que la dict.
Se asemeja en gran medida a la figura jurdica de la nulidad, pero tiene importantes
diferencias: puede ser subsanable y para que tenga efecto debe existir un acto de parte del
interesado.

El saneamiento tendr efectos retroactivos y el acto se considerar como si siempre
hubiese sido valido.

Art. 14.1 Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus
elementos de validez, no sea trascendente, prevalece la conservacin del acto,
procedindose a su enmienda por la propia autoridad emisora.

Tiene unos efectos mas limitados. Su rgimen propio viene delimitado por dos
coordenadas: el libre arbitrio del afectado y la seguridad jurdica. De acuerdo con este
presupuesto el o los afectados por un acto anulable, y solo ellos, pueden pedir la
declaracin de nulidad dentro de un cierto plazo, transcurrido el cual, si no se produce
reaccin, el acto sana y el vicio de nulidad queda purgado. el ejercicio de la accin de
nulidad y el consentimiento expreso o tcito de quien puede ejercitarla producen el
efecto sanatorio.
Por otra parte, el vicio es convalidadle por el autor del acto aun antes de que
transcurra ese plazo o se preste ese consentimiento, sin mas que subsanar la infraccin
legal cometida.
Es conocido como el acto afectado por vicio leve que puede ser subsanado por
la administracin, en la legislacin peruana no ha recogido expresamente la categora
del acto administrativo anulable (nulidad relativa).
Si se trata de un acto que padezca vicios considerados no trascendentes o no
relevantes por el articulo 14, no procede la declaracin de nulidad , sino la posibilidad
que recobre la validez mediante la subsanacin o enmienda de de su ilegalidad por la
propia administracin publica
35


35
ANACLETO GUERRERO, Vctor. Gua de procedimientos administrativos y del proceso
contencioso administrativo, Cuarta edicin, Editorial Grijley, Lima Per 2008; pag 713
81


Caractersticas jurdicas de la conservacin del acto:

El acto administrativo debe estar afectado de un vicio no trascendente, como se
seala a tenor:
14.1 Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus
elementos de validez, no sea trascendente, prevalece la conservacin del acto,
procedindose a su enmienda por la propia autoridad emisora.

Pero la ley no ha querido dejar al arbitrio de la administracin decidir cuando
esta frente a un vicio no trascendente por lo que en los artculos posteriores ha incluido
una relacin taxativa de estas actos afectados con vicios intrascendentes como se
muestra a continuacin:

14.2 Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes, los
siguientes:
14.2.1 El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones
surgidas en la motivacin.
14.2.2 El acto emitido con una motivacin insuficiente o parcial.
14.2.3 El acto emitido con infraccin a las formalidades no esenciales del
procedimiento, considerando como tales aquellas cuya realizacin correcta no hubiera
impedido o cambiado el sentido de la decisin final en aspectos importantes, o cuyo
incumplimiento no afectare el debido proceso del administrado.
14.2.4 Cuando se concluya indudablemente de cualquier otro modo que el acto
administrativo hubiese tenido el mismo contenido, de no haberse producido el vicio.
14.2.5 Aquellos emitidos con omisin de documentacin no esencial.




1. Caractersticas y efectos de la anulabilidad de los actos administrativos

La anulabilidad se establece por el ordenamiento en beneficio exclusivo
del particular afectado por el acto viciado.
82

En el mbito privado, el plazo para hacer valer la anulabilidad de un acto o
negocio jurdico es un plazo de prescripcin, que se mide por aos y que puede ser
objeto de interrupcin, con la consecuencia que ha de comenzar de nuevo.
En el mbito administrativo, el plazo para impugnar los actos
administrativos, para hacer valer la anulabilidad o nulidad relativa de los mismos ha
sido siempre un plazo muy breve, adems de ser un plazo de caducidad y no de
prescripcin, es decir un plazo no susceptible de interrupcin.

Como se puede apreciar, en caso de los vicios en los elementos de validez en el
acto, la norma privilegia la posibilidad de conservar los actos viciados , y solo en caso
que la situacin producida no se encuentre en los supuestos de conservacin, deber
conducirse a la nulidad .
De este modo, la conservacin, permite a la entidad a la entidad mantener la
vigencia de un acto viciado, solamente, mediante la emisin de un nuevo acto de
enmienda, que con eficacia retroactiva, satisfaga el requisito de validez inobservado,
sin perder vigencia en ningn momento la decisin inicial.

Siguiendo este razonamiento podemos considerar dentro de este estudio el
artculo, que no es ms que otro intento por conservar el acto revistindolo de vicios de
ejecucin y notificacin, aunque sobre la naturaleza de la notificacin, la doctrina
debate dos posiciones:

a) aquella que considera que la notificacin es parte del procedimiento de
generacin del acto administrativo
b) aquella que afirma que la notificacin es un acto independiente que hace a
la eficacia del acto que transmite, posicin que es recibida por nuestra norma , el acto
administrativo y la notificacin tienen vidas jurdicas independientes , por lo que un
acto jurdico es valido o no , antes de su comunicacin y antes de su dacin, vincula a
la administracin, pues le surge el deber de notificarlo y de ejecutarlo , por lo que est
dirigido a la eficacia y no a la validez del acto

Art.15 Independencia de los vicios del acto administrativo
Los vicios incurridos en la ejecucin de un acto administrativo, o en su
notificacin a los administrados, son independientes de su validez
83


Este articulo muestra una toma de posicin fundamental de la ley, la ejecucin y
la notificacin, en cualquiera de sus modalidades, constituyen actos independientes del
acto administrativo del que ejecutan o notifican, respectivamente.

