Relaciones Bilaterales Ecuador y Perú... José Antonio Carranza B.

Introduccin
Las relaciones bilaterales entre Ecuador y Per han pasado del desacuerdo,
generado por el mantenimiento de un problema territorial hasta las proxi-
midades del siglo XXI, a la integracin, posible solamente cuando este pro-
blema se consider superado. Esta situacin ha originado que se mantengan
polticas exteriores radicalmente diferentes entre uno y otro momento.
No obstante, en trminos generales, el Ecuador no ha elaborado una
agenda sistemtica de poltica exterior en su relacionamiento con el Per.
En la primera etapa a la que hemos hecho referencia, el nico tema clara-
mente definido y permanente fue el problema limtrofe. Una vez que este
problema fue solucionado y frente a la nueva realidad imperante en las re-
laciones entre los dos pases -realidad en la que una multiplicidad temas re-
quieren ser claramente determinados y jerarquizados- se vuelve indispensa-
ble contar con una explcita agenda exterior a fin de lograr un ejercicio in-
ternacional ms eficiente.
Con el fin de alcanzar este objetivo, en el presente trabajo se hace un
anlisis de las relaciones bilaterales y sus polticas exteriores antes y despus
de la solucin del conflicto territorial. Partimos de que el estudio de las nue-
vas formas de relacin bilateral y el planteamiento de una agenda de polti-
ca exterior necesariamente debe comenzar por la comprensin del tipo de
relacionamiento que ha marcado casi toda la vida republicana de los dos
pases. De este modo, se podrn determinar los nuevos intereses, as como
Relaciones bilaterales Ecuador y Per: una
propuesta de agenda de poltica exterior
Jos Antonio Carranza B.
conocer las limitaciones y las dificultades an existentes -entre ellas, la mis-
ma desconfianza rezago del primer perodo- que deben ser superadas para la
plena consecucin de los nuevos propsitos.
En ese sentido, se inicia la investigacin dando una visin poltica, an-
tes que jurdica (a fin de no repetir las tradicionales argumentaciones), del
problema territorial, de su influencia en las relaciones de ambos pases y de
sus consecuencias especialmente en cuanto tiene que ver con el intercambio
comercial del Ecuador y del Per. Se dedica especial atencin a las polticas
exteriores de ambos pases, fundamentalmente a la ecuatoriana, evitando
siempre su juridizacin y centrando el anlisis en sus temas y objetivos prin-
cipales y en los mecanismos utilizados para su consecucin, entre otros aspec-
tos. Se aborda tambin la solucin de la controversia fronteriza, pero no en
trminos del proceso de negociacin -de lo cual existe abundante informa-
cin-, sino ms bien a travs de un estudio de los factores externos que posi-
bilitaron dicho arreglo, en la medida en que este conflicto entorpeci las re-
laciones interamericanas y constituy un problema para la seguridad regional.
Cabe destacar que el anlisis terico de las relaciones bilaterales entre
Ecuador y Per no se presenta como el punto de partida del presente traba-
jo. Creemos necesario hacer primero una presentacin de las caractersticas
que marcaron la relacin entre los dos pases durante la larga etapa que du-
r el conflicto territorial, para despus explicar y entender la naturaleza de
dicha relacin. Este perodo -signado por la existencia de un conflicto que
giraba alrededor de una de las instancias bsicas de constitucin de los esta-
dos nacionales: la frontera- puede ser explicado fundamentalmente a partir
de una lgica realista, desde cuya perspectiva, sobre la base de la consecucin
de los intereses propios -nacionales- de ambos estados y en un contexto de
permanente conflicto, se prioriza la seguridad sobre cualquier otro tema.
Se analizan despus las nuevas relaciones entre el Ecuador y el Per, re-
laciones que, una vez concluida la etapa del conflicto, evidencian un cam-
bio fundamental: liberadas del desacuerdo que separaba a los dos pases, se
caracterizan por la inclusin de una multiplicidad de nuevos temas y acto-
res, y, a diferencia del perodo anterior, por el vertiginoso incremento del in-
tercambio comercial. Finalmente, con estos elementos y sobre la base del ta-
ller Relaciones Bilaterales Ecuador Per
1
, en el que participaron los nue-
vos actores de la relacin bilateral, el presente trabajo propone una agenda
de poltica exterior del Ecuador frente al Per.
138 Jos Antonio Carranza B.
Relacin bilateral ecuatoriano-peruana durante el problema
El problema territorial
Las relaciones bilaterales entre Ecuador y Per se desarrollaron, hasta 1998,
en un contexto signado por la existencia de un grave problema territorial.
La falta de una frontera definida, elemento fundamental para la constitu-
cin de los estados nacionales, fue la principal fuente de conflicto entre am-
bos pases que, consecuentemente, concentraron sus mayores esfuerzos en
encontrar una solucin aunque, durante 168 aos, sin lograr ningn xito.
Durante todo ese tiempo, el resto de relaciones entre los dos pases estuvie-
ron limitadas y relegadas a un plano secundario.
El conflicto limtrofe entre Ecuador y Per constituy una de las dis-
putas ms antiguas, complicadas y onerosas de Amrica, tanto por los gas-
tos militares en que debieron incurrir ambos pases, como por su escaso in-
tercambio comercial. Este conflicto surgi con la independencia de ambas
naciones
2
y determin su relacin desde su mismo nacimiento como Rep-
blicas. Lo mismo sucedi con los dems Estados herederos de los impreci-
sos lmites de los territorios bajo la administracin espaola; sin embargo,
si algo distingue y particulariza la cuestin Ecuador-Per es la complejidad,
duracin e intensidad del diferendo (St. John 1998: 90) as como el alto
grado de involucramiento emocional que despierta en ambos Estados.
Despus de la Independencia y durante muchos aos, permaneci la
imprecisin de los lmites de las nuevas repblicas de la regin. Esto se de-
bi, por una parte, a razones que ya existan durante la administracin es-
paola: las nuevas repblicas eran territorios poco poblados en los que, por
lo general, no haba recursos de gran valor que se pudieran extraer. Por otra
parte, en los primeros aos despus de la fundacin de estas repblicas, los
temas de lmites no eran considerados de importancia pues eran momentos
139 Relaciones bilaterales Ecuador y Per
1 Este taller, que se llev a cabo el da viernes 16 de marzo de 2001, fue organizado por la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y la Academia Diplomtica Antonio J. Queve-
do del Ministerio de Relaciones Exteriores. Cont con el financiamiento de la Corporacin Andi-
na de Fomento.
2 El conflicto territorial con el Per se inici propiamente el 20 de junio de 1822, cuando la Gran
Colombia reclam al Per porque un reglamento de elecciones de 26 de abril de 1822, expedido
por ese pas, pretenda comprender a las provincias de Quijos y Mainas (Valencia 1988: 27).
en los que la mayora de ellas tenan serios problemas polticos internos y
trataban de lograr su integracin nacional (un caso evidente de esta situa-
cin es justamente el ecuatoriano), lo que absorba todas sus energas y aten-
cin. No obstante, ste fue un tema que siempre estuvo presente en las re-
laciones bilaterales del Ecuador y del Per. Una vez producida la consolida-
cin nacional (salvo en el caso ecuatoriano) en la segunda mitad del siglo
XIX y cuando nuevos recursos surgieron a los mercados internacionales -el
caucho, maderas exticas, etc.-, las tensiones comenzaron a incrementarse y
el tema adquiri mayor importancia; esto produjo que en ese momento se
dedicara mayor atencin y esfuerzo a la definicin de la frontera.
En trminos generales, la naturaleza de los obstculos para la solucin
final del tema fronterizo cambi con el tiempo, pasando de ser eventos
o acontecimientos externos al problema mismo para convertirse en cl-
culos y limitaciones internas para el pas y el gobierno en el poder en
ese momento. Adems, con los aos, la dinmica de las negociaciones
bilaterales peridicas tambin cambi. Cambi lentamente, dejando de
ser interacciones entre dos primos hermanos soberanos e iguales que
hablan el mismo idioma y sin especial apuro por resolver un problema
potencialmente polmico de segunda importancia comparado con
otros desafos internos, para convertirse en interacciones de los dos pa-
ses soberanos desiguales y alejados, para quienes la cuestin de lmites
era mucho ms importante para el ms pequeo de ellos (Scott Palmer
1997: 112)
Es as como durante casi dos siglos, la bsqueda de solucin de este proble-
ma implic varios intentos frustrados de solucin a travs de negociaciones
directas, intentos de arbitrajes y repetidos esfuerzos de mediacin por parte
de naciones amigas. Es decir, la disputa fronteriza domin las relaciones di-
plomticas entre Ecuador y Per y desde muy temprano se presentaron in-
tentos de involucrar a actores externos en el anhelo de alcanzar un arreglo,
ya sea por pedido de ambos pases ya por propia iniciativa de otros Estados,
en razn de que la disputa entre Ecuador y Per ha dificultado y entor-
pecido las relaciones interamericanas a lo largo de la mayor parte de los si-
glos XIX y XX (Scott Palmer 1997: 91).
No obstante, la existencia de esta controversia marc una relacin ca-
racterizada por las tensiones militares, la desconfianza, el alejamiento de
ambos pases y un escaso intercambio comercial; esto a pesar de que Ecua-
dor y Per tienen races tnicas y culturales similares, en medio de una geo-
grafa tambin parecida y con sociedades que son de las ms parecidas entre
s de Amrica (Moreyra 1998: 108).
Este diferendo adquiri especiales connotaciones desde el conflicto b-
lico de 1941 y la suscripcin del Protocolo de Ro de Janeiro, el 29 de ene-
ro de 1942
3
, el nico tratado de lmites que rigi entre las partes y a cuya
ejecucin se procedi. En este tratado se estableci que quedara bajo la ga-
ranta de Estados Unidos, Argentina, Brasil y Chile.
La relacin de tensin entre ambos pases se agudizara despus de esos
acontecimientos, ya que una vez suspendida la demarcacin fronteriza esta-
blecida en el Protocolo por un desacuerdo en el sector Zamora-Santiago, le-
jos de cumplirse con el objetivo del Tratado: la paz, la amistad y los lmites,
se origin una etapa caracterizada por el agravamiento de los incidentes mi-
litares y diplomticos. Si bien durante el perodo anterior a la firma del Pro-
tocolo de Ro de Janeiro (1830 1942) no dejaron de producirse tensiones
militares y ocurri la confrontacin blica en 1941; luego de la suscripcin
de ese instrumento internacional y en un perodo ms corto (1942 1995)
estos conflictos se incrementaron e intensificaron; incluso se produjeron dos
enfrentamientos militares, uno en 1981 y otro en 1995.
Como sostiene Luis Valencia, la controversia territorial no fue supe-
rada sino ms bien agudizada por el Protocolo de Ro de Janeiro (1988:
129): este instrumento motiv el sentimiento de rechazo e indignacin
ecuatoriana al Protocolo que, segn la ptica del pas, haba consagrado la
prdida territorial mediante un tratado viciado por la fuerza. Por esta razn
estaba envuelto el honor nacional(ibid), que demandaba justicia y que se
reflejaba en un casi obsesivo anhelo de una salida al ro Amazonas, al tiem-
po que rechazaba y desconoca unilateralmente la validez del tratado. Todo
esto, junto con la negativa peruana a aceptar la existencia de un problema
con el Ecuador, sin duda imposibilit cualquier solucin al conflicto. De esa
3 El Protocolo de Ro de Janeiro se negoci y suscribi como trasfondo de la Tercera Reunin de Con-
sulta de Ministros de Relaciones Exteriores, la cual fue convocada para tratar sobre el respaldo ame-
ricano y las medidas que se tomaran respecto del ataque japons a Pearl Harbor y la entrada de los
Estados Unidos a la Segunda Guerra Mundial.
manera, se configur el ambiente propicio para las frecuentes tensiones mi-
litares, el escaso intercambio comercial, el distanciamiento y la falta de co-
municacin entre ambas sociedades. La vigencia del problema fronterizo y
los recurrentes fracasos de los intentos de solucionarlo, fueron aportando
cada vez mayores dosis de frustracin, fatiga y, lo que es ms grave, resenti-
miento entre los pueblos ecuatoriano y peruano
4
.
La dificultad ms grave para solucionar la controversia radicaba en los
sentimientos nacionalistas tanto del Ecuador como del Per (Toche 1998:
13). Segn David Scott Palmer, estudioso norteamericano del problema
ecuatoriano-peruano, la razn principal por la cual la disputa no ha sido
resuelta en tiempos recientes es que las partes asumen posiciones muy diver-
gentes, posiciones que tiene menos relacin con algn valor estratgico o
econmico asociado con las reas en cuestin que con un fuerte rasgo na-
cionalista (1997: 109). El problema territorial cumpla una funcin cohe-
siva e identitaria de las naciones peruana y, especialmente, ecuatoriana. Re-
cordemos que el Estado nacional ecuatoriano, como en la mayora de rep-
blicas latinoamericanas, es previo a la constitucin de una identidad nacio-
nal. La imagen del Ecuador o del Per se crea cuando se hace referencia a
los signos nacionales: la frontera, la historia o el objetivo nacional de reivin-
dicacin de un acceso al Amazonas, en el caso particular del primero, o, des-
pus, la posesin de la base militar de Tiwintza, que en realidad era un bo-
ho o instalacin semipermanente y que, sin embargo, pas a ser el signo na-
cional ms importante para los dos pases en los enfrentamientos de 1995.
Su posesin para el Ecuador pasara a tomar un carcter de reivindicacin
nacional durante las posteriores negociaciones y en la decisin final que se-
ra adoptada por los garantes del Protocolo.
