Estado de Los Recursos: Naturales y Del Ambiente

Estado de los Recursos
Naturales y del Ambiente

2010-2011
Minera y Medio Ambiente
Evaluacin de la implementacin de la
poltica nacional de humedales interiores
en Colombia
2010-2011
Fotos Portada
Primer Puesto
Tema:
Libre
Ttulo:
Lagartija Tecnicolor
Autor:
Diego Mauricio Ospina Lpez
Dependencia
Gerencia Departamental Caldas
Primer Puesto
Tema:
Explotacin Minera e Impactos Ambientales
Ttulo:
La vida es dura desde temprana edad
Autor:
lvaro Vergara Vengoechea
Dependencia
DVF Delegada Sector Agropecuario
Primer Puesto
Tema:
Humedales Interiores
Ttulo:
Laguna negra
Autor:
Rodrigo Nio
Dependencia
Gerencia Departamental Norte de Santander
Primer Puesto
Tema:
Ordenamiento Territorial (Ambiental)
Ttulo:
Qu pasa si tiembla
Autor:
Samuel Gaitn Murcia
Dependencia
Colegio Fondo de Bienestar Social
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA
Sandra Morelli Rico
Contralora General de la Repblica
Alvaro Miguel Navas Patrn
Vicecontralor General de la Repblica
Manuel Antonio Daz Jimeno
Secretario Privado
Claudia Cristina Serrano Evers
Contralora Delegada para el Medio Ambiente
Nelson Izciga Len
Contralor Delegado para el Sector de Infraestructura Fsica y Telecomunicaciones,
Comercio Exterior y Desarrollo Regional
Rodrigo Fernando Quimbayo Carvajal
Contralor Delegado para el Sector Agropecuario
Margarita Jimnez Quintero
Contralora Delegada para el Sector Social
Claudia Isabel Medina Siervo
Contralora Delegada para el Sector Minas y Energa
Javier Alonso Lastra Fuscaldo
Contralor Delegado para el sector Defensa, Justicia y Seguridad
Ligia Helena Borrero Restrepo
Contralora Delegada para Gestin Pblica e Instituciones Financieras
Carlos Eduardo Acosta Moyano
Contralor Delegado para Economa y Finanzas Pblicas
Mara del Pilar Yepes Moncada
Contralora Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdiccin Coactiva
Carlos Felipe Crdoba Larrarte
Contralor Delegado para Participacin Ciudadana
Zoraida Rincn Ardila
Directora Oficina de Planeacin
Jorge Enrique Ortz Krohne
Director Oficina de Sistemas e Informtica
Hector Javier Osorio Botello
Director Oficina de Control Interno
Alexandra Katheryne Manzano Guerrero
Directora Oficina de Control Disciplinario
Alberto Franco Soto
Director Oficina Jurdica
Carlos Eduardo Umaa Lizarazo
Director Oficina de Capacitacin, Produccin de Tecnologa
y Relaciones Internacionales
Silvana Orlandelli Uruburu
Directora Oficina de Comunicaciones y Publicaciones
Luisa Fernanda Morales Noriega
Gerente del Talento Humano
Raimundo Jos Vlez Cabrales
Gerente de Gestin Administrativa y Financiera
REPBLICA DE COLOMBIA
Sandra Morelli Rico
Vicecontralor General de la Repblica
Alvaro Miguel Navas Patrn
Director de Estudios Sectoriales
Jorge Enrique Cruz Feliciano
Director de Vigilancia Fiscal
Miguel Alberto Muoz Barrios
Asesores
Juan Mayr Maldonado
Eugenia Ponce de Len
Participaron en la realizacin de este informe:
Luis Fernando Alvarado Crdenas, Diego Alejandro Chves Martnez, Dagoberto Godoy Mndez, Jess
Antonio Mena Rodrguez, Otto Reyes Garca, Blanca Rudy Sotelo Torres, Luis Arenas Vega, David Cruz
Aguirre, Henry Duarte Serrano, Norma Victoria Gaitn Martnez, Luz Patricia Gallo Lpez, Blanca Mi-
reya Guevara Samac, Sandra Milena Nemog Guerrero, Jess Efrn Saa Valles, Leandro Silver Rojas,
Gabriel Eduardo Robn Castro
Apoyaron en la realizacin de este informe:
Diego Alejandro Sandoval Garrido, Lina Mara Ramrez Riao; Mildred Vanesa Salguero Montoya -
Pasante Universidad Distrital; Adriana Carolina Crdoba - Pasante Universidad Distrital; Jhon Pablo
Rodrguez Rozo, Pasante Universidad Javeriana; Benny Edelberto Danies Echeverria Contratista;
Oscar Julin Snchez Casas - Contratista
Organizacin del Concurso de Fotografa que ilustra este informe:
Adriana Janeth Mora Javela
Oficina de Comunicaciones y Publicaciones
Directora de Oficina
Silvana Orlandelli Uruburu
Edicin y correccin
Jaime Viana Saldarriaga
Diseo y Diagramacin
Yenny Liliana Prez Guzmn
Kelly Rojas Cubillos
Portada, Portadillas y Edicin fotogrfica
Magda Betsab Briceo Muoz
Elaboracin de grficos
Carlos Jess Gonzlez Afanador
ISSN 1794-5356
Impresin
Imprenta Nacional
Calle 17 No 9-82
Telfono: 3537700
Bogot D.C., Colombia
Julio de 2011
www.contraloriagen.gov.co
Presentacin 9
Introduccin 11
CAPTULO I
ANLISIS Y EVALUACIN DE LA POLTICA Y EL GASTO
NACIONAL AMBIENTAL VIGENCIA 2010 17
INTRODUCCIN 17
Enfoque conceptual del anlisis y la evaluacin 19
Los diferentes verdes 19
Diferencia entre crecimiento econmico y desarrollo sostenible 22
Medio ambiente, ordenamiento territorial y gestin del riesgo 23
ANLISIS Y EVALUACIN DE LA POLTICA NACIONAL AMBIENTAL 2010 24
Agenda, estabilidad, adaptabilidad y enfoque hacia lo pblico 28
Capacidad: coordinacin, calidad de la implementacin y eficiencia 31
Plan Nacional de Desarrollo e Indicadores Mnimos de Gestin (IMG) 31
Planificacin ambiental en la gestin territorial 35
Gestin integrada del recurso hdrico 38
Conocimiento, conservacin y uso sostenible de la biodiversidad 39
Promocin de procesos productivos competitivos y sostenibles 41
Prevencin y control de la degradacin ambiental 63
Fortalecimiento del SINA para la gobernabilidad ambiental 64
El PND y la gestin de las corporaciones en 2010 65
El PND y la gestin de los institutos de investigacin ambiental (IIA) en 2010 67
Los planes institucionales cuatrienales de investigacin (PICIA) 67
Gastos del personal del SINA 2008-2010 72

EVALUACIN DEL GASTO AMBIENTAL DEL SINA 2010 80
Nivel nacional: MAVDT, Fondo Nacional Ambiental (FONAM)
y Fondo de Compensacin Ambiental (FCA) 80
Nivel regional: las corporaciones autnomas regionales (CAR)
y de desarrollo sostenible (CDS) 86
Institutos de investigacin ambiental (IIA) 91
Contenido
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2010 - 2014 93
Metas e indicadores 96
Financiacin 97
LEY 1444 DE 2011: ESCISIN DEL MINISTERIO DE AMBIENTE,
VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL 99
EL FENMENO DE LA NIA 2010 2011 Y LAS MEDIDAS
ADOPTADAS PARA IMPEDIR LA EXTENSIN DE SUS EFECTOS 101
Competencias de las autoridades ambientales en materia de prevencin
y atencin de desastres y gestin de riesgos 101
Circulares y funciones de advertencia 108
Circular 004 del 3 de febrero de 2011 108
Circular 017 del 27 de abril de 2011 111
Funcin de advertencia del 27 de enero de 2011 111
Funcin de advertencia del Canal del Dique del 01 de marzo de 2011 112
Recursos del Fondo Nacional de Calamidades aprobados al Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para temas ambientales 115
CONSIDERACIONES AMBIENTALES Y ECOSISTMICAS COMO EJE
DELA FASE DE RECONSTRUCCIN Y DESARROLLO DEL FODO DE ADAPTACIN 118
Conclusiones 122

CAPTULO II
MINERA Y MEDIO AMBIENTE 127
INTRODUCCIN 127
ANTECEDENTES 128
TITULACIN MINERA EN COLOMBIA 130
Las Zonas de Importancia Ambiental y la Titulacin Minera 136
Los Pasivos Ambientales Mineros PAM- 147
Normatividad Minero Ambiental 156
Poltica y Planeacin Minera 160
Institucionalidad Minero-Ambiental 161
Gestin de Instrumentos Minero-Ambientales 163
Ordenamiento y Fiscalizacin Minero-Ambiental 166
El Verdadero Conflicto y la Decisin 170
El Balance 174
Las Comunidades y el Territorio 178
El Estado en la Minera 180
A modo de conclusin 183
CAPTULO III
EVALUACIN DE LA IMPLEMENTACIN DE LA POLTICA NACIONAL
DE HUMEDALES INTERIORES EN COLOMBIA 193

INTRODUCCIN 193
ASPECTOS METODOLGICOS 194
ANTECEDENTES Y CONTEXTO INTERNACIONAL 195
Definiciones de humedal 195
Importancia ecolgica, socioeconmica y cultural de los humedales:
bienes, servicios y atributos asociados 197
La Convencin sobre Humedales de Importancia Internacional (RAMSAR) 199
Conferencia de las Partes Contratantes (COP) de la Convencin RAMSAR 200
Los Humedales en el mundo y la Convencin RAMSAR 200
MARCO JURDICO Y PROTECCIN DE LOS HUMEDALES EN COLOMBIA 205
Regulacin constitucional ambiental 205
Marco Internacional de Proteccin 209
Los humedales y su naturaleza jurdica 214
LOS HUMEDALES EN COLOMBIA 216
Estado actual de los humedales colombianos a travs de la revisin
los tensores ambientales: una nueva aproximacin 10 aos despus 219
EVALUACIN DE LA IMPLEMENTACIN DE LA POLTICA NACIONAL
DE HUMEDALES INTERIORES EN COLOMBIA 229
Manejo y Uso Racional de los Humedales 229
Conservacin y recuperacin de los humedales 256
Conservacin de humedales 256
Concientizacin y sensibilizacin de la importancia de los humedales 274
Instrumentos de la poltica 276
Aspectos institucionales 276
Fortalecimiento de las instituciones para la gestin ambiental en humedales 277
Aspectos legales 278
Informacin, investigacin y transferencia tecnolgica 279
Aspectos Operativos 292
Estrategia financiera 292
CONTROL FISCAL AMBIENTAL TERRITORIAL: REVISIN A LAS ACCIONES
DE LAS CONTRALORAS TERITORIALES SOBRE LOS HUMEDALES INTERIORES
DEL PAS 294
GESTIN AMBIENTAL TERRITORIAL SOBRE LOS HUMEDALES 297
RECURSOS INVERTIDOS PARA LA GESTIN DE LOS HUMEDALES
POR PARTE DEL ESTADO COLOMBIANO 2001 - 2010 305
Anlisis a los recursos invertidos por el MAVDT en a implementacin de la
PNHI 2001-2010 311
ESTUDIO DE CASO MANEJO, CONSERVACIN Y USO DE LOS HUMEDALES
EN LA REGIN DE LA MOJANA 314
Aspectos descriptivos 314
Caractersticas Geogrficas 315
Funcin Ecolgica 315
Aspectos Socio-Econmicos 316
Aspectos financieros 319
Impactos Ambientales 323
Ola Invernal 2010-2011 323
Instrumentos de planificacin de la regin 324
Plan Nacional de Desarrollo (PND) y La Mojana 324
Planes de Ordenamiento Territorial (POT) 325
Debilidad institucional de la regin de la Mojana: limitante para una
ptima gestin ambiental 327
Reflexiones finales en torno a las propuestas de desarrollo al interior
de la regin de La Mojana 328
CONCLUSIONES 330
CARTOGRAFA 334
Anexo 1 336

Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
9 Contralora General de la Repblica
Presentacin
El Informe al Congreso de la Repblica sobre el estado de los recursos naturales y del
ambiente 2010-2011 presenta cambios sustanciales en su estructura frente a las edi-
ciones anteriores, al introducir una visin integral y sistmica de la variable ambiental
en la evaluacin de las polticas pblicas, y su cumplimiento en la gestin de todas
las entidades tanto del nivel nacional como del regional o municipal.
En los informes anteriores se analizaron cada uno de los componentes sectoriales y
territoriales en forma separada, sin embargo, la visin holstica de la Constitucin
sobre la concepcin de lo ambiental, obliga a la Contralora General de la Repblica
a respetar este enfoque acorde con el Estado Social de Derecho que rige nuestro
ordenamiento jurdico.
El objetivo principal de la actual administracin de la Contralora General es el de
verificar que el control fiscal sea oportuno y efectivo en la defensa del patrimonio p-
blico y en la vigilancia de la adecuada asignacin de los recursos para hacer realidad
la proteccin y conservacin de nuestro patrimonio natural y ecolgico, y garantizar
el derecho colectivo a gozar de un medio ambiente sano.
Desde la Contralora Delegada para el medio ambiente y su Direccin de Estudios
Sectoriales se elabora el Informe de Ley sobre el estado de los Recurso Naturales y
del ambiente que para el periodo 2010 2011 consta de tres captulos. El primero
de ellos, corresponde al anlisis y evaluacin de la poltica y el gasto pblico del
Sistema Nacional Ambiental (SINA) que incluye el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, las corporaciones autnomas regionales y de desarrollo sostenible
y los institutos de investigacin ambiental; el segundo captulo analiza el desempeo
institucional en torno al manejo de los impactos ambientales generados por la activi-
dad minera del pas, y el tercero, evala la implementacin de la poltica nacional
de humedales interiores de Colombia.
La seleccin de estos temas fue el resultado de un debate no solo entre los especialis-
tas de la Contralora General sino entre reconocidos expertos del sector ambiental que
tuvieron como marco de referencia el desastre provocado por el incremento histrico
de los niveles de lluvias en el pas generado por el fenmeno de La Nia, as como
la finalizacin del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 y la nueva propuesta de
locomotoras del gobierno del Seor Presidente Juan Manuel Santos para el perodo
2010-2014.
Es un hecho, que llama la atencin al ente de control fiscal, que el gasto del sector
ambiental, conformado de manera exclusiva por los viceministerios del ramo, las corpo-
raciones autnomas regionales y de desarrollo sostenible y los institutos de investigacin
durante la vigencia 2010 sea equivalente al 0.31% del Producto Interno Bruto (PIB)
y el 1.16% del Presupuesto General de la Nacin (PGN), cuando es este componente
el que deber afrontar las locomotoras de minera, vivienda e infraestructura y en
realidad de verdad propender por un desarrollo sostenible.
Contralora General de la Repblica 10
Por otro lado, resulta pertinente y oportuno realizar una evaluacin de la poltica na-
cional de humedales interiores a raz de los efectos negativos dejados por la reciente
ola invernal que ha sido muestra clara del inadecuado manejo de estas reas, toda
vez que para el ao 2001 se estimaban alrededor de 20 millones de hectreas de
humedales, turberas, madreviejas, lagunas, sabanas y bosques inundados, y para el
ao 2009 el ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial manifest que
la extensin de humedales en Colombia es de 3019.965 hectreas; as como la in-
observancia de los determinantes ambientales dentro de los Planes de Ordenamiento
Territorial.
Por ltimo, hago un llamado de atencin en lo relacionado con la responsabilidad que
del tema ambiental tiene el Estado, pues no solo es tarea del Ministerio de Ambien-
te, Vivienda y Desarrollo Territorial y las Corporaciones Autnomas Regionales sino de
todos y cada uno de los ministerios, entidades del orden nacional y territorial, y de
la sociedad civil, por tratarse de una variable transversal que debe ser vigilada por
la Contralora General de la Repblica bajo la ptica de un control fiscal fundado en
la eficiencia, la economa, la equidad y la valoracin de los costos ambientales.
Espero que los resultados de la evaluacin de la Contralora General de la Repblica
sirvan como soporte tcnico en la toma de decisiones que necesariamente debern
adelantar las instituciones del Estado en el manejo y gestin de los recursos naturales
renovables y no renovables del pas, y al Honorable Congreso de la Repblica sirva
como un insumo para el desarrollo de la actividad legislativa y el control poltico que
adelanta esa Corporacin.
La Contralora General de la Repblica deja, entonces, a disposicin del Congreso de
la Repblica y de la ciudadana el presente Informe sobre el estado de los recursos
naturales y del ambiente 2010-2011.
Sandra Morelli Rico
Introduccin
La Contralora General de la Repblica (CGR), a travs de la Contralora Delegada para
el Medio Ambiente, cumple con la obligacin constitucional de presentar el Informe
sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente 2010 2011.
En esta ocasin el informe est dividido en tres captulos. En el primero se analiza
y evala la implementacin de la poltica ambiental por parte de las entidades del
Estado que tienen como principal misin la proteccin y conservacin de los recursos
naturales y que la CGR denomina el Sistema Nacional Ambiental Central (SINA).
A pesar de los esfuerzos del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
(MAVDT), de las corporaciones autnomas regionales y de desarrollo sostenible (CAR-
CDS), y de los institutos de investigacin ambiental (IIA), el deterioro ambiental con-
tina y, en consecuencia, la CGR considera que el crecimiento econmico del pas, y
por ende, su modelo de desarrollo, no es sostenible.
Esto est reflejado en el dbil posicionamiento
1
del sector ambiental en el contexto institucional
del pas, producto de la baja capacidad
2
que presenta el Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial (MAVDT) para adelantar adecuadamente la agenda
3
ambiental.
La capacidad del sector ambiental est principalmente determinada por la asignacin
presupuestal, que se muestra en el siguiente cuadro:
1 M MANCE, Henry (2008): La poltica de la sostenibilidad: ascenso y declive del Ministerio de Medio Ambiente
Colombiano. En: Gobernabilidad, instituciones y medio ambiente en Colombia. Foro Nacional Ambiental. Bogot
DC., junio. Pg. 114 252.
2 Ibdem. Pg. 115.
3 Ibdem. Pg. 114.
FUENTES MAVDT CAR IIA FONAM TOTAL
TRIBUTARIOS 358.831 - 358.831
NO TRIBUTARIOS 393.723 18.533 29.628 441.884
RECURSOS DE CAPITAL 516.239 7.326 3.784 527.348
NACIN 429.502 76.734 54.189 3.719 564.145
TOTAL 429.502 1.345.527 80.048 37.131 1.892.208
USOS MAVDT CAR IIA FONAM TOTAL
PERSONAL 19.642 135.822 30.014 185.478
GENERALES 4.095 53.246 17.507 74.848
TRANF. CTES 33.552 217 33.770
INVERSIN 379.505 978.855 26.613 21.527 1.406.499
SERV. DEUDA 13.707 82 13.789
TOTAL 403.242 1.201.475 74.350 21.527 1.714.383

El gasto del sector ambiental central durante la vigencia 2010 alcanz un monto de
$1,7 billones, que representa el 0,31% del Producto interno bruto (PIB) y el 1,16%
del Presupuesto General de la Nacin (PGN)
4
y que, como ha reiterado la CGR, no es
un nivel de gasto suficiente para ejercer adecuadamente las funciones de preservacin
y conservacin de la naturaleza y las regulatorias y sancionatorias por parte de las
autoridades ambientales.
Dos temas relacionados con el bajo posicionamiento del sector ambiental y que re-
fuerzan el argumento de la insostenibilidad del modelo de desarrollo del pas son,
por una parte, el impacto econmico y social causado por la ola invernal que ha
azotado al pas desde finales de 2010. Han sido coincidentes las opiniones y los
datos presentados en este informe as lo confirman - en el sentido que no se han
tenido en cuenta de forma adecuada los determinantes ambientales en el proceso de
ordenacin del territorio.
Por otra parte, la inclusin del componente ambiental en los sectores productivos sigue
siendo dbil. No se encontraron avances sustanciales en la implementacin de ins-
trumentos de planificacin como los planes de saneamiento y manejo de vertimientos
(PSMV) ni en los planes de gestin integral de residuos slidos (PGIRS); as como
tampoco en los programas de mercados verdes y produccin ms limpia.
El segundo captulo analiza la gestin del Estado en torno a los impactos ambientales
generados por la minera. Los resultados de la evaluacin realizada permiten afirmar
que el impacto de la minera sobre la calidad y cantidad de los recursos naturales,
particularmente en zonas estratgicas que conservan la biodiversidad y regulan los
ciclos hdricos ha sido negativo. Segn los resultados de la evaluacin existen al menos
2,2 millones de hectreas con ttulos mineros otorgados en zonas de reserva forestal
(Ley 2 de 1959); 36 mil hectreas tituladas en parques nacionales naturales; y, 106
mil hectreas otorgadas en zonas de pramo.
Esto se debe a la prevalencia que sobre los criterios ambientales y sociales ha teni-
do el crecimiento econmico, en un contexto de deficiente control y seguimiento por
parte las autoridades ambientales y mineras. As, es necesario incluir de mejor manera
las dimensiones ambientales y sociales dentro de los anlisis costo-beneficio de los
proyectos para determinar con mayor precisin el impacto sobre el bienestar de las
generaciones actuales y futuras del pas, generadas por las actividades asociadas a la
locomotora minera.
Finalmente, el tercer captulo aborda el anlisis y evaluacin de la poltica nacional
de humedales interiores (PNHI). En 2009 el MAVDT manifest que la extensin de
humedales en Colombia es de 3.019.965 hectreas, de las cuales, la regin Caribe
contiene el 30% de los complejos reconocidos y el 71% de los grandes humedales,
destacndose los complejos Depresin Momposina, Magdalena Medio y Ro Atrato
5
.
4 Decreto 4996 de 2009 por el cual se liquid el presupuesto para la vigencia 2010.
5 http://www.minambiente.gov.co/contenido/contenido_imprimir.aspx?catID 1042&conID=4747&pagID=4577
A pesar de que se ha calificado a estos humedales como reas de especial importancia
ecolgica , y se ha reconocido un rgimen de proteccin estricto conforme a las orien-
taciones de carcter internacional asumidas por el Estado colombiano para este tipo
de ecosistemas, la CGR encontr deficiente el nivel de implementacin de la PNHI.
Por una parte, no se ha logrado la inclusin de los humedales como determinantes
ambientales en los procesos de planificacin nacional, regional o local ni, principalmente,
en los planes de ordenamiento territorial. As mismo, las actividades de caracterizacin
de los humedales interiores en el pas muestran retrasos significativos y slo se puede
presentar como un hecho relevante la expedicin de la Resolucin 196 de 2006 (gua
tcnica), aunque su asociacin inmediata con este componente es discutible.
Los planes de manejo ambiental (PMA) formulados para los humedales incluyen un
componente de riesgo que involucra los planes de gestin integral de residuos, mapas
de riesgos, proyectos de prevencin, obras hidrulicas para mantener el flujo del agua
de los humedales naturales y estudios sobre estimaciones mximas de inundacin (por
mencionar solamente algunos), que no se llevan a cabo o que no se implementan en
forma adecuada.
Por ello se insiste en este informe en que los desastres, como el ocurrido por ola
invernal no son exclusivamente naturales, son tambin producto del inadecuado uso
del suelo. Las corporaciones, los entes territoriales y hasta el gobierno nacional han
permitido la desecacin de humedales, la construccin de viviendas en los planos
inundables de los cuerpos de agua y en zonas de alto riesgo, el incumplimiento de
las normas sobre rondas hdricas y, en resumen, la no inclusin o el incumplimiento
de los determinantes ambientales en la ordenacin del territorio.
La ola invernal ha hecho evidentes esas deficiencias y, de no tomarse las medidas para
fortalecer la institucionalidad ambiental de tal forma que adelante las actividades de
prevencin que se requieren, existe una alta probabilidad de que la situacin reciente
de desastre nacional se repita.
La CGR deja a disposicin del Honorable Congreso de la Repblica y de la ciudadana
en general este informe, con el que espera servir de apoyo tcnico al mejoramiento
del desempeo de las instituciones del Estado en el manejo y control del medio am-
biente de la Nacin.
6 Dice la Corte Constitucional lo siguiente: los humedales son, desde un punto de vista estrictamente normativo, reas
de especial importancia ecolgica. Dicha calidad se deriva del hecho de que Colombia se adhiri a la Convencin
de Ramsar, relativa a la proteccin de este tipo de ecosistemas, as como de las sentencias dictadas por esta Corpo-
racin y el Consejo de Estado, que ha reconocido la especial importancia de los humedales. (Sentencia T-666 de
2002). No debe olvidarse que en el caso bajo examen de la Corte en el mencionado fallo, se analiz la tensin entre
el derecho a la propiedad alegado en zonas de ronda del Humedal El Burro en la ciudad de Bogot y el derecho a la
integridad de las reas de especial importancia ecolgica.
Tema: Libre
Ttulo: Ambiente para todos!
Autor: Sara Alejandra Vargas Nuez
Lugar: Parque Simn Bolivar-Bogot, Cundinamarca
Tema: Libre
Ttulo: Deporte Extremo
Autor: Silvia Liliana Ortiz Durn
Dependencia: Sector Social
Captulo I Captulo I
Anlisis y evaluacin de la poltica y el
gasto nacional ambiental vigencia 2010
Captulo I
Anlisis y evaluacin de la poltica
y el gasto nacional ambiental
vigencia 2010
Introduccin
Dando continuidad al trabajo realizado en la vigencia anterior, el anlisis y evaluacin
de la poltica ambiental se har con base en dos metodologas complementarias. De
una parte, se utilizarn los criterios de evaluacin propuestos por Mance, H. (2008):
agenda, capacidad y posicionamiento
1
.
La agenda
2
, producto de dinmicas nacionales e internacionales, contiene la serie de
temas sobre los cuales el Gobierno decide actuar para mejorar una situacin no desea-
da. La capacidad
3
se refiere a la serie de recursos (humanos, econmicos, financieros,
fsicos) con los que cuentan las instituciones del sector y que determinan el nivel de
eficacia y eficiencia o, en otras palabras, el impacto de la accin gubernamental sobre
la solucin de los problemas definidos en la agenda.
El posicionamiento
4
tiene que ver con la ubicacin del sector y las relaciones e
interacciones con el resto de sectores y agentes que componen la sociedad. Hace re-
ferencia, entre otros aspectos, a la importancia del medio ambiente en los procesos de
toma de decisiones y al grado de dificultad que se presenta al momento de adelantar
procesos de reformas sectoriales o institucionales.
De otra parte, se acudir a la propuesta metodolgica planteada por el Banco Inte-
ramericano de Desarrollo (BID), en la que se utilizan seis criterios para evaluar las
polticas: la estabilidad en el tiempo; el nivel de coordinacin y coherencia, es decir,
la medida en que las polticas ambientales dentro del sector se articulan y potencian,
pero adems, la compatibilidad con los dems sectores; la adaptabilidad o la capaci-
dad de ajuste que tienen las polticas cuando fallan o cambian las circunstancias; la
evaluacin de la eficiencia, entendida como la evaluacin de los retornos que genera la
poltica luego de una asignacin de recursos escasos. Relacionado con la eficiencia se
1 MANCE, Henry (2008): La poltica de la sostenibilidad: ascenso y declive del Ministerio de Medio Ambiente Co-
lombiano. En: Gobernabilidad, instituciones y medio ambiente en Colombia. Foro Nacional Ambiental. Bogot DC.,
junio. Pg. 114 252.
2 Ibdem. Pg. 114.
3 Ibdem. Pg. 115.
4 Op. Cit. Pg. 116.

analizar la calidad de la implementacin y su efectiva aplicacin. As mismo, aunque
pudiera resultar obvio, se debe evaluar la medida en que la poltica tiene orientacin
hacia el inters pblico
5
.
En la primera parte de este captulo se har el anlisis y la evaluacin de la poltica
pblica ambiental en Colombia con nfasis en los resultados de la vigencia 2010. Se
utilizarn los reportes de informacin realizados por las entidades del Sistema Nacional
Ambiental (SINA) central, en respuesta a cuestionarios diseados y enviados por la
CGR
6
y los datos sobre las matrices de Indicadores Mnimos de Gestin (IMG), esta-
blecidos en la Resolucin 964 de 2007, del MAVDT, para las corporaciones autnomas
regionales y de desarrollo sostenible.
La hiptesis desde la cual parte la evaluacin, producto de las realizadas anteriormente
es que el sector ambiental contina siendo marginal dentro de las prioridades del go-
bierno central, lo que se refleja no slo en la asignacin de recursos del presupuesto
nacional, sino en la capacidad y posicionamiento del MAVDT dentro del aparato estatal.
Adicionalmente, se tendr como criterio de evaluacin, los resultados de la gestin
ambiental obtenidos en la vigencia por los diferentes sectores del Estado
7
.
Adicionalmente, se aborda la evaluacin del presupuesto pblico ambiental tanto en
sus componentes de ingresos (fuentes) como de los gastos (usos); y, finalmente se
hace el anlisis del rezago presupuestal.
En segundo lugar, se presentar el Captulo VI: Sostenibilidad ambiental y prevencin
del riesgo, de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010 2014: Prosperidad
para Todos
8
, haciendo un anlisis comparativo entre ste y el texto de la Ley 179 de
2011 por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014
9
.
En esta segunda parte y debido al impacto causado por la formulacin e implemen-
tacin de los decretos de emergencia econmica, social y ecolgica, se har mencin
al Decreto 141 de 2011
10
.
Por ltimo, se comentar el rediseo institucional del sector, definido a travs de la Ley
1444 de mayo 4 de 2011, que determin la constitucin del Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible (MADS), as como el de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT).
5 Banco Interamericano de Desarrollo (2006): La poltica de las polticas pblicas. Progreso econmico y social en
Amrica Latina. Informe 2006. BID David Rockefeller Center for Latin American Studies. Harvard University.
Cambridge, MA. Pg. 314.
6 Cuestionarios diseados por la Direccin de Estudios Sectoriales para el Medio Ambiente de la Contralora General.
7 Se obtuvo informacin a travs de la respuesta a cuestionarios enviados a los sujetos de control de la CGR de
los diferentes sectores (Social, Infraestructura, Minas y Energa, Defensa, Justicia y Seguridad, Gestin Pblica y
Agropecuario), a los cuales se les asignan responsabilidades ambientales a travs de las polticas pblicas o el Plan
Nacional de Desarrollo 2006 2010.
8 DNP (2011). Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014: Prosperidad para todos. DNP. Bogot D.C.
Documento electrnico. Tomado de www.dane.gov.co en 21/05/11. Pg. 861
9 A la fecha de elaboracin de este informe la Ley no haba sido promulgada. El anlisis est basado en el documento
publicado en la Gaceta del Congreso No. 209 del 28 de abril de 2011.
10 Aunque el Decreto fue declarado inexequible por la Corte Constitucional ( Sentencia C-276 de 2011 M.P. Mauricio
Gonzlez Cuervo), las instituciones adelantaron las modifcaciones all planteadas, tanto institucionales, como pre-
supuestales y se encuentran en proceso de retornar a su estado inicial.

El captulo termina con las principales conclusiones.
Enfoque conceptual del anlisis y la evaluacin
Es difcil ubicar conceptualmente o definir cul es la racionalidad de la poltica na-
cional ambiental dado que el concepto de sostenibilidad y, ms an, el de desarrollo
sostenible es polismico.
As como existen distintos modelos de Estado, tambin existen mltiples visiones sobre
el papel del Estado en materia ambiental y sobre la conceptualizacin y operaciona-
lizacin del desarrollo sostenible. Por ello, es importante tratar de acercarse, dentro
del marco de posibilidades, a una tipificacin de la poltica pblica.
En primer lugar, es recomendable hacer algunas precisiones en torno al concepto de
sostenibilidad ambiental.
La sostenibilidad es un concepto que involucra la toma de decisiones que afectan no
slo a las personas que viven hoy, sino fundamentalmente, a las que vendrn y, en
ese sentido, involucra discusiones de carcter tico en torno al tipo de sociedad y al
modelo de desarrollo actual y futuro.
Se trata, en trminos generales, de mantener la naturaleza en una condicin y grado
tal, que no se disminuya la capacidad para desempear sus distintas funciones: pro-
visin de materias primas y energa, asimilacin de desechos y soporte para la vida,
a lo largo del tiempo
11
.
Esta capacidad, desde la dimensin ambiental del desarrollo ha tratado de ser ope-
rativizada a travs de la aplicacin del conocimiento cientfico en la determinacin
de indicadores de impacto ambiental para cada uno de los medios y sistemas que
constituyen el medio ambiente. Se trata, bsicamente, de definir los ndices de apro-
vechamiento, ambientalmente seguros, que permitan mantener un nivel adecuado de
regeneracin de los recursos
Sin embargo, la nocin de impacto ambiental est definida respecto a la poblacin
humana, es decir, es un concepto antropolgico, relacionado con las dimensiones
econmica y social del desarrollo. De all que surjan entonces diferentes formas de
gestin de la relacin entre sociedad y naturaleza.
Los diferentes verdes
Tal vez desde los aos 60s con la aparicin del documento La Primavera Silencio-
sa
12
, la discusin del tema ambiental relacionada con la posibilidad de una crisis de
los sistemas econmicos, ha permitido el desarrollo de diferentes posiciones frente a
tal problemtica.
11 JACOBS, M. (1995): Economa Verde. Medio ambiente y desarrollo. TM Editores. 1 Ed. Bogot D.C. Pg. 117.
12 CARSON, Rachel (1962): The Silent Spring. New York: Hougthon Miffin.

Las diferentes perspectivas, que abarcan un amplio espectro de posiciones acerca del
manejo y relacin con el medio ambiente, van desde las soluciones tecnolgicas de
los tecncratas, hasta los defensores de la ecologa profunda. (ver Cuadro 1.1).
Los intervencionistas
En primer lugar, encontramos a todos aquellos que creen firmemente en la posibilidad
del diseo de la naturaleza, de la confianza absoluta en la sustitucin de bienes y
servicios ambientales a travs de la tecnologa; con el hombre como eje central, re-
ceptor de beneficios, administrador, encargado de la gestin y planificacin adecuada
de los recursos.
Una sociedad de tecncratas con un optimismo basado en la autoconfianza y el poder
transformador del ser humano, en el que los lmites impuestos por la naturaleza pueden,
eventualmente, ser superados a travs de la sustitucin de recursos naturales
13
.
Este tipo de intervencionistas cree honestamente - al igual que los dems - que son
ambientalistas y que a travs de la planificacin cuidadosa, la administracin consciente
y el diseo ecolgico razonable, la naturaleza y el hombre pueden mejorar simul-
tneamente. La mayora de exponentes de este tipo de visin pertenecen a la clase
capitalista como gerentes, financistas, trabajadores en el sector tecnolgico avanzado,
polticos conservadores y los jvenes que aspiran a pertenecer a una gran multinacio-
nal
14
, todos ellos convencidos de que es necesario crecer primero (econmicamente
hablando), y luego preocuparse por el medio ambiente.
Si se hace bien, si se le permite a los individuos actuar en escenarios de plena libertad
para desarrollar sus potencialidades al mximo, la naturaleza puede proveer recursos
y ser mejorada para proveer ms. Segn ellos, se presentarn algunas dificultades,
pero stas solo sern coyunturales
15
.
El desarrollo sostenible
16
El eje fundamental de esta perspectiva es la negociacin, la concertacin y el imperativo
poltico por evitar escenarios de suma cero, buscando la articulacin entre el beneficio
econmico-social y la conservacin de unas condiciones ambientales que permitan, en
el tiempo, mantener beneficios en todas las dimensiones del desarrollo.
De acuerdo con esto, aqu el tecncrata es un poco ms blando, menos confiado
en la salida tecnolgica, pero un convencido de la utilizacin racional (en el sentido
de la teora econmica neoclsica) de los recursos naturales.
13 O RIORDAN, T. (1989): El Reto del Ambientalismo En: Peet, Richard y Thrift: Nuevos Modelos en Geografa.
Unwin Hyman. Traduccin de Adriana de la Espriella.
14 ibdem
15 ibdem
16 A la manera del concepto propuesto por la Comisin Bruntland en 1985.

La perspectiva de desarrollo sostenible, generalmente inmersa en un sistema demo-
crtico de mercado
17
, trata de obtener consensos y acuerdos con productores (conta-
minadores) y consumidores, que no signifiquen rupturas con sectores importantes de
la sociedad, de tal forma que econmicamente el sistema productivo mantenga sus
niveles de crecimiento y se produzcan resultados positivos en las condiciones sociales
de la poblacin
18
.
Se configura entonces una perspectiva de acomodamiento
19
que define muy bien al
mencionado desarrollo sostenible, definido como la respuesta liberal a la problema-
tizacin de la relacin sociedad-naturaleza
20
.
Los comunalistas
De acuerdo con esta visin de la sostenibilidad lo ms importante no es el hombre,
sino la naturaleza. Lo fundamental es mantener los equilibrios y los procesos homeos-
tticos (que generan equilibrios), para lo cual el hombre debe tratar de sobrevivir cons-
cientemente, de tal forma que genere el menor impacto posible. Para los inscritos en
esta corriente comunalista de pensamiento, las relaciones sociales familiares resultan
fundamentales e insuperables para lograr ese propsito.
El comunalismo se alimenta del idealismo, de la fe en el carcter intrnsecamente
cooperativo de la humanidad, y en la capacidad de las personas cooperadoras para
darse cuenta de que pueden alcanzar sus metas de manera ms segura y expedita a
travs de la cooperacin, en vez del conflicto
21
. En ese sentido, slo bajo las relaciones
de cooperacin, solidaridad y reciprocidad que se dan en los ncleos familiares o en
comunidades pequeas, en donde es ms difcil actuar como gorrn (free rider), se
puede dar una adecuada interrelacin del hombre con la naturaleza.
La ecologa profunda (Gaia)
La naturaleza es el eje fundamental de la relacin. Las visiones, ms o menos antro-
polgicas anteriores desaparecen, para dar paso a una especie de religin en la que
la madre tierra, GAIA, nos gua y da las pautas de uso y ocupacin del territorio. El
hombre, una ms de las especies, sin ningn mrito o caracterstica especial que lo
haga mejor que las dems
22
, es causante de los desequilibrios y desastres que degra-
dan, enferman y debilitan a GAIA.
17 STIGLITZ, Joseph (1988): La Economa del Sector Pblico. Antoni Bosch Ed. Barcelona Pg. 180.
18 LEFF, E. (1992): Cultura Democrtica, Gestin Ambiental y DesarrolloSustentable en Amrica Latina En: Revista
Ecologa Poltica No. 4. Editorial Icaria. Septiembre. Barcelona.
19 Op.Cit. ORIORDAN, T (1989).
20 ESCOBAR, Arturo (1998): La Invencin del Tercer Mundo. Construccin y Deconstruccin del Desarrollo. Editorial
Norma. Primera edicin en Espaol. Bogot D.C.
21 ORIORDAN, T (1989) Pg. 20
22 Por el contrario, su mayor culpa es ser consciente de los daos que causa.

Cuadro 11
Los diferentes verdes
ECOCENTRISMO
SOSTENIBILIDAD FUERTE
Agenda verde
TECNOCENTRISMO
SOSTENIBILIDAD DEBIL
Agenda gris
Gaianismo Comunalismo Desarrollo sostenible Intervencin
nfasis en los dere-
chos de la naturaleza y
en la necesidad esen-
cial de co-evolucin de
la tica.
nfasis en la capacidad
cooperativa de las so-
ciedades para establecer
comunidades autosuficien-
tes basadas en el uso de
recursos renovables y en
tecnologas apropiadas.
nfasis en la adaptabili-
dad de las instituciones
y acercamientos a la eva-
luacin y el anlisis para
acomodarse a las deman-
das ambientales.
nfasis en la aplicacin
de la ciencia, en las fuer-
zas del mercado y en el
ingenio administrativo.
La Constitucin Poltica de 1991 estableci que corresponde al Estado planificar
el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, garantizando su desarrollo
sostenible, su conservacin, restauracin o sustitucin (Art. 80).
As mismo, la Ley 99 de 1993 determin dentro de sus principios generales que el
proceso de desarrollo econmico y social del pas se orientar segn los principios univer-
sales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaracin de Ro de Janeiro de junio
de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo. (Art. 1). De igual forma, cre el Ministerio
del Medio Ambiente como organismo rector de la gestin del medio ambiente y de los
recursos naturales renovables a fin de asegurar el desarrollo sostenible (Art.2).
Por ello, del anlisis constitucional y normativo ambiental del pas, el Estado colom-
biano se puede caracterizar dentro de la posicin del desarrollo sostenible
23
.
Diferencia entre crecimiento econmico y desarrollo sostenible
Las polticas pblicas constituyen uno de los principales instrumentos con que cuenta
el gobierno para avanzar en la consecucin del desarrollo. As, su evaluacin y an-
lisis debe hacerse sobre la base del impacto en el mejoramiento de la calidad de
vida de la poblacin o, en otras palabras, en su aporte al desarrollo entendido como
aquel que ms que solo procurar el crecimiento econmico
24
, involucra una serie de
Fuente: Adaptado de O RIORDAN, T (1989).
23 Sobre el particular, la Corte Constitucional ha manifestado que la Constitucin Poltica de Colombia, con base en
un avanzado y actualizado marco normativo en materia ecolgica, es armnica con la necesidad mundial de lograr
un desarrollo sostenible, pues no slo obliga al Estado a planifcar el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales sino que adems, al establecer el llamado trptico econmico determin en l una funcin social, a la que
le es inherente una funcin ecolgica, encaminada a la primaca del inters general y del bienestar comunitario.
Del contenido de las disposiciones constitucionales citadas se puede concluir que el Constituyente patrocin la idea
de hacer siempre compatibles el desarrollo econmico y el derecho a un ambiente sano y a un equilibrio ecolgico.
Sentencia C-519 de 1994 MP. Vladimiro Naranjo Mesa.
24 Al establecer el crecimiento econmico como el primer objetivo del desarrollo sostenibleesta defnicin se cie
a las versiones de desarrollo sostenible que han sido construidas desde el pensamiento neoclsico y que no con-
tradicen las polticas neoliberales. Cuando se pone el crecimiento econmico por encima o al mismo nivel que la
calidad de vida y el bienestar social, se le otorga el carcter de fn y se oculta que es un medio. Al emplear el verbo
deteriorar se opta por un modelo de sostenibilidad dbil que no permite tomar medidas proteccionistas fuertes.
Carrizosa, J. 2007. Ambiente y desarrollo, el reto de la sostenibilidad. En: El desarrollo: perspectivas y dimensiones.
Bogot D.C. CIDER-Uniandes. Agosto. Pg. 307.
dimensiones que recogen las distintas facetas, individuales, sociales y de contexto,
que permiten aproximarse a su integralidad y, eventualmente, contribuir a orientar su
evolucin futura
25
.
Entonces, en el desarrollo es necesario incorporar diversas categoras de relaciones
que, de manera simplificada, podran caracterizarse as: sociales, econmicas, polticas,
ambientales
26
.
Los planes nacionales de desarrollo del pas han privilegiado el crecimiento econmico
como eje para la realizacin del desarrollo
27
y, en ese sentido, se mantiene una visin
que hace nfasis en la eco-eficiencia
28
en torno al uso del medio ambiente, es decir,
producir ms, con menos recursos naturales, procurando una menor generacin de
residuos, pero que no dice mucho sobre la reduccin de la escala o, en otras palabras,
sobre la disminucin del nivel de consumo
29
.
De all, la importancia de la confianza inversionista del plan de desarrollo que termin
o de las locomotoras que se proponen en el nuevo, en particular en los sectores de
minera e infraestructura (vial, de puertos y aeropuertos) que, apoyados por los deno-
minados componentes transversales como el medio ambiente, facilitan el crecimiento
econmico.
En este informe, el desarrollo se entiende entonces como la combinacin e interaccin
de las dimensiones econmica, ambiental, socio-cultural y poltico-institucional (el
anlisis y la evaluacin hace nfasis en la dimensin ambiental) y, en ese sentido, se
parte de la hiptesis segn la cual el desarrollo slo es sostenible, si cada una de
sus dimensiones es sostenible.
Medio ambiente, ordenamiento territorial y gestin del riesgo
Segn la Contralora General un desastre es resultado de la insuficiente capacidad
para reducir las consecuencias negativas y potenciales del riesgo y surge de la com-
binacin de las amenazas y las condiciones de vulnerabilidad. As mismo, la gestin
del riesgo es el proceso eficiente de planificacin, organizacin, direccin, ejecu-
cin y control dirigido al anlisis de riesgos, la reduccin de los mismos, el manejo
de desastres y la recuperacin ante eventos ya ocurridos La gestin del riesgo es
un componente estratgico de la poltica ambiental y del ordenamiento territorial,
25 Zorro, C. (2007): Entorno humano y desarrollo econmico local. En: El desarrollo: perspectivas y dimensiones.
Bogot D.C. CIDER-Uniandes. Agosto. Pg. 164.
26 Ibdem. Pg.166.
27 Lo que en la literatura econmica se denomina el efecto goteo o trickle down, cuya hiptesis bsica es que,
eventualmente, el crecimiento econmico llegar hasta las capas de menores ingresos de la poblacin, elevando la
calidad de vida de la sociedad en su conjunto.
28 Se dejan de lado: a) el problema de la tecnosfera o el mal diseo de lo que el hombre construye; b) el problema
fustico a travs del cual se soslaya el principio de precaucin; y, c) el problema de escala, es decir, la necesaria
disminucin de los niveles de consumo y el respeto por los lmites de la ecosfera. Riechmann, J. (2006): Biomme-
sis. Ensayos sobre imitacin de la naturaleza, ecosocialismo y autocontencin. Madrid. Catarata. Pg. 43.
29 Es importante recordar el debate sobre la esencialidad de los recursos naturales para la produccin y la capacidad
de sustitucin entre capital fsico y capital natural (va avance tecnolgico). Esta discusin conlleva una decisin de
poltica pblica que tiene como base la importancia que se le da a los lmites que le impone (o no), la naturaleza al
crecimiento econmico y, en ese sentido, la fortaleza (o no), de las instituciones reguladoras.
constituye un proceso social e incluye aspectos tcnicos, sociales y econmicos que
requieren de la voluntad del gobierno y la participacin ciudadana para su adecuada
formulacin e implementacin
30
.
Eso significa que, en lo que tiene que ver con el componente ambiental de la gestin
del riesgo y, en especial, en lo que compete a las instituciones del SINA, sus funciones
deben estar enfocadas hacia el componente preventivo/prospectivo, en el marco del
ordenamiento ambiental del territorio (OAT).
El componente preventivo y de prospeccin, en el marco legal e institucional del SINA
se concreta con la definicin, implementacin, seguimiento y control del cumplimiento
de los determinantes ambientales (DA), para el ordenamiento del territorio nacional.
Por ello, el anlisis y evaluacin de la gestin institucional del SINA, ante el riesgo
o la ocurrencia de un desastre causado por fenmenos naturales, se basar, en gran
parte, en la calidad, la estabilidad
31
y el nivel de implementacin de los DA (ver
captulo III)
32
.
Anlisis y evaluacin de la poltica
nacional ambiental 2010
La Ley 99 de 1993 organiz el sector ambiental del pas al crear el Sistema Nacio-
nal Ambiental (SINA)
33
. Antes de surgir este esquema la estructura institucional y la
regulacin de las actividades ambientales estaban basadas en el Decreto-Ley 2811
de 1974 o Cdigo Nacional de Recursos Naturales.
El sector Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial cuenta aproximadamente con 50
polticas (Cuadro 1.2), que se ejecutan teniendo como punto de referencia una serie
de instrumentos de planeacin y con base en un marco legal amplio, disperso y, en
ocasiones, incoherente, que se refleja en los conflictos de competencias entre CAR,
autoridades ambientales urbanas, autoridades municipales y resguardos indgenas, as
como la indefinicin sobre el uso de recursos como las regalas y las transferencias
del sector elctrico.
Las instituciones que tienen a su cargo las polticas de vivienda, agua potable y desarrollo
territorial que pertenecen al sector no hacen parte directa de este anlisis dado que
la CGR ha considerado que el mandato constitucional est relacionado principalmente
con el seguimiento y control de la gestin institucional del Estado en cuanto a las
actividades de conservacin y preservacin de los recursos naturales y del ambiente
(patrimonio natural), es decir, utilizando un lenguaje econmico, el componente de
oferta de bienes y servicios ambientales.
30 CGR. (2007): Prevencin y atencin de desastres. La gestin del riesgo: realidad y perspectivas.En: Informe al
Congreso sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente. CGR. Bogot D.C. Pg. 207- 208.
31 Las continuas modifcaciones a los determinantes ambientales desde el nivel central, que adems limitan las ac-
tuaciones de las autoridades ambientales, causan inestabilidad y prdida de importancia como instrumento para la
planifcacin del uso del territorio en un horizonte a mediano y largo plazo.
32 Es preocupante que a 13 aos de haberse promulgado la Ley 388 de ordenamiento territorial, se est proponiendo
Formular lineamientos estratgicos y determinantes ambientales para las cinco macrocuencas., y, adems, que no
se establezcan metas especfcas para llevarlo a cabo. Op. Cit. DNP. 2010. Pg. 450.
Por ello, se ha definido como SINA central el siguiente marco institucional: el Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), junto con el Fondo Nacional
Ambiental (FONAM) y el Fondo de Compensacin Ambiental (FCA); UAESPNN; 33
CAR-CDS; cinco institutos de investigacin cientfica: Instituto de Hidrologa, Meteorologa
y Estudios Ambientales (IDEAM), Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacfico
(IIAP), Instituto de Investigacin de Recursos Biolgicos Alexander von Humboldt
(IAvH), Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras Jos Benito Vives de Andris
(INVEMAR), y el Instituto Amaznico de Investigaciones Cientficas (SINCHI).
Por otra parte, el captulo ambiental del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2006
2010 se denomina una gestin ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo
sostenible e incluye seis componentes, a saber:
Planificacin ambiental en la gestin territorial.
Gestin integrada del recurso hdrico.
Conocimiento, conservacin y uso sostenible de la biodiversidad.
Promocin de procesos productivos competitivos y sostenibles.
Prevencin y control de la degradacin ambiental.
Fortalecimiento del SINA para la gobernabilidad ambiental.
Los principales instrumentos de planificacin son el Plan de Gestin Ambiental Re-
gional (PGAR), que tiene una vigencia de 10 aos; los planes de accin cuatrienales
(PAC), los Planes de saneamiento y manejo de vertimientos (PSMV) y los planes de
ordenacin y manejo de cuencas (POMCAS). Estos instrumentos que pertenecen al
mbito directo de las corporaciones autnomas y de desarrollo sostenible (CAR), deben
estar articulados y ejecutarse en coordinacin con el Plan de Ordenamiento Territorial
(POT) y el Plan de Gestin Integral de Residuos Slidos (PGIRS), que son elaborados
e implementados por los municipios
34
.
Dentro del marco normativo sobresalen las disposiciones relacionadas con los procesos
de licenciamiento ambiental, permisos, compensaciones y concesiones; las normas
que determinan los recursos de las corporaciones como es el caso de la sobretasa al
impuesto predial, tasas retributivas, compensatorias y de uso, transferencias del sec-
tor elctrico (TSE), destinacin obligatoria del 1% de proyectos que usen agua como
insumo, compra de predios de importancia ambiental; y, finalmente, la Ley 1333 de
2009 sobre procedimiento sancionatorio por delitos ambientales.
La mayora de normas que se expidieron en 2010, y que son una muestra de lo
prolfico que es el sector en cuestin normativa, se presenta en el Cuadro 1.3.
34 Ley 99 de 1993. Artculo 4. El Sistema Nacional Ambiental, SINA, es el conjunto de orientaciones, normas, activi-
dades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambienta-
les contenidos en esta Ley.

Cuadro 1.2
Polticas del sector ambiente, vivienda
y desarrollo territorial
Biodiversidad Poltica Educacin Am-
biental
Humedales Interiores Produccin Ms Limpia
SINAP Poltica Participacin Ciu-
dadana
Ecosistemas de Alta
Montaa
Poltica Poblacin Y Medio
Ambiente.
Manglares Programa de Etiquetado
Ambiental
Bioprospeccin Marina
y Continental
Poltica Mercados Verdes
Recursos Genticos Respel
Li neami entos Para
Fauna
Cambio Climtico
Trfico Ilegal de Es-
pecies
Protocolo de Montreal
Proteccin y Fomento
Conocimiento Tradi-
cional.
Calidad del Aire
Conservacin ee Espe-
cies Migratorias
Biocombustibles
Especi es Exti cas,
Transplantadas e In-
vasoras.
Desertificacin
Especies Amenazadas
de Extincin.
Lineamientos Manejo Re-
curso Suelo
Especi es Si l vestres
Asociadas a Enferme-
dades Emergentes
Incendios Forestales
Conpes Minas/infraes-
tructura
Oceanos/costas
Poltica Fitosanitaria
Mfs
Forestal
Poltica Plaguicidas Plan Nacional de Dllo
Forestal
Poltica
Nacional de Investi-
gacin Ambiental
Ordenamiento Territorial
Poltica Gestin Ambiental Urbana
Instrumentos de Control Urbano
Asentamientos Precarios
Macroproyectos
Espacio Pblico
Lineamientos Para Gestin Urbano Regional.
PDA
Poltica Hdrica Nacional
Lineamientos Manejo Integral del Agua.
Estrategia Nacional del Agua
Programa de Lavado de Manos
Plan de Ahorro y Uso Eficiente Del Agua
PGIRS
PSMV
Polticas Ambiente (35) Polticas VDT- APSB (15)
Fuente: MAVDT, DNP, CAR- CDS
Cuadro 1.3
Normas ambientales formuladas en la vigencia 2010
Tipo No. Tema
Ley 1377 Reglamentacin de la actividad de reforestacin comercial
Decreto 798 Estndares urbansticos para el desarrollo de vivienda
Decreto 1162 Comisin intersectorial de propiedad intelectual
Decreto 2372 Planes de manejo de reservas forestales
Decreto 2803 Sistema nacional de informacin forestal (snif)
Decreto 2820 Modifica el regimen de licencias ambientales
Decreto 2972 Creacin de la comisin tcnica nacional intersectorial para salud ambiental (conasa)
Decreto 3678 Criterios para imposicin de sanciones
Decreto 3930 Usos, vertimientos y ordenacin del recurso hdrico
Decreto 4728 Lmites permisibles de vertimientos a aguas marinas y costeras
Resolucin 59 Se delega al instituto colombiano agropecuario (ica) el registro de plantaciones forestales
Resolucin 207 Adicin al listado de especies exticas invasoras
Resolucin 260 Distribucin de recursos del certificado de incentivo forestal (cif)
Resolucin 383 Especies silvestres amenazadas
Resolucin 415 Registro nico de infractores ambientales
Resolucin 610 Estndares de calidad del aire
Resolucin 619 Estudios y propuesta de zonificacin de reas de manglar en corponario
Resolucin 650 Protocolo de monitoreo y seguimiento de calidad de aire
Resolucin 651 Se adopta el subsistema de informacin sobre calidad del aire (sisaire)
Resolucin 760 Procedimientos y mtodos de medicin de contaminantes industriales
Resolucin 957 Autorizacin de actividades con organismos vivos modificados (ovm)
Resolucin 958 Comit tcnico nacional de bioseguridad para ovm
Resolucin 1023 Sistema de informacin y seguimiento del registro nico ambiental (rua)
Resolucin 1297 Sistemas de recoleccin selectiva de pilas y/o acumuladores
Resolucin 1457 Sistemas de recoleccin selectiva y gestin ambiental de llantas usadas
Resolucin 1510 Redelimitacin reserva ro nare
Resolucin 1511 Sistemas de recoleccin selectiva de de bombillas
Resolucin 1512 Sistemas de recoleccin selectiva de residuos de computadores y/o perifricos
Resolucin 1543 Terminos de referencia para estudios ambientales sector hidrocarburos
Resolucin 1544 Terminos de referencia para estudios ambientales sector hidrocarburos
Resolucin 2064 Medidas posteriores a la aprehensin de especies
Resolucin 2154 Modifica la resolucin 650
Resolucin 2195 Reglamento tcnico del proceso trmico de alimentos envasados
Resolucin 4716 Mapas de riesgo de calidad del agua para consumo humano
Resolucin Plan de accin 2010 - 2015 del programa de uso racional y eficiente de energa y fuentes
no convencionales (proure) - Ministerio de Minas y Energa
Fuente: MAVDT. Respuesta 2011.
Agenda, estabilidad, adaptabilidad
y enfoque hacia lo pblico
De acuerdo con Mance, H. la agenda se refiere a las reas temticas en las que
se enfoca el ministerio (ente rector del sector)
35
y explora cules son los temas
abordados, mas no cules fueron las polticas exactas que se adoptaron. La base de
la agenda se establece con la creacin de un ministerio y sus competencias por ley.
Sin embargo, los polticos y los funcionarios pueden interpretar esta base de maneras
distintas, para reflejar sus propias prioridades e incorporar nuevos asuntos
36
.
Es por ello que aqu se relaciona la agenda con los criterios planteados por el Ban-
co Interamericano de Desarrollo (BID)
37
respecto a la estabilidad, la adaptabilidad y
el enfoque hacia lo pblico. La estabilidad y la adaptabilidad (que pueden llegar a
ser criterios contradictorios), reflejan la continuidad de los temas de la agenda y la
posibilidad de realizar pequeas o grandes modificaciones sobre ella, debido principal-
mente a cambios de gobierno y con mayor probabilidad de polarizacin en esquemas
bipartidistas.
Lo ambiental, al igual que los dems sectores del Estado, logr un marco de estabi-
lidad generado en su base por el fenmeno de la reeleccin presidencial.
Sin embargo, en el caso de la gestin ambiental se trat de estabilidad sin prioridad
dentro del aparato estatal, reflejado no slo en la prdida de status, al pasar de mi-
nisterio a viceministerio, sino a travs de la reduccin de la asignacin de recursos del
presupuesto nacional (dentro del ministerio y con respecto a los dems sectores).
Esta prdida de importancia tuvo su origen en la decisin del gobierno de adaptarse
a la nueva tendencia promocionada desde la Cumbre Mundial de la Tierra realizada
en la ciudad de Johannesburgo en el ao 2002, segn la cual los temas ambienta-
les (contaminacin de agua y aire) y sociales (pobreza, morbilidad, y mortalidad) se
retroalimentan, son al mismo tiempo causa y consecuencia, y deben entonces, ser
atendidos de manera simultnea y coordinada.
De all la decisin del gobierno de fusionar las reas de medio ambiente, vivienda (agua
potable y saneamiento bsico) y desarrollo territorial (ordenamiento del territorio), bajo
un solo ministerio de tal forma que se lograran concentrar las funciones de regulacin
de uso del suelo y el ordenamiento territorial; desarrollar las polticas y la regulacin
del manejo integral del agua desde su generacin hasta su uso; promover la vivienda
y el desarrollo urbano proveyendo un hbitat adecuado para la poblacin
38
.
35 Por supuesto, el marco de instrumentos de planeacin no se agota en stos. Existen una gran cantidad de planes
defnidos para afrontar problemas particulares o para adelantar la gestin ambiental en los distintos sectores. De all
que la gestin ambiental, en general, est caracterizada por una alta complejidad.
36 MANCE, H. (2008): La poltica de la sostenibilidad: ascenso y declive del Ministerio del medio ambiente colombiano.
En: Gobernabilidad, instituciones y medio ambiente en Colombia. Foro Nacional Ambiental. Bogot D.C. Pg. 114.
37 MANCE, H. (2007): El ascenso y declive del Ministerio del medio ambiente 1993 -2006. En: Foro Nacional
Ambiental. Documento de polticas pblicas No. 11. Bogot D.C.. Marzo. Pg. 3-4.
38 BID (2006): La poltica de las polticas pblicas. Progreso econmico y social en Amrica Latina. Informe 2006.
Ed. Planeta-David Rockefeller Center..Pg. 11-22

Sin embargo, la segunda falla es que la reforma agrup bajo un mismo ministerio
agendas de poltica sectorial que en determinadas circunstancias podan volverse
excluyentes, y, en esa medida, propici que se desatendiera la agenda de algunos
sectores, como parece haber sido el caso del Ministerio de Ambiente, Vivienda y De-
sarrollo Territorial que conllev a que las polticas de medio ambiente fueran relegadas
a segundo plano con respecto a las de agua
39
.
En este proceso de cambio institucional, existe un criterio de evaluacin que resume
los anteriores: el posicionamiento. H. Mance lo define como la ubicacin del sector
y las relaciones e interacciones con el resto de sectores del Estado; se trata de la
importancia relativa de los temas ambientales en la toma de decisiones y la facilidad
o dificultad que se presenta en escenarios de reforma intra e interinstitucional
40
.
En este caso, se evala el peso del viceministerio de ambiente (VA) dentro del MA-
VDT, y de ste con los dems ministerios, en trminos de asignacin presupuestal.
Ms adelante, con base en la teora de la eleccin pblica, y teniendo como marco
el anlisis del nuevo Plan Nacional de Desarrollo, se evala la importancia relativa
del sector ambiental dentro del Estado.
A nivel interno del MAVDT se puede apreciar el bajo nivel de importancia que recibi
el VA en la vigencia 2010 y que se refleja en la asignacin para el rubro de gastos
de inversin
41
de un 5,20% que, sumado a la inversin destinada a los institutos de
investigacin ambiental (IIA), alcanz un 8,65%, en comparacin con el viceministerio
de agua potable al que le fue asignado el 82,54% del total (Cuadro 1.4).
Cuadro 1.4
Asignacin de los recursos de inversin dentro del MAVDT
REA INVERSIN
(millones)
PARTICIPACIN
EN INVERSIN
PARTICIPACIN
EN PIB
VC_AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO 313.244 82,54% 0,059%
VC_VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL 25.014 6,59% 0,005%
VC_AMBIENTE 19.728 5,20% 0,004%
INSTITUTOS DE INVESTIGACIN 13.100 3,45% 0,002%
REAS DE APOYO 8.419 2,22% 0,002%
TOTAL MAVDT 379.505 100% 0,07%
Fuente: MAVDT, DANE. Elaboracin DES.
38 Exposicin de motivos de la Ley 1444 de 2011 Por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan
precisas facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica para modifcar la estructura de la Administracin
Nacional y se dictan otras disposiciones.
39 Op. Cit. Mance,H. Pg. 116.
40 Cfr. Nota 1.
41 El anlisis no involucra los gastos de funcionamiento debido a la difcultad que tiene este rubro para ser discri-
minado por dependencias. Para el MAVDT, el monto total de los compromisos de ste rubro en 2010 alcanz la
suma de 1,24 billones (76,7%). Sin embargo, es importante tener en cuenta que gran parte de estos recursos
corresponden al rubro de Transferencias corrientes, es decir, recursos asignados a las dems entidades del sector
como las CAR y los IIA.

En la asignacin a los diferentes sectores tambin pueden observarse diferencias sig-
nificativas (Cuadro 1.5). Teniendo como base la Ley de apropiaciones del Presupuesto
General de la Nacin (PGN), el ministerio particip en un 1,15% del total, que ascendi
a $148,3 billones.
Cuadro 1.5
Asignacin sectorial de recursos del PGN
Fuente: Decreto 4996 de 2009. DANE. Elaboracin DES.
ENTIDAD PGN VIGENCIA 2010
Ley 1365/09
(billones)
PARTICIPACIN
EN EL PGN
PARTICIPACIN
EN EL PIB
MINCULTURA 0,2 0,13% 0,04%
MINMINAS 1,1 0,76% 0,21%
MAVDT 1,7 1,15% 0,32%
MINDEFENSA 10,0 6,72% 1,87%
MINEDUCACIN 20,6 13,90% 3,86%
SERVICIO DE LA DEUDA 39,7 26,75% 7,43%
INGRESOS TOTALES 148,3 100% 27,78%
Es importante tener en cuenta que se trata de la primera fase dentro del proceso de
ejecucin presupuestal, es decir, la apropiacin inicial. Sin embargo, el anlisis del
gasto pblico (que se presentar ms adelante), mostrar cmo se disminuy este
monto en $83.144 millones.
Por ltimo, la evaluacin del criterio de adaptabilidad es difcil debido a que la princi-
pal observacin que se ha hecho en el pasado (y que persiste), es la ausencia de un
proceso de priorizacin (el Cuadro 1.6 prueba, a travs de la normatividad expedida
en un solo ao, la gran cantidad de temas de la agenda ambiental).
Sin embargo, puede decirse que desde la formulacin de la Ley 99 de 1993, se ha
mantenido cierto nfasis en el manejo integrado del recurso hdrico
42
, teniendo como eje
la formulacin y ejecucin de planes de ordenamiento y manejo de cuencas (POMCAS);
la conservacin y el conocimiento de la biodiversidad; la incorporacin de lo ambiental
en el proceso de ordenamiento del territorio; y, como tema sombrilla la mitigacin y
adaptacin a los problemas generados por los fenmenos de cambio climtico que ha
permitido, con menores avances, adelantar la gestin ambiental sobre otros problemas
(calidad del aire, residuos slidos y uso de combustibles fsiles, entre otros).
Las polticas en s mismas obedecen a la necesidad de resolver un problema que
afecta a una proporcin, o en algunos casos, a toda la poblacin; su orientacin Per
se es hacia lo pblico. Sin embargo, en la fase de implementacin entran en juego
los intereses de cada uno de los agentes lo que hace que ese principio, en mayor
42 A lo cual se asocia la reforestacin en zonas que abastecen acueductos e instrumentos econmicos como la tasa
retributiva por contaminacin hdrica.

o menor medida, se diluya. Este fenmeno se analizar en el marco del proceso de
reforma de las corporaciones autnomas regionales que fue interrumpido por la decla-
ratoria de inexequibilidad del Decreto 141 de 2011
43
.
Capacidad: coordinacin, calidad
de la implementacin y eficiencia
El nivel de coordinacin intra e intersectorial, la calidad de la implementacin y la
eficiencia de las polticas pblicas son criterios propuestos por el BID que pueden ana-
lizarse conjuntamente, como causas o consecuencias, del criterio de capacidad
44
.
Este criterio describe la habilidad de la institucin para cumplir su agenda, reflejada en
su financiacin y la cantidad y nivel tcnico de su recurso humano, lo que redunda en
la calidad y fortaleza de la coordinacin intra e interinstitucional para la formulacin,
implementacin y el logro de resultados de las polticas pblicas.
Para evaluar el criterio de capacidad ya se han presentado algunos datos en lo que
respecta al presupuesto asignado al MAVDT y su comparacin con otros sectores.
Enseguida se mostrar en primer lugar, con base en los reportes de las CAR sobre
los indicadores mnimos de gestin (IMG) y su agrupacin de acuerdo con los com-
ponentes del PND, los principales resultados de las entidades que tienen a su cargo
la ejecucin de las polticas, a travs de la coordinacin del ministerio.
En segundo lugar, como punto de referencia para la discusin sobre la capacidad de
las entidades del SINA, se har un breve anlisis sobre la evolucin de los gastos de
personal 2008 2010.
Plan Nacional de Desarrollo e indicadores
mnimos de gestin (IMG)
Despus de un proceso de discusin y ajuste que se inici con la formulacin del De-
creto 643 de 2004 en el cual se establecan alrededor de 55 indicadores clasificados
como ambientales, de gestin y de desarrollo sostenible, se lleg a la formulacin de la
Resolucin 964 de 2007, en la que se definieron 25 indicadores mnimos de gestin
(IMG), dirigidos especficamente a las corporaciones autnomas regionales (CAR).
43 Reforma que avanzar a travs de la presentacin de un proyecto de ley.
44 Op. Cit. MANCE, H. Pg. 115.

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A pesar de las dificultades que han sido identificadas en el poblamiento y reporte de
los IMG,
45
la CGR ha decidido dar continuidad a su seguimiento, de tal forma que
los resultados reportados sirvan no slo para el anlisis de la poltica en su conjunto,
sino como insumo para los procesos auditores a las CAR.
Con las salvedades mencionadas y con el objetivo que los IMG se constituyan en una
herramienta vlida y sistemtica de seguimiento y evaluacin de las CAR, a continua-
cin se presentan los principales resultados de la gestin ambiental en 2010 y su
comparacin con la vigencia anterior.
Planificacin ambiental en la gestin territorial
Uno de los elementos ms importantes dentro de los procesos de planificacin es el
que tiene que ver con la incorporacin en el diseo de estos instrumentos y, sobre
todo en su ejecucin, de los determinantes ambientales
46
.
Los determinantes ambientales son elementos que permiten a las autoridades ambien-
tales y en general al SINA, articularse al Sistema Nacional de Atencin y Prevencin
de Desastres, fundamentalmente en la fase de prevencin, a travs de la gestin am-
biental para la conservacin (e.g.: reforestacin, restauracin, conservacin de suelos,
proteccin de cauces y manejo de cuencas) y la preservacin (e.g.: sistema nacional,
regional y local de reas protegidas).
Los resultados de la integracin entre la gestin ambiental y la gestin del riesgo
no han sido satisfactorios. Si bien es cierto que el IDEAM
47
ha mostrado que los
registros pluviomtricos de finales de 2010 e inicios de 2011 superaron el promedio
histrico generando lo que se ha denominado como la ola invernal, tambin es cierto
que se ha hecho evidente la inadecuada gestin del uso del suelo y, en particular,
su zonificacin.
Segn los datos presentados por el gobierno al momento de declarar la emergencia
social, econmica y ecolgica hay 337.513 familias afectadas, 2.049 vivien-
das destruidas y 275.569 viviendas averiadas en 654 municipios de Colombia.
48

Muchas de estas viviendas se han ubicado en los planos de inundacin de los
ros, incumpliendo las normas mnimas para la ronda hdrica, o como producto de
la desecacin de zonas de humedales, o permitiendo asentamientos en zonas de
alto riesgo de deslizamiento, es decir, en procesos de claro incumplimiento de los
determinantes ambientales.
45 CGR (2010): Informe sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente 2009 2010 Bogot D.C. Julio.
Pg. 30-35.
46 Ley 388 de 1997. Artculo 10.
47 Decreto 4580 de 2010. Numeral 1.2.: Que la magnitud de las precipitaciones inusitadas resulta extraordinaria e
imprevisible, como lo demuestran los registros del IDEAM. Estos registros indican que en los quince primeros das
del mes de noviembre llovi ms de lo que llueve en todo el mes. El nivel super todos los registros histricos de
precipitaciones para el mes de noviembre.
48 Decreto 4580 de 2010. Considerandos. Numeral 2, literal a.

Esta situacin es generada por el bajo posicionamiento de la dimensin ambiental
en el proceso de toma de decisiones sobre las actividades que se desarrollan en el
territorio y tiene que ver con problemas de economa poltica al interior de los conse-
jos directivos de las CAR y a la baja capacidad de estas entidades para cumplir su
funcin como autoridades ambientales (seguimiento, control y sancin)
49
.
En cuanto a las cifras, para la vigencia 2010 el indicador Nmero de municipios con
inclusin del riesgo en sus POT a partir de los determinantes ambientales generados
por la corporacin creci 2,80% en promedio con relacin a 2009; de 429 se pas
a 441 municipios.
En 2010 el nmero de municipios asesorados por las CAR en la formulacin de planes
de prevencin y mitigacin de desastres naturales se increment en un 58.6% con
respecto al 2009, al pasar de 285 a 452 municipios. Segn el MAVDT, en el periodo
2006 2010 se han asesorado 690 municipios, en 31 departamentos
50
.
Segn el MAVDT se consolid una propuesta de lineamientos de poltica para el ma-
nejo del recurso suelo y contina la elaboracin del mapa de conflictos de uso de
la tierra a escala 1:100.000 . As mismo, se ha avanzado en la formulacin de de
planes de ordenamiento y manejo de 554.000 ha. de zonas secas.
En cuanto a la planificacin del recurso bosque se formul la Gua tcnica para la
ordenacin forestal y se presentar una propuesta de decreto para la unificacin y
actualizacin de criterios. Las CAR registran un avance promedio de 46% en el pro-
ceso de formulacin de Planes de ordenacin forestal. Segn el MAVDT, el proceso de
ordenacin forestal en el pas est involucrando 20,4 millones de hectreas.
Es importante relacionar estos esfuerzos con los datos presentados por el IDEAM
52
,
segn los cuales la estimacin media de la tasa de deforestacin en el pas es de
336.000 ha/ao y el nivel de subregistro (extraccin y movilizacin de madera en
forma ilegal) alcanza el 55%.
Esta cifra indica que ms de la mitad de la madera comercializada no cuenta
con documento que respalde su registro; sin embargo, el nivel de subregistro
es mayor, dado que la falta de documento es solo una de las formas como
se comercializa la madera de forma ilegal; otras formas de subregistro o de
comercio ilegal, tales como documento legal que respalda la madera extrada
de sitios diferentes a los solicitados o madera diferente a la avalada, no son
tenidas en cuenta en el anlisis
53
.
49 Se invita al lector a leer el captulo III de este informe dedicado al anlisis del ordenamiento territorial en el pas.
50 Respuesta del MAVDT al cuestionario enviado por la Direccin de Estudios Sectoriales para medio ambiente (DES-
MA) de la CGR.
51 De acuerdo con el reporte del MAVDT, se cuenta con el mapa preliminar de confictos de uso del territorio para las
regiones Andina, Caribe y Pacfca a escala 1:100.000.
52 IDEAM (2010): Informe anual sobre el estado del medio ambiente y los recursos naturales renovables en Colombia
Bosques 2009. Bogot D.C. Junio. Pg. 113.
53 Ibdem. Pg. 99. existira un subregistro promedio de 897.525 m, estimado para el perodo comprendido entre
los aos 2000 y 2005.

Cuadro 1.7
Tasas de deforestacin en Colombia
DEFORESTACIN ANUAL (Ha./ao) PRDIDA PRDIDA
REGIN INFERIOR MEDIA SUPERIOR MEDIA (Ha.) %
ORINOQIA 29.199 36.499 43.799 255.493 7%
CARIBE 36.579 45.724 54.869 320.068 12%
PACFICO 53.774 67.217 80.660 470.897 9%
ANDES 66.129 82.661 99.193 578.627 6%
AMAZONIA 83.584 104.480 125.376 731.360 2%
TOTAL 269.265 336.581 403.897 2.356.445 7%
Como se muestra en el Cuadro 1.8, se presenta una sustraccin total del 21% sobre
las reservas forestales definidas en la Ley 2 de 1959, que originalmente tenan una
extensin de 65280.321 ha.
Fuente: IDEAM 2010. Elaboracin DES:
Cuadro 1.8
rea original y porcentaje de sustraccin en las reservas forestales de Ley 2/59
RESERVA FORESTAL REA % SUSTRACCIN
CENTRAL 1.543.707 4,7
COCUY 730.389 16
AMAZONAS 37.844.524 20
PACFICO 8.010.504 28
S.N.S.M 539.215 37
S. MOTILONES 552.691 45
RO M/LENA 2.155.591 63
TOTAL 51.376.621
Fuente: IDEAM 2010. Elaboracin DES:
Aunque tal anlisis rebasa la competencia de la CGR, los datos muestran que existe
cierta correlacin entre la deforestacin y las reas sustradas frente a las zonas que
fueron ms afectadas por la ola invernal.
Gestin integrada del recurso hdrico

54
Dentro de este componente el hecho ms importante durante la vigencia fue la for-
mulacin de la Poltica Nacional de Gestin Integral del Recurso Hdrico (PNGIRH),
elemento que no deja de extraar en la medida en que durante los dos periodos
presidenciales la prioridad y eje articulador de la poltica ambiental, fue precisamente
el manejo del agua.
De acuerdo con los reportes de los IMG, existen 111 planes de ordenacin y manejo
de cuencas (POMCAS) en ejecucin, lo que significa un incremento del 18% frente a
2009. Por su parte, el MAVDT presenta como resultado 83 cuencas en las cuales se
han adelantado convenios con las corporaciones para ejecutar proyectos de reforestacin
y restauracin, como estrategia para mantener y mejorar la oferta hdrica en cuencas
abastecedoras de acueductos.
En concreto, el MAVDT reporta 20.472 ha. establecidas y en mantenimiento, en el
periodo 2004 2010. Si se asume que los reportes de las CAR del indicador reas
reforestadas y/o revegetalizadas naturalmente para la proteccin de cuencas abastace-
doras son acumulativos, en el periodo 2008 2010 se alcanz un total de 40.594
ha., cifra que est bastante lejos de la meta de 120.000 ha. establecida en el PND
2002 2006 y reiterada en el 2006 2010.
En cuanto a las tasas retributivas por vertimientos contaminantes a las fuentes hdricas
y la tasa por uso del agua, los indicadores Total de recursos recaudados con refe-
rencia al total de recursos facturados, arrojaron como resultado 74.53% y 67.52%,
respectivamente. Eso significa un aumento en el nivel de cobro de 43% y 0,52%,
para cada instrumento, con respecto a la vigencia 2009.
Aunque ello representa un avance es necesario matizarlo con los problemas que, en
el caso de la tasa retributiva, han generado las modificaciones normativas (Decreto
3100 de 2003, Decreto 3440 de 2004, Resolucin MAVDT 1433 de 2004, Reso-
lucin MAVDT 2145 de 2005 y Decreto 3930 de 2010), a travs de las cuales se
han ampliado o prorrogado los plazos para establecer objetivos de calidad, metas de
descontaminacin, el aumento de las tarifas ante su incumplimiento y sobre todo eva-
luar la efectividad del instrumento en la descontaminacin de las aguas que muestra
la siguiente situacin:
En trminos generales, se evidencia que existe una afectacin de la calidad
del recurso hdrico con el consecuente efecto sobre la disponibilidad para dife-
rentes usos, con mayor intensidad en determinadas zonas y cuerpos de agua
En materia de calidad de las aguas marinas y estuarinas, cada vez se ha hecho
ms claro que las actividades realizadas en tierra son las principales fuentes
de contaminacin en los mares y costas. As, gran parte de los contaminantes
que llegan a las costas son generados a gran distancia de stas, en las partes
altas de las cuencas, siendo el aire y los ros los que las reciben y las trans-
54 El 19 de marzo de 2010, el MAVDT present la nueva Poltica Nacional para la Gestin Integral del Recurso Hdri-
co. No deja de llamar la atencin que siendo sta la primera prioridad del gobierno se formule en los ltimos meses
de su gestin.
portan al mar. De esta forma, el mar resulta siendo la fuente final receptora de
los vertimientos de ros y ciudades, donde convergen la presin poblacional, el
turismo, la industria y el comercio, entrando al mar residuos orgnicos txicos,
metales pesados, sedimentos, microorganismos y nutrientes
55
Desde el punto de vista de la oferta de agua, en este mismo informe se dedica el captulo
IV a la evaluacin de la poltica nacional de humedales interiores, que juega un papel
determinante en el entendimiento de la problemtica generada por la ola invernal.
Por ltimo, se reportan acciones en torno al componente marino y costero, que hasta
ahora haba estado relegado dentro de la gestin del recurso agua. Se encuentra en
implementacin el programa nacional de investigacin, prevencin, reduccin y con-
trol de fuentes terrestres y marinas de contaminacin al mar; se formul el Decreto
4728 que estableci un plazo de tres aos para cumplir con los lmites permisibles
de vertimientos a aguas marinas y costeras; se elabor el documento Determinantes
ambientales marinas y costeras como insumo a los planes de ordenamiento territorial;
y se aprobaron los estudios de zonificacin de las reas de manglar en jurisdiccin
de Corponario
56
.
Conocimiento, conservacin y uso sostenible
de la biodiversidad
Este componente del PND tiene directa relacin con los resultados de los indicadores
que se analizaron en el de planificacin ambiental en la gestin territorial.
La evaluacin se complementa con las acciones adelantadas en relacin con el Sistema
Nacional de reas Protegidas (SINAP) y la conservacin de especies amenazadas.
Uno de los temas ms importantes estuvo relacionado con la formulacin del Decreto
2372 de 2010
57
que modific el rgimen de reas protegidas del pas y las catego-
ras para su manejo. Al respecto, es importante llamar la atencin sobre el Artculo
19 que establece:
DETERMINANTES AMBIENTALES. La reserva, alinderacin, declaracin, ad-
ministracin y sustraccin de las reas protegidas bajo las categoras de ma-
nejo integrantes del Sistema Nacional de reas Protegidas, son determinantes
ambientales y por lo tanto normas de superior jerarqua que no pueden ser
desconocidas, contrariadas o modificadas en la elaboracin, revisin y ajuste
y/o modificacin de los Planes de Ordenamiento Territorial de los municipios y
distritos, de acuerdo con la Constitucin y la ley.
Conforme a lo anterior, esas entidades territoriales no pueden regular el uso del
suelo de las reas reservadas, delimitadas y declaradas como reas del SINAP,
55 MAVDT (2010): Poltica nacional para la gestin integral del recurso hdrico. Bogot D.C. Pg. 43 44.
56 Respuesta MAVDT. 2011. Pg. 43 - 46.
57 Por el cual se reglamenta el Decreto Ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decreto Ley
216 de 2003, en relacin con el Sistema Nacional de reas Protegidas, las categoras de manejo que lo conforman
y se dictan otras disposiciones.

quedando sujetas a respetar tales declaraciones y a armonizar los procesos de
ordenamiento territorial municipal que se adelanten en el exterior de las reas
protegidas con la proteccin de stas. Durante el proceso de concertacin a
que se refiere la Ley 507 de 1999, las Corporaciones Autnomas Regionales
debern verificar el cumplimiento de lo aqu dispuesto.
No ha sido fcil la coordinacin entre los entes territoriales y las autoridades ambien-
tales en los escenarios en los que, de alguna forma, los instrumentos de planificacin
han generado conflictos de competencias
58
. En ese sentido, podran generarse este
mismo tipo de inconvenientes sobre la ordenacin del uso del territorio que constitu-
cionalmente tienen los municipios.
Por otra parte, en torno al Artculo 22 del Decreto 2372 de 2010, existe el riesgo de
que, como causa de la accin de grupos de presin (nacionales, regionales o locales),
se permitan actividades extractivas a travs del proceso de homologacin o re-catego-
rizacin de reas protegidas, poniendo en grave riesgo la continuidad del suministro
de los servicios ambientales.
En el marco de un amplio debate en torno a la eventual construccin de un puerto,
el MAVDT a travs de la Resolucin 1501 de 4 de agosto, declar como parque
nacional natural la zona de Urabamba-Baha Malaga, con una extensin de 47.094
ha., con lo que se alcanz un total de 1276.370 ha. de reas protegidas declaradas
en el periodo 2006-2010
59
.
Es importante resaltar la labor que viene adelantando la UAESPNN en el diseo e
implementacin de los regmenes especiales de manejo (REM), en aquellas reas sobre
las cuales se presentan traslapes de figuras de ordenacin como parques nacionales,
resguardos y reservas forestales.
Se trata de acuerdos con las comunidades locales que se construyen de manera co-
ordinada, participativa y concertada entre la autoridad pblica especial indgena y la
autoridad ambiental, que garanticen la conservacin de los recursos naturales para la
supervivencia de los pueblos indgenas y la oferta de bienes y servicios ambientales del
pas
60
. Hasta ahora se han firmado seis acuerdos en torno a las reas protegidas en
Catatumbo (2007), Paramillo (2007), Utra (2009), Los Flamencos (2009), Cahuinar
(2010) y Nevado del Huila (2010)
61
.
En lo que tiene que ver con la proteccin de especies, el MAVDT expidi las reso-
luciones 383 y 2064. La primera de ellas declara las especies silvestres de flora y
fauna que se encuentran amenazadas; mientras que la segunda reglamenta las me-
didas posteriores a la aprehensin preventiva, restitucin o decomiso de especmenes
de especies silvestres. As mismo, se formul la estrategia nacional de prevencin,
seguimiento, control y vigilancia forestal.
58 Podra ser el mismo caso que la discusin sobre los Planes de ordenacin y manejo de cuencas (POMCAS) y los
Planes de ordenamiento territorial (POT), en el sentido que el Decreto 1729 de 2002, defni los POMCAS como
norma de superior jerarqua. En la medida que el proceso de los POT se haba iniciado desde 1998, esto gener no
slo problemas operativos, sino de competencia entre las CAR y los municipios.
59 Respuesta MAVDT. 2011. Pg. 51.
60 Respuesta MAVDT. 2011. Pg. 53
61 Ibdem. Pg. 57.

Segn los reportes de las CAR sobre el indicador especies de fauna y flora amena-
zadas, con planes de conservacin en ejecucin, se redujo en un 2,9%, al pasar de
136 a 132, entre 2009 y 2010.
El uso sostenible de la biodiversidad o biocomercio, enmarcado dentro del Plan Na-
cional Estratgico de Mercados Verdes (PNEMV), sigue estando en deuda y con muy
bajos resultados. A continuacin se presenta su anlisis en el marco del componente
de procesos productivos sostenibles.
Promocin de procesos productivos
competitivos y sostenibles
62
Este componente est centrado en el esfuerzo de las entidades del SINA para que
la dimensin ambiental se inserte dentro de los procesos de produccin de los
sectores de la economa; es el eje de la gestin ambiental institucional que est
ms relacionado con el concepto y el objetivo de ubicar al pas en una senda de
desarrollo sostenible.
El componente se caracteriza por un alto nivel de formulacin de polticas, linea-
mientos y estrategias que, sin embargo, presentan niveles de ejecucin muy bajos.
Luego de la formulacin de la Poltica Nacional de Produccin Ms Limpia (PNPML)
en el ao 1997, una primera evaluacin realizada en 2004 arroj como resultado
que la poltica:
adoleci, desde su expedicin, de metas claras y que se logren medir, de un
plan de implementacin que definiera las estrategias y los mecanismos de co-
ordinacin e interaccin, as como la asignacin de responsabilidades concretas
a los diferentes actores pblicos y privados. El alto grado de desarticulacin de
las entidades del SINA entre s y con los dems entes del Estado, as como con
los entes territoriales situaciones que no se cumplieron y que implicaron que
durante el periodo 1998-2003 no se haya logrado incorporar el tema de PML y,
concretamente, la poltica en los sectores econmicos y productivos del pas.
63
Situacin que, a 2010, no ha cambiado sustancialmente. En respuesta al bajo nivel
de conocimiento e implementacin de las estrategias de produccin ms limpia, el
MAVDT formul la Poltica De Produccin y Consumo Sostenible (PPCS), que integr
la PNPML con el Plan Nacional Estratgico de Mercados Verdes (PNEMV) que se
haba formulado desde 2002.
El MAVDT afirma que con el cambio de poltica la denominacin anterior de convenios
de produccin ms limpia, pasan ahora a llamarse agendas ambientales sectoriales.
Sin embargo, esta estrategia de gestin (agendas interministeriales), ya vena siendo
implementada desde antes de la PNPML y en forma separada de los convenios, es
decir, como dos instrumentos aparte. En tal sentido:
62 Se invita al lector a revisar el Captulo II en el que se hace una evaluacin ms detallada de la situacin del sector
minero en Colombia (una de las locomotoras del crecimiento) y su relacin con el medio ambiente.
63 CGR (2004): Produccin ms limpia. Poltica y perspectivas. En: Informe sobre el estado de los recursos naturales
y del ambiente 2003 2004. Bogot D.C. Pg. 192.

se debe anotar que antes de la aprobacin de la PNPML, el Ministerio de
Medio Ambiente ya haba establecido agendas de trabajo con los Ministerios de
Minas y Energa, Agricultura, Transporte, Salud (hoy de Proteccin Social) y el
de Desarrollo Econmico, cuyas funciones, al producirse la reestructuracin al
comienzo del actual gobierno, quedaron en cabeza del mismo MAVDT...
64
Se puede plantear, entonces la hiptesis de que los convenios no lograron el nivel
de apropiacin por parte de los sectores o empresas y se ha preferido dar prioridad
a la estrategia de las agendas interministeriales que mantienen su vigencia, pero
dentro de las cuales se diluyen los compromisos ambientales en la medida en que
no existen mecanismos vinculantes y en las que prevalecen principios de autorregu-
lacin y autogestin.
Comprobar esa hiptesis supera el objetivo de este informe, pero se sugiere una nueva
y pronta evaluacin de la poltica anterior y la nueva propuesta formulada, dada la
coyuntura especial que genera la definicin de las locomotoras del crecimiento en
el nuevo Plan Nacional de Desarrollo 2010 2014.
La poltica ambiental sectorial fue enmarcada dentro de los lineamientos del Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010 a partir del componente de planificacin de la
gestin ambiental sectorial. En torno a ste se presenta el indicador Mipymes y em-
presas vinculadas a mercados verdes, acompaadas por la corporacin que tuvo un
crecimiento de 23% ya que en 2009 se reportaron 503 empresas, mientras que para
2010 su nmero aument a 622.
Por otra parte se encuentran los indicadores Proyectos de produccin ms limpia de
sectores productivos acompaados por la corporacin y Cumplimiento promedio de
los compromisos definidos en los convenios, sobre los cuales el resultado fue cero,
es decir, segn los reportes no se firmaron nuevos convenios durante la vigencia.
A continuacin se evaluar lo sucedido durante 2010 en los diferentes sectores pro-
ductivos, con base en los resultados de las auditoras integrales adelantadas durante
la vigencia 2010 a los sujetos de control clasificados segn la CGR
65
.
Sector agropecuario
66
En el marco de las proyecciones ambientales del PND 2006-2010 y de acuerdo con
el concepto de la Contralora General de la Repblica
67
, se consider al sector agro-
pecuario con significativa incidencia en la problemtica ambiental, principalmente, por
la degradacin de los ecosistemas, el deterioro de los suelos, la contaminacin del
recurso hdrico, y la afectacin de la biodiversidad.
Para avanzar en la gestin sobre esos problemas se promocion el desarrollo y el
aprovechamiento de bienes y servicios ambientales, a travs de programas en torno a
64 Op. Cit. CGR 2004. Pg. 157.
65 La clasifcacin de los sectores est defnida en la Resolucin 6098 de 2009 de la CGR.
66 Elaborado por Blanca Mireya Guevara y Henry Duarte. Funcionarios de la Contralora Delegara para el Sector Agro-
pecuario de la CGR.
67 CGR (2007): Informe sobre el estado de los Recursos naturales y del Ambiente 2006-2007.Bogot D.C.

Produccin limpia, buenas prcticas agrcolas, buenas prcticas ganaderas, agricultura
ecolgica, agricultura de precisin, recuperacin de praderas degradadas, agricultura y
cambio climtico, reforestacin comercial con especies maderables, caucho y guadua
con el certificado de incentivo forestal (CIF), capacidad de captura de carbono de
especies forestales, biocombustibles y bioinsumos.
Con el fin de fortalecer la capacidad cientfica del sector agropecuario se desarrollaron
tecnologas genricas y aprovechamiento de la biodiversidad y los recursos genticos
a travs de los fondos concursales
68
y de los institutos de investigacin. De otra par-
te, el impulso a la produccin de biocombustibles a partir de insumos agrcolas ha
contribuido a la reduccin de emisiones de CO2 y a la sostenibilidad energtica por
el menor consumo de combustibles fsiles.
El sector agropecuario adolece de varias limitaciones de tipo administrativo como la baja
coordinacin institucional, la baja capacidad tcnica y administrativa, escasa eficiencia
y eficacia de las regulaciones ambientales, informacin no oportuna y poco pertinente,
polticas con insuficiencia en su formulacin, evaluacin y seguimiento, y debilidad en
los mecanismos de participacin ciudadana y de rendicin de cuentas
69
.
Dentro de los vacos que llaman la atencin sobre los planteamientos iniciales del
PND 2006-2010 se encuentran la falta de definicin de metas; la ausencia de in-
dicadores de gestin ambiental; el no establecimiento de mecanismos de operacin,
seguimiento y control de avances; sin propuestas financieras claramente establecidas;
y sin planteamientos de estrategias ni instrumentos de coordinacin y de integracin
intra e intersectorial
70
, limitantes que se han venido extendiendo histricamente. Esta
situacin no ha permitido adelantar una evaluacin adecuada y pertinente sobre los
alcances obtenidos.
Respecto a la planificacin y ordenamiento del territorio con el cual se pretende la
bsqueda del enfoque ecosistmico de la produccin agropecuaria, a travs del Ins-
tituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), se adelantaron acciones puntuales
hacia la incorporacin de determinantes ambientales en los procesos de ordenacin
de la propiedad y en varias estrategias
71
.
En el caso de la gestin del MADR en el manejo del riesgo ante eventos adversos,
naturales o antrpicos, se ha orientado al otorgamiento de subsidios a primas ase-
guradoras de sistemas productivos y elaboracin de cartillas con recomendaciones
tecnolgicas para enfrentarlos, as como investigaciones orientadas a tecnologas en
manejo de suelos degradados y con baja disponibilidad de agua. Para el 2010 cobra
gran importancia el plan para el manejo de las consecuencias de la ola invernal en
algunas zonas del pas elaborado por la Corporacin Colombiana de Investigacin
Agropecuaria (Corpoica), que ser implementado en el 2011.
68 Mecanismo a travs del cual el Ministerio de Agricultura asigna recursos para fnanciar actividades de investigacin,
innovacin y desarrollo tecnolgico dirigidas a fortalecer la competitividad del sector.
69 PND 2007-2010 Estado Comunitario Desarrollo para Todos
70 Informe Estados de los Recursos naturales y el medio Ambiente 2006-2007.
71 Investigacin, subsidios, recomendaciones tecnolgicas para prever o mitigar efectos de fenmeno del Nio, cambio
climtico, degradacin de suelos, sequias o inundaciones

No obstante los esfuerzos adelantados en materia de ordenamiento del territorio y
el inters sobre la planificacin de la produccin agropecuaria, conforme a la oferta
natural y caractersticas agroecolgicas, an existe un enorme reto por superar, por
los incipientes resultados de los procesos adelantados, donde se carece de mecanis-
mos y estrategias efectivas que permitan lograr la integracin de los distintos niveles
territoriales en la planeacin y el ordenamiento.
Respecto al uso del suelo conforme a su aptitud, los esfuerzos se han concretado en
investigaciones hacia la implementacin de arreglos de sistemas productivos mltiples,
especies promisorias en zonas ms aptas, modelos arbreos multiestratos en pasturas
y agroforestera, estimulacin a la forestacin y reforestacin y fomento de sistemas
productivos forestales con aprovechamiento sostenibles de los bosques. No obstante, la
importancia de estas acciones con sistemas productivos que confieren un mejor uso del
suelo, el nivel de implementacin es muy escaso y en su gran mayora son proyectos
pilotos que requieren de una poltica de fomento para que se logre la real dimensin de
lo que se necesita hacia el uso adecuado del suelo en la produccin agropecuaria.
En el caso del uso eficiente del agua relacionada con las actividades agropecuarias
y en el marco de la gestin integral del recurso hdrico, el tema se ha abordado en
varios frentes: agenda con el Ministerio del Ambiente, convenios y guas de produccin
limpia, planes de ordenamiento pesquero, investigaciones de manejo eficiente en varios
sistemas productivos agropecuarios y pequeas empresas, en la poltica sectorial de
adecuacin de tierras en el contexto de los planes de manejo ambiental (PMA) de
los distritos de riego en los que se registran actividades para el manejo, conservacin
y recuperacin de cuencas hidrogrficas y la adquisicin de reas estratgicas. Sin
embargo, en ninguno de estos escenarios se cuenta con suficientes mecanismos de
seguimiento y medicin de la gestin, lo cual hace difcil conocer los impactos que
estas acciones tienen en el adecuado y eficiente uso del agua.
En alternativas de produccin agropecuaria sostenible se incentiva la agricultura eco-
lgica y mercados verdes, la produccin limpia y buenas prcticas (BPA), labranza
de conservacin, manejo integrado fitosanitario por la mayora de los subsectores
productivos. Igualmente, el MADR contribuy al diseo del Registro nico Ambiental
(RUA) liderado por el IDEAM y apoy el estudio de variables ambientales de alianzas
productivas, lineamientos ambientales y sanitarios para el desarrollo de actividades
agrcolas y varios eventos de capacitacin en BPA.
De otro lado, se ha impulsado la investigacin orientada al aprovechamiento y valo-
rizacin de los residuos de cosecha como medida de prevencin de contaminacin y
potencial de aprovechamiento y premiacin de microempresas rurales que presenten
acciones para el manejo adecuado de residuos y vertimientos que contribuyan a la
reduccin de los impactos generados por su actividad. En materia de manejo de re-
siduos se destacan acciones de algunas centrales de abastos con la implementacin
de los llamados planes de gestin integrada de residuos slidos (PGIRS) y de las
entidades ICA y Corpoica con el manejo de residuos convencionales y especiales y
de bioseguridad provenientes de reas y laboratorios con programas generadoras de
residuos peligrosos y/o anapatolgicos.
Si bien estas acciones contribuyen a disminuir la presin negativa sobre los recursos na-
turales, en la mayora de los casos se presentan dficit de socializacin y bajas coberturas
de implementacin para lograr impactos significativos, al igual que muestran dificultades
para seguimiento y evaluacin para establecer la dimensin de sus alcances.
Sobre la conservacin y recuperacin de la biodiversidad en lo que respecta a la agro-
biodiversidad en el marco del convenio de bancos de germoplasma entre el MADR,
Corpoica y el ICA se han obtenido importantes resultados para conservacin, incre-
mento y la investigacin de su potencial de uso, en el caso de microorganismos para
biofertilizacin y bioplaguicidas, en vegetales para adaptacin de variedades al cambio
climtico y zonas agroecolgicas especficas y en animales en aspectos de nutricin
y salud. De la misma manera, investigaciones en recursos agrcolas precursores de
biocombustibles, cruzamiento animal, genoma del caf, desarrollos hacia la industria
alimenticia, farmacutica, cosmtica y de insumos para la produccin agrcola de la
flora y fauna nativa, y la promocin del ecoturismo y agroturismo.
En el caso de transgnicos (OGM), llama la atencin que el propsito del PND fue el
incremento de las reas y no el de incentivar un desarrollo de la ingeniera molecular
y la biotecnologa en el sector. La constante en el pas ha sido facilitar la introduc-
cin y la expansin de este tipo de variedades en virtud de la presin ejercida por
las multinacionales interesadas, sin el suficiente anlisis de las implicaciones para el
medio ambiente.
Con respecto al cambio climtico, el MADR ha orientado y financiado investigaciones
desarrolladas por Corpoica relacionadas con agrobiodiversidad adaptadas a agroeco-
sistemas especficos; descubrimiento de materiales promisorios alternativos para
biocombustibles, forrajes o dietas para nutricin animal que reducen emisiones de
metano, dixido de carbono y xidos nitrosos, mejoramiento de combustin y eficiencias
energticas; sistemas agroforestales y silvopastoriles con especies captadoras de CO2.
De la misma manera, el ministerio ha participado y contribuido a la formulacin de
la temtica de la red de cambio climtico.
De otro lado, varios subsectores productivos en el marco de la produccin limpia y
el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) han contribuido con varios procesos para
disminuir emisiones con efecto en el cambio climtico.
No obstante, todas estas acciones institucionales, importantes y que suponen grandes
esfuerzos para disminuir o minimizar los impactos negativos, se constituyen en procesos
todava muy incipientes, que se han dado desarticulados y donde an se requiere de
una mayor accin planificada y coordinada de manera intra e intersectorial.
Al realizar un balance sobre el logro de cada uno de los objetivos del PND en el cua-
trienio queda una deuda significativa en virtud a que el debilitamiento, la articulacin
y baja coordinacin institucional continan siendo un cuello de botella para el pas;
no es desconocida la baja capacidad operativa de muchas instituciones y la ausencia
de articulacin y coordinacin entre stos y los niveles territoriales.
72 1) generar y analizar informacin agroclimtica a nivel local, 2) desarrollar opciones tecnolgicas de adaptacin
y mitigacin y 3) evaluacin de vulnerabilidad y adaptabilidad de sistemas de produccin mediante la calibracin
de modelos de balance de gases efecto invernadero que permitan la valoracin de emisiones netas de C02, CH4,
N02
73 Fermentacin anaerbica, carpado de lagunas de oxidacin, tratamiento de estircoles.