El saneamiento del acto administrativo consiste en hacer desaparecer las causas del vicio
del acto, es realizado por el rgano que lo emiti o sus superiores dependiendo este de la
gravedad del vicio.
La teora del saneamiento posee una importancia decisiva en el estado contemporneo
dadas las tendencias actuales que conducen hacia la estabilidad, seguridad y certeza que
todas las relaciones jurdicas como instrumento de solucin a los constantes conflictos que
se generan entre la administracin y los administrados.
Las especies de que se componen el genero saneamiento son tradicionalmente:
Ratificacin.-
El administrativo viciado de incompetencia en razn del grado, puede ser ratificado por el
rgano superior siempre que sean admisibles, en tal supuesto, la abocacin y la delegacin.
Ello es lgico puesto que la entidad de los defectos de incompetencia en razn de la
materia y del territorio (nulidad absoluta), torna absoluta la incompetencia. Es semejante a
la aprobacin porque ambos son posteriores al acto, pero se diferencian porque la
aprobacin se da a un proyecto de acto administrativo que aun no a producido efecto
jurdico, pero que estaba viciado.
La ramificacin es la confirmacin por el superior de un acto visiado por el organo que lo
dicte era incompetente en razn del grado.
Resulta tambin importante la procedencia de la abocacin y de la delegacin para que le
rgano superior puede revocar el acto por que si la avocacin no fuere procedente, el acto
pertenecera a la competencia exclusiva del inferior; si la delegacin no fuera admisible la
competencia correspondera exclusivamente al superior.
La modificacin puede realizarse de oficio, por peticin e impugnacin del interesado.
Tiene efectos retroactivos, considerndose que el acto modificado a carecido de vicio.
Confirmacin.-
Por confirmacin del acto se entiende aquellas especie de saneamiento por la cual la
administracin o el administrado proceden a subsanar el vicio que lo afectan. Por la actitud
del concepto se trata de la especie mas importante del saneamiento del acto administrativo,
84

y hasta casi podra sostenerce en el campo terico, que ella abarca todas las dems.
Se pueden considerar que la ratificacin es un especie particularizada de confirmacin, ya
que la principal diferencia existe entre ambos es que la confirmacin puede efectuarla
cualquier rgano sea inferior o superior, mientras que la ratificacin debe ser realizada
como por el rgano superior con competencia para dictar el acto.
Conversin
Consiste en el dictado de un nuevo acto administrativo a travs del cual se declara la
voluntad de aprovechar los elementos validos que contena el acto viciado, integrndoles
en otro acto distinto y extinguiendo los elementos y clusulas afectados de invalides
(absoluta o relativa).
Esta figura que aparece originalmente en el campo del derecho privado no tarda en
extenderse al derecho administrativo donde si bien produce una fisura del principio que
consagra la imposibilidad de subsanar un acto afectado de una invalidez originada, erigida
en proteccin del orden pblico administrativo, tal como es la nulidad absoluta, no
ocasiona la quiebra del sistema en virtud de aquella transformacin del acto que se hace
aprovechando solo los elementos validos del mismo y si n violentar el orden pblico,
importando siempre un carcter excepcional en la verdad y realidad.
14.3 No obstante la conservacin del acto, subsiste la responsabilidad
administrativa de quien emite el acto viciado, salvo que la enmienda se produzca sin
pedido de parte y antes de su ejecucin.



9. EXTINCIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO


La extincin es, pues la eliminacin o supresin de los efectos jurdicos del
acto administrativo, por causa normales o anormales, sea que requiera o no la emisin
de un nuevo acto, sea que se trate de actos vlidos o invlidos.
36


Sin embargo el doctor MIGUEL S. MARIENOHFF , distingue entre la

36
DROMI, Jos Roberto. Manual de derecho administrativo; editorial Astrea, I, editorial Tecnos,
Madrid 1980; pag 286
85

extincin del acto administrativo y la cesacin de sus efectos , porque esta ltima ,
entraa la idea de lo que va a ocurrir normalmente, pues se considera que el acto a
existido legalmente hasta el momento en que deja de producir sus efectos .En cambio la
extincin del acto se produce generalmente por causas no precisamente queridas sino
que son consecuencia de hechos ocurridos posteriormente, en tanto que la extincin se
produce en sede judicial , por extincin o por anulacin.

Coincidiendo con este autor el doctor, distingue la extincin del acto ce la
cesacin de sus efectos, sin embargo anota: pero si se da al termino extincin una
significacin amplia, en que el acto deja de operar en el mundo jurdico sin que se dicte
el acto que lo extingue, como tambin cuando al extinguirse produce a travs de otro
acto que trasunta al voluntad administrativa de eliminarlo, no habr razn para
mantener la postura de una distincin.

Segn este orden de ideas, los efectos cesan cuando expiran la vigencia o se
cumple su finalidad, en tanto que la extincin del acto se produce por revocacin a
anulacin


La administracin emite actos con el objeto de producir determinado efectos
jurdicos, en terceras personas ajenas a la persona jurdica de derecho pblico emisora,
estos efectos cesan por extincin, como seala Bendez Neyra que de acuerdo con
Roberto Dromi, se podran sealar las siguientes como causales de extincin:

En cuanto a la extincin de los actos administrativos puede ser parcial o total.

9.1. Extincin regular

a) cuando se cumple del objeto

El acto se extingue cuando lo que ha dispuesto ha sido cumplido o por desaparece
el objeto, con lo cual se produce la extincin del acto.

Vg. Un acto administrativo destinado a contratar a un artista para que efecte
86

dos recitales, cumplidos los mismos y ejecutadas las obligaciones del particular del acto
y del administrado, se extinguen los efectos del acto.

b) cuando expira el plazo en los casos en que tuviere un plazo fijado.

Es decir cumplimiento de trmino cuando el objeto del acto determina que ste
producir sus efectos jurdicos durante un plazo determinado, transcurrido el cual se
extinguir el acto

Vg. Un acto administrativo destinado a contratar a un sujeto en la plata
transitoria de un organismo estatal, por el lapso de seis meses, se extingue transcurrido
dicho lapso temporal

9.2. Extincin irregular

a) cuando se cumple la condicin resolutoria.

En general, la doctrina admite la posibilidad de que un acto administrativo este sujeto a
condicin resolutoria, no as a la condicin suspensiva, por la misma ndole del acto
administrativo. Por lo cual en el caso de un acto sujeto a condicin, cuando la condicin
se cumple se extinguen los derechos jurdicos y de suyo el acto.

b) cuando el particular a quien se concede algn derecho renuncia a l o
declina del mismo.