El conflicto entre dos pases andinos, por ejemplo, y especialmente pa-
ra el caso del Ecuador, muestra cmo surge inmediatamente una cultu-
ra nacionalista, cuando la visin de la frontera (el signo) es abierto e in-
terpretado instrumentalmente en dinmicas de oposicin al otro que, al
4 Ponencia de Alejandro Surez, Subsecretario de Soberana Nacional del Ministerio de Relaciones
Exteriores del Ecuador, en la Conferencia sobre las relaciones bilaterales entre Ecuador y Per,
dictada en el Taller inaugural sobre la Agenda de Poltica Exterior FLACSO Academia Diplo-
mtica Antonio J. Quevedo, el 18 de enero de 2001.
mismo tiempo, sirven para construir la propia identidad (Bonilla
1998c: 71).
Adems, la imagen de la nacin en peligro ha sido capaz de unificar prcti-
camente a todos los actores sociales y polticos relevantes. El discurso nacio-
nalista en ambos pases cumpla, en el mbito domstico, funciones de legi-
timacin de ciertas formas especficas de ejercicio de poder y, ms evidente
en el caso ecuatoriano, en un contexto caracterizado por referencias identi-
tarias sumamente fragmentadas (ibid.). Las fervientes expresiones naciona-
listas a menudo son el mecanismo de propaganda poltica interna para los
que aspiran al poder y, asimismo, el medio de supervivencia para los que lo
ostentan. Mecanismo que era sumamente til para las dbiles e inestables
democracias latinoamericanas.
Esta situacin, caracterizada por un alto grado nacionalista, ha sido
ms notoria y dramtica en el Ecuador luego de la firma del Protocolo de
Ro de Janeiro debido al sentimiento de derrota y prdida que qued en la
nacin ecuatoriana y que se manifest en una posicin de rechazo a ese tra-
tado. Esto dificult un arreglo del desacuerdo surgido en la demarcacin
que adquiri despus connotaciones de un problema territorial.
Despus de un violento conflicto y las prdidas que ste acarrea, el do-
lor por estas prdidas (ya sean humanas, territoriales, o relacionadas con
el sentido de identidad [la frontera, como se seal anteriormente] o
propia vala) se vuelve un proceso sicolgico obligatorio, si las personas
involucradas van a adaptarse a las nuevas situaciones y continuar con
sus vidas. Es en las relaciones polticas en conflicto duradero, como las
anotadas, que el proceso de duelo no se ha completado y los adversarios
se encierran en una perpetua simbiosis negativa En esos casos es don-
de las estrategias de paz requieren un riguroso anlisis para identificar
las tareas sicolgicas que deben completarse antes de iniciar negociacio-
nes polticas ms convencionales o de diplomacia tradicional.
5
5 La informacin al respecto se puede encontrar en Joseph Montville V., El Transnacionalismo y su
Papel en la Diplomacia de Segunda Va, captulo 10 de W. Scott Thompson y Kennet Jensen eds.
Propuestas de Paz. Un mapa intelectual,
Este hecho no se verific en los intentos de solucin del problema ecuato-
riano-peruano, de ah su largo perodo sin solucin.
6
La construccin de las imgenes nacionales de ambos pases, a travs
de un proceso de identificacin y antagonismo, implicaba una lectura dis-
tinta de los signos, una recreacin de la historia con mitos diferentes y, es-
pecialmente, posiciones opuestas y contradictorias con relacin a la fronte-
ra, que se reflejaban en dos polticas exteriores irreconciliables (las cuales se-
rn analizadas ms adelante). Las propuestas, las demandas, las oposicio-
nes, los intereses y las presiones internas, terminaron por exacerbarse, en
ambas partes, en una escalada ilgica, hasta culminar en una antfrasis ex-
cluyente: Hay problema No hay problema (Bkula 1999: 12).
De esta forma, junto con el mismo peso de la historia de un conflicto tan
prolongado, se complicaba y dificultaba cualquier posibilidad de negociacin
o intervencin de un tercero que implicase, eventualmente, alguna concesin.
El conflicto se mantena insoluble y la formacin de los estados-nacionales
(Ecuador Per) sin concluirse en trminos formales hasta las proximidades
del siglo XXI. Esto produca como consecuencia que, lgicamente, se privile-
giaran y centraran las relaciones bilaterales en el tema del conflicto territorial.
El mantenimiento de este problema gener diferentes lneas de desen-
cuentro objetivo. Este resultado puede comprobarse en el nivel de gastos de
armamento, la irregularidad en el manejo fronterizo, la inseguridad general
en el trato bilateral o en la prdida conjunta de oportunidades econmicas
(Deustua 1990: 32). Los constantes incidentes fronterizos y los dos enfren-
tamientos blicos han producido innumerables prdidas humanas, as como
un mnimo relacionamiento econmico entre los dos pases vecinos y un es-
caso nivel de interdependencia; este es justamente uno de los factores que
ha facilitado la existencia de confrontaciones militares. Adems ha genera-
do la erosin de la confianza entre ambos pases y la puesta en peligro de
la paz de la regin.
7
6 Sin embargo, ms tarde el triunfo militar ecuatoriano en el conflicto de 1995 vendra a cumplir la
funcin moral de compensar una realidad percibida como una derrota, lo cual permiti el aflora-
miento de un discurso realista que llev al inicio de las negociaciones que terminaran con la solu-
cin del problema territorial.
7 Libro Blanco, Ministerio de Relaciones Exteriores, pg. 197
Estas circunstancias han obstruido y en ocasiones paralizado la comu-
nicacin entre ambos pueblos, con el desconocimiento mutuo que esto con-
lleva: La cultura del enfrentamiento, de la desconfianza, vino a convertirse
en el patrn de la relacin bilateral, en contraste con el surgimiento y evo-
lucin de nuevos conceptos en las relaciones internacionales, tales como la
integracin.
8
Este conflicto ha sido tambin un obstculo para los esfuer-
zos tendientes hacia una efectiva cooperacin bilateral y multilateral, ha de-
bilitado la capacidad de accin conjunta de la regin (Valencia 1988: 121),
complicado la participacin de ambos pases en los esquemas y mecanismos
de integracin y distorsionado la marcha de esa integracin en la regin.
Sin embargo, a partir de 1968 -especialmente en la dcada de los se-
tenta- y como producto de una flexibilizacin de la posicin ecuatoriana de
desconocer unilateralmente el Protocolo, se iniciara un perodo de acerca-
miento y cooperacin en otros rdenes de la relacin bilateral. Se hablaba
entonces de una transaccin honrosa, exista la buena disposicin a dialogar
del nuevo gobierno peruano presidido por el General Juan Velasco Alvara-
do, y se cre el Pacto Andino. En este sentido, se suscribieron varios conve-
nios de cooperacin, integracin y entendimiento entre ambos pases. No
obstante, este perodo no estuvo exento de sobresaltos por los incidentes
fronterizos y que terminara con el enfrentamiento militar de 1981.
La solucin definitiva surgira como consecuencia del conflicto blico de
inicios de 1995, cuyos enfrentamientos fueron los ms intensos de la histo-
ria de los dos pases, ms violentos y ms costosos incluso que los de la gue-
rra de 1941 (Bonilla 1998b: 26). De esta forma, ante lo dramtico de los en-
frentamientos para las partes -tanto por las prdidas de vida humanas como
por los costos econmicos para las dbiles economas de los dos pases- den-
tro de un nuevo contexto internacional poltico y econmico (que ser moti-
vo de anlisis ms adelante) y frente a las nuevas posibilidades econmicas que
ofreca una probable integracin de los dos pases, se lleg a flexibilizar las po-
siciones en aspectos que poco tiempo atrs eran irreconciliables, aspectos que
haban constituido graves errores histricos del Ecuador y del Per y que ha-
ban imposibilitado solucionar el conflicto. As, el Per reconoci la existen-
cia de un problema con el Ecuador y expres su deseo de dialogar; el Ecua-
dor, por su parte, reconoci la vigencia del Protocolo de Ro de Janeiro.
8 Alejandro Surez, conferencia citada.
Sin embargo, fueron fundamentalmente las sociedades de ambos pa-
ses, quizs por la propia fatiga producida por la frustrante historia de dispu-
tas y resentimientos que, a pesar del mismo nacionalismo que despertaba es-
te tema, mayoritariamente demandaron la solucin del diferendo limtrofe
y respaldaron las negociaciones y su solucin. Si hay algo novedoso, real-
mente memorable, en el proceso que culmin en Brasilia, ha sido la inter-
vencin circundante no fue una participacin propiamente dicha- de to-
dos los sectores de ambas naciones, desde el momento en que el conflicto
armado se hizo evidente, en demanda de la pazy sin cuyo apoyo no hu-
biera culminado el acuerdo(Bkula 1999:13).
Estos factores son los que permitieron iniciar las conversaciones, no
exentas de dificultad, en el marco de ese instrumento internacional que, lue-
go de tres aos, culminaran en la solucin definitiva del problema territo-
rial y una relacin circunscrita a ese tema.
Relacin econmica
Una de las consecuencias ms evidentes y negativas de la existencia de la
controversia limtrofe en la relacin bilateral entre el Ecuador y el Per fue
el escaso relacionamiento econmico, lo cual sin duda es funesto entre pa-
ses fronterizos. La vinculacin econmica entre los dos pases tiene una an-
tigua historia. Esta relacin era sumamente estrecha en la poca precolom-
bina y, durante la Colonia, era mucho ms intensa que la que nos ligaba
con la actual ColombiaQuito, Guayaquil, Cuenca y Loja pertenecan a
una intrincada y activa red de comercio interior del Virreynato de Lima, que
floreci especialmente en el siglo XVII, la poca legendaria de Potos, en la
cual tambin prosperaron las exportaciones de textiles y cacao del Reino de
Quito(Salgado 1993: 256).
Las rutas que segua dicho intercambio eran, la martima de cabota-
je, por Guayaquil, Tmbez, Paita y Callao, y una larga ruta terrestre de
arrieros por la Sierra, que parta de Quito por Riobamba, Cuenca, Loja,
Cajamarca, Jauja y Lima. Por esas vas llegaron a Lima y Potos los produc-
tos de los obrajes de Quito. El Ecuador de entonces exportaba al Per: pa-
os y bayetas de lana, telas de algodn, cacao, ganado vacuno, tabaco, ma-
deras, caa guada (o caa de Guayaquil como se la conoce en el Per), za-
patos, suelas, sogas y barcos de los astilleros de Guayaquil. Se importaba
desde el Per de entonces: plata, vinos, aguardientes, azcar, aceites, acei-
tunas, algodn desde Piura, cebo para jabones y artculos importados a su
vez desde Europa.
9
Sin embargo, en la Independencia, el surgimiento del problema lim-
trofe entre los dos pases que buscaban delimitar su espacio nacional y las
tensiones polticas y militares producidas durante todo el siglo XIX, que lle-
varon al borde de una guerra en 1910 y al conflicto blico de 1941, las re-
laciones econmicas descritas anteriormente entraron en un largo letargo
del que empezaran salir slo despus de la creacin del Grupo Andino. Co-
mo hemos visto, la relacin econmica del Ecuador y del Per durante su
historia republicana ha estado caracterizada por un escaso nivel de interde-
pendencia econmica, que hizo de dos pases fronterizos, estrechamente re-
lacionados histrica y econmicamente, dos naciones aisladas sin mayores
vinculaciones en todos los mbitos de la relacin bilateral.
Como se seal, esto facilitaba las tensiones militares y polticas entre
ambos pases y dificultaba la solucin de la controversia limtrofe. Sin em-
bargo, a partir de la dcada de los setenta, durante el gobierno de regmenes
militares en ambos pases, y como consecuencia de una cierta flexibilizacin
de las tradicionales posiciones frente al diferendo, se inicia una etapa de
acercamiento y de mejoramiento de las relaciones econmicas. En esta lnea,
se suscribieron varios convenios de integracin y cooperacin sin preceden-
tes entre los dos estados; de entre estos, cabe mencionar:
1. Convenio para el aprovechamiento de las cuencas hidrogrficas Pu-
yango-Tmbez y Catamayo-Chira;
2. Convenio constitutivo de la Comisin Econmica Permanente ecua-
toriano-peruana;
3. Convenio para el trnsito de personas en la zona fronteriza ecuato-
riano-peruana;
4. Convenio para el trnsito de vehculos en la zona fronteriza;
5. Convenio sobre el rgimen uniforme de ferias fronterizas entre el
Ecuador y el Per;
9 Mio Grijalva y Marchn, La economa de las Real Audiencia de Quito, siglo XVII y Economa
y sociedad durante el siglo XVIII, respectivamente, en Nueva Historia del Ecuador, vol. 4
6. Convenio de cooperacin energtica y minera, aunque nunca lleg a
entrar en vigencia.
Esta nueva coyuntura permiti un positivo acercamiento entre las partes,
que las dos Cancilleras denominaron dilogo, aunque no se alcanzaron
significativos avances en estos acuerdos. El funcionamiento, sin mayores re-
sultados de la Comisin Econmica Permanente, por ejemplo, en palabras
de Luis Carrera de la Torre,
... ha sido frustrante, pues luego de cuatro reuniones su vigencia se pa-
raliz a partir de 1977. A los doce aos, los dos pases decidieron reac-
tivar la Comisin en la V Reunin Ordinaria efectuada en Quito, el 20
y 22 de marzo de 1989, que reafirm la voluntad poltica integracionis-
ta de los dos pases y su deseo de ejecutar programas y proyectos para
contribuir a la solucin de los problemas de sus regiones fronteri-
zas
10
Asimismo, el importante convenio para el aprovechamiento de las cuencas
hidrogrficas Puyango-Tmbez, que se consideraba beneficiara a 50.000
hectreas de las provincias de El Oro y Loja en el Ecuador y 20.000 hect-
reas en los departamentos de Tmbez y Piura en el Per, pese al tiempo
transcurrido desde su firma se halla en sus etapas preliminares(Luna Tobar
1994: 355). Este proyecto ha sido contemplado nuevamente en los Acuer-
dos de Paz de 1998.