De la misma manera, la produccin agropecuaria contina adoleciendo de un adecuado
enfoque ecosistmico, y no se cuenta con instrumentos y estrategias suficientes para
reconocimiento y resarcimiento de los daos ambientales causados.
En cuanto al ordenamiento territorial queda un enorme reto para desconcentrar la
produccin y aprovechar reas subutilizadas, como tambin planificar el uso del sue-
lo de acuerdo con su aptitud y la aplicacin de prcticas conservacionistas tanto de
ingeniera, como agronmicas con base a caractersticas y condiciones particulares de
los agroecosistemas. En consecuencia, la situacin hace inferir que se contina con
una generalizada carencia de sostenibilidad ambiental en la produccin agropecuaria
del pas.
Cuadro 1.9
Gasto ambiental sector Agropecuario ($millones)
Entidad 2008 2009 2010 Variacin
Porcentual
2009-2010
Participacin
entidad 2010
Ministerio de Agricultura 852,6 6.440,0 11.340,3 76,09 29,09
ICA 317,0 186,6 180,0 -3,54 0,46
Corpoica 3.448,8 1.293,0 752,5 -41,80 1,93
INCODER 3.218,0 5.330,0 12.944,3 142,86 33,20
Fondos Agrcolas 1.828,3 6.603,0 8.340,3 26,31 21,39
Fondos Pecuarios 3.587,1 2.559,0 469,7 -81,64 1,20
Centrales de Abastos 2.323,0 4.858,0 4.957,6 2,05 12,72
TOTAL 15.574,8 27.269,9 38.984,7 42,96 100,00
Fuente: Sujetos de control. Elaboracin DES-Agropecuario
Sector Defensa, Justicia y Seguridad
74
Gran parte de la gestin ambiental del sector est relacionada con el proceso de
erradicacin de cultivos de uso ilcito en el pas. En desarrollo de ese componente se
puede resaltar que los datos histricos sealan un crecimiento de las reas fumigadas,
especialmente a partir de la vigencia del Plan Colombia en 2001. El incremento en
las reas asperjadas trae consigo impactos, tales como el desplazamiento geogrfico
de los cultivos y el deterioro del paisaje.
En el perodo 2000 a 2010, las autoridades colombianas han logrado la erradicacin
de 1751.031 ha. de cultivos de uso ilcito, de los cuales el 78.75% ha correspondido
a aspersin de reas y el 21.25% a erradicacin manual de cultivos de coca, mari-
huana y amapola. Por el mtodo de erradicacin manual se han eliminado 372.094
ha., de las cuales el 98% ha correspondido a cultivos de coca, el 1.76% a amapola
y 0.23% a cultivos de marihuana.
74 Elaborado por Luis Arenas Vega. Funcionario de la Contralora Delegada para el Sector Defensa, Justica y Seguridad
de la CGR.

En lo relacionado con la poltica nacional ambiental para el desarrollo sostenible de
los espacios ocenicos y las zonas costeras e insulares de Colombia, aprobada por el
Consejo Nacional Ambiental en 2002, se facilit la continuidad e implementacin a
los procesos regionales de incorporacin de los lineamientos del manejo integrado de
las zonas costeras en los planes de ordenamiento territorial costero, con la vinculacin
directa de las entidades territoriales, autoridades ambientales y cientficas de cada una
de las unidades ambientales costeras (UAC) definidas en la poltica.
En relacin con la erradicacin de cultivos se adelanta el proyecto de Familias Guar-
dabosques que apoya a comunidades ubicadas en ecosistemas que son estratgicos
por razones sociales y ambientales. Desde su creacin en el ao 2003, el programa
ha hecho presencia en 23 departamentos y en 121 municipios. En este proceso ha
vinculado a 106.826 familias, de las cuales 67.796 se encuentran activas en procesos
de acompaamiento integral y pago del incentivo econmico.
Cuadro 1.10
Gasto ambiental Sector Defensa, Justicia y Seguridad ($millones)
Entidad 2009 (1) 2010 (2) Variacin %
Comando Ejercito Nacional 3.387,8 2.187.5 -35
Comando Armada Nacional 2.826,9 8.147.5 188
Comando Fuerza Area 7.072 4.002 -43
Agencia Logstica de las Fuerzas Militares. 13,9 675.3 4758
Industria Militar INDUMIL- 1.222,2 816.5 -33
Direccin General de Sanidad Militar 543,7 452.1 -17
Hospital Militar Central 166,4 787.5 373
Club Militar 525,2 914.6 74
Direccin General Martima DIMAR- 2.979,2 3.015.5 1
Corporacin de Ciencia y el Desarrollo Industrial Naval
Martimo y Tecnologa.-COTECMAR-.
102,7 77.5 -25
Direccin Nacional de Estupefacientes DNE- 319,8 137.2 -57
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC- 3.680 815.7 -78
Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses 201,8 257.1 27
Direccin Sanidad Polica Nacional (3). 2.481,5 7.179.8 189
Fondo Rotatorio Polica Nacional 55,0 56.8 4
Departamento Administrativo de Seguridad DAS- 8,0 23.0 188
Fondo Rotatorio DAS 72,4 387.5 438
Consejo Superior de la Judicatura 569.9
Defensa Civil 576.4
Fiscala General de la Nacin 9.7
Total 25.658 31.087 21
Fuente: Sujetos de control. Elaboracin DES-Defensa.
Sector Gestin Pblica e Instituciones Financieras
75
La funcin de planeacin recae, al ms alto nivel, en el Departamento Nacional de
Planeacin (DNP) que frente a las metas establecidas en el PND y dentro del progra-
ma reduccin de la pobreza y promocin del empleo y la equidad en el componente
Agua para la vida llev a cabo megaproyectos estratgicos para el Ro Bogot y
otras cuencas prioritarias. El DNP particip en las siguientes actividades:
Particip en la gestin para asegurar que los recursos asignados al sector de agua
para el Distrito Capital, mediante Decreto 3170 de 2008, de acuerdo con la Ley
1151 de 2007, se destinen a la financiacin del proyecto de la Planta de Trata-
miento de Aguas Residuales PTAR Canoas.
Prepar el componente tcnico del documento CONPES 3631 de diciembre 14 de
2009, el cual otorga el aval de la Nacin a la Corporacin Autnoma Regional
(CAR) para la contratacin de un crdito con la banca multilateral destinado a la
financiacin del proyecto de optimizacin y ampliacin de la PTAR Salitre, adecua-
cin hidrulica y recuperacin ambiental del ro por US $250 millones.
Como parte de la implementacin de los planes departamentales de agua y sanea-
miento (PDA) para el manejo empresarial de estos servicios, la Subdireccin de
Agua y Saneamiento particip en la elaboracin del documento CONPES 3463 del
12 de marzo de 2007. Este proyecto es sumamente importante porque se trata de
un nuevo modelo de gestin para el sector de agua potable que tiene implicaciones
sobre el proceso de descentralizacin, la sostenibilidad fiscal a nivel territorial y la
privatizacin del servicio
76
.
Particip en la preparacin de los CONPES 3624 del 20 de noviembre de 2009
que define el programa para el saneamiento y recuperacin ambiental de la cuen-
ca alta del Rio Cauca, y el 3614 del 28 de septiembre de 2009 que declara de
importancia estratgica del proyecto Apoyo Financiero para la Implementacin del
Proyecto de Regulacin Embalse de Bucaramanga.
Particip en la aprobacin de los documentos CONPES 3680 Lineamientos para
la consolidacin del Sistema Nacional de reas Protegidas, el 21 de julio de 2010
y el 3516 Lineamientos para la formulacin de la poltica integral de salud am-
biental, el 24 de noviembre de 2008; con nfasis en los componentes de calidad
de aire, calidad de la gestin ambiental como tambin el documento Estrategia
financiera del SINA, elaborado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial-MAVDT y discutido y concertado con el DNP.
Acompa a la Direccin de Gestin del Riesgo del Ministerio del Interior y de
Justicia, en la formulacin y ejecucin del proyecto de apoyo al fortalecimiento
de las polticas e instrumentos financieros del Sistema Nacional de Prevencin y
Atencin de Desastres (SNPAD) de Colombia.
75 Elaborado por Luz Patricia Gallo y Sandra Milena Nemog. Funcionarias de la Contralora Delegada de Gestin P-
blica e Instituciones Financieras.
76 Se invita al lector a revisar el estudio sectorial sobre el tema en la pgina web de la CGR www.contraloriagen.gov.co

Particip en el proceso de respuesta a la situacin generada por la erupcin del
Volcn Galeras y del Volcn Nevado del Huila; de igual manera ha apoyado la
formulacin y el seguimiento a los procesos de asistencia tcnica en gestin local
del riesgo desarrollados tanto por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial como por la Direccin de Gestin del Riesgo y, por ltimo, ha adelantado
y contina actualmente con la implementacin de procesos de seguimiento a la
inversin municipal en gestin del riesgo de desastres.
Particip en la Comisin interinstitucional de uso racional de energa (PROURE),
prestando apoyo tcnico a travs de comentarios y conceptos a los distintos do-
cumentos de poltica energtica.
Bajo la coordinacin del MAVDT, el IDEAM, y otras entidades, el DNP particip
en la elaboracin de la Segunda comunicacin nacional sobre cambio climtico,
que actualiza la situacin del pas frente a este fenmeno. Se obtuvieron mapas
resultantes de este impacto potencial logrando establecer las zonas prioritarias para
tomar acciones, en donde se debe mejorar el uso del territorio como estrategia para
disminuir la vulnerabilidad incluyendo el tema en los instrumentos de planeacin
del territorio, y profundizacin en los instrumentos de ordenamiento del territorio
como los POT y los POMCAS
77
.
Como compromiso ante la Convencin marco de las Naciones Unidas sobre cambio
climtico, Colombia particip en Cancn (Mxico) en diciembre de 2010, en la reunin
donde se lograron acuerdos en torno al establecimiento del Fondo Verde Climtico y
al compromiso de los pases desarrollados de proporcionar por lo menos USD100
billones anuales entre 2010-2020. Segn el DNP Colombia tiene 145 proyectos de
MDL que se encuentran en diversas etapas de implementacin.
La Cancillera colombiana particip, en el marco del grupo de pases megadiversos
78
,
en la novena reunin del Grupo de acceso y distribucin de beneficios del Convenio de
Diversidad Biolgica (CDB), en la ciudad de Cali, en marzo de 2010
79
, con el objeto
de dejar lneas claras sobre la aprobacin del Protocolo de Nagoya
80
. Colombia firm
este Protocolo el 2 de febrero de 2011. Adems, se aprob el Protocolo de Nagoya
Kuala Lumpur sobre responsabilidad y compensacin suplementario al Protocolo de
Cartagena sobre bioseguridad en octubre de 2010. Colombia firm este instrumento
el 7 de marzo de 2011.
Referente a las acciones de conservacin y recuperacin de humedales, la Cancillera
coordin la participacin de Colombia en el sptimo taller de la estrategia de humeda-
les alto-andinos; actualiz el punto focal ante el CDB y gestion por medio del Fondo
77 CABRALES, M. (2010): Procesos de ordenamiento territorial, la conectividad entre reas protegidas y prevencin
y atencin de desastres frente al Cambio climtico.
78 Pases que albergan el mayor ndice de biodiversidad de la tierra. En frica (Madagascar, Rep.Dem. del Congo, Su-
dfrica); en Amrica (Brasil, Colombia, Ecuador, Estados Unidos, Mxico, Per y Venezuela; Asia (China, Filipinas,
India, Indonesia, Malasia); y Oceana (Australia, Papa Nueva Guinea).
79 La reunin cont con la participacin de ms de 600 expertos y representantes de 193 Estados, entes gubernamen-
tales nacionales e internacionales de Asia, frica, Europa, Norteamrica y el Grupo de Pases Latinos en materia de
medio ambiente, biodiversidad, comercio de recursos genticos de la biodiversidad y desarrollo sostenible.
80 Acceso a los Recursos Genticos y participacin en los benefcios en el Marco del Convenio de Diversidad Biolgica.

de Pequeas Subvenciones Ramsar, la financiacin del proyecto para declarar los
humedales de Tarapoto-Amazonas como humedal de importancia internacional.
Desde 2002, el Ministerio de Relaciones Exteriores, como parte de su misin en
la Comisin Intersectorial de Integracin Y Desarrollo Fronterizo (CIIDEF), plante el
programa Plan Fronteras como estrategia dirigida a hacer presencia en los lugares
apartados de fronteras, junto con la implementacin de acciones en temas de salud,
saneamiento y educacin, para lo cual se ha integrado la labor junto con el Ministerio
de Defensa, Incoder y Accin Social.
Sector Infraestructura Fsica y Telecomunicaciones,
Comercio Exterior y Desarrollo Territorial
81
Es importante destacar el papel que desempea el ministerio en la ejecucin de pro-
yectos como la implementacin de los sistemas integrados de transporte masivo en
8 ciudades del pas, producto de la reduccin de emisiones contaminantes que se
obtiene con la supresin de vehculos que han cumplido su vida til, los cuales son
reemplazados por buses que operan con combustibles con baja emisin de reducciones
contaminantes.
En el caso del Sistema Integrado de Transporte Masivo (SITM) del Distrito Capital
82
no
se ha cumplido con las cuotas de desintegracin fsica total de 138 buses mediante el
esquema de chatarrizacin, proceso indispensable para el ingreso de vehculos articula-
dos y alimentadores, situacin que adems de afectar la poltica pblica de reduccin
de la sobreoferta del transporte pblico colectivo, afecta la estabilidad del sistema, el
medio ambiente e impacta negativamente la movilidad. Es necesario agregar que el
gobierno nacional fij como meta del cuatrienio 2006-2010 la entrada en operacin
de ocho sistemas de transporte masivo, cumpliendo este objetivo parcialmente y slo
en 5 de los 8 proyectos propuestos, situacin que evidencia la dificultad de alcanzar
beneficios como la disminucin de fuentes contaminantes
Una de las actividades que genera importantes impactos ambientales negativos es la
construccin de vas a cargo, principalmente, del Instituto Nacional de Vas (INVIAS)
en el que a travs del proceso auditor se pudo constatar que existen falencias en torno
al proyecto Realizar reforestacin en los proyectos a cargo del Invas, en trminos de
inconsistencias en la informacin reportada, baja o ausente ejecucin de los convenios
necesarios para adelantar el proyecto, no se hallaron actas de recibo de las mismas,
ni se encontr documento alguno que soporte la cantidad de hectreas reforestadas,
hechos que consolidaron la constitucin de hallazgo de carcter administrativo
83
. As
mismo, los interventores y supervisores del Invas permitieron que los contratistas de
las obras que se ejecutan sobre los cauces y riveras de ros y quebradas, realizaran las
actividades contratadas sin solicitar, tramitar y obtener de las respectivas autoridades
81 Elaborado por Gabriel Eduardo Robin Castro. Funcionario CD Infraestructura.
82 Contralora de Bogot D.C. (2010): Informe de Auditora Gubernamental con Enfoque Integral Modalidad Regular.
Transmilenio S.A. Periodo auditado 2009. Plan de Auditora Distrital PAD 2010. Ciclo I. Junio.
83 CGR (2010): Informe Consolidado de Auditora Gubernamental con Enfoque Integral, Modalidad Regular, Instituto
Nacional de Vas 2009. CGR-CDIFTCEDR No. 050 Agosto. Hallazgo No.1.

Cuadro 1.11
Gasto ambiental Sector Gestin Pblica e Instituciones Financieras ($millones)
Entidad 2010 Actividades
Fondo Financiero de Proyectos de Desarro-
llo-FONADES
506 Para la segunda fase del programa familias guardabosques- corazn del mundo-,
recuperacin ambiental y cultural, as como la consolidacin del territorio y
medio ambiente al interior de la entidad, uso adecuado de recursos fsicos y
materiales y confort laboral.
Banco Agrario de Colombia 27 Salidas ecolgicas, agricultura urbana, visitas a parques ecolgicos con los
funcionarios de la entidad y sus familia.
Departamento Nacional de Planeacin
DNP
996 Como inversin en temticas de Desarrollo ambiental sostenible que la
Entidad clasifica como: Ambiente, apoyo misional, cambio climtico, riesgo
y sectorial.
Financiera de Desarrollo Territorial-FIN-
DETER
43 Para actividades internas de la Financiera en cumplimiento a las polticas
de gestin ambiental.
Departamento Administrativo Nacional de
Estadstica-DANE.
34 Destinados al desarrollo de Actividades de recoleccin, tratamiento y dispo-
sicin de las aguas residuales industriales del tanque de almacenamiento
del taller de ediciones y elaboracin de 18 hojas de seguridad MSD para
productos qumicos que se usan en los procesos de impresin y ajuste del
plan institucional de gestin ambiental.
Fondo Rotatorio del Ministerio de relaciones
Exteriores.
310 Fondo convenio de Viena y programa ambiental del Caribe; PNUMA, conven-
ciones: cambio climtico, humedales de importancia, desertificacin, Basilea,
Estocolmo, Rotterdam y protocolo de Kioto.
Almacenes Generales de Depsitos AL-
MAGRARIO
66 Gestin Integral Residuos Slidos, , prevencin y atencin de emergencias,
reforestacin, control de emisiones, seguimiento a uso de aguas y capacitacin
ambiental a nivel Nacional.
Superintendencia de Economa Solidaria 5 Compra de materiales, de la campaa Solidarios con el planeta, elementos
de jardinera y canecas de reciclaje.
Unidad de Informacin y Anlisis Finan-
ciero
50 Actividades internas de la Entidad en cumplimiento a las polticas de gestin
ambiental.
Cmara de Representantes 9.337 Actividades internas dando cumplimiento a las polticas de gestin ambiental
establecidos para los programas energticos, agua, aire y el programa de
gestin integral de residuos hospitalarios.
Superintendencia Financiera de Colombia 525 Actividades internas de la Superintendencia en cumplimiento a las polticas
Contadura General de la Nacin 27 Actividades internas de la Contadura en cumplimiento a las polticas de
gestin ambiental
Ministerio de Hacienda 12 Actividades internas de la Entidad en cumplimiento a las polticas de gestin
ambiental.
Banco de la Repblica 2.851 Destinados al manejo de efluentes lquidos, prevencin de contaminacin por
derrames de sustancias, emisiones atmosfricas, en la Fbrica de Moneda en
Ibagu y Central de Efectivo en Bogot y programa de gestin de residuos
slidos, reduccin de consumos energticos y de agua y qumicas a nivel
Nacional.
Positiva Compaa de Seguros 102 Mantenimiento y mejora del sistema de gestin ambiental, material de apoyo
para de fomentar la cultura ambiental en los trabajadores de la compaa,
implementacin del sistema laboratorio de higiene y toxicologa en Bogot,
control a las emisiones atmosfricas y aprovechamiento y disposicin final de
residuos slidos. Entidad certificad bajo la norma ISO 14001:2004
Fiduciaria la Previsora 79 Actividades internas de la Entidad en cumplimiento a las polticas de gestin
ambiental como capacitacin a los funcionarios en el manejo de los residuos
slidos, compra material sensibilizacin, compra canecas, adecuacin baos
y caminata ecolgica.
Departamento Administrativo de la Funcin
Pblica
11 Programas internos en cumplimiento a las polticas de gestin ambiental.
Superintendencia de Notariado y Registro 4 Actividades internas de la Superintendencia en cumplimiento a las polticas
Direccin de Impuestos y Aduanas Nacio-
nales-DIAN
1.231 Programas internos en cumplimiento a las polticas de gestin ambiental a
nivel Nacional.
Departamento Administrativo de la Presiden-
cia de la Repblica
26 Programas internos en cumplimiento a las polticas de gestin ambiental a
nivel Nacional.
Agencia Presidencial para la Accin Social
y la Cooperacin Internacional.
111.834 Aprobacin de proyectos para la sustitucin de los hidroclorofluorocarburos
-HCFC en el sector de espumas y para el quinto perodo de aprovisonamiento
del Fondo Mundial para el Medio Ambiente - GEF (GEF 5).
TOTAL 128.076
Fuente: Sujetos de control. Elaboracin DES-Getin Pblica.
ambientales, los permisos de ocupacin de cauce, hallazgo de carcter administrativo
con presunta connotacin disciplinaria
84
.
As mismo, algunos de los contratistas de obras objeto de los contratos que suscribe el
Invas, dispusieron los materiales producto de los cortes, explanaciones, excavaciones
y demoliciones realizadas en predios para los cuales se omiti tramitar y obtener de
parte de las CAR el respectivo permiso, hallazgo que evidencia que existen debilidades
en el cumplimiento de las obligaciones ambientales
85
.
En materia de transporte areo, se destacan las importantes inversiones realizadas por
la Unidad Administrativa Especial de Aeronutica Civil (AEROCIVIL) en cuanto a ges-
tin ambiental y sanitaria por el impacto que generan al componente ruido y aire los
aeropuertos. No obstante, se evidenciaron deficiencias relacionadas con la actualizacin
de los permisos ambientales y el cumplimiento de la normatividad
86
.
Dentro del proceso de abatimiento de ruido, se encontr que la aprobacin de algunos per-
misos de operacin es condicionada por Aerocivil a que las empresas de transporte areo
deban aclarar y explicar el procedimiento de abatimiento de ruido y cumplimiento de las
restricciones ambientales. Sin embargo aunque se solicit la relacin que permitiera verificar
el cumplimiento de estos requisitos por parte de las empresas de transporte areo, la entidad
no la alleg, situacin que crea incertidumbre frente al cumplimiento de estas especificaciones,
generando el riesgo de que dichos procedimientos eventualmente no se cumplan
87
.
En el sector de telecomunicaciones, el Ministerio de Tecnologas de la Informacin y
las Comunicaciones a travs de la Direccin de Comunicaciones, produjo el documento
de lineamientos de poltica para la gestin integral de los residuos de aparatos elctri-
cos y electrnicos (RAEE), relacionados con TIC y el proyecto de ley de residuos de
aparatos elctricos y electrnicos (RAEE), por medio del cual se dictan disposiciones
para el manejo integral de estos residuos y se ordena la creacin del Sistema Nacional
de Recoleccin de aparatos elctricos y electrnicos en desuso
88
.
Por otra parte, a travs del programa Computadores para Educar durante el ao
2010, en concordancia con la misin y la poltica de calidad del programa, y a partir
del rea de gestin de residuos electrnicos y su Centro nacional de aprovechamiento
de residuos electrnicos (CENARE), asumi y cumpli con el objetivo principal de pro-
cesar, aprovechar y gestionar de una manera ambientalmente adecuada los excedentes
electrnicos producto de la gestin de los procesos de donaciones de computadores
usados por parte de las empresas privadas y las entidades pblicas
89
. Se han realizado
campaas sobre el manejo de residuos electrnicos, as como de racionamiento de
agua, ahorro de energa entre otros, dirigidos a los funcionarios del ministerio
90
.
84 Ibdem. Hallazgo No.43.
85 Ibdem.
86 Contralora General de la Repblica (2010): Informe de Auditora Gubernamental con Enfoque Integral, Modalidad
Regular. Unidad Administrativa Especial de Aeronutica Civil 2009. CGR-CDIFTCEDR No.049. Agosto.
87 Ibdem.
88 Ofcio: Registro Min. TIC No. 445737 de fecha febrero 23/11, suscrito por: Camilo Reyes Trujillo, Secretario General,
Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones. Radicado CGR 2011ER16234.
89 Ibdem.
90 Ibdem.

En el sector comercio, desde la auditoria que se desarrolla en el ministerio se ha
verificado la implementacin interna de una poltica de gestin ambiental que se ma-
terializa mediante el Plan de Gestin Ambiental (PGA). Igualmente, mediante labores
de oficinas como la Direccin de Relaciones Comerciales del MCIT, que prepar los
documentos gua para las sesiones ordinarias del Comit de Comercio y Medio Am-
biente de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) y los procesos de negociacin
multilateral o bilateral donde se negocian captulos ambientales, en acuerdos comer-
ciales como el TLC con la Unin Europea
91
. Se desarrollaron adems lneas de gestin
en regulacin de turismo sostenible, la definicin y divulgacin de normas tcnicas y
requisitos de sostenibilidad en destinos tursticos y prestadores de servicios tursticos,
mediante talleres de sensibilizacin en estos temas en diversas regiones del pas,
Bogot y Manizales, Boyac
92
.
Por otra parte, el Viceministerio de Desarrollo Empresarial participa en la promocin
y apoyo al desarrollo de sectores productivos y acceso al financiamiento teniendo en
cuenta el tema ambiental en proyectos que favorecen la sostenibilidad ambiental
93
.
Desde la direccin de regulacin de este viceministerio se desarroll el proyecto de
reglamento tcnico aplicable a las pilas zinc-carbn alcalinas que se importen, fabri-
quen o comercialicen en el pas. Adicionalmente, participa en el desarrollo de una
estrategia para la implementacin de un sistema globalmente armonizado en Colombia,
para establecer una base comn y coherente para clasificacin y comunicacin de
peligros qumicos, que defina elementos a tener en cuenta tanto por el transportador,
el consumidor, el trabajador, el socorrista, y la proteccin ambiental en el manejo de
dichas sustancias qumicas, para lo cual se elabor el proyecto de reglamento tcnico
y fichas de seguridad aplicables a productos nacionales o importados, conforme al
sistema globalmente armonizado de las Naciones Unidas
94
.
De igual manera se evidencian procesos de articulacin con otras entidades como el
MAVDT para definir lineamientos en cuanto a la entrada de sustancias peligrosas como
los pesticidas para combatir el dengue
95
.
El sector se complementa con la Corporacin Autnoma Regional del Ro Grande de
la Magdalena (CORMAGDALENA), entidad que en desarrollo de su objeto misional
ha continuado con la recuperacin de la navegacin y de la actividad portuaria, la
adecuacin y conservacin de tierras, la generacin y distribucin de energa as como
el aprovechamiento sostenible y la preservacin del medio ambiente, los recursos ic-
tiolgicos y dems recursos naturales renovables
96
.
91 Informacin recopilada y suministrada por el equipo Auditor de la CGR ante el Ministerio de Comercio Industria y
Turismo, abril 13 de 2011.
92 Ibdem.
93 Ibdem.
94 Ibdem.
95 Ibdem.
96 El anlisis de la gestin de Cormagdalena se hace con mayor profundidad en el captulo IV de este informe.

Sector Minas y Energa
97
La formulacin de una agenda ambiental conjunta entre los ministerios de minas y
energa y de ambiente, vivienda y desarrollo territorial surgi como una iniciativa bi-
lateral con el fin de integrar acciones y polticas institucionales entre los ministerios y
sus entidades adscritas y vinculadas.
El texto de la agenda interministerial inici el trmite de elaboracin a finales de 2007
y su concertacin y socializacin a partir del ao 2008 con todo el sector minero
energtico en las mesas de trabajo del comit de desarrollo sostenible minero ener-
gtico (MES). En junio de 2010 los ministerios de minas y energa y de ambiente,
vivienda y desarrollo territorial, en cabeza de sus ministros y viceministros, suscribieron
la Agenda Ambiental Interministerial, estructurada bajo los siguientes compromisos a
desarrollar conjuntamente: I) Visin a largo plazo, II) Recurso hdrico, III) Servicios eco
sistmicos, IV) Cambio climtico, V) Promocin de procesos productivos, competitivos
y sostenibles, Vi) Prevencin y control de la degradacin ambiental y Vil) Fortaleci-
miento institucional.
Sin embargo, hasta la fecha, los resultados de esta agenda interministerial no se han
concretado y nicamente se ha avanzado hasta la etapa de formulacin de planes
de accin.
En julio de 2010 se suscribi la Agenda Ambiental para el sector de Energa y la
Agenda Ambiental para el sector de Minera se firm en agosto del mismo ao.
La Agenda Ambiental para el sector de Hidrocarburos fue firmada en junio de 2010
y fue suscrita adems por la Agencia Nacional de Hidrocarburos.
De otra parte, para la Agenda lnterministerial Conjunta MME - Ministerio del Interior y
de Justicia (Direccin de Gestin del Riesgo), se plantearon acciones conjuntas entre
las dos instituciones, las cuales han venido avanzando desde el ao 2008. Actualmente
el documento de la agenda se encuentra en la Direccin de Gestin del Riesgo, en
proceso de revisin y actualizacin.
La gestin del MME en cuanto al programa de uso racional y eficiente y uso de fuentes
convencionales y no convencionales de energa (PROURE), consisti en la elaboracin
de propuestas para gestionar recursos a travs de la banca multilateral, relacionados
con: i) Mejoramiento de la eficiencia energtica en iluminacin en el sector residencial
y en entidades pblicas; y ii) Mejoramiento de la eficiencia energtica en refrigeracin
en el sector residencial y en el pequeo comercio. Se formularon los lineamientos del
plan de accin, en cumplimiento de lo establecido en la Ley 697 de 2001, as como
tambin realiz la formulacin del Programa Estratgico Nacional, Gestin Integral
de Energa, dirigido al sector industrial, y en proceso de ejecucin por parte de la
Universidad Nacional de Colombia.
Como resultado del trabajo interinstitucional del cual formaron parte de la Mesa Tcnica
el MME, la UPME, Ecopetrol y EPM, se logr la publicacin del Inventario Nacional
97 Elaborado por Norma Victoria Gaitn Martnez; Jorge Ivn Torres Gutirrez y Leandro Silver Rojas Medina. Funciona-
rios de la CD Minas y energa.

de Fuentes y Sumideros de Gases de Efecto Invernadero, elaborado por el IDEAM, el
MAVDT y el Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Como resultado de los compromisos adquiridos por el pas en la Cumbre de Copen-
hague, realizada en diciembre de 2009, el MME entreg al Ministerio de Relaciones
Exteriores las directrices de poltica pblica que se aplicarn para la reduccin de
emisiones de gases efecto invernadero (GIE).
Por otra parte, qued pendiente la estructuracin del proyecto de interconexin de
Colombia con Panam y de Colombia con Suramrica hasta Chile con reducciones
potenciales de emisiones superiores al milln de toneladas anuales de C02, a partir
del ao 2014 y durante al menos dos dcadas ms.
Es de resaltar el desarrollo del Modelo de Gestin Integral de la Energa, en el marco
del proyecto de investigacin Programa de Gestin Integral de la Energa para el Sector
Productivo Nacional, adelantado por las Universidades del Atlntico y Autnoma de
Occidente, con el apoyo de Colciencias, la UPME y el MME. El modelo fomenta la
sostenibilidad ambiental y busca alcanzar ahorros hasta del 25% en costos energti-
cos, visibles antes del primer ao de su aplicacin, con especial importancia en las
llamadas buenas prcticas operacionales.
La UPME contrat una consultora para la Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) del
plan de expansin de generacin y transmisin de energa elctrica, como herramienta
que permite incorporar las consideraciones ambientales al proceso de formulacin y
actualizacin del mismo. La etapa inicial contempl la realizacin de las tres primeras
fases de la EAE, segn la metodologa validada por el MAVDT. La segunda etapa,
incluy las fases relacionadas con el anlisis y diagnstico ambiental, la evaluacin
ambiental de opciones alternativas, la prevencin y seguimiento, y la elaboracin y
consulta de informes finales.
Con el fin de aportar insumos tcnicos al plan de accin del PROURE, se consolidaron
potenciales de ahorro de energa en los sectores residencial, comercial e industrial,
informacin fundamental para definir las metas de ahorro a nivel nacional y por
sector de consumo, Para ello se aplic el modelo de costos de gestin ambiental
para proyectos de generacin elctrica por parte de las empresas del sector elctrico,
con los ajustes pertinentes a cada proyecto especfico. El modelo propuesto realiza
un anlisis a partir de las diferentes dimensiones que la integran (ambiental, fsica,
bitica, social, econmica y cultural), teniendo en cuenta el tipo de proyecto y las
etapas de desarrollo.
As mismo, la entidad contrat una consultora que le permitiera aclarar y determinar
la herramienta jurdica que sirva para la definicin del acceso al uso y aprovechamien-
to del recurso hdrico para la generacin de energa hidroelctrica. Dicha definicin
parte, a su vez, de la revisin de la consultora precedente contratada por la UPME,
examinndose la propuesta de decreto de contrato de concesin para el desarrollo de
proyectos hidroelctricos.
La consultora para la planeacin de actividades ambientales relacionadas con el sector
energtico colombiano (2007 2008), busc la identificacin de criterios ambientales
para mejorar los procesos de planeacin energtica y defini una batera de indicadores
con sus respectivas hojas metodolgicas, base de datos y anlisis de 11 indicadores
de desarrollo sostenible del sector energtico.
Durante el perodo 2007 2010, se realiz el clculo del factor de emisin de gases
de efecto invernadero de las actividades de generacin de energa elctrica del sistema
interconectado nacional, de acuerdo con los lineamientos dados por la Convencin
marco de las Naciones Unidas para el cambio climtico. La UPME ha venido traba-
jando en la remocin de barreras a la implementacin de las energas renovables y la
diversificacin de la canasta de energa. Esta entidad elabor, conjuntamente con otras
entidades pblicas, unas aproximaciones de carcter nacional sobre la disponibilidad
de los recursos de viento, hidroenerga y biomasa con la publicacin de los siguientes
documentos: Atlas de Viento y Energas Elica, 2006 y Atlas del Potencial Energtico
de la Biomasa Residual de Colombia, 2010.
Por su parte, Isagen particip en la evaluacin ambiental estratgica del plan de ex-
pansin generacin y transmisin. Trabajo conjunto con la UPME, MME, MAVDT y las
empresas del sector elctrico que permitir definir las restricciones para los nuevos
proyectos y las potencialidades de las tecnologas de generacin.
Las entidades del sector participaron en la estructuracin de la agenda intermi-
nisterial para el sector elctrico, junto a los ministerios de ambiente y minas y
energa; las actividades all propuestas se desarrollan en un horizonte de cinco (5)
aos, con el compromiso de todos los intervinientes para el cumplimiento de las
metas y objetivos trazados.
Por todo lo anterior, es necesario concluir, entonces, que en cuanto a actividades am-
bientales en el sector energtico colombiano no se han logrado acciones concretas que
se reflejen en un mejoramiento tangible de gestin sobre el ambiente y los recursos
naturales, pero se debe reconocer que se ha avanzado en lo que corresponde a la
planeacin del tema y la estructuracin de una agenda conjunta que permita en el
mediano plazo resultados efectivos.
El MME promovi la produccin sostenible de biocombustibles en Colombia, buscando
expandir los cultivos de biomasa y diversificar la canasta energtica, dentro de un
marco de produccin eficiente y sostenible econmica, social y ambientalmente, que
permita competir en el mercado nacional e internacional.
El MME, la Universidad Tecnolgica de Pereira y Ecopetrol adelantaron el proyecto para
la determinacin del impacto producido por el uso del E- 20
98
en el parque automotor
colombiano, cuyo objetivo es desarrollar el soporte tcnico y tecnolgico para la apli-
cacin del E20 a vehculos con carburador y de inyeccin electrnica, a travs de la
investigacin, complementada con experiencias prcticas demostrables de divulgacin
masiva, para argumentar el incremento de la mezcla de E10 al E20.
Con el propsito de mejorar la calidad de vida y garantizar el derecho constitucional al
goce de un ambiente sano, la Ley 1205 de 2008 declar de inters pblico colectivo,
social y de conveniencia nacional, la produccin, importacin, almacenamiento, adicin
98 E20 implica un 20% de Etanol en la gasolina, E10 signifca una mezcla que contiene a su vez 10% de Etanol.

y distribucin de combustibles diesel, que minimicen el impacto ambiental negativo y
que su calidad se ajuste a los parmetros usuales de calidad internacional. Sin embargo,
proyectos como la implementacin del plan maestro de desarrollo de la Refinera de
Cartagena (Reficar), el cual haba sido incluido en los captulos de inversiones en infraes-
tructura en los ltimos dos planes nacionales de desarrollo sufri retrasos que finalmente
vinieron a superarse tras la toma de la decisin de adelantar el proyecto de expansin
y modernizacin de la refinera. El inicio se produjo en el ao 2009, con el objetivo
de que a partir del ao 2013 se de cumplimiento a las medidas ambientales sobre la
calidad de los combustibles producidos, gasolina y diesel en el territorio nacional.
A partir del 1 de julio de 2008 para los sistemas integrados de transporte masivo
(SITM), que utilicen diesel, se exigi que ste contenga un mximo de 500 ppm de
azufre. A partir del 1 de enero del presente ao, estos mismos sistemas comenzaron
utilizar diesel de menos de 50 ppm de azufre.
La preocupacin de Ecopetrol por la captacin, utilizacin, reutilizacin, reciclaje, ver-
timiento y disposicin final del agua en sus procesos y actividades de exploracin y
produccin, se ve reflejada en la gestin integrada del recurso hdrico, con resultados
y avances significativos, entre los cuales se pueden citar los siguientes:
Iniciativas de uso y ahorro eficiente del agua en las reas operativas. Instalacin de
microcontadores y dispositivos ahorradores de agua para el sistema de distribucin
de agua potable de la refinera.
Optimizacin de los sistemas de recoleccin, tratamiento, transferencia y reinyeccin
y disminucin de vertimientos a cuerpos de agua superficial mediante construccin
y operacin de plantas de inyeccin de agua en los campos de Huila Norte y Tello
de la Gerencia Regional Sur-GRS y en el Campo Orito de la Superintendencia de
operaciones Putumayo.
Acciones para reducir la concentracin de fenoles en el efluente a la planta de tra-
tamiento de aguas residuales (PTAR), al igual que en la refinera de Cartagena.
Al cierre de ao 2010 se obtuvo una reduccin del 11% en residuos slidos frente
a lo generado en el 2009, que fue de 169.613,7 toneladas.
Programa corporativo de biodiversidad que en conjunto con el Instituto Alexander
Von Humboldt adelant el proyecto de planeacin ambiental para la conservacin
de la biodiversidad, realizado durante 2009 y 2010, cuyos resultados permitirn
a la empresa direccionar de forma acertada los recursos para la gestin de la bio-
diversidad en las reas de Magdalena Medio y Llanos Orientales.
La Refinera de Barrancabermeja desarroll una iniciativa dirigida a vender alrede-
dor de 20.000 toneladas de CO2 a una industria local de la ciudad. El MME ha
participado en conferencias y reuniones realizadas por el MAVDT, en especial aque-
llas realizadas con motivo de establecer la posicin de Colombia sobre el cambio
climtico en la Conferencia de las Partes de la Convencin Marco de las Naciones
Unidas. Igualmente, el ministerio ha realizado algunos acercamientos con la Ofici-
na de Cambio Climtico, con el fin de identificar posibles proyectos mineros que
apunten al conocimiento de las reservas de metano en los yacimientos de carbn
del interior del pas, tema en el cual el desarrollo es incipiente.
El tema de identificacin y valoracin de pasivos ambientales reviste una gran im-
portancia para el sector y es as como dentro de la implementacin del programa
de aprovechamiento sostenible de los minerales en la sabana de Bogot (PASM), se
realiz el convenio con la Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca (CAR) y
la Fundacin para el Desarrollo del Quindo denominado Inventario de los frentes de
explotacin minera abandonada que representan un riesgo en la Sabana de Bogot, con
un valor total de $105 millones. Se determinaron 137 frentes de explotacin minera
que requieren alguna medida de tratamiento, a los cuales se les hizo la jerarquizacin y
ubicacin georreferenciada de la mina, el tamao de la actividad y el material extrado.
De los 137 frentes abandonados se priorizaron 24 que de acuerdo con los criterios
de evaluacin, presentaban algn riesgo para la poblacin y/o el ambiente.
EL MAVDT, el MME, Ingeominas y la UPME desarrollaron guas minero ambientales
de canteras, esmeraldas, oro y de transformacin del cemento, que constituyen el re-
ferente para el desarrollo de la actividad minera; as mismo, la Gua de Incorporacin
del Componente Minero en el Ordenamiento Territorial (2006).
El Ministerio de Minas y Energa a travs de la poltica de Mejoramiento en la Pro-
ductividad y Competitividad viene abordando el tema de la biodiversidad mediante
la implementacin de evaluaciones ambientales estratgicas (EAE) en los 31 distritos
mineros existentes en el pas. Esta herramienta ha sido implementada por la Fundacin
para el Desarrollo del Quindo (FDQ) con el acompaamiento constante del MME.
Respecto a los temas de pramos y reservas forestales, el MME formul dos proyectos
al Departamento Nacional de Planeacin (DNP): el primero denominado Diagnstico
minero ambiental de los pramos y el otro Diagnstico de la potencialidad geolgico-
minera en reas de reserva forestal, los cuales fueron aprobados con la anotacin
de Concepto Previo, en virtud de que el Ministerio de Ambiente adujo que dichos
estudios se relacionaban con el componente ambiental y por ello no era pertinente
que el MME los realizara. Por lo anterior, este Ministerio trabaja en la reformulacin
de ambos proyectos para obtener el levantamiento del concepto previo. Se estableci
que se trabaja de manera conjunta con la Direccin de Ecosistemas del MAVDT, a fin
de que en la realinderacin de las reservas forestales de Ley 2 de 1959, se incluya
la variable geolgica minera, y de esta manera colaborar con la autoridad ambiental
en aquellas reas de inters minero.
Sector Social
99
El Ministerio de Proteccin Social (MPS) realiza tareas relacionadas con la implementa-
cin de evaluaciones ambientales estratgicas (EAE); la formulacin de normatividad en
torno a la calidad del agua para consumo humano y, especialmente, la implementacin
de la Poltica Nacional Integral de Salud Ambiental 2007-2010 (PLANASA).
El MPS defini las siguientes lneas para el desarrollo del Plan Nacional de Salud Pblica
(Decreto 3039 de 2007): promocin de la salud y la calidad de vida, prevencin de los
riesgos, recuperacin y superacin de aos en la salud, vigilancia en salud y gestin del
conocimiento y gestin integral para el desarrollo operativo y funcional del PLANASA.
Cuadro 1.12
Gasto ambiental sector Minas y Energa
Fuente: Sujetos de control. Elaboracin CD-Minas y Energa
Entidad Valor
Ipse 467
Ingeominas 570,9
Isagen
ISA 6.225,9
Ecopetrol S.A 988.284
Agencia Nacional de Hidrocarburos 3.096,9
Ministerio de Minas y Energa 1.000
Centrales Elctricas del Cauca Cedelca
Empresa Urr S.A.
Empresa Energa Boyac
Electrificadora del Caquet
Centrales Elctricas de Norte de Santander
Oleoducto Central S.A. 6.936,2
Oleoducto Colombia S.A. 1.627,9
Centrales Elctricas de Nario Cedenar
Transelca
Geselca
Refinera de Cartagena
Fosfatos del Norte
Soldicom 266,32
Upme 275,15
Gensa
Fondo Nacional de Regalas 0
TOTAL 1.008.750,27
99 Elaborado por David Cruz Aguirre. Funcionario de la Contralora Delegada para el Sector Social.

Como elemento importante se formul el Decreto 2972 de 2010, por medio del cual
se cre la comisin tcnica nacional intersectorial para la salud ambiental (CONASA),
como un avance del documento CONPES 3550 de 2008.
La Unidad de Salud Ambiental del MPS aunque establece los lineamientos e instrumen-
tos de promocin, prevencin, vigilancia y control sanitario de los factores de riesgo y
de los determinantes ambientales y sanitarios, centrando su actuacin en el monitoreo
de los indicadores de morbilidad y mortalidad, la entidad advierte, por una parte, que
no es de su competencia la observacin directa de los indicadores ambientales ni la
proteccin del medio ambiente y, por otra, que no cuenta con presupuesto asignado
para adelantar esas labores. Por tal motivo los gastos de las actividades adelantadas
por el grupo de salud ambiental no aparecen reportados en la cuenta fiscal rendida
a la CGR desde hace varios aos.
Este caso se repite en varias de las ms importantes entidades del sector, lo cual
indica que persiste la dificultad en la identificacin del gasto ambiental, especialmen-
te con actividades transversales donde la inversin ambiental no est incluida en el
presupuesto de las entidades.
Sobre la participacin en la conformacin del laboratorio interinstitucional de de-
teccin y monitoreo de organismos vivos genticamente modificados (OGM) y la
prevencin de los riesgos sobre el ambiente y la salud, el MPS junto con el Instituto
Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA) y el Departamento
Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (Colciencias), hacen parte del
Comit tcnico nacional de bioseguridad para OGM con uso en salud o alimenta-
cin humana, en el cual se realiza el anlisis de los documentos de evaluacin
de riesgo que presentan las empresas interesadas en utilizar OGM como materia
prima para la elaboracin de alimentos.
En el periodo 2007 - 2010 se han realizado 31 sesiones del comit, en las cuales
se han recomendado y posteriormente expedido las autorizaciones para 25 eventos de
transformacin gentica, con miras a ser utilizados como materia prima en la elabo-
racin de alimentos para consumo humano.
Respecto al trabajo intersectorial sobre plantas medicinales, el MPS a travs de un proceso
efectuado con el departamento de farmacia de la Facultad de Ciencias de la Universidad
Nacional de Colombia, recopil informacin sobre 95 especies vegetales incluidas en el
listado de plantas medicinales aprobadas con fines teraputicos del INVIMA.
Adicionalmente, en cooperacin con el Instituto Alexander Von Humboldt y la Uni-
versidad Nacional, se elaboraron las monografas de 24 especies vegetales que
haban sido priorizadas por sus usos medicinales e industriales, con lo cual se lleg
a un total de 119 especies vegetales que conforman el vademcum colombiano de
plantas medicinales.
En relacin con los efectos del aire en la salud el MPS en desarrollo del Convenio de
Cooperacin Tcnica No. 637 de 2009 suscrito con la Organizacin Panamericana de
la Salud, elabor el Protocolo para la vigilancia ambiental y sanitaria de los efectos
en salud relacionados con la contaminacin del aire en Colombia.
El Instituto Nacional de Salud (INS) consolid la ejecucin y seguimiento del manejo
de los residuos peligrosos y no peligrosos, logrando la implementacin del Manual de
Gestin Integral de Residuos (Resolucin Interna No. 0632 de 2010).
El Ministerio de Educacin Nacional (MEN) tiene a su cargo la consolidacin de la
poltica nacional de educacin ambiental, el programa nacional de educacin ambiental
y gestin del riesgo y la conformacin del comit nacional de educacin ambiental.
Dentro de lo que el MEN denomina apuestas formativas del programa nacional de
educacin ambiental (PNEA) se destaca la consolidacin de un nmero importante de
Proyectos Ambientales Escolares (PRAE); de los Comits tcnicos interinstitucionales de
educacin ambiental (CIDEA), instalados en 22 departamentos; y se resalta tambin
el acompaamiento por parte del PNEA a los Proyectos ciudadanos comunitarios de
participacin y educacin ambiental, promovidos por algunas CAR para la incorpora-
cin de estrategias pedaggico-didcticas orientadas a su consolidacin e instalacin
efectiva en el desarrollo institucional y local.
A partir de diciembre de 2009 el MEN incorpor en el Sistema Integrado de Gestin
(SIG) el componente ambiental, el cual fue auditado y certificado con el N SA 371-
1, por parte del ICONTEC el 25 de enero de 2010 para asegurar el cumplimiento de
los requisitos establecidos en la norma ISO 14001. De este modo se convirti en el
primer ministerio en obtener dicha certificacin.
Colciencias tiene a su cargo la gestin para la ciencia y la tecnologa en el pas y,
por supuesto, tiene responsabilidades en lo ambiental. En cuanto a los proyectos de
investigacin relacionados con el medio ambiente Colciencias muestra un aumento
importante en el nmero de proyectos y en los montos de financiacin de 2.5 veces
con relacin a la vigencia 2009. Para el 2010, los proyectos seleccionados fueron
51 con una inversin de $9.655 millones, los programas de ciencias bsicas y de
Ambiente, biodiversidad y hbitat son los ms numerosos y representan casi la mitad
de los recursos propios de Colciencias en investigacin ambiental.
Durante la vigencia 2010 el SENA ejecut, en sus centros de formacin, regionales y
en la direccin general, diferentes actividades encaminadas a la proteccin, mitigacin
y conservacin del medio ambiente y los recursos naturales e identific los aspectos
ambientales relacionados con las actividades desarrolladas en cada una de ellas. Con
base en este diagnstico se formularon los respectivos planes de gestin ambiental y
se conform el comit de gestin ambiental, para el seguimiento y verificacin de la
ejecucin de las actividades derivadas de estos planes.
Cuadro 1.13
Gasto ambiental sector social
($ millones)
Fuente: Sujetos de control. Elaboracin CD-Social.
Entidad 2009 2010 Variacin Relativa
Accin Social1 1.655,5 1.609,1 -2,8%
Colciencias 5.851,0 9.374,0 60,2%
ICANH 441,6 390,1 -11,7%
ICFES2 16,1 19,4 20,6%
Invima3 533,0 975,2 83,0%
MEN 901,0 811,8 -9,9%
SENA4 37.281,0 48.624,8 30,4%
Universidad Militar 63,2 125,0 97,8%
Universidad Pedaggica5 19,7 20,0 1,4%
Unad 165,0 310,5 88,2%
Universidad Nacional6 3.215,3 2.593,1 -19,4%
Universidad Surcolombiana 11,4 71,4 526,4%
Universidad de Crdoba NA 3.110,0
Universidad de Caldas NA 382,2
Universidad del Cauca7 598,2 495,7 -17,1%
UPTC NA 170,9
Intenalco - Cali 2.47 2.5
Centro Dermatolgico Federico Lleras 46,9 133,1 183,7%
Instituto Nacional de Cancerologa 367,18 271,2 -26,1%
Sanatorio de Agua de Dios 23 22,7 0,0%
Sanatorio de Contratacin 35,9 NA
Supersalud8 1.364,3 238,7 -82,5%
ICBF9 4.326,3 507,5 -88,3%
CEADS 6,6 NA
Universidad Popular del Cesar 39,5 NA
Universidad Tecnolgica de Pereira10 1.913,2 646,7 -66,2%
Colegio Mayor de C/marca 318,6 236,5 -25,8%
FBS CGR 4,4 5,0 13,8%
INCI 53,8 NA 0,0%
Archivo General AGN 37,0 16,7 -54,9%
Instituto Nacional de Salud 1.720,2 349,4 -79,7%
Supersusidio 22,6 NA
Universidad de Amazonia 650,7 641,0 -1,5%
Universidad Tecnolgica del Choc 10,0
Intep Roldanillo 133,3
Instituto Tecnolgico de Soledad 13,6
Coldeportes NA NA
ETESA NA N A
MPS11 NA 2.701,0
ESAP NA 2,3
Supersubsidio NA 0,9
Unillanos NA 45,7
UNAD 165,0 310,5 88,0%
UNPA NA NA
INFOTEC NA 1,5
Instituto Tcnico Industrial (Bogot) 1,5 NA
Ministerio de Cultura 107,2 110,7 3,2%
Bajo la direccin de Accin Social durante el cuatrienio 2006 2010, un total de
60.103 familias guardabosques fueron vinculadas y comprometidas en procesos de
recuperacin de ecosistemas en zonas sociales y ambientalmente estratgicas, as como
en actividades de revegetalizacin natural y conservacin de ecosistemas. Igualmente,
17.270 familias se beneficiaron de proyectos productivos de desarrollo alternativo,
cuyo objetivo es el establecimiento de fuentes lcitas y estables de ingresos a partir
del uso sostenible de recursos naturales.
La entidad seala como principal logro el hecho de mantener libre de cultivos de uso
ilcito 4.1 millones de has., la conservacin de 1.1 millones de ha. de bosques, y la
recuperacin de 132.844 hectreas de bosque y rastrojo alto.
Se destacan dos proyectos de Accin Social: Guardabosques corazn del mundo
que tiene el propsito de evitar o revertir en su entorno los efectos ambientales que
implican la produccin y trfico ilegal de cocana;
100
mientras que el Megaproyecto
del Pacfico fue diseado para contribuir en la proteccin y aprovechamiento sos-
tenible de los ecosistemas estratgicos ubicados en la costa pacfica colombiana,
a travs de la implementacin de procesos de desarrollo integral en reas libres de
cultivos ilcitos.
Prevencin y control de la degradacin ambiental
La prevencin y el control de la degradacin ambiental que se propuso como com-
ponente dentro del PND presenta una correlacin con los indicadores mnimos de
gestin establecidos con el objetivo de hacer seguimiento a las acciones para reducir
los efectos en la salud, asociados a problemas ambientales (morbilidad y mortalidad
por IRA, EDA y dengue).
De all que se reporten en este componente las acciones realizadas sobre el mejoramiento
de la calidad del aire, la disposicin tcnica de residuos comunes y peligrosos con
base en la formulacin e implementacin de los planes de gestin integral de residuos
slidos (PGIRS) y los planes de saneamiento y manejo de vertimientos (PSMV).
Como se ha mencionado en ocasiones anteriores, los datos reportados por las CAR para
los indicadores de gestin sobre la calidad del aire son los que presentan la menor
consistencia y la tasa ms alta de reporte errado. El indicador exige datos sobre el
nmero de redes acompaadas o asesoradas por las CAR, pero stas reportan datos
sobre niveles de sustancias contaminantes que, sin la ayuda de un informe completo
que contextualice los datos, no brindan informacin utilizable.
En cuanto a los PGIRS, el porcentaje de cumplimiento de las entidades territoriales
de los requisitos establecidos en ellos prcticamente no aument con respecto a 2009
(apenas 0,13%); mientras que, por su parte, el nmero de registros de generadores
de residuos peligrosos que en 2009 fue de 2.158, aument en 36%, hasta llegar a
2.933, en 2010.
100 Para ello, las comunidades indgenas se comprometen a prevenir la expansin de cultivos ilcitos, as como a
erradicar manualmente los cultivos existentes

Las CAR tuvieron un alto grado de mejoramiento en su desempeo al lograr un au-
mento del 79% en el seguimiento a PSMV. Sin embargo, esto an no se ve reflejado
en el cumplimiento de las metas de reduccin de contaminacin en el marco de la
implementacin del programa de tasas retributivas ni en la reduccin de los niveles
de contaminacin de las corrientes priorizadas que en general corresponden a fuentes
abastecedoras de acueductos. Los indicadores de facturado sobre recaudado alcanzaron
74% y 65% para las tasas retributivas y por uso, respectivamente.
El MAVDT formul la resolucin 1457 en la que se reglamenta la recoleccin y el
manejo adecuado de llantas usadas; la resolucin 1297 para la devolucin y el manejo
de pilas y acumuladores; la resolucin 1512 para la recoleccin de residuos de com-
putadores; y por ltimo, la resolucin 1511 para el manejo adecuado de bombillas.
Por otra parte, el MAVDT reporta dentro de las acciones ms destacadas las siguientes:
Formulacin de la poltica de prevencin y control de la contaminacin del aire.
Resolucin 610 sobre estndares de calidad de aire.
Resolucin 650 sobre protocolo de monitoreo y seguimiento de la calidad del aire.
Resolucin 651 creacin del subsistema de calidad del aire (SISAIRE)
Resolucin 760 sobre protocolo de control y vigilancia de la contaminacin atmos-
frica generada por fuentes fijas.
Elaboracin del documento sobre criterios tcnicos para el aprovechamiento y va-
lorizacin de residuos slidos orgnicos con alta tasa de biodegradacin.
Estos avances, una vez ms muestran que, como en otros componentes, existe una
alta produccin de normas, lineamientos, estrategias y documentos tcnicos, que no
estn acordes con el proceso de implementacin de las acciones y que no redundan
en el mejoramiento real (cantidad y calidad) de los recursos naturales.
Fortalecimiento del SINA para la gobernabilidad ambiental
En el marco de los dos planes de desarrollo anteriores el componente ambiental del
Estado se vio subsumido por la mayora de sectores de la economa con el apoyo de
la estrategia de Gobierno denominada confianza inversionista.
Esto se vio reflejado, como se mostr en la primera parte del captulo, en la prdida
de posicionamiento y capacidad del Viceministerio de ambiente ante las agendas pre-
valecientes de los sectores de agua potable y vivienda.
Sin embargo, como accin de mejoramiento de la funcin de autoridad ambiental es
importante resaltar la formulacin de varios instrumentos normativos reglamentarios
de la Ley 1333 de 2009
101
:
101 Op. Cit. Respuesta MAVDT. 2011. Pg. 65. Con esta norma se determinan protocolos, procesos y sistemas de
registros para manejo post decomiso de la fauna sujeta a trfco ilegal as como tambin se establece el Acta nica
para el Control del Trfco Ilegal de Especies de Flora y Fauna Silvestre

Resolucin No. 415 de 2010, por la cual se reglamenta el Registro nico de In-
fractores Ambientales (RUIA) y se toman otras determinaciones.
Decreto 3678 de 2010, por el cual se establecen los criterios para la imposicin
de las sanciones consagradas en el artculo 40 de la Ley 1333 del 21 de julio de
2009.
Resolucin 2064 de 2010, por la cual se reglamentan las medidas posteriores
a la aprehensin preventiva, restitucin o decomiso de especmenes de especies
silvestres de fauna y flora terrestre y acutica.
En cuanto a los indicadores mnimos de gestin que estn relacionados con este com-
ponente se encuentra el de tiempo promedio de trmite para la evaluacin de las
licencias ambientales, permisos y autorizaciones otorgadas por la corporacin, sobre
el que nuevamente se llama la atencin en el sentido en que:
explcitamente presiona a las CAR-CDS a la reduccin de los trminos. Ello
no sera un problema si se contara con instituciones fuertes y un alto nivel de
enforcement
102
, que asegurara el cumplimiento de los compromisos asumidos
por el dueo del proyecto, pero en un escenario de debilidad institucional en
el control y seguimiento, sobre todo en las zonas ambientalmente ms ricas
del pas, este tipo de mediciones resulta perjudicial.
103
El PND y la gestin de las corporaciones en 2010
Las corporaciones priorizaron su gestin y la ejecucin de sus proyectos de inversin
hacia la gestin integrada del recurso hdrico, eje temtico propuesto por el Gobier-
no Nacional a travs del Plan Nacional de Desarrollo 2006 2010, mientras que la
prevencin y control de la degradacin ambiental fue su segunda prioridad.
La promocin de los procesos productivos competitivos y sostenibles fue el eje te-
mtico que tuvo la menor prioridad por parte de las corporaciones en la vigencia. Tal
como se afirm, existe un nfasis en la formulacin de normas, lineamientos y polticas
desde el nivel nacional, que no est acorde con los procesos de implementacin en
lo regional, con el agravante de que, ante la debilidad de las CAR y CDS para ade-
lantar el control de las actividades productivas, el sistema depende de instrumentos
de auto-regulacin no vinculantes.
102 Una traduccin libre de este trmino, de uso bastante comn, est asociada a la capacidad del Estado para hacer
cumplir la ley.
103 CGR (2010): Informe sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente 2009-2010. Bogot D.C. Pg. 46.

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El PND y la gestin de los institutos
de investigacin ambiental (IIA) en 2010
Cumpliendo con la misin que les ha sido encomendada por la ley, cada uno de los
IIA ha enfocado sus esfuerzos dentro del componente del PND denominado conser-
vacin y uso sostenible de los recursos naturales renovables y de la biodiversidad.,
lo que se refleja en el nivel de inversin que realizaron en la vigencia 2010 (ver
Cuadro 1.15)
En general se nota que los IIA han adoptado los lineamientos generados por el MAVDT
a travs del PENIA. En el Cuadro 1.10 se muestra el consolidado de las inversiones
tanto en los programas estratgicos, como los instrumentales
Los planes institucionales cuatrienales de investigacin (PICIA)
A travs del Decreto 2370 de 2009 se estableci el Plan Estratgico Nacional de
Investigacin Ambiental como el instrumento de planificacin de largo plazo (vigencia
de 10 aos), para la investigacin ambiental en el SINA.
Se establece tambin, a travs de este decreto, la obligacin por parte de los institutos
de investigacin ambiental (IIA) de elaborar e implementar los planes institucionales
cuatrienales de investigacin ambiental (PICIA), que tienen como componentes:
Marco General.
Diagnstico especfico de las necesidades de investigacin e informacin ambiental.
Programas de Investigacin.
Lneas de investigacin.
Plan financiero.
Instrumentos de seguimiento y evaluacin.
El MAVDT public en mayo de 2009 el Plan Estratgico Nacional de Investigacin
Ambiental (PENIA), en el que los Programas estratgicos temticos son el marco de
gestin al que concurren disciplinas cientficas complementarias, para organizar el
desarrollo de lneas de investigacin que generan conocimientos cientficos y tecnol-
gicos para resolver la red de problemas que la sociedad se plantea en un momento
dado, en un campo del conocimiento determinado. Esta clase de programas son los
que permiten el desarrollo de la misin institucional y por tanto se califican como
programas misionales o temticos
104
.
104 MAVDT (2009): Plan estratgico nacional de investigacin ambiental PENIA-. Bogot D.C. Pg. 19.

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Caracterizacin de la estructura y dinmica de la base natural del pas.
Conservacin y restauracin del patrimonio ambiental del pas.
Ordenamiento y planeacin del manejo del territorio para el aprovechamiento sos-
tenible de sus recursos.
Identificacin, prevencin y gestin de riesgos derivados de fenmenos naturales y
antrpicos.
Innovacin, desarrollo y adaptacin de tecnologas para aprovechar sosteniblemente
la oferta ambiental y prevenir o mitigar los impactos ambientales de las actividades
socioeconmicas.
Evaluacin y seguimiento de la poltica y la gestin ambiental.
Por otra parte, el PENIA defini un Programa estratgico instrumental como aquel
que contribuye al xito de la investigacin ambiental mediante la provisin de
recursos, procesos y sistemas que la apoyen y hagan ms gil y eficaz, y se incluye
desde la perspectiva de la concepcin integral del proceso investigativo
105
.
Produccin y gestin de informacin tcnica y cientfica en el SINA.
Coordinacin interinstitucional y participacin para apoyar la gestin ambiental.
Fortalecimiento financiero de los institutos de investigacin del SINA.
Dado que la formulacin del decreto se realiz a mediados de 2009, los IIA han tenido
tiempo para la elaboracin del instrumento y para su articulacin con los componentes
del PND. Por ello, en este informe la evaluacin se centrar en los programas y las
lneas de investigacin y su relacin con los componentes del PND.
De acuerdo con el mandato de la Ley 99 de 1993 el programa instrumental denominado
produccin y gestin de informacin tcnica y cientfica en el SINA especficamente
relacionado con el programa temtico de caracterizacin de la estructura y dinmica
de la base natural del pas, fue el eje con el mayor nivel de prioridad, de acuerdo
con el monto de las inversiones, por parte de los IIA.
105 Op. Cit. MAVDT.2009. Pg. 19.
Los gastos de inversin de los IIA muestran que el fortalecimiento financiero de los
institutos de investigacin del SINA para la Evaluacin y seguimiento de la poltica
y la gestin ambiental fue el segundo eje prioritario de los planes institucionales
cuatrienales de investigacin (PICIA). Esto se debe fundamentalmente al aporte de
$7.049 millones de recursos del IDEAM, como nodo central y responsable del Sistema
de Informacin Ambiental para Colombia (SIAC).
El programa instrumental de coordinacin interinstitucional y participacin para apo-
yar la gestin ambiental y el programa temtico de ordenamiento y planeacin del
manejo del territorio para el aprovechamiento sostenible de sus recursos conforman el
segundo eje de prioridades de los institutos. A corto plazo y en vista de la capacidad
de dao de los fenmenos climticos recientes, los recursos de los IIA, incrementados
por el Gobierno Nacional, deberan fortalecer los procesos de investigacin dirigidos a
evitar y mitigar estos impactos.
Figura 1.1
Esquema relacional entre programas estratgicos del PENIA
Fuente: MAVDT. 2009.
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Gastos de personal del SINA 2008 - 2010
106
Dentro de los gastos de funcionamiento de las entidades del SINA, en este acpite se
analizan los gastos de personal que estn compuestos por dos rubros principales: los
Servicios personales asociados a la nmina (SPAN) y los servicios personales indirec-
tos (SPI), para las vigencias 2008, 2009 y 2010. El anlisis se realiza con base en
cifras en pesos contantes del ao 2010.
Los gastos de personal corresponden a aquellas erogaciones que debe hacer el Estado
como contraprestacin de los servicios que recibe sea por una relacin laboral o a
travs de contratos
107
De otro lado, los servicios personales asociados a la nmina
(SPAN), se definen como la remuneracin por concepto de sueldos y dems factores
salariales legalmente establecidos, de los servidores pblicos vinculados a la planta
de personal
108
.
El segundo grupo de gastos del rubro de personal est constituido por los servicios
personales indirectos (SPI), que corresponde a los gastos destinados a atender la
contratacin de personas jurdicas y naturales para que presten servicios calificados o
profesionales, cuando no puedan ser desarrollados con personal de planta. As mismo,
incluye la remuneracin del personal que se vincule en forma ocasional, para desarro-
llar actividades netamente temporales o para suplir a los servidores pblicos en caso
de licencias o vacaciones, dicha remuneracin cubrir las prestaciones sociales a que
tenga derecho, as como las contribuciones a que haya lugar
109
.
El marco institucional del anlisis est compuesto por el Ministerio de Ambiente, Vivien-
da y Desarrollo Territorial (MAVDT), las Corporaciones autnomas regionales (CAR)
110
,
y los cinco Institutos de investigacin ambiental (IIA)
111
del SINA.
106 Elaborado por Oscar Snchez. Economista. Presta servicios profesionales en la Direccin de Estudios Sectoriales
para medio ambiente.
107 Op. Cit. Espitia. J. Pg. 17.
108 Incluye: la jornada ordinaria; la jornada nocturna; las jornadas mixtas; el trabajo ordinario en das dominicales y
festivos; los incrementos por antigedad; y la remuneracin a que tienen derecho los funcionarios del Ministerio de
Defensa y la Polica Nacional a quienes se les conferan comisiones diplomticas, administrativas, de estudios, de
tratamiento mdico o especiales al exterior, en forma permanente o transitoria. Op. Cit. Esptia. J. Pg. 17.
109 Op. Cit. Esptia. J. Pg. 19.
110 Se analizan 31 Corporaciones Autnomas Regionales y de Desarrollo Sostenible menos Corponor, CVC y Corantio-
quia quienes no enviaron informacin completa.
111 Los Institutos estudiados son Humbolt, Ideam, Invemar, Sinchi e Iiap

Se encuentra que el gasto agregado para todo el SINA en las tres vigencias fue de
$480.239,8 millones para el rubro de SPAN, con un promedio de 4.666 funcionarios
por ao (Ver Grfica 1.1).
Grfico 1.1
Fuente: MAVDT-CAR-IIA. Elaboracin DES
Servicios personales asociados a la nmina
2008 - 2010
Grfico 1.2
Nmero promedio de funcionarios por ao del SINA
2008 2010
Servicios personales asociados a la nmina (SPAN)
El gasto promedio en SPAN por vigencia para los IIA fue de $4.659,1 millones, donde
la CAR de Cundinamarca alcanza el mayor nivel de gasto con $24.947.4 millones
anuales y empleando en promedio a 517 funcionarios por ao.
Grfico 1.3
Gastos de personal por ao
2008 - 2010
En segundo lugar se encuentra la CVC que en promedio gasta en este rubro $22.885,7
millones por ao, empleando en promedio a 671 funcionarios de planta anualmente
(Grfica 1.3).
Es evidente el problema alrededor de la baja capacidad de las CAR en cuya jurisdiccin
se encuentra gran parte de la riqueza natural del pas, para hacer cumplir las normas
y evitar la degradacin ambiental de los ecosistemas estratgicos (Grfica 1.4).
Grfico 1.4
Nmero de funcionarios por ao
2008-2010
En el rango de las corporaciones con mayores recursos dentro del sistema (con pro-
blemticas igual de complejas en sus componentes urbano y rural) su nmero de
habitantes
112
, as como un tamao de jurisdiccin similar), las cifras muestran que la
CVC gasta $2.061,6 millones en promedio por ao menos que la CAR y tiene una
nmina superior en 151 funcionarios (promedio por ao)
113
(Ver Grfica 1.5).
112 La poblacin que atiende la CAR de Cundinamarca sin el Distrito Capital es menor en dos millones de habitantes
que la de la CVC, sin embargo la CAR tiene estrecha relacin con la ciudad de Bogot y sus problemas ambientales
(e.g: ro Bogot y cerros orientales)
113 Aunque ste indicador es claramente insufciente para lanzar un juicio, se deja planteada la hiptesis sobre el nivel
de efciencia en las dos corporaciones y, en general, en las instituciones del SINA, que deber ser medido, necesa-
riamente, con base en los datos sobre las variaciones de calidad y cantidad de los recursos naturales.

Grfico 1.5
Costos y nmero de funcionarios: CAR vs. CVC
2008 2010
Algo similar sucede en el extremo inferior de la grfica, donde se encuentra Corpochi-
vor que tiene gastos anuales promedio de $767 millones y emplea en promedio 33
funcionarios por ao; e INVEMAR que presenta un gasto de $803 millones empleando
a 207 personas promedio por ao (Grfica 1.6).
Grfico 1.6
Costos y nmero de funcionarios: Corpochivor vs Invemar
Aunque las funciones misionales de los IIA y las CAR difieren, sobre todo, en el carcter
de autoridades ambientales, llama la atencin que dos de los institutos, Sinchi y IAvH
(aunque, como atenuante, su jurisdiccin es nacional), estn en la parte alta de la
grfica por encima de corporaciones como Corpoamazonia, Codechoco y Cormacarena
en los gastos de SPAN.
Es importante analizar como el costo de SPAN se increment entre 2008 y 2009
en un 30%, mientras el nmero de funcionarios slo tuvo un incremento de 4%, lo
que deja ver que la fuente de crecimiento de estos gastos fue va incremento salarial
(efecto precio) y no de personal (efecto cantidad). Esta situacin contrasta con lo ocu-
rrido en el periodo inmediatamente posterior, 2009 2010, donde se evidencia una
relacin directa entre la disminucin en el gasto agregado de los servicios asociados
a la nmina de 4% y la variacin en el nmero de funcionarios totales tambin de
4% (Ver Grfica 1.7).
Grfico 1.7
Variacin interanual: nmero de funcionarios vs. Costos de SPAN
Analizando la participacin de cada uno de los niveles jerrquicos de los funcionarios
encontramos que el nivel profesional tiene la participacin ms alta con el 61% sobre
el nmero de total de funcionarios y representa el 55% de total del gasto, lo que
significa que las entidades del sistema en general destinan el mayor porcentaje de sus
recursos al componente tcnico de la planta de personal.
El nivel directivo participa con el 10% sobre el total de funcionarios y su participacin
en el total gasto representa el 22%.
Los niveles operativo, administrativo, ejecutivo y asesor presentan una participacin
similar tanto en cantidad de funcionarios como en el total del gasto en servicios aso-
ciados a la nmina (Ver Grfica 1.8).
Grfico 1.8a
Participacin promedio por nivel en los gastos de personal
2008-2010
Grfico 1.8b
Participacin promedio nmero de funcionarios por nivel
2008-2010
Servicios personales indirectos (SPI)
El anlisis de los servicios personales Indirectos (SPI) muestra que en el agregado de
todo el SINA, en las tres vigencias, resultan ser 70% menores que los SPAN. Los SPI
entre 2008 y 2010 alcanzaron un monto de $150.035,4 millones, en tanto que los
SPAN en el mismo periodo fueron de $480.239,8 millones (Ver Grfica 1.9).
Grfico 1.9
Total de SPAN y SPI del Sistema nacional ambiental
2008 - 2010
Analizando con mayor profundidad estos datos, encontramos instituciones en donde los
SPI son superiores a los SPAN. Es el caso del MAVDT que present servicios perso-
nales indirectos por un monto de $72.262,5 millones (en 2009 tuvo su mayor valor
en este rubro con $47.640,3 millones), en comparacin con un gasto en servicios
personales asociados a la nmina de $58.313,7 millones, es decir una relacin de
SPI/SPAN de 124%.
Grfico 1.10
Los SPI con respecto a los SPAN
2008-2010
Es importante llamar la atencin sobre las implicaciones que tiene este tipo de relacin
en trminos de memoria institucional y de los procesos asociados a la funcin de (la
ms alta) autoridad ambiental, si ellas estn basadas en personal que no tienen un
adecuado nivel de permanencia en la institucin.
El fenmeno tambin se presenta en otras instituciones como Coralina y Corpoama-
zonia que muestran cifras acumuladas de SPI para los tres periodos de $18.259,6
millones y $12.136 millones y SPAN de $4.293 millones y $7.363,3 millones, res-
pectivamente. Esto es, una relacin entre SPI/SPAN de 425% y 164% en cada caso
(Ver Grfica 1.10)
Evaluacin del gasto ambiental del SINA 2010
En el nivel nacional se encuentra el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial (MAVDT), ente rector del Sistema Nacional Ambiental (SINA) y que tiene
como principales funciones la formulacin de la poltica nacional ambiental, actuar
como mxima autoridad ambiental y coordinar las relaciones intra e intersectoriales.
De otro lado se encuentra el Fondo Nacional Ambiental (FONAM) y Fondo de Compen-
sacin Ambiental (FCA), entidades que financian parte de los proyectos de inversin
del SINA.
Nivel nacional: MAVDT,
114
Fondo Nacional Ambiental
(FONAM) y Fondo de Compensacin Ambiental (FCA)
Fuentes del nivel nacional (ingresos)
En el Cuadro 1.17 se puede apreciar que el monto total de ingresos del nivel central
para la vigencia 2010 alcanz la cifra de 1,67 billones, de los cuales el 98% provi-
no del Presupuesto General de la Nacin (PGN) y 2% de recursos propios del Fondo
Nacional Ambiental (FONAM).
114 Incluye el presupuesto de la Unidad administrativa especial de parques nacionales naturales.
Cuadro 1.17
Ingresos del nivel nacional.
($millones)
Fuente: MAVDT. Elaboracin DES
ENTIDAD PROP NAC TOT PROP_TOT NAC_TOT
MAVDT 1.634.571 1.634.571 0% 100%
FONAM 33.412 3.719 37.131 90% 10%
TOTAL 33.412 1.638.290 1.671.702 2% 98%

Fondo Nacional Ambiental (FONAM)
El FONAM es un sistema especial de manejo de cuentas del MAVDT, con personera
jurdica y patrimonio independiente, creado por la Ley 99 de 1993 y reglamentado por
el Decreto 1602 de septiembre de 1996. Mediante esta entidad se presta apoyo a
la ejecucin de la poltica ambiental y al manejo de recursos naturales renovables.
Figura 1.2
Fuente: Elaboracin DES
Estructura de cuentas del FONAM
Las cuentas que componen el FONAM se muestran en el Cuadro 1.12 donde se puede
observar que la fuente principal de sus ingresos ($20.191 millones) proviene del proceso
de licenciamiento ambiental, seguido de la imposicin de multas (7.331 millones).
Cuadro 1.18
Ingresos del FONAM
($millones)
FONAM PROP NAC TOT
PEAJES 0,077 0
CITES 1.227 1.227
PARQUES 4.733 4.733
MULTAS 7.331 7.331
LICENCIAS 20.121 20.121
TOTAL 33.412 3.719 37.131
Fondo de Compensacin Ambiental (FCA)
Es una cuenta adscrita al MAVDT sin personera jurdica, creada mediante la Ley 344
de 1996 que opera como instrumento financiero de redistribucin de recursos desde las
CAR hacia las CDS. El Acuerdo 03/05 del FCA establece como beneficiarias de los recur-
sos, a las 15 corporaciones de menor presupuesto total vigente, incluyendo las 7 CDS;
el FCA define la distribucin anual de los recursos recaudados, entre las corporaciones
beneficiadas lo cual se concreta mediante resolucin de distribucin del MAVDT
115
.
El FCA cuenta con un comit para la toma de decisiones, conformado por dos represen-
tantes del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (preside el Ministro o
Viceministro de ambiente y Director de planeacin, informacin y coordinacin regional); un
representante de la direccin de desarrollo urbano y poltica ambiental del Departamento
Nacional de Planeacin; un representante de las CAR; y un representante de las CDS.
En el ao 2010 el FCA tuvo ingresos por $32.705,6 millones, de los cuales
el 76,18% fueron transferidos a las corporaciones beneficiarias para apoyar gastos de
inversin y el restante 23,82% a gastos de funcionamiento.
Los recursos de inversin ejecutados alcanzaron el monto de $24.915,5 millones,
116

que se distribuyeron entre las corporaciones (cifras en millones): Corpourab $2.873,
Codechoc $2.524, Corponario $2.337, Corpamag 597, Coralina $5.374, CDA $2.466,
Cormacarena $1.981, Corpomojana $2.264, Carsucre $2.999, CAM $2.528, CAS
$1.653, Corpochivor $1.065, Corpoguavio $1.500 y la CSB $2.469. Adicionalmen-
te, de los recursos destinados al funcionamiento de las entidades fueron beneficiadas
Corpocesar $398 y Corpoboyaca $173,26.
Con el fin de evitar una doble contabilizacin, estos recursos no aparecen desagregados
en el anlisis total de los gastos de las entidades del SINA, dado que se contabilizan
dentro de la ejecucin presupuestal de las corporaciones.
Usos del nivel nacional (gastos)
117
Los gastos totales del nivel central (Cuadro 1.13) alcanzaron la cifra de 1,65 billones, de los
cuales el 98,4% corresponden a recursos del MAVDT y el restante 1,59% al FONAM.
Es importante tener en cuenta, con el fin de evitar una doble contabilidad presupuestal,
que los recursos de transferencias corrientes del MAVDT (1,22 billones) y parte de los
recursos de inversin del FONAM, corresponden a ingresos de las CAR.
Eso significa que el ministerio slo gast $429.502 millones, de los cuales el MAVDT
destin para gastos de inversin la cifra de $379.505 millones (Cuadro 1.20) y, de
stos, le correspondieron al Viceministerio de ambiente y a los institutos de investiga-
cin $32.828 millones (8,7%)
115 Acuerdo 03/05 del FCA, a partir del 4 de enero de 2010 rige el Acuerdo 04/10, el cual hace un ajuste al Acuerdo
03/05
116 El Decreto 325 del 3 de febrero de 2010 realiz un aplazamiento de recursos que afect la apropiacin de recursos.
117 En este informe el anlisis de los gastos de las entidades se realiza con base en los compromisos presupuestales..
DNP MHCP. Bogot D.C., Diciembre. Pgs. 14-15.

Cuadro 1.19
Gastos del nivel nacional
($millones)
FUN INV TOT FUN_TOT INV_TOT TRANSF/TOTAL
1.249.887 379.505 1.629.392 76,71% 23,29% 75,25%
0 26.260 26.260 0,00% 100%
0 32.705 32.705 0,00% 100%
1.249.887 405.764 1.655.651 75,5% 24,5% 74,1%
Como se argument en la primera parte del captulo, el bajo posicionamiento y capacidad
del tema ambiental se refleja tambin en las cifras del presupuesto asignado no slo al
interior del ministerio, sino entre los sectores del gobierno (ver Cuadros 1.4 y 1.5).
Por ltimo, podra pensarse que la participacin de los gastos de inversin del MAVDT en
el total es baja, pero ello es coherente con su misin principal como ente formulador de
la poltica nacional ambiental y principal coordinador y autoridad ambiental del SINA.
Ms problemtico resulta el hecho de que, como se evidenci en el anlisis de los
gastos de personal, estas actividades de formulacin, coordinacin y de autoridad am-
biental, se lleven a cabo principalmente con recursos del rubro de Servicios personales
indirectos (SPI), es decir, personal contratado
118
.
Cuadro 1.20
Gastos de inversin del Viceministerio de ambiente 2010
($millones)
INVERSIN VICEMINISTERIO DE AMBIENTE COMPROMISOS
(millones)
PARTICIPACIN
MERCADOS VERDES 0 0,00%
DIRECCION DE LICENCIAS 75 0,02%
SINA 525 0,14%
ANALISIS ECONOMICO 761 0,20%
VICEMINISTERIO DE AMBIENTE 930 0,24%
CAMBIO CLIMATICO 1.229 0,32%
DESARROLLO SECTORIAL SOSTENIBLE 3.870 1,02%
RECURSO HIDRICO 6.156 1,62%
DIRECCION ECOSISTEMAS 19.283 5,08%
SUBTOTAL VICEMINISTERIO 32.828 8,7%
TOTAL INVERSIN MINISTERIO 379.505 100%
118 Realizar un anlisis sobre la prdida de memoria institucional o del impacto que causa lo que comnmente se
denomina la puerta giratoria (es decir el paso de funcionarios de los entes reguladores a los regulados y viceversa),
supera los objetivos este estudio.

Rezago presupuestal del nivel nacional
Desde una perspectiva macroeconmica el anlisis del rezago tiene sentido desde las
entidades del sector pblico consolidado, sin embargo, es vlido presentar el rezago de
las entidades del SINA, especialmente porque el presupuesto asignado al componente am-
biental es limitado y la eficiencia y eficacia de su ejecucin es un criterio relevante.
Cuadro 1.21
Rezago presupuestal del MAVDT y FONAM 2010
ENTIDAD COMPRO OBLIG PAG RESER_t CxP_t REZAGO_
2010
REZ/
COMP
MAVDT 1.629.392 1.605.947 1.434.772 23.445 171.175 194.620 11,9%
FONAM 26.260 23.219 22.001 3.041 1.218 4.258 16,2%
TOTAL 1.655.651 1.629.166 1.456.773 26.486 172.393 198.878 12,0%
ENTIDAD COMPRO OBLIG PAG RESER_t CxP_t REZAGO_
2009
MAVDT 1.509.868 1.445.448 1.206.450 64.420 238.998 303.418
FONAM 24.238 21.702 18.611 2.536 3.091 5.627
TOTAL 1.534.106 1.467.150 1.225.061 66.956 242.089 309.045
Los gastos de inversin del FONAM que alcanzaron la cifra de $26.260 millones,
son asignados a travs de las subcuentas de Inversiones ambientales y apoyo a la
gestin ambiental, conservacin, manejo y proteccin del sistema de parques nacio-
nales, evaluacin y seguimiento de instrumentos de control y manejo ambiental, y
permisos Cites/No Cites.
Cuadro 1.22
Gastos del FONAM 2010
($millones)
RUBROS COMPROMISOS
PERMISOS CITES / NO CITES 302
PNN PARAMILLO (URR) 459
TASAS POR USO 543
PNNSIERRA NEVADA STA MARTA 793
MULTAS 856
PARQUES 1.086
ADMINISTRACIN FONAM 4.719
LICENCIAS 13.502
TOTAL 22.260
Se puede apreciar que esta es la principal fuente de financiacin del grupo de licencias
del MAVDT ya que del presupuesto de inversin del ministerio apenas se destinan
$75 millones (Cuadro 1.14), mientras que del FONAM provienen $13.502 millones
que, en todo caso, resultan insuficientes para los retos que imponen las actividades
de evaluacin, seguimiento y control que realizan los sectores productivos.
Dentro del proceso de ejecucin presupuestal se presentan tres hechos bsicos: los
compromisos, definidos como los actos y contratos expedidos por los rganos pblicos;
las obligaciones o montos adeudados por el ente pblico como consecuencia del per-
feccionamiento y cumplimiento de los compromisos adquiridos; y, por ltimo, los pagos,
que representan los desembolsos efectivos de dinero y que tienen por objeto extinguir
definitivamente las obligaciones contradas. Sin embargo, los pagos que no alcanzan a
ejecutarse en la vigencia en que se causan, constituyen las cuentas por pagar
119
.
La diferencia entre los compromisos y las obligaciones generan las reservas presu-
puestales, mientras que la diferencia entre las obligaciones y los pagos determina el
monto de las cuentas por pagar. La sumatoria de las reservas y las cuentas por pagar
genera el rezago presupuestal (Cuadro 1.21).
La importancia de estas cifras radica en el hecho de que entre mayor sea su magnitud,
se puede afirmar que mayor es la ineficiencia en la ejecucin presupuestal y debera
contarse con una explicacin de las causas que lo generaron.
En el mejor escenario, todo lo que se apropia definitivamente, debera pagarse dentro
de la misma vigencia. Sin embargo, en los casos de proyectos y actividades ambientales
en los que en ocasiones se depende del ciclo de vida o de crecimiento de los recursos
naturales, recibir a satisfaccin un proyecto puede demorar ms de una vigencia
120
.
En el caso del MAVDT el rezago constituido durante la vigencia ($194.620 millones),
comparado con los compromisos ($1.629.392 millones), alcanz el 11,9%.
121
El rubro
de gastos que tuvo la mayor participacin en el rezago total del Ministerio fue el de
inversin con una relacin rezago/compromisos del 50,8%.
119 LEGIS (2002): Sistema Presupuestal Colombiano. Bogot D.C.
120 Distinguir cuando esto es justifcado o no es trabajo de la auditora. Aqu se analiza el rezago a nivel agregado.
121 No existe en las normas un estndar que permita clasifcar el nivel de rezago que presenta una entidad. Sin em-
bargo, algunos funcionarios consideran que el manejo presupuestal presenta fallas si el rezago supera el 30%. Por
otra parte, la califcacin del rezago depende del rubro: en el caso de los gastos de servicios personales asociados a
la nmina o los pagos de servicios pblicos el rezago es mnimo, mientras que se debe analizar con precaucin el
rubro de inversin.

Cuadro 1.23
Rezago del MAVDT por rubros de gasto.
($Millones)
MAVDT COMPRO OBLIG PAG RESERV CxP REZAGO REZ/COMP
PERSONAL 19.642 19.640 19.622 3 18 20 0,10%
GENERAL 4.095 3.823 3.778 272 45 317 7,74%
TRANF. CTE 1.226.149 1.224.802 1.224.712 1.347 90 1.437 0,12%
INVERSIN 379.505 357.682 186.659 21.823 171.022 192.845 50,81%
TOTAL 1.629.392 1.605.947 1.434.772 23.445 171.175 194.620 11,90%
Otro indicador relevante en la evaluacin presupuestal es la deuda flotante. Se trata
de la comparacin en dos vigencias sucesivas, de las reservas y las cuentas por pagar,
segn la siguiente frmula:
Deuda flotante=[(R
t
-R
t-1
)+(CxP
t
-CxP
t-1
)]
Dnde R corresponde a las Reservas y CxP a las Cuentas por pagar, el subndice
t es el ao 2010, mientras que t 1 es el ao 2009. Si el resultado de esta
comparacin resulta negativo significa que la entidad est mejorando su manejo pre-
supuestal (la deuda flotante ha disminuido), en caso contrario, se est deteriorando
su situacin.
En el caso del MAVDT, la deuda flotante arroj un resultado positivo de $108.798
millones (Cuadro 1.15), lo que significa que su manejo presupuestal mejor con res-
pecto a la vigencia 2009. Eso se confirma con la variacin porcentual del rezago que
tuvo una disminucin del 36% frente al ao anterior. La misma situacin present el
FONAM que tuvo una disminucin de su rezago de 24% y una deuda flotante positiva
de $1.369 millones.
Nivel regional: las corporaciones autnomas
regionales (CAR) y de desarrollo sostenible (CDS)
Las corporaciones autnomas son las entidades ejecutoras de las polticas pblicas
ambientales y autoridades ambientales en el nivel regional. Sus ingresos provienen de
dos fuentes: los dineros transferidos por la Nacin que corresponden al presupuesto
general (PGN) y los recursos propios constituidos principalmente por la sobretasa
ambiental al impuesto predial (tributarios), los ingresos por tasas, multas, permisos y
otros servicios (no tributarios), y los recursos de capital.
Por su parte, los gastos estn constituidos por tres grandes rubros: funcionamiento (per-
sonal, generales y transferencias corrientes), los gastos de inversin y el pago del servicio
de la deuda. A continuacin se analizan estas cifras para la vigencia 2010.
Fuentes del nivel regional (ingresos)
Las corporaciones autnomas regionales y de desarrollo sostenible tuvieron ingresos
en 2010 por $1.350.958 millones, de los cuales el 94% ($1.268.792 millones)
corresponden a recursos propios y el 6% ($82.165 millones) provienen de la
Nacin (PGN).
Teniendo en cuenta que el Producto Interno Bruto (PIB) calculado para el ao 2010
fue de $546,9 billones
122
, los ingresos de las corporaciones corresponden al 0,25%
de la produccin nacional.
Figura 1.11
Fuente: CAR-CDS. Elaboracin DES.
Ingresos de las corporaciones 2010
($millones)
Las corporaciones autnomas regionales (CAR) participaron en el 92,3% del total de
ingresos ($1.247.173 millones), mientras que las de desarrollo sostenible (CDS) en el
restante 7,7% ($103.784 millones), lo que significa que las CAR tuvieron 12 veces
ms recursos que las CDS.
Los ingresos tributarios de las corporaciones alcanzaron la cifra de $358.831 millones.
Este ingreso proviene de la sobretasa ambiental al impuesto predial y por ello se ven
favorecidas aquellas corporaciones en la que se encuentran los grandes centros pobla-
dos, por ello en la parte alta de la grfica figuran la CAR de Cundinamarca $102.028
millones, CVC $58.527 millones y CRA del Atlntico $22.647 millones.
122 www.dane.gov.co Producto interno bruto trimestral por ramas de actividad econmica a precios corrientes. Series
Desestacionalizadas - IV Trimestre de 2010. Consultada en 31/05/11.