La renuncia tiene lugar cuando el interesado manifiesta expresamente su
voluntad de declinar los derechos que el acto le acuerda y lo notifica a la autoridad.
Slo pueden renunciarse aquellos actos que otorgan derechos en beneficio del
interesado. Los actos que crean obligaciones no son susceptibles de renuncia, pero si lo
principal del acto fuera el otorgamiento de un derecho de un derecho, aunque impusiera
tambin alguna obligacin, sera viable la renuncia total , y si el acto, en igual medida,
otorga derechos e impone obligaciones , pueden ser susceptibles de renuncia los
primeros exclusivamente.
87

Notificada la renuncia, se extingue el acto o el derecho al que se refiere, sin
quedar suspendida aquella a la aceptacin de la autoridad. Produce efectos para el
futuro.
Vg. El nombramiento que no se desea aceptar.




c) cuando surge un hecho sobreviviente que hace imposible su
cumplimiento.

Consiste en la imposibilidad fsica o jurdica de incumplir con el objeto del acto.
Los casos en que se torna imposible el cumplimiento fsico o jurdico del acto
son:
a) por muerte o desaparicin de una persona a la cual el acto otorg un derecho
o impuso un deber, siempre y cuando la ley no determine que estos son
transferibles a sus herederos
b) por falta del sustrato material que posibilite el cumplimiento del acto
c) por falta de sustrato jurdico o un cambio de la situacin jurdica de las cosas
o las personas a las que se dirige el acto.

a) Cuando se produce la revocacin unilateral del acto administrativo
por parte de la administracin pblica.

9.3.LA REVOCACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

La extincin por razones de oportunidad se lleva a cabo en sede administrativa
por revocacin
37



37
DIEZ, Manuel Mara. Derecho administrativo, I, II, III; Bibliogrfica OMEBA, Buenos Aires 1965;
pag. 299
88

Se entiende por revocacin la retirada definitiva por la administracin de un
acto suyo anterior mediante otro de signo contrario.
38

Consiste en la declaracin de voluntad de la administracin pblica, en
virtud de la cual se anulan o modifican los efectos jurdicos, producidos por el acto
revocado. la revocacin es una forma de extinguir la relacin jurdica establecida entre
la administracin y el particular.
De acuerdo a la doctrina contempornea del derecho publico, la revocacin del
acto administrativo, segn Marienhoff, citado por Galindo es una medida excepcional,
verdaderamente anormal. Es muy limitada la anulacin revocacin oficiosa de los actos
administrativos cuando estn consentidos, salvo irregularidades manifiestas
39

Las limitaciones de la revocacion del acto se explica jurdicamente por la nec
esidad que existe de proteger los derechos y situaciones favorables del destinatario del
acto administrativo. Esto quiere deir que la administracin, queda atada a la
irrevocabilidad.
Esto si , tomando en cuenta que , en muchas ocasiones el acto administrativo, no
pude ser revocado por la misma autoridad que lo dicto , tanto por razones de
competencia , como por la naturaleza misma del acto.
En otros casos, la revocacin solo puede hacerse a peticin de parte o de oficio,
segn lo disponga la ley. As por ejemplo como las autorizaciones y permisos son
siempre revocables, excepto aquellos permisos que tienen por objeto controlar el
cumplimiento de una ley. En fin, a veces, la revocacin solo puede hacerse con la
interpretacin de otro rgano jerrquico llamado a sancionar el acto, o bien a travs del
rgano judicial competente.
Segn la naturaleza del acto diremos que los actos discrecionales pueden ser en
principio revocados por la misma autoridad que los dicto siempre que no lesionen,
siempre que no lesionen derechos adquiridos por terceros, en virtud de tales actos; si
son reglados, podrn tambin ser revocados, con la salvedad anterior.
Las causales de revocacin del acto son las siguientes: que contraren la
constitucin o la ley, que se contrari el inters pblico o social.

38
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo Y RAMON FERNANDEZ, Tomas. I Y II; Curso de derecho
administrativo, Editorial Civitas S.A, 2002 Espaa; pag 701
39
GRANJA GALINDO, Nicols. Fundamentos del derecho administrativo, Tercera edicin,
Universidad Tcnica Particular de Loja Ciencias Jurdicas, Ecuador 1997.pag 294
89


Se entiende por revocacin la retirada definitiva por la Administracin de
un acto suyo anterior mediante otro de signo contrario.
Cabe distinguir entre una revocacin de origen legal (prevista en la ley en
ciertos supuestos) y una revocacin de origen negocial (pactada o prevista en una
clusula accesoria del acto negocial, en los negocios administrativos.). es tambin
posible y frecuente la utilizacin de la revocacin por va de sancin en caso de
incumplimiento de las obligaciones asumidas por el destinatario del acto.

203.1 Los actos administrativos declarativos o constitutivos de derechos o
intereses legtimos no pueden ser revocados, modificados o sustituidos de oficio por
razones de oportunidad, mrito o conveniencia.

203.2 Excepcionalmente, cabe la revocacin de actos administrativos, con
efectos a futuro, en cualquiera de los siguientes casos:

203.2.1 Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente establecida por
una norma con rango legal y siempre que se cumplan los requisitos previstos en dicha
norma.

203.2.2 Cuando sobrevenga la desaparicin de las condiciones exigidas
legalmente para la emisin del acto administrativo cuya permanencia sea
indispensable para la existencia de la relacin jurdica creada.

203.2.3 Cuando apreciando elementos de juicio sobrevinientes se favorezca
legalmente a los destinatarios del acto y siempre que no se genere perjuicios a
terceros.

203.3 La revocacin prevista en este numeral slo podr ser declarada por la
ms alta autoridad de la entidad competente, previa oportunidad a los posibles
afectados para presentar sus alegatos y evidencia en su favor.