La relacin comercial entre Ecuador y Per empezara a tomar otro gi-
ro y alcanzar cierto grado de desarrollo fundamentalmente con su insercin
en el mecanismo de integracin subregional del Grupo Andino. La vincu-
lacin comercial entre Per y Ecuador est enmarcada en la normativa de-
rivada del Acuerdo de Cartagena, como miembros (de la actual) Comuni-
dad Andina (Calmet Mujica 1998: 123). Asimismo, otro factor que debe
tomarse en cuenta para esa nueva vinculacin y que marcar la tnica del
intercambio comercial con el Per, es el inicio de las exportaciones ecuato-
rianas de petrleo.
10 Luis Carrera de la Torre, citado por Alfredo Luna Tobar (1994:352).
En otras palabras, las polticas del Acuerdo de Cartagena y el comien-
zo de la explotacin petrolera en el Ecuador, tuvieron efectos notorios sobre
el intercambio comercial, que creci en valor y se diversific:
11
se sali de los
productos tradicionales y se incursion en productos totalmente nuevos por
parte de los dos pases. En el caso ecuatoriano, se empez a exportar lnea
blanca, productos metalmecnicos, bienes de capital, productos qumicos,
medicamentos, entre otros. El Per, por su parte, export, tambin entre
otros productos, los metalmecnicos, barcos pesqueros de los cuales el Ecua-
dor era su principal comprador, bombas hidrulicas. Lamentablemente, es-
tas caractersticas (incremento y diversificacin del comercio bilateral) se ve-
ran frenadas con la crisis financiera de 1982, que afect dramticamente a
la integracin latinoamericana (Salgado 1998: 93).
Como podemos apreciar, en 1970, a un ao de la creacin del Grupo An-
dino y cuando las relaciones entre ambos pases ya iniciaban una etapa de
acercamiento, las exportaciones del Ecuador al Per representaban el 2,03%
del total de sus exportaciones, mientras que las del Per al Ecuador alcanza-
Exportaciones Ecuador Per
12
(Valor FOB en miles de dlares y porcentajes)
aos Exportaciones Ecuador Exportaciones Per
a Per al mundo % a Ecuador al mundo %
1970 3.862 189.929 2,03 2.857 1.047.850 0,27
1975 103.300 973.882 10,61 10.701 1.314.599 0,81
1980 12.667 2.480.804 0,51 85.028 3.308.989 2,57
1983 4.398 2.225.646 0,20 21.807 3.017.000 0,72
1987 51.275 2.021.000 2,54 24.088 2.661.000 0,91
1990 138.358 2.714.000 5,10 31.743 3.276.000 0,97
1991 164.000 2.851.000 5,75 33.000 3.329.000 0,99
11 Se pas de una exportacin muy poco variada del Ecuador, con apenas 5 rubros de alguna signifi-
cacin en 1970 a un registro de productos (posiciones NAB) mucho ms amplio (31) con 20 ru-
bros de exportaciones en 1980. El Per, por su parte, en los mismos aos, pas de 6 rubros a 51.
Aunque posteriormente hasta 1990 hubo un descenso a 17 y 23 rubros, respectivamente (Salgado
1993: 262).
12 Cuadro tomado de Las relaciones econmicas Ecuador-Per: comercio - integracin y coopera-
cin, Germnico Salgado, p. 258
ban un 0,27%. Es decir, el intercambio comercial era muy modesto.
En 1972 se realiz la primera visita de un canciller ecuatoriano a Li-
ma y, tres aos despus -ao cspide de acercamiento y dilogo y de la con-
solidacin de las exportaciones de petrleo-, las exportaciones hacia el veci-
no del sur ascendieron considerablemente al 10,61%; no obstante, las ex-
portaciones peruanas al Ecuador representaron apenas el 0,81%. Dos aos
despus del conflicto blico de 1981, y por la crisis financiera que el pas de-
bi afrontar, las exportaciones ecuatorianas descendieron a 0,20% y las pe-
ruanas, en relacin con el ao 1980, tambin descendieron drsticamente
del 2,57% al 0,72%. En 1985 se produjo la primera visita oficial de un can-
ciller peruano al Ecuador y el consecuente mejoramiento de las relaciones
bilaterales. Es as como a partir de mediados de la dcada de los ochenta y
gracias a los acuerdos bilaterales, porque se haba creado un comercio ad-
ministrado (Salgado 1998: 93), se inicia un incremento en el intercambio
comercial de ambos pases, aunque nuevamente basado en los productos
tradicionales.
En el ltimo decenio, particularmente 1990-1997,
13
un ao antes de
la firma de los Acuerdos de Paz, el comercio entre los dos pases ha sido mol-
deado por dos acontecimientos: el conflicto blico de 1995 y la decisin
414 de 1997, relativa al perfeccionamiento de la integracin econmica y
comercial entre los pases de la CAN. Estos dos sucesos determinan el com-
portamiento comercial de esa dcada entre ambos pases.
En el perodo anterior al conflicto blico (19911994), las exportacio-
nes ecuatorianas al Per promediaron los 188 millones de dlares, con una
tasa de crecimiento del 25% anual; de estas exportaciones el petrleo ocu-
p el 75%. El Per export al Ecuador 53 millones de dlares en 1994. La
balanza comercial fue y se mantuvo favorable al Ecuador durante toda la d-
cada.
Durante la poca del conflicto blico (1995-1996), el comercio se vio
seriamente afectado y registr los ndices ms bajos de la dcada. En 1995,
las exportaciones cayeron a 69 millones de dlares. A pesar de que el con-
flicto dur tres meses, ste afect el comercio todo el ao y el ao siguien-
te, en 1996 se ubic por debajo de 50 millones, de los cuales el porcentaje
13 Datos de CORPEI, expuestos por la economista Eulalia Andrade en el Taller Relaciones bilatera-
les Ecuador-Per, FLACSO Academia Diplomtica, 16 de marzo de 2001
del petrleo cay al 15%. La balanza comercial que era favorable al Ecua-
dor se redujo notablemente y casi se nivel. En 1997, ao en que se firma
la Decisin 414, las exportaciones se recobraron y llegaron a 224 millones
de dlares, es decir, casi quintuplicaron las exportaciones de 1996, recupe-
rndose notablemente la ventaja de la balanza comercial.
De esta lectura pueden obtenerse algunas conclusiones: el intercambio
comercial, en una relacin marcada por el problema territorial, ha sido in-
cipiente en relacin con el potencial de ambos pases, lo cual es ms eviden-
te en el caso del Per y menos claro en el caso ecuatoriano a causa de las ex-
portaciones petroleras. Es decir, el comercio entre ambos pases en los lti-
mos aos ha dependido de los flujos de petrleo. Es as como sin conside-
rar el petrleo y sus derivados en el perodo 1980-1991 el saldo es favorable
al Per (Cornejo 1993: 125).
A pesar de los esfuerzos realizados en los ltimos cuarenta aos por
fortalecer la integracin, los logros son magros en funcin del potencial de
las economas de nuestros pases y de la capacidad de complementacin de
las actividades productivas(Basombrio 1998: 63). El intercambio comer-
cial ha sido muy variable y ha dependido de la situacin del Grupo Andino
y de la coyuntura poltica entre ambos pases. De esta manera, el comercio
disminuy dramticamente debido a los incidentes fronterizos; todas las po-
lticas bilaterales tendientes a la integracin se vieron paralizadas al surgir los
conflictos militares e, incluso, al depender estas de la poltica exterior, han
estado sujetas a cualquier desacuerdo diplomtico entre las cancilleras de
ambos pases. Asimismo, el desenvolvimiento del comercio bilateral, al de-
pender de ese mecanismo subregional de integracin, se ha visto afectado
por las crisis del Grupo Andino, especialmente la de los aos ochenta.
A pesar de que con la incursin de ambos pases en el Grupo Andino,
las relaciones comerciales mejoraron ostensiblemente, el comercio bilateral,
en relacin con el comercio intrarregional, continu siendo incipiente. Ac-
tualmente, Per y Ecuador suman la tercera parte de la poblacin del Gru-
po Andino con un mercado de 37 millones de personas y tienen un 30%
del producto de la Comunidad Andina. Sin embargo, tienen apenas un 6%
del comercio interandino. Eso es el resultado de la confrontacin (Ale-
grett 1999: 35).
De esta manera, el problema territorial complicaba la participacin de
ambos pases en los esquemas y mecanismos de integracin y en su avance.
Al mismo tiempo era paradjico el hecho que dos pases con un secular pro-
blema limtrofe, que incluso se haban enfrentado militarmente en varias
oportunidades, participaran tambin en un mecanismo de integracin su-
bregional. La respuesta radicaba en que, a pesar del conflicto existente, sien-
do pases fronterizos, haba la necesidad y la esperanza de vincularse ms es-
trechamente y de algn da solucionar su problema.
Por otro lado, el comercio informal (que no ha sido cuantificado) en-
tre las poblaciones fronterizas ha sido inevitablemente constante en las rela-
ciones bilaterales, sin necesidad de ningn acuerdo en ese sentido, y por en-
de ha sido tambin el ms afectado con las tensiones: El comercio no re-
gistrado ha sido una de las prcticas ms frecuentes en las relaciones comer-
ciales entre el Ecuador y el Per (Cornejo 1993: 125), concentrado espe-
cialmente en las zonas costeras y tan permanente como intenso. Estos sec-
tores, que han estado acostumbrados a vivir en paz, a formar familias y a in-
tercambiar productos, se han visto sujetos a las mismas condiciones de mar-
ginalidad, pobreza y olvido de sus respectivos gobiernos. Por esto, estas zo-
nas, en las que se volva ms palpable la necesidad de integracin, eran las
ms interesadas en la solucin del problema limtrofe.
En conclusin, el aspecto econmico ha sido quizs el ms afectado
por la existencia del secular diferendo territorial y, por ende, ha sido el que
ms peso ha tenido y al que ms han apelado, en especial los sectores em-
presariales y productivos, para la flexibilizacin de las posiciones en torno al
problema limtrofe con el objeto de aprovechar el gran potencial econmi-
co de los dos pases.
14
De hecho, las negociaciones de paz estuvieron fuertemente estimula-
das por los objetivos de cooperacin e integracin fronteriza, no solamente
para afianzar de esa manera la paz definitiva que se buscaba concretar, sino
tambin, como lo dijo el ex canciller Jos Ayala Lasso, para hacer de la paz
un instrumento para el desarrollo.
15
Es as como uno de los importantes
acuerdos firmados en Brasilia es el Acuerdo Amplio de Integracin Fronte-
riza, Desarrollo y Vecindad, junto con el Acuerdo de Aceleracin y Profun-
14 Los dividendos de la paz son ms claramente percibidos en los crculos de negocios que en cual-
quier otra esfera de la vida nacional ecuatoriana. A este grupo se unen tecnocracias modernizantes,
que tienden a pensar que el conflicto resulta un factor ms que perjudica la insercin del Ecuador
en la nueva economa global (Bustamante 1998: 3)
dizacin del Comercio, cuyo objetivo principal es la integracin econmica
y comercial y el desarrollo de las poblaciones fronterizas.
Polticas exteriores durante el conflicto
Poltica exterior del Ecuador
Como hemos visto, en razn de que el Ecuador naci a su vida republica-
na, al igual que los dems pases americanos herederos de Espaa, sin lmi-
tes definidos, sino que stos fueron resultado de largos procesos definitorios,
el tema de la delimitacin del espacio nacional en la poltica exterior ocup
desde su inicio un lugar de importancia. No obstante, en los primeros aos
de la Repblica el aspecto internacional estaba todava subordinado a la su-
peracin de los serios problemas polticos internos y al esfuerzo por lograr
la integracin nacional. Para tal poca, la lnea divisoria de lo interno con
lo internacional no era an clara ni definida. El pas no estaba integrado ni
social, ni en lo poltico y ni en lo administrativo (Carrin 1989: 83).
Sin embargo, aos despus, cuando se empezaban a superar en cierta
forma las primeras dificultades propias de la formacin del Estado ecuato-
riano y el tema territorial se mantena sin solucin, ste empez a cobrar
mucha ms importancia y las diferencias a realzarse. El paso del tiempo
acentu esas tensiones, a tal punto que, desde la segunda mitad del siglo
XIX, la cuestin territorial se convirti en un elemento determinante en el
desenvolvimiento de las relaciones bilaterales
16
; esta situacin se prolong
durante ese siglo y el siguiente.
Desde entonces, hasta la firma de los acuerdos de paz en 1998 la con-
troversia limtrofe se constituy en un factor grave de divisin internacio-
nal, que envenen las relaciones bilaterales y ocup la primera prioridad en-
tre los temas externos de inters para ambos pases(Ayala Lasso 2000: 41).
Ecuador y Per, con mayor o menor esfuerzo, segn el punto de vista que
se tome, dirigieron la accin de sus polticas exteriores hacia la solucin del
problema territorial, pero lamentablemente sta no lleg a perfeccionarse.
Estos esfuerzos implicaron tanto negociaciones directas, como la mediacin
de pases amigos y repetidos intentos de arbitraje, sin que se logre el arreglo
del diferendo. Al tiempo de estos esfuerzos, la accin diplomtica, siempre
con el trasfondo del conflicto con el Per y bajo la percepcin de debilidad
frente al Per, estuvo encaminada a ratificar los preceptos jurdicos y prin-
cipios fundamentales de su poltica internacional, con miras a crear un mar-
co jurdico que promoviera un contexto favorable a la solucin pacfica de
las controversias.
