N

ada puede, en el conmemorativo

nmero 50 de la revista DISTRI-
BUCIN Y CONSUMO que es,
adems, el primero del ao 2000,
resultarme ms grato que disfrutar del
privilegio de hacer un resumen de lo
que han sido los ltimos veinticinco
aos de Administracin Pblica y Distri-
bucin Comercial. Y esta oportunidad es
para m especialmente gratificante por
mi doble condicin de tener el honor de
ser en estos momentos Director General
de Comercio Interior y contar con una
larga trayectoria de ms de veinticinco
aos desempeando responsabilidades
en la Administracin, en actividades
relacionadas de forma directa con el
sector de la distribucin y del comercio
interior; lo que creo, modestamente, que
me constituye en uno de los pocos testi-
gos permanentes que han asistido y par-
ticipado en esta evolucin.
Por ello, este artculo intenta ofrecer
una panormica de la evolucin del
mundo de la distribucin espaola en
los ltimos veinticinco aos, pero espe-
cialmente contemplado desde la pers-
pectiva de la Administracin. O dicho
de otro modo, cules han sido las princi-
pales medidas y actuaciones de la Admi-
nistracin pblica ante los acuciantes
probl emas del sector y l a posi bl e
influencia que estas intervenciones
hayan podido producir en este vertigino-
so proceso de transformacin y moderni-
zacin.
ANTECEDENTES HISTRICOS
Pero debemos comenzar con unas bre-
ves lneas sobre los antecedentes inme-
diatos a la poca que vamos a analizar,
que se remontan hasta los aos 40,
cuando a las consecuencias de la guerra
civil se aadi un largo perodo de esca-
sez, provocado por la segunda guerra
mundial y el bloqueo internacional de
los aos cuarenta y agravado por cir-
cunstancias climticas especialmente
adversas (como la pertinaz sequa, que
fue efectivamente una realidad de la
poca); todo ello en el marco de una
economa fuertemente intervenida y de
unas estructuras comerciales tradiciona-
les y obsoletas que componan un cua-
dro econmico de mera subsistencia.
En ese escenario, surgi en 1939 la
Comisara General de Abastecimientos y
Transportes (CAT), cuyas funciones se
orientaban a la defensa de las produc-
ciones de inters para el abastecimiento,
a la mejora de los ingresos de los agri-
cultores y a la regulacin del mercado
mediante la organizacin de las opera-
ciones de compra de excedentes y su
distribucin posterior.
PRIMEROS PASOS
DE LA MODERNIZACIN
Posteriormente, a partir de 1959, en que
tuvo lugar el proceso de liberalizacin
del comercio exterior, la CAT fue dejan-
do a la iniciativa privada la mayor parte
de sus acti vi dades en este campo,
aumentando sus actuaciones tendentes a
la reforma de las estructuras comercia-
les, entre las que se han de tener en
cuenta la denominada operacin super-
mercados, con la que se foment su
Comercio
y Administracin pblica
Veinticinco aos de cambio
I JO S LUIS MARRERO CABRERA
Director General de Comercio Interior
N 50
Distribucin comercial en Espaa
implantacin en todo el territorio
nacional, y, especialmente, la fundacin
de MERCASA, con la que se propuso
atajar el deficiente funcionamiento de
los circuitos de comercializacin de ali-
mentos, especialmente de los perecede-
ros, por la falta de tipificacin de las
mercancas, los elevados costes de distri-
bucin y la falta de transparencia de los
centros de contratacin. As surgieron
los mercados centrales (Mercas) que for-
man en la actualidad la Red de Unida-
des Alimenarias de MERCASA.
Asimismo, en el seno de la CAT se
crearon las empresas nacionales CABSA
(Compaa Auxiliar de Abastecimientos,
S.A.) y MERCORSA (Mercados en Ori-
gen, S.A.), as como la Central de Infor-
macin de Precios y Productos y del
Gabinete de Orientacin del Consumo.