CAPITULO II:

90

SILENCIO ADMINISTRATIVO
GENERALIDADES
El fundamento del silencio administrativo es lograr que en los casos en que la
administracin no se pronuncie de dictar una resolucin, o no se encuentre a al servicio de
los administrados o bien la dictacin de la resolucin no sea dentro de los plazos mximos
que establece la ley, ese silencio, esa inactividad ser valorada como una decisin (cuyo
resultado puede ser positivo o negativo, dependiendo de cual forma de silencio
administrativo opere) para evitar as el quiebre del sistema jurdico-administrativo. Es decir
su fundamento es lograr que aun en inactividad la Administracin cumpla con su deber de
poner fin a los procedimientos administrativos para lograr as el acto terminal.
En este caso se entregan dos conceptos de silencio administrativo, estableciendo
discrepancias entre uno y otro, ya que uno dice que el silencio administrativo es un hecho
jurdico y el otro concepto establece que el hecho jurdico no es el silencio administrativo
si no la falta de actividad de la Administracin; partiendo de la base que en la inactividad
debido a que no hay voluntad (que es uno de los elementos de los actos administrativos)
por parte de la Administracin estaramos frente a un hecho jurdico. El silencio
administrativo no opera de pleno derecho, a peticin de parte y a veces de oficio, y por
ende es el interesado quien debe poner en prctica esta garanta o bien esperar a que la
Administracin se pronuncie de dictar resolucin. Y lo segundo por que el afectado puede
pedir a la Administracin la certificacin de que esta no actu dentro de los plazos
mximos establecidos en la ley.
.

Si se examina en forma amplia la actividad jurdica se ver que al lado de las
manifestaciones ostensibles de la voluntad creadora y de efectos jurdicos, se encuentran
espacios que llena el silencio, jugando un papel parecido al aire en un cuerpo poroso. Si
un comerciante recibe una mercadera, guarda silencio y no reclama de ello pasado algn
tiempo, se estima que esta conforme o que renunciado a lo que se crea con derecho de
hacer.
Si el dueo de un predio deja vencer el plazo de la conduccin y quince das ms,
guardando silencio, se estima que el arrendamiento seguir como de plazo indefinido.
91

Si un empresario ha tomado una opcin por determinado plazo y deja que pase todo el
tiempo pactado, se entiende que la abandona y libera al otro de su compromiso.
Por ltimo, si un heredero permite que transcurra el plazo fijado por la ley, guardando
silencio se presume que ha aceptado la herencia.
Lo mismo puede decirse en el Derecho Procesal. Si el que comparece a confesar
guarda silencio respecto a una pregunta, se declara que la ha respondido afirmativamente.
Y as, en cualquier rama del derecho se ver al silencio como llenando los espacios de la
inactividad jurdica


1. DEFINICIN
Para Ismael Ferrando el silencio administrativo es una tcnica ideada para dar
solucin a la situacin de desproteccin o indefensin en que puede hallarse un
administrado cuando un rgano administrativo no resuelve expresamente la peticin o
pretensin por la deducida. En efecto, la carga pesa sobre la administracin pblica, de
dictar resolucin o de emitir el pertinente acto administrativo, resultara ineficaz sino se
arbitraran los medios idneos para exigir su cumplimiento.
Por otro lado, Hely Meirelles nos dice que:
el silencio no es un acto administrativo, sino una mera conducta omisa de la
administracin. Tal omisin puede representar aprobacin o rechazo de la pretensin
del administrado, dependiendo de lo que dispone la norma pretendiente.
Cuando la norma establece que, pasado determinado plazo, ste importa
aprobacin o denegacin del pedido del administrado, as deber entenderse, merced de
la disposicin legal que impone los efectos para la hiptesis. Sin embargo cuando la
norma se limita a fijar plazo para la prctica del acto, sin indicar las consecuencias de
la omisin, se tendr que investigar, en cada caso, los efectos del silencio. En cualquier
situacin aduce el autor, el administrado jams perder su derecho subjetivo.
Tambin el profesor Ramn Martn Mateo nos dice:
92

El silencio administrativo se explica desde la teora de los actos presuntos, es decir
antes la inactividad de la administracin. Para evitar mayores perjuicios a los
administrados la ley interpreta el silencio en un determinado sentido, al objeto de
obviar una paralizacin perjudicial de las tramitaciones administrativas trascendentes
para las posibilidades de actuacin o de recurso de los particulares. El silencio, pues,
no es nada en s, materialmente es inactividad, vaco en el obrar, pero esta ausencia es
coloreada por el ordenamiento jurdico, dndole una significacin determinada. Esta
significacin puede ser positiva o negativa.
De acuerdo a la posicin de Bandeira De Mello, el silencio no puede ser considerado
como acto administrativo, ya que no es una declaracin jurdica. Se trata, en esa lnea de
pensamiento, de un hecho jurdico administrativo que produce efectos jurdicos en
relacin:
a) Al sujeto administrativo que no se pronuncia,
b) Al administrado que pidi y no obtuvo respuesta. Segn el autor, tal
conducta viola el Derecho Constitucional de peticin. Por consiguiente,
quien silencia indebidamente, acta con negligencia e incurre en infraccin
funcional, sin perjuicio del deber del Estado de reparar los daos causados
al administrado.
Agustn Gordillo asevera que parte de la doctrina considera el silencio como una
conducta inexpresiva de la administracin, inapto como manifestacin de voluntad. Por
eso, recientemente se ha admitido que del silencio pueden ser extrados ciertos efectos
jurdicos. Sustenta el autor que hay acto administrativo cuando una norma jurdica dispone
que, ante silencio del rgano, se tiene como efecto legal la concesin de la peticin del
administrado. Fuera de esta situacin, se abre al administrado la posibilidad de buscar en
juicio una decisin expresa. En caso de que no se opte por esta solucin, y ocurrido cierto
plazo sin respuesta, se deber tener como denegada su peticin.
Sigue el profesor argentino aduciendo que hay, en la hiptesis, una especie de acto
presunto, en el sentido de presuncin legal, diferente de los actos tcitos, en relacin a los
cuales habra una presuncin racional. Anota, por fin, que el llamado acto tcito, resultante
del silencio negativo, no puede ser considerado acto administrativo porque no sera
razonable admitirse como tal un acto sin formalidades y sin motivacin.
93

El notable jurista espaol Eduardo Garca De Enterra al referirse del silencio
administrativo se refiere, que en ocasiones, ante la usencia de una voluntad administrativa
expresa, le Ley sustituye por s misma esa voluntad inexistente presumiendo que, a ciertos
efectos, dicho voluntad se ha producido con un contenido, bien negativo o desestimatorio,
bien positivo o afirmativo.
40