La accin de la Cancillera, consciente de sus limitados recursos defen-
sivos, a fin de evitar eventuales enfrentamientos y con el objeto de ob-
tener una solucin justa al problema territorial, as como crear vallas ju-
rdico-morales a un eventual enfrentamiento, se empe en la obten-
cin de declaraciones internacionales que condenen el uso de la violen-
cia para la solucin de las disputas (Tobar Donoso 1982: 96).
Es as como, en todas las reuniones internacionales y fundamentalmente en
las conferencias interamericanas y reuniones de cancilleres, se apoy perma-
nentemente la proclamacin de los principios del uti possidetis juris (base de
la argumentacin ecuatoriana en las discusiones territoriales con el Per), la
libre determinacin de los pueblos, la abstencin de recurrir a la amenaza o
al uso de la fuerza, la integridad territorial, la solucin pacfica de las con-
troversias, entre otros.
17
De esta manera, se privilegiaba una concepcin
idealista en la poltica internacional en la que se buscaba el mantenimiento
del derecho y de la justicia, para lo que los estados americanos deban es-
tar dispuestos a mantener sus relaciones internacionales sobre fundamentos
jurdicos apoyados a su vez en el slido cimiento de las fuerzas morales e ins-
pirada en el bien comn de todos los pueblos (Tobar Donoso1941: 8).
Sin embargo, esta misma concepcin idealista de las relaciones inter-
nacionales, de su relacin con el Per y el problema fronterizo, que dej de
lado consideraciones polticas y realistas, llevara, adems de otros factores
(como la inestabilidad poltica y econmica), al estado de indefensin y el
consecuente desenlace del conflicto blico de 1941. Luego de ese enfrenta-
miento militar y la firma del Protocolo de Ro de Janeiro en enero de 1942
(que para el punto de vista del Ecuador implicaba la prdida de sus dere-
17 Ministerio de Relaciones Exteriores, Libro Blanco, p. 21
chos territoriales y, especialmente, amaznicos), la poltica exterior ecuato-
riana se vera dramticamente caracterizada y an ms concentrada en el as-
pecto territorial; esto a pesar del surgimiento de otros aspectos de inters en
sus relaciones internacionales, como el de la integracin subregional o el re-
lacionamiento poltico con el resto de pases en el contexto internacional de
la Guerra Fra, que lamentablemente siempre estaran subordinados al pro-
blema limtrofe.
La poltica internacional del Ecuador en los aos siguientes, una vez
surgido un desacuerdo en la zona Zamora-Santiago por la existencia de un
accidente geogrfico no contemplado en el Tratado y que para el Ecuador
impeda terminar la demarcacin, estara dirigida principalmente a la rei-
vindicacin de su calidad amaznica, a travs de la adopcin de varias posi-
ciones. Estas pueden resumirse en las siguientes: revisin, inejecutabilidad,
nulidad, propuestas sobre medios solucin del problema y finalmente la
aceptacin de la vigencia del Protocolo. Luego de la suscripcin del Proto-
colo de Ro de Janeiro, el Estado ecuatoriano desarrolla una serie de con-
ductas orientadas a cuestionar la frontera resultado de ese instrumento, con-
ductas que se expresan en polticas exteriores contradictorias, eventualmen-
te errticas(Bonilla 1999: 20).
Esta poltica internacional sera la consecuencia de una auto-concep-
cin del pas como vctima. Como se seal anteriormente, segn Joseph
Montville, despus de un violento conflicto y las consecuentes prdidas que
ste acarrea -como las territoriales para el Ecuador-, se entra en proceso psi-
colgico adaptativo obligatorio, pero en las relaciones polticas el proceso de
duelo no se completa y los adversarios entran en una perpetua simbiosis ne-
gativa. Uno de los grandes problemas para los pacificadores es el hecho de
que un individuo o pas pase a sentirse vctima, ya que llega a un estado
de ansiedad que produce la necesidad de acciones defensivas constantes
que, en el caso ecuatoriano, se reflejaban en su permanente reivindicacin
amaznica o su rechazo al Protocolo a travs de su desconocimiento unila-
teral: La tesis de la nulidad del Protocolo cumpla la funcin moral de ser-
vir como expresin del deseo de tomarse un desquite con la historia, de afir-
mar al Ecuador como una nacin exitosa, capaz de enfrentar a sus adversa-
rios y los problemas que se le han presentado (Bustamante 1998: 2).
La poltica exterior del Ecuador que asumi varias posiciones, en cier-
tos aspectos contradictorias, tena como trasfondo u objetivo ltimo la rei-
vindicacin de un acceso territorial al Amazonas. Es as como una vez veri-
ficado el desacuerdo demarcatorio y planteada la consecuente argumenta-
cin ecuatoriana de la inejecutabilidad, el presidente Galo Plaza expresaba
que para superar ese desacuerdo era necesario que los dos pases negocien
una nueva lnea de frontera, pero el Ecuador no podra aceptar, en ese sec-
tor, una frontera que no reconozca los inalienables derechos amaznicos del
Ecuador y proporcione una salida propia y soberana al ro Maran.
18
Asi-
mismo, en el discurso en que el presidente Velasco Ibarra hizo el plantea-
miento extremo del desconocimiento unilateral del Protocolo de Ro de Ja-
neiro y sus efectos jurdicos -la nulidad-, seal que el Ecuador exige de
Hispanoamrica y del panamericanismo para que haya justicia en el Conti-
nente, un Puerto en el gran ro Amazonas, un asiento geogrfico en el orien-
te, base de la nacionalidad futura ecuatoriana.
19
Por su parte, el presidente
Rodrigo Borja, en su discurso en el 46 Perodo de Sesiones de la Asamblea
General de Naciones Unidas, el 30 de septiembre de 1991, expres: Que-
remos la paz basada en la justicia en el caso ecuatoriano, esa paz est vin-
culada al respeto a los derechos amaznicos de mi pas.
La reivindicacin amaznica vendra a constituirse en un factor de
identidad nacional y por ende el aspecto fundamental de la poltica interna-
cional ecuatoriana. Era un clamor nacional que, impreso en papeles oficia-
les, en timbres de correo y en pasaportes, proclamaba, con ingenuidad y re-
belda al mismo tiempo, que Ecuador ha sido, es y ser pas amaznico
es una condicin de su existencia (Ayala Lasso 1995: 125).
Esta poltica exterior del Ecuador, si bien Francisco Carrin la consi-
dera como diferente y sin la tnica idealista que la haba caracterizado has-
ta antes de 1942 (1989:145), no deja de tener ese mismo cariz al demandar
de Amrica y el panamericanismo justicia y llegar, incluso, a extremos qui-
jotescos al rechazar unilateralmente un tratado; para ello, se haban empren-
dido interminables argumentaciones jurdicas, sin detenerse a valorar aspec-
tos de carcter poltico o las mismas posibilidades de concrecin de su plan-
teamiento. De esta manera y por su mismo carcter idealista, se dio una ju-
ridizacin de la poltica exterior ecuatoriana.
18 Declaracin ante el Congreso, 10 de agosto de 1951, citado en Posiciones adoptadas por el Ecuador
desde la suscripcin del Protocolo de Ro de Janeiro, Ministerio de Relaciones Exteriores, p. 15
19 Discurso pronunciado en Riobamba, 17 de agosto de 1960, Ibd. pp. 21-22
Las razones jurdicas han estado por encima de las percepciones polti-
cas. As la tradicin internacionalista en el Ecuador est inundada de
tratados legales y, de hecho, casi toda la literatura referida al conflicto
con el Per abunda en argumentos para sostener la legalidad de las
conductas ecuatorianas y denigrar las peruanas, antes que para reflexio-
nar en los objetivos polticos de ambos estados nacionales (Bonilla
1999: 21).
Como la poltica exterior ecuatoriana estuvo determinada por la existencia
del problema territorial con el Per, sus acciones estaban dirigidas hacia la
consecucin del objetivo fundamental sealado. Con esa finalidad, la estra-
tegia diplomtica estaba encaminada en dos vas: la reafirmacin de los
principios tradicionales de su poltica exterior y del derecho internacional,
y la actividad diplomtica dirigida especficamente a la solucin del proble-
ma con el Per. Esto se reflejaba en la proclamacin de los principios de de-
recho americano e internacional en foros internacionales como la Organiza-
cin de las Naciones Unidas, la Organizacin de Estados Americanos, as
como en toda reunin internacional; pero esta vez, dicha proclamacin, ms
enraizada en la conciencia internacionalista del Ecuador luego de la firma
del Protocolo de Ro de Janeiro, reclamaba el imperio de la justicia y el de-
recho, con el trasfondo y objetivo de alcanzar una solucin justa del pro-
blema con el Per.
Se reafirmaban especialmente los principios que se refieren a la solu-
cin pacfica de las controversias, el no reconocimiento de las conquistas te-
rritoriales, la abstencin de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza, la in-
tegridad territorial, el imperio del derecho, la igualdad de los estados, la li-
bre determinacin de los pueblos, entre otros.
Estos principios seran repetidos en los discursos de las autoridades na-
cionales como fundamento de las argumentaciones ecuatorianas de acuerdo
a la posicin asumida. As, por ejemplo, en septiembre de 1960, a pocos
meses de la proclamacin de la nulidad del Protocolo de Ro, en la XV Pe-
rodo de Sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, el minis-
tro de Relaciones Exteriores del Ecuador, Jos Chiriboga Villagmez, mani-
fest: la agresin no confiere derechos. La agresin debe ser rechazada. Las
guerras de conquista no son justificacin para las adquisiciones territoriales.
Estos son los principios bsicos en que el americanismo ha sido construido
(Terry 1972: 148-149). El ministro de Relaciones Exteriores, Wilson Cr-
dova, en el XX Perodo de Sesiones de la Asamblea General, en septiembre
de 1965, expres:
El Gobierno del Ecuador est de acuerdo con la necesidad de que los
estados se abstengan de la amenaza o el uso de la fuerza para resolver
sus disputas territoriales y problemas fronterizoscon la solucin pac-
fica de las controversias y est firmemente convencido que llegar el
da donde la ley tendr toda la fuerza sobre los estados y la justicia pre-
valecer en las relaciones internacionales (Terry 1972:150).
El ministro de Relaciones Exteriores, Rafael Garca Velasco, ante la Asam-
blea de la Naciones Unidas, el 30 de septiembre de 1971, seal:
El Ecuador ha propugnado siempre, por su amor al derecho y su voca-
cin por la justicia, que las controversias internacionales deben ser ob-
jeto de arreglos pacficos. No podr hablarse, en realidad, de una viven-
cia efectiva y prctica del Derecho Internacional, mientras los proble-
mas que an existen pendientes entre algunos de nuestros pueblos no
se solucionen en un marco de equidad y justicia.
20
Asimismo, el presidente Rodrigo Borja en el 46.- Perodo de Sesiones de la
Asamblea General, en septiembre de 1991, en el discurso que plante al Pe-
r el arbitraje del Papa, manifest:
con la invariable adhesin de mi pas a los principios de la Carta de
Naciones Unidas, respecto del arreglo de las controversias internaciona-
les por vas pacficas, el repudio de las conquistas territoriales hechas
por la fuerza y el desconocimiento de la victoria militar como fuente de
derecho
21
Es decir, se mantena la tradicin idealista de la poltica exterior ecuatoria-
na, aunque ahora en funcin de la concrecin de un objetivo especfico: la
solucin del problema con el Per, cuyo arreglo de justicia pasaba por la
20 Ministerio de Relaciones Exteriores, Poltica Internacional del Estado Ecuatoriano, 1971, p. 13
21 Ministerio de Relaciones Exteriores, El problema territorial ecuatoriano peruano, 1991, p. 39
reivindicacin amaznica.
El segundo aspecto mencionado fueron las acciones desplegadas por la
diplomacia para la consecucin de ese objetivo. Una vez surgido el desacuer-
do en la demarcacin de la zona Zamora-Santiago, la actividad diplomtica
ecuatoriana se dirigi hacia la bsqueda de una solucin.
Con ese objetivo, se escogi primero un acercamiento directo con el Pe-
r para establecer una Comisin Mixta Especial para comprobar y determi-
nar la realidad geogrfica impugnada. Sin embargo, ante la negativa peruana
a esa propuesta, se busc la intervencin de terceros: los pases garantes del
Protocolo. Estos pases presentaran una frmula de arreglo que igualmente
sera rechazada por el Per.
22
El rechazo peruano a la propuesta ecuatoriana se-
ra a la postre un grave error de ese pas, que llevara a mantener sin solucin
el desacuerdo y permitira al Ecuador encontrar en l la va para impugnar el
Protocolo y exigir una salida al Amazonas. De esta manera, se pasara de un
simple desacuerdo demarcatorio a un complicado problema territorial que lle-
vara a permanentes incidentes fronterizos y dos enfrentamientos blicos.
Otra estrategia de la diplomacia ecuatoriana para cumplir el objeti-
vo fundamental de la poltica exterior fue la ya enunciada proclamacin
de los principios del derecho americano e internacional. Es as como, el
Ecuador, a manera de ejemplo, tanto en la Conferencia Interamericana
para el Mantenimiento de la Paz y la Seguridad, efectuada en Petrpolis,
en 1947, en la que se suscribi el Tratado Interamericano de Asistencia
Recproca, como en la IX Conferencia Internacional Americana celebrada
en Bogot, en 1948, en la que se adopt la Carta de la Organizacin de
Estados Americanos, se empe en que se recogiera en ellos el principio
de la revisin de los tratados, a fin de evitar que se aceptara con el ropa-
je de un tratado aqullo que consagra la violacin del principio del no re-
conocimiento de adquisiciones territoriales por la fuerza
23
. Nuevamente
primaban las concepciones idealistas por sobre los intereses polticos de
los estados.