CABSA fue concebida como un ins-
trumento al servicio de la poltica de dis-
tribucin comercial en el campo detallis-
ta y MERCORSA cre una importante
red de mercados en origen de productos
agrarios; mientras que la Central de
Informacin de Precios y Productos tuvo
por objeto paliar la falta de transparencia
en el mercado.
Por su parte, el Gabinete de Orienta-
cin del Consumo, concebido inicial-
mente como un medio esencialmente
propagandstico destinado a potenciar
el consumo de productos excedentarios
o estacionales, ampli desde un primer
momento su funcin, para intentar incul-
car en la poblacin unos hbitos racio-
nales de compra y consumo, para lo
cual tuvo una presencia permanente en
toda clase de medios informativos y
cont con el apoyo de los mejores espe-
cialistas en cada materia, incluidos cola-
boradores de la talla de Jos Luis Garci o
Antonio Mercero.
El crecimiento econmico a partir de
los aos 60 produjo cambios tanto de la
produccin como de los servicios y de la
distribucin. Sin embargo, una dcada
despus de iniciado este proceso, el sec-
tor de la distribucin ofreca todava un
cuadro excesivamente tradicional y poco
adecuado a las exigencias de una econo-
ma moderna y desarrollada.
LA LABOR FUNDAMENTAL DEL IRESCO
Era necesario, por tanto, llevar a cabo un
esfuerzo renovador, impulsando la
modernizacin de las estructuras comer-
ciales y con este objetivo se cre en
1973 el IRESCO (Instituto de Reforma de
las Estructuras Comerciales, que se plan-
te, desde el principio, alcanzar un
mejor conocimiento de la problemtica
del sector comercio, mediante la realiza-
cin de estudios sobre sus ms importan-
tes problemas.
En ese momento, la problemtica
estructural del comercio en Espaa se
caracterizaba por:
Una elevada densidad del comercio,
especialmente en alimentacin.
Un acusado minifundismo comercial.
Una menor importancia que en otros
pases de las grandes superficies frente al
pequeo comercio.
Un grado muy alto de concentracin
del comercio de alimentacin.
Un desarrollo limitado de la venta en
rgi men de autoservi ci o que en el
comercio alimentario slo alcanzaba el
28,7% del total de ventas, frente al
72,3% de Francia. En el comercio no ali-
mentario la diferencia era an mayor:
5,3% en Espaa y un 61,5% en Francia.
Una superficie media del estableci-
miento minorista muy pequea.
Los principales problemas con los que
tena que enfrentarse por tanto el sector
de la distribucin eran los siguientes:
Predominio de la empresa de tipo
familiar.
Ausencia de formacin profesional
especfica a todos los niveles.
Reducida dimensin de la empresa
comercial, tanto en el nmero de emple-
ados como en superficie y volumen de
venta.
Predominio de empresas con reduci-
do nivel de equipamiento y tecnologas
anticuadas.
Dificultad del pequeo y mediano
comerciante para acceder a la finan-
ciacin, que le permitiera su moderniza-
cin.
Ausencia de mentalizacin de los
empresarios del sector respecto a las
necesidades de modernizacin de sus
empresas.
Frente a esta situacin, el IRESCO se
plante un amplio conjunto de actuacio-
nes que se desarrollaron y concretaron
en diez programas especficos, orienta-
dos, de una parte, a la creacin de eco-
nomas internas al sector comercial y
externas a las empresas comerciales, con
objeto de favorecer e impulsar la actua-
cin de estas ltimas y procurar un
incremento general de la productividad
media en el sector; y, de otra, a reducir
los costes sociales que se derivaban
tanto del ejercicio y prctica del comer-
cio a que daba lugar el marco de estruc-
turas de entonces como del necesario
proceso de transformacin y adecuacin
del mismo ante las exigencias y reco-
mendaciones que tena planteadas el
sector de la distribucin.
Asimismo, el IRESCO puso en mar-
cha desde los primeros das de su actua-
cin, un programa concreto de estudios
e investigacin comercial, orientado a
proveer de la infraestructura informativa
necesaria y de los estudios de viabilidad
y de evaluacin previos que orientaran
las actuaciones citadas, adems de los
referidos a estructuras comerciales inte-
riores y exteriores.