Cuadro 1.24
Ingresos tributarios de CDS y algunas CAR 2010
($millones)
CDS INGR_TRIB
CORPOMOJANA 72
CDA 399
CORALINA 870
CODECHOCO 1.141
CORPOURABA 1.254
CORPOAMAZONIA 1.501
CORMACARENA 6.670
TOTAL 11.907
CAR INGR_TRIB
CORTOLIMA 11.115
CORANTIOQUIA 16.153
CARDIQUE 19.210
CDMB 22.147
CRA 22.647
CVC 58.527
CAR 102.028
TOTAL 149.799
En la parte baja se ubican las corporaciones cuyas jurisdicciones no presentan gran-
des poblaciones como Corpomojana $72 millones, CDA $399 millones y Corpoguavio
$606 millones.
Como se ha observado en los informes anteriores este esquema no privilegia a las
corporaciones de desarrollo sostenible (CDS) que se ubican en zonas ambientalmente
estratgicas, pero que por esa misma razn se encuentran menos pobladas, por ello
este tipo de entidades participaron apenas en el 3,3%, del total de ingresos tributarios
de la vigencia.
En el caso de la Corporinoquia, CAR y CVC, los recursos de capital
123
alcanzaron una
participacin en sus ingresos de 75%, 66% y 54%, respectivamente. Las auditoras
de la CGR debern enfocarse sobre estos rubros, dado el costo de oportunidad que
tiene mantener una buena parte de ellos en el sistema financiero ante los apremiantes
desafos ambientales que se estn presentando.
Las CDS dependen de los escasos recursos de la Nacin para su funcionamiento.
La participacin de estos dineros en el total de los ingresos de las corporaciones de
desarrollo sostenible alcanz hasta el 85% en el caso de Corpomojana, precisamente
una de las zonas del pas en donde ms daos produjo la ola invernal.
Ya se ha planteado en los informes previos la posicin de la CGR en torno a la
relacin entre los dos tipos de entidades: las CDS que representan la agenda verde
(asegurar la oferta de bienes y servicios ambientales y prevencin del riesgo), y las
CAR a cargo de la agenda gris (manejo y regulacin de la demanda de recursos). Si
123 Los recursos de capital comprenden los recursos del balance, los recursos del crdito interno y externo con venci-
miento mayor a un ao, las donaciones, los rendimientos y excedentes fnancieros.
Cuadro 1.25
Gastos de las corporaciones 2010
($millones)
Fuente: Corporaciones. Elaboracin DES.
RUBRO DE GASTO $ %
PERSONAL 135.822 11,2%
GENERALES 53.246 4,4%
TRANSF. CTE 33.552 2,8%
FUNCIONAMIENTO 222.620 18,3%
INVERSIN 978.855 80,6%
SERV. DEUDA 13.707 1,1%
TOTAL 1.215.182 100%
bien no se espera que la relacin sea 1:1, s se ha hecho nfasis en que la diferencia
actual entre las dos agendas y el bajo esfuerzo que realiza el Estado en trminos de
asignacin de recursos, hace que el modelo de desarrollo del pas no sea sostenible.
La reciente ola invernal as lo demostr.
Gastos de las corporaciones autnomas regionales (CAR)
y de desarrollo sostenible (CDS)
124
En el Cuadro 1.25 se puede apreciar que el gasto total de las corporaciones alcanz
la cifra de $1.215.182 millones, distribuidos en gastos funcionamiento 18,3% (per-
sonal, generales y transferencias corrientes), inversin 80,6% y pago del servicio de
la deuda 1,1%.
Como ejecutoras de la poltica nacional ambiental la distribucin de los recursos y
la prevalencia de la inversin estn acordes con esa misin. La relacin del total de
gastos de funcionamiento sobre los de inversin arroja un 22,7%.
Sin embargo, hay que mencionar que existe un debate frente a los gastos de funcio-
namiento, en el sentido que para ejercer las funciones como autoridad ambiental una
corporacin necesita no solo cantidad, sino personal idneo para adelantar labores
de seguimiento, monitoreo y control; en tal sentido se requiere un anlisis de las
normas de austeridad fiscal que restringen este tipo de gastos, pero ms importante
an es que, como se ha afirmado atrs, se asignen rpidamente mayores recursos
para estas entidades
125
.
124 Todo el anlisis del gasto se realiza con base en los compromisos presupuestales de la vigencia.
125 Este problema es particularmente crtico en las CDS debido a las restricciones que impone su territorio para ejercer
las labores de autoridad ambiental.
El promedio de gastos de personal con respecto al total del gasto de todas las cor-
poraciones es 16,28%, mientras que la inversin participa en el 74,2% y la deuda
apenas presenta una participacin de 0,51%.
126
Rezago presupuestal de las corporaciones
Las corporaciones constituyeron un rezago presupuestal total de $540.308 millones y
su relacin con respecto a los compromisos alcanza un 46,3%.
Este resultado se explica en gran parte por el rezago constituido por la CDMB y la CAR
de Cundinamarca que alcanzaron cifras de $24.362 millones y $210.494 millones y
una relacin frente a sus compromisos del 78,9 y 71,6%, respectivamente
127
.
Figura 1.12
Fuente: Corporaciones. Elaboracin DES.
Gastos de las corporaciones 2010
($millones)
126 En cabeza de CAS, CAR, CDMB, CORNARE, CORPAMAG, CORPOBOYACA, CORPOCALDAS y CORPONOR.
127 A la fecha de realizacin de este informe se estaban llevando a cabo los procesos auditores sobre estas entidades para
la vigencia 2010 y slo se pudo verifcar que en el caso de la CAR el 65% del rezago corresponde al rubro de inversin
relacionado con el proyecto Saneamiento y adecuacin ro Bogot, que se ejecutar en los prximos aos.
Figura 1.13
Relacin entre el rezago y los compromisos de las corporaciones
Institutos de investigacin ambiental (IIA)
De acuerdo con la Ley 99 de 1993 los IIA tienen como funcin principal prestar el
apoyo tcnico y cientfico al MAVDT, as como el desarrollo y difusin de los co-
nocimientos, valores, y tecnologas sobre el manejo ambiental y de recursos naturales,
de las culturas indgenas y dems recursos tnicos
128
.
La investigacin ambiental pblica en el pas es desarrollada entonces por el Instituto
de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales (IDEAM), Instituto de Investigacio-
nes Ambientales del Pacfico (IIAP), Instituto de Investigacin de Recursos Biolgicos
Alexander von Humboldt (IAvH), Instituto De Investigaciones Marinas y Costeras Jos
Benito Vives de Andreis (INVEMAR), y el Instituto Amaznico de Investigaciones Cien-
tficas (SINCHI).
Tanto el IDEAM como el IAvH tienen competencia nacional, el INVEMAR sobre los mares
y las costas, mientras que los dos institutos restantes tienen carcter regional.
El IDEAM y el INVEMAR tienen el carcter de adscritos al ministerio, mientras que el
IAvH, el IIAP y el SINCHI, estn vinculados al MAVDT.
Fuentes de los institutos de investigacin ambiental (IIA)
Los ingresos de los IIA alcanzaron la suma de $80.048 millones, de los cuales el
67,7% corresponden a recursos del PGN, mientras que el restante 32,3% son recursos
propios, principalmente debidos al producto de la venta de bienes y servicios.
128 Artculo 22
Los ingresos de los IIA con respecto a los ingresos totales del SINA tuvieron una
participacin del 4,23%.
En promedio los institutos tuvieron una participacin de los ingresos No tributarios del
26% y de los Recursos de capital del 9%, con respecto al total (Cuadro 1.26).
Los IIA comparten con las CDS la dependencia de los escasos recursos transferidos
por la Nacin y, como ellas, presentan una reducida capacidad (personal tcnico y
presupuesto) y un bajo posicionamiento en el SINA.
Gastos de los institutos de investigacin ambiental (IIA)
El total del gasto de los IIA en 2010 fue de $74.432 millones, constituido por gastos
de personal 40%, generales 24%, transferencias corrientes 0,3%, servicio de la deuda
0,1%
129
e Inversin 36%.
Como se discuti en el acpite de las corporaciones, la participacin del rubro de
gastos de personal (que corresponde a funcionamiento), debera ser mayor ya que
se requieren ms investigadores y equipos para adelantar la misin de este tipo
de entidades.
Cuadro 1.26
Ingresos de los IIA. 2010
($millones)
Fuente: IIA. Elaboracin DES.
ENTIDAD TRIBUT NO_TRIBUT REC_CAP PROP NAC TOT
IIAP 0 699 9 707 2.672 3.379
SINCHI 0 1.336 40 1.376 7.499 8.875
IAvH 0 2.927 0 2.927 8.332 11.259
INVEMAR 0 10.027 7.277 17.304 17.304
IDEAM 0 3.545 3.545 35.687 39.232
TOTAL 0 18.533 7.326 25.859 54.189 80.048
129 El IIAP pag $82 millones, siendo el nico instituto que report servicios de la deuda en 2010.
Cuadro 1.27
Gastos de los IIA. 2010
($millones)
Fuente: IIA. Elaboracin DES.
ENTIDAD PERSO GRAL TRANF_CTE FUN DEU INV TOT
IIAP 1.758 477 51 2.286 82 1.719 4.088
SINCHI 4.326 588 14 4.928 0 2.600 7.528
INVEMAR 3.286 1.341 0 4.627 0 5.392 10.019
IAvH 3.337 817 54 4.208 0 7.107 11.315
IDEAM 17.307 14.283 99 31.689 0 9.794 41.483
TOTAL 30.014 17.507 217 47.738 82 26.613 74.432
Plan Nacional de Desarrollo 2010 2014
130
Ley 179 de 2011
131
Tras los diferentes debates y modificaciones realizadas al proyecto de Ley del PND,
en lo que tiene que ver con el componente ambiental, se puede afirmar que no se
presentaron modificaciones significativas.
Luego de los cambios que se haban propuesto a travs del Decreto 141 de 2011
132
-
declarado inexequible-, en torno a las transferencias del sector elctrico y a la desti-
nacin de estos recursos, la ley del PND no presenta modificaciones significativas al
esquema que est en aplicacin con base en la Ley 99 de 1993. A partir de enero
de 2012, de acuerdo con la nueva Ley:
Artculo 222. Transferencias del sector elctrico. El artculo 45 de la Ley 99
de 1993 quedar as
6. En el caso de centrales trmicas la transferencia de que trata el pre-
sente artculo ser del 4% que se distribuir as:
a) 2.5% para la Corporacin Autnoma Regional para la proteccin del
medio ambiente del rea donde est ubicada la planta.
b) 1.5% para el municipio donde est situada la planta generadora.
Estos recursos debern ser utilizados por el municipio, en al menos un 50%
a partir del ao 2012, en proyectos de agua potable, saneamiento bsico y
mejoramiento ambiental. (subrayado fuera de texto)
130 Por la cual se expide el Plan nacional de desarrollo 2010 - 2014: prosperidad para todos. Que tiene como susten-
to el documento de Bases del plan, que incluye el Captulo vi. Sostenibilidad ambiental y prevencin del riesgo.
131 Congreso de la Repblica (2011): Gaceta del Congreso No. 209. Bogot D.C. 28 de abril. Pg. 52-58.
132 Declarado inexequible. Sentencia C-276 de 2011. MP Mauricio Gonzlez Cuervo.
Se introduce esta modificacin para definir la destinacin especfica de un porcentaje
de los recursos a proyectos de infraestructura en agua potable, saneamiento bsico y
mejoramiento. No queda claro si se trata exclusivamente para las termoelctricas o se
incluyen tambin los recursos transferidos por las hidroelctricas.
En cuanto a las tasas retributivas en el Artculo 211 de la Ley 179 se establece que:
Pargrafo 1. Las tasas retributivas y compensatorias se aplicarn incluso a la
contaminacin causada por encima de los lmites permisibles sin perjuicio de
la imposicin de las medidas preventivas y sancionatorias a que haya lugar. El
cobro de esta tasa no implica bajo ninguna circunstancia la legalizacin del
respectivo vertimiento. (subrayado fuera de texto)
Aunque la intencin de la Ley es buena, en el sentido de que podra traer como conse-
cuencia el aumento de recursos, es necesario recordar lo mencionado atrs, en cuanto a
que una de las principales deficiencias de las corporaciones est relacionada con su baja
capacidad de seguimiento, control y sancin. El programa de tasas retributivas ha tenido un
avance dispar, con corporaciones que han avanzado sustancialmente en su implementacin,
pero con otra cantidad significativa de entidades en los que esto no ha sido posible.
En cuanto a la relacin entre el contenido de la Ley y el documento de bases del
PND que la soporta existe un alto nivel de compatibilidad. Sin embargo, en la Ley
no se hace mencin a prcticamente ninguna de las metas del componente gestin
ambiental sectorial y urbana que se mencionan en el documento de bases.
Figura 1.3
Fuente: Ley 99 de 1993. Elaboracin DES.
Tiempos establecidos en la Ley 99 de 1993: 160 das
123
133 En los dos modelos que se comparan, no se tiene en cuenta el tiempo que se toma el solicitante de la licencia para
entregar la informacin requerida por el Ministerio luego de su revisin.
En el artculo 209 de la ley se hace mencin explcita a la obligacin de las corpo-
raciones para hacer seguimiento al proceso de transporte del carbn; as mismo se
establece la obligacin del ministerio de presentar dentro de 18 meses a partir de la
expedicin de la ley una metodologa para que las entidades territoriales adelanten el
inventario nacional de asentamientos en riesgo (artculo 218)
Por ltimo, uno de los artculos sobre el que mayor polmica se present durante el
trmite de la ley, fue el relacionado con el proceso de licenciamiento ambiental. En la
propuesta inicial no slo se reduca a 90 das el tiempo para que el Ministerio ade-
lantara el proceso, sino que se propona un comit especial, en el que participara, de
forma inconveniente, un representante del sector solicitante de la licencia y en donde
las corporaciones tendran voz, pero no voto (Figura 1.3).
Figura 1.4
Fuente: Ley 179 de 2011. Elaboracin DES.
Tiempos establecidos en la Ley 179 del PND: 200 das
123
El texto final de la ley dispuso un esquema (figura 1.4) completamente diferente en el
que incluso se amplan los trminos legales para el anlisis tcnico de la informacin
por parte del ministerio, se sigue manteniendo la figura del comit, pero ahora con
carcter de asesor y sin la posibilidad tomar la decisin final sobre la licencia que
sigue estando en cabeza de la mxima autoridad ambiental.
Documento de bases del PND
El presente plan privilegia la dimensin econmica como eje para la realizacin del
desarrollo
134
y, por ello, la visin y la posibilidad del desarrollo regional en el PND
se basa en la capacidad de los territorios para articularse a los ciclos econmicos
nacional y/o internacional. De all, la importancia de las locomotoras, en particular,
minera e infraestructura (vial, de puertos y aeropuertos), sobre los que se soporta la
estrategia de crecimiento econmico.
Aunque en general el diagnstico recoge en forma adecuada la situacin actual del sector
y por ello puede afirmarse que el marco de polticas propuesto es pertinente; la inclusin
de la respuesta a la ola invernal 2010 2011 dentro del captulo de sostenibilidad
ambiental y prevencin del riesgo, en la medida en que est enfocada a las labores de
atencin y remediacin de los efectos del desastre, no es del todo adecuada y contribuye
a profundizar el mal entendido en torno a la funcin prioritariamente preventiva de las
entidades del Sistema Nacional Ambiental (ver marco conceptual en la introduccin).
En ese mismo sentido aparece, en forma forzada, el subcomponente de canasta y efi-
ciencia energtica, que si bien tiene relacin con el medio ambiente (como todos los
temas sectoriales), tambin tiene un alto contenido de gestin especfica del sector de
minas y energa en el que, por mencionar slo algunos ejemplos, se omiten problemas
ambientales serios como su relacin con la ampliacin de la frontera agrcola, el fomento
de monocultivos, la inseguridad alimentaria y la degradacin de ecosistemas.
No es clara la incorporacin, en la Ley 179 de 2011, de la investigacin y la innovacin
como aspectos estratgicos de la gestin ambiental y de riesgos, desconociendo su im-
portancia en la adopcin de cambios en el modelo de crecimiento y de desarrollo.
En lo relacionado con la gestin del riesgo no se evidencia la articulacin de ste con
la gestin ambiental y se mantiene la direccin del Sistema Nacional De Prevencin
y Atencin de Desastres (SNAPD) en cabeza del Ministerio del Interior y de Justicia,
aspecto que no ha permitido la adecuada articulacin de este sistema con el SINA ni
con el Sistema Nacional de Planeacin.
Metas e indicadores
Aunque es un gran avance el planteamiento de las metas de resultado (a 4 aos),
sobre las cuales se establecen metas cuantificables e indicadores para el cuatrienio,
surgen dudas respecto de la forma en que se alcanzarn y, en particular, de su alta
dependencia frente a las metas de proceso (atemporales), que tienen que ver funda-
mentalmente con el marco de polticas pblicas que debern formularse o redisearse,
con el fin de ordenar y darle coherencia a la accin gubernamental (Cuadro 1.28). De
all que, luego de analizar el texto, se tenga la impresin de que sin la existencia e
implementacin de estas metas de proceso no puedan alcanzarse las de resultado, luego
entonces: qu se va a hacer mientras se concreta el marco de polticas pblicas?
134 Lo que en la literatura econmica se denomina el efecto goteo o trickle down, cuya hiptesis bsica es que,
eventualmente, el crecimiento econmico llegar hasta las capas de menores ingresos de la poblacin, elevando la
calidad de vida de la sociedad en su conjunto.
Cuadro 1.28
Metas del PND 2010 - 2014
Fuente: Bases del PND 2010 2014 (segunda versin). Elaboracin DES-MA
META INDICADOR
Estructura ecolgica principal de la Nacin definida
a escala nacional (1:100.000 a 1:500.000)
Porcentaje de avance en la definicin, a escala
nacional, de la Estructura Ecolgica Principal
(1:100.000 a 1:500.000).

El 100% (1,932,987 ha) de ecosistemas de pramo
y humedales delimitados a escala adecuada
Porcentaje de ecosistemas delimitados.
Mapa actualizado de ecosistemas continentales,
costeros y marinos.
Mapa actualizado.
90.000 Ha. restauradas o rehabilitadas. Nmero de hectreas restauradas o rehabilitadas
50 planes de ordenacin y manejo de cuencas
(POMCAS), bajo nuevo esquema legal.
Nmero de POMCAS.
METAS DE PROCESO
Poltica para la gestin integral de la biodiversidad y sus servicios ecosistmicos formulada y en im-
plementacin
Estrategia nacional REDD con beneficios formulada y en implementacin
Estrategia institucional y financiera de la red hidrometeorolgica, aprobado por CONPES
Esquema institucional y mecanismos de articulacin acordados en el marco de la MISIN AGUA.
Poltica Nacional de Cambio climtico en implementacin
Estrategia financiera del SINA desarrollada e implementada
Poltica nacional de informacin ambiental adoptada y en implementacin
Financiacin
Los recursos que segn el proyecto de Ley 179 (artculo 4), se asignarn a la Sos-
tenibilidad ambiental y prevencin del riesgo, establecidos en el plan plurianual de
inversiones, alcanzan la cifra de $33.735.552 millones (pesos de 2010), que corres-
ponden al 5,98% del total proyectado (ver Cuadro 1).
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,
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%
4
,
5
7
%
Para el subcomponente ambiental propiamente dicho se asignaron $7.811.792 millones,
que corresponden al 23,16% del componente y al 1,39% del total del plan de inver-
siones para el cuatrienio (Cuadro 1.29). Eso significa un aumento en trminos reales
del 9,26%, con respecto al plan plurianual propuesto para el cuatrienio anterior 2006
2010 que asign al componente ambiental $723.148 millones (pesos de 2010).
Si se tienen en cuenta los resultados obtenidos con el nivel de gasto anterior, refle-
jados en la situacin de desastre nacional
135
actual, es poco probable que en este
cuatrienio se logre la meta de la sostenibilidad ambiental y prevencin del Riesgo,
cuando del total del plan plurianual de inversiones se destina apenas el 1,39% a la
gestin ambiental para el desarrollo sostenible y el 0,03% a la gestin del riesgo
de desastres.
No parecen coherentes las metas en su conjunto, frente al nivel de recursos asignados
para alcanzarlas.
Ley 1444 de 2011: Escisin del Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
El 4 de mayo de 2011 se expidi la ley 1444 por medio de la cual se escinden unos
ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica
para modificar la estructura de la Administracin Pblica y la planta de personal de
la Fiscala General de la Nacin y se dictan otras disposiciones.
El principal argumento que justifica la modificacin del MAVDT, segn el gobierno, es
que el proceso de reforma institucional que se adelant en 2003 present dos fallas
relevantes dentro de las cuales:
La segunda falla es que la reforma agrup bajo un mismo ministerio agendas
de poltica sectorial que en determinadas circunstancias podan volverse exclu-
yentes, y, en esa medida, propici que se desatendiera la agenda de algunos
sectores, como parece haber sido el caso del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial que conllev a que las polticas de medio ambiente fueran
relegadas a segundo plano con respecto a las de agua.
Los datos que fueron mostrados atrs sobre la inequidad en la asignacin presupuestal
entre los viceministerios de agua y ambiente y entre el ministerio y los dems sectores,
validan la hiptesis.
La Ley 1444 de 2011 es escueta y slo determina que la estructura actual del MA-
VDT cambiar para convertirse en dos nuevos ministerios: Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible (MADS) y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT).
Al momento de la elaboracin de este informe el Gobierno est trabajando en la es-
tructura detallada de las nuevas entidades y en las funciones que le sern asignadas
a cada una de ellas.
135 Decreto 4579 de 2010
Sin embargo, dentro de los temas relevantes que debern ser analizados en torno a la
reforma institucional est la asignacin de funciones sobre el ordenamiento territorial.
La ola invernal ha hecho evidentes las deficiencias de la inclusin de los determinantes
ambientales dentro de los procesos municipales de ordenacin del territorio, as como
su falta de reglamentacin y continuidad dentro de los procesos de planificacin.
La naturaleza ha pasado cuenta de cobro a la sociedad por la desecacin de hu-
medales, la construccin de viviendas en los planos de inundacin de las corrientes
hdricas, en zonas de alta pendiente y por los acelerados procesos de deforestacin
en la parte alta de las cuencas.
Por ello, parecera conveniente que por su carcter regulatorio y de control a la ex-
pansin masiva del sector de la construccin en un escenario de urbanizacin que
marcha a alta velocidad (ahora es una locomotora), la funcin de ordenacin y control
del uso del territorio estuviera en cabeza de la autoridad ambiental y no del ministerio
que tiene como misin fomentar la actividad.
El segundo tema asociado al proceso de reforma tiene que ver con la relacin del
nuevo ministerio y las corporaciones autnomas regionales y de desarrollo sostenible.
El nuevo gobierno, en el marco de la declaratoria de estado de emergencia generado
por la ola invernal a finales de 2010 y principios de 2011, formul el Decreto 141
de 2011 mediante el cual no slo reform algunas de las CAR, sino que le asign
nuevas funciones a todas estas entidades, fundamentalmente relacionadas con la
gestin del riesgo.
La Corte Constitucional mediante la Sentencia C-216 de 2011, declar inexequible
el Decreto 020 de 2011 por el cual se declar el segundo estado de emergencia
econmica, social y ecolgica por razn de grave calamidad pblica. De esta forma,
desaparecido del ordenamiento jurdico el sustento normativo en el cual se fund el
Decreto 141 de 2011 (diciembre 12) devino tambin en inconstitucional.
No obstante, en la medida en que el gobierno ha planteado que de todas maneras
adelantar la reforma de estas instituciones a travs de la va legislativa, es importan-
te, en forma esquemtica, resaltar algunos principios contenidos en el inexequible
Decreto 141 de 2011:
Como se ha insistido en este informe y en los anteriores, no se puede adelantar la
gestin y la investigacin ambiental con los actuales recursos. Mecanismos como
el Fondo de Compensacin Ambiental (FCA) que redistribuye recursos dentro de
las propias corporaciones no es suficiente.
La reforma deber tener en cuenta una reasignacin de presupuesto al ms alto
nivel, as como esfuerzos para obtener nuevos recursos de otras fuentes.
La modificacin de las jurisdicciones de las corporaciones atendiendo a criterios
ecosistmicos y no poltico-administrativos, es un avance en la direccin correcta.
De all que la definicin y delimitacin de la estructura ecolgica principal del pas
sea una tarea prioritaria para adelantar no slo tales modificaciones, sino tambin
como referente para la gestin ambiental en general.
Es importante hacer nfasis en la disminucin de poderes polticos o econmicos o
de otros ministerios diferentes al del ramo, en los cuerpos directivos de las CAR,
que eventualmente generen problemas de presiones, cooptacin o captura de los
reguladores ambientales. As mismo, La inclusin de un representante de los insti-
tutos de investigacin del SINA en los cuerpos directivos de las CAR es positiva.
La precisa definicin y alcance del concepto de autonoma de las CAR es urgente.
Ello redundara en la disminucin de conflictos de competencias entre las diferentes
autoridades ambientales y entre ellas y las entidades territoriales.
El fenmeno de La Nia 2010 2011 y las medidas
adoptadas para impedir la extensin de sus efectos
136
Competencias de las autoridades ambientales en materia de
prevencin y atencin de desastres y gestin de riesgos.
El Decreto 141 de 2011 fue el principal instrumento expedido por el gobierno rela-
cionado con temas ambientales durante la emergencia. Mediante ste se realizaron
reformas a los rganos directivos de las corporaciones autnomas regionales, se
asignaron competencias en materia de gestin del riesgo a las entidades del Sistema
Nacional Ambiental y se dictaron otras medidas complementarias para conjurar la
crisis e impedir la extensin de sus efectos. Sin embargo, el decreto fue declarado
inexequible mediante Sentencia C-276/11 del 12 de abril, M.P. Mauricio Gonzlez
Cuervo, ya que por haber desaparecido del ordenamiento el Decreto 020 que sirvi
de fundamento jurdico para la expedicin del Decreto Legislativo 141 de 2011, ste
tambin deviene en inconstitucional.
Pese a la inconstitucionalidad del Decreto 141 de 2011, el MAVDT, las CAR, y el
IDEAM tienen por las normas generales que los rigen, funciones en materia de aten-
cin y prevencin de desastres, que ejercen conjunta o coordinadamente con otras
autoridades del gobierno nacional o descentralizado, que estn en firme y que en la
mayora de las veces basta con desarrollos reglamentarios para concretarlas en el
sentido que lo haca el Decreto 141 de 2011.
Competencias del MAVDT
La Corte Constitucional ha considerado en su jurisprudencia que el desarrollo y la
proteccin ambientales son asuntos de importancia nacional independientemente de
sus manifestaciones locales- y que por ello deben estar subordinadas a una autoridad
central. (Sentencia C-462/08 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
En otra sentencia, la Corte precis:
136 Por: Eugenia Ponce de Len

5. Este primer lugar o competencia prevalente que corresponde al Estado
central en el manejo y proteccin de la ecologa, obedece a consideraciones
que tocan con el carcter global e integrado que hoy en da se le reconoce a
lo ambiental. Ello impone que lo concerniente al manejo y conservacin de los
recursos naturales, se lleve a cabo desde la perspectiva de una poltica estatal
de alcance nacional, y no fragmentada en polticas de tipo regional o local que
puedan resultar contradictorias o desarticuladas, con el riesgo que ello implica
en asunto tan delicado y trascendente Debido entonces a que el ambiente
es un concepto que supera cualquier lmite poltico - territorial, el Constituyente
ha impuesto al Estado la obligacin de llevar a cabo la planificacin y fijacin
de polticas para su proteccin, que tengan un carcter general o nacional;
incluso, le ha asignado el deber de cooperar con la poltica ambiental de las
naciones vecinas, que comparten con la nuestra diversos ecosistemas. (C-596
de 1998 Vladimiro Naranjo Mesa). (negrilla fuera de texto)
Especficamente en esta materia el Ministerio tiene funciones muy importantes, tanto
en la formulacin de polticas, como en el control de riesgos y efectos como los oca-
sionados por la ola invernal 2010-2011:
Hacer evaluacin, seguimiento y control de los factores de riesgo ecolgico y
de los que puedan incidir en la ocurrencia de desastres naturales y coordinar
con las dems autoridades las acciones tendientes a prevenir la emergencia
o a impedir la extensin de sus efectos; y tambin le compete: Promover
en coordinacin con el Ministerio de Gobierno, la realizacin de programas y
proyectos de gestin ambiental para la prevencin de desastres, de manera
que se realicen coordinadamente las actividades de las entidades del Sistema
Nacional Ambiental y las del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin
de Desastres () Ley 99 de 1993, artculo 5 # 35 y 41).
Como se evidencia, el MAVDT es el encargado de realizar la coordinacin entre las
entidades del SINA, incluyendo las CAR, y dems autoridades que tienen competencias
en gestin de riesgo y en especial debe garantizar la coordinacin entre las entida-
des del Sistema Nacional Ambiental y las del Sistema Nacional para la Prevencin y
Atencin de Desastres (SNPAD).
El MAVDT como ente rector de poltica debe promover programas y proyectos ambien-
tales que contribuyan a prevenir desastres y dar la lnea que integre esas acciones
a escala nacional, de manera que se supere el fraccionamiento en las intervenciones
realizadas por las CAR de que se hablaba en los considerandos del decreto 141. Segn
se afirmaba en ese decreto, las acciones que stas adelantaron fueron insuficientes
y fragmentadas, a lo que es necesario agregar que esto sucedi, entre otras cosas,
porque carecieron del marco poltico y planificador nacional basado en la evaluacin
y control de esos factores de riesgo que deba hacer el Ministerio.
Igualmente, el MAVDT tendra que estar jugando actualmente un papel protagnico
en el tema de la atencin y superacin de la emergencia, porque le compete coordi-
nar con las dems autoridades las acciones necesarias para impedir la extensin de
los efectos de la emergencia, lo que implica que debera estar actuando con un rol
principalsimo en los temas vinculados a la ola invernal.
Por otra parte, le corresponde hacer evaluacin, seguimiento y control de los factores
de riesgo que puedan incidir en la ocurrencia de nuevos desastres y de esta forma
es su responsabilidad evaluar cules son las inversiones, acciones ambientales priori-
tarias y obras que deben adelantar las CAR en coordinacin con las autoridades de
desastres, con miras a evitar que se repitan consecuencias como las sufridas por el
fenmeno de La Nia y reducir as la vulnerabilidad de la poblacin y aumentar la
resiliencia de los ecosistemas.
Complementariamente, el Decreto 216 de 2003, que adicion las funciones de vivienda,
agua potable y desarrollo territorial al antiguo Ministerio del Medio Ambiente, y que
determin su estructura orgnica, precis competencias de las distintas dependencias
del MAVDT en esta materia.
As, corresponde al despacho del Viceministro de Vivienda y Desarrollo Territorial, par-
ticipar en el Comit Nacional del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de
Desastres (Artculo 15, numeral 5). A su vez es funcin de la Direccin de Desarrollo
Territorial participar en lo que le compete, en la ejecucin del plan nacional para la
prevencin y atencin de desastres (Artculo 16, numeral 8)
Tambin la subdireccin tcnica de la Unidad Administrativa Especial de Parques Na-
cionales Naturales (UAESPNN), que es una dependencia del MAVDT, tiene funciones
en el tema: debe disear y poner en marcha programas de prevencin y atencin de
emergencias en las reas del Sistema de parques nacionales naturales en coordinacin
con las dems entidades del SNPAD (Artculo 21, numeral 7). Las direcciones terri-
toriales de la UAESPNN, a su vez, deben implementar estrategias para la prevencin
y atencin de emergencias en el rea (Artculo 23, numeral 11)
Otra funcin conferida por la Ley 99 de 1993 al MAVDT que tiene incidencia indi-
recta en la materia y que debe ejercer para prevenir o minimizar los efectos de la
ola invernal es determinar las normas ambientales mnimas y las regulaciones de
carcter general sobre medio ambiente a las que debern sujetarse los centros urbanos
y asentamientos humanos y las actividades mineras, industriales, de transporte y en
general todo servicio o actividad que pueda generar directa o indirectamente daos
ambientales (Art. 5, numeral 10)
Tambin le corresponde al MAVDT formular la poltica nacional de asentamientos humanos
y expansin urbana (Art. 5, numeral 7, Ley 99 de 1993), lo que sin duda tiene un
importante componente vinculado con la prevencin de desastres y gestin del riesgo, ya
que la localizacin en zonas de riesgo principalmente por poblacin de escasos recursos
y desplazada por distintas causas entre las que se cuentan la falta de suelo urbanizable,
es un grave problema que requiere urgente atencin y polticas adecuadas.
Finalmente debe formular la poltica nacional de poblacin conjuntamente con el
Ministerio de Salud (Art. 5, numeral 6, Ley 99 de 1993), y expedir el estatuto
de zonificacin de uso adecuado del territorio para su apropiado ordenamiento y las
regulaciones nacionales sobre el uso del suelo en lo concerniente a sus aspectos
ambientales (Art. 5, numeral 12, Ley 99 de 1993), que es fundamental para que
exista un trasfondo nacional que cohesione con directrices de esta escala los mltiples
ejercicios de planeacin y ordenamiento territorial nacionales, regionales y locales,
que estn previstos en normas tales como los planes de ordenacin de cuencas, los
planes de manejo de las reas protegidas, los planes de ordenamiento territorial de
los municipios y los planes sectoriales.
Competencias de las CAR
La Ley 99 de 1993 consagra en su artculo 31 las funciones de las corporaciones
autnomas regionales; entre las que estn directamente relacionadas con el tema de
desastres figuran las siguientes:
Realizar actividades de anlisis, seguimiento, prevencin y control de desas-
tres, en coordinacin con las dems autoridades competentes, y asistirlas en
los aspectos medioambientales en la prevencin y atencin de emergencias y
desastres; adelantar con las administraciones municipales o distritales programas
de adecuacin de reas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control
de erosin, manejo de cauces y reforestacin. (Art. 31, numeral 23).
Como se evidencia, la funcin a cargo de las CAR en el tema no es exclusiva, sino
que se prev de manera coordinada con las dems autoridades competentes, y expre-
samente con los municipios para adecuacin de reas urbanas en zonas de riesgo, y
el artculo ejemplariza cuales podran ser dichos programas (control de erosin, manejo
de cauces y reforestacin).
Promover y ejecutar obras de irrigacin, avenamiento, defensa contra las inunda-
ciones, regulacin de cauces y corrientes de agua, y de recuperacin de tierras que
sean necesarias para la defensa, proteccin y adecuado manejo de las cuencas
hidroGrficas del territorio de su jurisdiccin, en coordinacin con los organismos
directores y ejecutores del Sistema Nacional de Adecuacin de Tierras, conforme
a las disposiciones legales y a las previsiones tcnicas correspondientes.
Cuando se trate de obras de riego y avenamiento que de acuerdo con las normas
y los reglamentos requieran de Licencia Ambiental, esta deber ser expedida
por el Ministerio del Medio Ambiente; (Art. 31, numeral 19)
Como se constata de la lectura del texto, est funcin tampoco es exclusiva de las
CAR sino que debe ser asumida en coordinacin con las autoridades de adecuacin
de tierras (Ej. INCODER), pero adicionalmente esta funcin est atribuida tambin por
la misma ley 99 a los municipios y departamentos en los siguientes trminos:
Corresponde a los Departamentos promover, cofinanciar o ejecutar, en coordi-
nacin con los entes directores y organismos ejecutores del Sistema Nacional de
Adecuacin de Tierras y con las Corporaciones Autnomas Regionales, obras y
proyectos de irrigacin, drenaje, recuperacin de tierras, defensa contra las inun-
daciones y regulacin de cauces o corrientes de agua, para el adecuado manejo
y aprovechamiento de cuencas hidroGrficas. (Artculo 64, numeral 6).
Son funciones de los municipios, de los distritos y del distrito capital de Santaf de
Bogot, entre otras:
Promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinacin con los entes directores y
organismos ejecutores del Sistema Nacional de Adecuacin de Tierras y con las
Corporaciones Autnomas Regionales, obras y proyectos de irrigacin, drenaje,
recuperacin de tierras, defensa contra las inundaciones y regulacin de cauces
o corrientes de agua, para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas
y micro-cuencas hidroGrficas. (Artculo 65, numeral 10).
De esta forma, la responsabilidad del ejercicio de esta funcin corresponde tanto a las CAR,
como a las entidades del sistema de adecuacin de tierras, a los departamentos, distritos
y municipios, y su ejecucin deba ser coordinada entre todas stas entidades.
Adicionalmente se debe mencionar que la ley 99 previ que cuando esas obras estu-
vieran sujetas a licencia ambiental, sta la deba dar el Ministerio de Ambiente para
evitar que las CAR acten en esos casos en que ejecutan obras como juez y parte.
Otras funciones de las CAR en la Ley 99 de 1993 relacionadas con el tema son:
Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinacin con las entidades
territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraes-
tructura cuya realizacin sea necesaria para la defensa y proteccin o para la
descontaminacin o recuperacin del medio ambiente y los recursos naturales
renovables; (Artculo 31, numeral 20).
Esta tambin es una funcin que se debe ejercer de manera coordinada con depar-
tamentos y municipios.
Sin perjuicio de las atribuciones de los municipios y distritos en relacin con
la zonificacin y el uso del suelo, de conformidad por lo establecido en el
artculo 313 numeral sptimo de la Constitucin Nacional, las Corporaciones
Autnomas Regionales establecern las normas generales y las densidades
mximas a las que se sujetarn los propietarios de vivienda en reas sub-ur-
banas y en cerros y montaas, de manera que se protejan el medio ambiente
y los recursos naturales. No menos del 70% del rea a desarrollar en dichos
en dichos proyectos se destinar a la conservacin de la vegetacin nativa
existente. (Artculo 31, numeral 31).
Esta funcin resulta relevante ya que la deforestacin en zonas de ladera y la ines-
tabilidad que pueden tener esos suelos de montaa, es uno de los factores a tener
prioritariamente en cuenta para prevencin de desastres, por lo que el ejercicio de esta
funcin por las CAR y el porcentaje exigido en la norma para vegetacin protectora,
es una tarea prioritaria a verificar.
La ley 99 tambin estableci una disposicin que estaba especialmente dirigida a la
Corporacin Autnoma Regional de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), aunque es
aplicable a cualquier CAR que cumpla lo all sealado:
Cuando una Corporacin Autnoma Regional tenga por objeto principal la
defensa y proteccin del medio ambiente urbano, podr adelantar con las
administraciones municipales o distritales programas de adecuacin de reas
urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosin, manejo de
cauces y reforestacin; as mismo podr administrar, manejar, operar y mantener
las obras ejecutadas o aquellas que le aporten o entreguen los municipios o
distritos para esos efectos. (Artculo 31, Pargrafo 3).
Es igualmente una competencia a cumplir con los municipios, dirigida a adecuar reas
urbanas en zonas de alto riesgo con acciones como control de erosin, manejo de
cauces y reforestacin.
Funciones sancionatorias
De conformidad con la Ley 1333 de 2009 (por la cual se establece el procedimiento
sancionatorio ambiental), el ejercicio de las funciones policivas y la titularidad de
la potestad sancionatoria en materia ambiental, la detenta el Estado y la ejerce
a travs del MAVDT, las CAR, las unidades ambientales de los grandes centros
urbanos a que se refiere el artculo 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimien-
tos pblicos ambientales a que se refiere el artculo 13 de la Ley 768 de 2002
y la UAESPNN de conformidad con las competencias legales y sin perjuicio de
competencias de otras autoridades.
Adicionalmente, la mencionada ley 1333 prescribe que todas las entidades mencio-
nadas, adems de la Armada Nacional, los departamentos, municipios, y distritos,
quedan investidos a prevencin de la respectiva autoridad en materia sancionatoria
ambiental. En consecuencia, estas autoridades estn habilitadas para imponer y
ejecutar las medidas preventivas y sancionatorias que consagra esta Ley, sin perjuicio
de las competencias legales de otras autoridades. (Art. 2, Ley 1333).
En todo caso, por disposicin de esta Ley, las sanciones solo pueden imponerse por la
autoridad ambiental competente para otorgar la respectiva licencia ambiental, permiso,
concesin y dems autorizaciones ambientales, una vez agotado el procedimiento sancio-
natorio. Para ello, la autoridad que haya impuesto la medida preventiva, debe trasladar
las actuaciones a la autoridad ambiental competente (Art. 2, pargrafo, Ley 1333).
De esta forma, se evidencia que la responsabilidad por daos al ambiente y los eco-
sistemas como la desecacin y relleno de humedales, la apropiacin de bienes de uso
pblico para fines particulares, la destruccin de pramos y ecosistemas de montaa y la
minera ilegal que son causas que potencializaron los impactos del fenmeno de La Nia
y de la ola invernal sobre la poblacin y sus bienes, no es exclusiva de las CAR.
Por ello, ante la ocurrencia de hechos como los descritos en los considerandos del Decreto
141, todas estas entidades debieron actuar a prevencin, por lo que no solo las CAR
son responsables de inaccin
137
. Si el MAVDT, por ejemplo, haba constatado irregulari-
dades o actuaciones sancionables como las que se describen en ellos, debi ejercer esa
potestad sancionatoria e imponer las medidas preventivas a que hubiese lugar.
Adicionalmente, en este punto debe recordarse que la Ley 99 de 1993 seala que las
Fuerzas Armadas, deben velar en todo el territorio nacional (incluyendo las funciones
de control y vigilancia en materia ambiental a cargo de la Armada en los mares y
137 Por ejemplo, un considerando del Decreto 141 dispona () Tal es el caso de la ocupacin de rondas hdricas, de-
secacin de humedales, canalizacin de lagos, desviacin de cauces, explotacin de materiales de arrastre y de otros
minerales, sin que las Corporaciones acten en forma contundente y ejemplarizante. Estas intervenciones antrpicas
irregulares e ilegales, sumadas a la inaccin de las Corporaciones son una de las causas determinantes de los efectos
ambientales negativos que se viven con ocasin del fenmeno de La Nia 2010 -2011. (negrilla fuera de texto).
zonas costeras), por la proteccin y defensa del medio ambiente y por el cumplimien-
to de las normas de proteccin del patrimonio natural de la nacin, como elemento
integrante de la soberana nacional. (Artculo 103).
El decreto de emergencia 4673 de 2010, adicion tres pargrafos al artculo 38 de
la Ley 1333 de 2009, con miras a contribuir a la atencin de la emergencia con
recursos fsicos que permitan contrarrestar y/o mitigar las situaciones de desastre.
En los considerandos del decreto 4673 se justifica la adicin de estos pargrafos dado
que hay procesos sancionatorios en curso ante las autoridades ambientales, que han
dejado a rdenes de stas, bienes sobre los que pesan medidas preventivas conforme
al artculo 38 de la Ley 1333 de 2009
138
, que se podran poner al servicio de la
atencin de la emergencia. Por ello, apelando a la funcin social y ecolgica de la
propiedad, se viabiliza por este decreto, el uso de los elementos, medios, equipos,
vehculos, o implementos afectados con medidas de decomiso preventivo en el marco
de procedimientos administrativos sancionatorios de carcter ambiental.
El pargrafo 1 adicionado seala que:
La autoridad ambiental podr disponer en forma directa o a travs de con-
venios interinstitucionales con terceras entidades, el uso de los elementos,
medios, equipos, vehculos o implementos respecto de los cuales pese una
medida de decomiso preventivo en los trminos del presente artculo, con el
exclusivo fin de atender las necesidades relacionadas con los motivos de la
declaratoria de emergencia a las que se refiere el Decreto 4580 de 2010 y,
en particular, para:
La construccin y/o rehabilitacin de obras de infraestructura y actividades
para el control de caudales, rectificacin y manejo de cauces, control de esco-
rrenta, control de erosin, obras de geotecnia, regulacin de cauces y corrientes
de agua y dems obras y actividades biomecnicas para el manejo de suelos,
aguas y vegetacin de las reas hidrogrficas citadas.
La restauracin, recuperacin, conservacin y proteccin de la cobertura vege-
tal, enriquecimientos vegetales y aislamiento de reas para facilitar la sucesin
natural de las reas citadas.
Rehabilitacin de la red vial afectada por situaciones de desastre.
Labores de bsqueda y rescate y primeros auxilios.
Recuperacin de vivienda (averiada y destruida), y
Obras de emergencias (reforzamiento de terraplenes, obras de control) y obras
de prevencin y mitigacin en la zona.
138 Artculo 38 Decomiso y aprehensin preventivos. Consiste en la aprehensin material y temporal de los espec-
menes de fauna, fora, recursos hidrobiolgicos y dems especies silvestres exticos y el de productos, elementos,
medios, equipos, vehculos, materias primas o implementos utilizados para cometer la infraccin ambiental o pro-
ducido como resultado de la misma. ()
Construccin y/o rehabilitacin de obras de acueducto y saneamiento bsico
ambiental.
Este pargrafo fue declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional
mediante Sentencia C-222 del 29 de marzo de 2011, M.P.: Gabriel Eduardo Men-
doza Martelo, en el entendido de que la autorizacin all prevista slo ser aplicable
para las actividades relacionadas con la fase I de las contempladas en el marco de la
emergencia econmica social y ecolgica declarada mediante Decreto 4580 de 2010,
en las zonas y municipios afectados, segn este decreto.
Los pargrafos 2 y 3 tratan asuntos procedimentales de estas medidas y fueron de-
clarados exequibles en la misma sentencia.
Circulares y funciones de advertencia
La Contralora General de la Repblica (CGR) no slo est en la obligacin legal de
pronunciarse en forma posterior y selectiva sobre la gestin y resultados de manejo de
los recursos y bienes pblicos, sino que debe advertir con criterio tcnico preventivo
o proactivo a los gestores pblicos, del posible riesgo que se pueda presentar por
conductas que afecten el patrimonio pblico y el cumplimiento de los fines del Estado
al que se destina dicho patrimonio.
Por ello, el Decreto-Ley 267 de 2000 en su artculo 5 dispone que para el cumpli-
miento de su misin y en desarrollo de las normas consagradas en la Constitucin, le
corresponde a la CGR advertir sobre operaciones o procesos en ejecucin para prever
graves riesgos que comprometan el patrimonio pblico y ejercer el control posterior
sobre los hechos as identificados.
En ejercicio de esta competencia, la CGR ha expedido varias circulares y funciones de
advertencia relacionadas con el tema de ola invernal, algunas referidas a unas auto-
ridades concretas o a corporaciones sealadas especficamente, como por ejemplo, la
dirigida al MAVDT, a la Corporacin Autnoma Regional del Valle del Cauca (CVC) y
al Alcalde de Cali relativa a la problemtica y riesgos de la ruptura del jarilln del ro
Cauca - sector Navarro, o la dirigida a la CVC por el desbordamiento del ro Fraile a
la altura del corregimiento la Dolores-Palmira y el riesgo de ruptura de diques en la
jurisdiccin de esa Corporacin, ambas expedidas el 22 de diciembre 2010, y otras
que tienen como destinatarias a todas las CAR, las entidades territoriales y otras en-
tidades del Estado. En este punto se van a presentar las segundas, es decir, los actos
de carcter general.
Circular 004 de 3 de febrero de 2011
La Contralora General de la Repblica expidi la Circular 004 de febrero de 2011,
dirigida a los gobernadores, alcaldes, directores de las corporaciones autnomas regiona-
les y de autoridades ambientales urbanas, con base en un informe del 21 de enero del
IDEAM sobre prevencin y atencin de emergencias derivadas de factores climticos que
se prevean para los meses siguientes, que fue enviado tanto a las entidades del Sistema
de Atencin y Prevencin de Desastres como a las del Sistema Nacional Ambiental, en
el que se alerta sobre posibles nuevos efectos del invierno en el ao 2011.
Mediante la circular se solicita se enviar dentro de los 5 das siguientes a su recep-
cin, a la Contralora Delegada para la Participacin Ciudadana (CDPC), un informe
sobre cules recomendaciones del informe del IDEAM le son aplicables y el plan de
accin para su acatamiento. Adems, se solicita que se informe semanalmente sobre
la ejecucin de dicho plan. Las corporaciones que respondieron con corte a 3 de junio
a esta circular son:
La Corporacin Autnoma Regional de Caldas (Corpocaldas) que desde febrero hasta
la fecha ha rendido varios informes semanales de acciones realizadas en respuesta
a la Circular 004 en la que presenta un cuadro que denomina plan de accin de
la Corporacin que contiene la actividad y la describe (desglosa las acciones reali-
zadas), indicador, cantidad y localizacin (cuenca, fuente hdrica). Anexa igualmente
informacin de seguimiento al posible desabastecimiento del recurso hdrico por
situaciones de emergencia, y da orientaciones ante un posible desabastecimiento
(es la nica CAR que ha enviado reportes semanales). Igualmente remiti el plan
de accin para la atencin de la emergencia y la mitigacin de sus efectos (PA-
AEME) en su jurisdiccin aprobado el consejo directivo de la corporacin, segn
el Decreto 510 de 2011.
La Corporacin Autnoma Regional para la Meseta de Bucaramanga (CDMB), que
remiti documento de diagnstico de la situacin de los 13 municipios del rea
de jurisdiccin de la CDMB, que incluye cuadro de la relacin de las obras civiles
contratadas con ocasin de la emergencia.
La Corporacin Autnoma Regional de Antioquia (Corantioquia) que remiti el plan
de accin para la atencin y mitigacin de la emergencia invernal en su jurisdiccin,
aprobado el consejo directivo de la corporacin.
La Corporacin Autnoma Regional de Santander (CAS) que remiti plan de accin
para la atencin y mitigacin de la emergencia invernal en su jurisdiccin, aprobado
por su consejo directivo.
La Corporacin Autnoma Regional de Chivor (Corpochivor) que informa que su ju-
risdiccin no fue afectada por la ola invernal por lo que en respuesta a la Circular
004 enva informacin sobre elaboracin de planes de contingencia contra incendios
forestales. Igualmente, describe acciones vinculadas al tema de deslizamientos, remo-
cin en masa y socavacin de cauces como vistas tcnicas, asesora a la elaboracin
de planes de contingencia por los municipios, ubicacin de mojones en sitios claves
para detectar deslizamientos que pueden generar riesgos en reas urbanas y rurales,
identificacin de zonas de infiltracin en centros urbanos para toma de decisiones
y obras de mitigacin. As como capacitacin a comunidades y comits locales de
prevencin y atencin de emergencias (CLOPADS) de municipios de la jurisdiccin;
elaboracin de materiales divulgativos, celebracin de convenios para prevenir emer-
gencias como construccin de obras biomecnicas, limpieza de canales, control de
erosin, estabilizacin de cauces, proteccin de laderas y taludes y recuperacin de
reas inestables. Tambin remite plan de accin para la atencin y mitigacin de la
emergencia invernal en su jurisdiccin aprobado por el Consejo directivo.
La Corporacin Autnoma Regional de Boyac (Corpoboyaca) que enva plan de
accin para la atencin y mitigacin de la emergencia invernal en su jurisdiccin
aprobado por el Consejo directivo. Igualmente, hace llegar informe de implementacin
de ese plan, actas de visitas y reuniones con diferentes organismos relacionados con
este tema. Tambin anexa Cuadro de convenios suscritos relacionados con temas
de ola invernal.
Corporacin Autnoma Regional del Atlntico (CRA) que seala la realizacin de planes
de ordenamiento y manejo de la Cinaga de Mallorqun, Canal del Dique, del complejo
de humedales del ro Magdalena y el plan de ordenamiento y manejo de la cuenca
hidrogrfica mar Caribe. Tambin comunica que se realizaron durante 2009-2010 mapas
de susceptibilidad de amenazas por inundacin y ssmica para 11 municipios ribereos
del departamento entre ellos: Campo de la Cruz, Soledad, Malambo, Sabana Grande,
Santo Toms, Ponedera, Sun, Santa Lucia, Manat, Palmar de Varela y Repeln. Se-
gn la CRA, socializ y entreg esos mapas a los municipios y realiz capacitaciones
en ordenamiento territorial, cuencas hidrogrficas e incorporacin de amenazas en el
ordenamiento territorial. Seala las acciones realizadas por la CRA para evacuacin
de las aguas que entraron por la ruptura del Canal del Dique (apertura controlada de
boquetes), mostrando volmenes evacuados y monitoreo de niveles.
La Corporacin Autnoma Regional del Valle del Cauca (CVC) remite Plan de accin
para la atencin y mitigacin de la emergencia invernal en su jurisdiccin. Anexa
actos administrativos proferidos para la atencin de la emergencia que incluyen la
declaracin de estado de emergencia en el departamento, modificaciones al plan
financiero de la Corporacin y actos de declaraciones de urgencias manifiestas, con
sus modificaciones y adiciones.
La Corporacin autnoma regional de la Orinoqua (Corporinoquia) enva plan de
accin para la atencin y mitigacin de la emergencia invernal en su jurisdiccin
aprobado por el Consejo directivo.
La Corporacin Autnoma Regional de las cuencas de los ros Negro y Nare (COR-
NARE) remite plan de accin para la atencin y mitigacin de la emergencia invernal
en su jurisdiccin aprobado por el Consejo directivo. Adicionalmente, enva informe de
actividades de atencin de la ola invernal por esa Corporacin de abril de 2011.
La Corporacin Autnoma Regional para el desarrollo sostenible de La Mojana y el
San Jorge (Corpomojana) enva el Plan de accin para la atencin y mitigacin de
la emergencia invernal en su jurisdiccin.
La Corporacin Autnoma Regional del Quindo (CRQ) presenta informe del pre-
supuesto asignado por la Corporacin para la atencin de la emergencia y de las
acciones realizadas para atender la ola invernal. Igualmente, enva plan de accin
para la atencin y mitigacin de la emergencia invernal en su jurisdiccin aprobado
por el Consejo directivo en abril de 2011.
Adicionalmente a estas comunicaciones, el pasado 22 de junio la Asociacin de
Corporaciones Autnomas Regionales (Asocars) hizo llegar los planes de accin para
la atencin y mitigacin de emergencias (PAAEME) de las siguientes corporaciones:
CAM, CRA, CARDIQUE (envi actualizacin de su PAAEME), Carder, CDA, CDMB, Co-
dechoc, Coralina, Corpamag, Corpoamazonia, Corpoboyaca, Corpocesar, Corpoguajira,
Corpoguavio, Corponario, Corponor, Corpouraba, Cortolima, CRC y CVS.
Circular 017 de 27 de abril de 2011
La CGR expidi la Circular 017 del 27 abril de 2011, dirigida al MAVDT, directores
de corporaciones autnomas regionales, directores de autoridades ambientales urba-
nas, Directora de la UAESPNN, alcaldas, gobernaciones, Departamento Nacional de
Planeacin, dems Ministerios y entidades adscritas y vinculadas a stos.
Esta circular se refiere a los informes del IDEAM, el DANE y el IGAC relativos a
las reas afectadas por las inundaciones en los aos 2010-2011, producidos con-
juntamente por esas tres entidades en seguimiento a la situacin de emergencia
y calamidad pblica que ha sufrido el pas por esa causa (hasta la fecha se han
elaborado seis informes conjuntos).
La Circular seala que estos informes contienen informacin de gran valor que apor-
tan elementos importantes relacionados con la variacin de las inundaciones en los
departamentos afectados, con el estado de los embalses, as como proyecciones sobre
estimacin de zonas susceptibles de inundacin por departamento, constituyndose en
un valioso instrumento para toma de decisiones adecuadas por las autoridades am-
bientales, los entes territoriales y dems organismos y entidades pblicas del pas.
La CGR reconoce y exalta la importancia de este trabajo conjunto y le comunica a
las entidades sujetas a la circular, que para efectos de la labor de auditora y vigi-
lancia fiscal, se tendr en cuenta la utilizacin de estos informes como soporte de
toma de decisiones en materias vinculadas a la problemtica de la atencin de la
emergencia, mitigacin de sus efectos, reconstruccin y adaptacin, en lo que stos
sean aplicables, de conformidad con las competencias de las distintas entidades y
organismos del Estado.
Funcin de advertencia de 27 de enero de 2011
La CGR emiti funcin de advertencia dirigida a las corporaciones autnomas regionales
solicitndoles que acometieran a la mayor brevedad posible las obras de reparacin
de jarillones necesarias para evacuar las aguas e impedir futuras inundaciones, ya que
de acuerdo con los informes del IDEAM la temporada invernal del primer semestre del
2011 podra ocasionar perjuicios graves.
En esta funcin de advertencia no se solicita reporte de informacin a la CGR, sino
la adopcin, con carcter urgente, de las previsiones necesarias para evitar el posible
detrimento del patrimonio pblico y que se destinen oportunamente los recursos para
acometer las acciones necesarias.
Se informa adems que la oportuna atencin de esa emergencia ser objeto de se-
guimiento por la CGR y que el control de advertencia no obsta para que se puedan
adelantar investigaciones sobre la utilizacin de los recursos destinados a la atencin
de la emergencia.
Algunas CAR han informado que acciones han realizado en cumplimiento de
esta advertencia:
La Corporacin para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB) manifiesta
que elabor el plan de accin para la atencin y mitigacin de la emergencia in-
vernal en su jurisdiccin.
La Corporacin Autnoma Regional de Chivor (Corpochivor) responde que en esa
jurisdiccin no se presentaron emergencias relacionadas con inundaciones.
La Corporacin Autnoma Regional de la Guajira (Corpoguajira) informa que ha
venido desarrollando actividades en ese sentido entre 2007-2010 y relaciona las
inversiones que la entidad ha hecho para obras de control de inundaciones en ese
perodo, sealando la cuenca, los municipios beneficiados, el objeto, fecha, monto y
alcance de la inversin. Igualmente, comunica que fue aprobado el plan de accin
para la atencin y mitigacin de la emergencia invernal en su jurisdiccin por el
consejo directivo.
La Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca (CAR) manifiesta que la rea-
lizar las obras que sea necesario de acuerdo con los diseos y proyectos formu-
lados para la adecuacin hidrulica del ro Bogot y los priorizados por el Consejo
directivo conforme a las funciones legales. Igualmente seala que las actividades
programadas sern incorporadas al plan de mejoramiento institucional vigente y
como tal sern objeto de seguimiento y reporte.
La Corporacin Autnoma Regional de Risaralda (CARDER) comunica que acometi
obras de recuperacin, rehabilitacin, y proteccin en varios de los sectores ms
afectados por la ola invernal, en concordancia con las priorizaciones establecidas
en el comit regional de prevencin y atencin de emergencias (CREPAD). Adems,
suscribi el convenio 042 de 2011 con el MAVDT para la ejecucin de recursos
aprobados por el Fondo Nacional de Calamidades (FNC). Manifiesta que todas las
actuaciones de la entidad para atender la emergencia se inscriben en el PAAEME
aprobado por Acuerdo 7 de marzo 8 de 2011 del consejo directivo, enviado el
10 de mayo de 2011 a la Contralora.
Funcin de advertencia del Canal del Dique de 1 de marzo de 2011
Esta funcin se dirigi al MAVDT, Ministerio de Transporte, Corporacin Autnoma
Regional para el ro grande de la Magdalena (Cormagdalena), Cardique, CRA
139
, Go-
bernacin del Atlntico y Gobernacin de Bolvar.
La advertencia se bas en tres aspectos:
Las entidades sujeto de esta advertencia deben adelantar, conforme a sus competencias,
acciones coordinadas que permitan diagnosticar el estado actual del Canal del Dique
a lo largo de todo su recorrido, para detectar puntos que puedan presentar riesgo
de ruptura por filtraciones, deterioro de los materiales de la obra, construcciones,
existencia de mangueras u otros elementos utilizados por la poblacin, la industria
139 Debe recordarse que esta advertencia se realiz durante la vigencia del Decreto 141 de 2011 que haba fusionado la
Corporacin Autnoma Regional del Dique -CARDIQUE en la Corporacin Autnoma Regional del Atlntico -CRA, la
que denomin Corporacin Autnoma Regional de la Cuenca Baja Del Ro Magdalena -CAR BAJO MAGDALENA-.
u otros que menoscaban su estructura y permiten la filtracin del agua con posibles
consecuencias negativas sobre las poblaciones aledaas y sobre sus bienes.
Las entidades sujeto de esta funcin de advertencia deben, conforme a sus com-
petencias, realizar todas las acciones tendientes a garantizar que se adoptan las
medidas de fondo y se ejecuten las obras e inversiones de largo plazo que tcnica-
mente garanticen la estabilidad de la obra del Canal del Dique, evitando daos a
la poblacin y garantizando la ptima inversin de los recursos pblicos existentes
para este fin, para lo cual deben informarse y aplicar a los recursos destinados por
el gobierno nacional para la emergencia econmica, social y ambiental, y para la
fase de reconstruccin.
Las entidades sujeto de la presente advertencia deben adelantar, conforme a sus
competencias, los procesos sancionatorios y policivos que estn a su cargo, as
como entablar ante las autoridades judiciales competentes las acciones y denuncias
de los hechos que sean constitutivos de delitos u objeto de acciones judiciales que
procedan contra quienes atenten contra la estabilidad y condiciones del Canal del
Dique, mediante actuaciones que puedan ocasionar filtraciones, deterioro, desesta-
bilizacin, hundimiento, ruptura u otras afectaciones al Canal.
Se solicita a los ministros y directores de corporaciones autnomas regionales y de
Cormagdalena, y a los representantes legales de entidades territoriales, con carcter
urgente, emprender las actuaciones aqu referidas destinando los recursos necesarios
para acometer las acciones que garanticen la estabilidad de la obras y eviten nuevos
riesgos para la poblacin.
Se informa que esta advertencia no obsta para que se adelanten rigurosas investigaciones
y auditorias sobre la utilizacin de los recursos destinados a las obras del Canal del
Dique, tanto para la atencin inmediata de la emergencia, como para la adopcin de
medidas de largo plazo y de carcter permanente, que garanticen la ptima inversin
de los recursos pblicos para solucionar esta problemtica, sin que se cause detrimento
del patrimonio pblico, ni daos a la poblacin.
En esta funcin de advertencia no se solicita reporte de informacin a la CGR, sino
la adopcin de acciones y la realizacin de inversiones; sin embargo, se han obtenido
los siguientes resultados:
La directora de licencias del MAVDT manifiesta que mediante Resolucin 2749
del 30 de diciembre de 2010 se cambi la alternativa impuesta a Cormagdalena
y acogida previamente por ese ministerio mediante Resolucin 2161 de noviembre
de 2009 que consista en canales de interconexin cinaga-canal, la construc-
cin de angostamientos de la seccin transversal en tres sectores del canal, y la
construccin de la compuerta-esclusa en el sector de El Recreo kilmetro 104 del
Canal del Dique. Explica que la Resolucin (dictada despus de la ruptura del
Canal) cambi la decisin anterior con base en el estudio de Moffatt & Nichol,
ya que la alternativa seleccionada mediante Resolucin 2161 de noviembre de
2009 presentaba dificultades de ejecucin y resulta inviable. Adems, se solicit
a Cormagdalena presentar al ministerio para evaluacin y aprobacin los diseos
detallados de una alternativa dentro del plan de restauracin y recuperacin de
los ecosistemas degradados impuesto a esa corporacin mediante Resolucin 260
de 1997, donde sean establecidos los sistemas de manejo hidrosedimentolgico
y asociados a los diseos del plan mencionado, se presente el respectivo plan de
manejo ambiental. Por ltimo, report las resoluciones y estudios tcnicos emitidos
por ese ministerio en relacin con la zona del canal desde la Resolucin 260 de
1997 hasta la resolucin 2147 del 30 de diciembre de 2010 (pasando por las
Resoluciones 418 de 1999, 948 de 1999, 918 de 2001, 921 del 2001).
La Corporacin Autnoma Regional del Canal del Dique envi ocho conceptos
tcnicos de las visitas realizadas por la Corporacin a las zonas de proteccin,
humedales, rondas y playones ocupados o intervenidos ilegalmente con el pro-
psito de recuperar el normal funcionamiento de las dinmicas de estas zonas e
iniciar procesos administrativos de carcter preventivo y sancionatorio tendientes
a su proteccin. Igualmente, envan ocho actos administrativos que se derivaron
de esos conceptos tcnicos, que son autos de requerimientos a los municipios de
Soledad, Ponedera, Palmar de Varela, Santo Toms, Malambo, Sabanagrande. As
mismo, remite copia de ocho autos por medio de los cuales iniciaron investigacin
preliminar para recuperar el normal funcionamiento de las zonas hdricas afectadas
en los municipios de Malambo (4 autos de inicio de investigacin preliminar), y un
auto para los municipios de Ponedera, Palmar de Varela, Santo Toms y Sabana-
grande. Finalmente, envi CD con informacin que contiene el plan de ordenacin
y manejo del Canal del Dique (POMCA del Canal del Dique), realizado en junio del
2007; documento de acciones adelantadas para atender la problemtica generada
por el Chorro de las Mestizas, Municipio de Soplaviento, a los municipios situados
a orillas del Canal del Dique, de la jurisdiccin de esta corporacin y cuadro de
inversiones del Canal del Dique 1997-2009.
Cormagdalena report las obligaciones que le impuso el MAVDT mediante Resolucin
2749 del 30 de diciembre de 2010 y remite los estudios realizados por distintos
contratistas en relacin con las obras del canal, as como las disposiciones expe-
didas por la corporacin relacionadas con obras o estudios del Canal del Dique,
que incluye el Acuerdo de la Junta Directiva 131 de 2007 que adopta el plan de
manejo integral de la Cuenca del Ro Grande de la Magdalena y el plan de accin
2007-2010.
El Director del Instituto Nacional de Vas (INVIAS) manifest que Cormagdalena
suscribi el contrato 005 de 2009 cuyo objeto es diseo y construccin de obras
del sistema ambiental y de navegacin del canal del dique fase I por valor de
201.664.976.114. Este contrato contemplaba la revisin de diseos elaborados
por la Universidad Nacional para la construccin de unos estrechamientos a lo
largo del Canal del Dique. Desafortundamente la revisin de estos diseos no fue
avalada por los estudios llevados a cabo por el contratista y la decisin que se
tomar prximamente es la de liquidar este contrato y se deber abrir un nuevo
proceso licitatorio con el fin de ejecutar la solucin estructural que garantice la
navegabilidad en esta arteria fluvial y haga un eficaz control de las inundaciones.
La Junta directiva la cual presido estar vigilante a que se lleven a cabo de ma-
nera expedita las polticas trazadas y la expedicin de los actos administrativos y
gestin por parte de Cormagdalena que sean necesarios para que se encuentre la
solucin integral a la situacin generada a lo largo del Canal del Dique. Adems
seala que INVIAS gestion para colaborar en la solucin de la emergencia pre-
sentada en la carretera Santa Lucia-Carretera Oriental, por la rotura del Canal del
Dique, recursos por valor de 4600 millones con los cuales suscribi convenio con
el Departamento del Atlntico. Por otra parte seala que el INVIAS, con Minis-
terio de Transporte, Interior, IDEAM, y CORMAGDALENA, trajo al pas una comi-
sin de expertos en recursos hdricos y prevencin de desastres de la cooperacin
japonesa JICA quienes despus de visitas de campo y revisin de la informacin
hidrometeorolgica disponible, plantearon unas recomendaciones a travs de una
gestin integrada de inundaciones que no es otra cosa que fomentar el uso de
los recursos de una cuenca hidrogrfica en su conjunto, utilizando estrategias para
mantener o aumentar la productividad de las llanuras de inundacin, mientras que
al mismo tiempo proporciona medidas de proteccin contra las prdidas producto
de las inundaciones.
El Ministro de Transporte informa que el 11 de mayo solicit al Director de INVIAS
programar una reunin a la que asistan el Gobernador del Atlntico, y representantes
de la Universidad del Norte, de Cormagdalena, del MAVDT y dems autoridades que
se consideren pertinentes, con el fin de analizar el estado actual y los potenciales
eventos que se puedan presentar en el futuro prximo, con respecto al comportamiento
del Canal debido al incremento de sus niveles por efecto del invierno.
Recursos del Fondo Nacional de Calamidades aprobados al
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para
temas ambientales
Mediante Decreto de Emergencia 4702 de 2010 se modific la Junta del Fondo
Nacional de Calamidades (FNC)
140
y se cre la gerencia de ese fondo, a la que se
le detallaron sus funciones para el desarrollo de las fases de atencin humanitaria y
rehabilitacin que se realicen con el fin de conjurar la crisis generada por el fenmeno
de La Nia 2010-2011.
Por su parte el Decreto 4830 de 2010 seal las condiciones en las que el FNC puede
transferir recursos a entidades pblicas, del orden nacional o territorial y a entidades
privadas para ser administrados por estas.
El MAVDT solicit recursos del FNC presentando un conjunto de proyectos que seran
ejecutados por las CAR, por el mismo ministerio y por la UAESPNN. En la junta
directiva del FNC del 17 de marzo se aprobaron $260.732 millones de pesos para
financiar 67 proyectos, en 18 CAR. De ese monto, $500 millones sern ejecutados
en un proyecto de la UAESPNN y $1.100 millones los ejecutar directamente el
MAVDT en lo que denomina Fortalecimiento institucional (contratacin de expertos
para apoyar acciones de gestin de riesgo)
141
140 El Decreto Ley 1547 de 1984, modifcado por el Decreto Ley 919 de 1989, haba creado el Fondo Nacional
de Calamidades como una cuenta especial de la Nacin con independencia patrimonial, administrativa, contable
y estadstica, dedicado a la atencin de las necesidades que se originen en situaciones de desastre, calamidad o
similares, manejado por la sociedad Fiduciaria La Previsora S.A.
141 Esos proyectos incluyen inversiones en: cierre de chorros, control de erosin, dragado, estudios, manejo de residuos
peligrosos, acciones para el control y manejo de lodos residuales derivados de las inundaciones, mejoramiento de
infraestructura, obras de proteccin y recuperacin de condiciones ambientales.

Pese a que la aprobacin de la Junta del FNC se dio el 17 de marzo slo hasta el
15 de abril se suscribi el convenio entre el MAVDT y el FNC (Convenio 1005-09-
046-2011 celebrado entre el FNC Subcuenta Colombia Humanitaria- Fiduprevisora
S.A. y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial).
Posteriormente, en la junta del FNC celebrada el 19 de mayo de 2010 se aprob
un nuevo paquete de recursos por valor de $38.119 millones de pesos al Ministerio
para ser ejecutado por las siguientes CAR: Corantioquia, Corponario, Carder; Corponor,
Corpoguajira, CRQ y CAR.
Con corte al 1 de julio, los recursos comprometidos
142
en virtud del convenio suscrito
entre el MAVDT y el FNC son de $285.378 millones, de manera que quedan por
comprometer $63.473 millones
143
. A esta fecha los recursos girados por el MAVDT a
las CAR alcanzan un monto de $30.618 millones.
En el cuadro se puede apreciar la contratacin realizada hasta el primero de julio de
2011 por las entidades ejecutoras con las que el MAVDT ha suscrito convenios.
El ministerio, que est actuando como intermediario de la ejecucin de esos recursos,
y que tiene la responsabilidad de solicitar ante el FNC su aprobacin, debe garantizar
que los proyectos aprobados y por ejecutar estn previstos en el plan de accin para
la atencin de la emergencia y la mitigacin de sus efectos (PAAEME) aprobado por
cada una de las CAR. Esta confrontacin es un tema que ser materia de las auditorias
que realice la Contralora Delegada para el Medio Ambiente.
Finalmente, en las juntas del FNC celebradas los das 2, 9 y 16 de junio se apro-
baron nuevos recursos al MAVDT ($32.340 millones) para ser ejecutados por 5 CAR
(se encuentra en trmite legal la adicin de estos recursos al convenio del MAVDT
con el FNC)
144
.
142 Se entienden comprometidos los recursos con la suscripcin de convenios entre el MAVDT y las CAR o entidades
territoriales seleccionadas para ejecutar los recursos aprobados por el FNC.
143 Comprenden los 260.732 millones aprobados el 17 de marzo y una segunda aprobacin de 38.119 millones del
19 de mayo.
144 En la Junta del 2 de junio: 243 millones a Corponor y 8.133 millones a Corantioquia; en la Junta del 9 de junio se
aprobaron 4.583 millones a Corpoboyac y 3.103 millones a Corpochivor, y en la Junta del 16 de junio se aproba-
ron 16.278 millones a la CVC.
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Consideraciones ambientales y ecosistmicas
como eje de la fase de reconstruccin y desarrollo
del fondo de adaptacin
Mediante Decreto de Emergencia 4819 de 2010 se cre el Fondo de Adaptacin
(FA), que tendr como finalidad la identificacin, estructuracin y gestin de proyectos,
ejecucin de procesos contractuales, disposicin y transferencia de recursos para la
recuperacin, construccin y reconstruccin del ambiente, humedales y zonas inundables
estratgicas, entre otras, que se requieran para impedir definitivamente la prolongacin
de los efectos del fenmeno de La Nia, tendientes a la mitigacin y prevencin de
riesgos y a la proteccin en lo sucesivo, de la poblacin de las amenazas econmicas,
sociales y ambientales que estn sucediendo. (Decreto 4819 de 2010, Art. 1).
La Corte Constitucional mediante Sentencia C-251 de 2011, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt
Chaljud, declara exequible la creacin y funcionamiento del FA (el artculo 6 con exequi-
bilidad condicionada y el 7 parcialmente), ya que entiende que la creacin de este fondo
guarda conexidad con las causas que originaron la declaracin de emergencia, siempre
y cuando el rgimen de excepcin no se extienda ms all del ao de 2014.
La Corte encuentra que el FA se centra especialmente en el desarrollo de la fase de
reconstruccin, que no tiene enfoque solo asistencialista y coyuntural, sino de prevencin
estructural ya que en esa etapa se realizarn actividades como las de reasentamiento
preventivo de viviendas, mitigacin de riesgos como taludes y canalizaciones, reparacin
de las infraestructura de acueducto y alcantarillado, saneamiento de cuencas, entre
otros, los cuales implican proyectos de mediano y largo plazo, que exceden el mbito
de una situacin excepcional de emergencia y, por lo tanto, deben ser incluidas en los
planes nacionales y territoriales de desarrollo, tendiendo como lmite el ao 2014.
Como se ha insistido, es fundamental tener claridad sobre las causas
145
que llevaron a
la declaracin de la emergencia, para que las medidas adoptadas por el gobierno y los
recursos invertidos en la fase de reconstruccin y adaptacin, sean adecuadas y suficientes
para conjurar la crisis y reducir la vulnerabilidad frente a situaciones futuras.
146

145 Deterioro y degradacin ambiental, destruccin de ecosistemas con la consecuente prdida de servicios ecosist-
micos, superacin de los umbrales o limites de los ecosistemas y perdida de resiliencia.
146 El borrador de la Propuesta de la Poltica Nacional de Biodiversidad, trabajada por el Ministerio de Ambiente, Vi-
vienda y Desarrollo Territorial -MAVDT-, Direccin de Ecosistemas y Pontifcia Universidad Javeriana- Instituto de
Estudios Ambientales para el Desarrollo, versin 15 de abril de 2009, seala que La resiliencia ecolgica es la
habilidad de un sistema para absorber las perturbaciones, mantener la identidad (estructura bsica y maneras de
funcionar), continuar la prestacin de bienes y servicios ambientales, y conservar de una manera ptima los proce-
sos ecolgicos y elementos estructurales que sustentan la biodiversidad. Por su parte, () existen diversos estudios
principalmente desde las ciencias ecolgicas- que evidencian claramente que son los ecosistemas ms complejos
y diversifcados, los que tienen mayor estabilidad y capacidad de regeneracin y de operar distintos mecanismos
dinmicos de equilibrio, en comparacin con los ecosistemas ms simples, es decir, los ms artifcializados (antro-
pizados). Por lo tanto, podemos suponer que la resiliencia de un ecosistema natural es mucho mayor cuanto menor
es su grado de antropizacin, y ser mucho menor cuanto mayor grado de antropizacin tenga. Segn ello podemos
explicar en parte por qu determinados desequilibrios ambientales, sobre todo los producidos por la actividad huma-
na, no han podido (o an no pueden) ser revertidos por completo por la naturaleza (por s sola). Es probable que la
resiliencia ambiental tenga lmites en tanto los modelos de desarrollo convencional sigan priorizando el crecimiento
econmico y tasas crecientes de extraccin del stock natural, sin considerar su condicin de fnitud ni los costos de
internalizacin por las externalidades negativas ambientales causadas. Tomado de Walter Chamochumbi, 2005,
La Resiliencia en el Desarrollo Sostenible: algunas consideraciones tericas en el campo social y ambiental, http://
www.ecoportal.net/content/view/full/51661, 2005-10-11, Ciudad de Mxico.

Las medidas de adaptacin
147
no pueden basarse slo en la ejecucin de obras civiles
y de infraestructura, sino que es necesario actuar sobre las causas sealadas, para
fortalecer la prevencin de los factores de riesgo y reducir la vulnerabilidad, tanto
de la poblacin como de los ecosistemas que soportan su bienestar, que es lo que
permitir alcanzar una adecuada ordenacin de la poblacin para hacer un uso del
territorio acorde con la capacidad de carga, lmites y capacidad de adaptacin de
dichos ecosistemas.
En este sentido, es importante mencionar el concepto de adaptacin basada en
ecosistemas asumido tanto por la Convencin de Cambio Climtico (CCC), como por
la Convencin de Diversidad Biolgica (CDB)
148
como metodologa adecuada para un
pas como Colombia que integra el grupo de pases megadiversos, y que al mismo
tiempo ocupa el tercer puesto en el mundo de vulnerabilidad frente a la ocurrencia
de desastres, segn datos de las Naciones Unidas.
Existe una relacin bidireccional entre el cambio climtico y la prdida de biodiversidad
y de los servicios ecosistmicos
149
. El cambio climtico es uno de los motores de pr-
dida de biodiversidad de conformidad con la evaluacin de ecosistemas del milenio
150
y
est afectando a los distintos niveles de gestin de la biodiversidad tanto las especies,
como las poblaciones y los ecosistemas, modificando el crecimiento y comportamiento
de los organismos; el tamao y estructura de la poblacin, la estructura y funcin del
ecosistema y la distribucin de los ecosistemas dentro de los paisajes, lo que afecta
tambin los servicios ecosistmicos en los que se sustenta el bienestar humano.
Segn Useche: Las posiciones internacionales han hecho nfasis en la necesidad de
integrar la conservacin de la biodiversidad dentro de las medidas de adaptacin y mi-
tigacin al cambio climtico, aumentar la resiliencia de los socioecosistemas y disminuir
la vulnerabilidad mediante estrategias de adaptacin basadas en ecosistemas
151
.
147 En el borrador de la Propuesta de la Poltica Nacional de Biodiversidad 2009-2019, trabajada por Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial -MAVDT-, Direccin de Ecosistemas y Pontifcia Universidad Javeriana-
Instituto de Estudios Ambientales para el Desarrollo, versin 15 de abril de 2009, se defne como principio de esa
poltica, la adaptacin al cambio as: Dada la caracterstica de los sistemas vivientes de adaptarse al cambio, es
necesario reconocer que su capacidad de mantener procesos que garanticen su autosostenimiento al tiempo que
el fujo de benefcios para la sociedad, se enmarcan dentro de umbrales difciles de precisar y frecuentemente
inestables. La gestin de la biodiversidad debe respetar los ciclos naturales que conferen integridad y viabilidad a
los ecosistemas en las diferentes escalas de tiempo y espacio relevantes para la articulacin de sus componentes y
para las sociedades humanas, y debe aprovechar los mrgenes de variabilidad del sistema de manera que el uso de
recursos sea sostenible.
148 La adaptacin basada en ecosistemas identifca y adopta estrategias de manejo, conservacin y restauracin de los
ecosistemas que aseguren la continuidad en la prestacin de servicios ecosistmicos que permitan a la poblacin
adaptarse a los impactos del cambio climtico. La meta es aumentar la resiliencia y reducir la vulnerabilidad de los
ecosistemas al cambio climtico acrecentando la integridad ecolgica de paisajes terrestres y marinos.
149 Sobre el particular se recomienda consultar el texto: Useche, Diana C. 2010. Biodiversidad: cimiento de nuestra
capacidad para enfrentar el cambio climtico. En: Garca, MP., Amaya, OD. Eds. Derecho y Cambio Climtico. Uni-
versidad Externado de Colombia. Bogot, CO. Pg. 93-122.
150 La Evaluacin de los Ecosistemas del Milenio (EM) es un programa de trabajo internacional diseado para satisfacer
las necesidades que tienen los responsables de la toma de decisiones y el pblico general, de informacin cientfca
acerca de las consecuencias de los cambios en los ecosistemas para el bienestar humano y las opciones para res-
ponder a esos cambios. Ver: http://www.millenniumassessment.org
151 Useche, Diana C. 2010. Biodiversidad: cimiento de nuestra capacidad para enfrentar el cambio climtico. En:
Garca, MP., Amaya, OD. Eds. Derecho y Cambio Climtico. Universidad Externado de Colombia. Bogot, CO. P.
93-122.

La adaptacin basada en ecosistemas aprovecha el potencial de la naturaleza para
ayudar a las comunidades a adaptarse, y se vincula a los objetivos de reduccin de la
pobreza, contribuyendo a que el desarrollo sea duradero (IPCC 2001, Banco Mundial
2009, UICN 2009).
Segn Useche
152
este enfoque propone que la conservacin, restauracin y el manejo
sostenible de ecosistemas terrestres y marinos sean parte integral de los esfuerzos de
adaptacin al cambio climtico. El nfasis de la adaptacin basada en ecosistemas
es en los servicios ecosistmicos los cuales sustentan el bienestar humano y ayuda
a las comunidades a adaptarse al cambio climtico mediante el mejoramiento de la
resiliencia
153
de los ecosistemas y de la capacidad de adaptacin, as como de la
generacin de beneficios econmicos adicionales, promoviendo compromisos de las
comunidades locales y empoderando la accin local (UICN 2009). Por lo tanto, el
enfoque de adaptacin basado en ecosistemas se convierte en una estrategia costo-
efectiva y genera beneficios sociales, ambientales, econmicos y culturales.
Se reconoce que los sistemas se mueven entre mltiples estados, conocidos
como dominios, y que las variables que los definen pueden adoptar diversos
valores dentro de umbrales de estabilidad, fuera de los cuales el sistema trans-
forma abruptamente su rgimen de funcionamiento y es extremadamente difcil
hacer que retorne a su estado previo. Se busca mantener la resiliencia ecolgica
para evitar que se atraviesen los umbrales de cambio hacia configuraciones
indeseables e irreversibles (degradados) y se constituyan sistemas incapaces de
suministrar bienes y servicios y mantener las estructuras y procesos ecolgicos
fundamentales.
La gestin de la biodiversidad acepta y busca entender el cambio, para lo cual
se basa en una visin dinmica de los ecosistemas y las sociedades vinculadas
con ellos. La resiliencia permite abordar el movimiento de sus componentes,
definido a manera de un ciclo adaptativo donde se reorganizan de manera con-
tina los elementos fsicos, biolgicos y culturales. La adopcin de un enfoque
de resiliencia slo implica el reconocimiento de umbrales constitutivos de los
diferentes dominios de estabilidad de los sistemas ecolgicos y sociales inter-
dependientes, no una indicacin para su perpetuacin: corresponde al mbito
de la misma poltica valorar si estos regmenes son biolgicamente funcionales
al tiempo que son social y econmicamente justos.
El enfoque de gestin orientado por la resiliencia implica hablar de gestin am-
biental integral, un concepto de gerencia que busca identificar, evaluar, prevenir,
minimizar, corregir, mitigar o compensar los impactos ambientales negativos y
152 Ibidem
153 Common y Perrings (1992), en Castiblanco sealan que la estabilidad y la resiliencia resultan dos conceptos claves:
La estabilidad se refere a la capacidad de las poblaciones para retornar al equilibrio, despus de ocurrida alguna
disturbancia o alteracin de los ecosistemas. La resiliencia es un concepto ms amplio que mide la propensin de
los ecosistemas a mantener sus principales rasgos despus de una alteracin. Y aaden Que la resiliencia est re-
lacionada con la diversidad sistmica, con la complejidad y la interconexidad, sugiriendo que los impactos humanos
que reduzcan esas propiedades deben ser evitados. Tomado de Walter Chamochumbi, 2005, La Resiliencia en
el Desarrollo Sostenible: algunas consideraciones tericas en el campo social y ambiental, http://www.ecoportal.
net/content/view/full/51661, 2005-10-11, Ciudad de Mxico.

potencializar los positivos. La gestin integral de la biodiversidad, por tanto,
implica dirigir procesos en el contexto de socioecosistemas especficos, con una
expresin territorial concreta y una institucionalidad que d cuenta de los cambios
que sus acciones u omisiones implican en el objeto de gestin.
154
.
Por otra parte, ese concepto de adaptacin basado en ecosistemas se complementa
con el enfoque de mitigacin basada en ecosistemas que se centra en el papel de
los ecosistemas en capturar y almacenar gases de efecto invernadero (GEI). De esta
forma, los proyectos de mitigacin de cambio climtico, por ejemplo los denominados
REDD (reduccin de emisiones derivadas de la deforestacin y la degradacin forestal),
deben llevar el plus de aporte a la conservacin y restauracin de la biodiversidad
que es lo que se conoce como REDD +
155
(reduccin de emisiones derivadas de la
deforestacin y la degradacin forestal ms la conservacin, el manejo sostenible y el
mejoramiento de los ecosistemas que capturan gases efecto invernadero)
Lo anterior, porque las medidas de mitigacin del cambio climtico pueden empeo-
rar la prdida de biodiversidad y de sus servicios ecosistmicos como el control de
inundaciones, si no estn bien diseadas, (Ej: construccin de represas y embalses
multipropsito sin las debidas consideraciones ambientales como los que se proponen
siguiendo el modelo de Roosevelt en Estados Unidos que pueden generar mayor emisin
de gases efecto invernadero, degradacin y prdida de biodiversidad y aumentar la
vulnerabilidad no slo de los ecosistemas sino de las poblaciones humanas, o tambin
la aforestacin en reas inapropiadas como en las sabanas de la Orinoqua, etc.).
De esta manera, es indispensable ser muy cuidadosos con las obras y la reforesta-
cin que se propongan como acciones para atender la emergencia, y que se finan-
cien con los recursos destinados por el gobierno para mitigar los efectos de la ola
invernal y prevenir nuevos desastres . En conclusin, existe una relacin recproca
entre cambio climtico y biodiversidad y no entender esta relacin puede generar
desaciertos en la actuacin.
154 Borrador de la Propuesta de la Poltica Nacional de Biodiversidad 2009-2019, captulo Marco Conceptual, El reco-
nocimiento de la resiliencia y de los dominios y umbrales de estabilidad como conceptos gua, Pg. 12, Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial -MAVDT-, Direccin de Ecosistemas y Pontifcia Universidad Javeriana-
Instituto de Estudios Ambientales para el Desarrollo, Bogot, 15 de abril de 2009.
155 En el Acuerdo de Copenhague, el tema de REDD plus qued establecido as: Se reconoce el rol crucial de la reduc-
cin de emisiones por deforestacin y degradacin de bosques y la necesidad de potenciar la remocin de emisiones
de gases efecto invernadero GEI- por bosques y acuerdan [los pases frmantes] la necesidad de proveer incentivos
positivos a esas acciones a travs del establecimiento inmediato de un mecanismo incluyendo REDD plus, que
permita la movilizacin de recursos fnancieros de pases desarrollados.
156 Sobre el tema se puede consultar: -Banco Mundial. 2009. Convenient Solutions to an Incovenient Truth. Ecosystem-
Based Approaches to Climate Change. Washington, DC; -CDB Secretariat of the Convention on Biological Diversity.
2009. Connecting biodiversity and climate change mitigation and adaptation: Report of the Second Ad Hoc Technical
Expert Group on Biodiversity and Climate Change. Montreal, Technical Series No. 41;
-Comisin Europea. 2009. Natures role in climate change. Nature and biodiversity. http://ec.europa.eu/environ-
ment/nature/info/pubs/docs/climate_change/en.pdf. ;
-IPCC- Intergubernamental Panel of Climate Change. 2007. Climate Change 2007. Synthesis Report,http://www.
ipcc.ch/publications_and_data/publications_ipcc_fourth_assessment_report_synthesis_report.htm ;
-UICNUnin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza 2009. Adaptacin Basada en ecosistemas.http://
cmsdata.iucn.org/downloads/uicn_documento_de_posicion_eba_junio_09_1.pdf
- TEEB- The Economics of Ecosystems and Biodiversity. 2009. The Economics of Ecosystem and Biodiversity. Cli-
mate Sigues Update. United Nations Environment Programme and supported by the European Comisin, German
Federal Environment Ministry, UK governments Department of Environment, Food and Rural Affairs.

Conclusiones
Desde el punto de vista estructural el sector ambiental ha ocupado histricamente un
lugar marginal dentro del Estado frente a los sectores productivos, lo que se puede
evidenciar en los reportes de indicadores de calidad y cantidad ambiental y en la baja
asignacin presupuestal.
Grfico 1.14
Fuente: MAVDT CAR. Elaboracin DES
Participacin del SINA en el PIB 2000 - 2010
($constantes de 2010)
En trminos reales, la participacin promedio de los gastos del SINA en el Producto
Interno Bruto (PIB) del pas durante los ltimos 10 aos ha sido de 0,35% (Cuadro
1.30). Por otra parte, el esfuerzo presupuestal en la asignacin de recursos desde la
Nacin hacia las corporaciones ha sido, en promedio, del 7%.
Esta situacin ha facilitado la modificacin constante de la agenda ambiental y ha
debilitado la capacidad institucional a travs de la disminucin de recursos del pre-
supuesto nacional que, entre otros, ha generado la disminucin de personal de gran
capacidad tcnica (sobre todo en el MAVDT), y debilitado una de las principales fun-
ciones de las CAR-CDS como es la de autoridades ambientales. Por ejemplo, la CGR
ha criticado la estrategia de autoregulacin de los sectores productivos a travs de
las autodeclaraciones, el autodiseo de guas ambientales sectoriales y evaluaciones
ambientales estratgicas realizadas por los propios regulados, en un escenario como
el actual de debilidad institucional de las autoridades ambientales.
En el SINA se presentan graves problemas de economa pblica: en la definicin de
jurisdicciones, en la asignacin del presupuesto y en la conformacin de los cuerpos
directivos de las CAR-CDS; as mismo, en la decisin sobre la aprobacin de licencias
a grandes proyectos, en el otorgamiento y control de concesiones y permisos, es decir,
en el ejercicio de la autoridad ambiental.
Uno de los vacos ms relevantes dentro de la estructura del SINA y que genera gran
parte de los problemas de coordinacin intra e intersectorial (asimetras de informacin
y captura de rentas), es la dispersin y en ocasiones ausencia de datos continuos
y sistemticos-, que impide la adecuada planeacin, implementacin, coordinacin,
seguimiento a las polticas (ambientales y sectoriales) y, en general, los procesos de
priorizacin y toma de decisiones.
Unido a las dificultades del Ejecutivo por las debilidades de los sistemas de infor-
macin, desde el punto de vista del control fiscal lo ms grave es que no es posible
evaluar en forma precisa la eficiencia del gasto ambiental ni el impacto de la gestin
institucional del SINA.
Por otra parte, las consecuencias en trminos de prdidas de vidas humanas, infraes-
tructura y degradacin de ecosistemas por el mantenimiento de una dbil institucio-
nalidad ambiental en el pas se ven reflejadas en el impacto que an en 2011 sigue
causando el fenmeno climtico de La Nia.
Las corporaciones, los entes territoriales y hasta el Gobierno Nacional han permitido
la desecacin de humedales, la construccin de viviendas en los planos inundables
de los cuerpos de agua y en zonas de alto riesgo, el incumplimiento de las normas
sobre rondas hdricas y, en resumen, la no inclusin o el incumplimiento de los de-
terminantes ambientales en la ordenacin del territorio.
Por ello se insiste en este informe en que los desastres no son naturales, son producto
del inadecuado uso del suelo. Las CAR-CDS (y el SINA), claramente son responsables
dentro del escenario actual (estructural?) de desastre nacional pero, en la medida en
que la sociedad en conjunto ha decidido histricamente darle mayor importancia a la
dimensin econmica que a la ambiental, estas entidades no son las nicas culpables
y, tal vez, no sean las ms importantes.
En sntesis, es urgente realizar un anlisis del 99,65% del resto del PIB o, en otras
palabras, repensar el modelo.
Tema: Explotacin Minera e Impactos Ambientales
Ttulo: Rio herido
Autor: Victor Armando Cuayal Muoz
Dependencia: Gerencia Departamental Nario
Minera y Medio Ambiente
Captulo II Captulo II
Captulo II
Minera
y Medio Ambiente
Introduccin
En el ao 2011 se cumplen 20 aos de la promulgacin de la Constitucin de
1991, un nuevo contrato social, en el marco de un Estado Social de Derecho, cuya
caracterstica principal es el control mutuo de las ramas del poder pblico, y en el
marco tambin de una democracia representativa y participativa y que reconoce las
diferencias y la pluralidad tnica y cultural de la Nacin, y que garantiza a sus mino-
ras el ejercicio de sus plenos derechos. Pero tambin, una Constitucin que elev los
derechos de tercera generacin a un nivel superior, entre estos, aquellos referidos a
los derechos colectivos como el disfrute de un medio ambiente sano, y la proteccin
de la bio-diversidad y los recursos naturales.
En este contexto, la Contralora General de la Repblica (CGR) mediante este informe
busca nuevamente generar un insumo para el anlisis y evaluacin de la temtica
minera y su incidencia ambiental por parte del Congreso de la Repblica, las institu-
ciones pblicas y privadas, los organismos de control, la academia, y la ciudadana en
general; busca tambin proporcionar elementos conceptuales adicionales para evaluar
la actividad minera que contribuyan a la discusin pblica de estos asuntos y a la
toma decisiones, ya sea para reorientar, confirmar o modificar las actuaciones pblicas
alrededor de esta temtica.
Uno de los objetivos planteados de manera general fue el de establecer si el desarrollo
actual de la actividad minera, con su realidad institucional, normativa y tcnica en
Colombia y sus implicaciones de orden ecosistmico, social y econmico para el pas
es ambientalmente sostenible.
Dentro de este propsito se busca de manera particular evaluar la gestin ambien-
tal del Ministerio de Minas y Energa (MME), Ingeominas, la Unidad de Planeacin
Minero-Energtica (UPME), las entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA), el
Departamento Nacional de Planeacin (DNP), el Ministerio del Interior y de Justicia
(MIJ), el Ministerio de Transporte (MdT), el Ministerio de la Proteccin Social (MPS),
entre otras, y su impacto en la actividad minera y ambiental. De igual manera, se
busca evaluar integralmente los impactos ambientales asociados a la actividad minera,
y establecer sus limitaciones y debilidades.
Dentro de las hiptesis planteadas, en este contexto de celebracin de la Constitucin
de 1991, y los 200 aos del inicio de nuestra independencia, se propone que el
desarrollo actual de la actividad minera evidencia de manera importante la relacin
entre poder y derecho, en el sentido de que, a travs de una distorsin y confusin
de los principios establecidos en la Carta del 91, en la prctica se observa que el
poder garantiza el derecho.
As mismo, otra hiptesis que soporta la evaluacin, es la disociacin entre lo formal
y lo real, la formalidad que se proclama en las normas y protocolos, y la realidad
que se evidencia en los hechos, es decir, entre el deber ser y lo que es, el sesgo
hegeliano
1
: querer es poder?, es suficiente con expresar formalmente el deseo de lo
que se espera, para que se exprese en lo que se observa en la praxis?, posiblemente
no, y es este desarrollo actual de la actividad minera, en relacin con los derechos
colectivos y del medio ambiente y los derechos de las minoras y las comunidades
un buen ejemplo de ello.
Para esta evaluacin, metodolgicamente se encuest y consult a 65 entidades de
los niveles nacionales, territoriales y locales, pblicas y privadas, rectoras de poltica,
de control, seguimiento y fiscalizacin, reguladoras, de planeacin, y de apoyo tcnico-
cientfico. Mediante el diseo y envo a dichas entidades de cuestionarios e instructivos
se obtuvo la informacin base y soporte del presente estudio.
En este captulo se retoman los aspectos de titulacin minera en el pas en el pe-
rodo 2000 a 2010, los pasivos ambientales asociados a la actividad minera y la
gestin de estos por las autoridades mineras y ambientales. Tambin se aborda la
normatividad minero-ambiental y sus recientes modificaciones, temas relacionados
con el ordenamiento territorial y la actividad minera, con la poltica y planeacin en
el sector y con su institucionalidad, as como aspectos relacionados con la gestin
de instrumentos minero-ambientales, el ordenamiento y fiscalizacin de la actividad,
los conflictos actuales asociados y se aproxima a un balance costo-beneficio y a las
implicaciones de la actividad minera con las comunidades y el territorio. Por ltimo,
se presenta un anlisis sobre el Estado en su conjunto en relacin con la actividad
minera y sus relaciones con diferentes sectores.
Antecedentes
La Contralora General de la Repblica (CGR) ha venido desarrollando la lnea de
investigacin sobre el tema minero-energtico desde el ao 2005. En este marco ade-
lant la Evaluacin preliminar de la minera del carbn y el oro en Colombia en el
Informe al Congreso sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente
(IERNMA) 2007-2008, donde la cual fue posible establecer el importante incremento
de la titulacin minera solicitada y otorgada para estos dos recursos minerales en el
perodo 2004-2007, la cual se concentraba para el carbn en los departamentos de
Cesar, Santanderes, Boyac, Cundinamarca y Antioquia principalmente, y para el oro
en los departamentos de Antioquia, Caldas, Choc, Cauca, Nario, Huila, Tolima ,
Bolvar, Putumayo, Risaralda y Santander.
1 Entendido como aquel en donde una vez es defnido el deseo -el querer-, se supone automticamente que se garan-
tiza su realizacin, sin tener en cuenta la condicin de posibilidad para la misma.

Tambin se sealaron en dicha evaluacin preliminar los aportes y la participacin en
el PIB, en las exportaciones, y en la inversin extranjera directa (IED), del carbn y
el oro. As mismo, se caracteriz de forma general la actividad carbonfera y aurfera,
sus impactos ambientales, el marco normativo que las rige, aspectos de su institucio-
nalidad, y la gestin minero-ambiental en su ejecucin. Precis esta evaluacin que
los impactos dependan del tipo de minera, la magnitud, escala y dimensin de los
proyectos, y la apropiacin e incorporacin de la normatividad minero-ambiental en la
gestin de los mismos, resultando en impactos diferenciados, consecuencia, adems de
la capacidad econmica y del compromiso de los titulares de los proyectos mineros.
Se sealaba tambin en 2008, como un factor crtico de esta actividad, la ausencia de
un censo o registro actualizado y riguroso de la minera de hecho para las autoridades
mineras y ambientales a pesar del compromiso de las primeras de adelantarlo desde
2002, incrementando las dificultades para ejercer su control y seguimiento. Entre las
observaciones del informe se precisaba que las medidas para prevenir, controlar, mitigar
y compensar los mismos durante la exploracin, la explotacin, beneficio y transporte,
requeriran ser ms detalladas y con mayores estndares de exigencia para disminuir
los conflictos ambientales producidos y obtener mejores resultados en el manejo am-
biental de la actividad minera.
As mismo, se resaltaba la desarticulacin entre el marco normativo minero y el am-
biental, la existencia de vacos normativos y la deficiencia en los estudios y evalua-
ciones ambientales, la limitada capacidad de control y seguimiento de las autoridades
ambientales y mineras, lo que aumentaba los riesgos en las actividades mineras. Se
sealaban adems, la existencia en el Cdigo de Minas de limitantes al ejercicio de
la autoridad ambiental, la inexistencia de la licencia ambiental en la fase exploratoria,
y los conflictos de la actividad minera frente al ordenamiento territorial, todo lo cual,
sumado, potenciaba las amenazas de la actividad minera hacia el medio ambiente y
las comunidades. En este sentido, en su momento, se cuestionaba la no reglamen-
tacin de las zonas de exclusin y la expedicin de ttulos mineros en ecosistemas
estratgicos como los pramos y zonas de reserva forestal.
La evaluacin del IERNMA 2007-2008, si bien abord los aspectos atrs seala-
dos, dado su carcter preliminar, trat otros temas apenas de manera descriptiva y
diagnstica, no examinados a profundidad, como los distritos mineros, los centros
ambientales mineros, las regalas, aspectos sobre la salud pblica y ocupacional,
el uso de sustancias txicas en la actividad, las condiciones laborales, los impactos
encadenados con sectores concurrentes con la actividad minera como infraestructura
y transporte (vial, frreo, portuario), seguridad, cultura y patrimonio arqueolgico; as
mismo, asuntos relacionados con el ordenamiento territorial, los pasivos ambientales,
la prevencin y atencin de desastres, la gestin del riesgo, la ocupacin ilegal de
bienes de uso pblico
2
, que por diferentes razones no fue posible evaluar de manera
ms amplia y profunda.
En este nuevo esfuerzo de evaluacin se retoman dichos temas y se profundiza en los mismos,
para complementar el ejercicio realizado en el IERNMA 07-08, y generar as una evaluacin
con mayor integralidad sobre la actividad minera y sus implicaciones ambientales.
2 Entre estas, reas del SINAP, Pramos, PNN, ZRFL2, ZRFP, Humedales Ramsar, Mangles, Costas y Playas.
Recientemente se dieron importantes cambios en el marco normativo minero-ambiental,
entre estos, la modificacin del Cdigo de Minas (Ley 685 de 2001), con la pro-
mulgacin de un nuevo Cdigo Minero (Ley 1382 de 2010), que ha sido declarado
inexequible por la Corte Constitucional por no llevar a cabo la consulta previa a las
comunidades, dicha reforma fue objeto de elogios pero tambin de crticas por la
manera cmo fue realizada, tanto de forma como de contenido
3
. Igualmente, se han
dado modificaciones del rgimen de licencias ambientales (Decreto 2820 de 2010)
con implicaciones en la actividad minera y cuyo impacto est por definir
4
.
Debe resaltarse que en el plan de gobierno de la Administracin del Presidente Juan
Manuel Santos se plantearon en su punto 30, los cinco (5) sectores locomotoras,
entre los que se incluyen infraestructura, agro, vivienda, minera y ciencia y tecnologa,
al igual que en sus puntos 92 y 93, sobre la minera como punta de lanza del pas,
y la explotacin del subsuelo equitativa con las generaciones futuras, respectivamen-
te, de lo que se deduce que la actividad minera tendr una gran relevancia en este
gobierno, aspectos que se concretan en su Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014
Prosperidad para Todos
5
.
Titulacin minera en Colombia
Desde el IERNMA 2007-2008 la CGR pudo establecer, de acuerdo con la informacin
suministrada por el Ministerio de Minas y Energa (MME), INGEOMINAS y la Unidad
de Planeacin Minero Energtica (UPME), que los ttulos mineros otorgados (TMO)
y las reas concesionadas mediante los mismos, tanto para carbn como para oro,
haban aumentado de forma importante. Las reas concesionadas para carbn y oro
aumentaron en un 87% y 93%, respectivamente.
Para el 2010, de acuerdo con los datos de INGEOMINAS, tomando el nmero de
ttulos mineros otorgados (TMO) por ao en el perodo 2000 a 2010, se establece
un incremento del 1089,5%, al pasar de 105 TMO en el 2000 a 1144 TMO en el
2010. El rea total concesionada en estos TMO en el mismo perodo 2000-2010 fue
de 5856.878 has, es decir, el 5,13% de la superficie del territorio continental del
pas, equivalente un poco ms, al departamento de Vaups. Esta extensin no incluye
las reas otorgadas en concesin antes del ao 2000, con proyectos de gran minera
como los de los departamentos de Cesar y La Guajira, entre otros. Ver Figura 2.1.
Las cifras evidencian importantes incrementos en el otorgamiento de ttulos mineros
a partir de los aos 2003 y 2004 hasta el ao 2009, explicados en parte por las
polticas de estmulo a la actividad minera y los altos precios de los minerales.
3 Temas clave Zonas Excluibles, declaracin y delimitacin, proyectos nuevos vs. en curso.
4 reas de Exclusin, Sustraccin, Consulta Previa, Informacin a Comunidades, Audiencias Pblicas Ambientales,
Estudios de Impacto Ambiental -Res. 1503/10-, Superposicin de Impactos, Compensaciones, Proyectos de Utilidad
Pblica, entre otros.
5 Ver: Bases PND 10-14 Prosperidad para Todos, Ttulo III-Crecimiento Sostenible y Competitividad, Literal C-Loco-
motoras para el crecimiento y la generacin de empleo. Pginas 161 a 248.