Segn el notable profesor Vctor Anacleto Guerreo nos dice: El silencio administrativo
constituye un hecho jurdico, excluye toda declaracin de voluntad, solamente podra
presumirse la existencia de una voluntad, pero esta presuncin por si sola resulta
insuficiente para producir efectos jurdicos nicamente en la ley esta presuncin podra
tener la fuente de su eficacia.
La manifestacin de la voluntad de la administracin se realiza a travs de un
procedimiento que genera un acto vlido y eficaz, por lo tanto debe producir efectos
jurdicos. Sin embargo, puede darse el caso de que la administracin no emita el acto, lo
que en principio, provocara una estancamiento de los efectos jurdicos, situacin que no
debe darse en relaciones jurdicas, ya que estas no pueden quedar paralizadas. Esto ha dado
lugar a la necesidad de determinar en qu sentido debe interpretarse el silencio de la
administracin, ya que los gobernados no pueden esperar indefinidamente el
pronunciamiento de la autoridad administrativa respecto de sus pretensiones, lo cual ha
llevado al derecho y a la legislacin a interpretar el silencio administrativo cuando,
existiendo la obligacin de resolver dentro de un plazo, la autoridad no responde.
Encontramos por lo tanto, dos elementos que permiten interpretar el silencio de la
administracin segn Delgado Gutirrez, Luis y Lucero Espinoza:
Que la administracin tenga la obligacin de pronunciarse;
Que transcurra un plazo determinado, sin que la autoridad emita su
resolucin.
El silencio administrativo para el Per, el caso es ms claro en las reclamaciones de
ndole tributaria que se presentaban y se presentan antes lo Consejos Provinciales. Segn

40
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo Y RAMON FERNANDEZ, Tomas. I Y II; Curso de derecho
administrativo, Editorial Civitas S.A, 2002 Espaa. Pg.480

94

las disposiciones pertinentes, si se pasaban treinta das sin que se resuelvan los reclamos
del recurrente, era permitido ocurrir en queja ante el Consejo Superior de Contribuciones
que resolva el reclamo sin ms trmite. Ello ha sido modificado y regulado por el Cdigo
Tributario promulgado en unos de la Ley 16043.
Pero en general, en nuestro Derecho Administrativo no haba disposicin
interpretativa del silencio y era realmente clamorosa su necesidad, mxime cuando se
reconoca el derecho de acudir a los Tribunales Ordinarios, como sucede en los reclamos
de ndole tributaria, o cuando se exige que se agote previamente la va administrativa, tal
como ocurre en la actividad municipal, o se dispone en las prescripciones que organizaron
las Administraciones Tcnicas del Servicio de Aguas de Regado.
Felizmente se tiene ahora un cmulo de disposiciones interpretadoras del silencio,
como el Cdigo Tributario, ya citad, la nueva Ley Orgnica del Poder Judicial y el
Reglamento de Normas de Procedimientos Administrativos del 11 de noviembre de 1967.
La jurisdiccin contencioso administrativa no examina aquellas pretensiones que
no presuponen la existencia de un acto administrativo. Su finalidad no es prevenir o
evitar futuras conculcaciones, sino la de restaurar por revocacin, anulacin o
indemnizacin los agravios inferiores, pero resultara en muy difcil situacin el interesado
en la solucin administrativa de su pretensin si tiene que esperar indefinidamente a que la
Administracin se pronunci definitivamente; y rota por lo tanto la ecuacin entre la
prerrogativa y la garanta, estara indefinidamente en suspenso si ante la incautacin de la
Administracin no se hiciese valer o se interpretase su silencio. En los regmenes
contencioso- administrativos el silencio es la funcin legal en virtud de la cual se presume
desestimada una reclamacin para los solos efectos de interponer el recurso
correspondiente. En realidad falta voluntad administrativa y que no se hable callando y
se instituye para favorecer al ms dbil, al administrado.
Quedara siempre en manos del administrado el hacer uso de la interpretacin del
silencio y estimar su recurso denegado para acudir a los Tribunales o continuar
gestionando la decisin ejecutoria, para usar el lenguaje de Hauriou, del rgano
administrativo atinente, aun cuando haya vencido el plazo que se hubiese concedido a la
administracin para que se pronuncie y al termino de la cual el afectado puede ocurrir a los
tribunales.
95

Pero, en los pases del rgimen judicial como el nuestro, el problema tiene un cariz
distinto. Tiene que ser conjugado el silencio con la responsabilidad de los funcionarios que
intervienen en el proceso del acto administrativo, ya que dentro de la arbitrariedad de que
gozan para aquellos actos denominados discrecionales, puede rechazar una pretensin por
prematura, por ejemplo, y as establecer una posicin frente al pronunciamiento que le es
requerido.
Si el juez que dilata el pronunciamiento de sentencia incurre hasta en delito, no se
explica porque el funcionario administrativo, al que le es ms exigible la pronta decisin
por el dinamismo de la Administracin Pblica, no puede tambin incurrir en delito y
consiguientemente indemnizar las responsabilidades por el dao que ocasione, bien sea la
Administracin o al interesado, y ello sobre todo cuando hay plazos prefijados, como
sucede en los llamados actos reglados.

2. NATURALEZA JURIDICA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO
La doctrina ha caracterizado de muy diferentes maneras al silencio
administrativo.
Pero es oportuno remarcar la naturaleza de este derecho a la luz de las opiniones
vertidas por diversos tratadistas. Manuel Mara Daz lo distingue del derecho de recurrir,
por cuanto en su concepto no todos los particulares que tengan el derecho de peticionar
pueden tambin tener derecho a recurrir, porque el primero lo tiene toda persona natural o
jurdica, mientras que el derecho a recurrir lo tienen nicamente los interesados, los
titulares de derechos subjetivos o de interesados legtimos afectando por el acto.