22 Pases Garantes que desde entonces (1956) hasta 1981, en que se da el conflicto blico de Paquis-
ha, no tendran ninguna intervencin importante, y no sera sino hasta 1995 en que desplegaran
acciones decididas y permanentes para solucionar el problema fronterizo.
Lo propio se lo hizo con los planteamientos de inejecutabilidad o de
la nulidad del Protocolo, con el objeto de divulgar y conseguir el respaldo
internacional. Tales tesis han sido mantenidas por los gobernantes y los di-
plomticos ecuatorianos en los ms importantes organismos de las Nacio-
nes Unidas y de la OEA, y han buscado con su sustentacin el encuentro de
una solucin pacfica y jurdica al problema territorial.
24
Otra estrategia importante para la consecucin del objetivo fundamen-
tal del Ecuador fue la bsqueda del perfeccionamiento del sistema Interame-
ricano en lo que tiene que ver con la solucin pacfica de las controversias.
La participacin del Ecuador en la misma IX Conferencia Internacional
Americana para aprobar el Tratado Interamericano de Soluciones Pacficas,
denominado Pacto de Bogot, estuvo dirigida en ese sentido. Con el obje-
to de solucionar el problema con el Per, el Ecuador insisti en la necesidad
de que las disposiciones de aqul contemplaran la facultad de que una sola
de las partes en una controversia pudiera acudir a los procedimientos por l
establecidos(Luna Tobar 1994:285). Asimismo, apoy la creacin de una
Corte Interamericana de Justicia y lleg a presentar un proyecto de estatuto
para ese Tribunal en el que se estableca su competencia obligatoria. Ms tar-
de propuso la creacin de una Comisin Interamericana de Solucin Pacfi-
ca de Controversias. La actividad diplomtica en este sentido ha sido perma-
nente en los foros americanos, siempre dirigida a la posibilidad de recurrir a
los medios de solucin sin la voluntad concordante de la otra parte.
Desde entonces, tanto en la OEA como en las Naciones Unidas, la de-
fensa del principio de la solucin pacfica de las controversias, las cues-
tiones en l involucradas y la bsqueda del perfeccionamiento de los
medios de solucin han constituido uno de los objetivos primordiales
de la poltica exterior del Ecuador y, por tanto, han ocupado parte im-
portante de la actividad de la diplomacia ecuatoriana.
25
Al propio tiempo y junto con esta posicin, la actividad diplomtica estuvo
encaminada a la divulgacin internacional de las posiciones ecuatorianas en
los diferentes momentos y de sus argumentaciones jurdicas.
24 Ibid. p. 178
25 Ibid. p. 161
La Cancillera continu difundiendo de manera sistemtica y general la
verdad y fundamentos del problema territorial ecuatoriano-peruano
[estrategia dirigida tanto en los foros internacionales a los que asista el
Ecuador] como en los mltiples contactos bilaterales con dirigentes de
pases tanto de Amrica Latina como de otros continentes (Valencia
1988: 88).
Con ese objetivo, las herramientas fundamentales para su aplicacin fueron
las misiones diplomticas del Ecuador, encargadas de difundir el diferendo
territorial y los argumentos ecuatorianos a escala internacional. Asimismo,
tuvieron importante participacin las representaciones permanentes ante la
ONU y la OEA, ante cuyas organizaciones y en las respectivas Asambleas
Generales, los cancilleres y presidentes de la Repblica acudan a presentar
la posicin ecuatoriana.
A ms de la difusin de los principios y la posicin ecuatoriana frente
al problema, el Ecuador busc el dilogo directo con el Per. La diploma-
cia ecuatoriana despleg acciones para convencer al Per sobre la necesidad
imperiosa de negociar. Es as como, en esa bsqueda de acercamiento -que
coincidi con un cambio de la posicin ecuatoriana frente al problema te-
rritorial, el planteamiento de la transaccin honrosa en 1968 y el comienzo
de un nuevo gobierno en el Per-, se dio un notable mejoramiento en las
relaciones ecuatoriano-peruanas. De esta manera, en los aos setenta, se ini-
cio un perodo de distensin en las tradicionales tensiones por el tema terri-
torial y empezaron a cobrar importancia, en las agendas exteriores de ambos
pases, aspectos como la integracin fronteriza y el comercio; en 1969 am-
bos pases integraron el denominado Pacto Andino. Asimismo, en ese con-
texto integracionista y de acercamiento bilateral se firmaron en esa poca di-
versos convenios relacionados con los aspectos mencionados.
En el marco del ms alto espritu integracionista, la Cancillera negoci
y dio los pasos necesarios para la suscripcin de acuerdos bilaterales con
el Per que pudieran ser aplicables a las zonas fronterizas y que podran
tener resonancia positiva en la bsqueda misma de la solucin del pro-
blema territorial.
26
26 Ibid. p. 180
As se dieron en ese perodo importantes acercamientos directos entre am-
bos pases encaminados a la bsqueda de un arreglo al diferendo y, en do-
cumentos firmados por ambos partes, se seal la disposicin de los dos go-
biernos para buscar, a travs del dilogo, la eliminacin de todos los pro-
blemas y obstculos que se presenten en todos los rdenes de la vecindad.
Es en ese perodo denominado de dilogo que se realiz la primera
visita de un canciller ecuatoriano, doctor Antonio Jos Lucio Paredes, a Li-
ma en noviembre de 1972. Este acercamiento llev igualmente a la flexibi-
lizacin de las posiciones tanto del Per, que ser analizada ms adelante,
como del Ecuador, que abandonara la tesis de la nulidad para hablar de la
transaccin honrosa y de la conciliacin honorable, as como a la inclusin
de nuevos temas en las agendas exteriores de los dos pases. Lamentable-
mente esta etapa de acercamiento bilateral empezara a disolverse a finales
de la dcada de los setenta, por el endurecimiento de las posiciones, y final-
mente terminara con el conflicto militar de 1981.
De otro lado, otra estrategia diplomtica ecuatoriana, especialmente a
partir del conflicto blico de 1981 y en concordancia con el retorno al des-
conocimiento implcito del Protocolo de Ro de Janeiro, fue la de tratar el
conflicto militar y el problema territorial fuera del mbito de ese instrumen-
to. Para ello, el Ecuador denunci ante la Organizacin de los Estados Ame-
ricanos los ataques peruanos a sus guarniciones militares y solicit la convo-
catoria a una reunin de consulta de ministros de Relaciones Exteriores.
Posteriormente, los garantes ofreceran su asistencia con una Comisin de
Observadores Militares.
Mientras el Per convoc a los Garantes Ecuador convoc a una reu-
nin de consulta de la OEA si bien es cierto que los Garantes inter-
vinieron activamente tambin es cierto que el mbito diplomtico se
ampli al multilateral del organismo interamericano El Ecuador lo-
gr concitar el inters multilateral hemisfrico sobre el mismo. (Deus-
tua 1990:39).
Desde entonces, y hasta 1995, el Ecuador denomin a los pases garantes
del Protocolo de Ro de Janeiro como pases amigos.
De esta forma, la poltica exterior ecuatoriana se vali de distintos me-
canismos de presin para llevar al Per a una negociacin sobre el problema
territorial: recurri a la permanente proclamacin internacional de los prin-
cipios de derecho internacional, presentndose como un pas respetuoso del
derecho internacional y, especialmente, a la difusin internacional de la
justicia de su causa a fin de concitar el apoyo, particularmente americano;
al mismo tiempo propuso al Per medios de solucin de la disputa que s-
te desconoca, e hizo intentos de abrir el mbito de la disputa del marco del
Protocolo y los garantes, a travs de una presin multilateral. Todo esto en
medio de permanentes incidentes fronterizos que cada pas imputaba al
otro, pero que ante el mundo debilitaban la posicin peruana de la inexis-
tencia de un problema con Ecuador.
La actividad diplomtica ecuatoriana estuvo encaminada a la difusin
sistemtica y permanente del problema territorial y sus argumentaciones: a
la propuesta de soluciones basadas en los medios de arreglo pacficos de las
controversias, a la bsqueda de una solucin tanto a travs del dilogo di-
recto como a travs de las intervencin de actores ajenos al marco del Pro-
tocolo de Ro de Janeiro. A la ventilacin del problema en el orden multi-
lateral hemisfrico y, eventualmente, en el mbito de Naciones Unidas o
con la participacin del Papa
Del ejercicio de esta poltica, sin duda el momento ms bajo lo cons-
tituy el planteamiento de la nulidad del Protocolo de Ro de Janeiro, fru-
to del fragor poltico de un discurso que no tuvo como antecedente un an-
lisis serio sobre las ventajas o costos que ste podra traer al Ecuador y que
acarre el inmediato rechazo de los pases garantes, en un contexto interna-
cional en el que el principio del pacta sunc servanda es la piedra angular del
orden jurdico internacional. Adems, gracias a este planteamiento, los ga-
rantes que haban mirado con simpata la causa ecuatoriana en el desacuer-
do demarcatorio, se pronunciaron abiertamente por primera vez en contra
de la posicin ecuatoriana.
27
Dentro de la tradicional actividad exterior del Ecuador, otro punto ne-
gativo fue la posicin del gobierno de Len Febres Cordero de la herida
abierta, proclamada meses antes de reemplazar a Oswaldo Hurtado quien
propici un dilogo nacional para establecer una poltica de consenso frente
27 Cabe sealar que a pesar del planteamiento de la nulidad y las graves tensiones y enfrentamientos
militares (incluso los de 1941, as como de 1981 y 1995) el Ecuador y el Per siempre han mante-
nido relaciones diplomticas. Salvo cuando se incrementaron las tensiones en las capitales de am-
al diferendo limtrofe, en la que, bajo la premisa de la nulidad del Protocolo
en sus concepciones, se pretenda no tratar el problema hasta que se estable-
cieran los instrumentos jurdicos apropiados para verificar el planteamiento
de la nulidad. De acuerdo a este pronunciamiento, durante su gobierno no
se desarroll accin alguna para buscar una solucin al diferendo territorial,
como tampoco para que en los foros nacionales e internacionales al menos se
plantearan las demandas ecuatorianas (Hurtado 1995: 51). No obstante, en
ese perodo se realizara, en 1985, la primera visita al Ecuador de un canci-
ller peruano, Allan Wagner, aunque, a diferencia de la visita del canciller
ecuatoriano a Lima en 1972, en esta ocasin no se trat el tema territorial en
aras de su solucin por lo que no existi ningn avance al respecto.
Por otra parte, momentos importantes lo constituyeron el perodo del
dilogo, en que se logr el acercamiento con el Per sobre varios aspectos
de inters bilateral incluido el tema limtrofe y se propici la firma de varios
convenios de integracin y cooperacin entre ambos pases. Asimismo, el
acercamiento logrado luego del planteamiento del Presidente ecuatoriano
Rodrigo Borja de acudir al arbitraje del Papa para solucionar la controver-
sia territorial junto con el reconocimiento del presidente peruano Alberto
Fujimori de la existencia de un problema con el Ecuador, llev a un dilo-
go y a una interrelacin ms efectiva.
En ese contexto se llev a cabo, por primera vez en las relaciones bila-
terales de ambos pases, la visita de un presidente peruano al Ecuador, en di-
ciembre de 1991. Adems, por primera ocasin, luego de la firma del Pro-
tocolo de Ro, se trataba el tema territorial con profundidad en busca de una
solucin, llegando el Presidente peruano a presentar una contrapropuesta al
arbitraje con miras al arreglo del diferendo limtrofe. Sin embargo, un vira-
je fundamental en las posiciones adoptadas por el Ecuador para la consecu-
cin del objetivo esencial de su poltica exterior y una decisin trascenden-
tal que permiti el arreglo definitivo del diferendo fue el reconocimiento de
bos pases luego de solicitar el arbitraje espaol y en diciembre de 1893 dej Lima el encargado de
negocios ecuatoriano, pero fueron reestablecidas en marzo de 1894; asimismo, entre 1925 y 1929
cuando el gobierno peruano desconoci el gobierno surgido de la Revolucin Juliana; y luego de
surgido el desacuerdo Zamora-Santiago y el argumento de la inejecutabilidad en 1952, el embaja-
dor del Per en Quito fue considerado persona no grata por el nuevo presidente Velasco Ibarra
las relaciones diplomticas con Per fueron rechazadas en ese tiempo, pero fueron restablecidas in
1956 cuando Camilo Ponce Enrquez fue electo presidente del Ecuador y las pasiones se enfriaron
(Terry 1972: 197)
la vigencia del Protocolo de Ro de Janeiro por parte del presidente Sixto
Durn Balln, a raz de los primeros enfrentamientos, de enero de 1995, del
que sera el conflicto ms grave y costoso en la relacin de los dos pases (Bo-
nilla 1998b: 26).
Apenas iniciados los enfrentamientos, el presidente Durn Balln
convoc a una reunin informativa a los embajadores de los pases garan-
tes, calificacin que se haba omitido desde 1960 con el planteamiento de
nulidad, y ms bien desde 1981 se los haba denominado como pases
amigos. Este hecho avizoraba un cambio en la tradicional posicin ecua-
toriana y que sera confirmada ms tarde con el reconocimiento explcito
de la vigencia del Protocolo de Ro por parte del canciller y el presidente
de la Repblica.
El Consejo [de Seguridad Nacional] decidi, por unanimidad, que
yo deba notificar a los garantes de Protocolo de Ro y cuidado que di-
go garantes no digo amigos, he dicho garantes porque tenemos un do-
cumento que no obstante en el Ecuador no se lo reconoce sino como
nulo, est vigente y es el nico instrumento jurdico al cual podemos
acudir nosotros.