En el mismo perodo 2000-2010 el rea solicitada en concesin mediante ttulos mi-
neros solicitados (TMS) es de 67482.895 has, es decir, 59% del territorio terrestre
del pas. Ver Figura 2.2.
Figura 2.1
Fuente: Datos INGEOMINAS.
Elabor: DES-CDMA-CGR.
Nmero y extensin de TMO por ao entre 2000 y 2010
Figura 2.2
Fuente: Datos INGEOMINAS.
Nmero y extensin de TMS por ao entre 2000 y 2010
La evolucin de la superficie titulada, medida en millones de hectreas acumuladas,
y su tasa de crecimiento inter-anual, puede verse en la Figura 2.2a, que muestra
importantes incrementos a partir del ao 2004. Para la CGR este comportamiento es
consistente con lo evidenciado en la figura 2.1 sobre titulacin otorgada entre 2000 y
2010, y puede explicarse, en parte, por el incentivo a la actividad minera, resultado
de los aumentos de precio de los recursos minerales, y en parte, por la confianza
inversionista plasmada en los cambios de las reglas de juego, que se concretaron
en la Ley 863 de 2003 que crea la deduccin por inversin de activos fijos en el
impuesto a la renta para actividades de explotacin de minas y canteras, cuyo por-
centaje a deducir era del 30% de la inversin; luego, con la Ley 1111 de 2006, este
porcentaje se increment al 40%.
Figura 2.2a
Fuente: Tomado de: RUDAS, Guillermo. Presentacin en el Congreso de Ciencias y Tecnologas Ambientales, agosto de 2010,
Universidad de los Andes. Disponible en archivo.
Evolucin de la supercie titulada 1990-2009
La distribucin total de TMO por departamento al ao 2010 muestra que los depar-
tamentos de Boyac (1.436), Antioquia (1.375), Cundinamarca (1.098), Norte de
Santander (751), Santander (635) y Tolima (615) en su orden concentran el mayor
nmero de TM otorgados a 2010. Con respecto al rea concedida por estos, el de-
partamento de Antioquia es el que mayor rea concedida presenta a 2010 (836.847
has), seguido por Cauca (395.663 has), Tolima (389.209 has), Boyac (357.964
has), Santander (344.500 has), Cesar (317.096 has), Bolvar (301.854 has), Nor-
te de Santander (290.035 has), Choc (266.255 has), La Guajira (182.278 has),
Cundinamarca (178.964 has), Crdoba (149.800 has) y Nario (123.914 has) con
ms de 100.000 has concedidas. Ver Figura 2.3. Obsrvese tambin que departa-
mentos como Boyac y Cundinamarca presentan un nmero importante de TMO con
una relativa baja extensin, en tanto que departamentos como Cesar, Cauca, Choc,
Crdoba, Guajira y La Guaina se observa lo contrario, relativamente pocos TMO con
grandes extensiones implicadas.
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La distribucin total de ttulos mineros solicitados (TMS) por departamento al ao 2010
muestra que los departamentos de Antioquia (2.367), Boyac (1.595), Cundinamarca
(1.228), Caldas (976), y Choc (897) en su orden, concentran el mayor nmero de
TM solicitados a 2010. Con respecto al rea asociada a estos, el departamento de
Antioquia es el que mayor rea solicitada presenta a 2010 (4979.579 has), seguido
por Vaups (2261.969 has), Guaina (2221.764 has), Choc (1490.102 has),
Bolvar (1464.221 has), Tolima (1240.478 has), Vichada (1091.642 has), Ce-
sar (1081.967 has), Cauca (1080.006 has), Santander (1071.397 has), Caldas
(921.715 has), y Nario (789.016 has). Ver Figura 2.4.
Es evidente la inconsistencia de las cifras reportadas por Ingeominas, si se observa
que el acumulado total a 2010 de TMO (9230) y sus reas (4787.392 has) por
departamento es menor que la sumatoria de TMO (10811) y sus reas concedidas
(5856.787 has) por ao en el perodo 2000-2010. Los acumulados totales a 2010
deberan ser mayores pues abarcaran aquellos proyectos mineros anteriores a 2000,
que son p.e. los de gran minera de La Guajira y Cesar.
La distribucin porcentual de la titulacin minera otorgada a 2009 por recurso mine-
ral seala que cerca del 38%, 25% y 10%, en su orden, se concentran en metales
preciosos (oro, plata, platino), carbn y materiales de construccin, respectivamente,
ver Figura 2.4a.
Figura 2.4a
Distribucin porcentual de reas de TMO por recurso a 2009
Metales preciosos (oro, plata, platino, otros)
Carbn
Materiales de construccin
Calizas
Esmeralda y otras piedras preciosas
Otros minerales no metlicos
Mineral de nquel
Mineral de uranio
Mineral de cobre
Mineral de hierro
Otros minerales metlicos
Sal
Por definir
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Las zonas de importancia ambiental
y la titulacin minera
La Contralora General de la Repblica indag por la titulacin minera en zonas de
importancia ambiental (ZIA) como son los parques naturales nacionales y regionales
(PNN, PNR), las zonas de reserva forestal protectora y de ley segunda (ZRFP, ZRFL2a),
los pramos (Par), y los humedales (Hum), teniendo como criterio su importancia
ecosistmica y su alto valor ecolgico para el pas. De acuerdo con la informacin
reportada por las entidades con competencia
6
, los resultados y su comparacin evi-
dencian una notoria discrepancia en los datos presentados con respecto al nmero de
TMO, TMS y las reas asociadas a estos, que afectan dichas zonas de importancia
ambiental (ZIA).
Es as como para los parques naturales nacionales (PNN), si bien hay semejanza en
los datos reportados por el Instituto Alexander von Humboldt (IAvH), Ingeominas y
UAESPNN y estos no difieren de forma importante en cuanto a los Ttulos Mineros
Otorgados (TMO), no sucede lo mismo con los datos sobre ttulos mineros solicitados
(TMS), en donde se presentan diferencias importantes entre las cifras reportadas por
Ingeominas y las del IAvH y la UAESPNN, (Ver Figura 2.5a). Esta situacin se repite
en lo relacionado con las reas implicadas en dichos ttulos, donde no se observan
diferencias importantes en las cifras reportadas por dichas entidades en lo que res-
pecta a las reas otorgadas en PNN, y en cambio si se dan en los datos de las reas
solicitadas (ver Figura 2.5b).
6 INGEOMINAS, MAVDT, IAvH, UAESPNN.
Figura 2.5a y 25b
Fuente: Datos INGEOMINAS, IAvH, UAESPNN.
Nmero TMO/S y Has O/S en PNN segn IAvH, INGEOMINAS, UAESPPN
36.372 36.475
263.767 433
Imgeominas IAvH Uaespnn
36.456
186.172
Al comparar las cifras reportadas para la Titulacin minera que afecta los parques
naturales regionales (PNR), las diferencias son an mayores y en todas las variables
analizadas (nmero de TM y sus reas, y el porcentaje de PNR afectado), tanto para
los ttulos otorgados como para los solicitados. Ver cuadro 2.1 y Figuras 2.6a y b.
Cuadro 2.1
TM-PNR
Fuente: Contralora Delegada Sector Agropecuario.
Para el caso de las zonas de reserva forestal protectora (ZRFP) la situacin es similar,
pues los datos evidencian importantes diferencias en las variables analizadas sobre
Titulacin Minera. Ver cuadro 2.2 y Figuras 2.7a y b.
Ttulos Mineros Otorgados (TMO) en PNR Ttulos Mineros Solicitados (TMS) en PNR
rea de PNR No. TMO
en PNR
rea TMO
en PNR
% PNR
afectado
por TMO
rea de
PNR
No. TMS
en PNR
rea TMS
en PNR
% PNR
afectado
por TMS
IAvH 132.737 24 15.002 11,30% 132.737 38 28.414 21,40%
INGEOMINAS 291.275 7 2.541 0,87 291.275 61 33.740 11,58
Figura 2.6a y 26b
Fuente: Datos INGEOMINAS, IAvH.
Nmero TMO/S y Has O/S en PNR segn IAvH e INGEOMINAS
Con respecto a las zonas de reserva forestal de ley 2a (ZRFL2a), se observa la misma
situacin con el agravante de que las diferencias son an ms importantes, en algu-
nos casos con proporciones de 1 a 5 en TMO, y de 1 a 2 en el caso de las reas
otorgadas reportadas por INGEOMINAS y el IAvH respectivamente; y comportamiento
semejante se establece para los ttulos mineros solicitados. Ver cuadro 2.3 y figuras
2.8a y b.
Cuadro 2.2
TM-ZRFP
Ttulos Mineros Otorgados (TMO) en ZRFP Ttulos Mineros Solicitados (TMS) en ZRFP
rea de ZRFP Nmero
TMO en
ZRFP
rea TMO
en ZRFP
% ZRFP
afectado
por TMO
rea de
ZRFP
Nmero
TMS en
ZRFP
rea TMS
en ZRFP
% ZRFP
afectado
por TMS
IAvH 445.671 66 12.882 2,90% 445.671 265 156.746 35,20%
INGEOMINAS 512.232 89 18.258 3,56 512.232 190 110.841 21,64
Figura 2.7a y 2.7b
No TMO/S y Has O/S en ZRFP segn IAvH e INGEOMINAS
Cuadro 2.3
TM-ZRFL2a
Para las zonas de pramos, las diferencias de cifras no son tan marcadas en el caso de
los TMO, siendo mayores en los ttulos solicitados donde se establece una relacin de
1 a 2 entre las cifras de Ingeominas y el IAvH. Comportamiento semejante se observa
en las cifras de reas otorgadas y solicitadas. Ver cuadro 2.4 y Figuras 2.9a y b.
Ttulos Mineros Otorgados (TMO) en ZRFL2a Ttulos Mineros Solicitados (TMS) en ZRFL2a
rea de ZR-
FL2a
Nmero TMO
en ZRFL2a
rea TMO en
ZRFL2a
% ZRFL2a
a f e c t a d o
por TMO
rea de ZR-
FL2a
N me r o
TMS en
ZRFL2a
rea TMS en
ZRFL2a
% ZRFL2a
afectado
por TMS
IAvH 65.302.857 2.083 2.224.902 3,40% 65.302.857 8.887 13.372.971 20,50%
INGEOMINAS 51.315.503 984 1.136.256 2,21 51.315.503 3.826 9.450.590 18,42
Figura 2.8a y 2.8b
No TMO/S y Has O/S en ZRFL2a segn IAvH e INGEOMINAS
El comportamiento de la evolucin de la titulacin minera en zonas de pramo pue-
de verse en la figura 2.9c; es evidente un fuerte cambio de pendiente en el 2002,
acentuada en el ao 2004. Este comportamiento es consistente con la evolucin de
la titulacin minera observada en la figuras 2.1 y 2.1a, que puede ser explicable
por las mismas razones expuestas, sobre la confianza inversionista y las exenciones
tributarias de las leyes 863 de 2003 y 1111 de 2006.
Cuadro 2.4
TM-PAR
Ttulos Mineros Otorgados (TMO) en Pramos Ttulos Mineros Solicitados (TMS) en Pramos
rea de PAR Nmero
TMO en
PAR
rea TMO
en PAR
% PAR
afectado
por TMO
rea de PAR Nmero
TMS en
PAR
rea TMS
en PAR
% PAR
afectado
por TMS
IAvH 1.932.954 451 106.596 5,50% 1.932.954 837 313.539 16,20%
INGEOMINAS 1.933.039 410 106.356 5,50 1.933.039 429 258.120 13,35
Figura 2.9a y 2.9b
No TMO/S y Has O/S en Pramos segn IAvH e INGEOMINAS
Las cifras de titulacin minera en humedales presenta un comportamiento similar a
los casos anteriores, siendo de las ZIA evaluadas la que presenta mayores diferencias
entre las cifras reportadas por las entidades encuestadas, con proporciones de 1 a 26
en el caso de TMO, y de 1 a 37 en el caso de las reas otorgadas reportadas por
Ingeominas y el IAvH respectivamente. La misma situacin se observa en el caso de
la titulacin solicitada. Ver cuadro 2.5 y Figuras 2.10a y b.
Figura 2.9c
Evolucin de la supercie minera titulada en pramos 1999-2009
Cuadro 2.5
TM-HUM
Ttulos Mineros Otorgados (TMO) en Humedales Ttulos Mineros Solicitados (TMS) en Humedales
rea de
HUM
Nmero
TMO en
HUM
rea
TMO en
HUM
% HUM
afectado
por TMO
rea de
HUM
Nmero
TMS en
HUM
rea TMS en
HUM
% HUM
afectado
por TMS
IAvH 17.452.794 1122 311.994 1,80% 17.452.794 3554 2.211.057 12,70%
INGEOMINAS 731.017 43 8.353 1,14 731.017 44 64.571 8,83
De lo anterior se puede colegir que hay serios problemas de informacin sobre el tema
de titulacin minera, si bien estas diferencias en cifras pueden atribuirse al hecho de
que correspondan a entidades de diferentes sectores (minero y ambiental) con com-
petencias distintas. Se debe precisar aqu que estas diferencias de cifras se presentan
tambin entre entidades del mismo sector o al menos con competencias semejantes,
como lo son Ingeominas y las delegaciones en cabeza de las secretaras de minas de
las gobernaciones de Antioquia, Bolvar, Boyac, Cesar y Norte de Santander, las cua-
les tienen las funciones de autoridad minera en sus jurisdicciones, y que al comparar
sus cifras sobre TMO y TMS a 2010 se observan diferencias importantes, en especial
en la titulacin solicitada, y en los casos de los departamentos de Antioquia, Bolvar
y Boyac. Esta situacin es an ms notoria en los datos sobre reas tituladas. Ver
cuadro 2.6 y figuras 2.11a y b.
Figuras 2.10a y 2.10b
No TMO/S y Has O/S en Humedales segn IAvH e INGEOMINAS
Cuadro 2.5
Nmero TMO Nmero TMS
Departamento Inf Depto Inf Ingeominas Inf Depto Inf Ingeominas
ANT 1.180 1.375 3.567 2367
BOL 343 405 444 1595
BOY 500 1.436 2012 29
CES 150 252 254 680
NdS 390 751 119 114
Fuente: Datos INGEOMINAS, delegaciones departamentales de Ant, Bol, Boy, Ces, NdS.
A este respecto, es necesario sealar que en relacin con las entidades del SINA,
importantes instituciones como el MAVDT no reportaron informacin sobre titulacin
minera en las zonas de importancia ambiental, aduciendo razones de competencia.
Sin embargo, precisa aqu la CGR que dispone de informacin del MAVDT que re-
laciona datos referidos a estos temas de TMO y TMS, que han sido presentados en
diferentes foros con corte a 2008 (ver figuras 2.12 y 2.13, TMO y TMS), lo cual hace
inexplicable la respuesta dada por el MAVDT, entendible slo en el sentido de que
no disponga de dicha informacin actualizada a 2010 como solicitaba la CGR
7
. Sin
embargo, el MAVDT posteriormente allega informacin sobre TMO y TMS, sus datos
presentan importantes diferencias con INGEOMINAS antes relacionadas.
Figuras 2.11a y 2.11b
Fuente: Datos INGEOMINAS, delegaciones departamentales de Ant, Bol, Boy, Ces, NdS.
Nmero TMO y TMS segn Delegaciones e INGEOMINAS
7 Posteriormente, despus de reiterar al MAVDT, esta entidad alleg informacin sobre TMO y TMS en ZIA.
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A pesar de ello, es posible dimensionar por medio de los mapas anteriores (Figuras
2.12 a y b) con corte a 2008, la situacin de las reas otorgadas y las solicitadas
por titulacin minera en el pas, en especial en la regin andina.
La situacin actualizada a 2010 sobre titulacin minera otorgada y solicitada en el
pas, puede apreciarse en las figura 2.13a, y, de forma similar, en la Figura 2.13b;
as mismo, puede apreciarse la titulacin minera otorgada a algunas empresas multi-
nacionales y su traslape con zonas de pramo. Ver figuras 2.13 a y b.
Se debe aqu sealar la dificultad para que las autoridades mineras rindiesen cuentas
sobre estos aspectos; en reiteradas oportunidades la CGR requiri a las mismas y su
actitud fue al menos displicente en este sentido. Lo anterior es explicable posible-
mente por el evidente desorden, caos y falta de rigor en las cifras, que se observa
no slo entre diferentes entidades, sino al interior de estas, en particular en aquellas
responsables del catastro minero y de la informacin sobre titulacin minera en el
pas, como ha sido evidenciado en los prrafos precedentes. Esta situacin a criterio
de la CGR, dificulta el control de las autoridades ambientales en su ejercicio, pero en
general es un obstculo para la planeacin del territorio en sus diferentes aspectos
sociales, ambientales e incluso econmicos.
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Los pasivos ambientales mineros -PAM-
A este respecto, responsables del sector minero son claros en sealar que este no tiene
establecida una poltica para la identificacin y manejo de los pasivos ambientales deri-
vados de la actividad minera, y relacionan que en el ao 2010 la Direccin de Minas
del Ministerio de Minas y Energa, adelant una consultora para avanzar en la defini-
cin de dicha poltica, la cual, al momento, no se ha materializado y que, en particular
Ingeominas, no cuenta con un inventario sobre los pasivos ambientales mineros en el
pas. Igualmente el MME, precisa que desde el punto de vista legal, no es posible ha-
blar en Colombia de pasivos ambientales de la minera debido a que como tal no est
definida dicha figura en la legislacin colombiana. Sin embargo relaciona la consultora
contratada sobre el tema, como una aproximacin para establecer el marco conceptual
y metodolgico para caracterizar, priorizar y valorar los pasivos ambientales mineros.
A este respecto precisa el MME como pasivos ambientales identificados y caracteri-
zados los resultados de los ejercicios realizados en el marco de la consultora Marco
conceptual y metodolgico para caracterizar, priorizar y valorar econmicamente los
pasivos ambientales mineros, 2010., y su trabajo de campo en los departamentos
de Antioquia y Cundinamarca, en el cuadro 2.7.
Fuente: MME tomado del estudio: Marco conceptual y metodolgico para caracterizar, priorizar y valorar econmicamente los
pasivos ambientales mineros, 2010. Elabor: DES-CDMA-CGR.
Cuadro 2.7
Pasivos Ambientales Mineros identicados y caracterizados Antioquia y Cundinamarca
DEPARTAMENTO Identificacin Caracterizacin Resultados/
Productos
Observaciones
ANTIOQUIA Destruccin de vegeta-
cin por excavacin y
mala disposicin de es-
triles en cargueros,
Destruccin del ecosiste-
ma acutico y terrestre
por sedimentacin y verti-
mientos de estriles .
Afectacin a ecosistemas
acuticos por aguas ci-
das de escombreras.
Deterioro paisajstico no
recuperado.
- Deterioro de la calidad
de agua por vertimiento
de lodos con mercurio
y/o cianuro.
- Afectacin de localidad
del agua por acidifica-
cin con sulfuros.
- Deterioro de ecosiste-
mas terrestres por re-
mocin de la cobertura
vegetal.
- Desestabilizacin del
cauce de corrientes h-
dricas por erosin.
Deterioro paisajstico no
recuperado.
De manera terica la
consultora plante
unas medidas tcni-
cas para la gestin
de los PAM: mer-
curio, aguas cidas,
suelo, cianuro.
Corresponde a mi-
nera inactiva de oro
aluvial y de veta.
CUNDINAMARCA Deterioro de ecosistemas
terrestres y acuticos por
aporte de sedimentos,
deterioro paisajstico no
recuperado, posible dis-
minucin de la calidad
de agua por vertimiento
de aguas cidas
Subsidencia de terrenos,
deterioro paisajstico no
recuperado, disminu-
cin en la calidad de
agua potable por posible
vertimiento de aguas
cidas, disminucin en
la cantidad y calidad
de agua subterrnea,
prdida de suelo
Minera inactiva de
carbn, son ms de
ti po puntual (por
mina) que de tipo
global.
TOTAL
A este respecto, el MAVDT seala que vienen avanzando en la conceptualizacin de
pasivos ambientales en general
8
y para el sector minero en particular
9
, precisa adems que
el concepto de pasivos ambientales tiene diferentes acepciones conceptuales y alcances
que abarcan desde el dao ambiental hasta la sancin derivada del incumplimiento de
la ley, y que este tiende a confundirse con problemas ambientales y que los enfoques
jurdicos cambian segn se base en el derecho privado o en el derecho pblico.
Con base en los avances sealados, el MAVDT define un pasivo ambiental como una
obligacin originada en prdidas significativas de bienestar o riesgos inminentes para
las personas, que se dan como consecuencia del detrimento de los recursos naturales
renovables, cuando este detrimento supera los niveles social, tcnico o legalmente
aceptables y ha sido causado por una actividad humana
10
. Agrega el MAVDT que
dicha definicin enfatiza en las prdidas de bienestar y el riesgo para las personas,
tambin resalta que la prdida de bienestar debe ser consecuencia de un detrimento
de los recursos naturales renovables superiores a los impactos contemplados en las
licencias ambientales, los cuales son admitidos social, tcnica y legalmente, y para
los cuales existen instrumentos de gestin, supervisin y control en la normatividad
ambiental vigente
11
.
El MAVDT precisa que, como en otros pases latinoamericanos, es en las afectaciones
asociadas a la minera inactiva y las minas abandonadas o pasivos hurfanos, en don-
de se busca enfocar la poltica de gestin pblica, y agrega, estos pasivos mineros
hurfanos o a cargo del Estado, consisten en afectaciones ambientales causadas
por explotaciones mineras inactivas, abandonadas y para las cuales no se puede de-
terminar un responsable, las cuales quedan a cargo de la sociedad en su conjunto y
en ese sentido, corresponde al Estado identificarlas, priorizarlas y determinar su valor
econmico con el fin de darles un manejo adecuado
12
.
Para finalizar seala el MAVDT que la mayora de pasivos son comunes para la minera,
con diferencias particulares en el beneficio del oro por el uso de sustancias qumicas
como mercurio y cianuro, segn la cuadro 2.8.
8 Defnicin y alcance jurdico del concepto de Pasivos Ambientales en general (MAVDT 1999, 2000; MAVDT-UNIAN-
DES 2008).
9 En los subsectores elctrico (UPME, 2002), de hidrocarburos (ANH-UN, 2008) y minero (MME-ECONOMETRA,
2010).
10 Diseo y validacin del marco conceptual y metodolgico para caracterizar, priorizar y valorar econmicamente los
pasivos ambientales mineros en Colombia. Pg. 27. MME-ECONOMETRA 2010.
11 Ibdem.
12 Ibdem.
Fuente: MAVDT, 2011.
Cuadro 2.8
Descripcin de Pasivos Ambientales Mineros segn MAVDT
CRITERIOS DESCRIPCIN PASIVOS AMBIENTALES MINEROS
Prdida de funcio-
nes ecosistmicas y
de renovabilidad de
recursos naturales
Biota
Cambios en la dinmica hidrolgica (comportamiento del
caudal - cantidad de agua)
Disminucin de la conectividad ecolgica por retiro de
coberturas vegetales funcionales (vegetacin riparia) o por
desecacin o destruccin de ecosistemas acuticos
Aumento en la turbiedad de ecosistemas acuticos por ga-
nancia de partculas en suspensin como consecuencia del
aporte de sedimentos (por manejo inadecuado de residuos,
estriles, escombros y escorrenta)
Contaminacin de ecosistemas por vertimiento directo de
residuos lquidos, contaminacin con residuos slidos
Alteracin de las condiciones meso y micro-climticas
Afectacin o prdida de hbitats
Alteracin de las poblaciones y de la distribucin de especies
asociadas a ecosistemas terrestres y acuticos alterados.
Desplazamiento de especies por ruido
Aguas
superficiales y
subterrneas
Alteracin de la calidad y cantidad por contaminacin por
vertimientos, por infiltracin
Afectacin de acuferos (Alteracin de la dinmica, afecta-
cin de la zonas de recarga y descarga disminucin de la
capacidad de almacenamiento)
Suelo
Prdida de suelos con diferentes niveles de fertilidad (Re-
mocin mecnica o sepultamiento)
Prdida de suelos por fenmenos de remocin en masa
Prdida de suelos productivos por contaminacin con est-
riles, escombros y otros residuos slidos
Contaminacin por sustancias qumicas (combustibles, lubri-
cantes u otras sustancias); vertimiento directo de residuos
lquidos industriales y domsticos; generacin de lixiviados
Contaminacin por insumos qumicos (mercurio, cianuro)
Alteracin del balance hdrico de los suelos
Subsuelo
Incremento de la subsidencia
Contaminacin por disposicin inadecuada de residuos y
materiales explotados, drenaje cido de la mina, uso de
qumicos, combustibles y lubricantes.
Alteracin de la capacidad de regulacin hdrica
Destruccin de formaciones acuferas
Alteracin o prdida de la funcin de soporte fsico de
ecosistemas o actividades humanas.
P
A
M
Al revisar las respuesta de las CAR frente el tema de pasivos ambientales mineros
(ver figura 2.14, % de CAR con PAM Identificados), sorprende primero la insuficiente
nocin que sobre dicho tema existe en estas entidades. Del total de las 30 corpora-
ciones encuestadas, 19 de ellas, es decir el 60%, no respondieron nada sobre este
asunto. Slo 11 corporaciones de las 30 encuestadas respondieron. Sin embargo, en
las mismas es notoria la confusin conceptual entre las nociones de pasivo e impacto
ambiental, puesto que se manejaron de forma similar, sin poder determinar de manera
precisa en sus jurisdicciones la existencia o no de pasivos ambientales asociados a la
actividad minera, en razn de un evidente desconocimiento sobre la materia.
Figuras 2.14
Fuente: Datos CARs.
% de CAR con PAM Identicados
Entre las que no respondieron
13
, lo anterior es an ms grave, si se tiene en cuenta la
realidad en departamentos como Cundinamarca, Tolima, Boyac y Caldas en donde la
CGR, en diferentes trabajos realizados ha podido verificar la existencia de importantes
pasivos ambientales derivados de las actividades mineras, tanto legales como ilegales,
de las cuales parece no tener conocimiento las respectivas autoridades ambientales en
sus jurisdicciones, p.e. en los casos de Soacha por extraccin de materiales ptreos
para la construccin, la minera de socavn del carbn en diferentes municipios de
Boyac, y la extraccin ilegal aurfera en el sur de Tolima sobre el ro Saldaa, o la
legal como en Marmato, (Caldas), slo por citar algunos, todos ellos con importantes
consecuencias sobre el medio y los recursos naturales, y las comunidades asentadas en
las reas de influencia directa de estos, ya desde el punto de vista de salud pblica,
como de la generacin de riesgos.
13 Entre estas: Corpocesar, Cornare, Corpocaldas, Corpourab, Corantioquia, CVS, Codechoc, CAR, Corpamag, CDA,
CRA, CRQ, Carsucre, Corponario, Corpomojana, Cortolima, Corpoboyac, Cardique, CSB.
As mismo, de las CAR que no responden o no saben sobre los pasivos ambientales
mineros en sus jurisdicciones, preocupa sobremanera los casos de Corpocesar, Coran-
tioquia, Corpomojana, Carsucre, CVS, CSB y Codechoc; pues son de conocimiento
pblico y notorio las graves afectaciones que ha ido acumulando la gran minera de
carbn a cielo abierto sobre su territorio, con cambios de cursos de ros y caos con
el Calenturitas, y la modificacin de otros como el San Antonio y Caimancito, entre
otros. Si bien es cierto que estos impactos corresponden a aquellos social, tcnica
y jurdicamente aceptados dentro de la nocin conceptual que soporta la licencia
ambiental (LA) a dichos proyectos mineros, y a ellos corresponden compensaciones
previstas en las mismas licencias ambientales (LA) otorgadas, dichas compensaciones
y su efectividad estn por evaluar, pues en el caso del departamento del Cesar, de
las 40.000 has que las empresas beneficiarias de las LA deban reforestar hay serios
indicios de importantes rezagos en el avance de dicho proceso.
De las CAR que no responden o no saben sobre los pasivos ambientales mineros
en sus jurisdicciones preocupan tambin los casos de Corantioquia, Corpomojana,
Carsucre, CVS, CSB y Codechoc; de las primeras es lamentable el desconocimiento
que reflejan sus respuestas a la CGR sobre esta temtica, pues son de conocimiento
pblico y documentado, los graves impactos acumulativos y residuales que tiene la
actividad aurfera en su etapa de beneficio, tanto en sus jurisdicciones como en luga-
res alejados de esta como es el caso del Complejo Cenagoso de la Mojana, afectado
por las trazas de mercurio, como lo han sealado importantes estudios como el de la
University of British Columbia-ONUDI (Veiga, Marcello. 2010), que seala a regiones
como el nordeste y bajo cauca antioqueo como unas de las zonas ms contaminadas
por mercurio, con los municipios de Remedios y Segovia como los ms contaminadas
con mercurio en el mundo
14
, donde de las 1.000 toneladas de mercurio que se utilizan
anualmente en el planeta 140 ton se consumen en Segovia, es decir el 14%; pero
tambin de la Universidad de Cartagena (Olivero, Jess & Johnson, Boris. 2002) que
determin trazas de mercurio por bio-acumulacin en muestras ambientales, peces
y cabello en regiones del sur de Bolvar (Cinaga Grande de Ach y Garrapata), y el
bajo Magdalena
15
.
En el caso de Codechoc parece desconocer la situacin de los ros Quito, Opogod y
Condoto, en donde la misma entidad ha adelantado operativos para detener la activi-
dad de retro-excavadoras (ver fotografa 1, Sector Platinero, Mnpio. de Condoto). Otro
caso preocupante es el de la CSB, en cuya jurisdiccin se llevan a cabo importantes
emprendimientos mineros de oro, que acarrean una serie de impactos acumulativos,
residuales y sinrgicos de gran importancia, que han deteriorado el medio y los recursos
naturales en su zona de influencia.
14 VEIGA, Marcello. Antioquia, Colombia: El lugar ms contaminado con mercurio en el mundo: impresiones de dos
visitas de campo. University of British Columbia-ONUDI, 2010. Pgs. 3-4.
15 OLIVERO, Jess & JOHNSON, Boris. El lado gris de la minera del oro: la contaminacin con mercurio en el norte
de Colombia. Universidad de Cartagena, 2002. Pgs. 95-97.
Para el caso de Cesar, no basta con argumentar por parte de la corporacin que la
competencia de tales emprendimientos mineros recae sobre el MAVDT, pues si bien
ello es parcialmente cierto
16
, tambin lo es, que las corporaciones autnomas son
las mximas autoridades ambientales en sus jurisdicciones y tienen a su cargo el se-
guimiento y control sobre el cumplimiento de los requisitos y obligaciones impuestas
a travs de las licencias ambientales, planes de manejo, permisos y autorizaciones
concedidas a dichos proyectos, as estos sean otorgados por el MAVDT, adems del
deber bsico de armona y concurrencia en la misin de las entidades del Estado para
coadyuvar al cumplimiento de las normas y mandatos legales.
De aquellas corporaciones que respondieron
17
, se debe precisar tambin que la nocin
conceptual de pasivo ambiental es muy deficiente, y el poco conocimiento de los mis-
mos por parte de las CAR en sus jurisdicciones es muy preocupante, esto por ejemplo
en la CAS y CDMB (con temas como la explotacin informal de oro y sus impactos
acumulativos y residuales en los ros Vetas y California), CARDER con casos como el
de Mistrat en Risaralda; CVC con el reciente caso pblico y notorio de la extraccin
ilegal de oro sobre la cuenca baja del ro Dagua, a la altura del sector de Zaragoza, en
la va Cali-Buenaventura, con efectos muy graves sobre el cauce, la cuenca y dinmica
hidrolgica de este ro, y muy probablemente sobre la Baha de Buenaventura por el
aumento del aporte de sedimentos (ver infografa anexa), agravando la situacin de este
importante puerto que acarrea desde hace ya tiempo problemticas de sedimentacin
que ha afectado al actividad de fondeo de buques en el mismo.
Fotografa 2.1
Fotografa: DCODECHOC
Alteracin del Paisaje y el Medio natural, Sector Platinero,
Municipio de Condoto
16 El MAVDT ha asumido es el control sobre determinados expedientes, no la totalidad de las funciones de Corpocesar.
17 Entre estas: CAS, CDMB, CARDER, CAM, Corpoguavio, Corpoamazonia, CRC, Corpoguajira, CVC, Cormacarena,
Corpochivor.
Infografas
Infografa Caso minera ilegal cuenca baja ro Dagua, sector Zaragoza:
1. Posible afectacin Ferrocarril de Occidente: faenas parte alta y baja de la va frrea.
2. Posible afectacin banca va Alejandro Cabal Pombo: por desviacin del cauce original, distancia
original va-cauce 50 mts., ahora 10-12 mts., se recost el cauce sobre la va ACP.
Infografas
3. Posible afectacin pilotes viaducto sobre la va Alejandro Cabal Pombo: por faenas mineras cerca de las bases.
4. dem.
Infografas
5. Retroexcavadoras en accin: Ntese el incremento de aporte de sedimentos, destino nal Baha de Buenaventura.
6. dem.
7. Va Frrea:
Normatividad minero-ambiental
Desde el punto de vista de las autoridades mineras la normatividad ambiental adolece de
diversas limitaciones entre las cuales destaca su falta de dinmica frente a la evolucin
del desarrollo sostenible, recursos deficientes para desarrollar la gestin ambiental e inefi-
cacia en la misma. Agregan que la autonoma de las CAR impide un desarrollo unificado
de lineamientos y acciones en la materia, y dificulta la coordinacin de las autoridades
minera y ambiental. Son precisas al sealar su crtica frente al artculo 61 de la Ley 99
de 1993 que da competencia al MAVDT para que defina las zonas compatibles con la
minera en la Sabana de Bogot, adems, que la redaccin del mismo deba referirse
a la definicin de las zonas de exclusin o incompatibles con la minera; igualmente
frente a la Ley 99 de 1993 manifiestan que se queda corta frente al ordenamiento
territorial toda vez que el mismo se define por la Ley 388 de 1997.
Sobre el mismo particular de la normatividad, las autoridades ambientales consideran
que con relacin a la obtencin de las plizas para cubrir la adecuada aplicacin de las
medidas de manejo ambiental para el sector minero de que trata el artculo 60 de la
Ley 99 de 1993 se siguen presentado dificultades, y al igual que sobre la eliminacin
la licencia ambiental para la fase de exploracin como un bice para el ejercicio de
la proteccin y preservacin del medio ambiente frente a las actividades mineras.
Se debe observar aqu, que las limitaciones sealadas por las autoridades mineras y
ambientales son consistentes y reiteradas casi textualmente con lo expresado en el
marco de la Evaluacin preliminar del Carbn y el Oro, realizada en el Informe al
Congreso sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2007-2008, lo
que de entrada plantea interrogantes sobre la capacidad de gestin y efectividad de
estas autoridades para asumir de manera propositiva y superar las limitantes planteadas
por las mismas hace ya cuatro aos.
En ese mismo sentido, reitera la CGR que a pesar de que la legislacin ambiental
permiti mejorar la gestin ambiental en el pas y cre institucionalidad a nivel nacional
y regional, as mismo, la misma per se, no ha logrado corregir de fondo los graves
impactos de la actividad minera sobre el recurso suelo, el recurso hdrico y la gene-
racin de sustancias peligrosas, as como tampoco ha logrado controlar la ilegalidad
y marginalidad de la minera, todo lo cual, contina atentando contra la diversidad
biolgica y cultural del pas.
Con relacin al ordenamiento territorial y su marco normativo principal dado en la
Ley 388 de 1997, las autoridades mineras sealan que la misma no es clara en lo
concerniente al tema minero en la elaboracin de los POT, y que existe poca o nula
articulacin de la planificacin sectorial minera con la planificacin local, as como
poca o nula inclusin del tema minero en los POT y armonizacin entre la LOT y el
Cdigo de Minas, donde hubo necesidad de reformularlo.
Las autoridades ambientales consideran que en la Ley 388 de 1997 no se consider
de manera adecuada una visin regional del territorio a escala supramunicipal, ni
tampoco una adecuada articulacin entre los usos del suelo planteados en los POT y
los desarrollos de proyectos en el subsuelo, agregan adems que a escala regional los
POT no se articulan entre s. Lo anterior deriva en conflictos entre los usos de suelo
planteados en los planes de ordenamiento territorial con el desarrollo de proyectos
mineros. Consideran las autoridades ambientales que se deben aplicar los nuevos ins-
trumentos de planeacin sectorial como el Decreto 3600 de 2007 en la planeacin
territorial. Estas consideraciones tambin son consistentes con los resultados de la
evaluacin preliminar del tema realizada por la CGR.
En relacin con la normatividad minera, representada en la Ley 685 de 2001 o C-
digo de Minas, principalmente, reiteran las autoridades mineras que subsiste una clara
debilidad en la fase de cierre de las minas establecido en los PMA y en el abandono
de las mismas, la diferencia de interpretacin entre autoridades mineras y ambientales
del artculo 34, referido a la exclusin de zonas vitales para la conservacin de bie-
nes y servicios ambientales, como las zonas de pramo, las reservas forestales y los
humedales Ramsar. Igualmente, que no es claro el procedimiento para el desarrollo
de actividades mineras en zonas de reserva forestal (ZRF) y en especial sobre el pro-
cedimiento para la sustraccin de estas, sin precisar las dificultades en los mismos.
En virtud de la declaracin de inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010 que reformaba
en Cdigo Minero (Ley 685 de 2001) por la Honorable Corte Constitucional, se puede
decir que los vacios identificados estn vigentes, entre otros, aquellos que condicionan
y limitan el ejercicio de la autoridad ambiental, al igual que su yuxtaposicin con el
ordenamiento territorial y ambiental, en la planeacin y el uso del territorio, como ya
ha lo ha sealado la autoridad ambiental y tambin la CGR en el marco del Informe
al Congreso 2007-2008.
La no reglamentacin del Artculo 34 sobre las zonas de exclusin y sus efectos (ar-
tculo 36) ha generado la expedicin de ttulos mineros en ecosistemas estratgicos
como los pramos, aspecto que ha sido tambin reiterado en su momento por la
CGR. Pero, adems de lo anterior, debe decirse que no existe una disposicin expl-
cita, ni una metodologa concreta, entre los procedimientos ante la autoridad minera
y la autoridad ambiental, para evitar el otorgamiento de ttulos mineros en zonas de
especial importancia ecolgica como pramos, humedales, parques naturales y ZRFP,
lo cual se agrava en la medida en que no existen mayores requisitos y exigencias entre
la solicitud y el otorgamiento de ttulos mineros. Si a esto sumamos la inexistencia
de un sistema de informacin geo-referenciada preciso y riguroso, en escalas ms
detalladas
18
, no puede darse una adecuada toma de decisiones en lo que a titulacin
minera se refiere.
Persiste la inexistencia de reintegro del canon superficiario, y la inconveniencia del
artculo 64, que dio lugar a la minera en cursos de agua en condiciones y carac-
tersticas
19
que reflejan muy poco rigor hidrolgico y ambiental, con muy posibles
repercusiones sobre la estabilidad de los cauces y mrgenes de cursos hdricos, y por
ende en factores de riesgo por fenmenos de inundaciones.
18 Escalas muy amplias, en terreno derivan en importantes incertidumbres en extensiones considerables.
19 Artculo 64. rea de la concesin cuyo objeto sea la exploracin y explotacin de minerales en el cauce de una
corriente de agua, estar determinada por un polgono de cualquier forma que dentro de sus linderos abarque dicho
cauce continuo en un trayecto mximo de dos (2) kilmetros, medidos por una de sus mrgenes. El rea para explo-
rar y explotar minerales en el cauce y las riberas de una corriente de agua, ser de hasta cinco mil (5.000) hectreas,
delimitadas por un polgono de cualquier forma y dentro de cuyos linderos contenga un trayecto de hasta cinco (5)
kilmetros, medidos por una de sus mrgenes.

Seala tambin la autoridad ambiental, la pertinencia de precisar y determinar qu
proyectos mineros deben ser considerados como de utilidad pblica e inters social y
agrega que hay importantes impactos ambientales asociados a la fase exploratoria y
afectaciones de ecosistemas estratgicos. Un factor de especial importancia de acuerdo
con la misma autoridad ambiental es que slo se rechazan licencias ambientales por
aspectos de forma de los estudios de impacto ambiental (EIA), y no por condiciones de
fondo, como la sensibilidad ambiental de la zona donde se ejecutara el proyecto.
Dadas esas consideraciones es claro que las normas, tanto por ausencia de contenidos
como por incumplimiento de las tareas asignadas, han permitido un mayor impacto
de la minera en la calidad de los recursos naturales y comprometido la estabilidad de
zonas estratgicas para la conservacin de la biodiversidad y la regulacin hidrolgica.
De alguna manera, las necesidades y orientaciones hacia el crecimiento econmico,
ampliamente influidas por el sector minero, han dictado los intereses en materia del
desarrollo y reducido la capacidad de las autoridades ambientales.
No puede desconocerse que, por otro lado, la falta de un efectivo control y seguimien-
to, las fallas en el ejercicio de la autoridad ambiental y los pocos avances en materia
de zonificacin y manejo de reas estratgicas, han permitido que sean la actividad
minera y su normatividad las que dicten y dinamicen las reglamentaciones en reas de
importancia ambiental para el pas como en el caso de reservas forestales, pramos
y zonas de regulacin de acuferos, entre otras, cuya competencia claramente est en
las entidades del SINA.
En cuanto a la gestin institucional frente a la reforma
20
del Cdigo de Minas (Ley 685
de 2001), mediante la Ley 1382 de 2010, aspecto que fue objeto de indagacin y
anlisis por la CGR, tanto en las entidades del SINA como de las autoridades mineras
y otras entidades con competencias concurrentes en este tema, ya las autoridades mi-
neras sealaban que mejoraba la competitividad del sector minero, entre otras, porque
ampliaba la duracin de la etapa de exploracin (hasta por once aos y sin LA). As
mismo, que la reforma aclaraba aspectos sobre las zonas excluidas de la minera y el
procedimiento para sustraccin en reas de reserva forestal, al igual que estableca un
nuevo programa de legalizacin para minera tradicional. Sealaban, sin embargo que
no haba certeza respecto a temas como la reversin de los bienes, los plazos para
la ejecucin de obligaciones, y la seguridad jurdica para los concesionarios.
Las autoridades ambientales, frente a la reforma realizada en 2010 y declarada
inexequible, cuestionan que mantena la no exigencia de licencia ambiental en la fase
exploratoria minera y le daba un tratamiento preferencial a las mini-dragas en los de-
partamentos con abundancia forestal, permitiendo su proliferacin e impactos en zonas
de alta sensibilidad ambiental, adems de la ya comentada ampliacin del perodo
de exploracin hasta por 11 aos sin licencia ambiental y la ampliacin del perodo
de legalizacin. Preocupa en este tema la legalizacin de la minera con mini-dragas,
responsables de graves impactos en zonas selvticas de importancia ambiental como
el choc bio-geogrfico.
20 Se precisa que durante la elaboracin del presente informe, se produce la declaratoria de inexequibilidad de la Ley
1382 de 2010, que reformaba el Cdigo de Minas (Ley 685 de 2001).

Otro aspecto preocupante resulta del condicionamiento del artculo 3 de la Ley 1382
que modificaba el artculo 34 de la Ley 685 de 2001, donde sobre las zonas exclui-
bles de la minera seala que para producir estos efectos, debern ser delimitadas
geogrficamente por la autoridad ambiental con base en estudios tcnicos, sociales y
ambientales, condicionando de manera inaceptable la aplicacin de la exclusin, ms
an, si se tiene en cuenta que estas reas ya se han identificado en la cartografa
oficial y, por lo tanto, estos ecosistemas deben estar excluidos conforme a los lmites
sealados en esta, hasta tanto se efecten los estudios tcnicos, sociales y ambientales
a que haya lugar con el fin de delimitarlos geogrficamente.
Como aspecto que puede resultar ilustrativo sobre la sub-estimacin y poca importancia
dada a la variable ambiental desde el sector pblico minero, es la no convocatoria a
las autoridades ambientales para el proceso de reforma del Cdigo Minero por parte
de las autoridades mineras. Fue a partir de la iniciativa de profesionales del MAVDT,
que una vez enterados del proceso de reforma en curso, se dirigieron a stas ltimas
para que se acogieran las observaciones e inquietudes del sector ambiental sobre
tan trascendental proceso. Resalta la CGR que ms all de lo anecdtico que pueda
resultar para algunos este hecho, la situacin refleja una grave omisin de parte de
las autoridades mineras en lo que a la variable ambiental se refiere.
En este mismo sentido, puede sealar la CGR, que de acuerdo con los resultados de
las encuestas realizadas, la consideracin por parte de las autoridades mineras, de los
institutos de investigacin ambiental (IAvH, IDEAM, etc.) en el proceso de reforma del
Cdigo Minero fueron prcticamente nulas, lo que confirma la poca inclusin de los
aspectos ambientales en el proceso de toma de decisiones al ms alto nivel, como
era esta reforma del Cdigo Minero.
Otro aspecto que puede reflejar la poca articulacin de las estrategias mineras y
ambientales es la baja participacin que tuvieron las CAR, antes y despus de la
modificacin del Cdigo Minero. En este caso es significativo que cerca del 64%
de las corporaciones encuestadas manifestaran no haber sido consultadas en ningn
sentido, ni tampoco que hayan sido objeto de socializacin de la reforma realizada, o
de cmo sta afectara la gestin ambiental sobre proyectos mineros; slo el 36%, es
decir, cerca de una tercera parte de las CAR consultadas manifestaron algn tipo de
participacin en dicho proceso (ver Figura 2.15, % de CAR consultadas-capacitadas
en la reforma del Cdigo Minero).
Poltica y planeacin minera
Como ha sealado la CGR el Plan Nacional de Desarrollo Minero (PNDM) es uno de
los principales instrumentos de poltica y planeacin sectorial que de manera general
seala el apoyo a las entidades del sector minero para el diseo e implementacin
de la poltica de mejoramiento de la productividad y competitividad en el sector, en
el marco de su sostenibilidad ambiental, social, econmica y poltica.
Entre las acciones destacadas de manera formal en este documento se encuentran la
adopcin de la poltica nacional de exploracin, explotacin, transporte, refinacin,
procesamiento, beneficio, transformacin y distribucin de minerales e hidrocarburos,
la orientacin de funciones a entidades adscritas y vinculadas, propender porque las
empresas del sector minero y energtico garanticen el uso sostenible de los recursos
naturales, y velar por el cumplimiento de las disposiciones sobre proteccin, conservacin
y recuperacin de los recursos naturales intervenidos por las actividades mineras.
Las estrategias para el mejoramiento del desempeo ambiental del sector minero tienen
como objetivo general el mejoramiento de la gestin minero ambiental, encaminada al
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales no renovables. Buscan especfi-
camente incluir la dimensin ambiental en polticas planes y programas y articular la
planificacin sectorial y el ordenamiento territorial; definir y/o aplicar instrumentos de
regulacin ambiental e instrumentos facilitadores para gestin ambiental; fortalecer y
aplicar instrumentos de investigacin, y capacitacin, desarrollo; y fortalecer la gestin
de autoridades mineras y ambientales.
Los instrumentos de coordinacin sealados por el MME relacionan, entre otros, una
agenda conjunta MME - MAVDT, guas minero-ambientales, Incorporacin del com-
Figuras 2.15
Fuente: Fuente Datos: CARs
Elabor: DES-CDMA-CGR
Porcentaje de CAR consultadas-capacitadas en la reforma del Cd. Minero
ponente ambiental en polticas, planes y programas sectoriales, articulacin de los
instrumentos de planeacin ambiental con los sectores productivos, gestin integral
del territorio, fortalecimiento de las autoridades ambientales y mineras, control y se-
guimiento, estrategia de coordinacin con las CAR, y propender por la utilizacin ms
limpia y eficiente del carbn (muestra de esto es la existencia de una metodologa
para la captura de metano en minas de carbn y pozos).
Dentro de los instrumentos de planificacin y ordenamiento ambiental territorial se
sealan evaluaciones ambientales estratgicas (EAE), definicin de criterios para las
polticas y planes mineros, incorporar informacin geolgico-minera en los pot, y los
distritos mineros.
Las evaluaciones ambientales estratgicas realizadas incluyen el programa de aprovecha-
miento sostenible de los minerales (PASM) en la Sabana de Bogot (2006), el PASM
de los carbones de la zona centro del cesar bajo procesos de planificacin integrada
(2007), y el PASM en Santander (2008).
Para la incorporacin de informacin geolgica-minera en los POT se elabor la Gua
para la Incorporacin de la minera en los planes de ordenamiento territorial (2005);
dentro del tema de distritos mineros se relaciona la poltica de mejoramiento de la
productividad y competitividad, y las agendas regionales para la productividad y com-
petitividad (Cauca, Huila, Tolima, Jagua de Ibirico, entre otros).
Dentro de los instrumentos minero ambientales de regulacin, las autoridades mineras
sealan los trminos de referencia, las guas minero ambientales y la Implementacin
del Decreto 2390 sobre el programa de legalizacin.
Dentro de los instrumentos facilitadores indican los convenios de produccin ms limpia,
la autogestin mediante sistemas de gestin-ambiental, calidad y salud ocupacional.
Dentro de los instrumentos de investigacin, capacitacin, desarrollo y transferencia
tecnolgica se relacionan, por parte de las autoridades mineras, a los centros ambien-
tales mineros, y la capacitacin en temas minero-ambientales.
Se debe sealar, sin embargo, por parte de la CGR, que estas polticas y estrategias
de planificacin, de acuerdo con los resultados obtenidos en la evaluacin, tienen una
baja incorporacin por las autoridades ambientales regionales, se limitan a proyectos
piloto de cobertura limitada y escasa continuidad en el tiempo, y con una seria falta
de evaluacin de su efectividad, resultados e impactos, lo que hace difcil establecer
sus bondades o deficiencias.
Institucionalidad minero-ambiental
En la actividad minera concurren diferentes instituciones tanto pblicas como priva-
das relacionadas de manera directa o indirecta con el tema. Entre estas tenemos el
Ministerio de Minas y Energa, Ingeominas, la UPME, las entidades del SINA, entes
territoriales (gobernaciones y municipios), los titulares mineros, las comunidades, las
ONG, adems de las entidades de control.
Dentro de las limitaciones sealadas, con relacin a las instituciones que concurren en
la actividad, se reiteran las visiones parcializadas y poco integrales, en particular de
aquellas entidades responsables de la planeacin y rectoras de las polticas, especial-
mente en el sector minero, plantas de personal insuficientes en especial para atender
adecuadamente las funciones de seguimiento y monitoreo de las exigencias mineras y
ambientales. Se reitera tambin la poca coordinacin entre las autoridades mineras y
ambientales en los distintos niveles nacional y regional, la escasez de recursos, y la
falta de conocimiento de la normatividad minera y ambiental, entre otras.
Como resultado, se generan incumplimiento de las funciones sealadas, descoordinacin
interinstitucional, dispersin, desarticulacin y la baja gestin ambiental en la actividad
minera, aspectos que ya han sido sealados por la CGR en evaluaciones previas sobre
el tema minero-ambiental.
Sobre INGEOMINAS, se precisa la dificultad para articular la legislacin minera y am-
biental, y las visiones sesgadas de la gestin, que han resultado en el otorgamiento
de ttulos mineros en reas de alta sensibilidad ambiental como parques nacionales,
pramos, zonas de reservas, nacederos de agua, y zonas urbanas. No existe, dentro de
la estructura del instituto, un grupo de trabajo que lidere la gestin minero-ambiental,
lo que resulta en una dbil y deficiente gestin en la materia. Para la vigencia fiscal
2011, el presupuesto del instituto es de $138.512 millones de pesos, de los cuales
$105.100 millones estn destinados a proyectos de inversin y $33.412 en funciona-
miento (este presupuesto corresponde al 0,00238% del presupuesto de la ANH)
21
.
Con respecto a la UPME, se reiteran sus limitaciones en cuanto a la falta de personal
para atender sus funciones, un manejo de la informacin sectorial sin articulacin con
la disponible en materia ambiental, que restringe su visin y sus aportes en materia
de planificacin para una minera sostenible y lo reduce a un esquema eminentemente
extractivo, lo que se refleja en sus estadsticas con un enfoque netamente minero sin
considerar la variable ambiental en las mismas, resultante en informacin de produccin
minera que no correlaciona criterios ambientales. Es urgente y necesaria una planeacin
minera a largo plazo con una visin integral del pas y no slo sectorial.
A nivel territorial, existe una escasa o nula inclusin de la actividad minera en los esquemas
y planes de ordenamiento territorial (EOT-POT), como resultado, entre otras razones, de la
escasa generacin e incorporacin de informacin geolgico-minera en estos EOT y POT y
en general en el pas. En consecuencia, subsisten una inadecuada gestin en el territorio
de los temas minero-ambientales y conflictos entre actividades productivas.
Ya desde la evaluacin realizada en 2007 por la CGR sobre el tema, para superar las
limitaciones atrs sealadas, se planteaban ajustes de las plantas de personal, aspecto
que slo ahora se inicia y que refleja cierta laxitud, lentitud e inaccin frente a problemas
detectados por las propias entidades, y su voluntad y capacidad para superarlos.
Reitera la CGR que se requiere fortalecer la capacidad tcnica y operativa de las
entidades con competencias en el tema minero-ambiental en particular, en razn de
21 VILLEGAS, Adriana. Institucionalidad Minera, Universidad Externado de Colombia, Depto. de Derecho Minero-
Energtico. Presentacin disponible en archivo, mayo de 2011.

la especificidad y, al mismo tiempo, la variedad de minerales, zonas, ecosistemas,
comunidades, tcnicas y tecnologas que concurren en la gestin minero-ambiental.
Es evidente que subsiste para las autoridades mineras una mayor dificultad para
integrar, incorporar y articular, como parte de su quehacer misional y legal, la nor-
mativa ambiental, resultando en la generacin de conflictos interinstitucionales y en
el desconocimiento de los riesgos asociados a una deficiente gestin y desempeo
minero-ambiental, como ya lo ha sealado en diversas ocasiones la CGR.
Frente a las dificultades sealadas se ha propuesto reiteradamente, entre otros, el
fortalecimiento de grupos de trabajo, y el apoyo a los centros minero-ambientales, sin
embargo, esta figura presenta escasos avances y limitados resultados.
Para la CGR es claro que en el pasado reciente ha prevalecido el inters minero sobre
el ambiental, lo que aunado a la debilidad de las instituciones ambientales, acentuada
ms an despus del proceso de re-estructuracin por el cual se fusionaron los mi-
nisterios de medio ambiente y desarrollo
22
, ha incidido negativamente para desarrollar
una adecuada poltica ambiental respecto a la actividad minera.
En el caso de las CAR, adems de las limitaciones sealadas, se agrega la ausencia de grupos
con la formacin y experiencia en el tema, adems de la alta rotacin de personal.
Gestin de instrumentos minero-ambientales
El desarrollo de los instrumentos
23
de gestin minero-ambiental presenta limitaciones
importantes, y avances de bajos a nulos. Es as como la poltica nacional de produccin
ms limpia y el mecanismo de desarrollo limpio en el marco del Protocolo de Kyoto,
a pesar de ser competencia del MME, esta entidad no seala mayores actividades o
avances en la materia. Corpouraba, Corpochivor y la CRA son las nicas corporacio-
nes que sealan algn tipo de actividad o proyecto en este tema, es decir, menos
del 10% de las CARs consultadas en esta materia. Corpouraba tiene un programa de
disminucin de uso de mercurio y cianuro. Los entes rectores de la poltica ambiental
y minera -MAVDT y MME- e Ingeominas, siguen sin producir resultados importantes
en el campo de la produccin ms limpia, lo cual limita seriamente la sostenibilidad
ambiental de la actividad.
Respecto a indicadores de gestin e impacto ambiental (IIA), sorprende sobremanera
la ausencia de este tipo de instrumentos en relacin con el desarrollo de las activi-
dades mineras. Slo Corponario manifest algn desarrollo en este aspecto, referido
a la reduccin de los niveles de contaminacin de mercurio y cianuro en 23 fuentes
22 Mediante el Decreto 216 de 2003.
23 Entre estos tenemos: Poltica Nacional de Produccin Ms Limpia y Mecanismo de Desarrollo Limpio en el marco del
Protocolo de Kyoto, Indicadores de Impacto Ambiental-IIA, Indicadores de Gestin Ambiental-IGA, Guas Ambienta-
les-GA, Programas de Aprovechamiento Sostenible-PASM, Agendas Interministeriales-AI, Evaluaciones Ambientales
Estratgicas-EAE, Promocin de la Participacin Ciudadana-PC, Procesos de Consulta Previa-CP, Estudios e Investi-
gaciones sobre Salud Pblica y Epidemiologa-SPE, Seguridad Social-SS, Planes de Contingencia y Administracin
de Riesgos-PCAR, Identifcacin-Caracterizacin-Valoracin de Pasivos Ambientales Mineros-ICVPAM, Programas de
Legalizacin-PL, Centros Ambientales Mineros-CAMs, Distritos Mineros-DM

hdricas afectadas por vertimientos mineros. Sin embargo, se debe sealar que no se
pudo establecer el tipo de indicadores establecidos pues no se relacionaron las hojas
metodolgicas que soportaran el diseo de los indicadores mencionados. La ausencia
de indicadores en las CAR, resulta en la poca informacin disponible sobre el ejercicio
de la autoridad ambiental en el control a las actividades mineras en sus jurisdicciones.
Precisa el MME que la UPME cuenta con indicadores ambientales que por falta de
informacin an no se han podido ejecutar.
Las guas ambientales (GA), si bien han sido el instrumento de mayor evolucin y
casi la totalidad de las entidades consultadas manifestaron su uso y consulta, ninguna
pudo indicar de manera precisa el grado de impacto de las mismas, en las actividades
mineras en sus jurisdicciones. En igual sentido se debe decir que el MAVDT, MME
e INGEOMINAS no precisaron, al momento de elaboracin de este informe, el grado
de avance e impacto de las GA en la actividad minera, a pesar de las reiteraciones
en ese sentido por parte de la CGR, y a pesar de que hay consultoras contratadas
24

para determinar este tema, no se pudo conocer el resultado de las mismas ni sus
productos finales.
En cuanto a los programas de aprovechamiento sostenible de minerales-PASM, se
estableci la realizacin de tres (Sabana de Bogot, Cesar y Santander) bajo la me-
todologa de Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE). Sin embargo, al igual que con
los instrumentos previos, no fue posible establecer su impacto sobre el desarrollo de
las actividades minero-ambientales, en dichas jurisdicciones, tanto a nivel de planea-
cin, como ejecucin de las mismas. El MAVDT al respecto seala en sus respuestas
a la CGR que se estn aplicando las medidas ambientales, econmicas y sociales
establecidas en estas EAE, que los principales actores identificados han venido aumen-
tando su conocimiento en el desarrollo de estos instrumentos y en la necesidad de
articulacin de los diferentes instrumentos ambientales, territoriales y sectoriales que
se superponen en el territorio, igualmente que la discusin ha motivado la conforma-
cin de grupos de trabajo interinstitucionales e intersectoriales en los que se vienen
debatiendo temas de mutuo inters, y que se comienza a crear una visin integral
del desarrollo regional.
Sobre las agendas interministeriales (AI), un ejercicio que estaba en mora de realizar,
por parte de los sectores minero y ambiental, finalmente se suscribi la agenda am-
biental para el sector minero con el Ministerio de Minas y Energa, el 5 de agosto de
2010, generando un marco de confianza y de necesidad de articulacin, de acuerdo
con los intereses expuestos en el desarrollo del documento borrador. Sin embargo
para la CGR no es posible identificar un resultado e impacto concreto de la misma
al momento de la elaboracin del presente informe, ms all del plan de trabajo y
de contenidos temticos a abordar en esta, aunque el MAVDT precisa que existe ya
un plan de accin al respecto, con temas como recurso hdrico, procesos productivos
competitivos y sostenibles.
24 Convenio interadministrativo de cooperacin fnanciera, cientfca y tecnolgica Nmero097/2004 (numeracin IDEAM)
- Nmero023/2004 (numeracin MAVDT). Plan de accin del mecanismo de evaluacin y seguimiento ambiental de
las guas ambientales y mecanismo de seguimiento a la implementacin de las guas ambientales. 2005.
El texto de la agenda interministerial inici su trmite a finales de 2007 y su concer-
tacin y socializacin a partir del ao 2008; tres aos despus, en junio de 2010 el
MME y el MAVDT, suscribieron la Agenda Ambiental Inter-ministerial, con los siguientes
temas a desarrollar: visin a largo plazo, recurso hdrico, servicios ecosistmicos,
cambio climtico, promocin de procesos productivos, competitivos y sostenibles, pre-
vencin y control de la degradacin ambiental, y fortalecimiento institucional.
La Agenda Ambiental para el sector de Minera se concret en agosto de 2010 y
tiene como base la Agenda Conjunta Inter-ministerial MME-MAVDT. Con cinco (5)
temas a desarrollar: recurso hdrico, servicios eco-sistmicos, cambio climtico, pro-
cesos productivos competitivos y sostenibles y prevencin y control de la degradacin
ambiental. Con relacin a esta agenda ambiental sucede lo mismo que con la agenda
inter-ministerial global, cuyo avance ha sido muy poco, y an no se obtienen resulta-
dos concretos de este trabajo conjunto entre los diferentes ministerios y las entidades
del sector y nicamente se han logrado establecer unas bases para la accin, pero
sta ltima no se ha concretado. Sin embargo, hasta la fecha, los resultados de esta
agenda interministerial no se han concretado y nicamente se ha avanzado hasta la
etapa de formulacin de planes de accin.
Respecto a la promocin de la participacin ciudadana (PPC), el MAVDT seala
la expedicin del Decreto 330 de 2007, por el cual se reglamentan las audiencias
pblicas ambientales, y la realizacin de mesas de trabajo ambiental y social (en la
zona centro del Cesar) y de audiencias pblicas en megaproyectos mineros.
Sobre los procesos de consulta previa, el MAVDT comenta que no se han dado auto-
rizaciones ambientales que hayan requerido su desarrollo.
En los planes de contingencia y administracin de riesgos - PCAR, Ingeominas seala
que dentro del marco de su competencia como autoridad minera delegada desarrolla
acciones orientadas a la prevencin y de seguimiento y control en temas de seguri-
dad e higiene minera. Agrega que incluye 562 visitas de seguridad e higiene minera,
capacitacin a 443 personas entre socorredores y auxiliares de seguridad e higiene.
Tambin se realizaron charlas de sensibilizacin a 1514 personas. Aclara, sin embargo,
que aunque este programa se realiza de manera general para todo tipo de explotacin
minera, el 95% de la inversin est enfocada a minera de carbn.
En los programas de legalizacin, el MME en la Ley 1382/10 determin la realizacin
de un nuevo Programa de legalizacin cuya ejecucin corresponde a Ingeominas, que
desde el mes de febrero de 2004 adelanta el programa de legalizacin de minera de
hecho para minera de carbn en aquellos departamentos en los que tiene delegacin
para administrar los recursos carbonferos. Para carbn fueron radicadas 583 solici-
tudes de legalizacin de las cuales 447 fueron rechazadas, a 93 se les ha realizado
visita minero ambiental conjunta y a 18 se les ha elaborado Programa de Trabajos y
Obras (PTO) y PMA.
Sobre los centros minero-ambientales, figura que no ha tenido un mayor avance e
impacto, las entidades encuestadas no mencionaron alguna accin al respecto.
El MAVDT ha venido participando en las reuniones programadas por el MME res-
pecto de los distritos mineros y ha efectuado observaciones en los diferentes foros
efectuados; existen 31 distritos mineros priorizados, en los cuales el MME identific
10 lneas estratgicas: gestin ambiental, social, socioeconmica y gestin pblica,
infraestructura minera, de transporte, elctrica e infraestructura de servicios pblicos y
lneas en investigacin y capacitacin. De estas lneas, las de gestin socioeconmica,
capacitacin y gestin ambiental fueron priorizadas en el corto plazo, mientras que
la de infraestructura, por requerir importantes recursos financieros, fue dejada por el
ministerio en un horizonte de mediano plazo.
Ordenamiento y fiscalizacin minero-ambiental
Un aspecto de anlisis para la CGR es la capacidad institucional para realizar sus
funciones de ordenamiento y fiscalizacin minero-ambiental, Ingeominas cuenta con 31
funcionarios de planta y 57 contratistas para llevar a cabo la funcin de fiscalizacin
minero-ambiental en todo el pas (ver cuadro 2.9. Nmero de funcionarios por grupos
de trabajo territorial y rea jurisdiccional, vinculacin y antigedad).
A nivel de delegadas, la Gobernacin de Antioquia cuenta con 10 funcionarios de
carrera administrativa y 44 cuya vinculacin es temporal o provisional para atender
todo lo relativo al ordenamiento y fiscalizacin minero ambiental en este departamen-
to. La secretara de Minas del Departamento del Cesar cuenta con 4 funcionarios de
planta y 7 vinculados por contrato de prestacin de servicios para la realizacin de
estas funciones. La Secretara de Minas de Bolvar por su parte, cuenta actualmente
con 31 funcionarios dedicados a esta labor, de los cuales 6 pertenecen a la planta
de la entidad, 4 tienen vinculacin provisional y 21 vinculados mediante contrato. La
Gobernacin de Norte de Santander ha vinculado 25 profesionales mediante contrato
de prestacin de servicios para la realizacin de estas labores, contando adems con
2 pertenecientes a la carrera administrativa y 6 de carcter provisional.
En resumen, la autoridad minera delegada de Ingeominas y 4 de las 6 de las goberna-
ciones delegadas cuentan en total, con 217 funcionarios, de los cuales, la mayor parte,
164, es decir, un 76%, estn vinculados mediante contrato o son provisionales.
Resulta obvio que los recursos humanos destinados a esta labor son insuficientes,
comparado con el nmero de ttulos mineros vigentes que ascienden a 9.230 y que
cubren un rea de 4.787.932 has.
Lo anterior es an ms grave si tenemos en cuenta las minas ilegales y la minera
informal, tradicional y de hecho en el pas. Por lo tanto, se requiere un fortalecimiento
de la fiscalizacin minera, que se enmarca dentro del ya mencionado fortalecimien-
to institucional de la gestin minero-ambiental, por cuanto la fiscalizacin es nfima
comparada con las necesidades del pas.
Con relacin a la minera ilegal, y de acuerdo con el MME, en la actualidad existen
9.420 minas ilegales en el pas (ver cuadro 2.10. Censo minas ilegales, minerales
afectados y recursos ejecutados); el 28% de stas se encuentran en el Departamento
de Boyac y corresponden a extraccin de arcilla, esmeraldas, arena, caliza, roca
fosfrica y carbn.
En Antioquia, con el 22%, existen 2.026 minas ilegales segn el MME y 1.432 en el
Departamento de Bolvar (15%); tambin se encuentran afectados por este fenmeno
los departamentos de Cundinamarca, Norte de Santander, Cauca, Huila y Tolima.
Cuadro 2.9
Nmero Funcionarios por GTT por rea jurisdiccional, vinculacin y antigedad
Fuente: Ingeominas 2010.
Grupo de Trabajo
Territorial
Nmero de
Funcionarios
reas Jurisdiccin Depar-
tamentos
Tipo de Vincula-
cin (OPS/Nombra-
mientos *Planta
Tiempo de servicios /
Antigedad Promedio
(En aos y fraccin)
Regional Bucaramanga 2 Santander Propiedad 1,78
Regional Cali 1 Nario, Putumayo, Cauca
y Valle del Cauca
Provisional 6,88
Regional Ibagu 1 Caquet, Huila, Tolima,
Quindo y Risaralda
Propiedad 1,16
Regional Medelln 3 Caldas, Antioquia, Choc,
Crdoba y Sucre
Propiedad 8,03
Regional Nobsa 2 Casanare y Boyac Propiedad 1,62
Sede Central 22 Cundinamarca, Meta, Gua-
viare, Vaups, Amazonas,
Guaina y Vichada
13 Propiedad, 8
Provisionales, y 1
Libre Nombramien-
to y Remocin
7,99
Total Funcionarios 31
Grupo de trabajo
Territorial
Nmero de
contratistas
reas Jurisdiccin
Departamentos
Tipo de Vinculacin
(OPS/Nombramien-
tos *Planta
Tiempo de servicios /
Antigedad Promedio
(En aos y fraccin)
Regional Bucaramanga 5 Santander OPS Los contratos tienen du-
racin de 12 meses
Regional Cali 8 Nario, Putumayo, Cauca
y Valle del Cauca
OPS
Regional Ibagu 3 Caquet, Huila, Tolima,
Quindo y Risaralda
OPS
Regional Medelln 5 Caldas, Antioquia, Choc,
Crdoba y Sucre
OPS
Regional Nobsa 10 Casanare y Boyac OPS
Sede Central 26 Cundinamarca, Meta, Gua-
viare, Vaups, Amazonas,
Guaina y Vichada
OPS
Total Funcionarios 57
Segn datos de Ingeominas, y de acuerdo con el nmero de expedientes en curso
por aprovechamiento ilegal de minerales, los departamentos con ms expedientes por
minera ilegal son Valle del Cauca, Cundinamarca, Boyac, Tolima, y Guajira (ver
figura 2.16 nmero de expedientes por aprovechamiento ilegal minero por depto.).
En consecuencia, el porcentaje de aprovechamiento ilegal por departamento segn
expedientes en curso, seala que en Colombia los departamentos que tuvieron mayor
aprovechamiento ilegal son Valle de Cauca con 17.92%, Cundinamarca 13.03, Boya-
c 11.40%,Tolima 7.49%, La Guajira 6.84%, Putumayo 5.21% y as sucesivamente
Meta, Choco, Santander, Huila, Risaralda, Caquet, Casanare, Cauca, Nario, Atlntico,
Crdoba, Magdalena, Norte de Santander, Sucre, Arauca, Quindo, Vaups y Bogot,
(ver Figura 2.17).
Cuadro 2.10
Nmero minas ilegales, minerales afectados y recursos ejecutados
Fuente: MME, 2010.
Departamento Nmero
minas
Porcentaje Minerales afectados Recursos ejecutados
Boyac 2.648 28% Arcilla, esmeralda, arena, caliza, roca
fosfrica, carbn
$ 459.415.185
Antioquia 2.026 22% Arcilla, oro, carbn, arena, plata, caliza $ 352.524.000
Bolvar 1.432 15% Arcilla, oro, arena, plata, caliza $ 244.470.000
Cundinamarca 1.209 13% Arcilla, arena, piedra, grava, carbn,
esmeralda
$ 209.029.185
Norte de Santander 858 9% Arcilla, arena, grava, caliza, feldespato,
carbn
$ 147.955.185
Cauca 542 6% Arcilla, oro, carbn, arena, caliza, ba-
salto
$ 92.971.185
Huila 417 4% Arcilla, oro, carbn, arena, plata, caliza $ 71.221.185
Tolima 315 3% Arena, oro, arcilla, grava, caliza $ 53.473.185
Total 9.420 100% $ 1.631.059.109
Figuras 2.16
Fuente: Clculos DES-CDMA basados en datos de INGEOMINAS, 2011.
Nmero de expedientes por aprovechamiento ilegal minero por Dpto.
En Colombia los recursos minerales ms afectados por explotacin ilegal a 2010,
segn el inventario de expedientes de Ingeominas, son los materiales de construccin
con 59%, carbn 15%, arcilla 6.5%, oro 6%, yeso 4%, caliza con 4% y seguidos
del yeso, bauxita, barita, esmeralda, roca fosfrica y cuarzo en menor proporcin, (ver
figura 2.18. Porcentaje de aprovechamiento ilegal por recurso).
Figuras 2.17
Aprovechamiento porcentual ilegal minero por Dpto.
El verdadero conflicto y la decisin
A pesar de que no existen inventarios biolgicos detallados y completos para el pas,
se puede sealar de manera general que lo que est en juego frente a una inadecuada
e insostenible explotacin minera es
25
:
Colombia es considerada como la cuarta nacin en biodiversidad mundial;
Primero en biodiversidad a nivel de anfibios, con cerca de 698 a 733 especies;
Primero en biodiversidad de aves con alrededor de 1.865 especies;
Segundo en biodiversidad de Plantas con 41.000 especies;
Tercero en reptiles con 524 especies; y
Quinto en mamferos con 471 especies.
Esta Biodiversidad vara segn las regiones naturales del pas, siendo en su orden:
La regin Andina presenta la mayor diversidad de grupos como anfibios, reptiles,
aves, mamferos y plantas, con un total de 13.505 especies, (29.4%).
Le sigue la amazonia, con 7.215 especies, (15.7%);
La pacfica, con 5.927 especies, (12.9%);
Figuras 2.18
Porcentaje de aprovechamiento ilegal por recurso
25 en Colombia 2006-2007. Instituto de Investigacin de Recursos Biolgicos Alexander von Humboldt. Bogot D.
C., Colombia. 181 p. ISBN 978-958-8343-22-8.

Caribe, con 4.440 especies, (9.7%); y
Orinoquia, con 4.216 especies, (9.2%).
Respecto a la flora, la mayor diversidad la presenta la regin Andina (10.000 espe-
cies), seguida de la Amazonia (13.0%), seguida del Pacfico (11.0%), Caribe (7.7%),
y Orinoquia (6.6%). Ver figura 2.19.

Figuras 2.19
Fuente: Barthlott et al. 1997, presentacin de FIERRO, Julio., Gelogo MSc, disponible en archivo.
Biodiversidad global: nmero de especies de plantas vasculares
En cuanto a la fauna, las especies restringidas o endmicas (Ver Figuras 2.20 a y b.),
si bien no se cuenta con un estimativo total para el pas, se considera que el nmero
cercano de endemismos por grupo es:
32 especies, de mamferos.
400 especies, de anfibios.
66 especies, de aves.
33% de la flora es endmica para el pas.
Las cifras de especies de fauna con algn grado de amenaza (segn las categoras de
la UICN), y de acuerdo con los libros rojos, son:
319 especies de vertebrados, incluidos peces, anfibios, reptiles, aves y mamferos,
as:
49 especies en peligro crtico (CR).
97 especies en peligro (EN).
117 especies vulnerables (VU).
56 especies casi amenazadas (NT).
Se puede sealar, adems, que Colombia es el tercer pas del mundo en recursos
hdricos con 1.200 ros -258 son grandes ros-, 1.600 lagos, 4.500 micro cuencas
y 1.900 cinagas
26
.
El arrecife de San Andrs es el tercero en el mundo.
Tenemos 150 especies de coral.
290 especies de equinodermos (estrellas de mar y erizos) son de Colombia.
Figuras 2.20
Fuente: Pimm, S. Conservation Ecology Research Unit, University of Pretoria. Tomado de: presentacin de FIERRO, Julio.,
Gelogo MSc, disponible en archivo.
Biodiversidad global: especies mamferas con distribucin geogrca restringida
y nmero de especies de aves
26 Ver siac-sib biocifras: http://www.siac.net.co/sib/biocifras/BioWebModule/DetalleBioCifras.jsp?id=3

Tenemos 10% de las especies mundiales de anfibios, 733.
Contamos 1.865 especies de aves.
155 colibres nos hacen el pas nmero uno en esta especie en el mundo.
Quinto pas en especies de mamferos, con 471 especies.
Las especies de vertebrados hacen de Colombia el primer pas a nivel mundial,
con cerca de 6.800 a 7.000 especies, que corresponden a 10% de vertebrados
del mundo.
Primer lugar en mariposas en el mundo con 3.019 especies.
Los ocanos son ricos en variedad de moluscos con 1.955 especies.
Se cuenta con la mayor reserva marina de la bisfera en el planeta.
Los monpteros (abejas, avispas, hormigas) suman 4.800 especies.
1.815 especies de aves (primer pas en el mundo).
1.900 especies de peces de mar, 449 de las cuales tienen un inters comercial, y
1.600 especies de peces de agua dulce.
Tercer pas en especies de reptiles.
939 especies de musgo.
Tenemos 41.000 especies de plantas, frente a 53.000 especies que tiene Brasil.
Lo que representa el 20% de las plantas del mundo.
As, en suma, es necesaria una decisin poltica respecto de los intereses de creci-
miento econmico fundamentado en la extraccin de recursos minerales, frente a la
realidad medioambiental del pas, de gran biodiversidad, con riqueza tanto de especies
y ecosistemas, como de etnias y culturas, todas objeto de especial proteccin por la
Constitucin Poltica de 1991.
Pero tambin, frente a una realidad de debilidad institucional en los sectores minero
y ambiental, como ha quedado evidenciado, debilidad fundada en plantas de personal
y recursos insuficientes para cumplir los fines misionales, informacin desordenada,
dispersa, escasa y contradictoria, y aunado a ello vacios normativos que atentan con-
tra el avance hacia un desarrollo sostenible de cualquier actividad econmica y ms
an de una altamente impactante y predatoria de los recursos naturales y el medio
natural como lo es la minera.
El balance
Desde el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2006-2010 se tenan como fines del
Estado el fortalecimiento del sector minero, reduciendo la accin frente a este sector
a la promocin de la inversin privada en la exploracin y explotacin, mediante la
mejora del ambiente de inversin, y con metas definidas como el incremento de la
produccin de carbn, sobre los 100 millones de toneladas por ao para el 2010.
En razn de los altos precios de los minerales, los gobiernos recientes se dieron a la
tarea de potenciar la actividad minera, generando las condiciones para favorecer dicha
actividad, y la confianza inversionista tuvo como soporte la creacin de exenciones
tributarias que animaran la inversin en este sector de la economa. Ver Figura 2.21a.
Figura 2.21a
Rgimen especial de inversin extranjera e incentivos
Como desarrollo de la figura anterior, se implementaron tambin exenciones del IVA por
importacin de maquinaria no producida en el pas destinada a la transformacin de
materias primas. As mismo, se contemplan descuentos de la base del impuesto de renta
para las regalas pagadas por explotacin de recursos minerales, la exclusin de renta
presuntiva del valor patrimonial neto de los bienes de empresas mineras, la exencin
de gravmenes arancelarios por importacin de maquinarias, equipos, accesorios, mate-
riales y repuestos para la exploracin minera, adems de otras exenciones y regmenes
especiales como la prohibicin de gravmenes departamentales y municipales, directos
o indirectos; y zonas francas y econmicas especiales de exportacin, entre otros.
Ejemplo de lo anterior son las leyes 863 de 2003 y 1111 de 2006; la primera cre
la deduccin por inversin en activos fijos en el impuesto a la renta de las personas
jurdicas pertenecientes a las actividades de explotacin de minas y canteras, con un
porcentaje a deducir del 30% del valor de la inversin (Ley 863 de 2003) inicialmente,
que luego, con la Ley 1111 de 2006, se increment al 40%.
Como resultado, los montos de las deducciones tributarias para la actividad minera se
incrementan de manera notoria desde 2004, en relacin con los montos de los recaudos
de impuestos a dicha actividad; para el caso de la minera de carbn, estas deducciones
llegan a superar a los montos de recaudos en el ao 2007, ver figura 2.21b.
Figura 2.21b
Fuente: Datos DIAN, 2011.
Montos recaudos y exenciones tributarias minera de carbn 2000-2007
(Millones de pesos constantes 2010)
Al agregar los montos recaudados por concepto de actividades mineras, incluyendo
impuesto de renta, declaracin de IVA e impuesto de patrimonio para carbn, me-
tales preciosos, nquel y materiales de construccin en el perodo 2000 a 2009, y
al contrastarlos con los montos de deducciones por exenciones tributarias por rentas
e inversin en activos fijos, observamos que el comportamiento de las exenciones
aumenta en relacin con los montos de recaudo, principalmente desde el ao 2004,
congruente con las medidas adoptadas mediante las leyes 863 de 2003 y 1111 de
2006 para la confianza inversionista, ver figura 2.22.
Con relacin a las regalas directas, puede observarse en la figura 2.23 la participa-
cin por sector; es evidente un incremento sostenido de la participacin del sector
minero en estas a partir del ao 2004, consistente con lo mencionado sobre el
incentivo a la actividad.
A pesar de que el medio ambiente acarrea los mayores efectos e impactos de las
actividades extractivas de recursos naturales no renovables, recibe una muy baja pro-
porcin de las regalas indirectas asignadas para su preservacin, (ver figura 2.24) la
cual en el mejor de los casos, solo llega al 14.5% del total asignado, esto en el ao
2010, (ver figura 2.24). Es notorio el descenso de este porcentaje en la participacin
de las regalas indirectas para preservar el medio ambiente a partir del ao 2002, al
pasar del 9% en ese ao, a un nivel alrededor del 1% en los aos 2003 a 2006,
en el ao 2007 y 2008 se da un incremento del mismo cercano al 6%, en 2009,
este porcentaje presenta un fuerte descenso al 1.5%.
Estas cifras evidencian un menoscabo en la destinacin de estos recursos para la pre-
servacin del medio ambiente y, por ende, el debilitamiento desde el punto de vista
presupuestal, con base en estos recursos, del sector ambiental durante este perodo.
Figura 2.22
Fuente: Datos DIAN, 2011.
Elabor: DES-CDMA-CGR. * Incluye los minerales carbn, metales preciosos, nquel material de construccin
Montos recaudos y exenciones tributarias minera* 2000-2009
(Millones de pesos constantes 2010)
Figura 2.23
Regalas directas por origen 1994-2009
Figura 2.24
Porcentaje de asignacin regalas indirectas para preservacin
del medio ambiente 2002-2010
Fuente: Datos DNP, 2011.
Si a lo anterior agregamos la existencia de evidencias en el sentido de que los costos
de recuperacin de los impactos de la actividad minera pueden superar los beneficios
obtenidos, es dable invitar a re-pensar la manera en que se ha venido adelantando la
actividad en el pas, en cuanto a la relacin costo-beneficio de estas actividades. En
este sentido, se deben sealar los resultados del estudio
27
dirigido por el gelogo Julio
Fierro Morales, MSc. en Geotcnia, sobre los costos de recuperacin de taludes en
Ciudad Bolvar, asumidos por la Direccin de Prevencin y Atencin de Emergencias
(DPAE) del Distrito Capital, en el cual se evidencia que las regalas recaudadas por la
Secretara de Hacienda del Distrito. En relacin con los costos de recuperacin, consti-
tuyen un 38% de lo recaudado por regalas mineras en el ao 2005; para el perodo
1996 a 2005 este recaudo constituy tan slo un 16% de los costos asumidos para
recuperar taludes inestables en la localidad de Ciudad Bolvar.
Otra evidencia de lo anterior lo constituye los ingresos por regalas para el caso de
Cundinamarca, que comparados con los costos por recuperacin del suelo por hectrea,
en funcin de la extensin de terreno afectado por canteras, resultan insignificantes
para atender esta recuperacin del suelo
28
.
Las comunidades y el territorio
La Constitucin Poltica de Colombia consagr como derecho fundamental el reconoci-
miento a la proteccin especial de la diversidad tnica y cultural de la Nacin, entre otras
razones, para dar cumplimiento al Convenio 169 de la Organizacin Internacional del
Trabajo (OIT) incorporado en nuestro ordenamiento jurdico por la Ley 21 de 1991.
Seala la CPC en el pargrafo del Artculo 330 que
29
:
Pargrafo. La explotacin de los recursos naturales en los territorios indge-
nas se har sin desmedro de la integridad cultural, social y econmica de las
comunidades indgenas. En las decisiones que se adopten respecto de dicha
explotacin, el Gobierno propiciar la participacin de los representantes de las
respectivas comunidades.
Adems de lo anterior, la Ley 99 de 1993 seala que la explotacin de los recursos
naturales deber hacerse sin desmedro de la integridad cultural, social y econmica
de las comunidades indgenas y de las negras tradicionales, de acuerdo con la Ley
70 de 1993 y el artculo 330 de la Constitucin Nacional, y las decisiones sobre
la materia se tomarn, previa consulta a los representantes de tales comunidades
30
.
La base normativa est dada, entre otros, por los artculos 2 y 7, de la Constitu-
cin Poltica de Colombia, el Convenio 169 OIT, Ley 21 de 1991 en sus artculos
6, 7 y 15; la Ley 99 de 1993 en su artculo 76, y el Decreto 1320 de 1998 que
27 LOZANO, D. 2008. IDEA-UN. Copia digital disponible en archivo.
28 PASM Sabana de Bogot, IDEAM-MAVDI, 2010. Copia digital disponible en archivo.
29 CPC, artculo 330, del captulo 4 sobre el Rgimen Especial, en el Ttulo XI sobre la Organizacin Territorial.
30 Ley 99 de 1993, artculo 76 sobre las Comunidades Indgenas y Negras, del Ttulo X sobre los modos de Participa-
cin Ciudadana.

reglamenta la consulta previa a las comunidades afectadas por proyectos dentro de
sus territorios, y cuyo objeto es analizar el impacto econmico, ambiental, social y
cultural que puede ocasionarse a una comunidad indgena o negra por la explotacin
de recursos naturales dentro de su territorio
31
.
La Consulta Previa es, en trminos generales, un proceso de dilogo y concertacin
intercultural que busca garantizar la participacin real, oportuna (previa), y legtima de
los grupos tnicos en la toma de decisiones, proyectos o actividades que los afecten,
con el fin de proteger su integridad tnica y cultural
32
. Esta debe llevarse a cabo
antes de emprender cualquier actividad de exploracin o explotacin de minerales
y/u otros recursos naturales, en donde se encuentren asentados grupos tnicos. Este
procedimiento es liderado por el MIJ, a travs del Grupo de Consulta Previa.
Como puede verse en las figuras 2.25 a y b, a 2008 buena parte de los territorios
de grupos tnicos est afectado por ttulos mineros otorgados y solicitados, sin que se
haya surtido ningn tipo de procedimiento para su conocimiento y autorizacin.
31 Decreto 1320 de 1998, artculo 1.
32 MIJ, Grupo de Consulta Previa, Procedimiento de la Consulta Previa, presentacin copia digital disponible en
archivo, 2010.
Figuras 2.25 a y b
Territorios tnicos y ttulos mineros otorgados y solicitados a 2008
De acuerdo con los datos de MAVDT y Accin Social, del cuadro 2.26, se puede
precisar que a 2010 el rea de resguardos indgenas titulada es cercana al 0.85%, en
tanto que para las zonas de negritudes es del 2.22%, sin embargo, se considera que
estas reas tituladas en territorios tnicos estn sub-estimadas en razn del desorden
y dispersin de la informacin que sobre titulacin existe en el pas.
Fuente: Datos MAVDT y Accin Social, 2010. Tomado de presentacin digital copia disponible en archivo.
Cuadro 2.26
reas tituladas en territorios tnicos
Zona rea total rea titulada Oct 2010 %
Resguardos (MAVDT) 28.410.812 242.317 0,85
Negritudes (Accin Social) 5.231.883 277.865 2,22
El Estado en la minera
La CDMA-CGR, para su evaluacin adems de las entidades del SINA y el sector
minero, consult diferentes entidades e instituciones del estado que por concurrencia
tienen alguna relacin con diferentes aspectos de la actividad minera, entre otros, el
Banco de la Repblica, la DIAN, el DNP, Colciencias, el INS, Incoder, Sena, con el
objeto de precisar el grado de convergencia inter-institucional para coadyuvar a su
buen desempeo.
Los resultados son desalentadores, en la medida que se pudo evidenciar la poca
armona y baja coordinacin inter-institucional de la red-pblica para tener un sector
minero capaz de desarrollar sus actividades con el mayor beneficio social, ambiental
y econmico para el pas.
En sntesis, se puede anotar que a nivel de los centros de investigacin, diferentes
a los institutos de investigacin del SINA, se ha generado muy poca investigacin
asociada con los temas mineros o sus eslabonamientos. En este sentido, y con base
en la informacin suministrada por Colciencias, en Colombia, entre el ao 1988 y
1998, se realizaron 5 investigaciones por diferentes universidades y co-financiadas
por este instituto, en tanto que, entre 2000 y 2010 se realizaron 22 investigaciones
relacionadas con el tema minero. Sin embargo, hay que precisar que buena parte de
stas estaban referidas a temas de tecnologas de punta y uso industrial de minerales,
y se registraron muy pocas dirigidas a los temas sociales y ambientales de la minera,
apenas cinco tuvieron ese carcter, es decir, menos del 25%. De las 22 investigacio-
nes, nueve estn ya finalizadas, slo seis sealan algn apoyo de empresas mineras
y se encuentran en ejecucin, y siete de dichas investigaciones apenas se encuentran
en fase de contratacin.
Precisa Colciencias en su respuesta
33
, que en su momento haba una alianza entre
CARBOCOL y Colciencias en el perodo 1985-2001, cuando se estableci el Fondo
33 En respuesta de COLCIENCIAS radicado 20114300038831 del 250411.
Nacional de Investigacin del Carbn (FONIC), mecanismo a travs del cual se finan-
ciaron proyectos de investigacin en el sector carbonfero, a los cuales corresponden
buena parte de los estudios sealados y que finalizaron ya hace tiempo; en la actua-
lidad se realizan estudios mediante esfuerzos conjuntos con entidades acadmicas
34
y
aportes del sector privado.
A este respecto se solicit informacin tambin a los gremios del sector, de los cua-
les no se obtuvo respuesta alguna sobre estudios y evaluaciones originados por ellos
sobre la actividad.
En relacin con el SENA, entidad tambin consultada sobre el tema minero-ambiental,
la misma precisa que su Centro Minero ha formado ms de 1.500 personas en
Convenio con Ingeominas, a travs de las Estaciones de Salvamento Minero en todo
el pas, en programas de auxiliares de salvamento, prevencin de riesgos mineros,
actualizacin de socorredores y socorredores mineros. Agrega adems que el mismo
es aliado incondicional de empresas como Cerrejn, Drummond, Cerromatoso, Mineros
SA, Mineros Nacionales, Caterpillar, Fenalcarbon, Milpa, CooproCarbon, Acerias Paz de
Rio, Holcim de Colombia, Cementos Argos, Tequendama, entre otros, con los cuales
se tienen programas de formacin titulada y complementaria, procesos de evaluacin,
certificacin y prestacin de servicios tecnolgicos.
Para el ao 2011 la entidad reporta 1147 cupos de formacin en programas de
minera, ofertados por regional, en todo el pas. Sin embargo, se debe resaltar que el
nfasis de esta formacin tiene como objeto las labores mineras, sin hacer una inclu-
sin de los temas ambientales y minero-ambientales, a pesar de que en su abanico
de programas hay tambin una oferta importante de estos temas, los cuales segn
parece que no se articulan a los primeros.
Pero lo ms inquietante de la formacin minero-ambiental con apoyo del SENA, es
que las entidades del sector minero, MME, e INGEOMINAS parecen desconocer este
aporte, segn las respuestas dadas a la CGR, en las cuales no relacionaron ninguna
accin y/o actividad respecto a esta alianza inter-institucional, a pesar de ser este
sector el que ms debera tener conocimiento sobre el estado del arte en cuanto al
avance y limitaciones de esta importante alianza.
Respecto al MPS e INS, se puede sealar que su concurrencia en el tema es mar-
ginal, con base tambin en las respuestas suministradas por las entidades sobre qu
evaluaciones, estudios e investigaciones ha desarrollado o dispone el MPS, o con su
auspicio, sobre la actividad minero-energtica en el pas y sus conflictos. Desde el
punto de vista de salud epidemiolgica, salud ocupacional y seguridad industrial aso-
ciadas con dicha actividad, la respuesta se limit a sealar un contrato de prestacin
de servicios (# 134) del ao 2007, cuyo objeto era realizar acciones de promocin
de la salud y prevencin de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales en
poblacin trabajadora informal del sector minero, sin proporcionar mayores detalles
sobre los resultados e impacto de la misma en la actividad minera y su inter-fase con
los aspectos de salud ocupacional, epidemiologa y seguridad industrial.
34 La totalidad de las investigaciones tiene como ejecutor y responsable a Universidades Pblicas como la Universidad
Nacional, del Valle, de Antioquia, Popular del Cesar, UPTC de Tunja, UIS de Bucaramanga.