N 50
Distribucin comercial en Espaa
PROGRAMA DE REFORMA
Poco despus, teniendo en cuenta todas
estas premisas, a finales de los aos 70
se concret un Programa de Reforma y
Moderni zaci n de l as Estructuras
Comerciales que el Gobierno, aprobado
en julio de 1978, que inclua un plan de
medidas y de la promulgacin de varios
Reales Decretos, que actualizaban las
disposiciones vigentes en materia de
economatos l aboral es, canal es de
comercializacin de productos alimenti-
ci os, apertura de establ eci mi entos
comerciales por extranjeros; as como el
rgimen jurdico, fiscal y financiero de
sociedades de garanta recproca.
Durante los aos siguientes el proce-
so de renovacin fue incesante y, en
1983, el estudio sobre Las caractersticas
estructurales del Comercio Interior en
Espaa, real i zado por el IRESCO
mediante encuestas a ms de 20.000
comerciantes, arrojaba las siguientes
caractersticas:
La disminucin del peso relativo al
subsector de alimentacin (un 53,5% en
1967 y un 42% en 1980.
La no uniformidad del mercado espa-
ol, con importantes disparidades regio-
nales reflejadas por la encuesta.
Insuficiente grado de organizacin y
asociacin entre los comerciantes. Las
cooperativas de detallistas y la franqui-
cia, eran por entonces las frmulas ms
dinmicas.
Adems, segn el citado estudio, la
dimensin media de la empresa segua
siendo reducida, tanto en trminos de
empleo como en superficie de los esta-
blecimientos.
La formacin del comerciante iba
aumentando poco a poco, especialmen-
te entre los ms.
En cuanto al proceso de reforma en s,
destacaba el esfuerzo inversor: un 14%
de los detallistas haba efectuado inver-
siones en sus establecimientos en los dos
ltimos aos
Se concl u a constatando que el
comercio registraba un proceso de refor-
ma de estructuras comerciales, cuyo
reflejo a nivel de datos globales era muy
lento, pero que empezaba ya a detectar-
se en algunas zonas ms dinmicas. Este
proceso, que tuvo una importancia capi-
tal en la modernizacin del comercio en
ese momento, modific su marco nor-
mativo y administrativo tras asumir todas
las Comunidades Autnomas, aunque en
grado diverso, las competencias en
materia de comercio interior.
Como consecuencia de todo ello, el
Real Decreto 1985/1985, de 28 de agos-
to, suprima el Organismo Autnomo
Instituto de Reforma de las Estructuras
Comerciales, siendo transferidas sus
competencias residuales a la Direccin
General de Comercio Interior. Concre-
tndose stas en las labores de investiga-
cin, documentacin y programacin
general relativas a la distribucin comer-
cial, en apoyos tcnicos y financieros
para la modernizacin del comercio en
el plano nacional; asistencia tcnica a
las comunidades autnomas y la coope-
racin internacional en relacin con las
referidas materias.
COMPETENCIAS AUTONMICAS
A partir de entonces, las Comunidades
Autnomas tomaron con variada fortu-
na la antorcha de la reforma. Algunas
de ellas con gran dinamismo, mante-
niendo y desarrollando la poltica inicia-
da por el IRESCO; y otras de forma
menos decidida. Pero, ciertamente, con
el traspaso de estas competencias a las
Comunidades, se daba por zanjada una
autntica poltica nacional de reforma de
las estructuras comerciales.
El sector de la distribucin comercial
se vio sometido, adems, a unas enor-
mes presiones debido a la alta competiti-
vidad generada por la expansin de las
grandes empresas de distribucin multi-
nacionales y la integracin en una sola
figura de mayoristas y minoristas e
incluso fabricantes que lograron as un
elevado grado de penetracin en los
mercados. A ello hubo que aadir los
resultantes de la crisis econmica, espe-
cialmente gravosa para el sector del
pequeo comercio, tanto por el especial
impacto de esta crisis sobre el consumo
como por las rigideces del mercado
laboral, que impedan una pronta adap-
tacin a las nuevas circunstancias de la
demanda.