28
Si bien fue un cambio inesperado en la posicin internacional del Ecuador
frente al problema territorial,
no fue fruto de la improvisacin; naci del anlisis serio del Gobierno
Nacional y de una concepcin muy clara sobre la necesidad de hacer
viable lo que haba dejado de serlo; de dar al Protocolo la posibilidad de
ser aplicado; de hacer posible la ejecucin de aquello que resultaba ine-
jecutable; de corregir los errores evidentes... (Luna Tobar 1996: 9).
Es decir, mientras por un lado se reconoca la vigencia de ese instrumento
internacional, la estrategia consista en su utilizacin como medio para dis-
cutir la argumentacin ecuatoriana de que el Protocolo es inejecutable en
un sector de la frontera, con el objeto de conseguir una solucin que se tra-
duzca en la determinacin de una nueva lnea de frontera en el sector Za-
28 Rueda de prensa del presidente Durn Balln en CIESPAL, 31 de enero de 1995. (Leoro 1995:
364)
mora-Santiago que pueda satisfacer su objetivo nacional: el acceso al Ama-
zonas. Inmediatamente despus de producidos los enfrentamientos, la acti-
vidad diplomtica estuvo dirigida a la intensificacin de lo que ya haba si-
do su estrategia: la difusin de la posicin ecuatoriana en el problema terri-
torial, ahora dirigida fundamentalmente a la inejecutabilidad del Protocolo
de Ro, antes que a la antijuridicidad de ste; as como a la presentacin de
su verdad con respecto a los enfrentamientos blicos. Con esta finalidad las
herramientas utilizadas fueron las misiones diplomticas.
Las Embajadas del Ecuador en el exterior desempearon una intensa y
patritica labor su accin se orient a la divulgacin ms amplia de
la posicin jurdica ecuatoriana, tanto a nivel oficial (autoridades de los
poderes Ejecutivo y Legislativo, cuerpo diplomtico y consular, perso-
nalidades influyentes) como personal, a dictar conferencias sobre el pro-
blema territorial contactos con los medios de comunicacin social e
informacin pormenorizada a los ciudadanos ecuatorianos residentes
en el exterior (Leoro 1995: 49).
Asimismo, para la ejecucin de esa actividad jugaron un papel importante
las representaciones permanentes ante la ONU y la OEA que mantenan in-
formados y pedan la asistencia de esos organismos internacionales. Se soli-
cit la reunin del Consejo Permanente de la OEA, sin perjuicio a la acti-
vidad de los garantes, de acuerdo a la postura ahora sostenida; actividad que
el Ecuador convalidaba y que agradeci en esa reunin (Leoro 1995: 44).
Adems, con ese mismo objetivo, se conformaron misiones diplomticas es-
peciales que visitaron los pases latinoamericanos, los Estados Unidos e, in-
cluso, a Su Santidad Juan Pablo II. Estas estuvieron integradas por diputa-
dos, ex-cancilleres y periodistas, y particip tambin el vicepresidente. Un
papel importante desempeara el Presidente de la Repblica, desde enton-
ces y hasta la solucin del problema territorial, en la denominada diploma-
cia presidencial.
Este cambio en la posicin internacional ecuatoriana frente a la con-
troversia limtrofe, tuvo sus anuncios en la misma alocucin de posesin del
presidente Durn Balln, en agosto de 1992, en la cual inclua el trmino
realista en el tradicional discurso ecuatoriano de anhelo de una solucin
de justicia y equidad
29
. Al tiempo que invocaba para el arreglo del diferen-
do la asistencia de Argentina, Brasil, Chile y los Estados Unidos, pases que
han estado directamente vinculados con nuestra realidadla solucin en-
tonces debe tomar en cuenta tanto los legtimos derechos ecuatorianos, co-
mo medir las realidades y limitaciones que existen.
30
Hecho significativo si
recordamos que una las estrategias diplomticas fue el intentar sacar la con-
troversia del mbito de los garantes y el Protocolo, abrindolo a la OEA y
la ONU, luego de la declaratoria de nulidad y especialmente a raz del con-
flicto de 1981. En igual sentido se expresara en la Asamblea General de las
Naciones Unidas en septiembre del mismo ao.
Con este reconocimiento de la vigencia del Protocolo, junto la acepta-
cin peruana de la existencia de un conflicto, se legitim la participacin de
los pases garantes y se iniciaron las negociaciones entre ambos pases en el
marco del Protocolo de Ro de Janeiro. La posicin ecuatoriana sera man-
tenida durante todo el proceso de negociacin durante cuatro gobiernos, en
uno de los cuales se realizara la primera visita oficial al Per de un Presiden-
te del Ecuador, Abdal Bucaram, en enero de 1997, que logr establecer un
clima muy positivo de acercamiento mutuo para las negociaciones. Esta
postura ecuatoriana vendra a ser calificada como poltica de Estado para
el Ecuador (Ayala Lasso 1998: IV) y se mantuvo hasta la solucin del pro-
blema, a pesar de contradecir la tradicional posicin ecuatoriana y el senti-
miento de la poblacin ligado con la nulidad. Posteriormente, esta misma
postura llevara a aceptar un arreglo que, en lo principal, no satisfaca las
mximas y tradicionales demandas ecuatorianas; aceptacin que se da en ra-
zn de la superacin del sentimiento de derrota y frustacin conseguida con
la victoria militar en el conflicto de 1995.
De cierta forma, los triunfos militares del Cenepa podan cumplir, en
algn grado, la funcin moral que hasta entonces haba cumplido las
tesis de la nulidad: servir como expresin del deseo de tomarse un des-
quite con la historia, de afirmar al Ecuador como una nacin exitosa,
capaz de enfrentar a sus adversarios y problemas he hizo posible en-
29 Si bien ya se haba venido hablando espordicamente en este sentido, especialmente desde que lo
utilizara el canciller Jos Ayala Lasso en 1977, es a partir del gobierno del Arq. Durn Balln que
junto con el reconocimiento explcito de su vigencia, el Protocolo de Ro tomara mayores conno-
taciones en poltica exterior que buscaba una solucin al problema territorial.
30 Discurso citado por Alfredo Luna Tobar (1994: 384)
frentar el tema limtrofe desde la perspectiva de una racionalidad secu-
larizada, en donde el anlisis de costos y beneficios ha podido tomar
cuerpo y presencia en el escenario del debate pblico (Bustamante
1998: 2).
Otra decisin trascendental de poltica exterior fue, luego de tres aos de
negociaciones, la de suscribir los acuerdos de paz en octubre de 1998, en
condiciones no completamente satisfactorias para el Ecuador, pero que en
contraste con los potenciales beneficios sociales y econmicos de una nue-
va relacin bilateral, era percibida como ms til a los intereses del pas.
De otro lado, la actividad diplomtica tanto del Ecuador como del Pe-
r, se realiz en diversos niveles que fueron desde la activa participacin de
las delegaciones nacionales, primero, y las comisiones negociadoras
designadas para temas especficos, despus, hasta la negociacin directa de
los presidentes de ambos pases, pasando por las gestiones realizadas por las
misiones diplomticas, los cancilleres y vice-cancilleres y los grupos Ad-
Hoc. Se llevaron a cabo reuniones formales e informales y, en general, se
aprovech todo encuentro diplomtico para avanzar en la negociacin (Ca-
rranza 1999: 233). Adems, las misiones diplomticas ecuatorianas mantu-
vieron el papel clave de informar a la comunidad internacional la posicin
del Ecuador y el estado de las negociaciones y las embajadas del Ecuador en
los pases garantes se constituyeron en actores fundamentales en su desarro-
llo (Ayala Lasso 1998: 59).
Asimismo, el Ecuador incluy a los diferentes sectores del quehacer
nacional en el anlisis de la poltica ecuatoriana, en el problema limtrofe, y
en la negociacin, a diferencia de aos anteriores en que estos temas haban
sido manejados exclusivamente en el mbito gubernamental. La Cancillera
inform e involucr en dicho anlisis a las diferentes instituciones del Esta-
do, nacionales y seccionales, a los medios de comunicacin, a los sectores
privados, a las organizaciones sindicales, indgenas, acadmicas, y estudian-
tiles, a los ex-cancilleres, y a distintas personalidades y lderes polticos del
pas (Ayala Lasso 1998: V). Estos diferentes sectores apoyaran las negocia-
ciones y la aceptacin de la propuesta de los garantes, en cuanto a la solu-
cin del ltimo y trascendental impase, sobre el que los dos pases no ha-
ban logrado llegar a un acuerdo directamente, y, en general, sobre la solu-
cin del problema territorial. En forma especial fueron los sectores produc-
tivos los que ms se involucraron y empujaran a la solucin del conflicto al
percibir ms directamente los dividendos que traera una integracin co-
mercial entre el Ecuador y el Per.
En resumen, el tema territorial ocup un lugar fundamental y priori-
tario en la poltica exterior ecuatoriana y que determin su actividad inter-
nacional durante su vida republicana hasta la firma de los acuerdos de paz
en 1998. Esta manifestacin exterior estuvo, entonces, condicionada, limi-
tada y hasta deformada por la existencia de este diferendo limtrofe, al cual
destin sus mayores esfuerzos,
su presencia en la historia y en la actualidad nacionales ha impedido
que la conducta internacional del Ecuador tenga mayor continuidad y
permanencia para beneficio del pas y ha desviado esfuerzos materiales
y espirituales, no solamente de la gestin diplomtica sino de toda la
nacin, que pudieron estar orientados y aprovechados con otros fines
(Carrin 1989: 32).
En consecuencia, el conflicto limtrofe, al mantenerse por ms de 160 aos
y ser el eje principal de las relaciones bilaterales entre el Ecuador y el Per,
releg y subordin los dems mbitos de esa relacin, como la cooperacin
y la integracin, al tema territorial, a la existencia y desarrollo de la contro-
versia en cuestin. No obstante, aquellos aspectos fueron tambin conside-
rados en la poltica ecuatoriana.
La firme decisin del Ecuador de propiciar un clima de amistad y coo-
peracin con el Per le ha llevado a celebrar con este pas, durante los
ltimos veintisiete aos, un considerable nmero de acuerdos y conve-
nios destinados a establecer regmenes de cooperacin, armonizacin e
integracin fronteriza, entre los dos pases, en reas como la salud, tu-
rismo, economa, trnsito, cultura, educacin, comercio y agricultu-
ra, etc.
31
Es decir, si bien las relaciones ecuatoriano-peruanas estuvieron signadas por
el conflicto, la agenda ecuatoriana hacia el Per admiti otros temas que ya
eran de inters comn; esto permiti que a pesar de la recurrencia de los
170
conflictos, hubiera perodos cclicos de cooperacin, de intensificacin de la
integracin y de un relacionamiento comercial bastante importante, como
constatamos en el punto anterior. Tanto es as que las negociaciones de paz
y los acuerdos estuvieron fuertemente atravesados y estimulados por los ob-
jetivos de cooperacin, integracin fronteriza e intensificacin comercial.
Poltica exterior del Per
La poltica exterior peruana hacia el Ecuador estuvo igualmente determina-
da por la existencia del problema territorial que impeda el normal desarro-
llo de las relaciones bilaterales entre ambos pases vecinos. Sin embargo, lue-
go de la firma del Protocolo de Ro de Janeiro para el Per la controversia
con el Ecuador qued supuestamente solucionada.
Desde 1950, luego de producido el desacuerdo en el ltimo tramo que
faltaba por demarcar y cuando el Ecuador propuso la creacin de una Co-
misin Mixta Especial que verificara la zona del desacuerdo, el Per mantu-
vo la firme posicin internacional de que no haba ningn problema con el
Ecuador y que restaba solo culminar con la demarcacin. Su posterior ne-
gativa a la propuesta de los garantes de un levantamiento topogrfico de la
zona origin el mantenimiento del desacuerdo y la imposibilidad de alcan-
zar una solucin.
32
En ese sentido, ante cualquier decisin -de las antes mencionadas-
por parte de la diplomacia ecuatoriana, se suceda, de parte del Per, el in-
mediato rechazo y la apelacin al principio del cumplimiento obligatorio
de los tratados, acusando de esta manera al Ecuador de incumplir con sus
compromisos internacionales. Es decir, en el caso peruano, los principios
de derecho internacional ms invocados fueron el pacta sunc servanda y la
buena fe en el cumplimiento de los tratados: el principio medular de la
poltica fronteriza del Per gira alrededor de la adecuada instrumentacin
del fiel cumplimiento de los tratados El cabal cumplimiento de los tra-
32 La posicin del Per en relacin con la temtica sobre conflictos fronterizos que puedan involucrar-
lo se sustenta en la afirmacin de la inexistencia de la problemtica que los albergue. Tal conviccin
deriva del hecho de que la definicin fronteriza est totalmente configurada de acuerdo a tratados
bilaterales plenamente vlidos y vigentes. (Deustua 1990:15)
tados adquiere, en consecuencia, un carcter superior a lo meramente cir-
cunstancial, formal o declarativo: forma parte de la naturaleza del pas con-
temporneo y de su relacin con su reciente entorno republicano (Deus-
tua 1990: 22). El Per desde hace mucho tiempo ha definido su poltica
internacional con sus vecinos: el estricto cumplimiento de los Tratados
(Pons Muzzo 1994: 426).
La argumentacin peruana para sostener que no haba ningn proble-
ma es que el desacuerdo en la zona Zamora-Santiago haba sido materia del
fallo de Braz Dias de Aguiar, el que era contra argumentado por el Ecuador.
Asimismo, planteadas las posiciones ecuatorianas, se presentaban los argu-
mentos peruanos con el objeto de desvirtuarlas; as presentado el plantea-
miento de la nulidad, el Per lo rechaz en un comunicado de prensa e hi-
zo circular a las cancilleras americanas dos memoranda en los que expresa-
ba sus puntos de vista sobre las tesis de la inejecutabilidad y de la nulidad.