35 Mediante el cual se expide el Reglamento de Seguridad en las Labores Subterrneas.
36 Por el cual se expide el Reglamento de Higiene y Seguridad en las Labores Mineras a Cielo Abierto.
37 Que reza a la sazn: La autoridad minera directamente o por medio de los auditores que autorice, ejercer la fsca-
lizacin y vigilancia teniendo en cuenta lo previsto en el artculo 279 de este Cdigo, de la forma y condiciones en
que se ejecuta el contrato de concesin tanto por los aspectos tcnicos como por los operativos y ambientales, sin
perjuicio de que sobre estos ltimos la autoridad ambiental o sus auditores autorizados, ejerzan igual vigilancia en
cualquier tiempo, manera y oportunidad. Artculo 318, Ley 685 de 2001, sobre Fiscalizacin y Vigilancia.
38 En: http://www.dane.gov.co/daneweb_V09/index.php?option=com_content&view=article&id=126&Itemid=67
39 En respuesta del MPS radicado 13510-00123090 del 050511.
40 En respuesta del INS radicado 1000-2-4019 del 030511.
Sobre los aspectos de la implementacin, ejecucin, cumplimiento y resultados de

los decretos 1335 de 1987
35
y 2222 de 1993
36
sobre los reglamentos de higiene y
seguridad en las labores mineras subterrneas y a cielo abierto, seala el MPS que es
competencia de la autoridad minera ejercer la verificacin del cumplimiento de dichos
decretos, conforme a lo establecido en el Artculo 318 de la Ley 685 de 2001
37
y al
artculo 20 del Decreto 1335 de 1987.
Sin embargo, a criterio de la CGR, si bien la fiscalizacin y vigilancia recae en la
autoridad minera, el MPS como mximo rector y regulador de la proteccin social
debe coadyuvar en la verificacin del cumplimiento de los decretos sealados y sus
resultados, aspecto que por sus respuestas desconoce.
Ahora, si nos remitimos a las respuestas dadas por las autoridades mineras sobre
este aspecto su silencio deja perplejos a cualquier lector desprevenido, en el caso del
MME, y de Ingeominas puesto que seala que No aplican dentro de las funciones
y competencias como autoridad minera delegada del Ingeominas.
De acuerdo con cifras de la encuesta
38
del DANE sobre trabajo infantil, existen 5.315
nias, nios y adolescentes trabajadores que se ubicaban en la rama de actividad de
minas y canteras, debido a su representatividad estadstica; seala el mismo MPS que
el gobierno nacional debe realizar esfuerzos adicionales para fortalecer la medicin
del trabajo infantil minero
39
.
Para la CGR es claro que debido al uso de sustancias peligrosas y la generacin de
residuos peligrosos en las actividades mineras, existen importantes implicaciones en la
salud pblica y ocupacional de quienes participan directamente en estas actividades y
de quienes indirectamente las padecen, por ubicarse en sus reas de influencia. Es claro
tambin para la CGR que no existe una estrategia conjunta entre las autoridades mineras
y de salud para abocar el tema, ni tampoco un adecuado seguimiento a las condiciones
de seguridad minera de que tratan los decretos 1335 de 1987 y 2222 de 1993.
Respecto al INS, la CGR puede sealar, con base en las respuestas rendidas por
la entidad, que sobre la actividad minera y sus conflictos, desde el punto de vista
epidemiolgico y de morbi-mortalidad, por carecer de competencia, no ha desarro-
llado o auspiciado evaluaciones, estudios e investigaciones desde el punto de vista
epidemiolgico de dicha actividad
40
, as mismo, manifiesta no tener estadsticas sobre
este aspecto. Sin embargo, recuerda la CGR, que segn el Decreto 3518 de 2006,
se cre y reglament el Sistema de Vigilancia en Salud Pblica, (SIVIGILA), para la
provisin en forma sistemtica y oportuna, de informacin sobre la dinmica de los
eventos que afecten o puedan afectar la salud de la poblacin, con el fin de orientar
las polticas y la planificacin en salud pblica; tomar las decisiones para la prevencin
y control de enfermedades y factores de riesgo en salud; optimizar el seguimiento y
evaluacin de las intervenciones; racionalizar y optimizar los recursos disponibles y
lograr la efectividad de las acciones en esta materia, propendiendo por la proteccin
de la salud individual y colectiva.
41
. Precisa tambin la CGR que de acuerdo con
el mismo decreto
42
, los responsables del SIVIGILA son el Ministerio de la Proteccin
Social, los institutos nacional de salud (INS), y de vigilancia de medicamentos y ali-
mentos (INVIMA) entre otros, con sus respectivas responsabilidades.
En cuanto al Incoder, se debe decir que la informacin relacionada por esta entidad a
la CGR deja en claro la prdida de informacin histrica sobre extraccin pesquera en
sistemas cenagosos como Zapatosa y la Cinaga Grande de Santa Marta, en relacin
con los datos que manejaba en su momento el INPA, lo que constituye una lamentable
prdida para el pas. Pero de mayor gravedad resulta, para los efectos de la planeacin
y toma de decisiones, desconocer el estado del arte de la productividad pesquera y
sus posibles relaciones con actividades como la minera o la portuaria asociada a la
exportacin del carbn, para poder establecer con mayor precisin y certidumbre la
relacin costo-beneficio de estas actividades.
A modo de conclusin
Despus de revisar y comparar las respuestas dadas por las entidades con compe-
tencia en el asunto, se hace evidente la inconsistencia de las cifras reportadas por
Ingeominas sobre la titulacin minera en el pas, inconsistencias frente a las cules
hay explicaciones confusas por parte de las autoridades mineras. No es claro que el
acumulado total de TMO y sus reas en 2010 sea menor que la sumatoria de TMO
y sus reas concedidas por ao en el perodo 2000 y 2010.
Es notorio que existen serios problemas de informacin sobre el tema de titulacin
minera, ms si se tiene en cuenta que hay grandes diferencias entre entidades del
mismo sector o al menos con competencias semejantes, como son Ingeominas y las
delegaciones en cabeza de las secretaras de minas de las gobernaciones de Antioquia,
Bolvar, Boyac, Cesar y Norte de Santander, aqu examinadas. Se evidencia tambin
que no existen mayores requisitos y exigencias entre la solicitud y el otorgamiento de
ttulos mineros, lo que hace aun ms vulnerable el patrimonio natural de zonas de
especial importancia ambiental frente a la actividad minera.
A este respecto es necesario sealar que entidades como el MAVDT no reportaron
oportunamente informacin actualizada sobre este aspecto de titulacin minera en las
zonas de importancia ambiental relacionadas (parques naturales nacionales y regionales,
zonas de reserva forestal protectora y de ley 2, pramos y humedales), aduciendo
razones de competencias. Precisa aqu la CGR que tal justificacin del MAVDT no se
compadece con la importancia del asunto, ms para su ejercicio como mximo ente
41 Decreto 3518 de 2006, artculo 1.
42 Ibdem, artculos 6 y 8.

rector de la poltica ambiental y autoridad ambiental en el pas. Dicho desconocimien-
to no puede sino resultar en un deficiente ejercicio de sus funciones y competencias
frente a dicho tema, y hace inexplicable y genera serias dudas sobre cmo se estn
ejerciendo entonces dichas funciones frente a este aspecto de titulacin minera en las
zonas de importancia ambiental atrs sealadas.
La CGR debe enfatizar de manera clara que no existe un procedimiento institucional
explcito y concreto para evitar el otorgamiento de ttulos mineros en zonas de impor-
tancia ambiental como parques naturales, ZRF, pramos y humedales, lo que sumado
a un sistema de informacin geo-referenciada impreciso, deficiente y sin escalas ms
detalladas, impide y afecta una adecuada toma de decisiones en lo que a titulacin
minera respecta, y dificulta el ejercicio de la autoridad ambiental en dicha materia.
La CGR puede sealar que con posterioridad a la expedicin de la Ley 685 de 2001,
las autoridades mineras, han otorgado ttulos mineros en reas que corresponden a
parque naturales en contradiccin con lo que estableci dicha norma.
Frente al tema de los pasivos ambientales mineros, preocupa sobre manera que desde
las propias autoridades del sector minero sealen que este no tiene establecida una
poltica para la identificacin y manejo de los pasivos ambientales derivados de la
actividad minera, cuando es de conocimiento pblico y notorio, los diferentes proble-
mas ambientales derivados de los impactos acumulativos, residuales y sinrgicos que
ha trado la actividad minera en diferentes regiones del pas, no slo asociados a la
minera ilegal, o informal, tradicional y de hecho, sino tambin a aquellos emprendi-
mientos mineros de gran escala, legales y de alta tecnologa como los realizados en
el departamento del Cesar. Si bien es un avance que en el ao 2010 la Direccin de
Minas del Ministerio de Minas y Energa, adelantara una consultora para la definicin
de dicha poltica, la misma, hasta el momento, no se ha materializado, a pesar de ser
esta una problemtica conocida desde hace tiempo por los tcnicos de las entidades
del sector minero y tambin el ambiental.
Es particularmente inquietante que Ingeominas, como principal autoridad minera en el
pas, no cuente con un inventario, siquiera preliminar, sobre los pasivos ambientales
mineros en el pas, pero ms preocupante an que el MME afirme que no es posible
hablar en Colombia de pasivos ambientales de la minera debido a que como tal no
est definida dicha Figura en la legislacin colombiana. De tal conceptualizacin no es
posible obtener resultados distintos a los que se observan en el terreno en diferentes
partes del pas con relacin a la actividad minera y sus efectos sobre el medio natural
y las comunidades, en sus zonas de influencia. Pero de igual manera es contradictorio
sostener dicha afirmacin y sealar, al mismo tiempo, los pasivos ambientales identifi-
cados y caracterizados en el marco de la consultora Marco conceptual y metodolgico
para caracterizar, priorizar y valorar econmicamente los pasivos ambientales mineros,
2010., y su trabajo de campo en los departamentos de Antioquia y Cundinamarca,
relacionados en el cuadro 2.7.
Ms all de las diferentes acepciones conceptuales y alcances que pueda tener, la
realidad de los pasivos ambientales derivados de las actividades mineras son un hecho
tangible, aunque no estn definidos formalmente en la norma, lo que quiere decir,
ms bien, que la norma en ese sentido es insuficiente y precaria. Lo mismo sucede
con los pasivos sociales derivados de las actividades mineras, subestimados, cuando
no ignorados, en especial aquellos referidos al menoscabo de la salud pblica y a
los riesgos epidemiolgicos por substancias txicas como son los ocasionados por la
bio-acumulacin del mercurio en los ecosistemas.
Se debe recalcar, tambin, la sub-estimacin que sobre el recurso suelo se infiere de
las respuestas dadas, en relacin con los efectos de las actividades mineras; al igual
que sobre aspectos concretos como las subsidencias del terreno, el abatimiento de
los niveles de las aguas freticas y el drenaje cido de minas, los cuales, segn se
desprende de las respuestas de las entidades, no son tenidos en cuenta de forma
rigurosa dentro de los impactos derivados de las actividades mineras.
Sumado a lo anterior, es inquietante que, segn las respuestas de las CARs, frente
el tema de pasivos ambientales mineros estas entidades desconozcan la situacin en
sus jurisdicciones sobre dicho tema. El caso del departamento del Cesar, es al menos
paradigmtico, en la medida en que acarrea las ms notorias consecuencias de una
actividad minera predatoria. Corpocesar se escuda en el tema de las competencias
sobre las licencias de los emprendimientos mineros (que recae sobre el MAVDT), para
justificar su inobservancia sobre este crucial asunto para su regin.
Respecto a la normatividad minero-ambiental, ya la CGR ha sealado los problemas de
los vacios y falta de armona de la normatividad minera frente a la ambiental. Subsiste
el problema frente a la obtencin de las plizas para cubrir la adecuada aplicacin de
las medidas de manejo ambiental para el sector minero de que trata el artculo 60
de la Ley 99 de 1993, aspecto sobre diagnosticado, y frente al cual parece no haber
voluntad poltica para superarlo y subsanarlo. Tambin subsiste una clara debilidad
en la fase de cierre de las minas establecido en los PMA y en el abandono de las
mismas, aspecto reconocido por las propias autoridades mineras.
Sigue siendo problemtica la eliminacin de la licencia ambiental para la fase explora-
toria, bajo la nocin de que esta etapa no presenta mayores impactos, lo cual resulta
impreciso en relacin con la escala y dimensin de los proyectos a realizar, y las
actividades implcitas en las mismas (construccin de vas de acceso, campamentos,
etc.). Pero de igual manera, propone la CGR, re-pensar si la utilidad de este no licen-
ciamiento de la fase exploratoria, ha sido de utilidad pblica y si ha servido incluso
a los ejecutores mineros. Baste pensar en los recientes debates pblicos y notorios
suscitados alrededor del Proyecto Angostura de la empresa GreyStar Resources, que
afectaba el Pramo de Santurbn Tal desgaste no se hubiese evitado si para la fase
exploratoria previa se requiriera la licencia ambiental?
Frente al ordenamiento territorial y su marco normativo principal dado en la Ley 388
de 1997, si bien es cierto que no se consider una visin regional del territorio ms
all del municipio, a escala supra-municipal, ni tampoco una adecuada articulacin
entre los usos del suelo planteados en los POT y los desarrollos de proyectos en el
subsuelo, como los mineros, tambin es cierto que ya hay jurisprudencia al respecto
de parte de la seccin primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado
43
, que frente a la demanda del Decreto 2201 de agosto 5 de 2003, que
43 Providencia leda, discutida y aprobada por la Sala en su sesin del 18 de marzo de 2010, Consejero Ponente: Doctor
Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Radicacin nm.: 11001 0324 000 2005 00185 01.

en su artculo 2 hace inoponibles los EOT y POT frente a los llamados proyectos
de utilidad pblica, reitera de forma expresa que los mismos deben sujetarse a las
determinantes ambientales sealadas en el artculo 10 de la Ley 388 de 1997. Ade-
ms, precisa a cuales proyectos se debe considerar como tal, aspecto que a juicio
de la CGR debe asumirse con mayor rigor para delimitar a cules corresponde este
carcter de utilidad pblica, para que dicha figura no sea usada de forma arbitraria
para avalar cualquier tipo de proyecto.
Durante la elaboracin del presente informe de evaluacin, es declarada por la Hono-
rable Corte Constitucional la inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010 que reformaba
el Cdigo Minero (Ley 685 de 2001), por lo que se puede decir, entonces, que los
vacios identificados en esta ley estn vigentes, entre otros y principalmente, aquellos
que condicionan y limitan el ejercicio de la autoridad ambiental.
Si bien esta reforma del Cdigo de Minas por la Ley 1382 de 2010, tena avances
importantes como la derogatoria de los artculos 190, 191, 203, 211, 213, 215,
282, 292, 298 y 316 de la Ley 685 del 2001, que limitaban la accin de otras
autoridades y hacan de este cdigo una suerte de norma suprema frente a otras de
igual o superior nivel jerrquico, e igualmente, exclua de forma explcita a los pramos
y humedales, tambin dicha reforma conservaba de manera inexplicable el condicio-
namiento de la exclusin de la actividad minera en dichas reas de importante valor
ecolgico y ecosistmico como los parques naturales nacionales y regionales, zonas de
reserva forestal, pramos y humedales Ramsar, sometindolos a una previa declaracin
y delimitacin geogrfica por la autoridad ambiental sobre estudios base para producir
tal efecto de exclusin.
Condicionamiento inexplicable e injustificable, ms an, si se tiene en cuenta que ya
en la Ley 99 de 1993, se consagraba como principios generales ambientales que
las zonas de pramos, sub-pramos, los nacimientos de agua y zonas de recarga de
acuferos seran objeto de proteccin especial
44
, esto de forma explcita en una norma
anterior en el tiempo y de igual nivel jerrquico al Cdigo Minero Cmo entender,
entonces, tales condicionamientos del artculo 34 de la Ley 685 de 2001 y su reforma
en la Ley 1382 de 2010, numeral 3?.
Lo anterior es an ms grave si se tiene en cuenta que hay jurisprudencia de la Ho-
norable Corte Constitucional en el sentido de limitar los supuestos derechos adquiridos
de particulares. En su Sentencia C-126 de 1998 precis que, conforme al artculo 58
de la CPC, la propiedad privada sobre los recursos naturales renovables est sujeta a
todas las limitaciones y restricciones que derivan de la funcin ecolgica de la propie-
dad
45
, y en el mismo sentido en funcin de los derechos colectivos como el derecho
a un ambiente sano
46
, y tambin en el sentido de privilegiar el principio precautorio
sobre decisiones de inters econmico particular
47
.
44 Numeral 4 del artculo 1 de la Ley 99 de 1993.
45 Sentencia C-126 de 1998, abril 1. Corte Constitucional. Magistrado Ponente Dr. Alejandro Martnez Caballero.
46 La Corte Constitucional en Sentencia C-339 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentera declar EXEQUIBLE el inciso 2
del artculo 34 en el entendido que el deber de colaboracin de la autoridad minera no condiciona el ejercicio de la
competencia de la autoridad ambiental
47 La Corte Constitucional en Sentencia C-339 de 2002, M.P. Jaime Arajo Rentera declar EXEQUIBLES los incisos
3 y 4 del artculo 34, en el entendido que la autoridad ambiental deber aplicar el principio de precaucin.

De igual manera debe decirse que en la reforma al Cdigo Minero mediante la Ley
1382 de 2010, generaba serias dudas su artculo 5, modificatorio del artculo 74
del Cdigo Minero, mediante el cual se prorrogaba hasta por once aos la etapa de
exploracin en las actividades mineras, teniendo como base el sustento slo de razones
tcnicas y econmicas para tal fin, sin incluir en stas las de orden ambiental; adems
de la ampliacin del perodo de legalizacin, y la muy preocupante legalizacin de
la minera con mini-dragas, responsables de graves impactos en zonas selvticas de
importancia ambiental como el Choc biogeogrfico.
Respecto a la reforma realizada, debe sealar la CGR que indagadas las autoridades
mineras sobre estudios, evaluaciones, consultoras, asesoras, u otras actividades, accio-
nes, iniciativas, y tareas realizadas por estas entidades en relacin con la modificacin
del Cdigo de Minas, resultante en la Ley 1382, y su resultado e impacto, no hubo
por parte de las autoridades del sector minero precisin alguna sobre estudios que
sirvieran como fundamento y soporte a la modificacin realizada, lo cual deja mucho
que pensar sobre las bases tcnicas de tal modificacin.
Preocupa a la CGR la no convocatoria a las autoridades ambientales para el proceso
de reforma del cdigo minero por parte de las autoridades mineras, lo que puede re-
sultar ilustrativo de la sub-valoracin y desinters dada a la variable ambiental por el
sector pblico minero. Sin embargo, es de resaltar, frente a dicho proceso, la iniciativa
de profesionales del MAVDT, que de manera pro-activa, comprometida y responsable,
enterados del proceso de reforma, asumen un papel propositivo para que se recojan
las observaciones e inquietudes del sector ambiental en el proceso de reforma.
En lo que hace a la poltica y planeacin minera y la institucionalidad minero-ambiental,
se reitera que persisten las visiones parcializadas y poco integrales, en particular de
aquellas entidades responsables de la planeacin y rectoras de las polticas, especial-
mente en el sector minero; se resalta tambin la poca coordinacin entre las autorida-
des mineras y ambientales en los distintos niveles. Se evidencian plantas de personal
insuficientes, en especial para atender adecuadamente las funciones de seguimiento
y monitoreo de las exigencias mineras y ambientales. Resulta ilustrativo el cuadro
2.9, donde, por ejemplo, el Grupo de Trabajo Territorial de Cali, con 8 funcionarios
de planta debe atender las jurisdicciones de los departamentos de Nario, Putumayo,
Cauca y Valle del Cauca. El resultado es el incumplimiento de las funciones seala-
das, descoordinacin inter-institucional, dispersin, desarticulacin y la baja gestin
ambiental en la actividad minera, aspectos que ya han sido sealados por la CGR en
evaluaciones previas sobre el tema minero-ambiental.
Sigue siendo muy evidente para las autoridades mineras la dificultad para articular la
legislacin ambiental, como parte de su quehacer misional y legal, lo que genera una
visin sesgada y poco integrada de su gestin, con los mandamientos ambientales. En
este sentido, reitera la CGR que se requiere fortalecer la capacidad tcnica y operativa
de las entidades con competencias en el tema minero-ambiental, en particular, para las
funciones de seguimiento, control y monitoreo de las exigencias en materia ambiental.
Para la CGR es claro que en el pasado reciente ha prevalecido el inters minero,
respecto del ambiental, lo que aunado a la debilidad de las instituciones ambientales,
acentuada ms an despus del proceso de re-estructuracin por el cual se fusiona-
ron los ministerios de medio ambiente y desarrollo , ha incidido negativamente para
desarrollar una adecuada poltica ambiental respecto a los desarrollos mineros.
En cuanto a la gestin de Instrumentos minero-ambientales, cabe anotar que frente a
la Poltica Nacional de Produccin Ms Limpia y el Mecanismo de Desarrollo Limpio en
el marco del Protocolo de Kyoto, a pesar de ser competencia del MME, dicha entidad
no seala mayores actividades o avances en la materia. La ausencia de indicadores de
gestin e impacto ambiental, sorprende sobremanera en relacin con el desarrollo de
las actividades mineras. Aunque precise el MME que la UPME cuenta con indicadores
ambientales, estos an no se han podido ejecutar.
Hay incertidumbre respecto a las guas ambientales y el grado de impacto de estas
en los desarrollos mineros, a pesar de que hay consultoras contratadas para tal fin.
Igual situacin se puede anotar frente a los programas de aprovechamiento sostenible
de minerales (PASM).
La agenda interministerial es un ejercicio importante que estaba en mora de realizar
entre los sectores minero y ambiental, sin embargo, para la CGR no fue posible iden-
tificar la inclusin del sector ambiental en su desarrollo, con lo cual se repetira la
situacin dada durante la reforma del Cdigo Minero.
En relacin con el balance costo-beneficio de la actividad minera, queda establecido
que el medio ambiente recibe una muy baja proporcin de las regalas indirectas
asignadas para su preservacin (ver figura 2.24), a pesar de padecer los mayores
impactos de la actividad minera; situacin esta que se ve agravada con las polticas
de confianza inversionista que han derivado en mecanismos de exenciones tributarias
a la actividad que llegan a equiparar casi lo que se recibe por tributacin. El gran
descenso de este porcentaje en la participacin de las regalas indirectas para preser-
var el medio ambiente, a partir del ao 2002, es sintomtico de dicha situacin. El
valor de regalas sobre el oro del 4%, tasado para cuando el precio del recurso era
bajo, es injustificable ahora cuando el valor de este mineral presenta altos precios en
el mercado internacional.
Si a lo anterior sumamos las evidencias de que los costos de recuperacin de los
impactos de la actividad minera pueden superar los beneficios obtenidos, es necesario
repensar la manera en que se adelantan estas actividades.
En relacin con las comunidades y el territorio, si bien la Constitucin de 1991 con-
sagr como Derecho Fundamental el reconocimiento y la proteccin especial de la
diversidad tnica y cultural de la nacin, falta mucho para concretar esta realidad.
Es a partir de sentencias de la Corte Constitucional, de tutelas interpuestas por las
comunidades como se ha ordenado a las autoridades mineras y ambientales, cumplir
con el mandato de la consulta previa, el cual, sin embargo, resulta inoperante en la
medida en que no obliga a asumir sus resultados y sirve slo como requisito de tr-
mite para continuar con los procesos de ejecucin de proyectos en zonas de territorios
tnicos. La sola figura de procedimiento agotado sirve a las autoridades mineras y
ambientales para continuar con la ejecucin de proyectos as sea que estos no cuenten
con la aprobacin de las comunidades.
48 Mediante el Decreto 216 de 2003.
Respecto a la participacin de la red pblica del Estado en la actividad minera, la
CGR puede sealar que la misma resulta precaria para coadyuvar a su desempeo
eficiente, para garantizar los mximos beneficios posibles y disminuir los costos sociales
y ambientales de la misma, en especial en lo que hace a la salud pblica, ocupacional
de seguridad industrial y de prevencin y atencin de emergencias, como ha quedado
evidenciado. Es urgente una mayor convergencia inter-institucional para facilitar a un
buen desempeo de la actividad minera en el pas.
Con base en los resultados de la evaluacin realizada puede afirmarse que el im-
pacto de la minera en la calidad de los recursos naturales y la estabilidad de zonas
estratgicas para conservar la biodiversidad y la regulacin hidrolgica se debe a la
predominancia del crecimiento econmico, basado en la extraccin de materias primas
minerales, en desmedro de la calidad de los recursos naturales y las comunidades.
Persiste la carencia de un efectivo control y seguimiento, debido a las limitaciones en
el ejercicio de la autoridad ambiental.
Reitera la CGR que es necesaria y urgente una decisin poltica respecto de los inte-
reses de crecimiento econmico fundamentado en la extraccin de recursos minerales,
frente a la realidad medio-ambiental del pas, de gran biodiversidad, con riqueza de
especies y ecosistemas, como de etnias y culturas, todas objeto de especial proteccin
por la Constitucin Poltica de 1991. Pero tambin, frente a una realidad de debilidad
institucional en los sectores minero y ambiental, fundamentada en plantas de personal
y recursos insuficientes para cumplir los fines misionales, con informacin desordenada,
dispersa, escasa y contradictoria, y aunado a ello vacios normativos que atentan contra
un desarrollo sostenible de cualquier actividad econmica y ms an de una altamente
impactante y predatoria de los recursos naturales como es la actividad minera.
Es claro que los altos riesgos ambientales de la actividad minera giran en torno al
incumplimiento de compromisos sociales y ambientales por parte de los ejecutores
de los proyectos, y tambin a la debilidad de las autoridades ambientales y mineras
para ejercer control y seguimiento.
Sigue siendo muy evidente el predominio de visiones institucionales segmentadas sin
un enfoque holstico e integral de pas.
La incorporacin de los principios del desarrollo sostenible en la actividad minera, sin
indicadores de gestin e impacto asociados, y con proyectos piloto de baja cobertura,
siguen generando incertidumbre sobre los alcances y efectos que realmente tienen
sobre el desempeo y la gestin ambiental de las actividades mineras.
Es claro que los costos ambientales y sociales de las actividades mineras no se han
evaluado rigurosamente. Es necesario y urgente incluir estos costos en las cuentas y
el balance costo-beneficio para saber con precisin cuan tiles son social y ambien-
talmente las actividades mineras.
El examen de la actividad minera en la actualidad, a la luz de los resultados obte-
nidos, muestran un desfase entre la teora y la prctica, una teora formal del deber
ser que dista de lo que se observa en la realidad, donde los derechos colectivos aun
son vistos de forma retrica por los rectores y ejecutores de polticas y actividades
que como la minera aun no han incorporado de manera efectiva y real los avances
que en ese sentido logr la Constitucin de 1991.
Tema: Humedales interiores
Ttulo: Arenas del Chicamocha
Autor: Carlos Eduardo Espinosa Velsquez
Dependencia: Contralora Delegada de Minas y Energa
Captulo III Captulo III
Evaluacin de la implementacin de
la poltica nacional de humedales
interiores en Colombia
Captulo III
Evaluacin de la implementacin de
la poltica nacional de humedales
interiores en Colombia
Introduccin
La Poltica Nacional de Humedales Interiores (PNHI) de Colombia fue expedida en di-
ciembre de 2001, partiendo de los principios establecidos en la Constitucin Poltica
de Colombia y la Ley 99 de 1993, para ayudar a garantizar la sostenibilidad de los
recursos hdricos.
Este documento, que sirvi como base para la evaluacin del estado actual de los hu-
medales en el pas, fue concertado en cinco regiones del pas: Pacfica, Andina Oriental,
Orinoquia y Amazona, Andina Occidental y Caribe
1
. Esta construccin colectiva permiti,
segn el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), corro-
borar la importancia de estos ecosistemas, puesto que soportan en muchas regiones acti-
vidades econmicas, sociales, ambientales y culturales, donde participan las instituciones
gubernamentales, las comunidades indgenas, el sector privado y la academia
2
.
El objetivo general de esta poltica, es el de Propender por la conservacin y el uso
racional de los humedales interiores de Colombia con el fin de mantener y obtener
los beneficios ecolgicos, econmicos y socioculturales, como parte integral del de-
sarrollo del pas
3
; as mismo, los objetivos especficos se definieron alrededor de la
integracin de los humedales en los procesos de planificacin del territorio, el fomento
de la conservacin, uso racional y rehabilitacin de estos ecosistemas y el fomento de
las actividades de concienciacin y sensibilizacin respecto a la conservacin y uso
racional de los humedales
4
.
Para la fase de ejecucin de esta poltica fueron definidas bsicamente tres grandes es-
trategias: 1) Uso y manejo racional de los humedales, 2) Conservacin y recuperacin
de los humedales y, 3) Concientizacin y sensibilizacin de las comunidades acerca de la
importancia de los humedales.
1 Poltica Nacional para Humedales Interiores de Colombia. Ministerio del Medio Ambiente. Bogot, Diciembre de
2001. Pg. 5.
2 Ibdem. Pg. 7.
3 Ibdem. Pg. 29.
4 Ibdem. Pg. 29.

De la misma manera, se plantearon instrumentos especficos sobre aspectos instituciona-
les y legales, asociados con la informacin y la transferencia tecnolgica, la cooperacin
y negociacin internacional, las actividades operativas y una estrategia financiera. Cada
uno de ellos estableci actores y acciones a ejecutar.
Un aspecto que debe ser tenido en cuenta, es la ausencia de metas en la poltica. Adems,
no existe una batera grupo de indicadores, que permita conocer de manera constante
sus avances. Tampoco se conocen mecanismos de seguimiento, lo que desde el inicio difi-
culta realizar esta evaluacin para conocer cmo ha sido la implementacin de la PNHI.
Aspectos metodolgicos
Este captulo busc evaluar el desarrollo de cada uno de los objetivos y acciones propues-
tas en la PNHI desde 2002 hasta 2010. De acuerdo con lo establecido en esta poltica,
este trabajo se restringir al mbito de los humedales interiores
5
, que corresponde a una
de las dos categoras mayores del sistema de clasificacin adoptada por Ramsar.
El universo de instituciones analizadas en este informe incluye al Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), las Corporaciones Autnomas Regional (CAR) y
de Desarrollo Sostenible (CDS)
6
, los Institutos de Investigacin Ambiental (IIA), la Unidad
Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales (UAESPNN), las
Autoridades Ambientales Urbanas (AAU) y el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC).
Adems, para recopilar y evaluar la informacin de las diferentes entidades con competencia
en el diseo y ejecucin de la poltica, se cont con el apoyo de las Contraloras Delegadas del
Sector Agropecuario (Incoder), Infraestructura (Cormagdalena), Minas y Energa (Ingeomi-
nas, Isagn, ISA y Ecopetrol) y Social (Colciencias y Universidad pblicas y privadas).
Para conocer de primera mano la gestin de los humedales a nivel territorial, se solicit in-
formacin a cada una de las 62 contraloras territoriales, para conocer sus actividades. Por
intermedio de ellas, se busc conocer las actuaciones de los municipios y departamentos
colombianos frente al manejo, uso, conservacin y recuperacin de estos ecosistemas.
Al respecto, es necesario advertir que se evidenciaron serias limitaciones en cuanto a la
calidad de la informacin presentada por las entidades requeridas, lo que refleja, como
lo ha repetido en numerosas oportunidades la CGR, la ausencia de una verdadera lnea
base ambiental en el pas, sin la cual ser cada vez ms difcil la toma de decisiones y
una adecuada planificacin. Otra dificultad se presenta en trminos de la oportunidad
para la rendicin de la informacin solicitada, lo que repercute en cuanto a la cobertura
y profundidad del anlisis
7
.
En este estudio se tomaron cada uno de los componentes de las diferentes estrategias y, para
cada una de ellas, las diferentes lneas programticas y metas, as como los instrumentos; y
5 Es decir no se incluirn manglares, ni tampoco sistemas artifciales como embalses.
6 Para efectos prcticos, las CDS se incluyen dentro de la sigla CAR, a menos que se manifeste lo contrario.
7 Especfcamente en los casos de la Corporacin Autnoma Regional del Sur de Bolvar CSB- y el Instituto de Invest
gaciones Biolgicas Alexander von Humboldt-
se revisaron los avances alcanzados por las diferentes entidades pertenecientes o no al Siste-
ma Nacional Ambiental pero que estn comprometidas en la implementacin de la poltica.
Antecedentes y contexto internacional
8

Los humedales siempre han sido vistos como ecosistemas que brindan beneficios (so-
ciales, econmicos y culturales), pero al mismo tiempo son objeto de deterioro por su
descontrolado uso olvidando que, adems de ser reservorios de agua, son esenciales para
la regulacin fsica de los territorios y la conservacin de la biodiversidad que all reside.
Definiciones de humedal
Revisando la informacin bibliogrfica sobre lo que se considera humedal alrededor del
mundo, se encuentra un amplio nmero de definiciones en virtud a la enorme cantidad
de hbitats acuticos y sus caractersticas en las diferentes regiones del mundo, lo que
dificulta la existencia de un nico concepto.
Para la Convencin sobre los Humedales de Importancia Internacional (Ramsar), cuya
definicin es la ms acogida desde 1971, incluido el Estado colombiano, los humedales
son aquellas extensiones de marismas, pantanos, turberas o aguas de rgimen natural
o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o sa-
ladas, incluyendo las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no
exceda de seis metros. Como se puede advertir, tienen un carcter genrico y busca que
se incorporen en ella un sinnmero de ambientes acuticos.
Desde sus orgenes, lo que se entenda como humedal se restringa desde un punto de
vista espacial y ecolgico a las tierras hmedas, es decir, nicamente a la porcin de
ecosistema terrestre cuya superficie se encuentra saturada de agua, lo cual no inclua los
sistemas hdricos continentales de aguas corrientes o estancadas. Este planteamiento se
evidencia en una definicin tcnica de humedal que aparece en una comunicacin del
Servicio de Pesca y Vida Silvestre de los Estados Unidos (USFWS), originada en 1956:
El trmino humedal se refiere a las tierras bajas cubiertas por aguas someras y al-
gunas veces temporales o intermitentes. Son nombrados de diferentes maneras como:
pantanos, marismas, cinagas, fangales, turberas, esteros, etc. Se incluyen en la de-
finicin los lagos y las lagunas someras usualmente con vegetacin emergente como
caracterstica distintiva, pero no as las aguas permanentes de arroyos, presas y aguas
profundas de los lagos. Tampoco se incluyen las zonas inundables temporales, que tie-
nen poco o nada de efecto en el desarrollo de suelos hmedos
9
.
8 Apartes de este componente del documento son tomados del trabajo de grado Reconocimiento del estado actual de
los humedales en Colombia elaborado por las estudiantes de Licenciatura en Biologa Adriana Paola Angulo Pez y
Adriana Carolina Crdoba Fonseca, quienes desarrollaron actividades de pasanta en la CGR.
9 LEWIS M, William, National Research Council (U.S). Committee on Characterization of Wetlands, characterization
and boundries National Academies Press, Estados Unidos: 1995 Pg. 49.
En 1979, Cowardin y Carter definen estos ecosistemas como de transicin entre eco-
sistemas terrestres y acuticos, donde el nivel fretico est cercano a la superficie o exis-
te una lmina de agua libre poco profunda. En este sentido, para estos mismos autores,
la clasificacin de los humedales debe reunir al menos alguno de los siguientes atributos:
(1) Aparecen plantas hidrfilas en el lugar, (2) los sustratos son suelos hidromorfos no
drenados y (3) el sustrato no forma suelo y est saturado en agua o cubierto por una
lmina de agua somera al menos durante una parte del periodo vegetativo
10
.
Para 1985, aparece en Espaa la Ley de Aguas y el Reglamento de Dominio Pblico. All
se define humedal como las zonas pantanosas o encharcadizas, incluso las creadas
artificialmente, tendrn la consideracin de zona hmeda
11
.
El Grupo de Trabajo de Humedales Nacionales de Canad establece en 1998, que los
humedales son tierras que estn saturadas con agua el tiempo suficiente como para
promover procesos indicados para suelos con poco drenaje, vegetacin hidrfita y varios
tipos de actividad biolgica adaptados a ambientes hmedos
12
.
Por su parte, Puerto Rico toma para sus complejos de humedales la definicin contenida
en el Manual Federal para Determinacin de Jurisdiccin de 1987 del Cuerpo de Ingenie-
ros, que los describe como reas de transicin entre sistemas acuticos y terrestres
frecuentemente inundadas o saturadas de aguas superficiales o subterrneas, durante
un periodo de tiempo suficiente como para que crezca un tipo de vegetacin especial-
mente adaptada a vivir en estas condiciones (vegetacin hidroftica)
13
.
En 1994, la Agencia de Proteccin Ambiental de Estados Unidos (EPA, por su sigla en
ingls), acoge como su definicin de humedal el rea que es regularmente saturada por
agua superficial o subterrnea y que se caracteriza por la prevalencia de vegetacin que
est adaptada a la vida en condiciones de suelos saturados
14
.
La Ley Orgnica del Ambiente de Costa Rica en 1995, establece que los humedales,
son los ecosistemas con dependencia de regmenes acuticos, naturales o artificiales,
permanentes o temporales, lnticos o lticos, dulces, salobres o salados, incluyendo
las extensiones marinas o arrecifes de coral o, en su ausencia, hasta seis metros de
profundidad en marea baja
15
.
Para el 2004, el Glosario de Humedales de Iberoamrica realizado en Cuba, define hume-
dal como una extensin de aguas someras, comprendiendo uno o ms tipos de cuerpos
de agua, permanentes, temporarias, corrientes o quietas. Generalmente estn densa-
10 COWARDIN, L. M. CARTER, V. GOLET, F. y LA ROE, E.T. Classifcation of Wetlands and Deepwater Habitats of the
United States. USFWS Biol. Serv. Program. Washington, D.C: 1979. Pg. 103.
11 http://civil.udg.es/normacivil/estatal/reals/LAguas.htm
12 National Wetlands Working Group. Wetlands of Canad. Ecological Land Classifcation Series, No. 24. Environment
Canad and Polyscience. Publication Inc. Ottawa, Ontario: 1988. Pg. 452.
13 MELLA RAMREZ, Jennie. Humedales. Catedrtica Asociada de Biologa. B.S. M.S. Ph.D.y MS: Biologa Marina,
Universidad de Puerto Rico: 2005.
14 EPA. Grandes Lagos. Informe al Congreso sobre el ecosistema de los Grandes Lagos. 02 905-R-94-004: 1994.
15 GONZLEZ SALAZAR, Marco Antonio. Ministro De Recursos Naturales, Energa y Minas. Ley n 7554. Asamblea
legislativa de la Repblica de Costa Rica publicada en la Gaceta n 215. Costa Rica: 13 de noviembre de 1995.
mente vegetados en la mayor parte de la superficie. El trmino es muy amplio e incluye
los ambientes marinos, salobres y de agua dulce
16
.
Importancia ecolgica, socioeconmica y cultural
de los humedales: bienes, servicios y atributos asociados
A travs de la historia, ha existido una dependencia de la civilizacin de los sistemas
acuticos y, en particular, de los humedales. Sin los beneficios que estos ecosistemas
brindan, la humanidad no habra ni florecido ni se habra sostenido a lo largo del tiempo.
A partir de la revolucin industrial, las actividades agrcolas y la intervencin de los ros
por la construccin de infraestructura energtica y la introduccin y trasplante de plantas
y animales invasoras, entre otros muchos factores, han generado cambios significativos
en estos ecosistemas.
No es de extraar que durante muchos aos, los humedales fueran vistos como reas
improductivas. Es as como en muchos pases como Colombia se lig la escrituracin de
baldos o reas, propiedad del estado, a la conversin de estas zonas hmedas en tierras
tiles. Esto implic que extensas reas de humedales fueran drenadas para ser utilizadas
para la ganadera extensiva o para agricultura poco productiva en muchos casos
17
.
Actualmente, los humedales se consideran uno de los ecosistemas ms importantes y
estratgicos del planeta, pues cumplen funciones ecolgicas fundamentales para el
hombre como la regulacin de los regmenes hidrolgicos y la provisin de recursos, de
los cuales dependen las comunidades locales vecinas a estos ambientes
18
. Las fun-
ciones ms importantes que cumplen los humedales son:
Pesca: Es uno de los recursos ms importantes que los humedales brindan. Se estima
que dos tercios del recurso pesquero pasa al menos una parte de su ciclo de vida en un
humedal, y son numerosos los ejemplos de grupos humanos que han vivido explotando
los peces, crustceos y bivalvos de los humedales
19
. Para el caso colombiano, actualmen-
te se desarrolla activamente la acuicultura en algunas regiones donde se cran especies
en jaulas flotantes.
Ganadera: Ha tenido un intenso desarrollo. En varias regiones est asociada a los hu-
medales, debido a la movilizacin de ganado fuera de las reas de inundacin durante
perodos lluviosos
20
.
Productos agroforestales: La madera procedente de los humedales es usada principal-
mente como lea para hornos artesanales, construccin de vivienda, muebles, postes y
cercas para potreros. Adems, se recolectan productos agrcolas que se dan de manera
16 NEIFF J, J. CASCO S, L. y ARIAS J, C. Glosario de humedales de Iberoamrica. Humedales de Iberoamrica. CYTED,
Subprograma XVII -Red Iberoamericana de Humedales. Cuba. ISBN: 959-270-036-2: 2004. 380. Pginas.
17 ALDAMA, Op. Cit, Pg. 18.
18 CANEVARI, P. DAVISON. I. BLANCO, D. CASTRO, G y BRUCHER, E. E. Los Humedales de Amrica del Sur. Una
Agenda para la Conservacin de la Biodiversidad y las Polticas de Desarrollo. Wetlands International: 1998-2001.
19 Ibdem. Pg. 32.
20 Ibdem. Pg. 33.

silvestre y son aprovechados para el consumo de muchas de las comunidades locales

(Madera: Cativales, Natales, Manglares y Sandales).
Fauna silvestre: La vida silvestre se ha explotado de manera constante en los humedales,
aunque no se reconoce ni existen estadsticas oficiales sobre la intensidad e importancia
de su aprovechamiento. Las actividades de caza de las especies de aves y reptiles (tortu-
gas) para la subsistencia de muchas comunidades ha sido tradicional
21
.
Produccin de energa: En muchos humedales del mundo se encuentra el buchn (Ei-
chhornia crassipes), el cual crece en condiciones de alta acidez y se considera una plaga
dada su alta capacidad de reproduccin. A medida que la planta crece, las partes inferio-
res mueren, siendo comprimida por su peso. Debido a la acidez reinante, su descomposi-
cin es muy lenta, y se convierte en fuente de energa
22
.
Recurso hdrico: Se ha sealado como el servicio ms importante que prestan los
complejos de humedales, puesto que en muchas regiones se toma el agua directa-
mente para el consumo humano, o para uso agrcola. Tambin los humedales filtran
y recargan las aguas subterrneas, la cual es fundamental para el consumo humano
en vastas regiones del mundo
23
.
Proteccin contra crecientes e inundaciones: Estos ecosistemas operan como reservorios
para los excedentes de agua durante las temporadas invernales o de deshielo, ayudando a
disminuir los fenmenos erosivos, aminorando los efectos de las inundaciones
24
.
Retencin de sedimentos: La mayora de los humedales son receptores de aguas de
ros, los cuales arrastran una gran cantidad de sedimentos. Cuando arriban al humedal,
la velocidad del agua disminuye y los sedimentos se sumergen, propiciando la limpieza
de muchas cuencas
25
.
Acumulacin de nutrientes y remocin de txicos: Estos ecosistemas retienen nutrien-
tes, principalmente nitrgeno y fsforo, los cuales se precipitan en los sedimentos o en
la vegetacin del humedal, mejorando la calidad del agua pues el exceso de nutrientes
conduce a la eutroficacin, (crecimiento acelerado de la vegetacin), la cual incrementa
la demanda de oxgeno, aunque acompaado de una reduccin de la diversidad biolgi-
ca. Asimismo, los agroqumicos y otras sustancias de alta toxicidad se depositan en los
sedimentos, purificando el recurso hdrico
26
.
Manejo de microclimas: Debido a la evapotranspiracin (prdida de humedad de una
superficie por evaporacin directa junto con la prdida de agua por transpiracin de la
vegetacin), los humedales de mayor extensin tienen la capacidad real de modificar los
climas locales
27
.
21 Ibdem. Pg. 33.
22 Ibdem.
23 Ibdem. Pg. 34.
24 Ibdem.
25 Ibdem., Pg. 35.
26 Ibdem.
27 Ibdem., Pg. 37.
Retencin de Carbono: La materia orgnica que reposa en estos ecosistemas se descom-
pone, acumulndose y retenindose en sus suelos, con un efecto importante frente al
calentamiento global de la atmsfera
28
.
Transporte: La movilizacin a travs del agua fue uno de los primeros sistemas utilizados
por las civilizaciones. Actualmente, los caos y brazos de los humedales son en muchos
casos, los nicos corredores de comunicacin entre diferentes comunidades
29
.
Ecoturismo: Algunas poblaciones tienen como nico espacio de esparcimiento los hu-
medales, debido a su carcter de espacio abierto y paisajsticamente llamativo por su
flora y fauna, lo cual es visto como un potencial econmico para muchas localidades y
autoridades
30
.
Cultural e histrico: en algunas regiones del mundo estos ecosistemas tienen valores
religiosos, histricos, arqueolgicos y culturales, que disminuyen a la medida en que el
sentido de pertenencia en las diferentes regiones decae, todo esto asociado a su destruc-
cin . Su valor histrico recae en que, para algunos pases, estos fueron escenarios de los
primeros asentamientos humanos, guerras, batallas o proclamas de libertad, lo que los
hace relevantes en el imaginario colectivo. El valor artstico de los humedales est repre-
sentado en las diferentes muestras de creatividad e inspiracin alrededor de ellos, como
canciones, obras de arte, publicaciones, narraciones orales y danzas, entre otras
32
.
La Convencin sobre los Humedales
de Importancia Internacional (Ramsar)
Hasta mediados del siglo pasado, los humedales se haban enfrentado a la indiferencia
de los ciudadanos del mundo, debido a la escasa informacin que se brinda sobre la im-
portancia de estos ecosistemas. Con el propsito de superar esta situacin, se convoc
en 1971 en la ciudad de Ramsar (Irn) la Convencin que acoge su nombre, a la cual
adhirieron inicialmente slo pases de Asia y Europa.
Como se menciona en el documento Humedales interiores de Colombia: Bases tcnicas
para su conservacin y uso sostenible, en la dcada de los ochenta el Bur Internacional
para el Estudio de los Humedales y las Aves Acuticas (IWRB), fusionado dentro de la or-
ganizacin Wetlands International (WI), emprendi acciones para ampliar la cobertura de
la Convencin, fortalecidos adems por la creacin de la ONG Humedales para las Am-
ricas y del Programa de Humedales de la Unin Mundial para la Naturaleza (UICN)
33
.
28 Ibdem.
29 Ibdem. Pg. 38.
30 TABILO-VALDIVIESO, E. El Benefcio de los Humedales en Amrica Central: el potencial de los humedales para el
desarrollo. 1ra edicin, San Jos, Costa Rica: 1997. Pg. 48.
31 www.ramsar.org
32 TABILO-VALDIVIESO, E. Op, Cit, Pg. 50.
33 NARANJO, Lus Germn. ANDRADE, Germn y PONCE DE LEN, Eugenia. Humedales Interiores de Colombia:
Bases tcnicas para su conservacin y uso sostenible. Instituto de Investigacin de Recursos Biolgicos Alexander
von Humboldt, Ministerio Del Medio Ambiente: 1999. Pg. 13.

El propsito de la Convencin Ramsar es fomentar la conservacin de los humedales y de
las aves acuticas creando reservas naturales y tomando las medidas adecuadas para su
custodia, basndose en su importancia internacional en trminos ecolgicos, botnicos,
zoolgicos, limnolgicos o hidrolgicos
34
.
La Convencin involucra una amplia gama de hbitats, lo cuales se clasifican de acuerdo
a unos niveles de jerarquizacin propuestos, segn su mbito (marino/costero e interior);
sistemas (marinos, estuarino, lacustre, palustre, fluvial y geotrmico) y subsistema (sub-
mareal, intermareal, estacional, permanente, perenne e intermitente); clase (segn su
modelo de desarrollo o las caractersticas geomorfologicas) y subclase.
Adems, consagra los compromisos contrados por sus pases miembros para mantener
las caractersticas ecolgicas de sus humedales de importancia internacional y planificar
el uso racional o uso sostenible, de todos los humedales situados en sus territorios; ade-
ms, los pases firmantes pueden contar con respaldo econmico, social o cultural para
promover actividades de concientizacin a nivel local y nacional para la conservacin de
estos ecosistemas.
A diferencia de las dems convenciones mundiales sobre el medio ambiente, Ram-
sar no est afiliada al sistema de Acuerdos Multilaterales sobre el Medio Ambiente
(AMUMA) de las Naciones Unidas, pero colabora muy estrechamente con los dems
AMUMA y es un asociado de pleno derecho entre los tratados y acuerdos del grupo
relacionado con la biodiversidad
35
.
Conferencia de las Partes Contratantes (COP)
de la Convencin Ramsar
Las reuniones ordinarias de la Conferencia de las Partes Contratantes (COP) se convocan
cada tres aos, sin perjuicio de reuniones extraordinarias a peticin de dos tercios de las
Partes. En el Cuadro 3.1, se presentan las reuniones celebradas hasta el da de hoy:
El propsito principal de estas reuniones COP es la elaboracin de una serie de docu-
mentos que integran informes, resoluciones y recomendaciones que permiten una mejor
estructuracin en cuanto a los planes de conservacin de humedales
36
.
Los humedales en el mundo y la Convencin Ramsar
La mayora de los complejos de humedales se configuraron desde hace cerca de 10.000
aos, es decir, despus de la ltima edad de hielo. Los glaciares al desaparecer, dejaron
concavidades en los suelos, las cuales eran territorios ideales para que all se formaran
grandes reservas de agua. En otras zonas, el hielo sepultado se derriti, para formar lagos
34 ALDAMA, Alberto. Memorias del segundo encuentro internacional de derecho ambiental. Publicado por Instituto
Nacional de Ecologa: 2004. Madrid.
35 http://www.ramsar.org/about/about_brochure_2008_s.htm. Citado en 2009/04/01.
36 Ramsar, Op. Cit.

que con el tiempo se fueron transformando en humedales. Asimismo, otros procesos en
su configuracin fueron el crecimiento de los ros y mares, deslizamientos de tierra y los
vientos que erosionaron los suelos
37
.
Para el ao 2000, algunos clculos mostraban que los humedales alcanzaban un rea
de 700 a 900 millones de hectreas, lo que equivale a un 4-6% de la superficie terres-
tre
38
. Otro estudio para el ao 2007 mostraba que alrededor del 9% de la tierra tiene
presencia de alguna forma de humedal. Si bien no existen datos globales acerca de la
presin sobre estos ecosistemas, se cree que muchas de estas zonas en todo el planeta
se han perdido
39
.
37 Gale Cenage Learning. Wetland Biomes Introduction. . UXL Encyclopedia of Biomes, Vol. 3. UXL, Detroit: 2000.
38 MITSCH W, J. y GOSSELINK J, G .Wetlands.3rd Ed. John Wiley & Sons,New York: 2000
39 ZEDLER, J. B y KERCHER, S. Wetlands resources: Status, trends, ecosystem services, and restorability, Annual
Reviews of Environmental Resources: 2005. Pg. 39-74.
Reunin COP Fecha
Primera reunin - Cagliari (Italia) Noviembre de 1980
Segunda reunin Groningen (Paises Bajos) Mayo de 1984
Tercera reunin Regina (Canad) Mayo de 1987
Cuarta reunin Montreaux (Suiza) Julio de 1990
Quinta reunin Kushiro (Japn) Junio de 1993
Sexta reunin Brisbane (Australia) Marzo de 1996
Sptima reunin San Jos (Costa Rica) Mayo de 1999
Octava reunin Valencia (Espaa) Noviembre de 2002
Novena reunin Kampala (Uganda) Noviembre de 2005
Decima reunin Changwon (Corea del Sur) Octubre Noviembre de 2008

Cuadro 3.1
Reuniones COP de la Convencin RAMSAR
Fuente: Ramsar, 2010.
En cuanto a los logros de la Convencin Ramsar, sta cuenta actualmente con 160 partes
contratantes que, en 2011, registran 1.916 sitios declarados de importancia internacio-
nal, lo cual equivale a una superficie total de 186993.435 hectreas, es decir, un poco
ms del 20% de los humedales existentes en el planeta, los cuales se pueden apreciar
en el Mapa 3.1
Los pases firmantes han inscrito los que consideran los humedales ms importantes
de sus jurisdicciones dentro de la lista de importancia internacional, buscando con esto
evitar que sean deteriorados. Como se puede apreciar en la Grfica 3.1, Europa es el
continente que registra el mayor nmero de humedales inscritos, seguido en su orden por
Amrica, Asia, frica y Oceana.

Mapa 3.1
Fuente: RAMSAR 2011
Humedales de importancia internacional RAMSAR por continentes 2010
Grfica 3.1
Fuente: RAMSAR 2011
Humedales de importancia RAMSAR por continentes
Pas Nmero de humedales
Reino Unido 168
Mxico 119
Australia 65
Espaa 63
Italia 52
Suecia 51
Finlandia 49
Pases Bajos 49
Argelia 47
Irlanda 45
Cuadro 3.2
Pases con mayor nmero de humedales inscritos en RAMSAR
De acuerdo con el Cuadro 3.2, los pases que cuentan con un mayor nmero de estos
cuerpos de agua inscritos en Ramsar son el Reino Unido (168), Mxico (119) seguido de
lejos por Australia (65), pases que demuestran un claro compromiso y esfuerzo por la
proteccin de sus humedales.
Tomando como referencia el nmero de hectreas declaradas como sitios Ramsar, se pue-
de evidenciar en el Cuadro 3.3, que Mxico es el pas que ms rea tiene inscrita.
Revisando el estado actual de los humedales por continentes, Europa se caracteriza por ser
el de mayor nmero de estos inscritos en Ramsar (904) correspondientes a 14013.820
hectreas. Estos ecosistemas se encuentran amenazados por la industrializacin, la agri-
cultura intensiva y la urbanizacin, especialmente en el norte y oeste de Europa y, con
Cuadro 3.3
Pases con mayor nmero de hectreas de humedales inscritas en RAMSAR
Pas Nmero de hectreas de humedalesinscritos en Ramsar
Mxico 8,225,476
Australia 7,510,177
Argelia 2,959,615
Reino Unido 1,274,323
Pases Bajos 818,908
Finlandia 799,518
Suecia 514,675
Espaa 281,768
Irlanda 66,994
Italia 60,233
40 http://www.ramsar.org/about/about_brochure_2008_s.htm.
41 CAVENARI. Op. Cit. Pg 52.
42 http://www.ramsar.org/cda/es/ramsar-pubs-annolist-annotated-ramsar-23851/main/ramsar/1-30-168%5E23851_
4000_2__
43 Ibdem.
44 Ibdem.
menos presin, en Europa Central y Oriental

40
. El listado de pases con mayor nmero
de humedales Ramsar inscritos lo encabeza el Reino Unido con 168, seguido de Espaa
(68), Italia (52), Suecia (51), Finlandia (49) y Pases Bajos (49), mientras en los ltimos
lugares aparecen pases como Liechtenstein, Montenegro, Chipre y Mnaco con tan solo
un humedal. Estos listados pueden ampliarse, debido a que, de 52 pases europeos, 43
han adherido a la Convencin.
frica se presenta como el continente con ms partes contratantes (47 de un total de 56
pases), con 305 humedales inscritos, que abarcan una extensin de 84069.666 hect-
reas, Argelia (47), Marruecos (24), Sudfrica (20), Tnez (20), Guinea (16), Burkina Faso
(15), y Nigeria (12) son los pases con el mayor nmero de humedales inscritos. Para este
continente, debido a sus escasas reservas de agua dulce, existen dificultades para lograr
la conservacin de sus cuerpos de agua. All los humedales han sido sobreexplotados y
degradados, debido a la agricultura (plaguicidas), asentamientos ilegales y explotacin
excesiva de comunidades de bajos ingresos e introduccin de especies invasoras
41
.
El continente ms grande del mundo, Asia, muestra solamente 34 de 53 pases que han
adherido a Ramsar, con 25419.736 hectreas inscritas. En 282 humedales registrados,
los pases ms representativos son China (37), Japn (37), Rusia (35), India (25), Irn
(23), Paquistn (19) y Repblica de Corea (13). Otros pases como Emiratos rabes
Unidos, Iraq, Jordania y Myanmar solo han incluido un humedal
42
. Este continente, que
a travs de la historia se ha visto sujeto a la mayor presin demogrfica, ha creado una
dependencia hacia los recursos naturales que proveen estos ecosistemas, con nfasis en
China e India, donde su poblacin muchas veces sobrevive de los cultivos de arroz en los
humedales y del pescado. Adems, enfrentan fuertes amenazas por las actividades de
caza, asentamientos ilegales y otros tipos de agricultura
43.

La regin de Oceana es la que resea menos humedales inscritos en la Convencin Ram-
sar: en su territorio, de 23 pases, solo 7 se han adherido, registrando 77 sitios que com-
prenden 8230.721 hectreas, sobresaliendo Australia (65), Nueva Zelanda (6) y Papua
Nueva Guinea (2). Este es un continente con contrastes: una vasta extensin, que no se
compadece con las mnimas reservas hdricas, cada vez ms reducidas por la contamina-
cin y la urbanizacin. All, la mayora de sus habitantes vive en las costas, por lo cual la
presin que existe en los sistemas de humedales costeros es alta a causa del turismo. Otra
presin constante ha sido la introduccin de especies que ha contribuido a la disminucin
de grupos endmicos, sin dejar de mencionar los daos por cuenta de la agricultura
44
.
El continente americano cuenta con 47 pases, pero solo 29 se han adherido a la Conven-
cin Ramsar, con 342 humedales inscritos que abarcan 55280.440 hectreas. Mxico
es el pas con mayor nmero de humedales asociados (121), seguido de Canad (37),
Estados Unidos (28) Argentina (19), Ecuador (13), Per (13) y Chile (12).
45 http://www.ramsar.org/cda/es/ramsar-pubs-books-wetlands-biodiversity-21181/main/ramsar/1-30-101%5E21181_
4000_2__. Citado en 2010/10/02.
46 TABILO. Op. Cit. Pg. 43.
En Norteamrica, estudios sealan que, en los ltimos 50 aos, alrededor del 85% de los
humedales ha sido deteriorado, principalmente por los cultivos agrcolas.
Otros factores incluyen la infraestructura vial, la construccin de centros comerciales,
fbricas, aeropuertos y embalses. De acuerdo con Fish & Wildlife Service, Estados Unidos
pierde cerca de 50.000 hectreas de humedales al ao
45
.
Finalmente, Latinoamrica se presenta como una de las regiones ms ricas en humeda-
les. A pesar de esto, el 20% de los habitantes no tiene acceso al agua potable y slo el
3% del agua de los cuerpos de agua es utilizada. Existen importantes recursos hdricos
subterrneos en el continente, pero su cantidad y localizacin en gran parte se descono-
cen, lo cual hace que se ejerza gran presin sobre los humedales de la regin
46
.
Marco jurdico y de proteccin
de los humedales en Colombia
El complejo normativo del pas reconoce la existencia de ecosistemas de especial importan-
cia ecolgica que imponen deberes de preservacin, conservacin y proteccin, respecto
de los cuales la planificacin de la gestin estatal se orientar hacia su sostenimiento y
armonizacin con el crecimiento econmico y social (Art. 79 C.P). Especialmente, se ha
precisado un modelo de preservacin que garantiza la intangibilidad de dichas reas que,
de plano, determina la incompatibilidad entre la explotacin y conservacin. A partir de es-
tas directrices se orientar el anlisis del tratamiento legal de los humedales en Colombia.
Regulacin constitucional ambiental
La Constitucin de 1991 reaccion a la necesidad de salvaguarda de los elementos natu-
rales como patrimonio comn de todos los habitantes, creando un espacio de convivencia
entre los medios naturales y la accin de los habitantes del pas. As, incluy no sola-
mente principios generales de proteccin sino un catlogo amplio de derechos, deberes
y obligaciones ambientales que trascienden a la accin de las autoridades pblicas en
el marco del cumplimiento de sus funciones, procurando el bien comn y, por otro lado,
imponiendo ciertos comportamientos de los particulares en relacin con el medio natural
y la observancia del inters general.
La proteccin jurdica del derecho al medio ambiente sano es el postulado de principal
orientacin que se toma en cuenta para el anlisis de la relacin entre la defensa del pa-
trimonio natural y su incidencia en la vida de las personas. Por ello, en conexin con otros
derechos absolutos, o que podran tener un carcter de mayor relevancia como la vida, la
integridad fsica y la salud, se ha considerado como un derecho constitucional fundamen-
tal y pilar de especial relevancia dentro de la estructura social del Estado
47
. Igualmente,
de la misma forma como los ciudadanos pueden reclamar la proteccin de sus derechos
fundamentales por la va de las acciones dispuestas, estn sometidos a una relacin de
compromiso que, en virtud del principio de solidaridad, les impone deberes de abstencin
respecto de los recursos naturales
48
. Tan es as que, frente a la existencia de un conflicto
entre la proteccin ambiental como valor constitucional reconocido, se ha optado por
imponer restricciones o limitaciones a otros derechos o libertades individuales en pro de
restablecer el equilibrio entre el bienestar individual y la conservacin del ecosistema a
partir del llamado desarrollo sostenible
49
.
Como se puede notar, las directrices en materia de medio ambiente que parten del prin-
cipio general de proteccin de las riquezas naturales de la nacin, imponen tambin al
Estado deberes y obligaciones de proteccin de la diversidad e integridad del ambiente,
adems de una especialsima facultad de prevencin y control de los factores de deterioro
ambiental garantizando, en todo caso, su desarrollo sostenible, su conservacin, restau-
racin o sustitucin
50
.
En vista de lo anterior, se han impuesto deberes ambientales a cargo del Estado, entre
los cuales se destacan para nuestro anlisis, conservar las reas de especial importancia
estratgica fomentando la educacin ambiental, la planificacin del manejo y aprovecha-
miento de los recursos naturales a partir de una visin de conservacin y de restauracin,
junto con la adecuada prevencin y control, de los factores de deterioro ambiental, impo-
niendo las sanciones legales a que haya lugar y, an ms importante, exigiendo siempre
la reparacin de los daos que se causen
51
.
47 Art. 79 C.P. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizar la participacin de
la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del am-
biente, conservar las reas de especial importancia ecolgica y fomentar la educacin para el logro de estos fnes.
En diferentes pronunciamientos la Corte Constitucional se ha referido al derecho al medio ambiente sano, siendo
objeto de especial atencin en sus consideraciones en materia ambiental. Cfr. Sentencias Nos. T-411/92, T-415/92,
T-028/93, T-014/94, T-028/94, C-519 de 1994, entre otras.
48 Ntese que a partir de la Constitucin de 1991 se imprime un nuevo paradigma normativo que impone obligaciones
al Estado y tambin a los particulares. El bien jurdico establecido en el derecho al medio ambiente sano no es
resultado de las labores aisladas que quiera o pueda adelantar el Estado sino que es la consecuencia directa de la
decidida concurrencia de ste en el mbito interno e internacional y el vnculo de la libertad de cada persona frente
a tal objetivo. Corte Constitucional, Sentencia T-760 de 2007, M.P. Clara Ins Vargas Hernndez.
49 As, ha entendido la jurisprudencia que la proteccin medio ambiental, como valor constitucional, no tiene un efecto
desvanecedor sobre los dems derechos y garantas previstos en la Carta. No obstante la importancia de tal derecho,
de acuerdo a cada caso se har necesario equilibrarlo con las dems atribuciones individuales, sociales, econmicas
y colectivas. Para el efecto, el propio texto constitucional proporciona conceptos relevantes que concretan el equilibrio
que debe existir entre el desarrollo econmico, el bienestar individual y la conservacin del ecosistema. El desarro-
llo sostenible, por ejemplo, constituye un referente a partir del cual la jurisprudencia de la Corte ha fjado cules son
los parmetros que rigen la armonizacin de tales valores, destacando que es evidente que el desarrollo social y la
proteccin del medio ambiente imponen un tratamiento unvoco e indisoluble que permita progresivamente mejorar
las condiciones de vida de las personas y el bienestar social, pero sin afectar ni disminuir irracional o desproporcio-
nadamente la diversidad natural y biolgica de nuestro ecosistema. Sentencia T-760 de 2007.
50 Es obligacin del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la nacin (C.P., Art. 8).
Igualmente, debe recordarse que dentro de los deberes de las personas se encuentra proteger los recursos culturales
y naturales del pas y velar por la conservacin de un ambiente sano, lo que denota una correspondencia entre la
accin estatal y la accin de la persona frente al mantenimiento ambiental del pas (C.P., Art. 95 Num. 8).
51 La Constitucin dentro de su Ttulo II De los derechos, las garantas y los deberes incluy en su captulo III De
los derechos colectivos y del ambiente, llamados durante mucho tiempo por la doctrina como derechos de tercera
generacin. Entre ellos, valga resaltar los siguientes: Art. 80 El Estado planifcar el manejo y aprovechamiento de

En general, de lo anterior se pueden advertir cometidos amplios de realizacin en materia
de sostenimiento, proteccin, conservacin y recuperacin ambiental, estando inmersas,
desde luego, actuaciones positivas y de abstencin de parte de todos los particulares
quienes no slo son sujeto de proteccin jurdica sino de participacin activa en materia
de los recursos naturales. Pero, desde otra ptica, ser el Estado quien detenta una carga
amplia de accin para el cumplimiento efectivo de las metas constitucionales y el desa-
rrollo progresivo de los derechos colectivos, entendiendo que es el llamado a delinear el
marco de accin de proteccin y el desarrollo de polticas de planificacin y conservacin
del medio ambiente.
No sobra advertir que la enunciacin del medio ambiente como derecho colectivo en
nuestro pas se encuentra en el artculo 88 Constitucional y en la Ley 472 de 1998, como
clara respuesta y superacin del esquema tradicional clsico del derecho subjetivo apare-
jado principalmente a la propiedad y libertades privadas. La nocin de derechos colecti-
vos conlleva entonces un cambio en la titularidad de la defensa del medio ambiente para
comprometer a toda la colectividad en la directa salvaguarda de derechos que trascienden
a lo individual a travs de las acciones populares
52
. En efecto, los derechos colectivos,
dentro de la proteccin jurdica del ambiente, son derechos de solidaridad, participati-
vos y no excluyentes, de alto espectro en cuanto no constituyen un sistema cerrado a la
evolucin social y poltica, que pertenecen a todos y a cada uno de los individuos y que
como tales, exigen una labor anticipada de proteccin y una accin pronta de la justicia,
inicialmente dirigida a impedir su afectacin y, en su defecto, a lograr su inmediato res-
tablecimiento, lo cual precisamente se logra a travs de las llamadas acciones colectivas,
populares y de grupo
53
.
Sin duda, a partir de la constitucionalizacin de la tutela ambiental y su reglamentacin
por va legal
54
se concibe un inters comn y superior frente a la afrenta o amenaza del
medio ambiente que demanda un ejercicio directo de cualquier miembro de la sociedad y
una respuesta tanto urgente como inmediata de la administracin y de los jueces frente a
los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservacin, restauracin o sustitucin. Adems,
deber prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparacin
de los daos causados. As mismo, cooperar con otras naciones en la proteccin de los ecosistemas situados en
las zonas fronterizas. Art. 81 Queda prohibida la fabricacin, importacin, posesin y uso de armas qumicas,
biolgicas y nucleares, as como la introduccin al territorio nacional de residuos nucleares y desechos txicos. El
Estado regular el ingreso al pas y la salida de l de los recursos genticos, y su utilizacin, de acuerdo con el inters
nacional.
52 Cfr. Juan Carlos Henao. Se defenden de la misma manera los derechos colectivos en derecho colombiano y en dere-
cho francs. En: IV Jornadas de Derecho Constitucional y Administrativo. Universidad Externado de Colombia, 2003.
53 Corte Constitucional, Sentencia C-622 de 2007, MP. Rodrigo Escobar Gil.
54 Ley 472 de 1998. Art. 2. ACCIONES POPULARES. Son los medios procesales para la proteccin de los derechos
e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el dao contingente, hacer cesar el peligro, la
amenaza, la vulneracin o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su estado anterior
cuando fuere posible. Art. 4. DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Son derechos e intereses colectivos, entre
otros, los relacionados con: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitucin,
la ley y las disposiciones reglamentarias; () c) La existencia del equilibrio ecolgico y el manejo y aprovechamiento
racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservacin, restauracin o sustitu-
cin. La conservacin de las especies animales y vegetales, la proteccin de reas de especial importancia ecolgica,
de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, as como los dems intereses de la comunidad relacionados con
la preservacin y restauracin del medio ambiente; () Igualmente son derechos e intereses colectivos los defnidos
como tales en la Constitucin, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia
(Subrayado por fuera).

la lesin, amenaza o daos que se hubiesen podido causar. Por ello, la Ley 99 de 1993
reconoce a cualquier persona natural o jurdica, pblica o privada, sin necesidad de de-
mostrar inters jurdico alguno, el derecho a intervenir en las actuaciones administrativas
iniciadas para la expedicin, modificacin o cancelacin de permisos o licencias de activi-
dades que afecten o puedan afectar el medio ambiente o para la imposicin o revocacin
de sanciones por el incumplimiento de las normas y regulaciones ambientales (Art. 69).
As, como bien comn, el medio ambiente se identifica con toda la comunidad y como
derecho colectivo supone un ingrediente importante de contrapeso a los derechos indivi-
duales que rene sobre s una tutela jurdica efectiva y uniforme. Dicha estructura de pro-
teccin del medio ambiente en nuestro pas, como se ha visto, se concibe desde una na-
turaleza de derecho colectivo, derecho constitucional fundamental
55
, deber constitucional
y participacin ciudadana activa que proyecta un amplio reconocimiento de la naturaleza
y los recursos naturales. Desde esta perspectiva, la gestin fiscal confiada a la Contralora
General de la Repblica, segn el artculo 46 de la Ley 42 de 1993, incluye tambin
la obligatoriedad para las entidades vigiladas de incluir en todo proyecto de inversin
pblica, convenio, contrato o autorizacin de explotacin de recursos, la valoracin en
trminos cuantitativos del costo beneficio sobre conservacin, restauracin, sustitucin,
manejo en general de los recursos naturales y degradacin del medio ambiente, as como
su contabilizacin y el reporte oportuno (subrayado nuestro).
Ahora bien, la proteccin del ambiente recae principalmente en cabeza del Estado quien
deber fijar las polticas pblicas que sirvan como pauta para dicho fin, imponer las san-
ciones a que haya lugar por la vulneracin a los bienes naturales, ejercer las acciones ju-
diciales para garantizar su preservacin y exigir la reparacin de los daos que se pueden
haber causado a los recursos naturales y del medio ambiente
56
.
Debe recordarse que, en el cometido de inters general, es necesaria una poltica estatal
nacional en la que intervengan todas las autoridades pblicas sin distingo, con el propsito
de alcanzar una propicia articulacin de los fines estatales en materia de proteccin. Es
as como la propia Constitucin, con miras a dicho objetivo, atribuy a las asambleas de-
partamentales y concejos municipales el control, la preservacin y defensa del patrimonio
ecolgico del departamento o del municipio, desde una ptica de coordinacin armnica
con el nivel central de la administracin pblica (Arts. 300 Num.2 y 313 Num. 9)
57
.
55 En sentencia C-671 de 2001 (MP. Jaime Araujo Renteria), la Corte Constitucional seal que conforme a las nor-
mas de la Carta el medio ambiente es un derecho constitucional fundamental para todos los individuos de la especie
humana y el Estado est obligado a velar por su conservacin y debida proteccin, procurando que el desarrollo
econmico y social sea compatible con las polticas que buscan salvaguardar las riquezas naturales de la Nacin.
56 El cumplimiento del deber de procurar la proteccin del ambiente se logra, principalmente, a travs de dos vas:
la planifcacin y fjacin de polticas estatales, por una parte; y, por la otra, la consagracin de acciones judiciales
encaminadas a la preservacin del ambiente y a la sancin penal, civil o administrativa cuando se atente contra l,
las cuales pueden ser impetradas por el mismo Estado o por cualquier ciudadano (). Como puede observarse, el
manejo del ambiente requiere necesariamente de una poltica estatal, lo cual signifca general, es decir, a nivel nacio-
nal. Ello se justifca por el hecho de que la accin estatal es de inters general, en la medida en que busca cumplir
con la fnalidad esencial de promover la prosperidad general y el bienestar colectivo. Contemporneamente se reco-
noce cmo el factor ecolgico forma parte de un todo; por tanto, puede afrmarse que los recursos naturales son de
inters primordial no slo para los habitantes de Colombia sino para toda la humanidad. En el cuidado y desarrollo
sostenible de la naturaleza est comprometido el planeta entero, en virtud de que el objeto jurdico protegido, como
se dijo, es por esencia universal. Corte Constitucional, Sentencia C-423 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
57 Ibdem.
De otro lado, el rgimen de conservacin y proteccin de las reas de especial importancia
ecolgica es mucho ms intenso respecto de los dems elementos del medio ambiente. Lo
anterior se hace evidente con el mandato de conservacin establecido por la Constitucin
para determinados ecosistemas sobre los cuales no est admitida su explotacin y tampo-
co estarn sometidas al concepto de desarrollo sostenible. Esto es, por tratarse de zonas
imprescindibles para los recursos naturales de la nacin debido a sus caractersticas de
sostenimiento y mantenimiento de diferentes especies, el Estado como garante principal,
debe orientarse a garantizar su intangibilidad y propender en todo momento y lugar por
su conservacin y restauracin. En efecto, las reas de especial importancia ecolgica,
en este orden de ideas, estn sometidas a un rgimen de proteccin ms intenso que el
resto del medio ambiente
58
. Dicha proteccin tiene enormes consecuencias normativas,
en la medida en que (i) se convierte en principio interpretativo de obligatoria observancia
cuando se est frente a la aplicacin e interpretacin de normas que afecten dichas reas
de especial importancia ecolgica y (ii) otorga a los individuos el derecho a disfrutar pa-
sivamente- de tales reas, as como a que su integridad no se menoscabe
59
.
Bajo las anteriores consideraciones, se ha calificado a los humedales como reas de
especial importancia ecolgica,
60
reconocindose as un rgimen de proteccin estricto
conforme a las orientaciones de carcter internacional asumidas por el Estado colombiano
para este tipo de ecosistemas.
Marco Internacional de Proteccin
Consciente de la importancia del establecimiento de medidas ambientales acordes con
los avances mundiales en torno a los intereses ambientales y la gran responsabilidad de
los estados en su situacin de fragilidad y deterioro, Colombia ha suscrito importantes
convenios internacionales que adquieren una gran connotacin en el estudio de las reas
protegidas o de especial importancia ecolgica.
Principalmente, el Convenio sobre la Biodiversidad Biolgica de 1992
61
impuso al pas
la obligacin de elaborar estrategias, planes o programas nacionales para la conservacin
58 Por sus caractersticas nicas los humedales prestan servicios hidrolgicos y ecolgicos invaluables, pues son uno
de los ecosistemas ms productivos del mundo. Amn de su gran valor esttico y paisajstico, tienen repercusiones
mundiales sobre la pesca, pues dos tercios de sta dependen de su buen estado. Mantienen, adems, el nivel
fretico que es un elemento indispensable para el adecuado desarrollo de la agricultura, la produccin de madera,
el almacenamiento de aguas, la regulacin de inundaciones y la reduccin de riesgos naturales. Los humedales
estabilizan tambin las fajas costeras, purifcan las aguas para consumo y protegen los torrentes litorales; de igual
manera, constituyen un elemento esencial para la supervivencia de numerosas especies de fauna y fora, varias de
ellas en peligro de extincin. Consejo de Estado, Seccin Segunda Subseccin B. Sentencia del 20 de septiembre
de 2001 (Exp. 25000-23-25-000-2000-0254-01 AP).
59 Sentencia T-666 de 2002.
60 Dice la Corte Constitucional lo siguiente: los humedales son, desde un punto de vista estrictamente normativo, reas
de especial importancia ecolgica. Dicha calidad se deriva del hecho de que Colombia se adhiri a la Convencin
de Ramsar, relativa a la proteccin de este tipo de ecosistemas, as como de las sentencias dictadas por esta Corpo-
racin y el Consejo de Estado, que ha reconocido la especial importancia de los humedales. (Sentencia T-666 de
2002). No debe olvidarse que en el caso bajo examen de la Corte en el mencionado fallo, se analiz la tensin entre
el derecho a la propiedad alegado en zonas de ronda del Humedal El Burro en la ciudad de Bogot y el derecho a la
integridad de las reas de especial importancia ecolgica.
61 Hecho en Ro de Janeiro el 5 de junio de 1992. Ratifcado mediante la Ley 165 de 1994 y declarado exequible
mediante la Sentencia C-519 de 1994.

y la utilizacin sostenible de la diversidad biolgica
62
, adaptando para dicho fin las estra-
tegias, planes o programas existentes que reflejen las medidas establecidas en el docu-
mento internacional suscrito. Igualmente, debe integrarse la conservacin y la utilizacin
sostenible de la diversidad biolgica en los planes, programas y polticas sectoriales o in-
tersectoriales. La importancia de este convenio es su aplicacin frente a los lineamientos
que debe adoptar la poltica estatal sobre reas sometidas a conservacin y proteccin
como los humedales y, de forma especial, en la proteccin de los ecosistemas, hbitats y
especies que en ellos habitan
63
.
As mismo, previa afirmacin de la necesidad de conservacin de la diversidad biolgica
y la utilizacin sostenible de sus componentes, la Convencin obliga a los Estados a esta-
blecer un sistema de reas protegidas o reas donde haya que tomar medidas especiales
para conservar la diversidad biolgica, elaborando directrices para su seleccin. Igual-
mente, debe promoverse la proteccin de ecosistemas y hbitats naturales y el mante-
nimiento de poblaciones viables de especies en entornos naturales, desde una visin de
desarrollo ambientalmente adecuado y sostenible con miras a aumentar la proteccin de
las reas protegidas.
Como directriz especial, se deber rehabilitar y restaurar los ecosistemas degradados
promoviendo la recuperacin de especies amenazadas, entre otras cosas, mediante la
elaboracin y la aplicacin de planes u otras estrategias de ordenacin
64
.
No obstante, el documento internacional con mayor relevancia en materia de humedales
lo constituye la Convencin Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, es-
pecialmente como hbitat de aves acuticas
65
. La Convencin Ramsar incluye dentro del
62 Entiende el Convenio por diversidad biolgica la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos entre
otras cosas, los ecosistemas terrestres y marinos y otros ecosistemas acuticos y los complejos ecolgicos de los que
forman parte; comprende la diversidad dentro de cada especie, entre las especies y de los ecosistemas.
63 Por rea protegida se entiende un rea defnida geogrfcamente que haya sido designada o regulada y administrada
a fn de alcanzar objetivos especfcos de conservacin. Igualmente, ser conservacin in situ la conservacin de los
ecosistemas y los hbitats naturales y el mantenimiento y recuperacin de poblaciones viables de especies en sus
entornos naturales y, en el caso de las especies domesticadas y cultivadas, en los entornos en que hayan desarro-
llado sus propiedades especfcas.
64 Es de resaltar que la Ley 1151 de 2007 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 dentro
del programa de inversin para la Gestin Ambiental que promueva el desarrollo sostenible (Art.6, componente
5.1), seal lo siguiente Para cumplir con los anteriores objetivos es necesario desarrollar disposiciones que asegu-
ren prioritariamente la proteccin de ecosistemas estratgicos para el abastecimiento a mediano y largo plazo para
consumo humano y para las actividades econmicas. En particular ser necesario, ajustar normas que permitan la
adquisicin de predios estratgicos para fnes de conservacin de! agua y que garanticen la implementacin de ins-
trumentos econmicos, defnidos en la Ley 99 de 1993, orientados a actividades de proteccin y recuperacin de los
recursos naturales. Igualmente se incluir dentro de la estrategia de conocimiento, conservacin y uso sostenible de
la biodiversidad la proteccin de especies amenazadas y endmicas relacionadas con humedales interiores ubicadas
en zonas urbanas, por medio del manejo y proteccin de estos hbitats naturales. (Subrayado fuera de texto).
65 Suscrita en la ciudad de Ramsar (Irn) el 2 de febrero de 1971. Compilacin de Tratados de las Naciones Unidas
N 14583. Modifcada segn el Protocolo de Pars, 3 de diciembre de 1982 y las Enmiendas de Regina, 28 de
mayo de 1987. Ratifcada por Colombia por la Ley 357 de 1997 y declarada exequible mediante la Sentencia C-
582 de 1997 M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo. En dicha sentencia la Corte dice: como puede observarse, se
trata de promover, a partir del Tratado Internacional suscrito, un sistema comn de proteccin ambiental, con el fn
de evitar que, deteriorndose el hbitat propicio para la subsistencia de las aves acuticas en los territorios de los
pases frmantes, stas disminuyan sus posibilidades de vida y puedan verse en peligro de extincin, con las graves
consecuencias que ello ocasionara. Tanto ese objetivo, enteramente acorde con las previsiones constitucionales (ar-
tculos 8, 79 y 80 de la Carta Poltica, entre otros), como el procedimiento de elaboracin de la Lista Internacional de
humedales, con miras a su reserva y proteccin, se avienen al Ordenamiento Fundamental de Colombia y, por tanto,
ningn reparo encuentra esta Corte para que el Ejecutivo comprometa internacionalmente la voluntad del Estado en
obligarse por las clusulas del Convenio.

ordenamiento colombiano la definicin de humedales, y complementa el tratamiento legal
colombiano que se vena dando con el Cdigo de Recursos Naturales y la Ley 99 de 1993,
aunque de un modo genrico y sin un tratamiento completo de regulacin. De conformidad
con la Convencin, son humedales las extensiones de marismas, pantanos y turberas o
superficies cubiertas de aguas, sean stas de rgimen natural o artificial, permanentes o
temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones
de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros (Art. 1).
La importancia de la Convencin Ramsar radica, principalmente, en las definiciones que
se incorporan al marco jurdico colombiano, junto con el conjunto de obligaciones en
materia de conservacin y restauracin de los humedales que se imponen al Estado
66
.
Adems, compromete al pas en una serie de importantes obligaciones de carcter inter-
nacional en materia de humedales, entre las cuales se encuentran las siguientes:
(i) Designar humedales idneos para ser incluidos en la Lista de Humedales de Importan-
cia Internacional. Dicha seleccin se basar en su importancia internacional en trminos
ecolgicos, botnicos, zoolgicos, limnolgicos o hidrolgicos, incluyndose en primer
lugar los humedales que tengan importancia internacional para las aves acuticas en
cualquier estacin del ao.
(ii) Conservacin, gestin y uso racional de las poblaciones migradoras de aves acuticas
67
,
tanto al momento de la designacin de humedales de su territorio para ser incluidos en la
Lista, como al momento de ejercer su derecho a modificar sus inscripciones previas.
(iii) Conservacin de los humedales y de las aves acuticas, creando reservas naturales en
aqullos, estn o no incluidos en la Lista y llevando a cabo todas las medidas adecuadas
para su custodia. Igualmente, cuando el Estado, por motivos urgentes de inters nacional,
retire de la Lista o reduzca los lmites de un humedal incluido en ella, deber compensar
la prdida de recursos de humedales y, en particular, crear nuevas reservas naturales para
las aves acuticas y para la proteccin de una porcin adecuada de su hbitat original, en
la misma regin o en otro lugar.
(iv) Investigacin e intercambio de datos y de publicaciones relativos a los humedales y a
su flora y fauna. En este sentido, el pas debe esforzase por aumentar las poblaciones de
aves acuticas mediante la gestin de los humedales idneos.
(v) Formacin de personal para el estudio, la gestin y la custodia de los humedales.
(vi) Celebracin de consultas sobre el cumplimiento de las obligaciones que se deriven de
la Convencin, especialmente en el caso de un humedal que se extienda por los territorios
66 Segn los considerandos de la Convencin, los humedales constituyen un recurso de gran valor econmico, cultural,
cientfco y recreativo y ejercen funciones ecolgicas fundamentales como reguladores de los regmenes hidrolgicos
y como hbitat de una fauna y fora caracterstica, especialmente de aves acuticas. Por ello, deseando impedir
intrusiones y prdidas irreparables, se torna imprescindible la conservacin de los humedales y de su fora y fauna
armonizando polticas nacionales previsoras con una accin internacional coordinada.
67 Se entiende por aves acuticas las que dependen ecolgicamente de los humedales (Art.1).

de ms de un Estado o de un sistema hidrolgico compartido por varias de ellas
68
. Al
mismo tiempo, el pas deber coordinar y apoyar activamente las polticas y regulaciones
actuales y futuras relativas a la conservacin de los humedales y de su flora y fauna.
En general, la Convencin de Ramsar
69
es de suma relevancia para el pas debido a la per-
tenencia y compromiso internacional adquiridos en la planificacin, manejo, conservacin
y uso racional de los humedales y sus recursos. De la misma manera, en el marco de la
cooperacin internacional contribuye a inscribir a Colombia dentro del amplio grupo de
naciones comprometidas en la adopcin y estudio de medidas apropiadas para el manejo
de los humedales, fomentndose as un intercambio profesional y de conocimientos espe-
cializados para la presentacin de proyectos en pro de la conservacin de estos ecosiste-
mas y, an ms, en la elaboracin de polticas nacionales que incluyan, dentro del marco
legal interno
70
, niveles de conservacin y proteccin acordes con los criterios y principios
internacionalmente reconocidos y acordados.
En este punto debe resaltarse que en el marco de la 7a. Reunin de la Conferencia de las
Partes Contratantes de la Convencin sobre los Humedales de San Jos (Costa Rica), Los
pueblos y los humedales: un nexo vital celebrada del 10 al 18 de mayo de 1999, se
establecieron los lineamientos para elaborar y aplicar polticas nacionales de humedales.
En virtud de lo anterior, Colombia expide en diciembre de 2001 la Poltica Nacional para
Humedales Interiores de Colombia.
Debe resaltarse tambin lo sealado en el Plan Estratgico de Ramsar para 2009-2015 ha-
ciendo eco de las cuestiones de importancia fundamental para el futuro de la Convencin:
el problema bsico persiste: el desarrollo econmico y los consiguientes cambios en los
usos de la tierra suelen tener mayor prioridad que el mantenimiento del ecosistema, a
pesar de que ambas cuestiones estn interconectadas y que la continua destruccin de
los ecosistemas y sus servicios viene a ser como morder la mano que nos alimenta. Por
consiguiente, en el marco de la gobernanza ambiental nacional deben descartarse los
enfoques sectoriales, orientados por la demanda, y adoptarse urgentemente un enfoque
basado en los ecosistemas con miras a una formulacin de polticas y toma de decisiones
que redunden en beneficio del uso racional de los humedales y el mantenimiento de sus
caractersticas ecolgicas y reconozcan el importante papel que desempean los hume-
dales en las actividades de mitigacin del cambio climtico y de adaptacin a l.
68 De conformidad con el artculo 6 y 8 de la Convencin, corresponde a la Unin Internacional para la Conservacin
de la Naturaleza y de los Recursos Naturales desempear las funciones de la Ofcina permanente. Debe agregarse
que dentro de los rganos de la Convencin se encuentran la Conferencia de las Partes Contratantes encargada de
la formulacin de polticas, el Comit Permanente que supervisa el cumplimiento de la Convencin, el Grupo de
Examen Cientfco y Tcnico y la Secretara.
69 No debe olvidarse que se trata del nico tratado global relativo al medio ambiente que se ocupa de un tipo de eco-
sistema en particular abarcando gran parte de las regiones geogrfcas del planeta.
70 La Resolucin VII.7 Lineamientos para examinar leyes e instituciones a fn de promover la conservacin y uso
racional de los humedales recomienda a los Estados que estn realizando o programando realizar exmenes de sus
leyes e instituciones a velar por que esto vaya dirigido no slo a eliminar los obstculos a la conservacin y el uso
racional, sino tambin a adoptar medidas que sirvan de incentivos positivos en apoyo de la implementacin efectiva
de la obligacin relativa al uso racional. Igualmente, llama a los pases a integrar en sus Polticas Nacionales de
Humedales o instrumentos equivalentes, cuando sea posible, los elementos de otras orientaciones dirigidas a los
Estados miembros adoptadas con arreglo a la Convencin, como las Directrices para la aplicacin del concepto de
uso racional (recomendacin 4.10), las Orientaciones adicionales para la aplicacin del concepto de uso racional
(Resolucin 5.6), las Lneas Directrices para la planifcacin del manejo de los sitios Ramsar y otros humedales
(Resolucin 5-7), y el Programa de Promocin de la Convencin (Resolucin VII.9).

Partiendo entonces de los compromisos adquiridos por el pas con la suscripcin de
la Convencin Ramsar y su adopcin mediante la Ley 357 de 1997, se han expedido
normas que reconocen la importancia de los humedales y establecen procedimientos de
manejo y conservacin. La Resolucin 157 de 2004 del Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial (febrero 12) reglamenta el uso sostenible, la conservacin y manejo
de los humedales y desarrolla aspectos referidos a los mismos en aplicacin de la Conven-
cin Ramsar. Reconociendo, en principio, que los humedales son bienes de uso pblico
(Art. 2), establece la obligacin de las autoridades ambientales
71
de elaborar y ejecutar
planes de manejo ambiental para los humedales de su jurisdiccin, garantizando el uso
sostenible y el mantenimiento de su diversidad y productividad biolgica
72
(Art. 3).
Del mismo modo, seala la mencionada Resolucin 157 de 2004 que en el marco de la for-
mulacin de los planes de manejo ambiental, las autoridades ambientales deben realizar la
zonificacin de los humedales de su jurisdiccin con el fin de optimizar sus usos de acuerdo
con las condiciones naturales y socioeconmicas, tomando en consideracin criterios biof-
sicos, ecolgicos, socioeconmicos, culturales y situaciones de conflicto (Art. 7). Lo dicho,
enfatizando en el hecho de que dadas las caractersticas especiales de los humedales y
de sus zonas de ronda, sern usos principales de los mismos las actividades que promue-
van su uso sostenible, conservacin, rehabilitacin o restauracin. Sin embargo, a partir
de la caracterizacin y zonificacin, se establecern en el plan de manejo respectivo, los
usos compatibles y prohibidos para su conservacin y uso sostenible (Art. 9).
En todo caso, segn la reglamentacin, el manejo, rgimen y uso de los humedales de-
clarados por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
73
como de impor-
tancia internacional, se regir conforme a los lineamientos de la Convencin Ramsar y lo
previsto por la normatividad nacional vigente para la categora de manejo o proteccin
ambiental que le asigne la autoridad ambiental respectiva. Adems, en clara consonancia
con la sostenibilidad, gestin, conservacin y uso eficiente del recurso hdrico, se expide
la Poltica Nacional para la Gestin Integral del Recurso Hdrico que busca garantizar,
precisamente, la sostenibilidad del recurso hdrico como eje articulador del ordenamiento
ambiental y del uso adecuado del territorio.
As, en punto a la regulacin de los usos, ordenamiento y vertimientos al recurso hdrico,
el Decreto 3930 de 2010
74
estableci que las autoridades ambientales competentes de-
bern realizar el ordenamiento del recurso hdrico con el fin de realizar la clasificacin de
las aguas superficiales, subterrneas y marinas, fijando su destinacin y las posibilidades
de su aprovechamiento en correspondencia con el proceso de planificacin del recurso.
71 Son autoridades ambientales para los efectos de la mencionada Resolucin 157 de 2004 (MAVDT), la Unidad
Administrativa Especial del Sistema Nacional de Parques Naturales, las Corporaciones Autnomas Regionales, las
Corporaciones de Desarrollo Sostenible, los Grandes Centros Urbanos y las Autoridades Ambientales Distritales
segn la Ley 768 de 2002.
72 Mediante la Resolucin 156 de 2006 (1 de febrero) el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
adopta la Gua Tcnica para la formulacin de planes de manejo para humedales en Colombia.
73 Sobra advertir que con la expedicin de la Ley 1444 de 2011 dichas funciones son asumidas por el nuevo Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
74 Por el cual se reglamenta parcialmente el Ttulo I de la Ley 9 de 1979, as como el Captulo II del Ttulo VI -Parte III-
Libro II del Decreto Ley 2811 de 1974 en cuanto a usos del agua y residuos lquidos y se dictan otras disposiciones.
Segn su artculo 79 deroga el Decreto 1594 de 1984 (salvo los artculos 20 y 21).

Los humedales y su naturaleza jurdica
Como ya se ha sostenido, aunque el Cdigo Nacional de los Recursos Naturales Renova-
bles y de Proteccin al Medio Ambiente ya se haba referido a los cuerpos de agua
75
, no
exista dentro de la legislacin colombiana tratamiento especfico en materia de humeda-
les. El reconocimiento de dichos ecosistemas junto con su proteccin y conservacin se
introduce enfticamente con la Ley 357 de 1997 que aprueba la Convencin de Ramsar.
No obstante, para su mayor entendimiento se ha recurrido a las normas generales para
determinar siquiera con suficiencia de qu tipo de bienes se trata.
La clasificacin de los bienes del Estado proviene del ordenamiento civil colombiano. El
Cdigo Civil dispuso que un bien es pblico cuando el dominio pertenece a la Repblica y
su uso comn est en cabeza de todos los habitantes de un territorio, como el de calles,
plazas, puentes y caminos, al igual que los ros y todas las aguas que corren por cau-
ces naturales (con excepcin de los cauces de agua que nacen y mueren dentro de una
misma heredad
76
). Por contraposicin, estarn los bienes Fiscales cuyo uso no pertenece
generalmente a los habitantes (Arts. 674 y 677 del Cdigo Civil). Como se ve, si bien el
derecho garantiza el dominio privado dentro del cual se pueden ejercer las prerrogativas
concedidas para las libertades individuales como la propiedad privada, a la que le es in-
herente una funcin ecolgica (Art. 58 C.P), se garantiza un dominio pblico afectado al
comn uso de la sociedad.
Respecto de los humedales, se ha reconocido
77
que, como recurso ambiental, presentan
una gran incidencia ecolgica, cientfica, recreacional y paisajstica que se refleja en las
especies animales y vegetales, adems de formar parte del sistema hdrico, regular los
niveles freticos y prevenir o amortiguar inundaciones. Por lo mismo, siendo posible la
existencia de dichos ecosistemas dentro de terrenos de propiedad privada, frente al inte-
rs pblico o social que ellos demandan, su apropiacin individual ceder frente al inters
pblico o social que la Constitucin impone (Art. 58). En efecto, estando destinados al
cumplimiento de una funcin reguladora del medio ambiente, los humedales se conside-
ran bienes de uso pblico respecto de los cuales no podrn alegarse derechos adquiridos.
Ms an, en procesos de desecamiento natural o artificial por las manos de particulares,
no habr lugar a dominio privado (Art. 719 y ss. del Cdigo Civil).
Segn lo expuesto, por ministerio de la ley y por mandato de la Constitucin, los bienes de
uso pblico, entre ellos los humedales, estn sometidos a un rgimen especial de protec-
cin. As, el artculo 63 de la Constitucin es enftico en disponer que los bienes de uso
pblico, como los parques naturales, las tierras comunales de grupos tnicos, las tierras
de resguardo, el patrimonio arqueolgico de la Nacin y los dems bienes que determine
la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
75 Decreto Ley 2811 de 1974 (Diciembre 18). En especial, artculo 77 y siguientes.
76 De acuerdo con el artculo 677 del Cdigo Civil, se entiende que un agua nace y muere en una heredad cuando
brota naturalmente a su superfcie y se evapora o desaparece bajo la superfcie de la misma heredad. Cdigo de
Recursos Naturales, Art. 81.
77 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 28 de octubre de 1994 (Rad. 642). Consejero
Ponente Javier Henao Hidrn.

No obstante lo planteado, con anterioridad a la Constitucin de 1991 el eminente carc-
ter de bienes de uso pblico de determinados cuerpos de agua haba sido recogido por
la legislacin. Basta anotar que el Cdigo de Recursos Naturales y del Medio Ambiente
(Decreto Ley 2811 de 1974) dispuso en su artculo 80 que sin perjuicio de los derechos
privados adquiridos con arreglo a la ley, las aguas son de dominio pblico, inalienables
e imprescriptibles. Cuando () se hable de aguas sin otra calificacin, se debern
entender las de dominio pblico. An ms, salvo derechos adquiridos de particulares
son bienes inalienables e imprescindibles del Estado: () b). El lecho de los depsitos
naturales de agua; () d). Una faja paralela a la lnea de mareas mximas o a la del
cauce permanente de ros y lagos, hasta de treinta metros de ancho () (Artculo 83).
En punto a la determinacin de la lnea de marea mxima y la del cauce permanente
de los humedales, as como las dimensiones y el acotamiento de la faja paralela de los
humedales, se deber realizar teniendo en cuenta criterios biofsicos, ecolgicos, geogr-
ficos y socioeconmicos conforme a la Gua Tcnica para la Elaboracin de los Planes de
Manejo Ambiental para los humedales
78
.
Reglamentando las normas relacionadas con el recurso agua en todos sus estados, el De-
creto 1541 de 1978
79
seala que son aguas de uso pblico a. Los ros y todas las aguas
que corran por cauces naturales de modo permanente o no; b. Las aguas que corran por
cauces artificiales que hayan sido derivadas de un cauce natural; () h. Las dems
aguas, en todos sus estados y formas a que se refiere el artculo 77
80
del Decreto Ley
2811 de 1974, siempre y cuando no nazcan y mueran dentro del mismo predio.
As mismo, en materia de licenciamiento ambiental, segn lo dispuesto por el Decreto
2820 de 2010
81
los proyectos que pretendan intervenir humedales incluidos en la lista de
humedales de especial importancia, pramos o humedales, las Corporaciones Autnomas
Regionales y dems autoridades ambientales competentes debern solicitar concepto pre-
vio al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Adems, las autoridades ambientales
observarn en todo caso los actos administrativos que se hayan expedido en relacin con la
conservacin y uso sostenible de los mencionados ecosistemas especiales (Art.10).
No obstante, el concepto previo exigido por la norma como pronunciamiento del Ministerio
puede entenderse como la posibilidad del desarrollo de actividades, proyectos u obras sea-
lados en el artculo 9 y que requieren licencia ambiental. De ah que, la norma en principio
no hace explcita, como debi hacerlo, una prohibicin de desarrollo de proyectos que puedan
afectar ecosistemas especiales de proteccin como los humedales, sobre todo los humedales
78 Resolucin 157 de 2004 (MAVDT) Art. 8 y Resolucin 196 de 2006 (MAVDT).
79 Modifcado por el Decreto 2858 de 1981.
80 Artculo 77. Las disposiciones de esta parte (III, Ttulo I, Captulo I) regulan el aprovechamiento de las aguas no
martimas en todos sus estados y formas, como: a). Las metericas, es decir las que estn en la atmsfera; b). las
provenientes de lluvia natural o artifcial; c). Las corrientes superfciales que vayan por cauces naturales o artifciales;
d). Las de los lagos, cinagas, lagunas y embalses de formacin natural o artifcial; e). Las edfcas; f). Las subterr-
neas; g). las sublveas; h). las de los nevados y glaciares; i). las ya utilizadas servidas o negras.
81 Por el cual se reglamenta el Ttulo VIII de la Ley 99 de 1993 sobre Licencias Ambientales. Deroga los Decretos 1220
de 2005 y 500 de 2006.

de Importancia Internacional. Ms an, conocida la Lista Ramsar, las autoridades ambienta-
les deberan proceder a declarar, en principio, la no conformidad de las solicitudes ambien-
tales que recaigan sobre Humedales de Especial Importancia atendiendo los postulados de
la Ley 357 de 1997. Ahora bien, no habiendo sido regulada con tal amplitud la proteccin
hacia los humedales, por las especiales caractersticas que ya se han anotado, en materia de
licenciamiento las autoridades ambientales debern en todo momento y lugar garantizar la
proteccin y conservacin no slo de los humedales Ramsar sino tambin de todos los dems
Humedales tanto Interiores como costeros ubicados en sus diferentes jurisdicciones.
Todo lo anteriormente anotado, segn la Corte Constitucional
82
, es una muestra clara de la
ruptura de la teora de la comercialidad en relacin con los bienes de uso pblico, puesto
que sobre ellos se predica un dominio sui generis que se suma a las especiales particularida-
des que se han puesto en evidencia de los humedales como bienes ambientales importantes
para la supervivencia de gran variedad de especies. En particular, los bienes de uso pblico
del Estado, entre ellos los humedales, son inalienables, imprescriptibles e inembargables
(artculo 63 de la Constitucin Poltica)
83
. Lo anterior significa que no se podrn negociar o
transmitir a ningn ttulo al estar fuera del comercio, no procede la adquisicin de su domi-
nio por el transcurso del tiempo mediante la prescripcin (Art. 2512 del Cdigo Civil) y no
podrn ser objeto de gravmenes hipotecarios o medidas cautelares de embargo o secuestro
que busquen sacarlos del comercio y servir de prenda principal para los acreedores
84
.
Los humedales en Colombia
Los humedales colombianos concentran un gran componente de la productividad comer-
cial de la Nacin, donde la extraccin de alimento, agua, madera, plantas y transporte
fluvial son, entre otros, el condicionante que desafa el mantenimiento de estos lugares
intactos de toda alteracin que pudiera generar su desaparicin
85
.
82 Sentencias T-566 de 1992 y T-572 de 1994.
83 En fallo de tutela sobre el Humedal Santa Mara del Lago, de la capital, donde se alegaba por parte del Alcalde Mayor
de Bogot la imposibilidad de la medida de hipoteca y posterior remate de bienes de uso pblico, la Corte tuvo la
oportunidad de afrmar: incurre en una va de hecho judicial aquel funcionario judicial que impide que una entidad
territorial como el Distrito Capital participe en un proceso para evitar el remate de bienes como los humedales, que
no son slo de uso pblico cuando no nacen ni mueren en el mismo predio, y por ende inembargables, sino que
adems tienen un particular valor ecolgico. En efecto, no es admisible la existencia de derechos adquiridos sobre
aquellos humedales que no mueran dentro de la misma heredad, por ser estos bienes de uso pblico y, por ende,
estar excluidos de la regla de la comerciabilidad (). Salta a la vista que esta actuacin no se ajusta al ordenamien-
to jurdico, porque el ttulo de propiedad de los bienes de uso pblico est en la Constitucin y las leyes, y no se
requiere escritura pblica para demostrarlo. No es tampoco ningn argumento plausible que la peticin del Distrito
no se enmarca dentro de las causales del artculo 687 del Cdigo de Procedimiento Civil, por cuanto el fundamento
jurdico del Distrito se encuentra en la propia Constitucin, que es norma de normas que prevalece en el ordena-
miento jurdico colombiano (CP art. 4). En efecto, como se ha indicado reiteradamente en esta sentencia, los bienes
de uso pblico son inembargables, segn lo dice el artculo 63 de la Carta. No es esa una causal sufciente para
que una autoridad pblica solicite el desembargo de un bien pblico afectado por una medida cautelar? Y, como si
fuera poco, el propio ordenamiento procesal seala que no podrn embargarse los bienes de uso pblico (C de P.C
art. 684 Ord. 1).
84 Dispone el Artculo 684 del Cdigo de Procedimiento Civil. BIENES INEMBAGABLES. Adems de los bienes inem-
bargables de conformidad con leyes especiales, no podrn embargarse: 1. Los de uso pblico ().
85 MAVDT. Poltica Nacional de Humedales Interiores de Colombia. Bogot, Diciembre de 2001. Pg. 4.