Igualmente, el fuerte ritmo de creci-
miento de la economa espaola en los
ltimos aos haba producido profundos
cambios y transformaciones estructura-
les, modificando la composicin de la
demanda de forma notable, como conse-
cuencia de las mejoras en la capacidad
adquisitiva, la expansin ms que pro-
porcional de la poblacin urbana y los
efectos inducidos derivados de la mayor
interdependencia con las economas
industriales.
PLAN MARCO DE MODERNIZACIN
En septiembre de 1994, el Grupo Popu-
lar present en el Congreso de los Dipu-
tados una proposicin no de ley relativa
a un Plan Especial de accin sobre el
Comercio Interior, que an siendo ini-
cialmente rechazada, sirvi de estmulo
para incluir, en la ley de Presupuestos
Generales del Estado para 1995, una dis-
posicin adicional, segn la cual el
Gobierno deba aprobar un Plan de
Modernizacin del Comercio Interior,
para el perodo 1995-2001.
Este Plan fue aprobado por el Con-
sejo de Ministros en mayo de 1995, y se
concret en una serie de programas, diri-
N 50
Distribucin comercial en Espaa
gidos a mejorar el entorno del sector;
con actuaciones relacionadas con la
mejora de los establecimientos mayo-
ristas o minoristas- y su gestin; y pro-
gramas especficos, dirigidos a empresas
concretas, con la articulacin de diver-
sos instrumentos para la mejora de su
eficiencia.
Este Plan, con una accin conjunta
de la Administracin Central y de las
Comunidades Autnomas, fue modifica-
do en 1996 por el nuevo Gobierno, con
el objetivo atajar ciertas deficiencias que
se haban detectado y mejorar as la
efectividad de su accin y lograr que sus
resultados se ajustaran a los fines perse-
guidos.
Ello conllevaba, en los programas
generales, el dar una mayor partici-
pacin a las Comunidades Autnomas,
en cuanto a la seleccin de contenidos y
destinatarios, as como dar una ms
amplia difusin a las acciones a realizar,
de modo que los profesionales del sector
pudieran beneficiarse de ellas.
En los programas especficos, se pre-
tenda impulsar el asociacionismo y el
urbanismo comercial, an sin olvidar el
comercio independiente.
Y tal vez la ms importante de las
reformas consista en dar entrada a la
participacin de las Administraciones
Locales, mediante convenios con las
Comunidades Autnomas y los Ayunta-
mientos y otras entidades de derecho
Pblico y Privado, en acciones de urba-
nismo comercial o de mejora de merca-
dos municipales o centros histricos,
buscando impulsar aquellas acciones
que presentaran un inters especial por
su efecto innovador o fueran acciones
piloto que ejercieran un efecto de arras-
tre para otras actuaciones.
Al mismo tiempo, se trataba de dar
una mayor flexibilidad a la forma de
actuacin de las Comunidades en sus
programas de ayudas, eliminando las
menciones a los tipos de incentivos (sub-
vencin de los tipos de inters o subven-
cin directa), que se recogan en el Plan
inicial, dejando absoluta libertad a stas
para que establezcan su actuacin sin
que ello afectara a la cofinanciacin del
Estado.
Esta reforma ha supuesto, adems, la
aprobacin de un criterio de asignacin
a las Comunidades Autnomas para sub-
vencionar a los beneficiarios, en aplica-
cin de los programas especficos del
Plan Marco de Modernizacin, que valo-
ra la poblacin de derecho de los muni-
cipios espaoles, el nmero de locales y
empresas comerciales; y los datos relati-
vos al empleo (poblacin activa, ocupa-
cin y paro).
Con base en estos criterios objetivos
se obtienen los porcentajes correspon-
dientes a cada Comunidad Autnoma.
Existe adems la posibilidad de firma de
unos convenios de colaboracin para el
desarrollo de los programas especficos,
de tal modo que las previsiones del Plan
Marco puedan priorizarse dentro de los
planes de actuacin de las Comunidades
Autnomas. Un nuevo procedimiento de
cooperacin, iniciado en 1996, que ha
permitido iniciar una nueva etapa de
colaboracin entre el Estado y las Comu-
nidades Autnomas en un rea material
donde la conflictividad haba alcanzado
un nivel preocupante.