De esta manera, al igual que en el caso ecuatoriano la defensa de la
legalidad comprometida ha absorbido buena parte de la energa diplomti-
ca (Deustua 1990:31), o como lo sealara Feliz Denedri Luna las largas
disputas sobre nuestras fronteras, nos llevaron, a unos y a otros, a buscar en
muchos casos abogadilmente las verdades que creamos convenientes a
nuestra causa(Hurtado 2000: 11). Es decir, se enfrentaban dos polticas ex-
teriores irreconciliables: por el lado ecuatoriano, el cuestionamiento del Pro-
tocolo y la bsqueda de una solucin que pasara por la reivindicacin ama-
znica y, por el lado peruano, el desconocimiento del problema con el Ecua-
dor y el apego al estricto cumplimiento de los tratados.
En consecuencia, en la agenda exterior peruana el tema territorial era
omitido o al menos, dadas las tensiones diplomticas y militares que no era
posible desconocer, ocupaba una posicin de menor importancia. Tal si-
tuacin convierte al Ecuador en un punto focal de la poltica exterior perua-
na aun cuando carezca de la dimensin geopoltica que s poseen otros ve-
cinos (Deustua 1990: 32). Por tanto, el problema territorial con el Ecua-
dor, segn este autor, es una hipoteca que inhibe un ms liberado y eficien-
te ejercicio de la poltica exterior peruana.
A pesar de que esta ha sido la postura tradicional del Per, hubo dos
momentos en que alej de ella: en los aos setenta, durante el perodo de-
nominado del dilogo-que coincidi con la flexibilizacin ecuatoriana a
travs del planteamiento de la posibilidad de una transaccin honrosa-, y a
propsito de la visita del canciller ecuatoriano, en 1972. En aquella ocasin
ambos cancilleres declararon la existencia de un clima de positivo entendi-
miento entre el Ecuador y el Per y la decisin de ambos pases de fortale-
cerlo, eliminando, dentro del ms amplio espritu de mutua y equitativa
comprensin, todo obstculo perturbador. En 1974, las mismas autorida-
des expresaron en la Declaracin con motivo del Sesquicentenario de la Ba-
talla de Ayacucho, la necesidad de considerar los problemas que obstan al
pleno desarrollo de esas relaciones (Valencia, 1988: 78).
Posteriormente, luego del planteamiento del arbitraje del Papa, el pre-
sidente Fujimori declar en varias oportunidades el deseo de resolver al
ms alto nivel el problema limtrofe entre los dos pases y de sostener di-
logos a la brevedad posible con la finalidad de zanjar definitivamente la di-
ferencia territorial.
33
Igualmente. el Canciller peruano ante la Asamblea
General de la OEA, el 20 de mayo de 1992, expres: en este lnea ratifico
el deseo del Gobierno de mi pas, de agotar todos los esfuerzos encamina-
dos a encontrar una solucin poltica que nos lleve a lograr la solucin de-
finitiva para el problema que nos ha separado por ms de medio siglo. En
ese mismo sentido, el presidente Fujimori durante su estada en Quito, en
declaraciones a la prensa expres: las relaciones entre Ecuador y Per han
experimentado una evidente distensin, se rompi el mito de que el proble-
ma limtrofe no poda ser mencionado ni siquiera por los mandatarios de
los dos pases (Luna Tobar 1994: 390).
Este acercamiento del presidente Fujimori, fue interpretado por al-
gunos sectores como una estrategia diplomtica para eliminar el riesgo de
enfrentamientos externos y dedicarse a las cuestiones internas en su pas.
Dados los desafos internos, el gobierno de Fujimori sigui desde el ini-
cio una ofensiva diplomtica regional diseada para reducir la posibilidad
de una reactivacin de sus problemas limtrofes. La iniciativa incluy vi-
sitas de Estado y mltiples conversaciones con Presidentes y altos funcio-
narios del Ecuador, Bolivia y Chile en 1991 y 1992. El ms importante
fue Ecuador, dado el continuo desacuerdo limtrofe con la consiguien-
te reduccin de las tensiones en la frontera (Scott Palmer 1997: 110).
33 Declaraciones hechas en Lima, 27 de noviembre de 1991, y Trujillo, 5 de diciembre de 1991, res-
pectivamente (Luna Tobar 1994 :388-389).
Sin embargo, esta actitud y posicin internacional la mantendra luego de
los enfrentamientos blicos de 1995, hecho que junto con el reconocimien-
to ecuatoriano de la vigencia del Protocolo de Ro de Janeiro, se constituy
en uno de los cambios fundamentales en las polticas exteriores convencio-
nales de ambos pases, cambios que propiciaran las negociaciones entre am-
bos pases y que desembocaran en la solucin definitiva del conflicto.
Temas comunes en las polticas exteriores del Ecuador y del Per
Como hemos visto repetidas veces, las relaciones bilaterales del Ecuador y
del Per estuvieron determinadas por la existencia del problema territorial
y, consecuentemente, sus polticas exteriores estuvieron caracterizadas por
esa diferencia; no obstante hubo aspectos de inters comn en esa relacin.
Luis Valencia Rodrguez seala inclusive que las polticas exteriores de los
dos pases han sido en general coincidentes y a veces hasta similares y su
nica divergencia se encontraba en el tema limtrofe: ambos pases se inspi-
ran en idnticos principios, comparten parecidas realidades geogrficas, po-
lticas y sociales, enfrentan iguales problemas y consecuentemente tienen in-
tereses y objetivos similares. Sus agendas, salvo por la diferencia en el tema
territorial, han estado caracterizadas por aspectos comunes.
34
Esta situacin se evidencia en prcticamente todos los temas y mbi-
tos de la realidad internacional en las que participan ambos estados: en el
mbito mundial -en la Organizacin de las Naciones Unidas y sus organis-
mos especializados- dada su posicin de pases en vas de desarrollo con
iguales caractersticas y, dadas sus limitaciones en trminos de su comercio
internacional, en la Organizacin Mundial del Comercio; en el mbito re-
gional -en la OEA e, incluso, en el Grupo de Ro- con temas compartidos
como democracia, terrorismo, narcotrfico, pobreza, entre otros.
Un tema importante y casi emblemtico fue su participacin conjunta
y defensa del mar jurisdiccional de 200 millas con el objetivo de conservar
y proteger los recursos vivos en sus zonas martimas jurisdiccionales y adya-
centes; esta posicin fue manifestada en la Declaracin de Santiago sobre
Zona Martima, de 1952. Finalmente en la Convencin de las Naciones
34 Para mayor detalle ver Valencia, 1993
Unidas sobre el Derecho del Mar se establecera una plataforma continental
de doscientas millas para los Estados ribereos. Cabe sealar que el rgano
de coordinacin de la poltica martima, la Comisin Permanente del Pac-
fico Sur (CPPS), fue el nico marco jurdico existente, hasta antes de 1969,
para la cooperacin y la integracin de los dos pases (Maurtua 2000: 23).
En 1969, el Ecuador y el Per suscribieron el Acuerdo de Cartagena,
por el cual se creaba el Grupo Andino, mecanismo de integracin subregio-
nal que dara un nuevo impulso a las relaciones comerciales. Durante la d-
cada de los setenta, con los acercamientos polticos y la vigencia del Pacto
Andino, se dio un importante avance y se firmaron varios convenios en lo
que tiene que ver con aspectos econmicos y comerciales: desde inicios de
la dcada, ambos pases adhirieron a la ALALC; en 1980, a la ALADI, y, en
ese mismo ao, entraron a formar parte del Tratado de Cooperacin Am-
znica. Sin embargo, el ritmo intermitente de aproximaciones y alejamien-
tos impacta, de manera correspondiente, las relaciones interinstitucionales,
naturalmente generadora de intereses comunes, como el Acuerdo de Carta-
gena cuyo curso han llegado a entorpecer y escasamente a impulsar (Deus-
tua 1990: 43).
Finalmente, y por otro lado, las polticas exteriores del Ecuador y del
Per, despus de la prioridad otorgada al problema territorial, especialmen-
te en el caso ecuatoriano, han sido establecidas de acuerdo a las corrientes y
temas abordados en el contexto internacional (salvo excepciones como la
defensa de las doscientas millas de mar territorial): integracin, liberaliza-
cin del comercio, narcotrfico, medio ambiente, y, bsicamente, han esta-
do marcadas por la temtica de la agenda norteamericana, en razn de la de-
pendencia de las relaciones bilaterales del Ecuador y del Per, y de la subre-
gin por cierto, con respecto a los Estados Unidos.
As, de acuerdo a los temas planteados por Estados Unidos, el Ecuador
ha tenido una posicin reactiva, excepto el caso del conflicto con el Per, en
cuyo caso el manejo ha sido proactivo; los temas de poltica exterior del
Ecuador con Estados Unidos han estado fijados de la siguiente manera: con-
flicto con Per, libre comercio, narcotrfico y migraciones ilegales (Franco
1998: 177); y, en general,
sta [la poltica exterior ecuatoriana] no ha podido desarrollar una agen-
da de intereses concretos a mediano y largo plazo, con la excepcin de
la obsesin por impugnar los lmites con Per, la permanencia del Pac-
to Andino hoy Comunidad Andina- y la proposicin de tesis origina-
les, como la territorialidad de las doscientas millas marinas o la declara-
toria de soberana sobre la rbita geoestacionaria (Bonilla 1998a: 89).
Para el caso peruano y si bien ste tambin ha respondido a las prioridades
estadounidenses, la reactividad ha tenido matices distintos cargados de ima-
ginacin y nacionalismos, que le han permitido aceptar los trminos defini-
dos por Estados Unidos, pero con respuestas propias. De esta manera, la
agenda de poltica exterior del Per con Estados Unidos, sobre los temas es-
tablecidos por este pas, se fijaban de la siguiente manera: libre comercio,
narcotrfico, conflicto con el Ecuador, desarrollo sostenible, democracia y
derechos humanos (Franco 1998: 181).
De esta manera, al ser dependientes y vulnerables ambos pases por los
intereses de Estados Unidos, la solucin al problema territorial pasaba en
gran medida por la disposicin de ese pas.
Solucin del problema territorial y los factores externos:
el nuevo orden internacional y los Estados Unidos
El problema territorial adquiri, prcticamente desde sus inicios, dimensio-
nes multilaterales cuando, desde muy temprano se involucr en los inten-
tos de solucin a actores externos: En 1827, el Per fue el primero en so-
licitar una mediacin de los Estados Unidos. Washington tard dos aos en
arribar a una respuesta positiva que tom la forma de una declaracin de
ayuda. Durante ese lapso las partes en disputa (Per y la Gran Colombia)
ya haban logrado su propio acuerdo ( St. John 1998:92).
Ms tarde, en 1887, el Ecuador y el Per firmaron un tratado de arbi-
traje, mediante el cual sometan la controversia al Rey de Espaa. Sin em-
bargo, se produciran graves incidentes en las capitales de los dos pases por
lo que, en 1893, ofrecieron su mediacin la Santa Sede y el Gobierno de
Colombia (Tobar Donoso y Luna Tobar 1994: 158). Este procedimiento
fracas al inhibirse el rbitro, debido al agravamiento de las tensiones origi-
nadas entre ambos pases por el conocimiento anticipado del proyecto de
laudo arbitral. Estas tensiones que implicaran movilizaciones de tropas de
los dos pases a la frontera, motivaron, en 1910, el ofrecimiento de los Es-
tados Unidos de mediar: se invit a las Partes a discutir sus diferencias en
Washington(Tobar Donoso 1982: 66). Inmediatamente despus Estados
Unidos, junto con Argentina y Brasil, propusieron de nuevo una media-
cin, encaminada a la suspensin de los preparativos blicos y la oferta de
intervenir amistosamente para la bsqueda de una solucin.
35
Posteriormente, en 1924, Ecuador y Per suscribieron un convenio
mediante el cual se comprometan a la negociacin directa de la controver-
sia en la ciudad de Washington y, para aquellos temas en los que no pudie-
ran llegar a un acuerdo, se someteran a un arbitraje parcial del presidente
de los Estados Unidos. Lamentablemente, las conversaciones directas fraca-
saron y el procedimiento escogido fue abruptamente interrumpido. Ante
esa situacin, en 1938, el Ecuador solicit la mediacin de Argentina, Bra-
sil, Estados Unidos y Uruguay, pases que haban colaborado en la solucin
del conflicto del Chaco.
En mayo de 1941, cuando era inminente el conflicto blico, Argenti-
na, Brasil y Estados Unidos nuevamente ofrecieron sus amistosos servicios
para promover una solucin. En esta ocasin fueron aceptados por las dos
partes y desempearon un importante papel en detener las hostilidades y
posteriormente en las negociaciones en Ro de Janeiro; producto de esta me-
diacin se suscribi el Protocolo de 1942.
Constatamos que, Estados Unidos, al igual que Argentina y Brasil, han
estado involucrados desde muy temprano en la controversia ecuatoriano-pe-
ruana, en vista de que, la disputa fronteriza entre Ecuador y Per ha di-
ficultado y entorpecido las relaciones interamericanas a lo largo de la mayor
parte de los siglos XIX y XX (St. John 1998: 91) y ha atrado la preocupa-
cin de las naciones americanas.