El aprovechamiento de los humedales en el pas no es reciente. Como se expone en la intro-
duccin de la PNHI, desde las primeras sociedades que habitaron el territorio colombiano
(Muiscas, Tayronas, Zenes), que aprovecharon de manera sostenible estas zonas, pasan-
do por la navegacin de los cuerpos de agua por parte de los conquistadores, y finalizando
en los actuales procesos de urbanizacin y desarrollo econmico asociados a la agricultura,
ganadera y minera en el territorio, los sistemas acuticos han sido protagonistas
86
.
Por tal razn, en el ao 2001 se present la Poltica Nacional de Humedales Interiores de
Colombia con el propsito de ejecutar acciones, estrategias, y metas a ser implementadas
por las entidades del SINA (en cabeza del MAVDT y las CAR principalmente) para lograr
el uso racional de los bienes y servicios que generan los humedales para el pas
87
.
De acuerdo con la poltica, el territorio colombiano a final de la dcada de los noventas
contaba con 20252.500 de hectreas de humedales representados en cinagas, pan-
tanos y turberas, madreviejas, lagunas, sabanas y bosques inundados, principalmen-
te en los departamentos de Bolvar y Magdalena. Las lagunas representaban cerca de
22.950 hectreas y las sabanas inundables cubran una superficie total aproximada de
9.255.475 hectreas, ubicadas en los departamentos de Amazonas, Guaina y Guaviare.
Los bosques inundables representaban aproximadamente 5.351.325 ha y se localizaban
en la Orinoquia, Amazonia, Bajo Magdalena y en menos medida en la zona Pacfica
88
.
En 2009, el MAVDT, manifest que La extensin de humedales en Colombia es de
3.019.965 hectreas, de las cuales, la regin Caribe contiene el 30% de los complejos
reconocidos y el 71% de los grandes humedales, destacndose los complejos Depresin
Momposina, Magdalena Medio y Ro Atrato
89
. Finalmente, segn resumen ejecutivo del
Proyecto Apoyo, Ordenacin, Manejo y Restauracin de Ecosistemas realizado por el
Seguimiento a Proyectos de Inversin (SPI), para el ao 2009 Colombia contaba con
2646.574 hectreas de humedales
90
.
En cuanto a la localizacin de estos humedales, en la PNHI se identifican los complejos
de humedales del pas
91
, que se definen segn sus condiciones topogrficas e hidrogrfi-
cas y otras caractersticas particulares, correspondiendo a las cinco grandes zonificacio-
nes hidrogrficas del pas y las denominadas reas inundables. En el Cuadro 3.4, se
presentan los 27 complejos de humedales definidos en dicha poltica:
En la regin Caribe hacen presencia cerca del 71% de los humedales permanentes o
semipermanente, siendo los ms reconocidos el complejo de la Depresin Momposina,
el del Magdalena Medio y el del Ro Atrato. Su caracterizacin es ms climtica que
biolgica, ya que all estn representadas zonas de grandes afinidades con valles secos.
86 Ibdem. Pg. 14.
87 Ibid. Op. Cit.
88 MAVDT Poltica Nacional de Humedales Interiores de Colombia. Bogot, Diciembre de 2001. Pg. 17
89 http://www.minambiente.gov.co/contenido/contenido_imprimir.aspx?catID 1042&conID=4747&pagID=4577
90 http://spi.dnp.gov.co/App_Themes/SeguimientoProyectos/ResumenEjecutivo /1150021340000.pdf
91 Un complejo es un conjunto de humedales, que pueden ser de diferente tipo, pero que se encuentran en un espacio
geogrfco dado de tal suerte que comparten sus caractersticas biogeogrfcas generales y estn integrados entre
s funcionalmente. MAVDT. Poltica Nacional de Humedales Interiores de Colombia. Bogot, Diciembre de 2001.
Pg. 17

Los humedales de mayor representacin en la zona son las cinagas, con 478.419 hec-
treas, lagos, lagunas y reservorios (104.712 hectreas) y reas con agua no identifi-
cadas (120.085 hectreas), elemento bsico de las zonas inundables. Una de las ms
importantes es el complejo de cinagas del ro Magdalena, conformadas por pantanos
o lagunas ubicadas en depresiones interconectadas al ro mediante estrechos canales
meandriformes
92
.
La regin de la Orinoquia, por su parte, muestra grandes similitudes con la Amazona,
aunque se diferencia por abundar las sabanas herbceas y por una disminucin en el n-
mero total de especies florsticas y faunsticas. En la serrana de la Macarena, al occiden-
te, se integran elementos de la Orinoqua, Amazona y de la regin Andina. Se presentan
adems zonas sujetas a inundaciones denominadas esteros, caracterizados por la ausen-
cia de vegetacin leosa y bosque de galera, distribuidos a lo largo de todas las reas
aluviales de la Orinoqua, los cuales se forman dadas las condiciones de agua fretica
93
.
La Regin Pacfica es considerada como una gran reserva de la biodiversidad, puesto que
all reposa gran cantidad de especies de flora y fauna. Es reconocida como una de las
zonas con mayor humedad en el mundo, abundantes precipitaciones que nutren a cauda-
losos ros, siendo los ms representativos el San Juan, Pata y Atrato
94
.
En cuanto a la regin Andina, sta incluye los valles interandinos de los ros Magdalena y
Cauca. Adems, aparecen como representativos los ecosistemas acuticos de montaa,
tales como los pantanos, lagos y lagunas ubicados desde los 1.000 msnm hasta las nie-
ves perpetuas. En los pantanos de pramo, subyacen fondos lodosos y de alta turbiedad
formados por grandes acumulaciones de restos vegetales y animales, que se descompo-
nen de manera lenta, debido a las bajas temperaturas y a la acidez del suelo
95
.
92 http://www1.minambiente.gov.co/prensa/publicaciones/docum_especializada /ecosistemas/memorias_curso_entre-
namiento_manejo_de_humedales.pdf
93 Ibdem.
94 Ibdem.
95 Ibdem.
Cuadro 3.4
Adaptado de: MAVDT. Poltica Nacional de Humedales Interiores de Colombia. Bogot, Diciembre de 2001. Pg. 19 y 20. .
Regin Natural Complejos
Caribe Ros Atrato y Sin, Depresin Momposina, Bajo Magda-
lena, Canal del Dique, Delta del Ro Magdalena, Alto Ro
Cauca; Magdalena Medio
Pacfica Interior
Andina Central, Oriental y Macizo Colombiano
Orinoquia Ro Arauca, Meta, Casanare, Vichada, Tomo, Guaviare
e Inrida.
Amazonia Ro Vaups, Apaporis, Cagun, Caquet, Putumayo y
Amazonas.
Catatumbo Ro Catatumbo
Complejos de humedales continentales de Colombia
Por su parte, la Amazona colombiana presenta tres tipos de aguas: a) andinas, que pue-
den ser claras (arroyos y cordilleras) o barrosas (ros de cierto caudal); b) de llanura, de
color oscuro generalmente y c) de cinagas, pantanos o estancadas: pueden ser de aguas
de ros barrosos o de aguas claras. Cada uno de estos tipos posee caractersticas propias
fsicas y qumicas y por ello una productividad y fauna especficas. Para el caso especfico
de las cinagas, stas se encuentran interconectadas a corrientes fluviales, originando
cadenas trficas integradas desde el plancton hasta especies acuticas de gran tamao.
Finalmente, en la subregin del ro Catatumbo, se presentan cinagas permanentes, ma-
dres viejas y planos inundables
96
.
Estado actual de los humedales colombianos a travs
de la revisin de los tensores ambientales:
una nueva aproximacin 10 aos despus
Debido a la escasa y desactualizada informacin que existe para conocer cul es la si-
tuacin actual de los humedales en el pas, la CGR retomo la metodologa expuesta en
el documento Humedales Interiores de Colombia: bases tcnicas para su conservacin
y usos sostenible, y se propuso adaptar y actualizar la informacin relacionada con
la identificacin a nivel nacional de los tensores antrpicos
97
, que generan procesos de
transformacin o cambios en dichos ecosistemas. Asimismo, se incorporaron algunos
tensores adicionales a los propuestos en el programa del Comit para los Humedales
Mediterraneos (MEDWET).
Estos tensores se clasificaron, como se aprecia en el Cuadro 3.5, en tres grandes grupos:
procesos extractivos de recursos naturales renovables, procesos asociados a la urbaniza-
cin y a la industrializacin y modificaciones hidrulicas.
Es necesario advertir que existen deficiencias en la informacin suministrada por las enti-
dades que respondieron el cuestionario enviado por la CGR, ante lo cual se requiere una
aproximacin ms profunda. Las 29 entidades que reportaron informacin para la reali-
zacin de este ejercicio fueron: Carder, CAS, CDA, Corpamag, Corpoboyac, Corpocesar,
Corponor, CRC, CRQ, CVS, DAGMA, EPA, IIAP, SDA, CAM, CDMB, Codechoc, Coralina,
Corantioquia, Cornare, Corpoamazonia, Corpocaldas, Corpochivor, Corpoguajira, Corpogua-
vio, Corporinoquia, Corpouraba, CRA y CVC, e incluyen datos sobre 1.067 humedales.
Para la valoracin de cada uno de los complejos de humedales se tom como se aprecia
en el Cuadro 3.6, la escala de referencia propuesta por Wetlands International y a su
vez tomada del documento Humedales Interiores de Colombia: bases tcnicas para su
conservacin y usos sostenible.
96 MAVDT, Op. Cit., Pg. 20.
97 Se defnen como tensores antrpicos, cada una de las diferentes presiones humanas que pueden llegar a transformar
los diferentes ecosistemas.
Cuadro 3.5
Principales factores de perturbacin de atributos,
funciones y productos de los humedales colombianos*
Grupos Tensor
Procesos extractivos de
recursos naturales renova-
bles
Pesca comercial
Pesca en localidad fija
Troleo
Pesca con trasmallos
Pesca con artes ilegales
Extraccin de peces para acuarios
Pesca deportiva
Caza
Remocin de fauna en general
Colecta de nidos (aves)
Trampeo, envenenamiento, caza furtiva
Otra formas de extraccin de fauna
Extraccin de huevos (reptiles)
Remocin de flora en general
Sistemas de extraccin forestal (cativales, guandales, etc)
Extraccin de materiales vegetales para artesanas
Liberacin accidental o intencionada de especies faunsticas ajenas al siste-
ma
Presencia de especies vegetales invasoras
Evolucin biocentica
Acuicultura
Zoocra
Incendios
Procesos asociados con la
Urbanizacin y la indus-
trializacin
Urbanizacin continua
Urbanizacin discontinua
Asentamientos dispersos
reas militares, policiales y de defensa
reas industriales y comerciales
Fbricas
Descargas de aguas servidas domsticas
Eliminacin de desechos domsticos (basuras)
Eliminacin desechos industriales (basuras)
Eliminacin materiales inertes (escombros, etc)
Descargas de aguas residuales domsticas
Descargas de aguas residuales industriales
Otras descargas (relacionadas con procesamiento de ilcitos)
Continua en la pgina siguiente...
Escurrimiento de residuos txicos de agroinsumos
Contaminacin por residuos de minera o hidrocarburos
Instalacin de estructuras agrcolas
Modificaciones Hidrulicas Corrimiento de cercas o lmites agrcolas
Reclamacin de tierras
Creacin de canales, diques, pozos, etc.
Drenaje o desecacin
Manejo de vegetacin acutica
Remocin de sedimentos en general
Remocin de sedimentos con propsitos de minera
Canalizacin
Modificaciones en tierra que afectan los cursos de agua
Manejo del nivel de aguas
Extraccin de aguas para uso domstico, industrial, agrcola, etc.
Depsitos de material de dragado
Construccin de diques, playas artificiales
Construccin de obras civiles (puentes, carreteras, etc.)
Represamiento o inundacin permanente
Sedimentacin por aportes desde la cuenca
Acumulacin de material orgnico
Acumulacin de sedimentos procedentes de procesos mineros
* Tomado y adaptado de: Naranjo, Luis Germn, Andrade, Germn y Ponce de Len, Eugenia. Humedales Interiores de Colombia: Bases
tcnicas para su conservacin y uso sostenible. Instituto de Investigacin de Recursos Biolgicos Alexander von Humboldt, Ministerio del
Medio Ambiente, 1999.
... viene de la pgina anterior
Finalmente, cabe advertir que esta evaluacin debe tomarse con carcter preliminar en la me-
dida en que, a travs de visitas de campo a varios de los humedales de mayor importancia,
se pudo comprobar que los reportes enviados por las entidades no estaban acordes con la
situacin real de degradacin o afectacin de estas reas. Adems, es necesario advertir que
en muchos de los sitios visitados se identific el tensor, pero no se cuantific su magnitud.
Un primer resultado arrojado por el anlisis de los tensores, son los mayores valores mo-
dales, esto es, los tensores ms representativos, independiente de su valoracin. En el
Cuadro 3.7, se presenta un listado de mayor a menor grado de magnitud.
All se aprecia que el fenmeno antrpico ms recurrente sobre los humedales es la sedi-
mentacin por aportes desde la cuenca, seguido por la acumulacin de material orgnico,
y la extraccin de las aguas del humedal. Dentro de los procesos extractivos de recursos
naturales en los humedales se destaca principalmente la presencia de las especies invaso-
ras y la remocin de fauna en general. Dentro de los procesos asociados a la urbanizacin
e industrializacin se destaca la dispersin de los asentamientos en zonas aledaas a los
humedales y las descargas de aguas domsticas servidas.
Cuadro 3.6
Calicacin de tensores ambientales de humedales*
* Adaptacin de la escala de Wetlands International tomada de: Naranjo, Luis Germn, Andrade, Germn y Ponce de Len, Eugenia. Hume-
dales Interiores de Colombia: Bases tcnicas para su conservacin y uso sostenible. Instituto de Investigacin de Recursos Biolgicos Alexander
von Humboldt, Ministerio del Medio Ambiente, 1999.
Puntaje Grado de Alteracin Magnitud
4 Poco Perturbacin puntual: Perturbaciones que se producen
en un espacio limitado, con efectos que generalmente
se asimilan en la dinmica natural del cuerpo de agua.
3 Moderado Perturbacin severa: Perturbaciones que se produ-
cen por cambios en los atributos fsicos, qumicos o
biolgicos de los humedales en una magnitud, dura-
cin y frecuencia, tales que el sistema sigue funcio-
nando como un humedal, aunque con cambios en al-
gunas de sus funciones ambientales o valores sociales.
2 Alto Transformacin total: Procesos que resultan en la des-
aparicin total del humedal, con cambio fundamen-
tal de sus caractersticas y valores, de tal suerte que
deja de considerarse un humedal. Los cambios pue-
den ser en los atributos fsicos, qumicos o biolgicos.
0 Severo
X Existente pero sin valorar
NO Sin informacin al respecto
Cuadro 3.7
Tensores reportados en los humedales interiores
por las CAR
Tensor Totales
Sedimentacin por aportes desde la cuenca 803
Acumulacin de material orgnico 779
Extraccin de aguas para uso domstico, industrial, agrcola, etc. 735
Presencia de especies vegetales invasoras 692
Corrimiento de cercas o lmites agrcolas 686
Remocin de fauna en general 675
Caza 671
Incendios 615
Remocin de flora en general 617
Pesca en localidad fija 599
Asentamientos dispersos 595
Pesca comercial 573
Descargas de aguas servidas domsticas 562
Liberacin accidental o intencionada de especies faunsticas ajenas al sistema 558
Instalacin de estructuras agrcolas 550
Trampeo, envenenamiento, caza furtiva 549
Eliminacin de desechos domsticos (basuras) 534
Descargas de aguas residuales domsticas 516
Reclamacin de tierras 514
Pesca con trasmallos 512
Urbanizacin continua 508
Modificaciones en tierra que afectan los cursos de agua 501
Represamiento o inundacin permanente 493
Pesca con artes ilegales 486
Urbanizacin discontinua 479
Drenaje o desecacin 453
Otra formas de extraccin de fauna 450
Escurrimiento de residuos txicos de agroinsumos 437
Extraccin de materiales vegetales para artesanas 430
Construccin de obras civiles (puentes, carreteras, etc.) 415
Sistemas de extraccin forestal (cativales, guandales, etc) 417
Pesca deportiva 410
Evolucin biocentica 407
Contaminacin por residuos de minera o hidrocarburos 402
Canalizacin 396
Canalizacin 392
Manejo de vegetacin acutica 388
Fuente: Respuestas a cuestionario enviado por la CGR CDMA. 2011.
Elabor: CGR-CDMA
Colecta de nidos (aves) 380
reas militares, policiales y de defensa 373
Creacin de canales, diques, pozos, etc. 372
Extraccin de peces para acuarios 355
Troleo 352
Construccin de diques, playas artificiales 325
Acuicultura 324
Manejo del nivel de aguas 310
Eliminacin materiales inertes (escombros, etc) 271
Descargas de aguas residuales industriales 257
Remocin de sedimentos en general 245
reas industriales y comerciales 242
Eliminacin desechos industriales (basuras) 216
Acumulacin de sedimentos procedentes de procesos mineros 206
Zoocra 200
Fbricas 190
Remocin de sedimentos con propsitos de minera 172
Otras descargas (relacionadas con procesamiento de ilcitos) 158
Depsitos de material de dragado 150
En lo referente a los principales factores de perturbacin de los humedales, organizados
de acuerdo al impacto promedio, estos se pueden apreciar en el Cuadro 3.8. Cabe ad-
vertir que, de acuerdo con la metodologa, entre menor sea el puntaje promedio, ms
significativo es el impacto del tensor.
Como se puede apreciar, el factor que ms impacto est generando en los humedales
colombianos es el relacionado con el corrimiento de cercas o limites agrcolas (2.10)
resultado coherente con la realidad que se observa en muchas de las regiones del pas y
al cual debe apuntar la revisin y actualizacin de la poltica PNHI. Adems, este resul-
tado demuestra, de cierta manera, la impotencia y ausencia de capacidad de control de
muchas de las CAR en el tema y que amerita un trabajo mancomunado con el Incoder,
Oficinas de Instrumentos Pblicos y, de manera ms comprometida por parte de las au-
toridades locales y de Polica.
El segundo factor que ms presin est generando actualmente sobre los humedales es
el relacionado con la pesca ilegal, lo cual tambin es coherente dada la ausencia, en la
mayora de los humedales, de un proceso de ordenamiento pesquero y las falencias para
el control de dichas actividades.
Posteriormente aparecen la sedimentacin por aportes desde las cuencas y la creacin
de canales, diques y pozos.

Cuadro 3.8
Principales factores de perturbacin de los humedales interiores
(en orden de impacto)
Tensor Promedio puntajes
Corrimiento de cercas o lmites agrcolas 2,10
Pesca con artes ilegales 2,49
Sedimentacin por aportes desde la cuenca 2,60
Creacin de canales, diques, pozos, etc. 2,61
Remocin de flora en general 2,61
Presencia de especies vegetales invasoras 2,66
Pesca con trasmallos 2,67
Liberacin accidental o intencionada de especies faunsticas ajenas al sistema 2,80
Otra formas de extraccin de fauna 2,80
Drenaje o desecacin 2,83
Incendios 2,86
Caza 2,89
Acumulacin de material orgnico 2,89
Pesca comercial 2,90
Construccin de obras civiles (puentes, carreteras, etc.) 2,94
Evolucin biocentica 2,96
Descargas de aguas servidas domsticas 3,00
Instalacin de estructuras agrcolas 3,03
Canalizacin 3,04
Asentamientos dispersos 3,06
Remocin de fauna en general 3,06
Sistemas de extraccin forestal (cativales, guandales, etc) 3,11
Construccin de diques, playas artificiales 3,14
Pesca en localidad fija 3,14
Descargas de aguas residuales domsticas 3,15
Extraccin de huevos (reptiles) 3,15
Modificaciones en tierra que afectan los cursos de agua 3,15
Extraccin de aguas para uso domstico, industrial, agrcola, etc. 3,15
Escurrimiento de residuos txicos de agroinsumos 3,19
Eliminacin de desechos domsticos (basuras) 3,2
Reclamacin de tierras 3,24
Contaminacin por residuos de minera o hidrocarburos 3,28
Urbanizacin discontinua 3,29
Urbanizacin continua 3,33
Acuicultura 3,35
Manejo de vegetacin acutica 3,36
Zoocra 3,36
Colecta de nidos (aves) 3,36
Trampeo, envenenamiento, caza furtiva 3,38
Descargas de aguas residuales industriales 3,48
Eliminacin materiales inertes (escombros, etc) 3,53
Represamiento o inundacin permanente 3,55
Remocin de sedimentos en general 3,57
reas industriales y comerciales 3,57
Eliminacin desechos industriales (basuras) 3,57
Acumulacin de sedimentos procedentes de procesos mineros 3,58
Pesca deportiva 3,60
Manejo del nivel de aguas 3,66
Extraccin de materiales vegetales para artesanas 3,67
Otras descargas (relacionadas con procesamiento de ilcitos) 3,70
Extraccin de peces para acuarios 3,75
Fbricas 3,77
Troleo 3,78
reas militares, policiales y de defensa 3,81
Remocin de sedimentos con propsitos de minera 3,81
Depsitos de material de dragado 3,83
Elabor: CGR-CDMA
La evaluacin hecha por el IAvH y el MAVDT en el ao 99 mostraba en los primeros tres
lugares, la sedimentacin, actividades de caza y la acumulacin de material orgnico,
lo que muestra que, con la excepcin del corrimiento de cercas, no ha habido cambios
significativos en los tensores.
Realizando este anlisis por regiones, los tensores ms representativos se pueden apreciar
en el Cuadro 3.9
En el Cuadro 3.10 se presentan los principales factores de perturbacin de los humeda-
les, organizados de acuerdo al impacto promedio y por regiones
Se puede apreciar en la anterior tabla, cmo los impactos varan de una regin a otra,
aspectos que, como reitera la CGR, ameritan ser considerados para el ajuste de la poltica
y la priorizacin de los aspectos que ms afectan a los humedales en cada una de las
regiones del pas.
Cuadro 3.9
Tensores reportados en los humedales por las CAR por regiones
Elabor: CGR-CDMA
Lugar Andina Amazonas Caribe Orinoquia Pacifica
1 Remocin de flora
en general
Remocin de flora
en general
Sedi ment aci n
por aportes desde
la cuenca
Evolucin bio-
centica
Pesca comercial
2 Sedimentacin por
aportes desde la
cuenca
Urbanizacin con-
tinua
Asent ami ent os
dispersos
Caza Pesca en locali-
dad fija
3 Acumulacin de
material orgnico
Represamiento o
inundacin per-
manente
Acumulacin de
material orgnico
Extraccin de
aguas para uso
domstico, in-
dustrial, agrco-
la, etc.
Remocin de
flora en general
4 Corrimiento de cer-
cas o lmites agr-
colas
Acumulacin de
material orgnico
Eliminacin de
desechos doms-
ticos (basuras)
Asentamientos
dispersos
Sistemas de ex-
traccin forestal
(cativales, guan-
dales, etc)
5 Descargas de
aguas servidas do-
msticas
Descargas de
aguas residuales
domsticas
Descargas de
aguas servidas
domsticas
Contaminacin
por residuos de
minera o hidro-
carburos
Caza
6 Remocin de fauna
en general
Remocin de fau-
na en general
Caza Ur bani zaci n
continua
Troleo
7 Presencia de espe-
cies vegetales inva-
soras
Eliminacin de de-
sechos domsticos
(basuras)
Incendios Corrimiento de
cercas o lmites
agrcolas
Remocin de
fauna en gene-
ral
8 Escurrimiento de
residuos txicos de
agroinsumos
Presencia de es-
pecies vegetales
invasoras
Descargas de
aguas residuales
domsticas
Pesca en locali-
dad fija
Extraccin de
materiales vege-
tales para arte-
sanas
9 Extraccin de aguas
para uso domsti-
co, industrial, agr-
cola, etc.
Urbanizacin dis-
continua
Remocin de fau-
na en general
Reclamacin de
tierras
Descargas de
aguas residuales
industriales
10 Drenaje o deseca-
cin
Remocin de sedi-
mentos en general
Otra formas de
extraccin de fau-
na
Otra formas de
extraccin de
fauna
Otras descargas
( r el aci onadas
con procesa-
miento de ilci-
tos)
Cuadro 3.10
Elabor: CGR-CDMA
Principales factores de perturbacin de los humedales interiores
(en orden de impacto) por regiones
Lugar Andina Amazonia Caribe Orinoco Pacifica
1 Presencia de es-
pecies vegetales
invasoras
Descargas de
aguas servidas
domsticas
Corrimiento de
cercas o lmites
agrcolas
Represamiento
o inundacin
permanente
Pesca con tras-
mallos
2 Acumulacin de
material orgnico
Reclamacin de
tierras
Creacin de
canales, diques,
pozos, etc.
Acumulacin
de sedimentos
procedentes de
procesos mineros
Remocin de flora
en general
3 Corrimiento de
cercas o lmites
agrcolas
Urbanizacin
continua
Pesca con artes
ilegales
Liberacin
accidental o
intencionada de
especies fauns-
ticas ajenas al
sistema
Sistemas de
extraccin forestal
(cativales, guan-
dales, etc)
4 Sedimentacin
por aportes des-
de la cuenca
Descargas de
aguas residuales
domsticas
Remocin de
flora en general
Descargas de
aguas residuales
industriales
Pesca en localidad
fija
5 Remocin de
flora en general
Construccin
de obras civiles
(puentes, carrete-
ras, etc.)
Otra formas de
extraccin de
fauna
Acumulacin de
material orgnico
Pesca comercial
6 Pesca con tras-
mallos
Eliminacin de
desechos domsti-
cos (basuras)
Contaminacin
por residuos de
minera o hidro-
carburos
Asentamientos
dispersos
Remocin de fau-
na en general
7 Caza Manejo de vegeta-
cin acutica
Incendios Drenaje o dese-
cacin
Extraccin de ma-
teriales vegetales
para artesanas
8 Pesca comercial Urbanizacin
discontinua
Sedimentacin
por aportes des-
de la cuenca
Presencia de es-
pecies vegetales
invasoras
Troleo
9 Drenaje o dese-
cacin
Remocin de
sedimentos en
general
Pesca con tras-
mallos
Modificaciones
en tierra que
afectan los cursos
de agua
Pesca con artes
ilegales
10 Evolucin bioce-
ntica
Remocin de flora
en general
Drenaje o dese-
cacin
Canalizacin Caza
Evaluacin de la implementacin de la
poltica nacional de humedales interiores en Colombia
Manejo y uso racional de los humedales
Esta estrategia surge de la necesidad de dar cumplimiento al artculo 3.1 de la Con-
vencin Ramsar, donde se seala que las partes vinculadas deben elaborar y aplicar su
planificacin de forma que favorezca la conservacin de los humedales incluidos en los
listados y el uso racional de los humedales del territorio
98
. Para los propsitos de esta
evaluacin se define uso racional como el uso sostenible de los humedales para bene-
ficio de la comunidad de manera compatible con el mantenimiento de las propiedades
naturales del sistema.
Con esta estrategia, la PNHI buscaba fomentar la incorporacin de los humedales a los
procesos de planificacin y ordenamiento ambiental territorial para garantizar su conser-
vacin, para lo cual la poltica estableci dos lneas programticas que son el ordena-
miento ambiental territorial para los humedales y la sostenibilidad ambiental sectorial. A
continuacin se evalan estas dos propuestas de poltica.
Proceso de ordenamiento ambiental territorial para humedales.
Segn lo planteado en los lineamientos de poltica, este componente pretende consolidar
las diferentes regiones de planificacin y ordenamiento ambiental, identificando y carac-
terizando los complejos de humedales como unidades de manejo. Para esta lnea progra-
mtica se definieron unas actividades que se describen y se evalan a continuacin.
Caracterizacin de los complejos de humedales del pas, con la identifi-
cacin de usos actuales y proyectados, as como la definicin y priorizacin
especfica de sus problemas y la evaluacin de la estructura institucional del
manejo vigente
En cuanto a los criterios metodolgicos, parmetros y alcances definidos para ser consi-
derados en la caracterizacin de los humedales del pas, se present un avance concreto,
como lo es la expedicin de la Resolucin 196 de 2006, por la cual se adopta la Gua
Tcnica para la Formulacin de Planes de Manejo de Humedales en Colombia. Esta
resolucin, defini entre otros, el enfoque jerrquico para la descripcin de humedales,
identificando y delimitando los diferentes complejos de humedales que se encuentran en
cada regin, describiendo posteriormente las caractersticas biofsicas y socioeconmicas
de cada humedal presente en los complejos. Los requerimientos sugeridos se describen
en el Cuadro 3.11:
En lo relacionado con el apoyo del MAVDT y los IIA en la caracterizacin de los complejos
de humedales, es pertinente anotar que el Ministerio, mediante recursos provenientes del
Fondo Nacional de Regalas (FNR), el Fondo de Compensacin Ambiental (FCA) y el Pre-
supuesto General de la Nacin (PGN), ha apoyado a las corporaciones que hacen parte
98 Ibdem. Pg. 30.
Cuadro 3.11
Requerimientos de informacin para la caracterizacin de
humedales interiores en Colombia
Nivel 3 Aspectos Tema Informacion base
Humedal
Generales Localizacin Definicin del sitio con sus lmites, en el mbito local, re-
gional, nacional e internacional si es el caso. Se debe hacer
una descripcin con las coordenadas geogrficas.
Clasificacin Clasificar el humedal de acuerdo a la clasificacin de la
Convencin Ramsar (Ver Anexo IA)
Superficie Tamao y variacin con mximas y mnimas de inundacin
Rgimen de
propiedad y fi-
gura de manejo
Tipo de uso, tenencia de la tierra, y figuras de manejo en
el rea.
Ambientales Fsicos Se debern describir las caractersticas mas importantes
referentes al clima, hidrologa, geologa, geomorfologa, fi-
siografa y suelos.
Ecolgicos Flora: Describir la composicin, estructura, cobertura vege-
tal y riqueza florstica, as como las especies ms impor-
tantes, raras y particulares del rea.
Fauna: Describir los principales grupos presentes en el rea
(Aves, mamferos, reptiles, anfibios, peces e invertebrados), as
como las especies ms importantes, raras, amenazadas o en
peligro de extincin (libros rojos), endmicas o indicadoras
Limnologa: Para determinar la calidad del agua se ana-
lizaran los parmetros de conductividad, transparencia,
temperatura, oxgeno disuelto, pH, salinidad, alcalinidad,
dureza, amonio, nitrato, fosfato, sulfato, demanda biol-
gica y qumica de oxigeno, slidos disueltos, coliformes
fecales, plaguicidas, y metales pesados (Cd, Pb, Cr y Hg).
As mismo si es posible se tomarn y analizaran muestras
de sedimentos.
De igual manera se analizarn muestras de zooplancton,
fitoplancton, perifiton, bentos y macroinvertebrados.
Relaciones ecolgicas e implicaciones para el manejo:
Se deben describir los procesos claves que condicionan el
funcionamiento del humedal (dinmica hdrica, ciclo de
nutrientes, entre otros)
Especies clave (aquellas que tienen un impacto importante
en el funcionamiento y mantenimiento del ecosistema), es-
pecies focales y sombrilla.
Servicios del ecosistema:
En esta parte se deben describir las funciones ecolgicas
del humedal tomando como referencia las Resoluciones
VII. 1, VI. 23, VII. 8 de Ramsar y Anexo lB.
Socioeconmicos Culturales Se describirn los aspectos arqueolgicos, uso actual y tra-
dicional de la tierra, inters pblico del rea. As como la
presencia de comunidades indgenas, negras y reas de
patrimonio cultural.
Contina en la pgina siguiente...
Sociales Se describirn aspectos demogrficos, servicios, educa-
cin, salud, vivienda, servicios pblicos (acueducto, al-
cantarillado, disposicin de residuos, energa), vas. Si se
cuenta con la informacin ndice de necesidades bsicas
insatisfechas.
Por otra parte, se incluir la informacin referente a los
actores (pescadores, agricultores, etc.) as como las agre-
miaciones, organizaciones de base, organizaciones no gu-
bernamentales, lderes comunitarios, entidades del orden
regional y local.
Problemtica
Ambiental
Factores de
perturbacin en el
humedal
Se deben describir los principales factores de afectacin
del humedal usando como referencias los contemplados
en la Poltica Nacional para Humedales Interiores. De igual
manera se identificarn las presiones sobre el humedal y
la ecorregin
Fuente: MAVDT, Resolucin 196 de 2006, Anexo I.
del complejo de los humedales de la Depresin Momposina, parte baja de los ros Cauca,
Magdalena y San Jorge y cuenca el ro Sin (CBS, CSV, Corpomojana, Corpamag y Coran-
tioquia), en la elaboracin del Plan de Manejo para dicho complejo. As mismo, para el
ao 2002, apoy a Corponario y a Corpoamazona en la realizacin del proyecto: Pla-
nificacin integral y sostenible del corredor Andino Amaznico Pramo de Bordoncillo
- Cerro de Patascoy - La Cocha, como ecorregin estratgica para los departamentos de
Nario y Putumayo.
Otros apoyos han sido dados a la CAR Cundinamarca, en el proyecto Estrategia para la
recuperacin de los relictos de humedales del Altiplano Cundiboyacense, Laguna de La
Herrera, Neuta, Tierrablanca y Pedro Palo; Corpomojana, en el proyecto Recuperacin
y manejo integral de los humedales asociados al bajo ro San Jorge en jurisdiccin de
los Municipios de San Benito Abad, San Marcos y Caimito, Departamento de Sucre; a
Corpamag en la Formulacin del Plan de Manejo para el Sitio Ramsar Sistema Delta
Estuarino del Ro Magdalena, Cinaga Grande de Santa Marta y; a Cardique, en el Ma-
nejo integral del complejo de cinagas El Totumo, Gujaro y El Jobo, en la ecorregin
estratgica del Canal del Dique.
En el ao 2008, el MAVDT particip en la formulacin del Plan de Manejo Ambiental
de los humedales urbanos y suburbanos de Coroncoro, El Charco, Calatrava, Juanamb,
Caracol, Zuria en el municipio de Villavicencio y la Laguna de San Vicente en el municipio
de Puerto Rico Meta, mediante Convenio No. 420/008 entre MAVDT - Cormacarena,
as como en la priorizacin y caracterizacin de las cinagas del Municipio de Medio Atra-
to (Convenio No. 38/08 entre MAVDT- Instituto de Investigaciones del Pacifico (IIAP)).
En cuanto a las CAR, 10 de ellas no ofrecieron ninguna respuesta, mientras que otras cua-
tro informaron no haber recibido ningn apoyo del MAVDT ni de los IIA. Por el contrario,
otras 14 autoridades ambientales regionales afirman que recibieron apoyo financiero del
MAVDT para la ejecucin de al menos uno de sus proyectos de caracterizacin de hume-
dales. Para la ejecucin de estos proyectos, las CAR frecuentemente establecen convenios
con ONG o universidades. La entidad ms mencionada en este caso es el Instituto de
Ciencias Naturales de la Universidad Nacional de Colombia.
En cuanto al apoyo de los IIA a las CAR, este se ha registrado mediante algunos convenios
realizados entre el IDEAM con Asocars (2002), Corponor (2002 Reserva Forestal Los
Motilones), Corpocesar (2003-2004 Cinaga de Zapatosa) y MAVDT (Plan de Ordena-
cin del Ro Magdalena); tambin el Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacfico
(IIAP) manifiesta haber apoyado en el tema a Codechoc y Corponario, pero sin definir
especficamente en qu tipo de aspectos y el Instituto Von Humboldt realiz convenios
para la ejecucin de diferentes procesos en la CAR (Laguna de Fuquen) y la CVS (Delta
Estuarino del ro Sin y manglares de la Baha de Cispat, Tinajones, La Balsa y secto-
res aledaos). El Instituto SINCHI particip en la iniciativa de declaratoria de la Estrella
Fluvial Colombiana como nuevo sitio Ramsar en Colombia, en un trabajo conjunto con la
WWF Colombia, (MAVDT), Fundacin OMACHA y la Corporacin para el Desarrollo Sos-
tenible del Norte y Oriente Amaznico (CDA). Adems, junto con Corpoamazona, Funda-
cin OMACHA y Fundacin Natura, realiz la publicacin: Retos Locales y Regionales
para la Conservacin de la Fauna Acutica del Sur de la Amazonia Colombiana.
Preocupa adems a la CGR que, en unos de los tems de la PNHI, se habla de la participa-
cin activa de los municipios y los distritos en el proceso de caracterizacin y evaluacin
del manejo de cada complejo de humedales, pero no hace claridad acerca de a quin le
corresponderan las tareas de coordinacin, ni qu acciones se han desarrollado.
Dentro de esta evaluacin se consult a las CAR acerca de la formulacin, implementa-
cin y estimacin de indicadores de estado de los humedales en su jurisdiccin, ante lo
cual se evidencia atraso y debilidad. La mayora de las Corporaciones (25) manifestaron
que no han desarrollado ningn indicador de este tipo. Algunas de stas manifiestan que
aplican los mnimos de referencia desarrollados por el MAVDT (Res. 964 de 2007 y Res.
156 de 2006). Sin embargo, es claro que tales indicadores se refieren a la gestin desa-
rrollada por la entidad y no al estado (calidad y cantidad) del ecosistema.
En otras entidades se detectan dificultades tericas para la formulacin de indicadores.
Tal es el caso de la Secretaria Distrital de Ambiente (SDA), que usa algunas variables a
manera de indicador de estado de los humedales (vg. nmero de especies de aves, n-
mero de mamferos nmero de anfibios), pero estas estadsticas no se comparan con
valores que expresen una meta o deber ser, lo que no permite establecer un nivel de des-
empeo, razn por la que conceptualmente no corresponde a un indicador
Solo se observan avances en pocas autoridades regionales. Tales son los casos de Cor-
poguavio y Corponario que para la evaluacin del estado de humedales han empleado
algunos criterios del Manual Ramsar. Los mayores desarrollos son los de la CAR Cundi-
namarca que, junto al Instituto von Humboldt, formularon el documento Lineamientos
de Manejo y Monitoreo de los Humedales de la Jurisdiccin CAR donde se establecen
como parmetros para evaluar las caractersticas ecolgicas de los humedales: el tamao,
la diversidad biolgica, la naturalidad, la representatividad, la fragilidad, la rareza y la
posibilidad de mejoramiento o restauracin.
Tambin se resalta el logro de la CAM que construy un indicador integral para la priorizacin
de la intervencin de los humedales, que incluye como variables los siguientes criterios: tama-
o, cobertura vegetal en la zona buffer, tenencia de la tierra, asentamientos, uso o actividad
productiva, poblacin de la vereda, apropiacin social, amenazas y estado actual.
Algunas autoridades regionales reportan que han propuesto indicadores en la formulacin de
planes de manejo de los humedales. La CGR revis estos documentos, encontrando que, si
bien en algunos casos estos indicadores seran aplicables a la evaluacin del estado de los
humedales, solo se han formulado especficamente y no se ha hecho estimacin de su valor.
Por ltimo, en lo relacionado con la realizacin del Inventario nacional de humedales inte-
riores en Colombia, los avances inciales se remontan por parte del MAVDT y los IIA a la
actualizacin del diagnstico presentado en el documento Humedales Interiores de Co-
lombia Bases Tcnicas para su conservacin y uso sostenible realizado por el MAVDT y
el Instituto de Investigaciones Von Humboldt en 1999. Se podra presentar como un primer
intento, la descripcin de cada uno de los humedales hecha por las CAR en el marco de un
curso de manejo de estos cuerpos de agua en el ao 2000 convocado por el MAVDT.
Recientemente, el Ministerio viene avanzando en la consolidacin de la informacin soli-
citada a las CAR, pero se evidenci en un primer ejercicio que el 22% de las entidades no
diligenciaron dicha informacin
99
y se presenta una recurrente disparidad en la documen-
tacin suministrada por las corporaciones, lo que sugiere que dicho ejercicio de captura
de informacin no es lo suficientemente preciso para evitar tales vacios.
En dicho documento, se advierte que la informacin reportada por las entidades ambien-
tales evidencia hasta el momento la existencia de 2.378 humedales. Como se puede
apreciar en la Grfica 3.2 Se destacan como las instituciones con mayor nmero de
humedales en su jurisdiccin la Carder con 396 humedales, CRC con 281, Corpoguavio
con 279, CAR con 203, Codechoco con 201, CVS con 149, Corpoboyaca con 108 y
Cortolima con 91
100
.
99 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Respuesta a cuestionario solicitado por la CGR, Anexo 2.
28 de febrero de 2011.
100 Ibdem. Pg. 6.
Grfica 3.2
Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Respuesta a cuestionario solicitado por la CGR, Anexo 2. 28 de febrero
de 2011
Nmero de humedales por jurisdiccin reportadas por las CAR Y AAU al MAVDT
Asimismo, en dicho documento se relaciona que los 2.378 humedales reportados
abarcan un rea total de 1.409.156 hectreas, de las cuales el 36% (513.464 Ha)
se encuentra en jurisdiccin de Corpomojana, 23% (334.600 ha) en la CAM, 11%
(164.705 Ha) en la CDA, 8% (113.292 Ha) en Corpamag, 6% (89.335 Ha) en Cor-
ponario, 3.7% (52.229 Ha) en Corantioquia y 2% (35.000 Ha) en Cormacarena
101
.
Adems, dentro de otros resultados arrojados por el estudio, preocupa que de los 2.378
humedales que se reportan, 879 no relacionen ninguna informacin sobre su extensin.
Finalmente, llama la atencin que frente a la clasificacin por tipo de humedal las autori-
dades ambientales clasificaron bajo la categora de humedal a 1.417 cuerpos de agua.
Cabe resaltar que esta categora es muy general y que no permite diferenciar cual es el
mbito y el sistema al que corresponden estos humedales
102
.
Frente a la informacin entregada a la CGR, se elabor el Anexo 1 de este documento
que presenta un listado parcial de los humedales del pas. Este cuadro se construy con
la informacin suministrada por las autoridades ambientales regionales, complementada
con la obtenida mediante consulta del Mapa de Ecosistemas de Colombia y el mapa de
parques nacionales naturales.
El listado es parcial para las jurisdicciones de todas las CAR e incluye principalmente los
humedales nominados. A manera de ejemplo del alcance de esta tabla, las referencias
informan que en el departamento del Tolima se presentan 482 lagunas, lagos, pantanos,
turberas y humedales, mientras que el listado de la tabla para ese departamento incluye
solo 75 humedales.
La tabla presenta la informacin disponible sobre superficie de los humedales. La superficie
total de los 728 humedales de los que se dispuso tal informacin es de 500372,3 ha.
En total, las corporaciones han formulado 83 planes de manejo cuyas medidas incluyen
un total de 907 humedales en todas las jurisdicciones, de estos planes, solo 51 se hallan
en aplicacin, sin que se conozca su nivel de implementacin.
El cuadro tambin muestra que las autoridades ambientales regionales y los entes territo-
riales han declarado, en total, 99 reas protegidas regionales y locales, que en sus terri-
torios incluyen 227 humedales del listado. As mismo, otros 117 humedales pertenecen
a la jurisdiccin de la Unidad de Parques Nacionales, distribuidos en 12 reas protegidas
nacionalmente. Otros 38 humedales estn incluidos exclusivamente en el territorio de
designaciones internacionales como Reserva de Biosfera.
Por el lado de los Institutos de Investigacin, el resultado que se presenta es la elaboracin
del Mapa de Ecosistemas Continentales, Marinos y Costeros del Territorio Colombiano a es-
cala 1:500.000 por parte del IDEAM, como una primera aproximacin a la delimitacin de
los complejos de humedales del territorio nacional y el diagnstico del Estado del conoci-
miento que se tiene hasta el momento de los ecosistemas acuticos de los Departamen-
tos de Amazonas, Putumayo y Caquet, por parte del SINCHI. Los restantes institutos
101 Ibdem.
102 Ibdem. Pg. 8. Segn se seala en el estudio, se destacan adicionalmente las Cinagas con 255 reportes, las
cuales se encuentran en la jurisdiccin de la CVS (128), Corpamag (55) y Corantioquia (49), entre otras. En cuanto
a humedales de alta montaa se registraron 175, principalmente en la jurisdiccin de CRC (68), CDMB (39), Cor-
ponario (27) y SDA (19).

presentan la realizacin de alianzas con ONG y Corporaciones para zonificar complejos de
humedales pero, valga aclarar, no como apoyos para la realizacin de inventarios.
A este respecto, las corporaciones no informan de ninguna accin coordinadora de parte
del Ministerio. Tampoco resean acciones concretas en tal sentido aunque, por supuesto,
la formulacin de planes de manejo de los humedales lleva implcita la revisin y actua-
lizacin de la informacin disponible sobre los cuerpos de agua objeto de tales estudios.
A su vez, las CAR informan que las principales fuentes de informacin secundaria para la
identificacin y localizacin de cuerpos de agua lnticos son los instrumentos de ordena-
miento del territorio elaborados por los entes territoriales de sus jurisdicciones.
En esta actividad, aparecen mencionadas como responsables de brindar apoyo, en la recopi-
lacin de informacin sobre el Inventario Nacional de Humedales Interiores algunas entida-
des del sector minero-energtico, tales como Ecopetrol, ISA, Isagen e Ingeominas. Al respec-
to, solamente ISA manifiesta haber realizado las actividades definidas en la PNHI. En el caso
de Ecopetrol, ha venido realizando monitoreos peridicos en los humedales ubicados en
las zonas de influencia de sitios de operacin de la empresa desde el ao 2005. Adems, ac-
tualmente se encuentra cofinanciando 10 proyectos en investigacin, valoracin y manejo de
la diversidad biolgica, todos ellos relacionados con humedales
103
. Isagen seala que realiza
acciones de conservacin de los humedales cercanos a la central elctrica Termocentro y la
realizacin de campaas de sensibilizacin en la zona
104
. Por su parte, Interconexin Elctri-
ca S.A (ISA), ha desarrollado caracterizaciones y planes de manejo en el Magdalena Medio,
especficamente en la Cinaga de Cachimberos, y ha apoyado otros procesos similares en la
jurisdiccin de Corantioquia. Ingeominas manifiesta no haber participado en ningn tipo de
accin o programa relacionado con la localizacin, estado uso de los humedales.
En conclusin, las actividades de caracterizacin de los humedales interiores en el pas
muestran retrasos significativos y slo se puede presentar como un hecho relevante la
expedicin de la Resolucin 196 de 2006, la cual es la gua tcnica para su manejo,
aunque su asociacin inmediata con este componente es discutible.
La actualizacin del inventario que comenz a realizar el MAVDT en 2010, muestra hasta
ahora resultados bastante incipientes, razn por la cual el pas en este momento no cono-
ce a ciencia cierta cul es el nmero de humedales existentes, su extensin y estado.
Inclusin de criterios ambientales sobre los humedales en todos los procesos
de planificacin del uso de la tierra, los recursos naturales y el ordenamiento
del territorio
Este proceso de inclusin de criterios de humedales en los procesos de planificacin re-
viste la mayor importancia, pues permite garantizar la no intervencin y disminucin de
presiones por parte de los diferentes agentes econmicos y sociales.
Desde el 2001, ao de formulacin de la PNHI, sta ha sido plasmada de diferentes
maneras en los ms recientes Planes Nacionales de Desarrollo (PND). Para el pero-
do 1998-2002, en el documento denominado Proyecto Colectivo Ambiental, si bien
103 Ecopetrol, Instituto Colombiano del Petrleo Ecopetrol. Respuesta a cuestionario enviado por la CGR, 25 de
febrero de 2011.
104 ISAGEN. Respuesta a cuestionario enviado por la CGR, 18 de febrero de 2011.

los humedales no son mencionados de manera expresa, estos se encuentran plasmados
dentro del objetivo de poltica Conservar y restaurar reas prioritarias en las ecorre-
giones estratgicas, mediante el producto Programas de proteccin, conservacin y
recuperacin de reas prioritarias en ecorregiones estratgicas nacionales, regionales y
locales, para la regulacin y el abastecimiento de los recursos hdricos superficiales y
subterrneos
105
, sin que en ninguna parte se mencionen acciones actividades de pla-
nificacin en favor de los humedales.
Para el siguiente PND 2002-2006 Hacia un Estado Comunitario, en el Captulo II
Impulsar el crecimiento econmico sostenible y la generacin de empleo, aparece el
objetivo de poltica 8, denominado Sostenibilidad Ambiental, mencionando solamente
una accin dirigida a estimular la creacin de un fondo ambiental para la recuperacin de
la Cinaga Grande de Santa Marta, mediante la ejecucin de programas estratgicos
106
, lo
cual demuestra que el tema no fue incorporado con el rigor y amplitud que merece.
En el PND 2006-2010, Estado Comunitario: desarrollo para todos, se definen seis
criterios orientadores bajo los cuales han de regirse las entidades del SINA: planificacin
ambiental en la gestin territorial, gestin integrada del recurso hdrico, conocimiento,
conservacin y uso sostenible de la biodiversidad, promocin de procesos productivos
competitivos y sostenibles, prevencin y control de la degradacin ambiental y fortaleci-
miento del SINA para la gobernabilidad ambiental.
En este Plan, a diferencia del anterior, se hace una mencin de los humedales interiores del
pas, resaltando su importancia dentro los 2.1 billones de metros cbicos anuales de la ofer-
ta de recursos hdricos del pas y se menciona la misma extensin (20252.500 hectreas)
a las que se hace referencia en el documento de PNHI del ao 2001. Dentro de un tem
denominado Ordenamiento y planificacin del recurso, se propone como una actividad la
recuperacin y conservacin de humedales a travs de la definicin y determinacin de
sus zonas de proteccin de mantenimiento de su conectividad y de las zonas importantes
para la recuperacin de su sistema hdrico; se definirn zonas de proteccin en comple-
jos de humedales de la Depresin Momposina, en los municipios de Majagual, Sucre y
Guaranda y en los municipios de Magangue, Ach y San Jacinto del Cauca en Bolvar y se
formularn los planes de manejo para los humedales de Zapatosa, Delta del Ro Baud y
Fquene. Como herramienta para conservar y restaurar los humedales del pas se revisa-
r, actualizar y adoptar por Conpes, la Poltica Nacional de Humedales Interiores
107
.
Tambin en el PND se manifiesta que se adelantarn diferentes procesos de conservacin
y manejo de ecosistemas estratgicos. Particularmente se trabajar en la definicin de
criterios que permitan priorizar acciones de conservacin y recuperacin de humedales y
en la declaratoria de al menos tres nuevos humedales de importancia internacional Ram-
sar
108
. Los aspectos mencionados no mostraron avances al final de dicho cuatrienio.
105 Proyecto Colectivo Ambiental. Plan Nacional de Desarrollo. Objetivos de poltica. Pg. 40. Ministerio de Ambiente,
Bogot. Enero de 2000.
106 Departamento Nacional de Planeacin. Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006. Hacia un estado Comunitario.
Captulo II, Pg. 151., Bogot, 2003.
107 Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Estado Comunitario: desarrollo para todos. Tomo I. Capitulo V: una ges-
tin ambiental y de riesgo que promueva el desarrollo sostenible. Pg. 386. Departamento Nacional de Planeacin,
Bogot, 2007.
108 Ibd. Pg. 90.
Para el PND 2010 2014 Prosperidad para todos
109
y especficamente en su Captulo
VI, denominado Sostenibilidad ambiental y prevencin del riesgo, se reconocen las
deficiencias para incorporar los determinantes ambientales en el ordenamiento ambiental
municipal, situacin evidente en temas como las indefiniciones de los limites de las ron-
das de los humedales, lo que genera una alta vulnerabilidad a las demandas generadas
por macroproyectos agrcolas, viales y minero-energticos, entre otros, ocasionando la
transformacin y fragmentacin de ecosistemas
110
.
En tal sentido, en el Plan se reconocen claramente dentro de los lineamientos estratgi-
cos unos objetivos especficos en pro de la proteccin de estos ecosistemas, tal como se
muestran en el siguiente cuadro:
109 Ley 1450 del 16 de junio de 2011.
110 Departamento Nacional de Planeacin, Bases del Plan Nacional de Desarrollo, 2010 2014, Prosperidad para todos,
Bogot, 2011. http://www.dnp.gov.co/PORTALWEB/LinkClick.aspx?fleticket=mXt-R20LpjA%3d&tabid=1238, do-
cumento en PDF, Pg. 429.
111 Ibdem, Pg. 437. Reglamentado en el artculo 202 de la Ley 1450 de 2011.
112 Ley 1450 de 2011, Artculo 202, Pargrafo 2.
113 Segn lo reglamentado en la Ley 1450 de 2011, Artculo 206, corresponde a las CAR, los Grandes Centros
Urbanos y los Establecimientos Pblicos Ambientales, efectuar en el rea de su jurisdiccin y en el marco de sus
competencias, el acotamiento a las fajas paralelas de a los cuerpos de agua a que se refere el literal d) del artculo
83 del Decreto Ley 2811 de 1974 y el rea de proteccin o conservacin aferente, para lo cual debern realizar los
estudios correspondientes conforme a los criterios que defna el Gobierno Nacional.
Cuadro 3.12
Lineamientos estratgicos y objetivos especcos
asociados a la gestin sobre los humedales
en el Plan Nacional de Desarrollo 2010 2014
Fuente: Departamento Nacional de Planeacin, Bases del Plan Nacional de Desarrollo, 2010 2014, Prosperidad para todos, Bogot, 2011
Lineamiento Estratgico Objetivos especficos
(a) Biodiversidad y servicios ecosistemicos Definir la estructura ecolgica principal de la nacin, la de-
limitacin de los pramos y humedales a escala 1:25.000,
el deslinde de los humedales y la zonificacin y ordenacin
de reservas forestales nacionales, y la declaratoria de las
reas protegidas correspondientes
111
. En ecosistemas de
humedales se podrn restringir total o parcialmente las ac-
tividades agropecuarias, ni de exploracin o explotacin de
hidrocarburos, y minerales con base en estudios tcnicos,
tcnicos, econmicos, sociales y ambientales, adoptados por
el MAVDT.
112
(b) Gestin Integral del Recurso hdrico (5) vincular la gestin de humedales, pramos, zonas
secas, bosques, manglares y recursos hidrobiolgicos en la
ordenacin de cuencas hidrogrficas
113
(c) Gestin Ambiental Sectorial Urbana (2) promover que el Ministerio de Minas y Energa regu-
larice los ttulos mineros ubicados en los pramos, humeda-
les, reas protegidas y otras reas de especial importancia
ecosistmica.
Al respecto, surgen algunas inquietudes relacionadas con el primer lineamiento estrat-
gico (100% de ecosistemas de pramos y humedales delimitados a escala adecuada en
el ao 2014): all se esperara un compromiso que fuera ms all de la zonificacin y
delimitacin, tal como avanzar en la formulacin de planes de manejo en ciertas zonas
identificadas como prioritarias.
La revisin anterior permite concluir que la incorporacin de la poltica de humedales en
los diferentes PND se ha dado de una manera imprecisa en sus metas y ha tenido dife-
rentes enfoques, sin tener un hilo conductor desde el ao 2001, lo cual es otra situacin
que afecta su implementacin.
En la evaluacin del proceso de articulacin con las entidades del SINA Central, el MAVDT
manifiesta que existe un trabajo planificado y las estrategias se incorporan y permean a
travs de los diferentes instrumentos de planificacin. Sin embargo se puede apreciar en
el Cuadro 3.13, que solo nueve corporaciones presentan algn esfuerzo de incorporacin
de los humedales en los procesos de ordenamiento y planificacin, cada una con diferen-
tes niveles de avance:
En otro mbito, el de incorporar dicha poltica a los instrumentos de planeacin territorial
(gobernaciones y municipios), el MAVDT a mediados de esta dcada emprendi el diseo
de una estrategia con los alcaldes municipales y gobernadores, para incluir estas mismas
prioridades en sus Planes de Desarrollo, aunque tambin la PNHI define unos mayores
compromisos de acompaamiento a nivel territorial de las CAR, pero no se menciona en
los reportes del MAVDT ningn proceso en particular.
A este respecto, casi la totalidad de las autoridades ambientales regionales informaron
que para tal fin emplean la herramienta que les suministr el Decreto 3600 de 2007,que
estableci que dentro de los determinantes ambientales de obligatorio cumplimiento para
la formulacin de los instrumentos de planificacin de su territorio, los municipios deben
incluir, entre otras reas de importancia ecolgica, los nacimientos de agua, zonas de
recarga de acuferos, rondas hidrulicas de los cuerpos de agua, humedales, pantanos,
lagos, lagunas y cinagas.
Algunas de estas CAR han implementado acciones adicionales para alcanzar los fines
de la PNHI. Por ejemplo, Corpochivor informa que realiz un proceso de induccin a los
alcaldes electos, con el objetivo de lograr la adecuada incorporacin del componente am-
bientales la los planes de desarrollo municipal.
De manera similar, Corponor, Corpomojana y CAM han promovido programas de educa-
cin y participacin comunitaria, con la idea de involucrar directamente a la poblacin y
autoridades territoriales en la gestin sostenible de los humedales.
Otro caso reportado es el de CVS que, a partir de la zonificacin determinada en los pla-
nes de manejo de humedales y planes de ordenamiento de cuencas hidrogrficas (POM-
CA), ha establecido nuevas determinantes ambientales que son comunicadas a los entes
territoriales para que procedan a actualizar y ajustar sus respectivos POT. En diversas
ocasiones ha oficiado a los entes territoriales para solicitarles que emprender las acciones
necesarias para sus Planes de Desarrollo con el Plan de Gestin Regional, o la destinacin
presupuestal para la implementacin de acciones dirigidas al manejo de humedales en
el marco del POT o para informar la necesidad de emprender acciones de proteccin de
Cuadro 3.13
CAR que han reportado la inclusion de los humedales
en los procesos de planicacion y ordenamiento del territorio
Fuente: MAVDT Respuesta cuestionario solicitud de informacin. 28 de febrero de 2011
Corporacin Han incluido criterios ambientales? Avance
Cas Si Planificacin del Humedal Cinaga de San Silves-
tre importancia abastecimiento del acueducto
de Barrancabermeja
Corpocaldas Si El POT municipal Saman, se adelanta en el
Municipio de La Dorada y en los planes de or-
denamiento de Cuencas como Rio Guarin y Ro
Chinchin
CDMB Preliminarmente Se adelanta en cuencas del medio y bajo Lebrija
CRC En construccin Acompaamiento a los Municipios por parte de la
corporacin y el MAVDT en el tema de Ordena-
miento Territorial. Especficamente se planea la
revisin y ajuste al POT del Municipio de Popayn
para la inclusin de los humedales y modificacin
del uso del suelo previa audiencia publica
Corpouraba Si Se us el criterio de unidades geomorfolgicas en
el ordenamiento territorial de los municipios de
la jurisdiccin de Corpourab, establecindose
como zonas de conservacin aquellas correspon-
dientes a llanuras de inundacin
CDA Si Municipio de Mit: se consideran los humedales
como de importancia ambiental pero no se define
una faja protectora. Municipio Inrida: se conside-
ra los humedales urbanos como de importancia
ambiental (art 37). Se realiz un estudio de se-
guimiento de los EOTs de los municipios conclu-
yndose la necesidad de adoptar una ordenacin
ambiental.
Corpamag Parcialmente. No cuentan con criterios
definidos
Apoyo y asesora en la realizacin de los planes
de ordenamiento territorial en la inclusin del
tema ambiental.
CVC Si Planes de manejo humedales lnticos del Siste-
ma Ro Cauca. Se vienen incluyendo humedales
bajo la categora de suelos de proteccin con un
proceso de declaratoria de 17 humedales lenticos
de la zona centro del Valle del Cauca ante la Con-
vencin Ramsar.
Corpoguavio En Ajuste Elaboracin de un documento gua para la prio-
rizacin de reas estratgicas para la adquisicin
de predios, entregado a ocho administraciones
municipales de la jurisdiccin.
humedales tales como el control al desarrollo urbanstico en suelos de proteccin como
los humedales. Adems, reporta que en el proceso de revisin de los POT, en algunos
casos solicit ajustes para que se incluyera el tema de los humedales.
De otra parte, Corantioquia ha desarrollado procesos de concertacin con las administraciones mu-
nicipales; mientras que Corpamag, CDA y CAM han ofrecido asesora para la formulacin de los
POMCA. Por su parte, Corpoamazonia fue ms all, recurriendo a la financiacin de la formulacin
y revisin de los POMCA, con el propsito de garantizar una mayor articulacin con los parmetros
y estndares establecidos en el levantamiento, manejo y procesamiento de la informacin y obtener,
adems, un mayor nivel de articulacin con su sistema de informacin ambiental.
Respecto al planteamiento de la PNHI que estableci que las CAR elaboraran estrategias
y planes regionales y locales para la conservacin y uso de los humedales, en los cuales
se conciliaran el uso racional, los planes de ordenamiento territorial y la proteccin de hu-
medales, la actividad ms importante es, tal vez, la desarrollada en conjunto por Coran-
tioquia, Corpocesar, CAS, Cornare, CDMB, las gobernaciones de Santander y Antioquia,
Cormagdalena y la UAESPNN que,en el ao 2003, conformaron el Comit Tcnico de
Humedales del Magdalena Medio y firmaron el Convenio Marco Interinstitucional para
la cooperacin tcnica, administrativa y financiera para restaurar, conservar, manejar y
administrar los humedales del Magdalena Medio.
Este convenio tena como propsitos para aplicar en los complejos lacustres del Mag-
dalena Medio: la promocin del ordenamiento participativo y de la declaracin, alinde-
ramiento, manejo y administracin de reas de manejo especial; elfortalecimiento de la
organizacin de las comunidades rurales y urbanas alrededor del conocimiento, conserva-
cin y uso sustentable de los recursos naturales renovables; la promocin de estudios del
medio fsico y biolgico, de la estructura social y cultural y de la valoracin econmica de
los servicios ambientales; y la implementacin de un sistema participativo de planeacin,
seguimiento y monitoreo de los bienes y servicios ambientales.
A este respecto, la CDMB informa que para su jurisdiccin se logr el monitoreo de las
condiciones fsico-qumicas y la reforestacin de 120 has en predios de la cuenca del
humedal El Pantano. No se informa de resultados en las otras jurisdicciones.
En otro sentido, la CVS implement como estrategia la revisin detallada de los avales,
permisos y licencias ambientales, confrontando los certificados de usos del suelo y con-
ceptos de normas urbansticas expedidos por las oficinas de Planeacin Municipal con la
reglamentacin de usos del suelo que definen los POMCA, Distrito de Manejo Integrado
(DMI) y dems instrumentos y normas de planificacin regional que tiene la Corporacin.
Catorce aos de ordenamiento territorial
en Colombia
Los impactos econmicos y sociales negativos causados por el fenmeno de La
nia entre agosto de 2010 y mediados de 2011, han generado un debate en
torno a la capacidad y calidad institucional para la gestin ambiental y la preven-
cin del riesgo.
Distintas voces de la sociedad aumentadas en su volumen por los medios de
comunicacin han situado la responsabilidad, casi que exclusivamente, en las
corporaciones autnomas regionales y de desarrollo sostenible (CAR).
Sin embargo, la CGR considera que, si bien las CAR son instituciones que pre-
sentan un amplio margen para mejorar su calidad y capacidad institucional
114
,
no son las principales responsables de esta catstrofe.
Como se mencion en el primer captulo de este informe, uno de los principales
problemas en torno a ste desastre y a los ocurridos en el pasado, es la dbil
incorporacin de los determinantes ambientales en los procesos de ordenacin
del territorio municipal. Como causa central se ha planteado la hiptesis de la
existencia de fallas de agencia y bsqueda de rentas, que tiene como conse-
cuencia la prevalencia en los escenarios de toma de decisiones de los intereses
econmicos y polticos de grupos locales, regionales e, incluso, nacionales, por
encima de los criterios ambientales.
Por ello es importante conocer el avance del proceso que se inici con la for-
mulacin de la Ley 388 de 1997, es decir, catorce aos de implementacin. Se
presenta a continuacin informacin esquemtica preliminar sobre el estado del
ordenamiento territorial en el pas. Teniendo en cuenta la funcin que cumple
este informe, tendr un sesgo hacia el componente ambiental.
Por solicitud de la Contralora General, las CAR reportaron informacin de 1.096
115

municipios segn la cual la gran mayora de los entes territoriales han formulado,
de acuerdo con su nivel, su instrumento de ordenacin del territorio.
La Ley estableci que los distintos instrumentos de ordenamiento del territorio
tendran una vigencia inicial de 10 aos, al cabo de los cuales se realizara su
ajuste. Si se hace el supuesto que la formulacin y aprobacin se hubiera dado
en enero de 1999, el proceso de ajuste debera haberse surtido durante 2009
116
,
114 Es indudable que en ciertas regiones se presentan problemas en torno a su captura como reguladores y altos niveles
de corrupcin
115 Eso signifca una cobertura de 99,45 % de los municipios si se tiene en cuenta que, segn la Registradura Na-
cional del Estado Civil (http://www.registraduria.gov.co/-ABC-electoral,281-.html), se elegirn 1.102 alcaldes el
prximo 30 de octubre de 2011.
116 Aunque la Ley 388, en su artculo 23, estableci un plazo de 6 meses antes de la finalizacin del plan para realizar
su revisin y ajuste.

Cuadro 3.15
Fuente: Cuestionarios enviados a los municipios
Elabor: CGR - CDMA
Vigencia de los instrumentos de ordenamiento territorial
Vigencia Nmero de municipios % del total de municipios.
2010 20 1,82
2011 320 29,2
2015 2017 531 48,45
2019 2023 181 16,51
Total 1.052 95,98
Cuadro 3.16
Estado de implementacion
de los instrumentos de ordenamiento del territorio
Elabor: CGR - CDMA
Estado Nmero de municipios Porcentaje del total de municipios
En implementacin 789 71,99
Adoptado por decreto y en implementacin 97 8,85
Revisados y ajustados 95 8,67
En revisin, modificacin y/o ajuste. 105 9,58
En concertacin. 9 0,82
Sin formular 1 0,09
Total 1.096 100
Cuadro 3.14
Tipos de instrumentos de ordenamiento territorial por municipios
Elabor: CGR - CDMA
Instrumento
de ordenamiento
Nmero
de municipios
Porcentaje
del total de municipios
Esquema (EOT) 812 17,43
Plan Bsico (PBOT) 191 74,09
Plan (POT) 65 5,93
Sin informacin 28 2,55
Total 1.096 100
117 Se trata de un ejercicio hipottico (de lnea base), ya que se han expedido normas que modifcan estos plazos. Por
ejemplo, el Decreto 1686 de 2000 ampli el plazo para la adopcin del POT hasta el 31 de diciembre de 2000.
118 En 35 de los municipios (3.19%) no se establecieron fechas de vencimiento de sus instrumentos de ordenamiento
territorial, incumpliendo as con el Artculo 28 de la Ley 388 de 1997; mientras que en nueve de ellos (3.19%), no
se ha defnido esta fecha porque estn en proceso de formulacin o concertacin.
119 Antioquia, Cundinamarca, Huila, Tolima, Santander, Cauca, Valle del Cauca, Atlntico, Magdalena y Cesar.
120 Existe desconocimiento por parte de los funcionarios y los usuarios de POTs sobre temas como planes parciales,
unidad de planifcacin rural, localizacin de usos industriales en suelos suburbanos y restricciones y prohibiciones
en los suelos de clase agrologica I, II y III
para que a principios de 2010 ya se contara con los POT nuevos, ajustados o
revisados y con vigencia hasta 2020
117
.
Sin embargo, en el siguiente cuadro se puede observar cmo, con base en los
distintos perodos para los cuales los instrumentos tienen vigencia, este proceso
se ha dado en forma bastante dismil
118
.
Este fenmeno se ratifica con las cifras que se muestran en el siguiente cuadro
en el que las CAR reportan el estado en el que se encuentran los diferentes
instrumentos de ordenamiento territorial municipal.
La transversalidad del ordenamiento territorial hace compleja la clasificacin
de los gastos que tienen que ver con este proceso. Por ello las corporaciones
reportan actividades en torno a la conservacin y proteccin del medio ambiente,
los recursos naturales, la prevencin de amenazas, riesgos naturales, manejo
de cuencas hidrogrficas y recurso hdrico que entre 2009 2010, alcanz
una cifra de $238 mil millones de pesos, siendo las corporaciones que ms
invirtieron Corporinoqua ($33 mil millones) y CAR de Cundinamarca (30,6 mil
millones)
El anlisis y la evaluacin preliminar de la informacin reportada, as como los
datos obtenidos en visitas de campo realizadas por la CGR
119
mostr que la
gestin en el ordenamiento territorial (OT) y la inclusin de los determinantes
ambientales en ese proceso presenta graves deficiencias en torno a la baja
cantidad y calidad de recursos humanos y financieros; amplia, dispersa, y en
ocasiones, desconocida normatividad; deficiencias conceptuales y metodolgicas
que impiden la adecuada implementacin de polticas, normas y regulaciones.
Dentro de los principales hallazgos que evidencian la crtica situacin del orde-
namiento territorial del pas se pueden mencionar los siguientes:
El cambio constante de las personas encargadas de las oficinas de planeacin
y la insuficiencia de personal tcnico y profesional calificado para asumir las
funciones que la ley establece
120
.
Bajo nivel de apropiacin de los instrumentos de ordenamiento territorial por
parte de funcionarios de los municipios y la comunidad en general.
Escasos estudios tcnicos para la identificacin de amenazas, cuantificacin
de la vulnerabilidad y valoracin del riesgo municipal.
Baja calidad de la informacin de los estudios tcnicos, prdida de soportes
legales y tcnicos de los POT, desconocimiento de los lmites actuales poltico
administrativos.
Debilidad tcnica en los Consejos de planeacin territorial, en los Consejos
consultivos de planeacin y de los Curadores Urbanos para la gestin integrada
del territorio y el desarrollo de los mecanismos de participacin.
Bajo desarrollo de instrumentos de gestin de los POT como la plusvala, los
mecanismos de compensacin y los bancos de tierras.
Debilidades en la implementacin y emisin de conceptos de uso del suelo,
planes parciales y unidades de planificacin rural.
Dbil control y seguimiento a los componentes de gestin del riesgo, minera,
manejo y disposicin de residuos slidos, planes de descontaminacin y sanea-
miento bsico y estrategias de adaptacin a los efectos del cambio climtico.
Aunque la Ley 388 de 1997 y el Decreto 4002 de 2004, son muy claros
en especificar en qu momento se debe realizar la revisin de los POT, no
existen medidas coercitivas que obliguen a los municipios a realizar la revisin
en los tiempos previstos, por lo tanto, algunos municipios no destinan personal
o recursos para tal proceso.
Las disposiciones del MAVDT sobre el ordenamiento rural y, en especial, la
disposicin segn la cual deben ser mantenidos y conservados como suelos de
proteccin, entre otros, los que pertenezcan a las clases agrolgicas I-II y III,
ha representando una dificultad para el desarrollo urbano y de expansin de
reas determinadas como tal en los POT.
Los determinantes ambientales que son de escala regional y nacional estn
estructurados sobre los POT que son de escala y mbito municipal, donde los
fenmenos que tienen expresin subregional y regional se escapan de la com-
prensin local.
Algunos municipios confunden la revisin y ajuste del POT con la formula-
cin de un nuevo instrumento. Sin embargo, estas fases en trminos tericos,
conceptuales, normativos y administrativos, estn en proceso de construccin
por parte del MAVDT.
No se cuenta con sistemas de informacin territoriales estandarizados, geo-referen-
ciados ni actualizados, construidos a escalas cartogrficas adecuadas que provean
peridicamente informacin sobre los usos actuales del suelo y su dinmica.
Se presenta una gran cantidad de directrices, interpretaciones y paralelismos
en las competencias y normas establecidas por las entidades del sector urbano
y las autoridades ambientales que han ocasionado desarticulacin y descoor-
dinacin entre sectores, polticas y niveles territoriales.
121 Alguna corporacin a mencion el uso de GPS como un protocolo, lo cual deja en evidencia la ausencia de cono-
cimiento en el tema.
122 MAVDT. Poltica Nacional de Humedales Interiores de Colombia. Bogot, Diciembre de 2001. Pg. 4 Objetivo
Especfco 1, Acciones, pgina 31, Bogot, diciembre de 2001.
En cuanto a la delimitacin predial y deslinde catastral de las zonas de humedales del
pas, el MAVDT no muestra avances en los ltimos 10 aos, lo cual es coherente con la
ausencia del inventario nacional de humedales interiores de Colombia.
El MAVDT reporta avances recientes en lo relacionado con el proceso de construccin de
criterios de delimitacin, priorizacin y conservacin de humedales, pero no existe un do-
cumento definitivo al da de hoy. Se resea como experiencia exitosa el caso de la Laguna
de Fquene en Cundinamarca, proceso que cont con el apoyo del Incoder.
Segn informacin reportada por las CAR al MAVDT, solamente 10 de ellas manifiestan
haber emprendido acciones en esta materia (CAS, Corpocaldas, CDMB, CRC, Corpoura-
b, CDA, Corpamag, CVC, Dagma, y Corpoguavio). Llama la atencin las diferentes
metodologas utilizadas para tal fin, tales como la Resolucin 196 de 2006, la Poltica
Nacional de Humedales Interiores (2002) o los criterios establecidos en Ramsar
121
, y
mencionan el uso de GPS, como protocolos, lo que sugiere la necesidad de que el MAVDT
agilice la definicin de dichos criterios metodolgicos.
En este punto es necesario advertir que se hace indispensable, para que haya avances
significativos en la materia, la expedicin de normatividad asociada a la definicin y deli-
mitacin de bienes de uso pblico, precisando all todo lo concerniente a los aspectos de
ronda de humedales. Esta situacin se hizo evidente en las diferentes visitas de campo
realizadas por la CGR para la realizacin de este informe: en los municipios y CAR visi-
tadas se comprob la existencia en los archivos de cartografa bsica mapas catastrales
en los que se delimitan los humedales, pero en el terreno se pudo constatar que no son
respetados los lmites por parte de los predios aledaos.
Tambin es preocupante el deficiente trabajo realizado por las diferentes Oficinas de
Registros de Instrumentos Pblicos en muchas regiones que han sido permisivas en el
proceso de apropiacin de estos bienes del Estado, y una vez en manos de particulares
son desecados para entrar al sistema productivo mediante actividades de diversa ndole.
Un anlisis especial en todo este proceso merece el Instituto Colombiano para el Desarro-
llo Rural (Incoder), entidad que fue liquidada de forma posterior a la expedicin de la po-
ltica. No obstante, de acuerdo con el Decreto 1300 del 21 de mayo de 2003, el Incoder
debe asumir las funciones del Instituto Colombiano para la Reforma Agraria (Incora), el
Instituto Nacional para la Adecuacin de Tierras (Inat), el Instituto Nacional para la Pesca
y la Acuicultura (Inpa) y el Fondo para el Desarrollo Rural (DRI), entidades que tambin
han sido liquidadas.
Las acciones contempladas en una de las metas de la PNHI, establecen que el MAVDT
liderar junto con el Incora y el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC), la delimita-
cin predial y deslinde catastral de los humedales del pas...
122
. Por tanto, se entiende
que el Incoder debe atender las obligaciones que le correspondan al Incora, ante su des-
aparicin. No obstante, el Incoder manifiesta que atiende las funciones y competencias
123 Respuesta a cuestionario enviado por la CGR a INCODER, 2011.
124 MAVDT. Poltica Nacional de Humedales Interiores de Colombia. Bogot, Diciembre de 2001. Pg. 4 4.2.1. Con-
servacin de Humedales, Meta 2.
125 Respuesta a cuestionario enviado por la CGR al Instituto Geogrfco Agustn Codazzi, enero de 2008.
dispuestas por la Ley 160 de 1994 y sus decretos reglamentarios en lo relativo a los
procedimientos de clarificacin de la situacin de las tierras desde el punto de vista de
la propiedad, de delimitacin o deslinde de las tierras del dominio de la Nacin, pero no
de manera particular la PNHI. Por tanto, el Incoder no cuenta con registros de solicitudes
sobre predios de uso pblico atendiendo la definicin de humedal
123
.
En este sentido, se evidencia la falta de continuidad de las acciones de poltica, pues que
desaparezca el Incora no implica la desaparicin de los objetivos y metas de la PNHI, ni
la responsabilidad frete a las acciones relacionadas con la conservacin de humedales a
cargo del antiguo INPA, que tambin deban ser asumidas por el Incoder, como la imple-
mentacin de medidas para garantizar el control a la introduccin y trasplante de especies
invasoras de flora y fauna en los ecosistemas acuticos continentales
124
.
De parte del IGAC
125
, este instituto seala que dentro de las funciones misionales asignadas
en materia catastral, no se contemplan las inherentes al censo predial y delimitacin de los
humedales del pas y manifiesta que dicha labor podra ser realizada en apoyo y a solicitud de
la entidad u organismo competente, no le ha sido requerida al IGAC, lo cual demuestra el es-
caso inters del estado colombiano por adelantar esta tarea con la urgencia que se requiere.
En lo que tiene que ver con la inclusin de criterios ambientales para determinar las
prioridades para la conservacin de humedales, el MAVDT menciona como elementos
primordiales el rea, la representatividad dentro del complejo y la presencia de especies
amenazadas; adicionalmente se proponen los criterios Ramsar que sugieren que los hu-
medales deben ser priorizados si cuentan con ecosistemas representativos tales como
aves, plantas o peces vulnerables o amenazadas.
En resumen, la inclusin de los criterios ambientales de los humedales en los procesos de
planificacin no ha mantenido un hilo conductor en los diferentes Planes Nacionales de
Desarrollo y puede considerarse como un logro inicial la incorporacin de estos compo-
nentes en los diferentes instrumentos de planificacin de las entidades SINA.
Preocupa la ausencia de tareas de deslinde catastral y delimitacin predial que el MAVDT
debera estar liderando junto con el IGAC y el Incoder, situacin que se agrava por la inexis-
tencia de un inventario actualizado sobre el estado de los humedales interiores del pas.
Elaboracin de planes de manejo para humedales
con el fin de garantizar el mantenimiento de sus caractersticas ecolgicas
y la oferta de bienes y servicios ambientales.
En cuanto al apoyo a la zonificacin de los humedales con base en la informacin que
proveen los IIA se presenta el caso del IDEAM que produce informacin meteorolgica
y de niveles de los cuerpos hidrogrficos (levantamiento baromtrico), utilizada en los
planes de manejo de la Depresin Momposina, los relictos del Altiplano Cundiboyacense
y el Pramo de Bordoncillo, y los trabajos de caracterizacin de la Cinaga de Zapatosa;
en tanto que el SINCHI informa que ha trabajado en cuatro cuencas de su competencia,
que suman cerca de 100 humedales, generando desde all informacin til sobre estos
ecosistemas; el Instituto Von Humboldt, reporta el levantamiento de informacin para las
zonas AICAS (reas importantes para la conservacin de aves), de la cual se extrajo docu-
mentacin sobre los humedales all ubicados y los apoyos en los procesos de zonificacin
de los complejos de los humedales de Fquene y Palacio; finalmente el IIAP relaciona
trabajos de zonificacin en los Humedales del Medio Atrato (Choc), Alto Andinos (Citara,
Luz del Carmen), Paramo del Duende-Litoral del San Juan (Choc) y Humedal Cedral en
San Francisco de Pizarro (Nario).
Si bien se reconoce, que se ha generado de manera parcial y no como una propuesta cla-
ramente organizada, informacin por parte de los IIA, queda la pregunta acerca de s las
corporaciones hacen uso de este material y s existen protocolos para su acceso, ya que
ningn instituto reporta explcitamente haber sido consultado en torno a esta informacin.
Otra de las acciones definidas en la elaboracin de los planes de manejo fue la definicin
de criterios para clasificar los humedales de acuerdo a su pertenencia al mbito nacional,
regional y local. Al respecto, el MAVDT reconoce los 27 complejos generales de hume-
dales inscritos desde la poltica de 2001 y destaca que, de acuerdo a lo expuesto en la
Resolucin 196 de 2006, se adopta el sistema de clasificacin de la Convencin RAMSAR
(aprobado en la Recomendacin 4.7, enmendada por la Resolucin VI.5 de la Conferencia
de las Partes Contratantes). No obstante, siguiendo dicha clasificacin, no es claro en cada
uno de los mbitos, sistemas y subsistemas all propuestos, cmo se hace homologable
un humedal para que sea definido de importancia nacional, regional o local, tal como fue
propuesto en la poltica. Asimismo, no se relacionan procesos realizados o en curso para
apoyar a las CAR en la definicin del mbito al cual pertenecen algunos pequeos hume-
dales, lo cual es una falencia del sistema. En este sentido, el SINCHI propone que esta cla-
sificacin debe modificarse e incluir nuevas categoras y criterios para su clasificacin
126
.
Respecto de esta tarea, solamente tres corporaciones han clasificado en este sentido los
humedales de su jurisdiccin. La CAS considera que sus humedales pertenecientes al
Complejo del Magdalena Medio, son de carcter nacional por estar conectados con otras
corrientes, mientras que los restantes son de carcter regional. Por su parte, la CVS indica
que todos los humedales de su jurisdiccin pertenecen a los rdenes regional y local. En
el caso de sus ecosistemas estratgicos ordenados clasific como regionales el Complejo
Cenagoso del Bajo Sin y el Complejo de Humedales de Ayapel, y de carcter local a las
cinagas Arcial, Porro, Cintura, Bao, Charco Pescao, Pantano Bonito, Corralito, Martinica,
Pantano Largo, Pantano Grande, Charco Aj, Catabre, Charco Grande y Los Quemados.
CAM presenta la clasificacin de 105 de sus humedales, asignndoles carcter regional a
los siguientes cuerpos de agua: Laguna La Vega de la Cinaga (Municipio de la Argentina),
Laguna San Andrs (La Plata), Laguna El Juncal (Palermo), Laguna de Guaitipan (Pitalito),
Termales El Salado (Rivera) y Laguna de Guillo (Tesalia). Mientras que fij carcter nacional
para el embalse de Betania y las lagunas de La Magdalena y El Buey, ambas en el municipio
de San Agustn. Los dems cuerpos de agua de la lista aparecen como de carcter local.
La manera como se presenta la informacin por parte de las nicas corporaciones que
han realizado esta tarea, deja ver que no hay acuerdo o criterios establecidos para deter-
minar el carcter de un humedal.
126 Instituto SINCHI. Respuesta a cuestionario de la CGR. 5 de marzo de 2011.
La falta de aplicar esta clasificacin impide aclarar el alcance de responsabilidades en
la formulacin de planes de manejo para los humedales, no es posible delimitar la com-
petencia de los municipios y entes territoriales. Para el caso del presente estudio impide
la aplicacin de algunos indicadores para hacer seguimiento al desarrollo de las metas
propuestas en la PNHI. No es posible establecer con certeza el nmero de humedales
a los cuales la corporacin debe formular e implementar planes de manejo o a los que
corresponde alguna competencia de los municipios y entes territoriales.
La informacin suministrada por las corporaciones sobre la participacin de municipios y en-
tes territoriales en la formulacin e implementacin de planes de manejo de humedales refleja
la situacin anteriormente descrita. Solamente doce corporaciones informaron sobre la inter-
vencin conjunta con algunos municipios, de un total de16, en el manejo de humedales.
Entre otros casos se mencionan la ejecucin de un convenio interadministrativo entre
la Gobernacin de Casanare, los municipios de Aguazul y Man y Corporinoquia para la
formulacin del plan de manejo de la laguna de Tinije y las acciones conjuntas de Corpo-
chivor y el municipio de Cinega en la formulacin del diagnstico y conservacin de la
laguna La Calderona.
Cabe mencionar la gestin adelantada por la SDA y el DAGMA, las que por su carcter
de autoridad ambiental tienen expresamente definida su competencia en el manejo de los
humedales de su jurisdiccin y, en consecuencia, han formulado e implementado planes
de manejo de los humedales urbanos de Bogot y Cali, respectivamente.
De otra parte, la CGR encuentra que la propuesta de participacin de los municipios y
entes territoriales en el manejo de humedales planteada en la PNHI est limitada, por
lo dispuesto en el artculo 1 de la Resolucin 196 de 2006 del Ministerio de Ambien-
te, Vivienda y Desarrollo Territorial que, al adoptar la Gua Tcnica para la formulacin,
complementacin o actualizacin de planes de manejo de humedales, establece que esta
competencia corresponde a la autoridad ambiental en su rea de jurisdiccin.
En cuanto al apoyo dado por los institutos de investigacin a la formulacin de los PMA
de los humedales, ste ha sido escaso y se asocia prioritariamente a actividades de orde-
namiento de cuencas, ms no al propsito especfico de la actividad mencionada.
Como se puede apreciar, si bien se han elaborado planes de manejo para algunos hume-
dales, es menos claro el apoyo obtenido desde el nivel central para este proceso y, aunque
existen directrices Ramsar para su formulacin, este no es un ejercicio coordinado por
el MAVDT, lo cual puede generar diferencias de calidad y profundidad en los diferentes
planes de manejo.
Asimismo, se presentan deficiencias en la formulacin de los PMA, puntualmente en lo
relacionado con la delimitacin de los mismos. Hasta el da de hoy, muy pocos de estos
planes hacen una clara precisin.
Revisando los planes de manejo, se encuentra que una temtica que es afn a todos, pero
que no est soportada en aspectos especficos para su implementacin, es la investiga-
cin y la transferencia de tecnologa, herramienta esencial para un mayor conocimiento y
un mejor manejo de estos ecosistemas.
Otro aspecto que no se involucra de manera puntual en muchos de los planes de manejo
y el cual debe fortalecerse, es la gestin conjunta, expresada en acciones y actividades,
entre las entidades de orden territorial (municipios y departamentos), elemento de vital
importancia que garantizara una adecuada ejecucin de los mismos.
Los humedales y la prevencion
de los desastres naturales
Es indiscutible el papel que juegan los humedales en la biosfera y ms aun en la
proteccin y estabilizacin contra fenmenos naturales tales como inundaciones,
ya que pueden absorber el exceso de agua.
En tal sentido, resulta de gran importancia que, tanto a nivel nacional como re-
gional, se cuente con planes o programas orientados a la prevencin de desastres,
para lo cual el pas ha mostrado avances en los ltimos 20 aos. Actualmente
existe toda una institucionalidad definida para la formulacin y ejecucin de pro-
gramas y proyectos en este tema, pero la falta de articulacin no solo a nivel na-
cional sino adems territorial, han hecho que los esfuerzos sean encaminados a la
atencin de emergencias y poco a la prevencin.
Los Planes de Manejo Ambiental (PMA) formulados para los humedales incluyen
un componente de riesgo que involucra los planes de gestin integral de residuos,
los mapas de riesgos, proyectos de prevencin, obras hidrulicas para mantener el
flujo del agua de los humedales naturales y estudios sobre estimaciones mximas
de inundacin (por mencionar solamente algunos) que, o no se llevan a cabo o se
implementan de forma inadecuada.
Los nicos PMA de la muestra revisada por la CGR que reportaron programas de
atencin y prevencin de desastres que incorporan un componente con acciones y
recursos para inversin son:
El sitio Ramsar Laguna de Cocha, en cuyo PMA se ha formulado el proyecto
Identificacin y formulacin de planes de contingencia sobre riesgos, debido a
que esta zona por sus condiciones geogrficas presenta fallas geolgicas y ocasio-
nalmente desastres ecolgicos como inundaciones, problemas erosivos, sedimen-
tacin; por esto se contempl la implementacin de planes de contingencia para
prevenir y disminuir amenazas y riesgos antrpicos y naturales, tanto al ecosiste-
ma como a las poblaciones asentadas en el humedal. Los recursos asignados para
estas acciones ascienden a los $420 millones.
Otro PMA que incorpora esta variable es el Plan de Manejo para el sitio Ramsar y
Reserva de la biosfera, Sistema Delta Estuarino del rio Magdalena, Cinaga Gran-
de de Santa Marta, con la formulacin del proyecto Cultura de la prevencin y
atencin de desastres, ya que como se sugiere all el Magdalena y en general
la ecorregin son altamente vulnerables a eventos tales como inundaciones y
sequas (incendios forestales), que ocasionan serias dificultades a la produccin
127 De acuerdo con el Numeral 3 del Artculo 6 de la Convencin Ramsar, Las partes contratantes se encargarn de
que los responsables de la gestin de los humedales, a todos los niveles, sean informados y tomen en consideracin
las recomendaciones de dichas Conferencias en lo relativo a la conservacin, gestin y uso racional de los humedales
y de su fora y fauna.
128 En su Artculo 7, seala: 1. Los pueblos interesados debern tener el derecho de decidir sus propias prioridades
en lo que atae al proceso de desarrollo, en la medida en que ste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y
bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible,
su propio desarrollo econmico, social y cultural. Adems, dichos pueblos debern participar en la formulacin,
aplicacin y evaluacin de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles di-
rectamente. 3. Los gobiernos debern velar porque, siempre que haya lugar, se efecten estudios, en cooperacin
con los pueblos interesados, a fn de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que
las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios debern
ser considerados como criterios fundamentales para la ejecucin de las actividades mencionadas. 4. Los gobiernos
debern tomar medidas, en cooperacin con los pueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambiente
de los territorios que habitan. Igualmente, el convenio 169 de la OIT, en su artculo 15, seala que Los derechos
de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras debern protegerse especialmente. Estos
derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilizacin, administracin y conservacin de
dichos recursos. Tomado de: Respuesta a cuestionario sobre la Poltica Nacional de Humedales. Pg. 9. 21 de
diciembre de 2007.
129 El Artculo 8j) seala que Con arreglo a su legislacin nacional, cada pas parte respetar, preservar, y mantendr
agropecuaria, a la calidad de vida y, en ocasiones, poniendo en riesgo la seguri-

dad de las personas. All, aparecen registrados para su ejecucin recursos de $
200 millones.
Lo anterior evidencia que, si bien existen algunos PMA en los que se destinan
recursos a la prevencin y atencin de desastres, es indispensable fortalecer y pro-
fundizar este tema, diseando acciones concretas en materia de prevencin.
Los humedales se constituyen en una zona de importancia en el proceso de zonifi-
cacin y uso del suelo. Por tal razn, los planes de ordenamiento territorial de los
municipios deben considerar a los humedales para que, de esta forma, se oriente
el crecimiento y la expansin urbana a zonas menos riesgosas. Esto a la vez le per-
mitir a los gobiernos (municipal, regional y nacional), as como a los organismos
y empresarios, dirigir las inversiones de infraestructura con visin de largo plazo e
integral (econmica, social y ambiental), disminuyendo los niveles de vulnerabili-
dad en casos de desastres naturales.
Promocin de la participacin activa e informada de las
comunidades locales en la planificacin, toma de decisiones,
conservacin y uso racional de humedales.
Un tema que reviste la mayor importancia es la manera como el Estado, a travs de sus
instituciones, incorpora a la ciudadana y a las minoras en todos los procesos de toma de
decisiones para la conservacin de humedales.
Al respecto, las directrices que se han definido para incorporar a las poblaciones locales
y a las minoras tnicas en dichas actividades, se enmarcan en la Constitucin Poltica
y los posteriores desarrollos normativos de los derechos de las comunidades indgenas y
negras, y lo dispuesto en la Convencin Ramsar
127
, el Convenio 169 de la Organizacin
Internacional del Trabajo (OIT)
128
y el Convenio sobre la Biodiversidad Biolgica (CBB)
129
,
que se traducen bsicamente en tres grandes preceptos:
Reconocimiento pleno de los derechos constitucionales a las comunidades indge-
nas y afrocolombianas, particularmente los relacionados con el territorio, sus formas
de gobierno propio, sus usos y costumbres tradicionales, la jurisdiccin especial para
el caso de los pueblos indgenas, y finalmente el derecho a participar y a ser consul-
tados en las decisiones que puedan afectarlos;
Proveer informacin oportuna y pertinente sobre la conservacin, gestin y uso
racional de los humedales;
Reconocer, respetar, proteger y fomentar los conocimientos tradicionales relaciona-
dos con la conservacin y uso sostenible de los humedales.
Los procesos de participacin social en el SINA, para este tema, se particularizan de ma-
nera regional con los correspondientes avances y limitaciones, asociados a los procesos
de consulta previa, de acuerdo con lo definido por la normatividad vigente.
En cuanto a los mecanismos para incluir a las minoras tnicas en el Comit Nacional de
Humedales (CNH), es necesario advertir que dicho Comit fue establecido mediante el Acta
Nmero 1 del 20 de abril de 2004 y mediante Acto Administrativo a travs de la Resolucin
301 del 11 de febrero de 2010. En el acta aparece un solo representante de las comunida-
des indgenas de Colombia y no se aclara si su participacin surge de un proceso de seleccin
objetivo previo. Dada la amplia representatividad geogrfica de los humedales, de la misma
manera se espera la presencia de estas comunidades. Por tal razn, considera la CGR que es
necesario agilizar el proceso de modificacin o actualizacin de la Resolucin 301 de 2010,
donde se precisen los mecanismos para que participen dichas minoras en el CNH.
Realizando la evaluacin de aspectos puntuales relacionados con la promocin por parte
del MAVDT de comits locales o regionales para la gestin de humedales, preocupa que,
si bien el MAVDT ha sealado que, en el marco de la realizacin de eventos, seminarios,
talleres de asistencia tcnica y asesora, promueve la conformacin de comits locales y
regionales de humedales, no es claro en informar cuntos han sido creados.
Igualmente, es escasa la informacin acerca de los resultados que se han obtenido con
estos comits, lo que es predecible, en virtud de los retrasos de casi una dcada en la
formalizacin del CNH. En ese sentido, durante el ltimo lustro solo se reporta la parti-
cipacin del MAVDT a travs del Contrato No. 761-07 Cormagdalena OEI, en la Con-
formacin de la Red de Humedales de la Depresin Momposina y el Comit Distrital de
Humedales en el Distrito Capital.
En cuanto a la identificacin y recuperacin de tcnicas y prcticas tradicionales, los IIA
con excepcin del Ideam, que reporta la incorporacin de este componente en zonas de
Alta Montaa en el macizo Colombiano, no existen desarrollos temticos ni la ejecucin
de proyectos al respecto.
los conocimientos, las innovaciones y las prcticas de las comunidades indgenas y locales que entraen estilos tra-
dicionales de vida pertinentes para la conservacin y la utilizacin sostenible de la diversidad biolgica y promover
su aplicacin ms amplia, con la aprobacin y la participacin de quienes posean esos conocimientos, innovaciones
y prcticas, y fomentar que los benefcios derivados de la utilizacin de esos conocimientos, innovaciones y prc-
ticas se compartan equitativamente.