DIMENSIN EUROPEA
En este escenario se enmarcan las actua-
ci ones de l a Di recci n General de
Comercio Interior en los ltimos aos,
que en gran parte ya se han recogido en
anteriores artculos publicados en esta
misma revista; pero, como conclusin
final, parece adecuado hacer una breve
referencia a nuestra actual realidad
comercial en el marco europeo.
En la actualidad, ninguna poltica
comercial se puede programar en Espaa
si no es pensando en la realidad supra-
nacional que se deriva de la Unin Euro-
pea y que nos obliga a la bsqueda de
medidas en abierta colaboracin entre la
Comisin Europea y los Estados miem-
bros. Con esta finalidad, el 2 de junio de
1999 se celebr en Bruselas una reunin
de Directores Generales de Comercio
Interior, en la que, una vez ms, se puso
en evidencia el inters que vienen susci-
tando en los ltimos tiempos las actua-
ciones y propuestas espaolas. En el
curso de la reunin tuve el honor de
exponer ante sus miembros la necesidad
de una mayor coordinacin de las polti-
cas comercial y de defensa del consumi-
dor en los trminos que establece la
Constitucin Espaola y de reforzar, asi-
mismo, la integracin de la poltica de
industrias agrarias y alimentarias en una
poltica general de distribucin.
En tal sentido, una de las iniciativas
espaolas que ms impacto ha causado
en la Unin Europea, ha sido la celebra-
cin, en septiembre de 1999, del I Con-
greso Europeo de Comercio y Ciudad,
cuyas conclusiones recogidas en la
denominada Declaracin de Mlaga,
constituyen un repertorio de ideas de
gran valor terico y prctico para desa-
N 50
rrollar una poltica equilibrada y conjun-
ta de desarrollo urbano y comercial. Este
Congreso ha supuesto un punto de parti-
da, cuya antorcha ha sido recogida por
Francia, hasta el punto de que se ha
comprometido a organizar un segundo
congreso a finales del ao 2000, reca-
bando para ello nuestra colaboracin.
Aunque tal vez lo ms relevante para
el futuro sea la aprobacin en esta reu-
nin de un ambicioso programa de tra-
bajo que supondra, en la prctica,
poner en funcionamiento el Observato-
rio Europeo de la Distribucin Comer-
cial, cuya creacin haba solicitado
repetidas veces la Direccin General de
Comercio Interior del Ministerio de Eco-
noma espaol. Este programa supone
institucionalizar una reunin semestral
de los Directores Generales de Comercio
y una trimestral de expertos guberna-
mentales que pase revista con deteni-
miento a la situacin real y a las medi-
das y actuaciones en relacin con los
aspectos de mayor preocupacin en la
actualidad: comercio en zonas urbanas;
comercio electrnico; simplificacin
administrativa; situacin del euro; tar-
jetas de pago y crdito, etc.
Entre la situacin que se dibujaba en
los primeros prrafos de este artculo y la
realidad del presente hay, evidentemen-
te, un gran abismo, que es producto del
esfuerzo colectivo de todos. En cuanto al
futuro que asoma a la vuelta de la esqui-
na, debemos animar a las Administracio-
nes Pblicas a no adocenarse ni a darse
nunca por satisfechas.
La realidad del comercio, como lo
demuestra la aparicin explosiva del
comercio electrnico, es enormemente
dinmica y cambiante y un tcnico en
estas disciplinas ha de estar siempre
abierto a su perfeccionamiento y a su
necesaria puesta al da, provocada sobre
todo por la aparicin de las nuevas tec-
nologas. Slo de esta forma conseguire-
mos estar a la altura de las necesidades
actuales y futuras para la permanente
modernizacin de las estructuras comer-
ciales espaolas. K
JOS LUISMARRERO CABRERA
Director General de Comercio Interior
Distribucin comercial en Espaa
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