Como sustitucin de la voluntad administrativa inexistente dispuesta por la
ley:
En este caso cabe presumir que ella se ha producido, bien con un contenido
negativo o desestimatorio en cuyo caso el silencio ser solo una ficcin legal de
efectos exclusivamente procesales que beneficia al particular habilitndole la
va administrativa o jurisdiccional pertinente; o bien con un contenido positivo
o afirmativo en cuyo caso le otorga al silencio el carcter de un verdadero acto
96

administrativo, que equivale a la aprobacin o a la autorizacin a la cual
sustituye.
Quienes se encuentran dentro de esta corriente consideran que, mediando
silencio, resulta improcedente interpretar la voluntad de la administracin. As,
puede interpretarse mal la voluntad administrativa en un caso en que lo que
falta precisamente esa voluntad.
Desde este punto de vista, el silencio administrativo es considerado como un
hecho al que la ley otorga efectos jurdicos o como una ficcin legal con efectos
exclusivamente procesales.
Unos de los autores que dan su opinin sobre ste tema es el jurista Manuel
Mara Diez considera que el silencio administrativo constituye un hecho
jurdico al cual el derecho le puede otorgar consecuencias jurdicas.
Sostiene Garrido Falla, no puede haber problema de interpretacin de la
voluntad de la administracin cuando justamente lo que falta es la voluntad
administrativa. Se trata, por tanto, de una simple ficcin legal que se permite a
los interesados el acceso a la instancia siguiente y finalmente a la va
jurisdiccional, ante la ausencia de la resolucin expresa sobre sus peticiones o
recursos; constituye as el contrapeso necesario e imprescindible al carcter
revisor de la jurisdiccin contencioso administrativo.

Como acto administrativo presunto:
Siendo el silencio una conducta inexpresiva, es inapta para ser considerada
como una manifestacin de voluntad en cierto sentido; excepto que el orden
jurdico disponga en forma expresa que, transcurrido cierto plazo, la peticin ha
sido denegada o aceptada, y en ese supuesto el silencio vale como acto
administrativo.
Para Eduardo Garca De Enterra la estimacin por el silencio
administrativo tiene a todos los efectos la consideracin de acto administrativo
finalizador del procedimiento. Pues la produccin del silencio tampoco requiere
en este caso preaviso o denuncia de mora del interesado. El mero vencimiento
del plazo establecido para resolver sin que se haya notificado a los interesados
resolucin alguna determina automticamente el surgimiento del acto presunto
estimatorio en los procedimientos iniciados a solicitud de aquellos.

97

Como acto tcito:
Segn esta perspectiva, la administracin pblica puede manifestar su
voluntad en forma expresa o tacita. Expresa, cuando mediante ella quede de
manifiesto directa o concretamente el objeto del acto. Tacita o implcita, cuando
de la declaracin se pueda deducir de la administracin pblica. Sin embargo, el
silencio no es una declaracin tacita, dado que es una omisin con sentido
neutro mientras que en la declaracin tacita hay un comportamiento material
univoco y concluyente de hechos y acciones de la administracin que sin tener
por objeto manifestar la voluntad, la presuponen.
A la luz de tales consideraciones, Goncalves considera que el acto tcito
no puede ser considerado acto administrativo, por cuanto carece de
competencia y otros caracteres inherentes a este ltimo. No se trata pues de acto
alguno, sino de mera omisin de la administracin.
As Renato Alessi, notable profesor de la universidad de Parma (Italia),
aborda tambin, en una de sus obras, el tema de los actos tcitos, los cuales
seran aquellos resultantes del silencio o de la omisin de la administracin. Al
discutir sobre la posible aceptacin de los actos como administrativos, sustenta,
en principio, la existencia de dos trabas. Un primer problema sera el relativo a
la forma. El encuadre de los llamados actos tcitos como actos administrativos,
solamente puede ser concebido en aquellas hiptesis donde existe previsin de
forma vinculada a la prctica del acto. En todas las dems, vale decir, puede ser
interpretada como un asentimiento tcito; debe ser interpretada como rechazo.
Propone el notable jurista que si las decisiones administrativas no son
apreciadas en el plazo razonable, deber interpretarse como tcitamente
confirmada la decisin recurrida. Anota, adems que el silencio de la
administracin en le expedicin de certificaciones confiere al administrado el
derecho de exigir, la emisin del documento.

Como un hecho jurdico:
Al cual el derecho puede otorgar consecuencias jurdicas, ya que falta la
declaracin de voluntad dirigida a producir efectos jurdicos, como es propio de
los actos jurdicos.
Zanella Di Pietro sustenta que todo hecho jurdico productor de efectos en
el campo del derecho administrativo es un hecho jurdico administrativo. Y es
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exactamente lo que se da con el silencio de la administracin. Este no puede ser
considerado como acto administrativo, puesto que no constituye manifestacin
de voluntad del ente estatal, no presenta declaracin jurdica y no se reviste de
cualquier requisito formalista.
Como infraccin:
El silencio de la administracin seria una infraccin por omisin, pasible de una
sancin de carcter aditiva, es decir, a la cual se aaden determinados efectos
(por ejemplo: la responsabilidad de los funcionarios).
Finalmente, cualquiera que sea la naturaleza jurdica que asignemos al silencio
administrativo, compartimos con Patricia Raquel Martnez que este siempre como
garanta del particular y nunca como prerrogativa de la administracin.

3. REQUISTOS CONSTITUTIVOS DEL SILENCIO ADMNISTRATIVO.
Los requisitos constitutivos para la existencia del Silencio Administrativo
(Positivo o Negativo):
1. Formulacin expresa en alguna disposicin legal
2. Aplicacin solamente en procedimiento de parte
3. El pedido o solicitado debe ser fsica y jurdicamente posible.
4. Transcurso del plazo previsto por la Ley sin que la autoridad competente
Administracin Pblica se pronuncie sobre el pedido
Cumplimiento de requisitos establecidos en el TUPA (Texto nico de Procedimientos
Administrativos).
4. EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO
Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se pueden hacer valer
tanto ante la administracin pblica como ante cualquier persona fsica o jurdica, pblica
o privada.

99

Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo mximo en el que debe
dictarse y notificarse la resolucin expresa (o intentarse en forma su notificacin), sin que
la misma se haya producido y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de
prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido,
que puede solicitarse del rgano competente para resolver.

Solicitado el certificado, ste debe emitirse en el plazo mximo de 15 das.

Los plazos para interponer los recursos procedentes, se han de computar desde el
vencimiento de plazo mximo para resolver y notificar, aplicando las reglas generales (sin
perjuicio de la rehabilitacin de plazos desde la notificacin de la resolucin expresa). No
es preciso, en ningn caso, denunciar la mora de la administracin pblica.