Finalmente, en lo que concierne al establecimiento de veeduras ciudadanas para el segui-
miento de las acciones de manejo de humedales, el MAVDT manifiesta que, dentro de un
contexto general, ha venido trabajando de manera conjunta con la Red Interinstitucional
de Apoyo a Veeduras Ciudadanas (Ley 850 de 2003), mediante el Plan Nacional de
Formacin para el Control Social. Dichas veeduras ambientales realizan tareas de segui-
miento a la gestin de los humedales como a otros ecosistemas estratgicos, pero como
en los otros tems sealados, no se puntualiza informacin sobre veeduras que aborden
la problemtica de los humedales, ni se observan avances significativos.
Se puede decir que la ciudadana ha estado involucrada en procesos de participacin y
existen herramientas para su promocin (Constitucin Poltica, Convenio de Ramsar y Con-
venio 169 e la OIT), pero debera drsele una mayor dinmica y visibilizacin de manera
especfica en el control a la gestin institucional sobre los humedales. Asimismo, son signi-
ficativos los retrasos de casi una dcada en la conformacin del Comit Nacional de Hume-
dales en donde debera otorgrsele una mayor representatividad a las minoras tnicas.
Sostenibilidad Ambiental Sectorial
De acuerdo con las recomendaciones surgidas en la Convencin Ramsar, cada una de las
partes vinculadas debe tomar las medidas que considere necesarias para que se informe
lo antes posible acerca de los cambios en las condiciones ecolgicas de los humedales
ubicados en su territorio e incluidos en la lista de sitios de importancia internacional y que
se hayan producido, se estn produciendo, o puedan producirse como resultado de desa-
rrollos tecnolgicos u otra intervencin del hombre (Artculo 32)
130
. Se menciona adems
la necesidad de que los pases vinculados tengan en cuenta las tcnicas de gestin inte-
grada del medio ambiente y su relacin con los efectos de las propuestas de desarrollo.
Lo que pretende esta lnea programtica es consolidar esfuerzos para que todos los pro-
yectos, actividades programas que alteren el carcter ecolgico de los humedales sean
sometidos a un riguroso proceso de revisin de impacto ambiental y formalizar dichos pro-
cedimientos mediante arreglos necesarios en lo referente a polticas, legislacin, institu-
ciones y organizaciones, que incluyan estrategias ambientales en los sectores productivos
de la economa y en actividades de construccin de infraestructura.
Incorporacin de criterios ambientales para el manejo
y conservacin de humedales en la planificacin sectorial
Al respecto, el MAVDT seala que las agendas interministeriales fueron incluidas en un
proceso de revisin, principalmente con los ministerios de defensa, educacin, agricultura
y desarrollo rural, proteccin social y transporte. Se seala que el tema de humedales apa-
rece nicamente en las agendas aprobadas con los Ministerios de Agricultura y Defensa,
donde se acord: Apoyar los programas para la conservacin, y uso sostenible de ecosis-
temas estratgicos: pramos y alta montaa y humedales, zonas costeras e insulares.
No deja de llamar la atencin el hecho de que en dichas agendas no se haya priorizado
el tema de humedales en los Ministerios de Minas y Energa y Transporte, puesto que son
130 MAVDT. Poltica Nacional de Humedales Interiores de Colombia. Bogot, Diciembre de 2001. Pg. 34.
representantes de los sectores que generan impactos significativos en estos cuerpos de
agua. Otros sectores estratgicos que, si bien no generan un impacto medio ambiental
evidente y consideran otras dinmicas para ser incluidos dentro de las Agendas Ministe-
riales, como los Ministerios de Cultura (por todo el tema asociado a la proteccin del co-
nocimiento tradicional alrededor de los humedales) y Comercio, Industria y Turismo (ac-
tividades de ecoturismo en zonas de humedales), no muestran avances significativos. En
contraste, se resalta la inclusin del tema dentro de las acciones del Instituto Colombiano
del Petrleo (ICP), ya que su rol como instituto de investigacin se asocia al desarrollo de
tecnologas y servicios para la industria petrolera.
En este componente de la PNHI, la CGR llama la atencin sobre la ausencia de la incor-
poracin del componente sectorial, para lo cual es menester del MAVDT conciliar los pro-
cesos de produccin y crecimiento econmico dentro del Estado, con el manejo sostenible
de cada uno de los complejos de humedales del pas.
Adems, urge al Estado colombiano empezar a priorizar, dentro de la agenda pblica, la
revisin profunda de cada una de las polticas sectoriales y el impacto que genera en los
diferentes humedales, as como empezar a generar acciones en este sentido, toda vez que
hasta el da de hoy son nulas.
Inclusin de la obligatoriedad de evaluaciones ambientales
a los proyectos de desarrollo y actividades que afectan los humedales.
En lo concerniente al diseo de metodologas para la evaluacin de impacto ambiental so-
bre los humedales, se tienen como guas: el Manual de Seguimiento Ambiental de Proyec-
tos (2002), el Manual de Evaluacin de Estudios Ambientales: Criterios y Procedimientos
(2002) y la Metodologa General para la Presentacin de Estudios Ambientales (Resolu-
cin 1503 de 2010). Igualmente, se debe considerar lo estipulado en la Resolucin 196
de 2006, que incluy como una de las funciones para la planificacin del manejo de estos
ecosistemas, la determinacin de los factores que afectan o pueden afectar las caracters-
ticas del humedal, realizando evaluaciones de impacto ambiental (EIA). En la elaboracin
de dichas metodologas, no se cont con la participacin de los IIA, los cuales no registran
avances particulares en la materia. Solamente el SINCHI presenta la evaluacin del im-
pacto ambiental de la pesca, mediante el uso del programa matemtico Ecopath.
Otro aspecto mencionado en la PNHI, hace referencia a la necesidad de definir criterios
ambientales para el desarrollo de proyectos, obras o actividades en zonas de posible
afectacin de humedales prioritarios para su conservacin. En este aspecto se definen
por parte del MAVDT algunos procesos para revisar la calidad, cantidad y necesidades
de consumo en las fuentes hdricas en zonas de humedales. Tambin se relacionan algu-
nas caracterizaciones batimtricas, pronsticos y estimaciones hidrolgicas, y ejercicios
puntuales de Evaluaciones Ambientales Estratgicas (EAE) para el caso de Minera en la
Sbana de Bogot. Se reportan por el Ministerio ejercicios puntuales, pero no existe como
tal una definicin especfica y estandarizada de criterios.
Un objetivo al que hace referencia esta estrategia de la PNHI es el que concierne a la de-
finicin de mecanismos para la compensacin de prdidas de hbitats en los procesos de
evaluacin de impacto sectorial los cuales, hasta el momento, no han sido desarrollados
de manera explcita por el MAVDT. nicamente se relaciona la sobretasa del 1% en la
concesin vial Cinaga Barranquilla, donde se destina el 80% para el mantenimiento
hidrulico de los caos de la Cinaga Grande de Santa Marta. En cuanto a los IIA, ellos
no han participado en estas acciones y manifiestan no haber sido convocados a colaborar
durante la vigencia de la poltica.
En este sentido nicamente la CAR - Cundinamarca reporta algn tipo de actuacin:
segn su Manual de Procesos y Procedimientos, en Evaluacin Control y Seguimiento
Ambiental, las licencias ambientales son tramitadas a travs de las Oficinas Provinciales.
En este sentido, la Oficina provincial Alto Magdalena reporta que, en aras de dar cum-
plimiento a las funciones establecidas dentro de la Ley 99 de 1.993 para el ao 2005,
realiz un informe de las actuaciones adelantadas desde la dcada de los noventas en
pro de la proteccin de la zona del humedal El Yulo, donde consigna actuaciones de tipo
administrativo-jurdico, especficamente para los condominios que estn ejerciendo una
presin contra el humedal, puesto que lo han venido utilizando como vertedero final de
las aguas residuales, lo que conlleva a crear un pasivo ambiental en contrava al Convenio
Internacional de Ramsar debido al peligro de desaparicin del mismo y por ende el peligro
de la extincin de especies de fauna y flora silvestre propias del sector.
Con relacin a los criterios y protocolos que deba establecer el MAVDT para la aplicacin
de mecanismos de compensacin de la perdida de hbitats y las funciones propias de los
humedales, se advierten limitaciones: nicamente se muestra como resultado un docu-
mento que se encuentra en fase de elaboracin con los lineamientos para definir los proce-
dimientos y factores de compensacin por prdidas de hbitats y biodiversidad generados
por proyectos de inversin sobre ecosistemas estratgicos (incluidos los humedales)
131
.
El apoyo prestado en este componente por los IIA se muestra desarticulado y no corres-
ponde a lo propuesto en la poltica: all se evidencian esfuerzos aislados y se presentan
como resultados en esta actividad labores de monitoreo y metodologas para captura de
informacin en estos ecosistemas.
Frente a los criterios de incorporacin de los resultados de los ejercicios de valoracin
econmica de los humedales en los planes de expansin sectorial, no existen avances
durante la dcada de implementacin de la PNHI y slo recientemente se ha venido
avanzando en la formulacin del Manual Tcnico de Evaluacin Econmica de Impactos
Ambientales en Proyectos Sujetos a Licenciamiento Ambiental, que incluye la revisin
de ecosistemas estratgicos tales como humedales, el cual no ha sido presentado.
Tambin seala como una estrategia, el componente de Anlisis Econmico (AE) en los
estudios de evaluacin econmica de impactos ambientales de proyectos de desarrollo,
para de esta manera conocer si el beneficio econmico total de desarrollar un megapro-
yecto excede sus costos
132
.
131 Fuente: MAVDT Respuesta cuestionario solicitud de informacin. 28 de febrero de 2011. En el documento que
se encuentra en elaboracin, se mencionan recomendaciones para establecer el rea donde se realizar la compen-
sacin, tales como: el rea de compensacin debe ser del mismo tipo de ecosistema o hbitat que el alterado, ser de
igual o mayor tamao (dependiendo lo establecido por los factores de compensacin) que el rea intervenida. Tener
igual o mayor contexto paisajstico al fragmento impactado, contener igual o mayor riqueza de especies, presentar
un nivel de amenaza igual o menor que el fragmento alterado. La compensacin puede incluir actividades de com-
pensacin (compra de predios, ampliacin o creacin de reas protegidas, formulacin de planes de manejo, etc) o
actividades de restauracin (restauracin ecolgica, rehabilitacin, recuperacin).
132 Fuente: MAVDT Respuesta cuestionario solicitud de informacin. 28 de febrero de 2011.

En este aspecto es justo advertir que existen enormes debilidades en la consolidacin de
informacin, por lo cual ser difcil conocer a corto plazo los beneficios que entregan a la
sociedad los humedales del pas, sin contar con los enormes vacios que dej la poltica
para poner en prctica este proceso.
Promocin de las evaluaciones ecolgicas y valoraciones econmicas
de los beneficios y funciones de los humedales para ser
considerados en los procesos de planificacin sectorial.
Las actividades realizadas por el MAVDT para propiciar ejercicios de valoracin econmi-
ca en ecosistemas de humedales, se enmarcan en el desarrollo de dos ejercicios: en la
Laguna de la Cocha y la Cinaga de Lorica, apoyado en el marco analtico para valorar
humedales de Barbier, Acreman, y Knowler. Asimismo se conoce que el Departamento
Nacional de Planeacin, realiz un ejercicio de valoracin en la Laguna de Palagua (Puer-
to Boyac Boyac).
No existe un conjunto de humedales que hayan sido priorizados para ser objeto de ejerci-
cios de valoracin econmica y tampoco existen, como propona la PNHI, informes sobre
los valores econmicos de los humedales, instrumento pensado para generar conciencia
a nivel nacional de la necesidad de conservacin de estos valiosos ecosistemas.
Para el caso de las autoridades ambientales, solo se reportaron la ejecucin de dos nicos
ejercicios de este tipo. De una parte, la CAR Cundinamarca elabor una valoracin econ-
mica para la Laguna de Fquene, que surte de agua a Chiquinquir. El tema en la valora-
cin econmica fue: Cunto le cuesta al acueducto de Chiquinquir descontaminar el agua
para consumo humano y, a la vez, cunto se ahorrara si la calidad del agua fuera mejor.
De igual manera se formul una propuesta de incentivo de conservacin a travs
del uso del tcnicas ms amigables con el ambiente en produccin de papa en zonas de
influencia en la Laguna, para disminuir la sedimentacin y el uso de agroqumicos.
De manera similar, la CDMB, en consultora realizada por la Universidad Santo Tomas de
Aquino, ejecut el estudio denominado Valoracin econmica de los bienes y servicios
ambientales que oferta el ecosistema estratgico humedal El Pantano. Este humedal su-
ministra un promedio mensual de 147.312 m3 de flujo hdrico a la quebrada La Angula,
fuente principal de suministro de agua potable para el casco urbano del municipio de
Lebrija y para la actividad agropecuaria del rea rural de Girn y Lebrija.
En cuanto a los institutos de investigacin, el IIAP seala el inicio de actividades asociadas
a la valoracin del recurso pesquero en los humedales del Medio Atrato. Sinchi, Von Hum-
boldt e IDEAM no han desarrollado ningn ejercicio de valoracin de ecosistemas, lo que
evidencia la gran tarea pendiente que existe al respecto para toda la institucionalidad.
Tampoco se reconocen avances relacionados con actividades para determinar las causas,
consecuencias y la valoracin econmica de las prdidas asociadas a catstrofes ecolgi-
cas ocurridas en reas de humedales. Se incluye, por parte de los IIA, el estudio hecho por
el SINCHI relacionado con la caracterizacin de las especies invasoras en los humedales
de la regin amaznica.
Por parte de las autoridades ambientales, CORPONARIO, en convenio con la Uni-
versidad de Nario, realiz un estudio de calidad de agua en Lago Guamuz que hace
parte del Humedal RAMSAR, con el fin de evaluar el impacto del cultivo de trucha en
la calidad del agua.
De las catstrofes ecolgicas ms comunes, debido a la gran riqueza hdrica del departa-
mento de Crdoba, la mortandad de peces es la ms recurrente, tanto en cuerpos de agua
lnticos como lticos. En los primeros, la CVS por medio de su laboratorio de aguas ha
determinado que esta se producen debido a bajos niveles de oxigeno en el agua, que se
dan principalmente durante la noche. En el caso de cuerpos de agua como ros y arroyos
la perdida de estos animales se produce por los desprendimientos de masa que se dan en
la parte alta de las cuencas y que se desplazan por el caudal como manchas de lodo.
Se han realizado monitoreos y anlisis en el complejo cenagoso CGSM en convenio con
el INVEMAR, especficamente sobre diagnstico y evaluacin de las condiciones ambien-
tales y los cambios estructurales y funcionales de las comunidades vegetales y de los
recursos pesqueros durante la rehabilitacin de la Cinaga Grande de Santa Marta.
Durante el ao 2007 se present una alta mortalidad de peces en el embalse de Betania
y la Corporacin determin las causas de esta mortalidad, as como la valoracin de las
mismas desde el punto de vista biolgico y econmico.
Otra actividad planteada dentro de esta estrategia fue la relacionada con la revisin de
las polticas interinstitucionales que promueven el deterioro de los humedales del pas,
ante lo cual el MAVDT, sin desconocer que desde 1997 viene gestionando la inclusin de
criterios ambientales en los diferentes sectores de produccin, solamente ha revisado las
polticas del sector agropecuario, encontrando que de manera taxativa no se encuentran
evidencias de normas que afecten estos los ecosistemas.
Esta es una actividad inaplazable, puesto que el mismo ministerio reconoce, como unas
de las principales actividades sectoriales que afectan los ecosistemas, a los megaproyec-
tos de infraestructura (vas, represas). Si bien es vlido y la CGR reconoce que el MAVDT
ha participado en la elaboracin de polticas sectoriales asociados a los diferentes planes
de expansin (generacin transmisin de energa 2006-2020. Plan de expansin por-
tuaria), no se puede considerar que dichas actividades sean una revisin integral de todos
los aspectos asociados a las polticas sectoriales.
Conservacin y recuperacin de los humedales
Esta estrategia pretende restringir futuras prdidas ecolgicas, manteniendo los humedales
que existen y restaurando los sistemas naturales afectados, mediante actividades de conser-
vacin y recuperacin. Para lograrlo, se propusieron las siguientes lneas programticas:
Conservacin de humedales
Considerando que se ha establecido para el pas, como el principal uso de los humeda-
les, el de su proteccin, estos ecosistemas deben ser gestionados y administrados bajo
categoras especiales de manejo, que sean apropiadas a sus potencialidades y caracte-
rsticas, excluyendo la introduccin y trasplantes de especies, factor que atenta contra su
biodiversidad.
Diseo y desarrollo de programas de conservacin de ecosistemas
de humedales y especies amenazadas o en vas de extincin,
para garantizar su sostenibilidad.
Una accin establecida en la poltica es la designacin de humedales de importancia
nacional, regional y local en categoras de manejo especial, lo cual, para el caso regional
y local, no se ha realizado.
133(http://www.docstoc.com/docs/22267954/1-TERMINOS-DE-REFERENCIA-CONVOCATORIA-A-LA-BIODIVERSI-
DAD)
La Convencion RAMSAR
y el estado colombiano
Los humedales en Colombia, resguardados prioritariamente por el MAVDT, son eco-
sistemas privilegiados en la legislacin (artculo 1 de la Ley 99 de 1993). Para tal
fin, se dise y formul la PNHI para su adecuado uso, manejo y conservacin. AsI-
mismo, son protegidos por tratados internacionales como la Convencin Ramsar, de
la cual es suscriptor el pas (Ley 357 de 1997, entrando en vigor en el pas el 18 de
Octubre de 1998), que adiciona una resolucin especfica (Resolucin VIII. 39) que
estipula una estrategia regional para los humedales Altoandinos, de la cual hace
parte Colombia junto con ocho pases ms
133
. El pas actualmente ha designado 5
humedales Ramsar, con una superficie de 458.525 hectreas, que son:
Sistema Delta Estuarino del Ro Magdalena, Cinaga Grande de Santa Marta:
inscrito mediante el Decreto 224 del 2 de febrero de 1998 y en el ao 2000 fue
presentado ante la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Cien-
cia y la Cultura (UNESCO) como Reserva de Bisfera; contiene reas protegidas de
importancia nacional (Santuario de flora y fauna, Cinaga Grande de Santa Marta y
el Parque Va Isla de Salamanca); tiene una extensin de 400.000 hectreas.
Laguna de La Cocha: mediante el Decreto 698 de abril 18 de 2000. Contiene un
rea protegida de importancia nacional (Santuario de flora y fauna La Corota) y
cuenta con un rea de 39.000 hectreas.
Delta del ro San Juan y el Delta del ro Baud: se oficializ mediante el Decreto
1667 de agosto 2 de 2002 y abarca 8.888 hectreas.
Complejo de Humedales Laguna del Otn: establecido mediante el Decreto 2881
de julio 31 de 2007, se encuentra incluida en una categora nacional de proteccin
(Parque Nacional de los Nevados) y su extensin es de 6.579 hectreas.
Sistema Lacustre de Chingaza: mediante el Decreto 233 de 2008 y se encuentra
incluida en una categora nacional de proteccin (Parque Nacional Chingaza). Su
extensin es de 4.058 hectreas.
En proceso de inclusin de nuevos sitios Ramsar se viene trabajando en las
siguientes reas:
Estrella Fluvial de Inrida: incorpora las etnias Curripacos y Puinaves, razn por
la cual se encuentra en la fase de consulta previa.
Complejo de Humedales del Alto Ro Cauca, asociados a la Laguna del Sonso:
se est trabajando de manera conjunta con la CVC y Asoyotoco; se est revisan-
do y ajustando la cartografa correspondiente.
Pantanos del Quindo: se est trabajando en asocio con la Unidad de Parques,
CRQ y Cortolima y est en proceso de consolidacin de la informacin cartogr-
fica y la ficha FIR.
El Estado colombiano ha mostrado avances reconocidos en el establecimiento de
una normatividad para mantener el carcter ecolgico de los sitios definidos en
categora Ramsar, pero tambin muestra algunos rezagos en la implementacin
de las directrices emanadas de all, relacionadas con la gestin en el manejo e
identificacin de los cambios potenciales en las caractersticas de los humeda-
les, en lo cual manifiesta estar trabajando actualmente.
No obstante, en los diferentes informes sobre la aplicacin de la Convencin,
se ha sugerido por parte de Colombia la necesidad de realizar intercambios de
experiencias entre las partes contratantes, principalmente en los niveles locales,
nacionales y regionales. Asimismo, se busca una mayor socializacin de material
de apoyo por parte de la convencin.
Las dificultades que manifiesta el Estado colombiano en la aplicacin de la
convencin estn ntimamente ligadas a la articulacin de la PNHI con otras
polticas ambientales para hacer efectivos los vnculos legales, socioeconmicos
y tcnicos. Otros desafos se enmarcan en la debilidad institucional del pas, evi-
denciada en la escasez de recursos econmicos y de talento humano, para llevar
a cabo una mejor gestin en las diferentes regiones del pas, tales como la zoni-
ficacin y delimitacin y el inventario nacional de humedales. Otros conflictos se
enmarcan en la difcil situacin de orden pblico y la deficiente articulacin con
los otros sectores del gobierno, tales como agricultura, minas y transporte.
Finalmente, considera la CGR que, si bien no se desconocen los avances en la
designacin de humedales de importancia internacional y, revisados los procesos
de implementacin de los diferentes PMA y las acciones formuladas a partir de
las recomendaciones y obligaciones surgidas desde Ramsar, se debe formalizar
un proceso de mayor apropiacin y vinculacin de los compromisos del convenio
por parte de las autoridades regionales.
En lo relacionado con los humedales y criterios para ser incorporados en alguna de las
categoras de manejo de las reas protegidas, se sealan bsicamente criterios como la
efectividad en el manejo y representatividad de los elementos de la biodiversidad en cada
jurisdiccin en cantidades y condiciones adecuadas, potencialidad y funcionalidad, pero
de manera explcita no se muestra ningn complejo de humedales que vaya a ser inscrito
dentro de estas categoras de proteccin.
Un aspecto asociado a la conservacin de estos cuerpos de agua era la definicin de un
plan de trabajo para el manejo e identificacin de los cambios potenciales en sus carac-
tersticas ecolgicas, ante lo cual no se presentan avances: los IIA y las CAR no conocen,
ni han sido convocadas a procesos de este tipo. Por ende, tampoco han generado indica-
dores de seguimiento a estos ecosistemas.
En lo que tiene que ver con ecoturismo en las zonas de humedales, es necesario advertir
que a la fecha no existe un plan de trabajo conjunto con el Ministerio de Comercio, In-
dustria y Turismo para la promocin del ecoturismo en zonas de humedales
134
. Algunas
areas del Sistema de Parques Nacionales donde se promueve el ecoturismo son la Lagu-
na de la Cocha, el complejo lagunar de Chingaza, el Parque Nacional Natural El Cocuy,
los Santuarios de Flora y Fauna de Otn Quimbaya, Iguaque, Guanent, La Corota e Isla
de Salamanca. Por parte de los IIA, el IIAP elabor una propuesta de ecoturismo para ser
implementada por la administracin municipal de Medio Atrato.
Es necesario reiterar que el ecoturismo es una actividad modelo del concepto de
desarrollo sostenible, en la cual se ofrece al visitante la posibilidad de disfrutar de
la oferta ambiental del rea, representada en su diversidad biolgica, su belleza
escnica o su acervo cultural, a cambio de una retribucin que beneficia principal-
mente a las comunidades que viven en las zonas de influencia. Es as que es una
de las estrategias ms frecuentemente propuestas en los planes de manejo.
De acuerdo a la informacin suministrada por las autoridades ambientales, 16 corporaciones,
incluidas algunas de las que poseen mayores superficies de estos cuerpos de agua, manifes-
taron que no han aplicado ningn programa o proyecto de este campo en su jurisdiccin.
Las acciones aplicadas por las corporaciones para el desarrollo del ecoturismo en reas
de humedales, responden a la implementacin de proyectos especficos constitutivos de
las estrategias de los respectivos planes de manejo.
Una de las actividades ms frecuentemente implementadas es la capacitacin comunita-
ria. As, CVS, en alianza con el SENA, ha impartido instruccin sobre manejo adecuado
del recurso ecoturstico a los pobladores de la cinaga de Bao y Baha de Cispat. De
manera similar, Corpocaldas aplic esta medida con las comunidades de La Charca de
Guarinocito y la laguna de San Diego.
Otra medida frecuentemente desarrollada para fomentar el ecoturismo es la construccin
de infraestructura. Aqu se cita a la CAR-Cundinamarca que ha formulado diseos paisajs-
ticos, incluidas rutas y senderos ecolgicos y sitios de observacin de aves, para la laguna
de La Herrera y los humedales de Neuta y El Yulo. As mismo, la CAM, junto con las comu-
nidades locales, hizo adecuaciones de senderos y miradores en la laguna de La Magdalena.
134 Desde el ao 2002 existe una Poltica para el Desarrollo del Ecoturismo, construida de manera conjunta por el
MAVDT y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.1

De otra parte, CVS construy un aula educativa para la atencin de visitantes en Cispat.
Tambin se menciona la formulacin de estudios. La informacin reportada muestra que
CVC elabor un estudio de capacidad de carga turstica para la madrevieja Videles, en el
municipio de Guacar. Asimismo, la CDMB apoy la elaboracin una tesis de grado para
establecer senderos ecolgicos y desarrollo del ecoturismo para el humedal El Pantano.
En el caso de los Parques Ecolgicos Distritales de Humedal, por su carcter urbano o
suburbano presentan vocacin ecoturstica y educativa claramente definida. Tal condicin
est expresa en el Decreto 190 de 2004, que establece que sus usos principales son la
preservacin y restauracin de la biodiversidad y la educacin ambiental y, como uso
compatible, nicamente la recreacin pasiva.
Un aspecto indispensable en la ejecucin de la PNHI, es la identificacin de las especies
amenazadas o en peligro de extincin en las reas de humedales y la formulacin y pro-
mocin de estrategias o planes de manejo para la recuperacin de sus poblaciones.
El Cuadro 3.17 presenta el listado parcial de las especies de fauna y flora directamente
relacionadas con zonas de humedales que, de acuerdo a los libros rojos, presentan algn
grado de amenaza. Es necesario hacer algunas precisiones sobre el alcance de este inven-
tario. Por una parte, decidir cuales especies dependen de los humedales representa una
dificultad mayor, pues los cuerpos de agua no son sistemas aislados sino que pertenecen
a sistemas mayores y dentro de estos se relacionan estrechamente con otros elementos.
Esta situacin se presenta no solo a nivel de ecosistemas, sino tambin de poblaciones
de especies de todos los grupos taxonmicos, siendo ms complejo en el caso de la fauna
dada su facultad de movilidad. Por lo cual el listado contenido en la tabla se limit a las
especies para las cuales la informacin sobre su ecologa contenida en los textos ya refe-
ridos, hace clara alusin a su dependencia de cuerpos de agua lnticos.
La otra consideracin se refiere a los taxa incluidos. Muy probablemente el listado es
completo para los grupos de vertebrados; no as para las plantas, pues al momento solo
se han publicado libros rojos para 7 familias y subfamilias botnicas, faltando la inmensa
mayora de los taxa de fanergamas y pteridfitos. No se ha evaluado el status de plantas
y algas acuticas, ni de otros grupos como los hongos, microinvertebrados e insectos.
El Cuadro 3.17 incluye un total de 82 especies de fauna y flora. El grupo ms numeroso
son los peces con 24 especies, incluidas 11 endmicas. Le siguen las aves y reptiles cada
uno con 17 especies, respectivamente. Entre estas, 7 y 3 son endmicas. De mamferos se
presentan 6 especies, sin endemismos. Los otros dos grupos de fauna incluidos son los an-
fibios y decpodos, cada uno con una especie, en ambos casos exclusivas de Colombia.
Dentro de la flora brioftica se incluyen 6 especies de musgos propios de reas pantanosas
paramunas, todos endmicos. Por ltimo, el listado contiene 11 especies de fanerga-
mas, 6 de stas endmicas.
El MAVDT reporta muy pocos programas de conservacin (solamente el 6% de las especies
amenazadas e identificadas en estos ecosistemas cuenta con Plan de manejo), sealando
nicamente los Planes Nacionales para la Conservacin del Manat (Trichechus manatus)
y de las especies migratorias, as como el plan de manejo y uso de la hicotea. Adems, no
se relacionan especies de flora dentro de los listados aportados por el MAVDT.
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Al respecto, los IIA han apoyado la identificacin de especies amenazadas, mediante la
realizacin de estudios e investigaciones, as: el IIAP ha elaborado listados de las especies
amenazadas, migratorias y CITES encontradas en los humedales estudiados y han sido
puestas a disposicin de Codechoc; por parte del SINCHI ha realizado estudios para
el conocimiento del Trichechus inunguis, Pteronura brasiliensis, Podocnemis expansa,
Podocnemis unifilis y Melanosuchus niger. Igualmente se identificaron los principales con-
flictos entre la poblacin humana y estas especies. Tambin presenta el trabajo conjunto
entre el Instituto de Ciencias Naturales (ICN), Conservacin Internacional (CI) y el Insti-
tuto SINCHI donde se identificaron especies acuticas amenazadas por presin pesquera
en la regin, proceso que se refleja en el libro rojo de especies amenazadas.
Con respecto al tema pesquero y tal cual lo ha reiterado la CGR en los ltimos Infor-
mes al Congreso sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente, este
sector carece de un enfoque ecosistmico, lo cual hace que se desconozcan sus com-
portamientos histricos y la capacidad de los ecosistemas, que se profundiza en estos
cuerpos de agua.
Establecimiento de medidas requeridas para garantizar el control
a la introduccin y trasplante de especies invasoras de flora y fauna
de los ecosistemas acuticos continentales
Para el cumplimiento de esta meta, una de las actividades propuestas estaba encaminada
al seguimiento por parte de cada una de las entidades del Estado con competencia, de los
proyectos asociados al trmite de los estudios de impacto ambiental para la introduccin
o trasplante de especies de fauna y flora.
Sorprendentemente el MAVDT, en calidad de ente formulador de la PNHI, no slo no
presenta avances sino que, con base en su reporte, se puede concluir que desconoce su
competencia en torno a estas actividades.
Otro aspecto abordado en esta evaluacin es la realizacin de campaas de divulgacin
frente a los impactos de la introduccin de especies de fauna y flora en los ecosistemas
acuticos continentales, actividad en la cual el MAVDT reporta que realiza estas acciones
el 2 de febrero de cada ao, da internacional de los humedales.
En cuanto a los Institutos de Investigacin Ambiental, estos sealan diferentes estrate-
gias, tales como campaas publicitarias, avisos en medios masivos de comunicacin local
(IIAP) y publicacin y socializacin de estudios (SINCHI), aunque no se aclara si ests
actividades estn dirigidas expresamente a la accin propuesta por la PNHI.
Un aspecto que la poltica consider fue el relacionado con los lineamientos generados
por el MAVDT para el examen a los proyectos de acuicultura y repoblamiento con espe-
cies forneas. Al respecto, manifiesta no tener competencia de ninguna ndole, ya que la
ley ha trasladado estas obligaciones al Incoder, ante lo que es necesario advertir que el
repoblamiento tiene que ver con actividades de recuperacin o restauracin de ecosiste-
mas que estn claramente bajo el mbito del MAVDT. Otras actividades, son los temas
asociados a la produccin (cultivos de peces) en los que si tiene competencia el Ministerio
de Agricultura y el Incoder.
Otra actividad incluida en esta estrategia estaba encaminada a elaborar un listado de
especies con clara viabilidad ambiental para ser utilizadas en proyectos de acuicultura en
reas de humedales interiores: el MAVDT manifiesta haber impulsado algunos paquetes
tecnolgicos para el desarrollo de especies nativas como el bocachico, la cachama y el
bagre rayado y para el caso de los Institutos, nicamente el SINCHI reporta informacin,
destacando estudios con peces nativos de la regin como sbalo, gamitana, pac (Piarac-
tus brachypomus), bocachico, piraruc y arawana, especies que son objeto de promocin
de una acuicultura responsable, como sucede en otros pases amaznicos. Los restantes
institutos no reportaron actividades en este sentido.
Por ltimo, una de las gestiones que se deba adelantar estaba asociada al diseo de
unos lineamientos relacionados con la prevencin, manejo y seguimiento al efecto de
la introduccin y trasplante de especies invasoras de flora y fauna en los humedales del
pas, para lo cual el MAVDT muestra como logros y con el apoyo de los IIA, la Resolucin
848 de 23 de mayo de 2008 Por la cual se declaran unas especies exticas como
invasoras y se sealan las especies introducidas irregularmente al pas que pueden
ser objeto de cra en ciclo cerrado y se adoptan otras determinaciones y la expedicin
de la Resolucin 207 de 2010 por la cual se adiciona el listado de especies exticas
invasoras declaradas por el artculo primero de la Resolucin 848 de 2008 y se toman
otras determinaciones
135
.
La CGR, si bien considera este trabajo de suma importancia, tambin advierte que al ha-
ber sido expedidas estas resoluciones tan recientemente, se ha perdido tiempo valioso y
los deterioros asociados a la introduccin de estas especies estn an lejos de conocerse.
Tampoco se puede verificar la existencia de un protocolo para la prevencin, manejo y
seguimiento a este tipo de especies, lo que dificultar la adecuada ejecucin de esta ac-
tividad. Dentro de los IIA, el Sinchi reporta la participacin en el documento Anlisis de
riesgo y propuesta de categorizacin de especies introducidas para Colombia - Flora
aunque, como sucede en muchos de estos trabajos, no son realizados directamente para
zonas de humedales.
Rehabilitacin y restauracin de humedales degradados
Un aspecto considerado en la PNHI fue la necesidad de identificar, con base en el inventa-
rio nacional de humedales, aquellos ecosistemas a nivel local, regional o local que requie-
ran rehabilitacin, restauracin y diseo de programas para su recuperacin. El MAVDT
seala que los humedales ms amenazados se encuentran en los complejos Sin, Alto
Ro Cauca, alto Magdalena y Oriental, seguidos por los del Magdalena Medio, Canal del
Dique, Depresin Momposina y Bajo Magdalena y complejos con conflictos menores que
corresponden a los de la llanura oriental amaznica y orinocense. Este anlisis del MAVDT
se elabora teniendo como insumo principal el documento de bases tcnicas para la conser-
vacin y usos sostenibles del ao 1999, sin que hasta la fecha haya sido actualizado.
Por parte de los IIA se realizaron ejercicios cualitativos en el marco del Comit Interins-
titucional de Educacin Ambiental, en el cual se identificaron los humedales de Leticia
con mayor presin antrpica que, segn los pobladores, requieren de acciones inmediatas
para su recuperacin por parte del Sinchi. Entre tanto, el IDEAM ha presentado en sus
135 MAVDT Respuesta cuestionario solicitud de informacin. 28 de febrero de 2011.
Informes Anuales sobre el Estado de los Recursos Naturales, indicadores de rea y, en
algunos casos, una caracterizacin general que ha permitido identificar tendencias de
cambio y/o degradacin, a escala nacional.
Tampoco es clara la existencia de un protocolo o metodologa especficos para la recupe-
racin de dichos ecosistemas.
En el Cuadro 3.18 se relacionan las actividades de restauracin en humedales en las
cuales han participado el MAVDT y los Institutos de Investigacin Ambiental y que han
tenido como base algunos elementos de la Resolucin 196 de 2006.
Cuadro 3.18
Participacin en acciones para la restauracin de humedales
reportadas por el MAVDT y los Institutos de Investigacin Ambiental
Fuente: MAVDT e Institutos de Investigacin Ambiental Respuesta cuestionario solicitud de informacin. 28 de febrero de 2011
Entidad Proyecto
MAVDT CAR- Municipio de Madrid Estrategia para la recuperacin de los relictos de hu-
medales del Altiplano Cundiboyacense - Laguna de La Herrera, Neuta, Tierrablanca
y Pedro Palo.
MAVDT Ministerio-CVS. Manejo Integral de los Humedales en los Municipios de Lorica y
San Bernardo del Viento-Departamento de Crdoba.
IDEAM Recuperacin y manejo integral de los humedales asociados al bajo ro San Jorge
en jurisdiccin de los municipios de San Benito Abad, San Marcos y Caimito, del
departamento de Sucre.
IDEAM Reforestacin de reas degradadas de manglar en el Golfo de Urab; cercos vivos,
recuperacin, mantenimiento y conservacin de los caos del complejo deltaico
estuarino de la Cinaga Grande de Santa Marta
IDEAM Restauracin del rea en el Parque Nacional Natural Nevados y Complejo de Hu-
medales Laguna del Otn (impactada por un incendio forestal)
Para esta actividad, Cormagdalena (si bien no aparece como entidad responsable dentro
de la Poltica Nacional de Humedales, fue consultada, dada la importancia de los com-
plejos cenagosos de la cuenca del Ro Magdalena), reporta acciones encaminadas a res-
tablecer el flujo natural de caos y cinagas del sistema fluvial de su jurisdiccin y para
recuperar la capacidad de amortiguacin de las crecientes peridicas del ro.
Para tal efecto, Cormagdalena realiza actividades que van desde la formulacin del Plan
de Ordenamiento y Manejo Integral de la Cuenca (POMIM), pasando por el programa de
reforestacin de la cuenca, educacin ambiental, manejo de residuos slidos y desconta-
minacin de caos y lagunas.
La inversin realizada para la proteccin de humedales durante el perodo 2006 - 2010
fue de $1.672 millones y se orient a la limpieza y destaponamiento del cao Agrio
(YondAntioquia) desde la cinaga el Tigre (Barrancabermeja - Santander) hasta la des-
embocadura del cao la Rompida (YondoAntioqua), el sistema de gestin de la pesca
artesanal en el magdalena medio y el fortalecimiento de las reas de proteccin y conser-
vacin asociados a los Sistemas locales de reas protegidas (SILAP).
Las acciones que ha emprendido Cormagdalena buscan el restablecimiento de la conec-
tividad entre el ro y el sistema de cinagas lacustres que conforma su sistema fluvial,
labor que requiere acciones peridicas para su conservacin. Sin embargo, los recursos
destinados para estos propsitos presentan variaciones importantes lo que afecta la efec-
tividad de las acciones emprendidas.
Conservacion y recuperacion
de los humedales del Distrito Capital
La convencin RAMSAR diferencia 42 tipos de humedales. Los del Distrito Ca-
pital son conocidos como humedales de planicie, puesto que hacen parte del
complejo sistema de planicie aluvial que forma el ro Bogot.
Debido al desarrollo de la ciudad, los asentamientos urbanos han transforma-
do los servicios y beneficios ambientales que ofrecen los humedales, como la
amortiguacin hidrulica de las cuencas en pocas de invierno, la recarga de
acuferos, reas de estacin para especies migrantes por ser zonas de conectividad
ecolgica y zonas de esparcimiento por su diversidad paisajstica.
Pero todo esto se ha perdido en un gran porcentaje: de las 50.000 hectreas
existentes en el ao 1960, actualmente se cuentan con 675 hectreas. Entre
los aos 2003 a 2008, las reas invadidas o con desarrollo de actividades no
permitidas pasaron de 52.7 a 104.5 hectreas
136
.
Los tensores identificados como responsables de esta degradacin son:
Cargas de contaminacin por aguas residuales, tanto de origen domstico (ex-
cretas, tensoactivos, microorganismos patgenos) como industrial (grasas, metales
pesados, etc.).
Relleno de los vasos originales de los humedales con materiales de residuos
(incluyendo basuras).
Pastoreo de ganado, cultivos y desarrollos urbanos, en reas desecadas.
Desvo de las aguas afluentes en canales y otras obras hidrulicas que aslan
el humedal de su sistema de renovacin hdrica original.
Como resultado de la evolucin de la capital, los humedales son tratados como
urbanos por estar inmersos en el crecimiento de la ciudad, perdiendo su conecti-
vidad biolgica. Estos ecosistemas son reconocidos por el Plan de Ordenamiento
Territorial Distrital (Decreto Distrital 190 de 2004) como elementos importantes
del sistema hdrico que se integran en el Sistema de reas Protegidas del Capital,
que conforman la Estructura Ecolgica Principal.
136 Respuesta a cuestionario enviado a la Contralora Distrital, 4 de febrero de 2011; pgina 2.
Actualmente son trece los humedales clasificados como Parques Ecolgicos
Distritales
137
: Tibanica, La Vaca, El Burro, Techo, Capellana o La Cofrada,
Meandro del Say, Santa Mara del Lago, Crdoba o Niza, Jaboque, Juan Amarillo
o Tibabuyes, La Conejera, Torca-Guaymaral y Salitre.
En cuanto al marco normativo distrital, existen mltiples antecedentes que contie-
nen disposiciones orientadas a la ordenacin y proteccin de los humedales. En la
dcada de los noventa, se expidieron varios acuerdos y resoluciones que destacaron
la importancia ecolgica de estos ecosistemas que buscan delimitar la zona de
ronda, establecer categoras de manejo para su proteccin y asignan entidades
responsables para su delimitacin, preservacin y restauracin ecolgica.
En el Decreto Distrital 190 de 2004
138
que reglamenta el Plan de Ordenamiento
Territorial (POT), se define la Estructura Ecolgica Principal (EEP) que tiene la
funcin bsica de sostener y conducir la biodiversidad y los procesos ecolgicos
esenciales a travs del territorio del Distrito Capital, en sus diferentes formas e
intensidades de ocupacin y dotar al mismo de bienes y servicios ambientales
para el desarrollo. En esta estructura, se asocia el Sistema de reas Protegi-
das del Distrito Capital (SAP). Todas las reas comprendidas dentro del SAP
constituyen suelo de proteccin, incluidos los humedales, identificados con el
nombre de Parques Ecolgicos Distritales Humedal.
Posteriormente, en 2006 se formul la Poltica de Humedales del Distrito Capital,
reglamentada mediante el Decreto 624 de 2007. All se seala que para garan-
tizar los fines de conservacin definidos en la norma deben ser implementados
los Planes de Manejo Ambiental (PMA) para cada humedal, con participacin
de la E.A.A.B., bajo la direccin de la Secretaria Distrital de Ambiente (SDA)
y la aprobacin de la autoridad competente
139
.
Otro aspecto que reviste gran importancia es la creacin, por medio de la
Resolucin 2618 del 2006, del Comit Distrital de Humedales como rgano
asesor para la implementacin, el seguimiento, la evaluacin y actualizacin de
los diferentes instrumentos de poltica y de gestin ambiental de los humedales
del Distrito Capital
140
.
No obstante estos avances, existen debilidades en la articulacin de las entida-
des del Distrito para la implementacin de la Poltica de Humedales del Distrito
Capital, que se evidencian en que:
137 (Decreto 190 de 2004), Artculo 94. Defnicin Parques Ecolgicos Distritales: es el rea de alto valor escnico y/o
biolgico que, por ello, tanto como por sus condiciones de localizacin y accesibilidad, se destina a la preservacin,
restauracin y aprovechamiento sostenible de sus elementos biofsicos para educacin ambiental y recreacin pasiva.
138 Por medio del cual se compilan las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de
2003
139 Poltica de Humedales del Distrito Capital, Departamento Administrativo Medio Ambiente, DAMA, 2006.
140 Resolucin 2618 de 2006, Departamento Administrativo Medio Ambiente (DAMA); ahora SDA.

141 Respuesta a cuestionario enviado a la Contralora Distrital, 4 de febrero de 2011; Pg. 4.
No se ha adelantado una gestin coordinada entre las diferentes entidades del
orden distrital, departamental y nacional para el cumplimiento de las diferentes
acciones establecidas en las cinco estrategias de la Poltica de Humedales del
Distrito Capital.
No se cuenta con metas cuantificables ni indicadores concretos, lo cual trae como
consecuencia que no se pueda evaluar con claridad el impacto de las acciones pro-
puestas para el mejoramiento de las condiciones de los humedales, a travs de
dichas estrategias
141
.
En la revisin hecha por la CGR a la formulacin de algunos Planes de Manejo Am-
biental (PMA), se evidenci que su formulacin se realiz con el apoyo y acompaa-
miento de la comunidad aledaa a cada ecosistema, donde su visin fue integrada
para la priorizacin de las actividades a ejecutar.
Segn los PMA revisados, su financiacin se realizar mediante los instrumentos
econmicos, compensatorios y financieros gestionados por la autoridad ambiental,
pero hasta el momento no se conoce la gestin por parte de la SDA para cumplir
con este objetivo.
Foto .2
Fuente: visita de campo CGR-CDMA Junio 2011
Foto 1
Humedal Juan Amarillo Bogot, D.C
La CGR observa que para llegar a una restauracin o recuperacin propuesta para
los humedales, en los PMA se proponen ciertas reas para zonificar, que debe plani-
ficarse de acuerdo con la Gua Tcnica de Planes de manejo Ambiental del Ministerio
de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial (Resolucin 196 de 2006); para llevar
a cabo la zonificacin es necesario realizar un realineamiento y compra de predios,
pero hasta el momento no se conoce un aumento de extensin de los humedales.
En la revisin de la implementacin de los PMA, se evidenci que no se tiene clara
la metodologa ni la herramienta por parte de la SDA para mirar la eficiencia, efica-
cia y efectividad de las obras a ejecutar.
Es de resaltar el trabajo realizado con la participacin comunitaria, ya que a la po-
blacin aledaa a los humedales se le ha inculcado el valor de los ecosistemas, y
a que el cuidado y preservacin de stos involucra no solo a las entidades como la
EAAB y la SDA, los Proyectos Ambientales Escolares (PRAES) y Proyectos Ciudada-
nos de Educacin Ambiental (PROCEDAS), sin a la comunidad en general.
Las inversiones hechas por la EAAB para el manejo y conservacin de los humeda-
les en los ltimos 10 aos se pueden apreciar en el Cuadro 3.19.
Foto 4
Fuente: visita de campo CGR-CDMA Junio 2011
Foto 3
Humedal Santa Maria del Lago Bogota, D.C.
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La EAAB ha invertido un monto total de $73.961 millones. El ao con mayor in-
versin fue 2008 con $21.361, y el ecosistema con mayor inversin es el humedal
Jaboque, seguido de cerca por el humedal Juan Amarillo. Por otro lado, los hume-
dales con menor inversin son Torca-Guaymaral con $778 millones y Meandro del
Say, con $126 millones.
La intervencin por parte EAAB se ha destinado hacia polticas y planificacin, res-
tauracin ecolgica, mecanismos para la proteccin de humedales, saneamiento
predial, estudios tcnicos e investigaciones, gestin social e interinstitucional e inter-
ventorias y convenios de administracin, siendo la lnea de restauracin ecolgica la
que ms recursos ha recibido, con un monto de $34.905 millones, y la menor inver-
sin aparece en las tareas de gestin social e interinstitucional con $165 millones.
Concientizacin y sensibilizacin
de la importancia de los humedales
Esta estrategia pretenda aumentar la calidad y cantidad de la informacin sobre los hu-
medales y su valor, dirigida especialmente a las comunidades regionales y otros mbitos
de la ciudadana. Esto, debido a que la PNHI diagnostica que la sociedad carece de un
nivel de conciencia sobre los valores que poseen estos ecosistemas y cmo contribuyen a
satisfacer las diferentes necesidades humanas.
Formulacin e implementacin de un Programa Nacional de
Concientizacin y sensibilizacin sobre los humedales, sus funciones con base
en los lineamientos de la Poltica de Educacin Ambiental
Grfica 3.3
Fuente: CGR CDMA, con base en informacin de EAAB y SDA.
Millones de pesos invertidos por hectrea de humedal 2000-2010
(Precios corrientes)
Una accin propuesta para implementar esta poltica estaba relacionada con la formula-
cin y ejecucin del Programa Nacional de Concientizacin y Sensibilizacin sobre las fun-
ciones y los valores de los humedales. Este programa, segn el MAVDT, fue adelantado con
base en lo dispuesto en el programa CeCop, (Programa sobre comunicacin, educacin,
concienciacin y participacin) de la Convencin Ramsar, que cuenta con 3 objetivos:
Utilizacin eficaz de la comunicacin, educacin, concienciacin y participacin
para promover el valor de los humedales.
Provisin de apoyo y herramientas para llevar a cabo actividades nacionales y loca-
les relacionadas con los humedales.
Personas motivadas y facultadas para actuar en pro del uso racional de los humedales.
La implementacin de este programa muestra, como resultados tangibles, la realizacin de
dos cursos para capacitar a funcionarios de las entidades del SINA en el manejo de humeda-
les con financiamiento de la Convencin Ramsar y la celebracin anual del Da Internacional
de los Humedales el dos de febrero. Actividades similares reportan los IIA en dicha fecha.
Otra accin emprendida por el MAVDT, fue la realizacin del Contrato C-0795 de 2007
con la Universidad Externado para la realizacin de talleres de Capacitacin en aspectos
legales y sociales para la conservacin y manejo de humedales y de definicin de la
estrategia regional de conservacin y uso de los humedales alto andinos. Aunque impor-
tante la consolidacin de una fecha especial, se hace necesario realizar actividades adicio-
nales con mayor alcance a nivel regional, como lo sugieren las CAR y entes territoriales.
Otros ejercicios adelantados por el MAVDT han sido la creacin del Premio Nacional a
la Conservacin de Humedales, para reconocer las actividades que hayan constituido un
aporte a largo plazo y al aprovechamiento sostenible de los humedales y la realizacin de
tres informes a travs del programa institucional del MAVDT Proyecto Vida, relacionado
con la conservacin de humedales en la Localidad de Suba (Bogot).
Otro trabajo propuesto en la PNHI fue el concerniente a la incorporacin de bachilleres
en programas de educacin sobre los humedales. El MAVDT declara que ha centrado
su trabajo en el fortalecimiento a los docentes de los diferentes comits institucionales
departamentales para la implementacin de la Poltica Nacional de Educacin Ambien-
tal. Adems, relaciona como otra accin la realizacin del Componente de educacin
y participacin ambiental del proyecto Incorporacin de la dimensin ambiental en la
educacin bsica y media en zonas rurales y urbanas del pas
142
, sin embargo no se
evidencia grado alguno de implementacin de esta tarea.
Finalmente, la PNHI plante la inclusin de los humedales en los currculos de educacin
bsica, media y superior. El MAVDT defini el componente de educacin y participacin
ambiental del proyecto Incorporacin de la dimensin ambiental en la educacin bsica
y media en zonas rurales y urbanas del pas, que incluye el tema de humedales en los
currculos propuestos y acompaando los Proyectos ambientales escolares (PRAES).
142 MAVDT, Op. Cit.
Establecimiento de un programa de comunicacin
para difundir la importancia de los valores y funciones de los humedales del pas.
Para esta meta especfica, una de las actuaciones a desarrollar fue la publicacin del Inventa-
rio Nacional de Humedales y los diagnsticos regionales de la situacin de estos ecosistemas,
tarea que no se realiz. Se reportan documentos asociados a los planes de manejo de algunos
complejos de humedales cuyo acceso se realiza a travs de la pgina web del MAVDT.
La informacin presentada sobre humedales a travs de los diferentes portales web de las
entidades SINA es variada y resean all desde material bibliogrfico publicado por el Sinchi,
informacin sobre caracterizacin de complejos de humedales en el Sistema de Informacin
Ambiental para Colombia (SIAC) del Ideam y los desarrollos e informacin sobre estos eco-
sistemas del Sistema de Informacin sobre Biodiversidad, del von Humboldt; por su parte el
IIAP no tiene disponible en la web informacin asociada a los humedales de su jurisdiccin.
El material divulgativo desarrollado por el MAVDT, est representado en cinco documen-
tos elaborados en el perodo 1999-2010, a todas luces insuficientes frente a los desafos
y las necesidades de un mayor conocimiento y divulgacin a la ciudadana de la impor-
tancia de estos ecosistemas.
Adems, el MAVDT omite el reporte de material realizado por la entidad tal como el
Plan Educativo - Divulgativo Ramsar - Desde la Laguna de Fquene - Fase 1: Formula-
cin Plan y produccin de piezas didcticas. Fundacin Humedales - MAVDT-RAMSAR,
2006, lo cual preocupa en la medida en que se ha perdido parte de la memoria institu-
cional sobre estos procesos.
Una ltima actividad de esta meta era la organizacin de un evento nacional de humeda-
les a realizarse cada dos aos, labor que no ha sido realizada conforme fue propuesta en
la PNHI. El MAVDT relaciona un sinnmero de actividades, pero no hacen referencia de
manera explcita a lo propuesto en la Poltica.
Instrumentos de la poltica
Los diferentes instrumentos de poltica propuestos por el MAVDT que sern evaluados son
los siguientes:
Aspectos institucionales
Este instrumento de la PNHI busca la articulacin y el fortalecimiento de la gestin am-
biental, nacional, regional y local para mejorar la capacidad de gestin en la conservacin
y uso racional de humedales.
Establecimiento de mecanismos de coordinacin y concertacin
interinstitucional para la conservacin y uso racional de los humedales.
Un aspecto crucial para la ptima ejecucin de la PNHI era la conformacin del Comit
Nacional de Humedales, debidamente reglamentado hasta hace muy poco, lo cual re-
presenta una prdida de tiempo valioso para la toma de decisiones alrededor de estos
ecosistemas, que al da de hoy no presenta avances sustantivos.
La revisin detenida de la conformacin del Comit, muestra que no hacen parte de ste
actores importantes como el Departamento Nacional de Planeacin (DNP), ni un repre-
sentante de los municipios, ni de los ministerios de mayor impacto, tales como Minas y
Energa, Agricultura y Transporte.
Mejoramiento de la comunicacin entre los organismos gubernamentales
y no gubernamentales para una gestin efectiva y colectiva de los humedales.
Otra actividad formulada estaba ligada al fomento del intercambio de informacin y ex-
periencias relacionadas con el conocimiento, manejo y rehabilitacin de los humedales,
para lo cual, y ante la ausencia del Comit Nacional de Humedales como ente articulador,
solamente se reportan la realizacin de dos cursos y un taller en la ltima dcada
143
. Esto
confirma la insuficiencia de las acciones para mejorar el nivel de comunicacin e inter-
cambio de estas experiencias entre las entidades SINA.
El IIAP reporta la elaboracin de documentos y cartillas, as como la realizacin de talle-
res y presentacin de programas de televisin de carcter regional. El Sinchi tiene claras
fortalezas en el desarrollo de cursos y capacitaciones sobre complejos de humedales en la
regin amaznica. El von Humboldt muestra resultados con base en el material publicado
relacionado con estos ecosistemas.
La segunda tarea asociada fue la conformacin de un listado de especialistas e institu-
ciones expertas relacionadas con la conservacin y uso racional de humedales, con el fin
de apoyar y asesorar al Comit Nacional de Humedales. El MAVDT, inform sobre cuatro
ONGs y seis expertos acadmicos.
Fortalecimiento de las instituciones para la gestin ambiental en humedales
Un ejercicio propuesto para el desarrollo de esta meta fue la identificacin de las necesi-
dades de capacitacin y entrenamiento de las instituciones y las personas involucradas
en la conservacin y uso racional de los humedales, para implementar programas de
capacitacin especficos. Al respecto, el MAVDT realiz algunas capacitaciones, dirigidas
a las CAR, pero no obedecan a ninguno de los temas especficos propuestos por la PNHI.
Tampoco existe informacin histrica acerca de las capacitaciones impartidas del ao
2007 hacia atrs.
Situacin similar presentan los IIA que no reportan ningn tipo de identificacin de ne-
cesidades, aunque el Sinchi ha generado espacios de capacitacin para profesionales de
143 Se realizaron dos cursos para capacitar a ochenta funcionarios del SINA y ONG en el manejo y uso sostenible de
humedales, fnanciados por la Convencin Ramsar, el Ministerio-Crdito BID y la CVC y todos los aos el 2 de febrero
se celebra el da mundial de los humedales, donde se realizan diferentes actos de conmemoracin, destacando la
importancia de estos ecosistemas e intercambiando informacin y experiencias respecto al conocimiento, manejo y
rehabilitacin de humedales, en los cuales participen las Organizaciones Gubernamentales y No Gubernamentales,
la academia, las comunidades locales y el pblico en general. En el 2008, se efectu el taller para defnir criterios de
delimitacin y Restauracin, en el que participaron institutos de investigacin, acadmicos y corporaciones. MAVDT,
Respuesta cuestionario solicitud de informacin. 28 de febrero de 2011.

otras entidades. Se reitera que no es un ejercicio de identificacin colectiva de necesida-
des con otras entidades, y si existen seales que permitan preveer su diseo y construc-
cin en el corto plazo.
Otra labor propuesta para el desarrollo de esta meta fue la promocin de actividades para
el mejoramiento de la capacidad de monitoreo, procesamiento y anlisis de los indicado-
res de calidad ambiental de los humedales. Al respecto, el MAVDT nicamente ha reali-
zado un diagnstico de las debilidades y limitaciones para la gestin de la informacin del
recurso hdrico. De all se desprenden unas lneas programticas en la Poltica Nacional
de Gestin Integral del Recurso Hdrico (PNGIRH) que involucra necesariamente la ges-
tin sobre los humedales. Al respecto, se hace necesaria una vinculacin ms efectiva
entre la PNHI y la PNGIRH as como con la Poltica Nacional de Biodiversidad, para evitar
la duplicacin de esfuerzos.
Una ltima tarea de esta meta buscaba promover la formacin de la ciudadana para la
participacin en procesos de gestin para la conservacin de humedales; al respecto, no
existe un documento o protocolo y las acciones se enfocaron en el proyecto Jvenes
de ambiente en los municipios de la regin de La Mojana y otros trabajos asociados a
la red temtica de humedales, como parte de la Red Nacional de Jvenes de Ambiente.
Llama la atencin que no se reportan actividades anteriores al ao 2009.
Aspectos legales
Este componente de fortalecimiento de los aspectos legales, pretende actualizar el marco
normativo para ser coherente y acorde con las caractersticas de estos ecosistemas, las
otras polticas de Estado y los tratados internacionales.
Revisin de la legislacin vigente y las polticas sectoriales
para establecer deficiencias en el manejo de humedales,
as como el desarrollo reglamentario de la Ley 357 de 1997
Un aspecto que consider la PNHI dentro de este instrumento fue la necesidad de disear
mecanismos para promover la participacin de los actores interesados en la formulacin,
concertacin y expedicin de la normatividad para los humedales. El MAVDT manifiesta
la realizacin de consultas y talleres donde se ha generado la construccin de las normas
con Universidades y CAR, aunque la CGR no encontr soportes en este sentido. Por el
lado de los IIA, ellos han apoyado tcnicamente los procesos de ordenamiento de hume-
dales, pero no han participado en los procesos de concertacin de normatividad, tal como
lo dispona la PNHI.
Los procesos legales asociados a las jurisdicciones de los humedales tienen una alta re-
levancia en el pas: en regiones como Choc Biogeogrfico, como reportan las entidades
con jurisdiccin en esta zona, existe un enorme conflicto jurdico puesto que varios de
estos ecosistemas presentan traslapes espaciales con reas de ttulos colectivos.
En cuanto a la formulacin de procesos sancionatorios relacionados con la afectacin a
humedales interiores del pas, el MAVDT seala que, a la fecha, no ha adelantado ningn
proceso en este sentido.
Informacin, investigacin y transferencia tecnolgica
Al respecto, el desarrollo de este instrumento pretende mejorar el acceso a las fuentes de
informacin tcnica y cientfica por parte de los investigadores y quienes tomas decisiones
de poltica.
Impulso a la investigacin bsica y aplicada para lograr un mayor conocimiento
y generacin de informacin tcnica para la conservacin, manejo y uso racional
de los humedales y sus recursos.
En cuanto al apoyo por parte del MAVDT para la promocin de la identificacin y conso-
lidacin de grupos de investigacin relacionada con ecosistemas acuticos continentales,
el ministerio no trabaja de manera directa con Colciencias, sin embargo apoya los grupos
de investigacin al interior de los IIA que involucran reas de humedales tales como:
Sinchi: Grupo Ecosistemas Acuticos Amaznicos. Tambin integra la Red de Investi-
gacin sobre la Ictiofauna Amaznica RIIA (www.riiaamazonia.org)
Ideam: Grupo de Investigacin en hidrologa y suministro de informacin hidroclimtica
bsica como soporte al desarrollo de investigaciones en distintas regiones del pas.
Invemar: Grupo Ecologa Pesquera, Grupo Manejo Integrado de Zonas Costeras, Grupo
Manglares.
Otra labor del MAVDT fue el diseo, formulacin, concertacin y publicacin de un Pro-
grama Nacional de Investigacin Bsica y Aplicada sobre Ecosistemas Acuticos Conti-
nentales, actividad que no present ningn avance.
Desde lo regional, los IIA han venido realizando esfuerzos importantes en la investigacin
asociada a estos ecosistemas. El IIAP formul el Plan Institucional de Investigacin, e
incluy una lnea denominada Ecosistemas estratgicos marinos y continentales que
incorpor estudios asociados a las cinagas por el valor que tienen como espacios de re-
produccin de recursos hidrobiolgicos continentales, por su papel en el sostenimiento de
las redes hdricas locales y por su valor ecolgico y comercial. El Sinchi reporta el trabajo
que viene adelantando desde el ao 2007, para formular el Plan Estratgico Nacional de
Investigacin Ambiental PENIA, (el cual no fue referenciado por el MAVDT), donde uno
de los componentes es el acutico.
Colciencias y la investigacin aplicada en los humedales de Colombia
Colciencias tiene como competencia principal promover la poltica pblica de fomento a
la Ciencia, la Tecnologa y la Investigacin, obligacin que implica financiar la produccin
de conocimientos y propiciar la circulacin y usos de los mismos, condicin que hace
que, dentro de la PNHI, su lugar sea relevante. Ms an cuando la investigacin qued
establecida como uno de los principales instrumentos de la poltica sobre humedales en
tanto que:
Uno de los problemas que enfrenta la conservacin de humedales es la dificultad para
acceder a fuentes de informacin tcnica y cientfica por parte de los investigadores,
planificadores y quienes toman las decisiones. Lo anterior, se debe a la falta de divul-
gacin sobre los resultados, la dispersin de la informacin, metodologas especficas
y la duplicacin de esfuerzos en la realizacin de estudios. En este sentido, se debe
procurar generar la informacin bsica y necesaria para orientarla al manejo sostenible
de los humedales
144
.
Esta problemtica llev a que, dentro de la PNHI, se formulara como una de las metas:
Impulsar investigaciones bsicas y aplicadas para lograr un mayor conocimiento y gene-
rar informacin tcnica para la conservacin, manejo y uso racional de los humedales y
sus recursos
145
.
Colciencias tiene inscritos actualmente 107 grupos de investigacin sobre recursos hdri-
cos, paso previo para acreditarlos y posteriormente financiar sus investigaciones, para lo
cual deben participar y resultar los ganadores de las convocatorias que peridicamente
realiza la entidad. Debe advertirse que, como se puede apreciar en el Cuadro 3.20, dentro
de este universo de grupos no se sabe con precisin cules tienen como objetivo espec-
fico de investigacin los humedales interiores, informacin que slo puede deducirse de
los nombres de algunos de los grupos.
En cuanto a la procedencia institucional de los grupos de investigacin, el 86.9% de
ellos tienen origen en las universidades; un 4.7%, son grupos mixtos conformados por
investigadores universitarios y procedentes de otro tipo de entidades, principalmente de
los institutos ambientales vinculados al MAVDT; mientras el restante 8.4%, bien sean
mixtos o no, se encuentran constituidos por investigadores pertenecientes a los institutos
anteriormente mencionados y otro tipo de entidades diferentes a universidades.
Como dato significativo hay que sealar que el 20% de los grupos que investigan el tema
de recursos hdricos pertenecen a la Universidad Nacional de Colombia, indicio ello de la
insuficiente descentralizacin de la investigacin, sobretodo en un tema que es de inters
para todas las regiones del pas.
A pesar de la cantidad importante de grupos que se han conformado para investigar las
problemticas de los recursos hdricos, la gestin que le corresponde a Colciencias en el
tema de humedales interiores no puede medirse por ese nmero ni por las cifras de las
investigaciones efectivamente realizadas ni por la inversin hecha, esto por cuanto en los
lineamientos de las convocatorias que efecta para apoyar la financiacin de proyectos
determin no orientarlas hacia temas particulares. En ese orden, la creacin de grupos y
sus lneas de investigacin parecen ser ms el resultado de la iniciativa de los investiga-
dores y de las entidades en las que se encuentran vinculados.
Hubo dos excepciones a esa orientacin de la poltica de financiamiento para el tema que
nos ocupa. Ocurrieron en los aos 2005 y 2006, cuando se impulsaron dos convocatorias
en el tema de Gestin Integral de Recursos Hdrico.
144 Ministerio del Medio Ambiente, Poltica Nacional para Humedales Interiores de Colombia, Estrategia para su Con-
servacin y Uso Racional, Bogot, diciembre de 2001, Pg. 37.
145 Ibdem. Pg. 38

Cuadro 3.20
Grupos de investigacin avalados por que abordan el estudio de los humedales
Colciencias
Nombre de los grupos Instituciones Municipio
INVEMAR - Arrecifes Coralinos Inst. de Investigaciones Marinas y Costeras de Pun-
ta de Betin; Universidad Nacional de Colombia
Santa Marta
Biodiversidad y Dinmica de
Ecosistemas Tropicales
Universidad del Tolima Ibagu
Biodiversidad y conservacin Universidad Nacional de Colombia Bogot
Biodiversidad y ecologa aplicada Universidad del Magdalena Santa Marta
Grupo de Investigacin en Ges-
tin Avanzada del Agua Urbana
Pontificia Universidad Javeriana - Sede Cali Cali
Centro de Estudios Hidrulicos Escuela Colombiana De Ingeniera Julio Garavito Bogot
Centro de Estudios e Investiga-
ciones Ambientales
Universidad Industrial de Santander Bucaramanga
Centro de Investigaciones Ecol-
gicas La Macarena
Universidad de Los Andes Bogot
Cuencas hidrogrficas Universidad del Tolima Ibagu
Desarrollo Institucional y Ges-
tin Comunitaria en Agua y Sa-
neamiento
Universidad del Valle - Univalle Cali
Ecosistemas marinos tropicales Universidad Jorge Tadeo Lozano Bogot
Agua y Suelo Universidad Manuela Beltrn Bogot
Ecologa y Territorio Pontificia Universidad Javeriana Bogot
Estudios Ambientales del Caribe Universidad Nacional de Colombia San Andrs
Gestin de recursos hdricos Universidad de Boyac Tunja
Grupo de investigacion en cien-
cias ambientales y de la tierra
- ILAMA
Abastecimiento de Agua Universidad del Valle - Univalle Cali
Grupo Limnologa Universidad Tecnolgica del Choco; Universidad
del Pacfico
Quibd
Grupo Pramo U.D.C.A. Universidad de Ciencias Aplicadas y Ambientales - Bogot
Grupo de Estudios Ambientales Universidad del Cauca Popayn
Grupo de Estudios Ambientales
para el Desarrollo Sostenible
Universidad Autnoma de Occidente Cali
Grupo de Estudios en Recursos
Hidrobiolgicos Continentales
Universidad del Cauca; Universidad de Valladolid Popayn
Grupo de Ingeniera y Gestin
Ambiental GIGA
Universidad de Antioquia - Udea Medelln
Grupo de Investigacin Ambiental
GUIAM
Universidad Santiago De Cali Cali
tin y Modelacin Ambiental
Nombre de los grupos Instituciones Municipio
INVEMAR - Arrecifes Coralinos Inst. de Investigaciones Marinas y Costeras de Pun-
ta de Betin; Universidad Nacional de Colombia
Santa Marta
Biodiversidad y Dinmica de
Ecosistemas Tropicales
Universidad del Tolima Ibagu
Biodiversidad y conservacin Universidad Nacional de Colombia Bogot
Biodiversidad y ecologa aplicada Universidad del Magdalena Santa Marta
tin Avanzada del Agua Urbana
Pontificia Universidad Javeriana - Sede Cali Cali
Centro de Estudios Hidrulicos Escuela Colombiana De Ingeniera Julio Garavito Bogot
Centro de Estudios e Investiga-
ciones Ambientales
Centro de Investigaciones Ecol-
gicas La Macarena
Universidad de Los Andes Bogot
Cuencas hidrogrficas Universidad del Tolima Ibagu
Desarrollo Institucional y Ges-
tin Comunitaria en Agua y Sa-
neamiento
Ecosistemas marinos tropicales Universidad Jorge Tadeo Lozano Bogot
Agua y Suelo Universidad Manuela Beltrn Bogot
Ecologa y Territorio Pontificia Universidad Javeriana Bogot
Estudios Ambientales del Caribe Universidad Nacional de Colombia San Andrs
Gestin de recursos hdricos Universidad de Boyac Tunja
Grupo de investigacion en cien-
cias ambientales y de la tierra
- ILAMA
Abastecimiento de Agua Universidad del Valle - Univalle Cali
Grupo Limnologa Universidad Tecnolgica del Choco; Universidad
del Pacfico
Quibd
Grupo Pramo U.D.C.A. Universidad de Ciencias Aplicadas y Ambientales - Bogot
Grupo de Estudios Ambientales Universidad del Cauca Popayn
Grupo de Estudios Ambientales
para el Desarrollo Sostenible
Universidad Autnoma de Occidente Cali
Grupo de Estudios en Recursos
Hidrobiolgicos Continentales
Universidad del Cauca; Universidad de Valladolid Popayn
Grupo de Ingeniera y Gestin
Ambiental GIGA
Grupo de Investigacin Ambiental
GUIAM
Universidad Santiago de Cali Cali
tin y Modelacin Ambiental
Grupo de Investigacin en Inge-
niera de Recursos Hdricos
Universidad Nacional de Colombia Bogot
Grupo de Limnologa Universidad Jorge Tadeo Lozano Bogot
...Viene de la pgina anterior
Grupo en Prediccin y Modela-
miento Hidroclimtico
Grupo de Trabajo Acadmico en
Ingeniera Hidrulica y Ambiental
Universidad Nacional de Colombia Manizales
Grupo en conservacin y mane-
jo de vida silvestre
Universidad Nacional De Colombia Bogot
Hidrociencias Pontificia Universidad Javeriana Bogot
Instituto de Estudios Hidrulicos
y Ambientales IDEHA
Universidad del Norte - Uninorte Barranquilla
Limnologa y Recursos Hdricos Universidad Catlica de Oriente Rionegro
Microbiologa acutica Universidad Jorge Tadeo Lozano Bogot
Agua y desarrollo sostenible en
Ingeniera Civil - Grupo AQUA
Universidad Cooperativa de Colombia Ibagu
Posgrado en Aprovechamiento
de Recursos Hidrulicos
Universidad Nacional de Colombia Medelln
Grupo de Investigacin en uso
del suelo, manejo de suelos y
aguas con nfasis en degrada-
cin de suelos
Universidad Nacional de Colombia Palmira
Fundacin Squalus Fundacin Colombiana para la Investigacin y
Conservacin de tiburones y rayas
Cali
Unidad de ecologa y sistemti-
ca (unesis)
Pontificia Universidad Javeriana Bogot
Fundacin Natura Colombia Fundacin Natura Colombia So Paulo
Gestin de Informacin ambien-
tal y zonificacin del territorio:
Amazonia colombiana
Instituto Amaznico de Investigaciones Cientficas
- Sinchi; Universidad de La Amazona
Bogot
Biodiversidad Unicrdoba Universidad de Crdoba Montera
Grupo de Investigacin desarro-
llo y Estudio del recurso hdrico
y el Ambiente - CIDERA -
Universidad del Quindio - Uniquindio Armenia
GRESIA Grupo de Investigacin
en Recursos, Ecologa, Desa-
rrollo Sostenible e Ingeniera
Ambiental
Universidad Antonio Nario Bogot
Agua y Saneamiento Universidad Tecnolgica de Pereira Pereira
UN-Invemar Manglares Inst. de Investigaciones Marinas y Costeras de
Punta de Betin; Universidad Nacional de Colombia
Santa Marta
Fisicoqumica de Geogases y
Aguas Termales
Instituto Colombiano de Geologa y Minera; Uni-
versidad de Caldas; Universidad de Nario
Cali
Grupo de Aguas, Qumica Apli-
cada y Ambiental
Universidad de Crdoba Montera
Unidad de Ecologa en Sistemas
Acuticos UDESA
Universidad Pedaggica y Tecnolgica de Colom-
bia
Tunja
Conservacin y aprovechamien-
to de los recursos naturales
Universidad de Ibagu Ibagu
Grupo de Investigacin en Cuen-
cas y Humedales Tropicales
Universidad del Magdalena Santa Marta
Aquaformat Universidad Distrital Francisco Jos De Caldas Bogot
GISA Universidad de La Guajira Riohacha
Modelacion de Ecosistemas
Costeros
Universidad del Magdalena; Universidad Nacional
de Colombia
Bogot
Calidad y Preservacin de Eco-
sistemas Acuticos
Universidad de La Amazona; Universidad Nacio-
nal de Colombia; Universidad del Valle
Florencia
Grupo de investigacin en
planificacin y manejo ambien-
tal de cuencas hidrogrficas y
ecosistemas tropicales
Universidad de Nario Pasto
Manejo Integrado de Ecosiste-
mas y Biodiversidad
bia
Tunja
Dinmica y Manejo de Ecosiste-
mas Marino-Costeros
Universidad Jorge Tadeo Lozano Santa Marta
Tratamiento de agua Universidad Militar Nueva Granada Bogot
Grupo de investigaciones en
agua y medio ambiente
Universidad Catlica de Colombia Agua de Dios
Grupo de investigacin en ingenie-
ra de recursos hdricos y suelos.
Grupo de investigacin en eco-
sistemas y cambio global
Corporacin de Centro de Investigacin Carbono &
Bosques; Universidad Nacional de Colombia
Medelln
Visin Colombia Hdrica Universidad Militar Nueva Granada Bogot
Biodiversidad Neotropical Inst. Para la Inv. y la Preserv. del Patrimonio Nat.
y Cult. del Valle del Cauca
Cali
Grupo de estudios en Ecologa,
Etologa, Educacin y Conserva-
cin (GECOS)
bia
Tunja
Calidad de Aguas Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca Bogot
Modelacin Ambiental Universidad de Cartagena - Cartagena
Agua, Salud y Ambiente Universidad El Bosque Bogot
Biologa Ambiental Universidad Pedaggica y Tecnolgica de Colombia Tunja
Grupo de Investigacin en
Hidrologa
Instituto de Hidrologa, Meteorologa Y Estudios
Ambientales Ideam
Bogot
Ecosistemas Acuticos Amaz-
nicos
Instituto Amaznico de Investigaciones Cientficas Leticia
Crustceos de agua dulce Universidad Nacional de Colombia Bogot
Recursos Naturales Corporacin Universitaria del Huila; Universidad
del Magdalena
Neiva
Pichihuel Universidad de La Guajira Riohacha
Grupo de investigacin aguas y
aguas de Pereira
Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira
S.A. E.S.P.
Pereira
Grupo de Investigacin de
Biologa
Universidad El Bosque Bogot
Humedales del Caribe colom-
biano
Universidad del Atlntico Bogot
Grupo de Investigacin en Hi-
drobiologa Aplicada (Hidrobia)
Universidad Militar Nueva Granada Cajic
Conservacin del Recurso Hdri-
co y Alimentos CRHIA
Universidad de Sucre Sincelejo
Grupo de Investigacin en Cien-
cias Biolgicas
Universidad Francisco de Paula Santander Ccuta
Modelamiento y Control de
Sistemas Biolgicos
Grupo de Investigacin del Insti-
tuto de Estudios Ambientales
Biodiversidad y Etnodesarrollo
en el Pacfico Colombiano
Instituto de Investigaciones Ambientales del
Pacifico.
Quibd
Gestin Integrada de Recursos
Hdricos
Universidad del Valle Cali
Planificacin en gestin ambiental
eficiente
Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca Bogot
Conservacin, uso y biodiversidad Universidad Nacional De Colombia Medelln
Grupo de Investigaciones Am-
bientales Agua, Aire y Suelo
Universidad de Pamplona Pamplona
Grupo de Estudio en Geologa,
Ecologa y Conservacin GECO
Universidad del Cauca - Unicauca Popayn
Biorinoquia Universidad de los Llanos Villavicencio
Sawainru Universidad de La Guajira Riohacha
Ecologa y contaminacin
acutica
Universidad Nacional de Colombia Palmira
Monitoreo, evaluacin y anlisis
geogrfico de ecosistemas
Recursos Hidrobiolgicos Universidad Nacional de Colombia Palmira
Grupo de Investigacin en
Suelos, Aguas e Ingeniera y
su relacin con la Produccin
Agropecuaria.
Universidad de Ciencias Aplicadas y Ambientales
- UDCA
Bogot
Grupo de Investigacin en Lim-
nologa Neotropical
Universidad del Magdalena Santa Marta
Hidrologa y Modelacin de
Ecosistemas
Universidad Nacional de Colombia Medelln
Agua y Desarrollo Sostenible Fundacin Universidad Central Bogot
Diversidad y conservacin de pe-
ces dulceacucolas neotropicales
Ecologa y conservacin ambiental Universidad de Ciencias Aplicadas y Ambientales Bogot
Grupo de Estudios y Acciones
ambientales GREDA
Universidad de Nario Pasto
Grupo de Investigacin en Hi-
drulica Fluvial y Martima
Universidad del Valle Cali
Fuente: Colciencias, elabor CGR, Contralora Delegada para el Sector Social - DES
Conocimiento, manejo y conser-
vacin de los ecosistemas del
Choc Biogeografico
Instituto de Investigaciones Ambientales del
Pacifico.
Bogot
Acuioriente Asociacin de Acuicultores de Los Llanos Orien-
tales
Villavicencio
Grupo de Investigacin en Patri-
monio Hdrico
Escuela Colombiana de Carreras Industriales. Bogot
Grupo de Investigacin en Ma-
nejo y Conservacin de Fauna,
Flora y Ecosistemas Estratgicos
Neotropicales. (MIKU)
Universidad del Magdalena
Investigaciones en Toxicologa
Ambiental y Cuencas Hidrogrfi-
cas - Ordenacin y Manejo para
el Desarrollo Sostenible
Universidad de La Salle Bogot
Conservacin de la flora del
bosque andino y pramo del
Distrito Capital y la regin
Jardn Botnico de Bogot Bogot
IMASA - Ingeniera y Manejo
Ambiental de Suelos y Aguas
Universidad de Los Llanos Bogot
Por otra parte, el escollo que hay para precisar cules son los grupos de investigacin
que efectivamente realizan trabajos en el tema de humedales se evidencia tambin en la
dificultad que se encuentra para identificar el gasto en ese campo. Una aproximacin a
partir de un reporte que hizo la entidad a la CGR, de los aos 2006 a 2010, indicara que
se han invertido en la temtica de recursos hdricos $7.551 millones aproximadamente
(precios de 2010), siendo el gasto promedio para estos cinco aos de $1.510 millones,
mientras tanto el crecimiento real anual del gasto fue del 21%, a excepcin del ao 2007
cuando cay un 22.8%, comportamiento que se puede apreciar en el Grfico 4.4:
Lo anteriormente analizado permite afirmar que Colciencias no ha obrado con mayor
proactividad en la gestin que le corresponde en el tema de humedales interiores, hecho
que corrobora una respuesta de la entidad a un cuestionario aplicado por la CGR, donde
seala que: aunque particip en la formulacin de la Poltica de Humedales no se le ha
realizado un seguimiento y por tanto actualmente no existe una evaluacin institucional
de la misma.
La educacin superior y la investigacin
asociada a los humedales interiores del pas
Las universidades que reciben recursos del Presupuesto General de la Nacin
(PGN) que reportaron informacin sobre su labor investigativa, de publicacin y
realizacin de eventos en el tema de humedales fueron: la Universidad Nacional
de Colombia, la Universidad del Cauca, la Universidad de Caldas, la Universidad
de los Llanos, la Universidad Pedaggica y Tecnolgica de Colombia, la Universi-
dad Tecnolgica de Pereira, la Universidad Pedaggica Nacional y la Universidad
Popular del Cesar.
De ellas, la que tiene ms produccin en el tema es la Universidad Nacional de
Colombia, resultado que est acorde con su mayor capacidad institucional y su-
perior disponibilidad de recursos investigativos. No obstante, su trabajo est muy
focalizado en dos regiones, como son la sabana de Bogot
146
y la Amazona.
Otros trabajos sobre humedales interiores que presenta la Universidad Nacional
son: ndice de estado limnolgico para evaluar las condiciones ecolgicas de las
cinagas del Canal del Dique (2009), Memoria Humedales de la Alta Amazona:
conocimiento y perspectivas para su manejo (2009), Ecosistemas Acuticos en
el sur de la Amazonia colombiana: conocimiento y perspectivas de investigacin
146 Humedales estudiados en la Sabana de Bogot: Tibanica (2010), Guaymaral (2007), Juan Amarillo (2008),
Jaboque, (2008) Santa Mara del Lago (2008), El Burro (2007), Crdoba (2007) y Torca (2007).
Grfica 3.4
Fuente: Recursos invertidos en proyectos de investigacin en recursos hdricos . 2006 (Pesos constantes 2010)
Recursos invertidos en proyectos de investigacin
en recursos hdricos . 2006 (Pesos constantes 2010)
(2006); Desarrollo de un ndice de diatomeas perifticas para evaluar el estado
de los humedales de Bogot (2009), Desarrollo de un ndice de Condiciones
Limnolgicas para los Humedales de la Ciudad de Bogot (2008), Plan de manejo
participativo humedal Timbique (Palmira), Productividad de cinagas tropicales
(2006 2009), Contaminacin por mercurio. Caso de estudio: Cinaga de Aya-
pel. Estos trabajos, en particular los dos ltimos, han contribuido a generar otros
productos como tesis de grado y planes de manejo de humedales.
Por otra parte, la Universidad Nacional presenta un reporte de recursos invertidos
en 26 investigaciones en recursos hdricos que suman, en total, $1.990 millo-
nes. Sin embargo, no informa en qu aos se efectu ese gasto, como tampoco
cules son las fuentes de su financiacin (recursos propios u otros como los que
aporta Colciencias).
Las dems universidades arriba mencionadas reportan varias acciones en torno
a la temtica de humedales con informacin muy diversa que se relacionan
a continuacin:
La Universidad del Cauca informa de dos proyectos de grado en el programa
de Biologa: Caracterizacin y modelacin del meso hbitat de una comunidad
de anfibios (Anura) en un humedal de la meseta de Popayn (2004) y Caracte-
rizacin ambiental de los humedales de una franja subandina de Popayn-Cauca
(2007). Fuente: Universidad del Cauca - Respuesta a cuestionario enviado por
la CGR, 2011.
Por su parte, la Universidad de Caldas presenta dos estudios sobre el tema:
Reconocimiento de Avifauna Silvestre Cartagea como Instrumento para la
Educacin Ambiental en Jvenes; 2007 2008. Caracterizacin de la avifauna
en humedales y parques del municipio de Cartago a partir de identificar la com-
posicin, distribucin y estructura de las especies presentes en la zona y Aves
acuticas de la laguna del Otn, cambios poblacionales 1998 2008 Colombia,
2009. De ellos no informa la inversin realizada.
La Universidad del Llano informa que el grupo de investigaciones Biorinoqua
public el libro Primer Congreso Internacional de Biodiversidad de la Cuenca
del Orinoco, donde incluyen los trabajos: Caracterizacin preliminar de la relacin
biodiversidad y sistemas productivos agrarios en el piedemonte llanero (2009)
y Fenologa y dinmica ecolgica de poblaciones naturales de Mauritia flexuosa
L. f. en la altillanura colombiana (2009).
La Universidad Pedaggica y Tecnolgica de Colombia (UPTC) ha desarrollado tres
proyectos: (1) Diagnstico de las asociaciones macrobentnicas presentes en tres
lagunas del Pramo de la Rusia ubicado, en el corredor de pramos Iguaque- la
Rusia - Guantiva- (participaron la Brithish Ecologycal Society, Corpoboyac y la
UPTC), cuyo valor total fue $45.7 millones; (2) Delimitacin y caracterizacin de
los tres principales humedales del pramo de la Rusia mediante la determinacin
de su composicin bitica y la identificacin de tensores ambientales, por un valor
de total de $82 millones (participaron Corpoboyac y la UPTC); (3) Estudio Ecol-
gico de las comunidades hidrobiolgicas en humedales altoandinos de la cordillera
oriental de Colombia, con un valor total de $476 millones (UPTC Ecopetrol y
Oikos). El monto estimado de recursos que la UPTC ha invertido en el desarrollo
de las investigaciones sobre los humedales interiores de Colombia fue de $273
millones, sin hacer claridad en que aos fueron invertidos.
La Universidad Tecnolgica de Pereira (UTP) ha desarrollado tres investigaciones
sobre humedales: (1) Inventario de humedales de la cuenca media y alta del rio
Otn (ao 2005), financiado por la Empresa Aguas y Aguas de Pereira con 11.7
millones, investigacin que dio origen al libro Los Humedales en Risaralda que
recibi el Premio Planeta, base para su declaratoria de sitio RAMSAR (2) Inven-
tario y caracterizacin de los humedales del Parque Natural Los Nevados y su
zona de amortiguacin en los departamentos de Caldas y Risaralda: (ao 2002),
proyecto financiado conjuntamente por la Corporacin regional del Quindo y la
Universidad Tecnolgica de Pereira con aportes de $14 millones y $6.4 millones
respectivamente; (3) Caracterizacin y plan de manejo del humedal Laguna San
Diego, municipio de Saman (ao 2008), proyecto financiado por Corpocaldas con
$39.9 millones. Actualmente hay gestiones para, en conjunto con Aguas y Aguas y
CARDER, desarrollar una estacin Biolgica que investigue de manera permanente
los humedales de la cuenca alta y media y los ecosistemas adjuntos.
La Universidad Pedaggica Nacional (UPN), por su parte, relaciona tres investi-
gaciones en el tema de humedales interiores, los que bsicamente corresponden
a trabajos de grado para optar el ttulo de Licenciado en Biologa.
Para el caso de las universidades privadas, la Pontificia Universidad Javeriana
(PUJ) presenta un monto estimado de $324 millones, entre el 2003 y el 2010,
en los siguientes proyectos de investigacin: (1) Caracterizacin Biofsica del Alti-
plano Cundiboyacense; Convenio especfico de cooperacin tcnica No. 11/2003.
Pontificia Universidad Javeriana- Instituto Alexander von Humboldt, por una valor
de contrapartida de $21 millones y; (2) Ecologa y manejo adaptativo de los
ecosistemas acuticos de origen antrpico en las sabanas inundables de Orocu
(Casanare). Pontificia Universidad Javeriana- Colciencias ao 2009, con un
monto por contrapartida de $126 millones.
En proyectos de consultora la PUJ relaciona los trabajos de Fortalecimiento de
la gestin e investigacin para la conservacin, restauracin y manejo sostenible
de los humedales del Distrito Capital, en particular los humedales de Techo, La
Vaca y Jaboque. Convenio de cooperacin cientfica No. 90724100086/2006.
Pontificia Universidad Javeriana- Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot.
Monto de contrapartida: PUJ $125.713.292.
La Universidad Militar Nueva Granada (UMNG) relaciona los siguientes trabajos
de grado, asociados a la investigacin en humedales: (1) Los humedales en la
descontaminacin del recurso hdrico, 2005; (2) Monitoreo de humedales naturales
estudio de caso humedal Neuta, 2006; (3) Monitoreo del humedal natural tierra
blanca, Soacha (Cundinamarca), 2006 y (4) Elaboracin del Plan de evaluacin
y seguimiento de las obras del humedal Juan Amarillo, 2010.
Diseo, establecimiento y estandarizacin de indicadores
para determinar y evaluar el cambio en las caractersticas ecolgicas de los
humedales y las repercusiones de los factores y fenmenos que los afectan.
Un aspecto considerado en este instrumento de la poltica fue la asesora por parte del
MAVDT a las CAR, en el diseo de un sistema de monitoreo dirigido al seguimiento de
los problemas prioritarios en los humedales labor que no se ha adelantado directamente
sobre los humedales, sino en el marco de una estrategia para la gestin de la informacin
del recurso hdrico, actuaciones que no muestran desarrollos.
Para tal fin, los IIA aparecan como apoyo tcnico de este proceso, pero revisando la infor-
macin suministrada, su gestin no es visible. Solamente el Ideam manifiesta haber rea-
lizado actividades de este tipo, especficamente en los aspectos meteorolgicos e hidro-
lgicos, donde se han formulado lineamientos para fortalecer los sistemas de monitoreo
como estrategia bsica para contar con informacin confiable de modo que se consoliden
las condiciones de referencia del humedal y los procesos de evolucin como resultado
de las acciones implementadas en su manejo. As mismo, el Ideam, en cumplimiento de
sus funciones legales emite las alertas respectivas sobre el estado de los humedales, b-
sicamente a nivel de cambio de reas de un ao a otro. No obstante, no es claro cul es
el alcance real de estas actividades frente al amplio nmero de complejos de humedales
existentes en el pas.
Otra tarea propuesta fue la elaboracin de una batera de indicadores ecolgicos para
medir y evaluar la calidad de los humedales interiores (cuya responsabilidad recogi en el
MAVDT), indicadores stos que nunca fueron elaborados. Se presenta como resultado de
esta tarea aquellos que fueron diseados en 1999 por el MAVDT y el Instituto Humbol-
dt
147
, pero la aplicacin de dicha propuesta ha sido deficiente por parte de las diferentes
autoridades ambientales debido a su desconocimiento y adems a la ausencia de hojas
metodolgicas.
Un aporte en la materia que involucra el tema de los humedales, son los dos indicadores
que alojados en el Sistema de Informacin Ambiental para Colombia (SIAC), coordina-
do por el Ideam. Estos indicadores son de gestin ambiental (ecosistemas estratgicos
- pramos, humedales, manglares, zonas secas, con Planes de Manejo u Ordenacin en
ejecucin) y ambientales (nmero de hectreas de ecosistemas naturales en jurisdiccin
de las corporaciones (bosques naturales, pramos y humedales), as como tipos de eco-
sistemas en la jurisdiccin de las CAR.
En cuanto al diseo y puesta en marcha del Sistema Nacional de Informacin sobre Hu-
medales, articulado al Sistema de Informacin Ambiental para Colombia SIAC-, no exis-
ten avances en los ltimos 10 aos. Solamente hasta 2010 se inici un trabajo conjunto
entre el MAVDT y el IDEAM relacionado con la vulnerabilidad y los impactos del cambio
climtico en los humedales y pramos altoandinos de Colombia, actividad relacionada al
margen con la construccin de este sistema de informacin. Al respecto, los IIA, manifies-
tan no haber sido convocados durante los ltimos diez aos a un proceso de este tipo.
147 MAVDT e Instituto Von Humbodt. Humedales Interiores de Colombia: Bases Tcnicas para su Conservacin y
Manejo. Bogot, 1999. Se plantearon 20 indicadores de estado y 15 indicadores de gestin, cada uno aplicable de
acuerdo a las diferentes escalas de gestin.

Aqu, como en la mayora de las acciones propuestas dentro de los instrumentos de la po-
ltica, existen vacios asociados a la ausencia de una jerarquizacin de acciones y stas al
final del ejercicio, no se reflejan en actividades de gestin puntuales sobre los humedales.
No existe una batera de indicadores de carcter nacional que permita conocer el estado
actual de los humedales en el pas.
Cooperacin y Negociacin Internacional
Este instrumento de poltica pretende promover la cooperacin externa y de negociacin
internacional con agencias gubernamentales y no gubernamentales, para la obtencin
de apoyo tcnico y financiero para la conservacin y uso racional de los humedales del
pas.
Implementacin de una efectiva cooperacin tcnica
en el marco de los acuerdos, organizaciones internacionales
y con los pases de la regin.
Una actividad definida en este instrumento de la poltica fue la preparacin de un plan de
trabajo, para el manejo de los asuntos referentes a las convenciones o acuerdos interna-
cionales que se relacionan con los humedales. Al respecto, el MAVDT presenta avances
significativos:
el Convenio sobre la Diversidad Biolgica invit a la Convencin RAMSAR a cooperar
como socio principal en la implementacin de las actividades bajo la CDB relacionadas
con los humedales. Busc los aportes del Convencin RAMSAR en el seguimiento del
estado de los ecosistemas de aguas continentales, para lo cual se suscribi un Memo-
rando de Cooperacin entre la Secretara del CDB y la Mesa de la Convencin RAMSAR,
el cual a su vez fue avalado por la Conferencia de las Partes. En la Cuarta Reunin de
la Conferencia de las Partes, RAMSAR propuso un plan de trabajo conjunto en materia
de humedales, que a su vez fue avalado por la CoP, y que posteriormente, la Quinta
Reunin de la Conferencia de las Partes fue profundizado y avalado en la forma de un
Programa de Trabajo Conjunto con la Convencin RAMSAR.
148

Como se puede, apreciar existen avances claros a nivel internacional, pero a nivel nacio-
nal no se reporta ningn plan de trabajo conjunto, tal como se planteaba en la PNHI.
Una tarea asignada por la poltica al MAVDT y al Ministerio de Relaciones Exteriores, fue la
generacin y adopcin de una agenda que incluyera la cooperacin cientfica, tecnolgica
y el intercambio de informacin con los pases vecinos con los que se comparten cuencas
y humedales, para lo cual existen acuerdos y compromisos multilaterales entre Colombia,
Ecuador y Per en el marco de la conservacin y desarrollo sostenible de la cuenca del ro
Putumayo. Ttambin existen las bases de una estrategia Binacional de Ordenamiento de
la Pesca y Acuicultura en el eje Brasil Colombia. Adems, se presenta como avance la
creacin de una subcomisin Binacional de Cuencas Hidrogrficas y Asuntos Ambientales
entre los gobiernos de Colombia y Ecuador.
148 MAVDT, Respuesta cuestionario solicitud de informacin. 28 de febrero de 2011.
Una ltima accin propuesta fue la elaboracin de un plan de trabajo para la consecucin
de recursos internacionales con diferentes fuentes potenciales de financiacin, actividad
que durante los ltimos 10 aos no fue desarrollada. En prospectiva, y como una pro-
puesta incluida en el Nuevo Plan Nacional de Desarrollo, se incorpor una estrategia de
Cooperacin Internacional 2011 2014, que, segn el nuevo gobierno, permitir la con-
formacin de una mesa de cooperantes para la identificacin de prioridades.
Aspectos operativos
Aqu se evala el seguimiento a los Planes de Accin Regional para el Manejo y conserva-
cin de los humedales correspondientes a las cinco regiones naturales del pas.
En este aspecto, llama la atencin la ausencia de mecanismos de seguimiento a la PNHI
que, para efectos prcticos, puede ser una de las tareas ms importantes con miras a su
posible actualizacin. Solo se reportan algunas tareas, tales como la solicitud de infor-
macin sobre los Planes de Manejo a las diferentes autoridades ambientales. Se informa,
adems, de la elaboracin del mapa de ecosistemas y por ltimo se menciona la viabili-
zacin de recursos destinados a la elaboracin de la caracterizacin de humedales, acti-
vidades esenciales pero que a todas luces no hacen parte de un ejercicio de evaluacin y
ajuste de la poltica.
Estrategia financiera
Uno de los propsitos esenciales de esta estrategia fue la necesidad de formalizar un
acuerdo interinstitucional que permitiera asegurar los montos destinados a la implemen-
tacin de la PNHI dentro de la programacin del PGN y los recursos de las autoridades
ambientales, tarea que a lo largo de los ltimos aos no mostr ningn avance, y no exis-
ti ningn acuerdo en tal sentido; tampoco existe un manual de fuentes de financiacin
para los proyectos relacionados con humedales en Colombia, ni para ningn otro tipo de
ecosistemas
149
.
En cuanto a la estrategia de cooperacin internacional dirigida a la consecucin de recur-
sos financieros y tcnicos para la conservacin, restauracin y usos sostenible de los hu-
medales, el MAVDT ha identificado cerca de 30 fuentes de cooperacin multilateral, entre
las que se encuentran el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la
Corporacin Andina de Fomento (CAF), la Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe (CEPAL), Cities Alliances, la Comisin Europea, la Organizacin de Naciones Uni-
das para la Agricultura y la Alimentacin (FAO), el Fondo Multilateral para el Protocolo de
Montreal, el Fondo para la Accin Ambiental y la Niez, el Fondo para el medio Ambiente
Mundial (GEF en ingles), la Organizacin de Estados Americanos (OEA), el Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Programa de las Naciones Unidas
para el Medio Ambiente (PNUMA),la Unin Internacional para la Conservacin de la Na-
149 No obstante el MAVDT tiene identifcadas como fuentes de fnanciacin el Fondo de Compensacin Ambiental,
Fondo Nacional de Regalas, Fondo para la Accin Ambiental y la Niez, Presupuesto General de la Nacin, el Fondo
de Pequeas Subvenciones de RAMSAR, el Fondo Mundial para el Medio Ambiente (FMAM). MAVDT, Respuesta
cuestionario solicitud de informacin. 28 de febrero de 2011
turaleza (UICN), UN Hbitat, UNESCO, el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas
(UNFPA), la Oficina de las naciones Unidas contra las Drogas y el Delito (UNODC) y la
World Wide Foundation (WWF), entre otras, aunque no es claro cul de estos organismos
ha trabajado en el tema especfico de la gestin sobre los humedales del pas.
En lo referente a la generacin de incentivos fiscales para el fomento de las inversiones
privadas sobre los humedales, es claro que no existe ninguno, aunque existen exenciones
tributarias para el caso de compra de equipos y maquinaria que desarrollen funciones de
control o monitoreo ambiental, tal como se define en el Estatuto Tributario y el artculo
segundo del Decreto 2532 de 2001.
La inclusin de la gestin de los humedales para ser financiada con base en recursos de cr-
dito externo, se ha realizado nicamente mediante el crdito BID Programa de apoyo al Sis-
tema Nacional Ambiental SINA I, cuyos recursos se destinaron prioritariamente a obras
que sirvieran para el intercambio de agua entre las cinagas y el mar (Cinaga Grande de
Santa Marta), por U$21.9 millones. En este sentido, los IIA no reportan ninguna gestin.
En lo referente al diseo y elaboracin de un manual de procedimientos para la presenta-
cin de proyectos relacionados con humedales para ser financiados con recursos del Fondo
Nacional de Regalas, hasta hace muy poco se reglamentaron
150
los criterios de elegibilidad
y viabilidad y los requisitos para la presentacin de los proyectos de inversin para medio
ambiente a ser financiados por el Fondo Nacional de Regalas para diferentes reas tem-
ticas que incluyen los ecosistemas de humedales. Para el acceso a los recursos del Fondo
de Compensacin Ambiental (2005) desde el ao 2005 existe la Gua Metodolgica para
la solicitud de recursos de funcionamiento e inversin y presentacin de informes.
El diseo de un mecanismo para formular proyectos por parte de ONGs, grupos de bases
y corporaciones de menores recursos, ha estado enfocado nicamente a estas ltimas
entidades. Se debe generar un espacio para insertar definitivamente a las organizaciones
comunitarias y grupos de ONGs, en este aspecto que, sobra decirlo, es una de sus mayo-
res debilidades. Para el caso de las CAR de menores recursos, se han financiado a travs
de mecanismos de cofinanciacin, 47 proyectos.
Finalmente, en lo relacionado con la consecucin de recursos de cooperacin interna-
cional, donaciones y otro tipo que hayan sido gestionados por los IIA, nicamente el
Instituto Sinchi reporta para los aos 2003 y 2004, con recursos del convenio RAMSAR,
la realizacin del inventario y tipificacin de humedales en el sector occidental del De-
partamento del Caquet en los municipios de Albania, Beln de los Andaques, Florencia,
Miln, La Montaita, Morelia y Valparaso, con participacin activa de la Universidad de
la Amazonia y apoyo de Incoder, Corpoamazonia y asociaciones locales comunitarias;
informacin que en su momento fue entregada a la divisin de Ecosistemas del MAVDT y
a la Convencin RAMSAR.
150 Acuerdo 016 de 2010.

Control fiscal ambiental territorial:
revisin a las acciones de las contraloras territoriales
sobre los humedales interiores del pas
Una herramienta esencial para conocer de primera mano las acciones a favor de un ade-
cuado manejo y conservacin de los humedales a nivel territorial durante los ltimos 10
aos, es revisar cuales han sido las acciones a nivel departamental y municipal empren-
didas por las diferentes contraloras departamentales y municipales. De los 62 entes de
control se obtuvo respuesta por parte del 89%.
Un primer aspecto analizado es el conocimiento, por parte de los entes de control sobre
la existencia de humedales en su jurisdiccin, ante lo cual un 65% de las contraloras
report conocer la presencia de estos ecosistemas en su jurisdiccin, con base en la infor-
macin entregada por sus sujetos de control.
En cuanto a las actividades desarrolladas por las contraloras territoriales relacionadas
con evaluaciones de seguimiento a municipios y departamentos de su jurisdiccin, a la
gestin realizada en favor de los humedales interiores, nicamente el 22% de los entes
de control declar haber realizado algn tipo de gestin asociada al control fiscal sobre
estos ecosistemas. El 78% manifest no haber desarrollado actividades de este tipo, por
diferentes razones, entre las que se encuentran desconocer la existencia de humedales en
su jurisdiccin, no tener competencia para su revisin o dificultades tcnicas para abordar
este tipo de trabajos. En contraposicin, un 22% de las entidades indagadas manifest
haber realizado algn tipo de desarrollo al respecto. Las labores desarrolladas se pueden
revisar en el Cuadro 3.21.
Otro aspecto evaluado fue el registro de actividades de tipo participativo (agendas ciu-
dadanas, foros, seminarios, audiencias pblicas, entre otros) relacionadas con la gestin
sobre los humedales, para lo cual un 27% de las contraloras manifest haber realizado
o participado activamente en alguno de los eventos de este tipo cuya temtica abordara
total o parcialmente el tema de humedales, as: Audiencias Pblicas (Antioquia, Cauca,
Guaviare, Popayn), Conferencias a la ciudadana (Boyac y Soacha), Organizacin de
veeduras ciudadanas (Caquet), presentacin de Informes ambientales sobre humedales
(Huila y Bogot), Participacin en invitacin a Foros ambientales relacionados con hume-
dales (Quindo, Barrancabermeja, Palmira) y realizacin de diplomados (Pasto).
En cuanto a las acciones de control adelantadas por las contraloras, relacionadas con
procesos que afecten de manera negativa a los humedales de su jurisdiccin, solamente
un 18% de los entes de control registr haber adelantado algn tipo de accin en el marco
de sus funciones. En el Cuadro 3.22, se pueden apreciar las acciones realizadas.
Como se puede advertir, es necesario que las contraloras territoriales incorporen de ma-
nera ms activa el control a la gestin sobre estos ecosistemas, aunque es evidente como
se ha repetido en numerosas oportunidades, que existen debilidades tcnicas que dificul-
tan los avances en este proceso.

Cuadro 3.21
Acciones relevantes desarrolladas por las Contraloras Territoriales
en favor de los humedales
Fuente: CGR CDMA, con base en informacin reportada por las Contraloras territoriales
Contralora Territorial Acciones desarrolladas
Antioquia Seguimiento anual a los indicadores de la Secretaria de Medio Ambiente del De-
partamento para la proteccin de los humedales costeros e interiores.
Boyac Realizacin de estudios sectoriales en las lagunas de Tota (municipio se Aquita-
nia, Tota y Cuitiva), Fquene (municipio de San Miguel de Sema), el lago Socha-
gota (municipio de Paipa).
Guaviare Realizacin en la vigencia 2009 en coordinacin con la Auditora General de la
Repblica de una auditora de impacto ambiental de los vertimientos a caos,
HUMEDALES y ro Guaviare manejados por la autoridad ambiental, el municipio
y Empoagua ESP.
Valle Revisin de la gestin de conservacin de humedales en el periodo 2004-2007
en los municipios del Departamento.
Bogot Realizacin de 2 procesos auditores relacionados con el tema de los humedales
en las vigencias 2008-2009: Auditora Gubernamental con Enfoque Integral
Modalidad Especial Transversal al Manejo, Control, Seguimiento y Proteccin
de los Parques Ecolgicos de Humedal de la Zona Norte de Bogot D.C. y la
Auditora Gubernamental con Enfoque Integral Modalidad Especial a la Gestin
Ambiental (Planes de Manejo Ambiental, de Mejoramiento, de Recuperacin y
Administracin) de los Humedales Tibnica, Techo, Burro, La Vaca, Meandro del
Say y Capellana.
Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente de Bogot, D.C.,
Vigencia 2009, Captulo III, fue desarrollado el tema de los humedales de Bogot.
Bello Consulta del POT del municipio encontrando que no se registran humedales en el
municipio de Bello; personal Tcnico de la Contralora en diferentes auditoras y
visitas de campo realizadas ha identificado varios humedales en la zona rural.
Propuesta de realizacin de estudio tcnico al respecto.
Cali En Auditoria Integral realizada al DAGMA se evidencio que no ha realizado
las actividades conducentes y necesarias para la preservacin, conservacin, re-
cuperacin y mantenimiento de los humedales, debido a la falta de operatividad
integral de estos Planes, no garantizan plenamente el mejoramiento cualitativo
y cuantitativo de los recursos naturales, de las condiciones de un desarrollo so-
cioeconmico sostenible y armnico con la naturaleza, con lo cual presuntamente
se viola lo establecido en el artculo 3 de la Resolucin 0157 de 2004. La Con-
tralora, se ratific en la observacin, dado que las actividades relacionadas para
implementar, en los Planes de Manejo Ambiental, se referan al mantenimiento
arbreo y zonas verdes, etc., pero no, a un Plan de manejo Integral tendiente a la
recuperacin hidrolgica del ecosistema y a la recuperacin y mejoramiento de
la calidad del agua de los humedales.
Soacha Se realiz con el apoyo de la Auditoria General de la Repblica (AGR) una Au-
ditoria de Impacto a los humedales de Soacha en Septiembre de 2008. Dicho
ejercicio Auditor permiti la suscripcin de un acta de compromisos que proyecta
soluciones prontas y adecuadas a la problemtica ambiental que presenta el
municipio de Soacha en relacin con los humedales. En la Vigencia 2009 la
Contralora Municipal de Soacha realizo seguimiento al acta de compromisos
suscrita en el ejercicio Auditor realizado en el 2008 y dio origen a la suscripcin
del respectivo plan de mejoramiento donde se determino como fecha de cumpli-
miento el 31 de Diciembre de 2010.
Cuadro 3.22
Acciones de control adelantadas por las Contraloras Territoriales
asociadas a la gestin de los humedales
Contralora Territorial Accin adelantada
Amazonas Los procesos auditores del PGA arrojaron hallazgos de tipo administrativo con connotacin dis-
ciplinaria que fueron trasladados a las instancias de investigacin e instruccin competentes.
Boyac Adelanta Proceso de Responsabilidad Fiscal 1641 a la Empresa de Servicios Pblicos Mu-
nicipio de Duitama por el Contrato No. 038 de 2003 para la construccin de la Planta de
Tratamiento para Lixiviados del Relleno Sanitario El Rosal y Buenavista, ubicado en la vereda
Tocogua, del municipio de Duitama.
Guaviare Producto de la Auditora de impacto realizada en Cooperacin con la Auditora General de
la Repblica debido a la contaminacin hdrica por efecto de vertimientos que se hiciera
durante la vigencia 2009 el municipio de San Jos del Guaviare plante acciones de mejora
producto del hallazgo relacionado a continuacin:
Hallazgo: Los habitantes del barrio El Porvenir no tienen permiso de vertimientos por parte
de la autoridad ambiental y se evidencia que estn afectando enormemente el humedal El
Rebalse. Tampoco existe una infraestructura que canalice estos por lo que se deben proponer
acciones de inversin y mitigacin por parte de los actores y de accin por parte de la CDA.
Accin de Mejoramiento: Elaboracin y Gestin de recursos para el proyecto de construccin
del alcantarillado sanitario de los barrios del sur y occidente de San Jos del Guaviare.
Quindo Se emitieron funciones de advertencia relacionadas con el recurso hdrico, advirtiendo en
una de ellas lo siguiente con relacin a los humedales del departamento: En el departa-
mento, a pesar de tener identificado 211.72 hectreas de humedales de gran importancia
ecolgica y la ejecucin de algunas actividades, no se tiene un proyecto especfico por parte
de administraciones municipales y el Sector Central Departamental que aseguren la conser-
vacin y proteccin de los mismos
Valle del Cauca Evaluado el seguimiento a los planes de mejoramiento del Recurso hdrico, algunos muni-
cipios estn en proceso de sancin por incumplimiento a los mismos, donde se incluye el
incumplimiento de compromisos en la proteccin y conservacin de humedales.
Santa Marta Se encuentra emitiendo funciones de advertencia con el fin de realizar un seguimiento cons-
tante para que los Entes Ambientales Distritales desarrollen las polticas correspondientes.
Bogot Para el perodo enero a junio de 2010, se iniciaron dos procesos sancionatorios por incum-
plimiento en la presentacin de los Planes de Mejoramiento ante la Contralora de Bogot,
aperturados en contra de la Alcaldesa Local de Engativ y el Alcalde Local de Suba, as:
Requerimiento de explicaciones No. 120000-019, en contra de la Doctora Leonor Guatibon-
za Valderrama, Alcaldesa Local de Engativ.
Mediante Resolucin 1335 del 13 de septiembre de 2010, fue impuesta una multa por valor
de $1.414.821, la cual fue trasladada a la Direccin de Responsabilidad Fiscal y Jurisdic-
cin Coactiva, para lo de su competencia.
Requerimiento de explicaciones No. 120000-020, en contra del Doctor Rubn Bohrquez,
Alcalde Local de Suba.
Mediante el Auto 015 del 23 de septiembre de 2010, fue archivado este requerimiento.
Palmira Ha elaborado controles de advertencia.
Popayn Requerimiento a entidades con base en derechos de peticin de ciudadanos, debido al relle-
no de diferentes humedales.
Soacha Profiri al Concejo y Alcalde Municipal en el segundo trimestre de 2010, funcin de adver-
tencia por riesgo de destruccin de los ecosistemas estratgicos debido al grave deterioro
hdrico y bitico de los humedales.
Cuadro 3.23
Comits regionales o locales de humedales
reportados en las jurisdicciones de las Contraloras Territoriales
Contralora Territorial Municipios y comit regional o local de humedales reportado
Atlntico En el Municipio de Sun existe una Asociacin Agenda Ambiental de humeda-
les.
Boyac Comit del municipio de Quipama
Caquet A nivel Departamental se estn conformando Comits de Humedales, pero no
estn legalmente constituidos
La Guajira Los municipios de Maicao y Riohacha cuentan con los comits locales de humeda-
les debidamente conformados; en el municipio de Maicao el comit est ubicado
en el corregimiento de Carraipia. En el municipio de Riohacha el comit est a
cargo de las JAC de los barrios de influencia (Siete de agosto, Villa Ftima, Boca
Grande y 15 de mayo).
Bogot Mediante la Resolucin 2618 del 16 de noviembre de 2006, se crea el Comit
Distrital de Humedales y se dictan disposiciones sobre su funcionamiento, con
el objetivo de optimizar la coordinacin interinstitucional y el trabajo comunitario
a partir de la priorizacin y el seguimiento de las acciones de recuperacin de los
humedales.
Palmira Existe el comit del Humedal Timbique, fundado en el ao 2000, por 15 familias
del sector cuyo objetivo primordial recuperar y salvar el humedal.
Cali El DAGMA cre en 1999 el COMIT TCNICO DE HUMEDALES DE SANTIAGO
DE CALI, para integrar a las entidades con competencias en la gestin de los
humedales, contando con la colaboracin del rea ambiental de la Personera
Municipal, del grupo de Conservacin de Humedales de la CVC, Planeacin Muni-
cipal, Secretara de Gobierno Municipal y con participacin de otras entidades im-
plicadas como la Procuradura Agraria y ambiental, el INCODER, el IGAC, las JAL
de los Corregimientos de Navarro y El Hormiguero y las Universidades del Valle y
Autnoma de Occidente. Este comit se reuna con frecuencia de manera peridica
no estable hasta el 2008, pero segn lo manifestado por el DAGMA, la falta de
estabilidad laboral de su grupo tcnico, dificult la convocatoria y continuidad de
este comit, que actualmente no est funcionando.
Gestin ambiental territorial sobre los humedales
A travs de las diferentes contraloras territoriales, tambin se indag por la gestin de sus
sujetos de control en pro de estos ecosistemas.
Un primer aspecto indagado a los sujetos de control de las contraloras territoriales es el
concerniente a la existencia documentada de Comits Locales o Regionales vigentes en
la actualidad, elementos estratgicos para la gestin sobre los humedales. Al respecto,
solamente un 13% de las contraloras reportan la existencia de comits regionales de
humedales en su jurisdiccin, como se puede apreciar en el Cuadro 3.23. Existe la
duda, acerca de si lo que se reporta como Comits, (con excepciones para el caso de de
Bogot y Cali) lo son realmente, es decir rganos asesores de gestin, con la formalidad
que propone la PNHI, o son grupos de trabajo de ciudadanos interesados en el tema de
humedales sin un fuerte componente institucional.
Cuadro 3.24
Participacin en actividades de caracterizacin de humedales
por parte de los municipios colombianos
Contralora
Territorial
Municipios, actividades de caracterizacin de humedales reportadas
y apoyo del sector privado en las regiones
Amazonas Solamente han participado en algunos humedales.
Atlntico El municipio de Palmar cuenta con la concertacin en las tareas de formulacin en el manejo
de los humedales en los planes de ordenamiento territorial.
Caquet Los Municipios de Florencia, La Montaita, Morelia y Valparaso. Se ha contado con el apoyo
de Acuica (Asociacin de acuicultores del Caquet)
Boyac Si han participado en especial dentro de los Esquemas de Ordenamiento Territorial, por lo
general no han contado con le apoyo de los sectores productivos.
Cauca Los Municipios de El Tambo, Timbo, Cajibo,Popayn y Piendam que equivale al 9,66% de
los municipios de la jurisdiccin exceptuando Popayn tuvieron una participacin activa en
el proceso de documentacin, levantamiento, construccin del proyecto: Plan Manejo de los
humedales la Meseta de Popayn, Cauca 2009.
Guaviare Todos los municipios de la jurisdiccin han incorporado el tema de los humedales dentro de
sus esquemas de ordenamiento territorial
Putumayo Los municipios que reportan participacin en el proceso de caracterizacin y evaluacin del manejo
de humedales son Sibundoy, San Francisco, Santiago y Coln (Todos pertenecen a la cuenca Alta
del Ro Putumayo), Puerto Caicedo, Puerto Ass y Leguzamo.
Quindo Solamente las alcaldas de Armenia, Salento, Circasia y Filandia con el apoyo de la CRQ, Empresas
Pblicas de Armenia (EPA), Universidad del Quindo y diferentes ONGs
Nario Revisados los esquemas de los municipios circunscritos a la Estrella Hdrica Pramo Paja
Blanca se observa que s han trabajo sobre este aspecto.
Santander El municipio de San Andrs, conto con la caracterizacin del Humedal Laguna de Ortices en el ao
2004, el cual se encuentra incluido dentro del Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio,
y conto con el apoyo de los sectores productivos de la regin.
El municipio de Vetas ha participado en los procesos de caracterizacin del complejo lagunar en lo
que tiene que ver con la aprobacin de los respectivos planes de ordenamiento territorial donde la
comunidad est comprometida (Los dueos de los predios).
El municipio de Sabana de Torres, cuenta con un Esquema de Ordenamiento Territorial, donde
se contemplan las reas humedales dentro del contexto Ecosistemas de Humedales, elevando
esta categora, de acuerdo a la normatividad nacional a un rea de proteccin.
Tolima Los municipios han participado en el proceso de evaluacin de los POT, en los cuales y como
requisito se contemplan los ecosistemas estratgicos como los humedales.
Bogot El Plan de Ordenamiento Territorial-POT, Decreto 190 de 2004, seala que: Los planes de
manejo de los elementos del sistema distrital de reas protegidas, sern formulados por el
Departamento Tcnico Administrativo del Medio Ambiente (DAMA). Estos procesos no han
contado con el apoyo de los sectores productivos de la regin
De otra parte, tambin se consult, por medio de las Contraloras Territoriales, acerca
de la participacin de los municipios en el proceso de caracterizacin de cada humedal
de su jurisdiccin en el marco de sus funciones dentro de los planes o esquemas de or-
denamiento territorial. Al respecto, se evidencia que el 33% de las contraloras reportan
acciones en este sentido, las cuales se muestran en el Cuadro 3.24:
Fuente: CGR CDMA, con base en informacin reportada por las Contraloras Territoriales
Armenia El Municipio de Armenia participa actualmente en la toma de decisiones para el manejo sos-
tenible que se le debe dar al sistema de humedales que hacen parte de las reas naturales
protegidas, incluidos en el DMI que regulan y regeneran recurso hdrico a la cuenca alta del
Ro Quindo.
Palmira Se tiene como una de la metas producto del Plan de Desarrollo Municipal, proteger durante el
cuatrienio 2 humedales del Municipio de Palmira, para lo cual se desarrollaron dos proyectos
consistentes en la formulacin de Planes de Manejo para los humedales Timbique y Palmaseca.
Pasto El Municipio de Pasto participo en la formulacin del Plan de Manejo Ambiental del Hume-
dal Ramsar Laguna de La Cocha a travs del contrato Interadministrativo No 413 del 24 de
septiembre de 2008 suscrito entre CORPONARIO, El Municipio de Pasto, EMPOPASTO
S.A.E.S.P. El Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Pasto en su ARTICULO 279
(artculo 38 del Decreto 0084 de 2003), clasificacin del suelo rural de proteccin como
aquellas de especial proteccin ambiental de acuerdo con la legislacin vigente y las que
pertenecen a la estructura ecolgica principal incluye las reas que hacen parte del Sistema
de Recursos Naturales y Ambientales y sus subtemas, descritas en el Articulo 288 entre las
cuales se encuentra el subsistema de humedales. Tambin en el ARTICULO 293 (Artculo 218
del Decreto 0084 de 2003) subsistema reas Naturales Protegidas, igualmente incluye el Hu-
medal Ramsar. En su ARTICULO 294 (Artculo 218 del Decreto 0084 de 2003), subsistema
Pramos y Zonas de Alta Montaa, incluye pramos azonales de la Cocha, ubicados en el sur
del espejo de agua del lago Guamues, parte integrante del humedal tipo RAMSAR, Galeras
Bordoncillo, Cerro el alcalde, Cuchilla Patascoy, El Tbano, Morasurco y Las Ovejas.
Cali Actualmente el DAGMA ha formulado 5 planes de manejo para los humedales: Zanjn del
Burro y los Cisnes, Caasgordas, Panamericano, Las Garzas y El retiro. El acercamiento con
el sector privado productivo del Municipio ha sido mnimo. Las universidades locales espec-
ficamente, son las que ms han apoyado el proceso de proteccin de estos ecosistemas, y el
Club Campestre.
Tunja En el ao 2005 se realiz una caracterizacin de humedales en el municipio, pero an no se
ha incluido en el POT.
Villavicencio El municipio ha trabajado para concertar e incluir en los planes de ordenamiento territorial los
Humedales Urbanos tales como coroncoro, el complejo Kirpas-Pinilla-La Cuerera.
Otro aspecto objeto de anlisis fue el concerniente a la incorporacin de la proteccin y
manejo de humedales en los planes de desarrollo municipal, ante lo cual nicamente un
25% de las contraloras reporta algn tipo de incorporacin de esta temtica en estos
instrumentos de planificacin, las cuales se observan en el Cuadro 3.25
En cuanto a la declaratoria de reas protegidas regionales o municipales para la conser-
vacin y manejo sostenible de humedales, son realmente escasas las actividades ade-
lantadas y se reporta bsicamente lo realizado por los grandes centros urbanos. Espec-
ficamente se reportan dichas reas que incorporan humedales, con su correspondiente
declaratoria en los municipios de Cimitarra, Girn, Surat, Zapatoca y Puerto Wilches
(Santander) y en las ciudades de Florencia, Riohacha, Pasto, Cali, Soacha, Villavicencio
y Bogot D.C..
En temas de apoyo a la conservacin y restauracin de los humedales, los municipios re-
lacionados en el Cuadro 3.26 reportaron a 12 Contraloras Territoriales, haber participado
en tareas de repoblamiento pesquero con especies nativas o exticas.
Cuadro 3.25
Incorporacin de acciones de manejo y uso de humedales
dentro de los Planes de Desarrollo Municipal (PDM)
Contralora Territorial Municipios y acciones incluidas en los PDM
Caldas Solamente el Municipio de La Dorada
Caquet Los Municipios de Florencia, Cartagena del Chaira, Curillo y Miln
Huila Algunos Planes de Desarrollo Municipal han contemplado la conservacin y uso
de ecosistemas estratgicos para la conservacin de los recursos hdrico.
La Guajira A excepcin de los municipios de Fonseca, Maicao y Manaure, no se ha reali-
zado gestin para integrar la conservacin y uso de humedales en los planes de
desarrollo municipal.
Putumayo Todos los municipios han desarrollado procesos para integrar la conservacin y uso
de humedales en los Planes de Desarrollo Municipal y Departamental en Convenio
con CORPOAMAZONIA, el programa ADAM y la Gobernacin del Putumayo.
Santander El municipio de Puerto Wilches, dentro del Plan de Desarrollo destino un rubro
en el cuatrienio para la conservacin de estos sistemas.
El municipio de Vetas ha desarrollado procesos para integrar la conservacin y
uso de los humedales en coordinacin de la secretaria de Planeacin y la Unidad
Municipal de asistencia tcnica, involucrando programas y proyectos dentro del
plan de desarrollo municipal.
En el plan de desarrollo del municipio de Cerrito, Unidos por el cambio 2008-
2011 se contempla el sector desarrollo econmico, agropecuario y medio am-
biente en el cual se encuentra el proyecto reforestacin de 20 Has en zonas de
manejo especial, esto se refiere a la conservacin de humedales.
Sucre Los Municipios de San Marcos y Sucre Sucre incluyeron dentro del Plan de
Desarrollo Municipal algunas acciones relacionadas con la recuperacin, conser-
vacin y ordenamiento de sus ecosistemas acuticos.
Tolima Los municipios tmidamente han dado pasos para integrar la conservacin y
uso de los humedales en los Planes de Desarrollo Municipal y Departamental
ya que se les ha exigi a los municipios la informacin de identificacin y
diagnstico as como acciones a realizar en los humedales de su municipio.
Valle del Cauca Se determina inclusin en mnima parte dentro de los Planes de desarrollo, no
obstante estos proyectos no llegan a consolidarse, mostrando poca gestin en
conservacin y proteccin de los humedales.
Bogot En el Acuerdo 308 de 2008, Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Econ-
mico, Social, Ambiental y de Obras Pblicas para Bogot, D. C., 2008 2012
Bogot positiva: para vivir mejor, establece una meta ambiental de ciudad, a la
cual debe apuntar la gestin ambiental de la entidad, respecto al tema de hume-
dales, la cual est referida a la recuperacin de 50 Hectreas de humedales.
Envigado La gestin para la proteccin y conservacin de los humedales identificados en el
territorio municipal se ha incorporado en el Plan de Desarrollo Municipal mediante
la focalizacin de proyectos especficos, los cuales en principio han estado orien-
tados a su caracterizacin y a la formulacin de los planes de manejo ambiental.
Pasto Mediante Acuerdo 007 del 2008, por el cual se adopta el plan de Desarrollo de
Pasto 2008-2011, en su artculo 37: Gestin Integral de cuencas y microcuen-
cas, en su lnea bsica de Intervencin priorizada por la comunidad, contempla
el manejo sostenible de reas estratgicas para la proteccin y conservacin de
las cuencas Pasto, Bobo y Guamues y traza como meta: la formulacin del Plan
de Manejo Ambiental en el Humedal RAMSAR de La Laguna de La Cocha.
Cali El Municipio est desarrollando, junto con la CVC y EMCALI, la recuperacin de
los humedales El Pondaje y Charco Azul, de acuerdo con lo previsto en el Plan
de Desarrollo Municipal.
Tunja Si bien dentro del Plan de Desarrollo de Tunja 2008-2011 se previeron algunas
acciones para recuperar humedales, las mismas no se han ejecutado, pues no se
tiene la propiedad sobre los predios
Cuadro 3.26
Municipios, humedales y especies piscicolas
utilizadas para repoblamiento en humedales
Contralora
Territorial
Municipio(s) Humedal(es) Ao(s) Especie(s)
utilizada(s)
Atlntico Sabanagrande Cinaga de Sabanagrande 2001 Cachama
Boyac Guican, La Uvita y
Topoga
Laguna Grande, Humedal
La Golondrina y Humedal
Saza, respectivamente
N. D. Trucha Arco iris
Caquet Florencia Humedal Madre Vieja N. D. Bocachico, Sbalo y
Bagre Amaznico
Huila Palermo y Baraya Laguna El Juncal y Laguna
Las Nubes, respectivamente.
N.D. Mojarra criolla, Bo-
chachico y Guabina
La Guajira Maicao La Chingolita N.D. N. D.
Putumayo Puerto Caicedo, Laguna Roja N.D. Cachama Blanca,
Bocachico
Santander 1. Cimitarra
2. San Andrs y
3. Puerto Wilches
1. Humedal Chiquita,
Humedal La Duda y
Vuelta Acua, 2. N.D., 3.
Cienagas Paredes, Yariri,
Corredor y Montecristo
2009-2010 1. Bochachico,
2. Cachama y
3. Bocachico
Sucre San Marcos, Caimito,
San Benito Abad,
Sucre Y Majagual
N.D. N.D. Bocachico, tilapia y
mojarra
Tolima Natagaima y
Roncesvalle
Peas Negras, Lago
Mayor, Pacand y Vaticano
(Natagaima) y lagunas de
alta montaa (Roncesvalle)
N.D. Mojarra, carpa Roja,
Nicuro y Cachama
(Natagaima) y Trucha
arco Iris (Roncesvalle)
Valle del
Cauca
Tulua Lago Chilicote N.D Bocachico, Tilapia y
carpa
Cal Cal Humedal Lago de las
Garzas
Todos los
aos
Bocachico, Carpas y
Mojarras
Cuadro 3.27
Programas o actividades de ecoturismo reportadas por los Municipios
a las Contraloras Territoriales
Contralora territorial Municipio y actividad de ecoturismo en rea de humedales
Atlntico El municipio de Palmar de Varela elaboro el proyecto Ecoturismo Construccin del
Parque Lineal con un valor de $326.489.008. Se encuentra en estudio.
El municipio de Santo Tomas participo en el desarrollo del proyecto denominado
construccin del sendero ecolgico el cual fue presentado a la CRA.
Boyac Los municipios de Aquitania, Cuitiva y Tota con el Lago de Tota, Chiquiza con la
Laguna de Iguaque, Paipa con la Cienega Parque el Caal (Laguna Calderona),
San Miguel de Sema con la Laguna de Fquene, Guican con la Sierra Nevada
(Laguna Grande, Laguna Verde y El Ojito), La Uvita Laguna Negra.
Putumayo Municipio de Sibundoy: creacin de una corporacin de turismo para, proyecto de
sensibilizacin y capacitacin de la poblacin en general y ejecucin plan turstico.
Valle del Cauca Proyecto Regional BRUT, donde se integran los municipios de Bolvar, Rodantillo,
la Unin y Toro, para el desarrollo de proyectos eco turstico. Para el caso de la
Unin, posee cuerpos de agua como quebradas, ros o reservorios de agua que
sirven para nutrir estos tipos de ecosistemas que se encuentran en los municipios
ms cercanos, como el humedal del Nilo, Chipre y la Pepa ubicados en el Munici-
pio de Toro. El Municipio de la Unin, ha venido participando en el desarrollo de
proyectos de promocin eco turstica en sitios de humedales regionales a travs de
las Instituciones educativas con visitas a la Laguna de Sonso, El Molino, Chipre,
La Pepa, Guare y la Herradura.
Villavicencio El municipio ha realizado algunas actividades de tipo eco-turstico con grupos regio-
nales (especialmente estudiantes), tales como recorridos por el Sendero Ecolgico del
Humedal Coroncoro, las cuales han contado con el apoyo y participacin de Cormaca-
rena y ACOPRAM(Asociacin Comunitaria Protectora del Medio Ambiente).
De otra parte, el municipio de Sibundoy (Putumayo), es el nico que en toda Colombia
reporta algn tipo de operacin de crdito interno por $210 millones, utilizados en el
proyecto Evaluacin florstico, faunstico, e hidrobiolgico para uso, conservacin de
especies forestales y medicinales en los humedales presentadas en la regin, sin definir
en qu vigencia fue ejecutado.
Otro aspecto consultado a los municipios a travs de las contraloras territoriales, es el
concerniente con la participacin o formulacin de proyectos de Ecoturismo, eviden-
ciando que solamente en cinco contraloras territoriales fueron reportadas actividades o
proyectos, los cuales se presentan en el Cuadro 3.27. Es de advertir, que no se presen-
tan como un programa plan especficos, sino como actividades recreativas alrededor
de dichos ecosistemas.
La CGR indag tambin en los municipios acerca de la generacin de normas relaciona-
das con la proteccin y manejo de los humedales, para lo cual nicamente la ciudad de
Bogot reporta diferentes tipos de reglamentacin
151
.
Un ltimo aspecto revisado en los municipios colombianos, fue el concerniente al desa-
rrollo de programas y actividades de educacin ambiental para el manejo y uso de los
humedales en sus jurisdicciones, los cuales fueron reportados por nueve organismos de
control, como se puede apreciar en el Cuadro 3.28:
Cuadro 3.28
Actividades de educacin ambiental realizadas por los municipios
Contralora Territorial Municipio y actividades de educacin ambiental adelantadas
Amazonas Actividades adelantadas por los municipios de Puerto Nario y Leticia
Atlntico Los Municipios de Santo Tomas y Sabanagrande manifiestan tener programas
de educacin ambiental especialmente a los humedales, con los estudiantes de
las instituciones pblicas.
Caquet Los Municipios de Florencia, Curillo, Cartagena del Chaira, Miln, Morelia y
Valparaiso.
Santander Los municipios de Barbosa, Cimitarra, Girn, San Andrs, Tona, Puerto Wil-
ches, Vetas, Sabana de Torres.
Bogot La Autoridad Ambiental SDA y la EAAB-ESP, desarrollan programas de educa-
cin ambiental, direccionada al manejo, conservacin y uso sostenible de los
humedales
Palmira El municipio ha desarrollado estos programas los cuales han sido ejecutados
por la administracin Municipal, Instituciones Educativas en especial las de la
zona rural.
Soacha Mediante el convenio marco de Cooperacin Interinstitucional suscrito entre la
Cmara de Comercio de Bogot y la Alcalda de Soacha, se realizaron jornadas
de capacitacin de asociatividad en donde se crearon las Corporaciones Cor-
poneuta y CorpoTierrablanca en pro a la defensa, proteccin y conservacin de
los humedales.
Tunja En el ao 2010, la Alcalda particip en la jormada de limpieza humedal Teja-
res del Norte sector la Cabaa.
Villavicencio En Villavicencio, se han desarrollado programas as: Comuna 5 - Complejo Hu-
medal Kirpas-Pinilla- La Cuerera, Comuna 7 Humedal Aguas Claras, Comuna
4 Humedal Coroncoro.
En resumen, la gestin de los municipios a favor del manejo, uso, conservacin y recuperacin
de los humedales actualmente es deficiente y sobresalen casos aislados vinculados con las
grandes capitales urbanas que cuentan con recursos destinados para tal fin. En las ciudades
intermedias y municipios pequeos, esta gestin se circunscribe bsicamente a los esfuerzos
que para tal fin realicen las autoridades ambientales con competencia en su jurisdiccin.
151 Estas normas son expuestas con mayor detalle en el estudio de caso Gestin Institucional de los humedales del
Distrito Capital.

Tambin se evidencia un alto desconocimiento de la existencia de la PNHI, lo que se re-
fleja en las acciones que, con excepcin de la ciudad de Bogot D.C., no obedecen a los
criterios que define la PNHI, sino a actividades muchas veces aisladas y coyunturales.
Adems, el no reconocer la poltica, por parte de los entes territoriales, como un ele-
mento a tener en cuenta dentro de sus ejercicios de planificacin del territorio, hace
que se presenten dudas en torno a la definicin misma de lo que es y no es un humedal
interior
152
.
De acuerdo al reporte de la mayora de municipios, se evidenciaron debilidades en la parti-
cipacin y bajo nivel de apoyo de parte de las CAR a los municipios. Asimismo deficiencias
para incorporar en los procesos asociados a la gestin de estos ecosistemas a los sectores
no gubernamentales, las comunidades indgenas, el sector privado y la academia local.
Es baja la capacidad sancionatoria de los alcaldes como mxima autoridad ambiental
local hacia los responsables del deterioro de los humedales, ya sea por accin u omisin.
Adems, las administraciones municipales no cuentan con instrumentos jurdicos (de-
cretos, resoluciones acuerdos) de orden local y regional que exijan la obligatoriedad de
proteger y aplicar medidas de manejo a los humedales de su jurisdiccin.
Los municipios no garantizan en sus planes de desarrollo municipal y las polticas aso-
ciadas a ste, la incorporacin adecuada de la gestin de humedales (relacionada con
la formulacin, concertacin y adopcin de polticas orientadas a regular las condiciones
de conservacin y manejo). Asimismo, no existe un adecuado compromiso de los entes
territoriales en la implementacin de los planes de manejo ambiental existentes.
Tambin es preocupante la escasa informacin con que cuentan la mayora de municipios,
en lo que tiene que ver con la delimitacin y valores de los humedales en su jurisdiccin,
lo que dificulta las tareas de zonificacin de estos ecosistemas.
Las secretarias de educacin, incluyen en los proyectos ambientales escolares (PRAES)
lo concerniente a la importancia de un adecuado manejo y uso de los humedales. Esto,
acompaado de foros o seminarios en los que participe la comunidad, para dar a cono-
cer los servicios ambientales, as como la generacin participativa de incentivos para su
conservacin.
Existen tambin situaciones particulares, como en el departamento del Cauca, donde se
presentan conflictos entre diferentes grupos tnicos (campesinos, negros e indgenas),
que dificultan la realizacin de acciones que intentan adelantar las autoridades locales.
Finalmente, es evidente la escasa asignacin de recursos a nivel municipal para el manejo
de los humedales.
152 Municipios de los departamentos de Santander y Huila.
Recursos invertidos para la gestin de los
humedales por parte del Estado colombiano 2001-2010
153
Una forma de conocer el compromiso real del Estado colombiano en el manejo, conser-
vacin y uso de los humedales, es conocer los recursos invertidos. Para el periodo 2001-
2010 las entidades del SINA Central, CAR, algunos municipios, universidades pblicas y
otras entidades del Estado invirtieron $264.139 millones, los cuales, como se puede apre-
ciar en la Cuadro 3.29, se desagregan segn la estrategia a la que iban dirigidos, as:
Cuadro 3.29
Recursos invertidos por el estado colombiano en la gestin de los humedales
por lneas estratgicas de la PNHI 2001-2010
(Millones de pesos corrientes)
Contina en la siguiente pgina...
Grupo Entidad Manejo y
uso
racional
Conservacin y
recuperacin
Concientiza-
cin y sensibi-
lizacin
Instru-
mentos de
poltica
No
disponi-
ble
Total
General
CENTRAL 12.248 13.965 240 9.453 35.906
IDEAM 360 178 538
IIAP 230 230
MAVDT 10.182 9.677 240 8.503 28.602
SINCHI 1.476 62 950 2.488
UAESPNN 4.049 4.049
AAU 938 1.136 2.073
DAGMA 938 1.136 2.073
CAR 57.103 75.734 9.520 1.212 143.569
CAM 201 201
CAR 9.233 9.233
CARDER 2.429 1.671 4.101
CARDIQUE 16.663 20.321 36.984
CAS 5.752 9.488 1.136 16.376
CDA 225 486 711
CDMB 264 290 151 705
CODECHOCO 469 35 504
CORANTIOQUIA 1.038 1.237 79 2.354
CORNARE 1.524 1.524
CORPAMAG 2.131 11.699 13.830
CORPOBOYACA 388 2.108 2.496
CORPOCALDAS 154 301 141 596
CORPOCESAR 2.901 5.205 26 8.133
CORPOCHIVOR 773 937 411 76 2.197
CORPOGUAJIRA 210 263 473
CORPOGUAVIO 281 150 431
Fuente: Respuesta a cuestionarios enviados por la CGR CDMA, 2011.
Elabor: CGR-CDMA
Viene de la pgina anterior...
CORPOMOJANA 1.448 1.107 260 2.815
CORPONARIO 2.125 1.756 3.881
CORPONOR 167 167
CORPORINOQUIA 376 91 14 480
CORPOURABA 2.019 2.019
CORTOLIMA 813 2.737 3 3.554
CRA 8.554 8.554
CRC 304 9 13 326
CRQ 360 570 930
CVC 2.633 3.677 30 6.341
CVS 2.222 3.076 8.356 13.655
OTROS 82.591 17.209

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Bogot (EAAB) 65.381 65.381
Medellin 241 241
Cali 176 176
Palmira 34 34
Soacha 136 136
San Andres 34 34
Municipios
de Boyac
3.695 3.695
Municipios
de Santander
1.319 1.319

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U Javeriana 273 273
U. Colegio
Mayor de Cundi-
namarca
263 263
U. Nacional 1.190 1.190
UPTC 228 228

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Colciencias 7.551 7.551
Cormagdalena 1.670 1.670
ISA 400 400
Total general 70.288 90.835 9.760 10.665 82.591 264.139
Este monto es equivalente al 2% de los recursos invertidos por las entidades SINA para
el mismo periodo de tiempo, lo cual demuestra la escasa inversin para la realizacin de
una buena gestin de dichos ecosistemas. Adems, los $264.139 pueden encontrarse
sobrestimados, debido a la calidad de la informacin suministrada por algunas entidades,
las cuales pueden haber incluido labores de reforestacin o compra de predios en zonas
abastecedoras de recurso.
153 Se incluye informacin de la Universidad Javeriana (de carcter privado), por las contrapartidas de los trabajos
realizados en los PMA en algunos humedales de la ciudad de Bogot.

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Del Cuadro 3.26, se puede inferir que un mayor porcentaje de los recursos ha sido des-
tinado para actividades de conservacin y recuperacin de los humedales (35%). Se
destacan as mismo, las inversiones realizadas por Bogot D.C., en cabeza de la Empresa
de Acueducto y Alcantarillado de Bogot (EAAB), y por Cardique, equivalentes a un 39%
del total.
En cuanto a los recursos invertidos por aos, el Cuadro 3.30, permite apreciar los montos
destinados:
Los recursos para la conservacin y manejo de los humedales han mostrado un incremen-
to de manera permanente, aunque se evidencia una cada en el ao 2008, explicable por
las altas inversiones realizadas por la EAAB el ao inmediatamente anterior.
Tomando la informacin de gasto en humedales y gasto total ambiental a precios de
2010, se puede observar en la Grfica 3.5 la tendencia de tales recursos.

Grfica 3.5
Fuente: Respuesta a cuestionarios enviados por la CGR CDMA, 2011 e Informes al Congreso sobre el Estado de los Recursos Naturales y del
Ambiente CGR 2001-2011.Elaboro: CGR-CDMA.
Gasto total ambiental y gasto total en humedales 2001-2010
(precios constantes 2010, en millones de $)
Anlisis a los recursos invertidos por el MAVDT
en la implementacin de la PNHI 2001-2010
El MAVDT reporta para el perodo 2001-2010 una inversin en la estrategia de manejo
y uso racional de humedales interiores por $10.182 millones, es decir $1.131 millones
anuales en promedio, recursos que se discriminan por vigencia en la Grfica 3.6:
Como se puede advertir, las vigencias 2005 y 2010 son las que presentan una mayor
erogacin de recursos, destacndose, para el primer ao en mencin, el proyecto Plan de
manejo integrado de los humedales del Bajo y Medio Atrato, Riosucio, Bojay y Ungua,
en el departamento del Choc y Viga del Fuerte, Turbo y Murind, en Antioquia, con
Corpourab por un valor de $496 millones. Para el 2010, son relevantes los recursos
destinados por parte del MAVDT al Convenio 13 de 2010 con el IDEAM, relacionado
con el Estudio de la vulnerabilidad y los impactos adversos del cambio climtico en los
pramos y humedales altoandinos de Colombia por un valor de $756 millones.
Grfica 3.6
Recursos invertidos estrategia de manejo y uso racional de humedales interiores del pas
2002 - 2010 MAVDT
(en Millones de $ corrientes)
Llama la atencin a la CGR la inversin en el ao 2009 de recursos para adelantar
procesos de ordenacin ambiental y acciones de manejo para la conservacin y uso
sostenible del humedal de importancia internacional Sistema Delta Estuarino del Ro
Magdalena, Cinaga Grande de Santa Marta, dados los vacios existentes en la ejecucin
del plan de manejo para esa zona, verificables en la solicitud de informacin y en las res-
puestas arrojadas por las entidades con competencia, donde manifiestan en su mayora
realizar acciones pero sin ningn vinculo con este plan.
En cuanto a la distribucin geogrfica de la inversin del MAVDT, en el Cuadro 3.31, se
pueden apreciar los montos invertidos y las regiones correspondientes:
Cuadro 3.31
Recursos invertidos
estrategia de manejo y uso racional de humedales interiores del pas 2002 2010
MAVDT por jurisdiccin
Jurisdiccin Inversin (millones de $)
Estudios generales 2.117
Corpomojana 1.958
Carsucre 1.460
CSB 1.193
Corpouraba 928
Corpamag 604
Corponario 538
Codechoco 500
Cormacarena 450
CAS 175
Corporinoquia 150
Cormacarena 110
Total general 10.182
Se destaca que, cerca del 45% de los recursos invertidos por el MAVDT, han sido focaliza-
dos durante los ltimos 10 aos en la Depresin Momposina, que fue, paradjicamente,
una de las zonas ms afectadas por la reciente ola invernal. Tambin sobresalen los estu-
dios de tipo general asociados a las problemticas de los humedales a lo largo del pas.
Los recursos invertidos por el MAVDT para la estrategia de conservacin y recuperacin
de humedales, en el periodo 2001-2010 ascendieron a los $9.677 millones. Como se
aprecia en la Grfica 3.7, mostraron un pico en la vigencia 2004, bsicamente por el alto
nmero de proyectos (9), aunque en los aos siguientes dicha situacin decay, mostran-
do un nivel similar solamente en el ao 2009.
Se destacan como inversin relevante en esta estrategia los recursos destinados a la recu-
peracin, mantenimiento y conservacin de los caos del complejo deltaico Estuarino del
Ro Magdalena por un monto de $800 millones.
En lo concerniente a las zonas que han sido objeto de estas inversiones, en el Cuadro
3.32 se aprecia cmo la regin Caribe es la que focaliza el mayor nmero de recursos
relacionados con la conservacin y recuperacin de humedales, especficamente en la
regin de la Depresin Momposina y en la Cinaga Grande de Santa Marta.
Cuadro 3.32
Recursos invertidos
estrategia de conservacin y recuperacin de humedales interiores del pas 2002 - 2010
MAVDT por jurisdiccin
Jurisdiccin Inversin (millones de $)
Corpomojana 2.511
Corpamag 2.508
Estudios generales 1.385
CSB 1.339
Corponario 620
CAS 441
CDA 206
Corpouraba 202
CSB Corpomojana 187
Carsucre 158
Codechoc 120
Total 9.677
Grfica 3.7
Recursos invertidos estrategia de conservacin y recuperacin de humedales interiores
del pas 2002 - 2010 MAVDT
Los recursos invertidos por el MAVDT en la estrategia de concientizacin y sensibilizacin
fueron bastante limitados ($ 240 millones) y se remiten solo a tres aos, como se puede
advertir en la Grfica 3.8:
Tales recursos fueron bsicamente dirigidos a proyectos de capacitacin y educacin am-
biental y a organizaciones de pescadores en la jurisdiccin de Corpomojana ($170 millo-
nes), lo que evidencia la necesidad de que, al interior del SINA, se refuerce esta estrategia
de la Poltica.
Estudio de caso manejo, conservacin y uso
de los humedales en la regin de La Mojana
Aspectos descriptivos
La regin de la Depresin Momposina, dentro de la cual se ubica la subregin de La
Mojana, es considerada el rea cenagosa ms grande de Colombia. Est ubicada en el
centro de las llanuras del Caribe. All convergen las aguas de los ros Magdalena, Cauca
y San Jorge.
La regin de La Mojana es parte de la Depresin Momposina. Poltica y administrativa-
mente se reparte entre 4 departamentos, tal como lo muestra el Cuadro 3.33
Grfica 3.8
Recursos invertidos estrategia de conservacin y recuperacin de humedales interiores
del pas 2002 - 2010 MAVDT
Cuadro 3.33
Municipios de la Regin de La Mojana
Fuente: CGR - CDMA
Departamento Municipios
Antioquia Nechi
Bolvar Magange, San Jacinto y Achi
Crdoba Ayapel
Sucre San Marcos, Guaranda, Majagual, Sucre, Caimito y San Benito Abad
Caractersticas geogrficas
Segn el documento CONPES 3421 de 2006, Estrategia para la Reactivacin econmi-
ca y social de la Regin de La Mojana, esta zona ocupa una extensin que oscila entre las
500.000 y 600.000 hectreas y se caracteriza por un complejo de humedales de gran
importancia en la amortiguacin de inundaciones, por permitir la distribucin del agua
originada por las lluvias en las partes altas de las cuencas de la zona y facilitar a su vez
la decantacin y acumulacin de sedimentos transportados.
El complejo est conformado por numerosas cinagas cruzadas por una serie de caos, que
cambian de curso y direccin de acuerdo con los niveles altos y bajos de los cauces de los
ros principales, con ocurrencia segn las variaciones en las diferentes pocas del ao.
Los suelos estn compuestos por arenas profundas que alternan con arcillas y limos que
afloran a la superficie, presentando un mal drenaje. Gran parte de ellos presentan un uso
agropecuario, limitado a las pocas libres de inundacin
154
.
La zona tiene un clima clido tropical, con temperaturas constantes cercanas a los 24C.
El rgimen de lluvias tiene una temporada seca anual entre diciembre y abril, mientras
que los meses ms lluviosos van de agosto a octubre. La pluviosidad promedio anual se
encuentra entre 1000mm y 2000mm.
Funcin Ecolgica
La temporalidad de las inundaciones y el drenaje define tres ecosistemas, as:
a) Ecosistema predominantemente hdrico (EPH): es el rea que permanece con agua por
ms de seis meses al ao (incluyendo las cinagas). Su funcin es contribuir a la regula-
cin de los excesos de agua que llegan a la zona y la produccin de recursos hidrobiolgi-
cos. No es apto para la agricultura, y el uso pecuario se restringe al verano. Presenta las
condiciones biofsicas para la pesca, la caza y el desarrollo del ecoturismo.
154 MAVDT y CSB, Plan de Manejo Integral de los Humedales de la Subregin Depresin Momposina, parte baja de los
ros Cauca, Magdalena y San Jorge y cuenca del Ro Sin. Magangue (Bolvar), 2002. Pg. 35.

b) Ecosistema transicional (ET): es el que permanece inundado de tres a seis meses al
ao. En este ecosistema las unidades de tierra se entrelazan con funciones de control de
flujos de agua y produccin biolgica. Es apto para cultivos de corto plazo y forestales
resistentes a las inundaciones.
c) Ecosistema predominantemente terrestre (EPT): es el que est sujeto a las inunda-
ciones o encharcamientos por perodos inferiores a tres meses por ao. Este ecosistema
puede sostener especies agrcolas, forestales, pecuarias.
Dentro de las principales funciones ecolgicas se pueden contar: el control de inundacio-
nes, recarga y descarga de acuferos, detencin de sedimentos, retencin de nutrientes,
estabilizacin de microclimas y el albergue prestado a una amplia gama de biodiversidad.
Adems, las cinagas prestan servicios ambientales en el mejoramiento de la calidad del
agua proveniente de las partes altas de la cuenca y de los asentamientos humanos adya-
centes que vierten directamente sus aguas residuales
155
.
155 MAVDT y CSB, Op. Cit.
156 DNP, Documento Conpes 3421, Estrategia para la Reactivacin econmica y social de la Regin de La Mojana.
Bogot, 2006. Pg. 9.
Aspectos Socio-econmicos
En cuanto a los aspectos demogrficos, la poblacin en la regin de La Mojana, con base
en las proyecciones del DANE para el 2011, debe estar cercana a los 400.000 habitantes
con tendencia a aumentar, tal como se puede apreciar en el Cuadro 3.34
Se puede advertir que la poblacin en los municipios seguir aumentando, aunque existe
un evidente fenmeno de migracin, donde los grupos de jvenes son los que ms emi-
gran, junto con sus familias completas
156
.
Foto 6
Fuente: visita de campo CGR Regin de la Mojana y humedales de la cuenca del ro San Jorge - 2011
Foto 5
Extraccin ilegal de material de arrastre
Municipio de San Pelayo (Crdoba)
Cuadro 3.34
Proyecciones de poblacin La Mojana
2010 - 2020
Fuente: CGR CDMA, con base en proyecciones poblacionales DANE 2011 -2020
Municipio 2011 2020
Nech 24.085 29.957
Ach 21.563 25.086
Magangu 123.124 123.986
San Jacinto 21.456 21.658
Ayapel 47.408 56.082
Caimito 11.643 12.656
Guaranda 16.587 18.608
Majagual 32.561 34.205
San Benito Abad 24.387 26.904
San Marcos 54.364 60.735
Sucre 22.364 22.514
Total 399.542 432.391
En cuanto al ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI), el promedio para el ao
2006 en la poblacin de la regin era del 80%
157
y para el ao 2010, como se puede
apreciar en el Cuadro 3.35, este ha bajado al 71%. Adems, el mismo diagnstico del
CONPES seala que la situacin de pobreza afecta al 57% de la poblacin.
Cuadro 3.35
NBI Municipios de la Regin de La Mojana 2010
Fuente: CGR CDMA, con base en informacin del DANE - 2010
Municipio NBI (%)
Nechi 68,13
Achi 80,74
Magangue 54,39
San jacinto del cauca 90,43
Ayapel 61,55
Caimito 68,06
Guaranda 76,94
Majagual 73,96
San benito abad 67,06
San marcos 58,12
Sucre 80,30
157 Ibdem, Pg. 10.
En cuanto a las viviendas de la regin, en su mayora son hechas con bahareque, techos
de palma y otros materiales tomados del medio. El servicio de acueducto en la zona ur-
bana presenta un 86% de cobertura, y en la zona rural un 49%, mostrando un aumento
con respecto a hace cinco aos. La mayora de estos acueductos se surten de agua de
pozos subterrneos.
Una situacin que no ha mejorado ha sido la inadecuada disposicin de los vertimientos,
mostrando que solo el 41% de los habitantes de la regin cuentan con sistema de alcan-
tarillado, por lo que comnmente realizan sus vertimientos en las fuentes de agua de la
regin. El tratamiento de las aguas residuales solo involucra a un 7% de las aguas servi-
das. En lo relacionado con los residuos slidos, estos siguen siendo arrojados a terrenos
baldos, enterrados o incinerados.
Por otra parte, la situacin de empleo en la regin es dramtica: cerca de un 70% de la po-
blacin no tiene un empleo estable, generndose una amplia informalidad que se ve refle-
jada en oficios como jornaleros, servicio domstico, moto taxistas, cazadores y obreros
158
.
En lo concerniente a la tenencia de la tierra, la propiedad es desigual y actualmente muchos
de sus habitantes no cuentan con tierra propia. La mayora de los predios rurales son mayo-
res de 100 hectreas, seguido por predios con un rea de entre 20 y 100 has. Los menos
representativos son aquellos menores de 20 hectreas. As mismo, una situacin que se ha
venido profundizando es el cambio de la histrica aparcera al arrendamiento
159
.
De acuerdo con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el 60% del rea de la re-
gin de La Mojana es apta para la actividad agropecuaria equivalente a 391.852 ha., de
las cuales 171.371 ha. (26.2 %) son potencialmente agrcolas y 168.481 ha. (25.8 %)
tienen vocacin pecuaria
160
.
Se identifican en la regin doce sistemas de produccin: cinco predominantemente agr-
colas (50.100 hectreas, 10%,); tres mixtos: agrcolas y pecuarios (176.300 hectreas,
35%); tres predominantemente pecuarios (213.000 hectreas, 42%) y uno de pesca y
caza (58.900 hectreas, 12%). El 78% de la economa gira en torno a la ganadera, el
16% a la agricultura y el resto a caza y pesca.
Es de resaltar el alto porcentaje de la produccin pecuaria en comparacin con la agricultura
y la pesca, sectores que tienen ms relacin con la vocacin natural del suelo. Lo anterior
pone en evidencia que la explotacin econmica va en contrava del uso potencial natural,
modificando el ecosistema y causando graves problemas por inundaciones en la regin
161
.
158 Ibdem. Pg. 14.
159 Ibdem. Pg. 15.
160 Ibdem. Pg. 16.
161 Ibdem. Pg. 16.

A pesar de que la zona ha sido sealada en varias oportunidades de potencial agrcola ili-
mitado, es necesario advertir que por sus caractersticas estructurales y por las funciones
ambientales que cumple, est muy limitada para este tipo de explotacin y ms an para
el uso ganadero. Por estas consideraciones, la regin tiene un potencial restringido para
la produccin agrcola
162
.
El documento CONPES 3421 menciona que los cultivos temporales de arroz, sorgo y
maz ocupan la mayor parte del rea sembrada con 24.000 hectreas. El arroz representa
el 82.8% del total del rea cultivada en La Mojana y se cultiva bajo el sistema de seca-
do mecanizado, con baja fertilizacin y deficiente control de enfermedades. El sorgo se
siembra en condiciones tecnolgicas deficientes y el maz se cultiva en pequea escala.
Se han identificado algunos proyectos de riego y drenaje para aprovechar el potencial de
tierras del ecosistema de La Mojana, pero stos se han diferido por el desconocimiento
de su impacto ambiental
163
.
La zoocra est siendo implementada con mucho xito para algunas especies que han sido
fuertemente explotadas por su significado econmico y cultural y es una de las alterna-
tivas de conservacin de vida silvestre ms aceptada por la comunidad. Los pescadores
de la regin se ubican en las cinagas y la explotacin de este recurso se realiza como
una actividad de pequea escala caracterizada por el uso intensivo de la fuerza de trabajo
del pescador y mtodos rudimentarios de extraccin
164
. Llama la atencin la ausencia de
implementacin de planes de ordenamiento pesquero, lo que est causando una gran
presin sobre el recurso ctico y amenazando la seguridad alimentaria de las comunidades
que por siglos han dependido de la pesca.
Actualmente, y como se constat en las visitas realizadas por la CGR, se est llevando a
cabo la introduccin de algunas especies de inters econmico como la tilapia y bfalos
que causan grandes impactos al ecosistema, que sin la adecuada asesora tcnica puede
a largo plazo agravar los problemas que ya existen.
Aspectos financieros
En cuanto a los ingresos pblicos de la regin, estos tienen una alta dependencia de las
transferencias del nivel central. Como se puede apreciar en el Cuadro 3.36, los ingresos
corrientes ms representativos de los municipios de esta regin son el Impuesto predial y
el de industria y comercio, los cuales han mostrado una cada pronunciada en la mayora
de los municipios desde 2007.
162 Ibdem. Pg. 16.
163 Ibdem. Pg. 7.
164 MAVDT y CSB, Op, cit. Pg. 39.

Cuadro 3.36
Ingresos corrientes, impuestos predial y de industria y comercio 2009
municipios de la mojana
(millones de pesos)
Fuente: DNP.
Elabor: CGR CDMA
Entidad Ingresos Totales Predial Industria y Comercio
Ach 12.726 65 42
Ayapel 24.702 330 102
Caimito 8.512 47 21
Guaranda 13.393 17 26
Magangu 78.845 620 798
Majagual 19.195 46 56
Nech 18.500 192 252
San Benito Abad 15.618 146 27
San Jacinto del Cauca 7.993 9 285
San Marcos 27.085 181 371
Sucre 17.365 40 43
Total general 243.934 1.694 2.022
Cuadro 3.37
Gasto de funcionamiento, servicio de la deuda pblica e inversin 2009
- Regin de La Mojana -
(Millones de pesos)
Fuente: DNP.
Elabor: CGR CDMA
Entidad Funcionamiento Intereses Deuda Publica Inversin
Ach 828 - 7.260
Ayapel 1.335 - 19.833
Caimito 672 41 8.367
Guaranda 1.015 - 14.342
Magangu 2.939 749 94.975
Majagual 930 - 18.829
Nech 2.086 33 -
San Benito Abad 992 - 11.217
San Jacinto Del Cauca 903 - 7.480
San Marcos 2.119 - 29.209
Sucre 1.024 227 14.034
Total general 14.844 1.049 225.547
Desde el lado del gasto, los recursos para funcionamiento, servicio de la deuda e inversin
para el ao 2009, se pueden apreciar en el Cuadro 3.37. Estos se han mantenido cons-
tantes para el periodo 2000- 2009.
Los recursos destinados a la inversin por parte de los municipios de La Mojana, mostra-
ron, para el perodo 2000-2009, un comportamiento creciente como se puede evidenciar
en la Grfica 3.9.
Para el caso de los ingresos de capital, el comportamiento, las regalas y las transferen-
cias de orden nacional, los montos transferidos en el ao 2009 se pueden apreciar en el
Cuadro 3.38:
Cuadro 3.38
Fuente: DNP.
Elabor: CGR CDMA
Ingresos de capital Regin de La Mojana 2009
(Millones de pesos)
Entidad Regalas Transferencias Nacionales (SGP y Otros)
Ach - 10.783
Ayapel 6.459 15.402
Caimito 1.623 5.130
Guaranda 3.057 8.177
Magangu 1 69.856
Majagual 3.797 13.881
Nech 1.977 8.896
San Benito Abad 2.990 11.265
San Jacinto Del Cauca - 6.444
San Marcos 5.135 18.862
Sucre 2.529 10.497
Total General 27.569 179.194
Grfica 3.9
Fuente: DNP, Elaboro: CGR CDMA
Recursos de inversin municipios de La Mojana 2000-2009
(Millones de $ - constantes 2009)
En el caso especfico de las regalas, y como se aprecia en la Grfica 3.9, estas han mos-
trado un crecimiento, solamente con un quiebre en el ao 2008:
En cuanto a las transferencias nacionales en la regin de La Mojana, stas se mantuvieron
constantes para el periodo 2004 2007 y se incrementaron a partir de all, creciendo de
manera significativa, como se aprecia en la Grfica 3.11:
Grfica 3.10
Recursos de regalas recibidos regin de La Mojana 2000 2009
(Millones de $ - Precios constantes 2009)
Grfica 3.11
Recursos de transferencias recibidos regin de La Mojana 2000 - 2009
(Millones de $ - Precios constantes 2009)
Impactos ambientales
La cobertura vegetal de bosques naturales y acuticos sirve de hbitat para especies de fau-
na residentes y migratorias y es lugar de desove y crianza de peces, tales como el bocachico
y el bagre rayado, que sostienen las pesqueras fluviales en las partes medias y altas
165
.
Las diversas actividades productivas que se realizan en la zona estn causando impactos
ambientales. Los humedales presentan problemas de agotamiento y degradacin por la
deforestacin, la modificacin de los regmenes hidrulicos y el uso de metodologas de
explotacin inadecuadas, que estn mermando los recursos naturales y causando el em-
pobrecimiento generalizado de la poblacin.
Las cinagas han disminuido sus espejos de aguas por desecamiento de las cubetas, ya sea
por procesos naturales o por actividades humanas que modifican el rgimen hidrulico del
sistema, mediante la construccin de canales o el taponamiento de cauces naturales
166
.
165 MAVDT y CSB, Op. Cit. Pg. 15.
166 MAVDT y CSB, Op. Cit. Pg. 18
Ola invernal 2010 - 2011

La reciente ola invernal dejo una situacin de desastre al interior de esta subregin. Como
se puede apreciar en el Cuadro 3.39, cerca del 66% de los habitantes de la regin sufrie-
ron algn tipo de afectacin, aunque llama la atencin los casos de Ach, Sucre, Majagual
y San Benito Abad, donde el nmero de pobladores afectados es mayor que el nmero de
habitantes estimados por el DANE para el periodo 2011, lo cual amerita la revisin de las
proyecciones poblacionales o la dinmica migratoria hacia esta regin.
Foto 8
Fuente: visita de campo CGR Regin de La Mojana y humedales de la cuenca del ro San Jorge - 2011
Foto 7
Humedales intervenidos y no delimitados
Complejo Cenagoso de Chin (Crdoba)
Cuadro 3.39
Fuente: Colombia Humanitaria, con corte a mayo 2 de 2011; DANE, cifras de proyeccin de poblacin 2011.
Elabor: CGR CDMA
* Se asume que cada familia afectada est compuesta por 5 individuos.
Afectacin ola invernal 2010 2011
Municipios de La Mojana
Municipio Familias afectadas Poblacin afecta-
da*
Censo poblacin
proyeccin 2011
- DANE
%afectados/censo
Nechi 396 1.980 24.085 8%
Magangue 8.342 41.710 123.124 34%
Achi 4.906 24.530 21.563 114%
San Jacinto Del
Cauca
1.333 6.650 21.456 31%
Ayapel 3.523 17.615 47.408 37%
Sucre 7.535 37.675 22.364 168%
Majagual 7.275 36.375 32.561 112%
San Benito Abad 5.589 27.945 24.387 115%
San Marcos 2.071 10.355 54.364 19%
Caimito 1.400 7.000 11.643 60%
Guaranda 1.118 5.590 16.587 34%
Total 43.488 217.425,00 399.542
Instrumentos de planificacin de la regin
Plan Nacional de Desarrollo (PND) y La Mojana
La regin de La Mojana aparece dentro de las Bases del PND 2010 2014, como uno de
los grandes macroproyectos con impacto nacional y regional. All se denomina Ordena-
miento Ambiental y Desarrollo Territorial de La Mojana, que se materializar mediante la
implementacin de un Programa Integral para La Mojana, que regule los asentamientos de
la poblacin, los usos del suelo y el agua. Pero, dada la forma difusa en que se presenta
sin metas ni objetivos definidos, parece ms una intencin un deseo que un plan viable a
corto plazo. Tambin la regin es mencionada dentro de este plan como uno de los grandes
polos de desarrollo de la costa Caribe, impulsado por el desarrollo de infraestructura vial en
la zona Caucasia Nechi Achi Magangue y San Marcos Achi La Gloria.
Casi en forma simultnea con la ola invernal, el nuevo gobierno cre la Gerencia P-
blica y Privada para el Desarrollo de La Mojana, cuya funcin principal es el diseo e
implementacin de un proyecto estratgico regional donde se vinculen gobernadores, al-
caldes, organizaciones civiles y poblacin de la zona, y sobre la cual existen expectativas
segn lo manifestado por los gobernantes de la regin.
Planes de Ordenamiento Territorial (POT)
Ya en el mbito del ordenamiento del territorio, la CGR revis una muestra de las ca-
ractersticas y los determinantes ambientales sealados en los Planes de Ordenamiento
Territorial (POT), Planes Bsicos de Ordenamiento Territorial (PBOT) y Esquemas de Or-
denamiento Territorial (EOT), as como sus correspondientes revisiones y observaciones,
con lo cual se evidenci que:
En los POT revisados, no es clara la existencia de articulacin y armonizacin con las
normas y directrices para la adecuada conservacin de los complejos cenagosos, tales
como el Plan de Manejo Integral de la Mojana (MAVDT y la Corporacin Autnoma Regio-
nal del Sur de Bolvar (CSB)) y el Plan de Manejo Ambiental de los humedales asociados
al bajo ro San Jorge (municipios de Caimito, San Benito Abad y San Marcos Sucre).
Los componentes ambientales adoptados en los POT identifican de manera adecuada
y armnica la contaminacin de los recursos como ejes conductores de la estructuracin
de su componente ambiental.
Si bien en cada uno de los Planes se identifican los inventarios hdricos que conforman
la jurisdiccin, no existe en la mayora de municipios una actualizacin de la zonificacin
y alinderamiento de las zonas de humedales, elemento fundamental para el adecuado
ordenamiento ambiental del territorio.
Los municipios definen como su vocacin funcional la agricultura y la ganadera y todos
tienen como objetivo llevarla a cabo bajo la proteccin, recuperacin y conservacin de
los recursos naturales, con nfasis en las zonas cenagosas.
Preocupa que los POT no han sido debidamente articulados con las actividades ambien-
tales asociadas al Documento Conpes 3421, Estrategia para la Reactivacin econmica
y social de la Regin de La Mojana.
El anlisis de la amenaza de inundacin y la vulnerabilidad que representan los asen-
tamientos en reas prximas a los humedales y las corrientes no es priorizada, por tanto
no se formulan medidas para minimizar estos riesgos.
Planes de manejo ambiental de los complejos de humedales
en la regin de La Mojana
La PNHI estableci varias estrategias para ser implementadas por diferentes instituciones
con el objeto de gestionar un adecuado manejo de los cuerpos de agua. Por este motivo, la
CSB, Corpomojana, Corantioquia, CVS y Corpamag, con el apoyo del Ministerio del Medio
Ambiente, formularon en el ao 2002, el Plan de Manejo Integral de los Humedales,
Subregin de la Depresin Momposina y Cuenca del Ro Sin, cuya ejecucin qued a
cargo de estas corporaciones, el MAVDT y los entes territoriales.
En el mencionado plan se establecieron programas y proyectos que pretendan mejorar la
calidad de vida de las comunidades y de las condiciones ambientales del territorio, me-
diante actividades de reforestacin, construccin de obras de restauracin hidrodinmica,
actividades de control y repoblamiento pesquero, acciones para el control la caza furtiva
y el mejoramiento de medios de subsistencia de los habitantes, entre otras.
La formulacin del plan fue un ejercicio juicioso, con un diagnstico acertado y la inclu-
sin de unas metas, indicadores, actores y recursos definidos, acompaado de un plan
de accin detallado.
El primer inconveniente identificable fue la escala considerada y la extensin del rea de
influencia. No son claros los criterios con los cuales se establecieron los lmites territoria-
les. De una parte, se intuye que para conservar la integralidad del gran complejo se opt
por una gran extensin, aunque no es claro porque se excluyeron algunos cuerpos de agua
importantes que tienen continuidad y hacen parte del mismo. Tampoco se entiende por
qu se incluyeron los humedales del Sin que aunque prximos, pertenecen a diferentes
cuencas hidrogrficas.
Algunos municipios de la regin de La Mojana, como San Marcos y Caimito, fueron ex-
cluidos por no llegar a acuerdos concretos con las autoridades territoriales. La formula-
cin de un plan para un rea tan extensa no permite tener en cuenta las particularidades
regionales del territorio.
Adems, no se sopesaron las dificultades para una adecuada coordinacin entre las cinco
autoridades formuladoras del plan, sin incluir al MAVDT, lo cual amerita un debate sobre
la conveniencia de la creacin de una nica autoridad ambiental con jurisdiccin en la
totalidad del complejo de humedales, propuesta que gira en torno a la restructuracin de
las CAR y que estaba plasmada en el Decreto 141 de 2011, declarado inexequible por
la Corte Constitucional.
Con estos antecedentes, su implementacin no se realiz de la forma esperada. En visita de
campo realizada por los funcionarios de la Contralora Delegada para el Medio Ambiente a
la regin de La Mojana, para conocer de primera mano las actividades desarrolladas en tor-
no la aplicacin de este Plan, se constataron limitaciones de diversa ndole. Para empezar,
si bien el Plan contaba con metas y recursos definidos para su realizacin estos estuvieron
totalmente alejados de la realidad operativa y presupuestal de las CAR y de los municipios
involucrados. Ninguno de los siete programas ni sus actividades, fue debidamente adelan-
tado y no se hizo seguimiento por parte del MAVDT, ni por las entidades involucradas.
Fuera del marco de ejecucin de este plan, las CAR de la jurisdiccin ha realizado activi-
dades que pueden tener el mismo propsito de las estrategias, pero con alcances, metas
y presupuestos menores, por tanto los resultados tambin son modestos.
La revisin del documento de formulacin deja entrever la falta de previsin frente a la
gran susceptibilidad que tienen esos territorios a sufrir inundaciones, por tanto no incor-
pora programas destinados a disminuir el riesgo que corren los habitantes de la zona. El
plan presenta un enfoque extractivista frente a los recursos naturales y en l est ausente
el componente de gestin del riesgo
Otra experiencia en la regin, con resultados similares, fue la formulacin del Plan de
Manejo Ambiental de los humedales asociados al bajo Ro San Jorge, en los municipios
de Caimito, San Benito Abad y San Marcos (Sucre), elaborado bajo el convenio suscrito
entre el MAVDT y Corpomojana, en el ao 2000.
Este plan de manejo fue elaborado con un horizonte de ejecucin a cinco aos y contaba
con una proyeccin de recursos definidos, responsables e indicadores para evaluar el nivel
de su implementacin. De acuerdo con el seguimiento realizado en la visita de campo, se
pudo constatar que de los 29 proyectos formulados en ese entonces, nicamente existe
registro de 7 proyectos debidamente implementados, lo que muestra de manera fehacien-
te el fracaso de dichas herramientas de conservacin y manejo del territorio.
Tambin se debe reconocer la formulacin del plan de manejo del complejo de humedales
de Ayapel, formulado en al ao 2007 y que se encuentra en este momento en fase de
implementacin, aunque con rezagos, debido a la falta de recursos.
CONPES 3421 Estrategia para la reactivacin econmica y social de la regin de La
Mojana
Este documento CONPES fue aprobado en abril de 2006 y tiene como propsitos:
Apoyar principalmente aquellos municipios afectados por la ola invernal de 2005 y la
iniciacin de obras de carcter multipropsito como el Proyecto Construccin del Dique
con Compuertas, Estructura del Control Hidrulico y Terrapln Va San Marcos-Majagual-
Ach, que permitirn la recuperacin del sistema hidrulico natural de la regin y al apro-
vechamiento productivo, agropecuario y la prevencin de riesgos actuales y futuros en la
regin. Asimismo, se plantean estrategias de mediano y largo plazo, para toda la ecore-
gin de La Mojana, atendiendo las prioridades concertadas entre la Nacin y la regin en
el marco del Programa de Desarrollo Sostenible para la Regin de La Mojana (PDSM),
dirigido por el DNP a travs del proyecto de Cooperacin Tcnica DNP- FAO
167
.
El hecho ms notorio es que en la declaratoria del propsito de este Plan se dejan de lado
los problemas ambientales, que estn en el origen de las amenazas y riesgos que afectan
a la regin.
Esta deficiencia se puede constatar cuando se revisa el diagnstico, en el cual se identi-
fican claramente que los principales problemas ambientales de la regin son el conflicto
de uso de los suelos, la deforestacin y el mal manejo de la hidrodinmica de los cuerpos
de agua, pero en la formulacin la estrategia no se propone ningn tipo de medidas para
reducir la extensin de la ganadera y adecuar el uso del suelo; solamente se establece
como meta la reforestacin de no ms de 1.000 hectreas y tampoco se aborda la resti-
tucin de suelo a las reas de humedales.
Debilidad institucional en la regin de La Mojana:
limitante para una ptima gestin ambiental.
La debilidad institucional de las entidades territoriales y de las CAR de la regin se hizo
evidente no slo durante la verificacin en campo, sino a travs de la informacin por ellas
reportada. Esta es la principal cauda que ha impedido implementar acciones efectivas
para el manejo ambiental de los complejos de humedales, acorde con sus caractersticas
sociales y econmicas.
167 DNP. CONPES. Op. Cit., Pg. 3.
Otra dificultad latente es la falta de voluntad poltica o la actitud irresponsable que dejan
entrever algunas instituciones. Tal es el caso de la CSB que, ante los requerimientos de la
CGR, se neg de manera sistemtica a suministrar informacin sobre su gestin en dife-
rentes tpicos ambientales, impidiendo la evaluacin de la implementacin de la PNHI (
y de las dems polticas evaluadas en este informe).
El dficit de recursos econmicos y logsticos es notable afectando de manera significativa
las labores de control y seguimiento de las diferentes CAR, lo que se pudo palpar en la
imposibilidad de realizar visitas de campo a algunos de los humedales acompaados de
la autoridad ambiental, debido a la ausencia de vehculos y motonaves e insumos para su
funcionamiento. O el caso especfico de la CBS que al momento de la visita no contaba
con el servicio de energa elctrica en sus instalaciones de Magangu y se hallaba en mora
de cumplir obligaciones con sus contratistas.
Otro problema expresado por los funcionarios de las corporaciones entrevistadas y que
complica la ejecucin de los proyectos, es la difcil situacin de orden pblico de la zona,
ya que hay proyectos listos para ser implementados pero corresponden segn las autori-
dades a zonas de acceso restringido.
En cuanto a los municipios de la jurisdiccin visitados, se reconoci por muchos de ellos
el desconocimiento de la existencia y su competencia dentro del proceso de ejecucin y
puesta en marcha de los diferentes planes formulados para La Mojana.
Reflexiones finales en torno a las propuestas de desarrollo
al interior de la regin de La Mojana.
En respuesta a la gran dimensin de las afectaciones causadas por la reciente ola invernal
y con el propsito de superar los problemas ambientales y sociales que se han evidencia-
do, han surgido propuestas que pretenden proyectar a la regin de La Mojana como una
nueva despensa agrcola del Caribe y de la Nacin misma.
La CGR considera que propuestas de este tipo ameritan una reflexin profunda. La ola inver-
nal actual ha dejado claro que el ordenamiento territorial vigente en la zona cuenta con enor-
mes vacios, que impone repensar en su totalidad los objetivos del desarrollo de la regin.
Inicialmente hay que tener en cuenta que los suelos de aptitud agrcola y pecuaria estn
completamente copados. Por tal razn, no es posible extender los sistemas productivos
agrcolas y se requerira reducir el rea de ocupacin de los sistemas pecuario; solo podra
considerarse el aumento de la productividad, con los costos ambientales que implica la
utilizacin de sistemas productivos convencionales basados en el uso de agro insumos.
As, solo queda la posibilidad del crecimiento econmico a travs de la implantacin de
sistemas forestales en los suelos liberados de la ganadera e incrementando la productivi-
dad pesquera en los cuerpos de agua.
Por otra parte, el documento resultado de la visita de la Misin Holandesa, convocada
por el gobierno colombiano para el reconocimiento de los estragos de la ola invernal
168
,
sugiere, entre otras acciones, actualizar la informacin disponible sobre el uso de la tierra
168 Embajada del Reino de los Pases Bajos. Enero 31 de enero de 2011.
y del recurso hdrico, as como la inclusin de los efectos del cambio climtico en el rea,
adems de la implementacin de modelos hidrodinmicos actualizados. Tambin propone
declarar dicha regin como Zona Ramsar para la conservacin y uso sostenible de los
humedales y, adems, generar la capacidad tcnica para establecer un amplio entendi-
miento de la gestin del riesgo, principalmente de inundacin
169
.
Teniendo en cuenta los anteriores hallazgos, la CGR considera que se deben estudiar al-
ternativas para el manejo y administracin de estos ecosistemas: una de ellas podra ser
la declaratoria de un rea protegida que permita conciliar los objetivos de conservacin de
los ecosistemas y los recursos naturales e implementar actividades productivas amigables
con el medio, para lograr ubicarse en una senda de desarrollo sostenible, adecundose a
las condiciones actuales de la regin, y que adems sea compatible con la designacin
de humedales Ramsar.
Sin perjuicio de lo anterior, la CGR considera adems que cualquier alternativa para el
desarrollo de la regin debera incluir programas o actividades dirigidas a alcanzar metas
tales como:
Armonizacin de los objetivos de desarrollo con la planificacin del territorio.
Acciones para recuperar las reas de los humedales invadidas y avanzar en los procesos
de delimitacin y deslinde catastral.
Actividades de ordenamiento y manejo de los recursos hdricos de La Mojana, incluyen-
do el restablecimiento de la hidrodinmica de los complejos cenagosos y su monitoreo.
Estudios para el diagnstico y manejo de las aguas subterrneas en la regin.
Proyectos asociados a la conservacin y recuperacin de la flora y fauna, incluyendo
programas de zoocra y acuicultura de especies propias de la regin.
Formular e implementar planes de ordenamiento pesquero.
Revisin de la posibilidad de promover las zonas de humedales como proyectos con
viabilidad para la captura de CO2
Acciones para un adecuado saneamiento bsico en la jurisdiccin.
Fortalecimiento de la institucionalidad ambiental.
Tareas de concientizacin y sensibilizacin a la ciudadana acerca de la importancia de
los complejos de humedales.
Fortalecimiento de los grupos y asociaciones de base (pescadores, agricultores).
Revisin de los sistemas de produccin actualmente utilizados e impulsar proyectos
agroindustriales.
Programas de restauracin y recuperacin de los ecosistemas degradados.
169 Embajada del Reino de los Pases bajos. Op.Cit. Pg. 11.
Replanteamiento de los esquemas actuales de construccin de vivienda en la regin,
impulsando aquellos que hagan menos vulnerables a las comunidades frente a las even-
tuales inundaciones.
Reconversin de los sistemas de explotacin minera, a prcticas menos contaminantes
con el medio ambiente.
Promocin y establecimiento de infraestructura para el ecoturismo.
Conclusiones
De acuerdo con los resultados de la evaluacin, la CGR encuentra deficiente el nivel de
implementacin de la PNHI.
Se constat la existencia de valiosos documentos tcnicos sobre humedales elaborados
por el MAVDT, CAR, universidades, contraloras territoriales, municipios y entidades de
otros sectores, pero se evidencia el desconocimiento de ellos por parte de todos las par-
tes involucradas, debido a su dispersin, por lo que se hace necesaria la consolidacin y
administracin de la informacin sobre esta temtica, por el MAVDT, IDEAM, o en cabeza
del recin creado Consejo Nacional de Humedales.
La PNHI esta desactualizada y no se articula con la Nueva Poltica Nacional de Biodiver-
sidad y la Poltica Nacional de Gestin del Recurso Hdrico. Por ejemplo, es necesario
incorporar la gestin ambiental de los embalses dentro de la PNHI, ya que estos son
considerados como una categora de humedal (artificial) que presentan una alta interde-
pendencia con los cuerpos de agua naturales.
La evaluacin mostr que el fenmeno antrpico ms recurrente sobre los humedales es
la sedimentacin por aportes desde las partes altas de las cuencas, seguido de la acumu-
lacin de material orgnico y la extraccin de las aguas de los humedales. Dentro de los
procesos extractivos de recursos naturales se destaca principalmente la presencia de las
especies invasoras y la prdida de flora y fauna en general; en los procesos asociados a la
urbanizacin e industrializacin aparecen prioritariamente la concentracin y crecimiento
de los asentamientos humanos en zonas aledaas a los humedales y el aumento de las
descargas de aguas servidas domsticas sobre los cuerpos de agua.
El factor que ms impacto est generando en los humedales colombianos es el relacio-
nado con la ampliacin de la frontera agrcola, realidad que se observ en las regiones
del pas donde se adelant el trabajo de campo por la CGR, seguido de cerca por la rea-
lizacin de actividades pesqueras con actividades ilegales, la sedimentacin con aportes
desde la cuenca y la construccin de canales y diques.
En cuanto a las acciones propuestas desde la PNHI, se encontr una deficiente ejecucin.
Por ejemplo, el apoyo del MAVDT en los procesos de caracterizacin y zonificacin, ha
sido brindado a travs de las CAR a menos del 20% del rea de los complejos de hu-
medales y ha estado concentrado en seis corporaciones que son las ms dbiles de la
institucionalidad SINA lo que, sin embargo resulta limitado frente a los grandes desafos
ambientales que afrontan estos ecosistemas.
Incumpliendo lo establecido en la PNHI, la caracterizacin de los humedales del pas se
ha hecho sin la participacin ni de los entes territoriales ni de las comunidades asociadas.
En gran parte, esto es debido a que en la poltica no se disearon mecanismos claros de
coordinacin interinstitucional.
En lo relacionado con la realizacin del Inventario nacional de humedales interiores en Co-
lombia, los avances inciales se remontan por parte del MAVDT y los IIA a la actualizacin
del diagnstico presentado en el documento Humedales Interiores de Colombia Bases
Tcnicas para su conservacin y uso sostenible realizado por el MAVDT y el Instituto de
Investigaciones Von Humboldt en 1999. Se podra presentar como un primer intento, la
descripcin de cada uno de los humedales hecha por las CAR en el marco de un curso de
manejo de estos cuerpos de agua en el ao 2000 convocado por el MAVDT.
Recientemente, el ministerio viene avanzando en la consolidacin de informacin soli-
citada al respecto a las CAR. Esta informacin preliminar evidencia hasta el momento
la existencia de 2.378 humedales, siendo Carder con 396 humedales, CRC con 281,
Corpoguavio con 279, CAR con 203, Codechoco con 201, CVS con 149, Corpoboyaca
con 108 y Cortolima con 91, las CAR con mayor nmero de humedales reportados. Sin
embargo, revisando dicha informacin se encontraron vacios y debilidades en su calidad.
Por todas las anteriores razones, el pas en este momento no conoce a ciencia cierta cul
es su nmero de humedales, extensin y estado real.
La incorporacin de la gestin de los humedales a los diferentes planes nacional de de-
sarrollo (PND), que se ha dado de manera irregular y ha tenido diferentes enfoques, sin
tener un hilo conductor, al menos desde el ao 2001, lo cual es otra situacin que afecta
la gestin institucional sobre estas reas. El PND 2010-2014 no es claro en establecer
tiempos para dar cumplimiento de las metas propuestas (100% de ecosistemas de para-
mo y humedales delimitados a escala adecuada). Adems se esperara un compromiso
que fuera ms all de la zonificacin y delimitacin, tal como la formulacin de PMA en
zonas identificadas como prioritarias.
En cuanto a la delimitacin predial y deslinde catastral de las zonas de humedales, el
pas no presenta avances en los ltimos 10 aos. Aunque se encontraron desarrollos en
el proceso de construccin de criterios de delimitacin, priorizacin y conservacin de
humedales, no existe un documento formulado al da de hoy.
En los diferentes municipios y CAR visitadas por la CGR se comprob la existencia de car-
tografa y mapas catastrales, pero en el terreno se evidenci el nulo respeto de los cuerpos
de agua por parte de los predios aledaos.
Tambin es preocupante el deficiente trabajo realizado por las diferentes oficinas de regis-
tros de instrumentos pblicos en muchas regiones que han sido permisivas en el proceso
de apropiacin de los bienes del Estado, y una vez en manos de particulares son deseca-
dos para entrar al sistema productivo mediante actividades de diversa ndole. Incoder, en-
tidad estratgica en este componente no cuenta con registros de solicitudes sobre predios
de uso pblico atendiendo la definicin de Humedal.
Si bien se ha generado informacin importante para las zonificaciones ambientales de los
humedales por parte de los IIA, no se evidenci que las corporaciones hagan uso de este
material, ni la existencia de protocolos para acceder a l. Ningn instituto report haber
recibido solicitudes para la utilizacin de tal informacin.
No es clara la definicin de criterios para clasificar los humedales de acuerdo a su per-
tenencia al mbito nacional, regional y local, en cada uno de los mbitos, sistemas y
subsistemas propuestos. Asimismo, no se relacionan procesos realizados o en curso para
apoyar a las CAR en la definicin del mbito al cual pertenecen algunos pequeos hume-
dales del orden territorial.
Se presentan deficiencias en la formulacin de los PMA, puntualmente en lo relacionado
con la delimitacin de las reas y escala de trabajo utilizadas.
En cuanto a la incorporacin de las poblaciones locales y las minoras tnicas en los
procesos de manejo de humedales, se puede apreciar que la ciudadana ha estado invo-
lucrada en procesos de participacin de manera activa y existen mecanismos que obligan
a esta (Constitucin Poltica, Convenio de Ramsar y Convenio 169 e la OIT). Al respecto
no es lo suficientemente visible dicha participacin.
Son significativos los retrasos de casi una dcada en la conformacin del Comit Nacional
de Humedales (CNH). Dentro de su resolucin reglamentaria no hay representatividad de
las minoras tnicas. Revisando detenidamente los integrantes de este comit, no hacen
parte de l, actores importantes como el Departamento Nacional de Planeacin, algn
representante de los municipios, as como de las comunidades indgenas y negras, ni de
los ministerios de mayor impacto, tales como Minas y Energa, Agricultura y Transporte.
En cuanto a la identificacin y recuperacin de las tcnicas y prcticas tradicionales en
los complejos de humedales, con excepcin del Ideam, que reporta la incorporacin de
este componente en zonas de Alta Montaa en el macizo Colombiano, no se reportan
desarrollos temticos al respecto.
En cuanto a la incorporacin de la proteccin de los humedales en las agendas interminis-
teriales, el MAVDT seala que fueron includas en un proceso de revisin, principalmente
con los Ministerios de Defensa, Educacin, Agricultura y Desarrollo Rural, Proteccin So-
cial y Transporte, pero se advierte que el tema de humedales aparece nicamente en las
agendas aprobadas con los Ministerios de Agricultura y Defensa.
No se prioriz el tema de humedales en los Ministerios de Minas y Energa y Transporte,
sectores que generan impactos significativos en estos cuerpos de agua. Otros sectores es-
tratgicos que, si bien no generan un impacto medioambiental evidente y consideran otras
dinmicas para ser incluidos dentro de las agendas ministeriales, como los Ministerios de
Cultura (por todo el tema asociado a la proteccin del conocimiento tradicional alrededor
de los humedales) y Comercio, Industria y Turismo (representado por el tema de activida-
des de ecoturismo en zonas de humedales), no muestran desarrollos significativos.
Un aspecto asociado con la conservacin de estos cuerpos de agua fue la definicin de un
plan de trabajo para el manejo e identificacin de los cambios potenciales en sus carac-
tersticas ecolgicas, ante lo cual no existen resultados.
En lo que tiene que ver con ecoturismo, en las zonas de humedales, a la fecha y tal como
estaba planteado, no existe un plan de trabajo conjunto con el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo para la promocin del ecoturismo en zonas de humedales.
Si bien estn identificadas las especies amenazadas en zonas de humedales, se conocen
pocos programas de conservacin (solamente el 6% de las especies amenazadas e iden-
tificadas en estos ecosistemas cuenta con plan de manejo).
Con respecto al tema pesquero, como lo ha reiterado la CGR en los ltimos Informes al
Congreso sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente, este sector
carece de un enfoque ecosistmico, lo cual hace que se desconozcan los comportamien-
tos histricos y la capacidad de los ecosistemas de humedales.
En lo referente al diseo de lineamientos relacionados con la prevencin, manejo y segui-
miento al efecto de la introduccin y trasplante de especies invasoras de flora y fauna en
los humedales del pas, se muestra como logro, con apoyo de los IIA, la publicacin junto
con los institutos de investigacin de la Resolucin 848 de 23 de mayo de 2008 Por la
cual se declaran unas especies exticas como invasoras y se sealan las especies introdu-
cidas irregularmente al pas que pueden ser objeto de cra en ciclo cerrado y se adoptan
otras determinaciones y la publicacin de la Resolucin 207 de 2010 por la cual se
adiciona el listado de especies exticas invasoras declaradas por el artculo primero de la
Resolucin 848 de 2008 y se toman otras determinaciones. La CGR, si bien considera
este trabajo de suma importancia, tambin advierte que, al haber sido expedidas de ma-
nera reciente, se ha perdido tiempo valioso y los deterioros asociados a la introduccin
de estas especies esta aun lejos de conocerse. Tampoco se puede verificar la existencia
de un protocolo para su prevencin, manejo y seguimiento, lo que dificultar la adecuada
ejecucin de esta actividad.
Otro aspecto considerado en la PNHI fue la necesidad de identificar, con base en el in-
ventario nacional de humedales, aquellos ecosistemas a nivel local, regional o local que
requieran rehabilitacin y restauracin y el diseo de programas para su recuperacin. Sin
embargo, el MAVDT no ha actualizado la informacin desde que se elabor el documento
de bases tcnicas para la conservacin y usos sostenibles en 1999.
En cuanto a los procesos de socializacin y concientizacin de la importancia de los
humedales, se presentan como resultados la realizacin de dos cursos para capacitar a
funcionarios de las entidades del SINA con financiamiento de la Convencin Ramsar y la
celebracin del Da Internacional de los Humedales. Al respecto, la CGR considera que
estas acciones son importantes, pero se hace necesario realizar un mayor nmero, darles
un mayor alcance a nivel regional, como lo sugieren las CAR y entes territoriales.
En lo que tiene que ver con actividades para el mejoramiento de la capacidad de monito-
reo, procesamiento y anlisis de los indicadores de calidad ambiental de los humedales,
no existen resultados.
En cuanto al diseo de un sistema de monitoreo dirigido al seguimiento de los problemas
prioritarios en los humedales, esta labor no se ha adelantado directamente sobre los
humedales, sino en el marco de una estrategia de para la gestin de la informacin del
recurso hdrico, actuaciones realizadas solamente en los ltimos aos, pero no se mues-
tran desarrollos anteriores.
Frente al diseo y puesta en marcha del Sistema Nacional de Informacin sobre Hume-
dales, articulado al Sistema de Informacin Ambiental para Colombia (SIAC), no existen
avances al respecto en los ltimos 10 aos. Solamente hasta el ao pasado se empez
a realizar un trabajo conjunto entre el MAVDT y el IDEAM relacionado con la vulnerabi-
lidad y los impactos del cambio climtico en los humedales y pramos altoandinos de
Colombia. Al respecto, los IIA no han sido convocados durante los ltimos diez aos a un
proceso de este tipo.
No existen mecanismos de seguimiento a la PNHI, que para efectos prcticos puede ser
una de las tareas ms importantes con miras a su posible actualizacin. Solo se reportan
algunas tareas tales como solicitud de informacin sobre los PMA a las diferentes autori-
dades ambientales, la elaboracin del mapa de ecosistemas y por ltimo la viabilizacin
de recursos destinados a la elaboracin de caracterizacin de humedales, actividades to-
das estas esenciales pero que a todas luces no hacen parte de un ejercicio de evaluacin
y ajuste de la poltica.
La gestin de los municipios a favor del manejo, uso, conservacin y recuperacin de los
humedales es deficiente. Sobresalen casos aislados vinculados con las grandes capitales
urbanas que cuentan con recursos destinados para tal fin. En las ciudades intermedias y
municipios pequeos, esta gestin se circunscribe bsicamente a los esfuerzos que para
tal fin realicen las Autoridades Ambientales con competencia en su jurisdiccin.
Tambin se evidencia un alto desconocimiento de la existencia de la PNHI, lo que se refle-
ja en las acciones que, con excepcin de la ciudad de Bogot, no obedecen a los criterios
que establece la Poltica, sino a actividades muchas veces aisladas y coyunturales.
No reconocer la poltica, por parte de los entes territoriales, como un elemento a tener
en cuenta dentro de sus ejercicios de planificacin del territorio, hace que se presenten
dudas, como lo evidenci la CGR, relacionadas con la definicin misma de lo que es y no
es un humedal interior.
Para el periodo 2001-2010 las entidades del SINA Central, CAR, algunos municipios,
universidades pblicas y otras entidades del Estado, invirtieron $264.139 millones. Este
monto es equivalente al 2% de los recursos invertidos por las entidades SINA para el mis-
mo periodo de tiempo, lo cual demuestra la escasa inversin para la realizacin de una
buena gestin de dichos ecosistemas.
De acuerdo con la evaluacin realizada, la situacin de los humedales interiores del
pas no es ambientalmente sostenible y existe una alta probabilidad que ante la prdi-
da de regulacin de caudales de estos ecosistemas, la situacin reciente de desastre
nacional se repita
CARTOGRAFA
Centro de Investigaciones Oceanogrficas e Hidrogrfica CIOH, Instituto de In-
vestigaciones Marinas y Costeras Jos Benito Vives de Andreis Invemar, CORPA-
MAG, COLCIENCIAS. 2001. Complejo lagunar Cinaga Grande de Santa Marta. Escala
1:100.000.
Instituto Geogrfico Agustn Codazzi IGAC. 2011. Parques Nacionales Naturales.
Escala 1:1500000.
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marinos de Colombia. Escala 1:500000. Bogot, D. C., 276 p + 37 hojas cartogrficas.
BIBLIOGRAFA
VSQUEZ V., V. H. & M. A. Serrano G. 2009. Las reas Naturales Protegidas de Colom-
bia. Conservacin Internacional Colombia & Fundacin Biocolombia. Bogot, Colombia.
xv + 696 pp.
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Tema: Libre
Ttulo: A la sombra del altsimo
Autor: Ana Lucy Berro Galeano
Lugar: Gerencia Departamental Caldas
Ttulo: Conejera de sueos
Autor: Samuel Gaitn Murcia
Lugar: Colegio FBS
Tema: Explotacin minera e impactos ambientales
Ttulo: Dentro de la mina
Autor: Griselda Caas Ballesteros
Lugar: Gerencia Departamental Santander
Tema: Ordenamiento Territorial
Ttulo: Desordenamiento territorial
Autor: Alejandra Meja Jaramillo
Lugar: Contralora Delegada Sector Agropecuario
Tema: Libre
Ttulo: Respiro profundo
Autor: Margarita Gmez Caldern
Lugar: Gerencia Departamental Risaralda
Tema: Ordenamiento territorial
Ttulo: Una gota de agua en el desierto
Autor: Hadar Yesid Surez Gmez
Lugar: DES Contralora Delgada Minas y Energa
Tema: Explotacin minera e impactos ambientales
Ttulo: La quimera del oro
Autor: Luis Fernando Alvarado Crdenas
Lugar: DES Contralora Delegada Medio Ambiente
Ttulo: Sufrimiento
Autor: Julio Rafael Vergara Oviedo
Lugar: Direccin de Coprrespondencia
Tema: Ordenamiento Territorial
Ttulo: Entrada libre
Autor: Diana Patricia Patio Ospina
Lugar: DVF Contralora Delegada Minas y Energia

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136 Por: Eugenia Ponce de Len

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