5. TIPOS DE SILENCIO ADMINISTRATIVO

SILENCIO NEGATIVO O NEGATIVA FICTA
Para el doctor diez Mara refiere al silencio negativo, a la inercia de la
administracin debe considerarse como una negativa a la peticin del administrado que lo
habilita para recurrir a la va judicial.
41

Para el jurista Eduardo Garca De Enterra la atribucin de un valor negativo
desestimatorio al silencio o inactividad formal de la Administracin tiene un origen y una
funcionalidad muy concretos, estrechamente ligados a la singular configuracin tcnica del
recurso contencioso administrativo como proceso impugnatorio de actos previos, cuya
legalidad es objeto de revisin a posteriori. El silencio negativo de la administracin no
era un verdadero acto administrativo de sentido desestimatorio, sino, precisamente, lo
contrario, es decir, la ausencia de toda actividad volitiva de la administracin, ante lo cual
no era admisible proceso interpretativo alguno destinado a averiguar el sentido de una
voluntad inexistente. No siendo el silencio negativo propiamente un acto, sino la ausencia

41
DIEZ, Manuel Mara. Derecho administrativo, I, II, III; Bibliogrfica OMEBA, Buenos Aires 1965,
pg. 266

100

e acto alguno, no era posible ligar a l ningn tipo de efectos jurdicos materiales, ni caba
tampoco aadirle los adjetivos que se aplican a los actos propiamente tales para decir que
ha quedado firme o consentido o que ha sido posteriormente confirmado.
42

Por el cual se considera que si transcurre el termino previsto en la ley para que la
autoridad administrativa resuelva alguna peticin, reclamo, impugnacin del particular sin
que la autoridad emita resolucin o se pronuncie, debe presumirse que ha resuelto en forma
adversa a los intereses del particular o administrado, es decir que le ha sido negado lo
solicitado.
Excepcionalmente, el silencio administrativo negativo ser aplicable en aquellos casos en
los que se afecte significativamente el inters pblico, incidiendo en la salud, el medio
ambiente, los recursos naturales, la seguridad ciudadana, el sistema financiero y de
seguros, el mercado de valores, la defensa comercial; la defensa nacional y el patrimonio
histrico cultural de la nacin, en aquellos procedimientos trilaterales y en los que generen
obligacin de dar o hacer del Estado; y autorizaciones para operar casinos de juego y
mquinas tragamonedas.
Asimismo, ser de aplicacin para aquellos procedimientos por los cuales se transfiera
facultades de la administracin pblica, y en aquellos procedimientos de inscripcin
registral.
- El Silencio Administrativo Negativo es excepcional, a partir de la presente Ley.
La regla general para los procedimientos de evaluacin previa es el silencio
administrativo positivo. Por tanto, el silencio negativo debe estar justificado
debidamente. Pero no es una justificacin por materias, sino que debe justificarse
nicamente cuando el procedimiento afecte significativamente el inters pblico.
- Por ejemplo, cabra que un procedimiento de mercado de valores, donde existan
condiciones de transparencia informativa suficiente y competencia, fuera sujeto
al silencio administrativo positivo, siempre y cuando no afecte al inters pblico.

42
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo Y RAMON FERNANDEZ, Tomas. I Y II; Curso de derecho
administrativo, Editorial Civitas S.A, 2002 Espaa, pag641

101

La regla del silencio administrativo negativo no es por materias, es de acuerdo a cada
procedimiento.


El silencio administrativo negativo (SAN) implica las siguientes reglas:
Opera por mera decisin del particular. Es un derecho potestativo que surge a
favor del particular: o espera a que la Administracin se pronuncie o decide impugnar la
inactividad administrativa, ante una instancia administrativa superior, o ante el Poder
Judicial, mediante un proceso contencioso-administrativo. No opera automticamente.
Es una ficcin de efectos procesales, no genera un acto administrativo. Tiene
por efecto habilitar al administrado la interposicin de los recursos administrativos y
acciones judiciales pertinentes.
Aun cuando opere el SAN, la administracin mantiene la obligacin de
resolver, bajo responsabilidad, hasta que se le notifique que el asunto ha sido sometido a
conocimiento de una autoridad jurisdiccional o el administrado haya hecho uso de los
recursos administrativos respectivos.
El SAN no inicia el cmputo de plazos ni trminos para su impugnacin.

6. SILENCIO POSITIVO O FIRMATIVA FICTA
Para la doctrina, el silencio positivo corresponde a un autntico acto
administrativo. La operatividad del silencio administrativo positivo. Segn Garca
Trevijano, da lugar al surgimiento de un acto presunto y, como tal, a un verdadero acto
administrativo. Del silencio positivo surge un verdadero acto administrativo (presunto) al
que ser de aplicacin la teora general sobre los mismos, a salvo, por supuesto, de aquellas
particularidades derivadas de su especfica naturaleza. As, una vez producido el acto
presunto por silencio positivo. La administracin no podr dictar un acto posterior de signo
contrario, ni retirarlo del mundo jurdico sino a travs de las vas legalmente previstas al
efecto.
102

Para el doctrinario Manuel, Diez Maria : el silencio positivo, es la inercia de la
administracin se entiende en sentido contrario al silencio negativo, es decir como
accediendo a la voluntad el particular:
43

Por el cual se considera que transcurrido el trmino legal sin que la autoridad
resuelva alguna peticin, reclamo, de un particular o administrado, debe entenderse que la
resuelve de manera afirmativa.
Reglas para la produccin del silencio administrativo positivo.
1. Una peticin vlidamente admitidita a trmite.
2. La provisin del silencio administrativo positivo debe estar sealada
expresamente en el TUPA (o en una norma expresa)
3. El petitorio del administrativo debe ser jurdicamente posible.
4. El trmite del trmino preciso para aprobar y notificar la resolucin
administrativa.
5. La actuacin de buena fe del administrado.
Esto es con concordancia con la ley N27444 (ley del procedimiento administrativa general)
en el artculo 10 causales de nulidad.

EL SILENCIO ADMINISTRATIVO IMPLICA LAS SIGUIENTES REGLAS.

Se produce de forma automtica, por voluntad expresa de la ley. Los procedimientos
administrativos sujetos al silencio administrativo positivo pone fin a los
procedimientos.
Genera un acto administrativo, pero de carcter presunto o tcito, en sentido
favorable al administrado. El silencio administrativo. El silencio administrativo
positivo tiene para todos los afectos el carcter de resolucin que pone fin al

43
DIEZ, Manuel Mara. Derecho administrativo, I, II, III; Bibliogrfica OMEBA, Buenos Aires 1965.
pag.267
103

procedimiento, sin perjuicio de la potestad de nulidad de oficio prevista en el artculo
202 de la presente ley.



LA INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIN

Gmez Puente sostiene en su obra La inactividad de la Administracin que Las
situaciones ilegales derivadas de la inactividad de la Administracin, por pasividad, desidia
o motivos polticos, son muy frecuente; sin embargo, los ciudadanos carecemos de
instrumentos legales y procesales para prevenirlas o combatirlas. En efecto, la conducta
de omisin de los funcionarios y entidades que forman parte de la Administracin Pblica,
ante la que muchas veces el ciudadano se encuentra inerme, es uno de los principales
vicios que la caracterizan.
La ausencia de respuesta ante la apertura de expedientes administrativos y le
deficiencia en la prestacin de servicios pblicos son algunos de los ejemplos ms
frecuentes de la pasividad administrativa. Gomes Puente explica que los informes del
Defensor del Pueblo (se refiere a Espaa) revelan el acto numero de situaciones de este
tipo, que habitualmente no llegan a resolverse en los Tribunales. Sin embargo, carecemos
de remedios legales para combatirlas: ni la Ley sobre lo Contencioso Administrativo ni la
Ley de Rgimen Jurdico de Administraciones Publicas resuelven satisfactoriamente la
inactividad de la Administracin.
Para combatir dicha inercia las legislaciones han establecido diversos mecanismos
procesales. As por ejemplo, los afectados puedan hacer uso de este recurso para
contrarrestar las distintas formas de inactividad administrativa. Por otro lado, la violacin
de deber de actuacin material de la Administracin (cuando es dispuesta por una norma
legal) puede ser afrontada mediante la garanta constitucional de la Accin de
Cumplimiento o de la Accin de Amparo por omisin. En este ltimo caso solo cuando se
considere que la omisin denunciada produce la afectacin de derechos constitucionales.
104

Para corregir el incumplimiento formal de la Administracin de resolver las peticiones o
recurso que se le formulen se ha creado la tcnica del silencio administrativo.

7. TIPOS DE INACTIVIDAD

La clasificacin ms aceptada distingue entre dos tipos de inactividad administrativa:
a) la inactividad formal y b) la inactividad material.

INACTIVIDAD FORMAL

La inactividad formal se refiere a la pasividad de la administracin dentro de un
procedimiento. Es la simple ausencia de respuesta a una peticin o recurso de los
particulares. En otras palabras, se traduce en el incumplimiento de resolver expresamente
las cuestiones planteadas por los particulares.

La inactividad formal se identifica, en definitiva, con la institucin de silencio
administrativo, pues esta omisin ocurre en el curso de un procedimiento administrativo
comn (o de evaluacin previa). La inactividad formal se configura cuando la
Administracin omite dictar decisin correspondiente a alguna de las fases del
procedimiento administrativo. Segn el momento del procedimiento en el cual ocurre el
silencio, se puede hablar de:

a) Inactividad de primer grado: que se verifica cuando la administracin omite
dictar la decisin correspondiente al procedimiento administrativo constitutivo
o de primera instancia, iniciado por solicitud del administrado o incluso de
oficio.

b) Inactividad de segundo grado, la cual se perfecciona cuando el interesado ha
interpuesto un recurso administrativo contra una decisin que lo desfavorece y
la Administracin se abstiene de resolver expresamente dicho recurso.

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c) La inactividad de tercer grado o en fase ejecutiva, la cual tiene lugar cuando,
existiendo un acto administrativo que impone una determinada obligacin de
dar, hacer o no hacer, la Administracin no cumple su deber de ejecutarlo.



INACTIVIDAD MATERIAL

La inactividad material consiste en no hacer al margen de un procedimiento,
supone una conducta de omisin en cuanto a sus resultados materiales.
Esto es dable en la medida que no todas las formas de actividad administrativa
precisan la sustanciacin de un procedimiento. En muchas ocasiones, lo que se espera de la
Administracin no es la emisin de un acto jurdico administrativo formado mediante un
procedimiento, sino la realizacin de una determinada actividad material. La vigilancia en
la va pblica, el suministro de servicios medico- asistenciales, la asistencia al menor en
situacin de abandono, el resguardo de las personas y bienes, son entre otros ejemplos
claros de actividades administrativas de carcter preceptivo que comportan una actuacin
inmediata y no procedimentada de la Administracin Pblica. Cuando la Administracin
incumple estas obligaciones se dice que la inactividad es material, no formal.

8. RESPUESTAS ANTE LA INACTIVIDAD

El derecho establece que la consecuencia jurdica de la inactividad administrativa es
el silencio administrativo, instituto de carcter decisorio, sea de estimacin o
desestimacin, frente a la falta de pronunciamiento de la administracin. Al respecto,
existen diversas posturas en la jurisprudencia, pues, en algunas resoluciones, se admite
que e administrado puede, a su eleccin, dar por denegado el recurso o interponer un
recurso de amparo por mora de la administracin, mientras que en otros le exigen (en el
primer caso) la presentacin de un pedido de pronto despacho.

En todo caso, el silencio administrativo permite al particular continuar en la va
jerrquica con otros medios de impugnacin o acudir finalmente a la justicia, a pesar que
no le resuelvan sus pretensiones.

106

El orden jurdico asigna al silencio (trascurrido determinado plazo, el significado de
una denegatoria ficta o de permitir al administrado dar por denegado tcitamente su
pedido. Solo excepcionalmente se le atribuye la consecuencia de admitir la pretensin
(silencio positivo). El transcurso de los trminos del silencio no libera a la administracin
de su deber de decidir.