Sin embargo y a pesar de la suscripcin del Protocolo de Paz, Amistad
y Lmites de Ro de Janeiro, el problema entre ambos pases no terminara,
sino que ms bien se vera agudizado y se tornara ms complejo. El Proto-
colo de Ro de Janeiro se lo negoci como trasfondo de la Tercera Reunin
de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores que fue convocada para
abordar el respaldo del continente y las medidas que se tomaran respecto
35 Ministerio de relaciones Exteriores, Libro Blanco, p. 91
del ataque japons a Pearl Harbour y la entrada de Estados Unidos a la Se-
gunda Guerra Mundial. El contexto internacional y el papel de los Estados
Unidos en l fueron, de esta manera, un factor fundamental en la nueva eta-
pa del problema territorial entre Ecuador y Per.
El Protocolo de Ro fue suscrito, junto con las partes directamente in-
volucradas, tambin por Argentina, Brasil, Chile y Estados Unidos, en cali-
dad de garantes de la ejecucin del Protocolo y hasta la demarcacin defini-
tiva de la frontera (art. 5), y estableca que cualquier duda o desacuerdo que
surgiere sobre la ejecucin de este Protocolo, ser resuelto por las Partes con
el concurso de los Representantes de Estados Unidos, Argentina, Brasil y
Chile, dentro del plazo ms breve posible (art. 7). Esto hace del Protoco-
lo de Ro un mecanismo de paz multilateral que prevea responsabilida-
des para los garantes, que en esa poca parecan ms bien modestas (Scott
Palmer 1997:108).
Sin embargo, una vez suspendida la demarcacin por el desacuerdo en
el sector Zamora-Santiago, se originaron, a lo largo de ms de cincuenta
aos, una serie de incidentes diplomticos y militares que agravaron el pro-
blema y en los que prcticamente no hubo una intervencin importante por
parte de los garantes para solucionarlo.
La intervencin de los pases garantes durante ese perodo (1942-
1995) fue de un perfil bajo en un contexto mundial dominado por la Gue-
rra Fra, en el que ms bien se tenda a ocultar los conflictos regionales
(Scott Palmer 1999: 31). En estas condiciones, los objetivos de Estados
Unidos hacia Amrica Latina pasaban por la mediacin de sus intereses en
el orden internacional imperante y la amenaza extracontinental. Una vez
suspendida la demarcacin, el problema ecuatoriano-peruano se desenvol-
vi durante la etapa de este enfrentamiento Este-Oeste.
En el lapso de la Guerra Fra, caracterizado por el enfrentamiento so-
vitico-norteamericano, las dos potencias miraban al Tercer Mundo como
una zona de disputa para el ejercicio de su poder, por lo que la regin pas
a ser un escenario de posible expansin. Si bien la poltica exterior estadou-
nidense persigui varios objetivos, su nico propsito nacional sobresalien-
te fue contener y derrotar al comunismo pues la Unin Sovitica y su siste-
ma eran percibidos como amenazas a la seguridad y a los valores norteame-
ricanos (Huntington 1998:179-185). Los Estados Unidos se vieron lanza-
dos a la Guerra Fra por la amenaza del expansionismo sovitico, y basaron
sus expectativas posteriores a la Guerra Fra en la desaparicin de la amena-
za comunista (Kissinger 1996:810).
Con este propsito, Estados Unidos dedic por varios medios a con-
tener el avance sovitico en Amrica Latina: una alianza defensiva hemisf-
rica (TIAR) y una estructura institucional del hemisferio (OEA) confor-
mada segn sus propias prioridades para dar un ejemplo militar y poltico
de su sistema anticomunista mundial (Langley 1989: 227). La cruzada
anticomunista se extendi en cada aspecto de la poltica de E.U. hacia la re-
gin (Smith 2000: 354). Es decir, la idea matriz de esa potencia para Am-
rica Latina constitua la seguridad colectiva, entendida siempre en el con-
texto del enfrentamiento Este-Oeste.
En este marco, el problema ecuatoriano-peruano que haba dejado en
suspenso la demarcacin y para la percepcin internacional no haba gene-
rado mayores inconvenientes, salvo enfrentamientos diplomticos y algunos
incidentes fronterizos de poca gravedad, no tena mayor importancia como
para atraer la atencin de los pases garantes y, en particular, de Estados Uni-
dos. El foco de anlisis en el perodo de la Guerra Fra se refera a cmo
evitar que una situacin de antagonismo particular se transforme en una cri-
sis que conduzca a un enfrentamiento nuclear (Rojas Aravena 1999: 62),
pero los incidentes fronterizos entre Ecuador y Per no constituan un pro-
blema que pudiese desembocar en un enfrentamiento poltico-ideolgico de
las dos superpotencias, por lo que no era un tema prioritario en la agenda
norteamericana; dentro del orden internacional, en el conflicto ecuatoria-
no-peruano no estaban en juego intereses importantes de Estados Unidos.
No era un problema de mayor gravedad blica dado su limitado impacto
militar en el contexto internacional (a pesar de lo grave para las partes).
Tampoco despertaba mayor inters, ni constitua un riesgo para los pases
vecinos; situacin que gener poca actividad diplomtica a su alrededor
(Bonilla 1999b:75).
El fin de la Guerra Fra, que ocult estos conflictos bilaterales y su-
bregionales dentro del contexto ms amplio de la confrontacin Este-Oes-
te, los ha vuelto a la luz (Scott Palmer 1999: 31). La implosin de la Unin
Sovitica y el fin del enfrentamiento bipolar (a diferencia de lo que se crea:
el surgimiento de un sistema internacional de paz y seguridad) motiv el re-
surgimiento de conflictos que estaban ocultos ante el enfrentamiento ms
importante. Uno de esos problemas fue el conflicto entre Ecuador y Per.
Frente a la desaparicin de la amenaza extracontinental
36
, este conflicto
pas a cobrar importancia y atrajo la atencin de Estados Unidos hacia nue-
vos temas de seguridad en Amrica Latina.
Estados Unidos, como nica superpotencia capaz de conducir u orga-
nizar acciones poltico-militares en cualquier lugar del mundo, en la etapa
de la post-Guerra Fra, pas a jugar un papel de balance, de un elemento
que neutraliza los conflictos en todas partes. Asimismo, con la cada del blo-
que sovitico y la desaparicin del peligro de una expansin socialista se ace-
ler el proceso de globalizacin econmica, con profundas consecuencias
culturales y polticas. Esta situacin llev, lgicamente, a un cambio en los
objetivos de la poltica exterior norteamericana hacia Amrica Latina.
En ese sentido, el Presidente norteamericano George Bush hizo su
planteamiento de la Iniciativa para las Amricas; posteriormente, el go-
bierno de Bill Clinton convoc, en diciembre de 1994, a la Cumbre de las
Amricas, en cuya declaracin se puso de manifiesto los nuevos objetivos
de la poltica exterior norteamericana hacia la regin: preservacin y forta-
lecimiento de las democracias que contempla entre otros puntos el fomen-
to de la confianza mutua; creacin de un rea de libre comercio; erradica-
cin de la pobreza, y el desarrollo sostenible y preservacin del medio am-
biente.
En este nuevo contexto mundial y nueva poltica estadounidense ha-
cia Amrica Latina, en que el fortalecimiento de las democracias pas a en-
cabezar la lista de las nuevas prioridades de seguridad de Estados Unidos, y
la integracin y libre comercio a ser uno de sus objetivos fundamentales, el
conflicto entre Ecuador y Per, que reaparece en el enfrentamiento armado
de enero de 1995 (apenas un mes despus de la Cumbre de Miami), se pre-
senta como un freno para los nuevos objetivos norteamericanos. Esta mi-
croguerra -esta crisis internacional de carcter bilateral y expansin regional-
en pocas horas dinamit... el proceso de integracin (Rojas Aravena 1999:
62). Adems, pona en peligro la seguridad en el continente, entre otras ra-
zones por las consecuencias de la carrera armamentista en la regin. El con-
flicto es parte de la agenda de Estados Unidos no slo por su condicin de
Estado garante del Protocolo sino porque tiene que ver con un objetivo ms
36 El fin del conflicto Este-Oeste signific que la regin dejara de servir como trasfondo de la rivali-
dad de las superpotencias (Smith 2000: 318)
amplio, cual es la seguridad y la estabilidad en el hemisferio (Clinton
1996).
A la luz de las nuevas relaciones internacionales, el problema ecuato-
riano-peruano adquiere una nueva dimensin y pasa a tener importancia
para Estados Unidos en tanto obstculo en sus intereses comerciales y pol-
ticos.
En la lgica del Departamento de Estado y como condicin necesaria
para el establecimiento de la zona de libre comercio continental, es
esencial que haya paz y que se solucionen las controversias fronterizas
conflictivas. Asimismo, su visin del desarrollo de ambos pases est
cruzada por la preocupacin de que el gasto militar suprima inversiones
necesarias (Bonilla 1998a: 103).
Por otra parte, Estados Unidos, en trminos formales, estaba fuertemente
vinculado con la controversia por su calidad de garante del Protocolo de Ro
de Janeiro, lo que le impona la obligacin, al igual que a Argentina, Brasil
y Chile, de ofrecer su concurso para que las partes llegaran a una solucin
definitiva. En ese sentido, Estados Unidos decidi que era un momento
propicio para hacer todo lo posible para buscar una solucin definitiva y
permanente, junto con los otros garantes (Scott Palmer 1998: 119) y el di-
ferendo ecuatoriano-peruano pas a ocupar un lugar en la agenda latinoa-
mericana de los Estados Unidos.
37
Como consecuencia, se dio la participacin ms importante de los pa-
ses garantes desde su mediacin en 1941 y 1942. Desde 1995, el Departa-
mento de Estado prioriz la relacin entre Ecuador y Per como punto im-
portante de su agenda hacia Amrica Latina. Estados Unidos design un
equipo especial de negociacin y plante el tema como parte de su relacin
bilateral con cada uno de los pases contendientes(Bonilla 1999a: 26). Pe-
ro esta intervencin no se hubiese dado sin la legitimacin necesaria que le
otorg la aceptacin peruana de la existencia de un problema limtrofe con
el Ecuador y el reconocimiento ecuatoriano de la vigencia del Protocolo de
180
37 La terminacin del conflicto armado entre Ecuador y Per, en el cual Estados Unidos es uno de
los pases garantes del Protocolo de Ro, es un tema central en la agenda bilateral de los estadouni-
denses con Quito y Lima. (Franco 1998: 176)
Ro de Janeiro; a partir de esa base los pases garantes inician su actuacin
en el proceso de pacificacin y negociacin.
Los garantes comienzan a intervenir desde el inicio del conflicto bli-
co, mediante buenos oficios, a travs del llamamiento a las partes a proseguir
el dilogo para evitar cualquier agravamiento de las tensiones para lo cual
reiteran el ofrecimiento de su cooperacin para contribuir a superar las fric-
ciones generadas
38
. Posteriormente, en las discusiones preliminares en Ro
de Janeiro y luego en Brasilia, para el cese de las hostilidades, discusiones
que culminaron con la firma de la Declaracin de Paz de Itamaraty, los pa-
ses garantes empezaron a actuar de forma ms directa en las negociaciones.
Para la segunda parte de esas reuniones, en Brasilia el Presidente Bill
Clinton design como enviado especial del Departamento de Estado al em-
bajador Luigi Einaudi para trabajar junto con el Embajador estadouniden-
se en Brasil (Fernndez de Crdova 1998: 163). Este personaje desempea-
ra una actuacin clave durante el posterior proceso de negociaciones en ca-
lidad de Alto Funcionario de Estados Unidos para la solucin del problema
Ecuador-Per. Esto demostraba el inters y la preocupacin que tena Was-
hington sobre este tema, pues el Departamento de Estado de los Estados
Unidos nombr a una persona con experiencia y un asistente permanente a
tiempo completo, as como brind el soporte de otras agencias y dependen-
cias del Gobierno conforme se necesitaban( Scott Palmer 1999: 42-43).
La actuacin de Estados Unidos en el proceso posterior de negociacin
estuvo dirigida, segn Einaudi, por cinco guas de accin: unificar la agen-
da de los garantes y otras entidades que apoyan el proceso -la OEA y el Va-
ticano-; apoyar militarmente los esfuerzos diplomticos; promover el lide-
razgo de las partes involucradas en la medida en que el conflicto tiene sus
propios canales de resolucin; procurar la primaca del derecho internacio-
nal, y no perder de vista objetivos superiores a los intereses involucrados en
la disputa
39
.
Con base en la Declaracin de Paz de Itamaraty y en el marco del Pro-
tocolo de Ro de Janeiro, se inicia el proceso hacia la bsqueda de la solu-
cin al problema ecuatoriano-peruano. Este proceso contempl, bsicamen-
te, tres fases:
38 Declaracin de los pases garantes de 25 de enero de 1995 (Leoro 1996: 113).
39 Citado por Adrin Bonilla (1998a: 103).
- De pacificacin, de carcter militar e iniciada inmediatamente despus
de la Declaracin de Itamaraty. Esta fase dur hasta despus de la firma
del Acuerdo Global de Paz. En ella, los garantes in loco, a travs de la
MOMEP, se encargaron de la separacin de fuerzas, la desmovilizacin,
desmilitarizacin y en general a otorgar la estabilidad necesaria a la zo-
na en disputa para iniciar y desarrollar las negociaciones, por lo que es-
te dispositivo constituy el sustento fundamental para el arribo a la so-
lucin definitiva. En el desempeo de esta tarea, Estados Unidos co-
mand las labores brindando el apoyo logstico requerido para ello.
- De procedimientos. En esta fase, los pases garantes asistieron a los
cancilleres de Ecuador y Per en las cuatro reuniones en las que se de-
terminaron los mecanismos que determinaran el desenvolvimiento de
las posteriores conversaciones sustantivas. En el Acuerdo de Santiago
se otorg un papel ms activo a los garantes y se les encarg la propo-
sicin de los procedimientos para la solucin de los desacuerdos insal-
vables para las Partes, as como el nombramiento de una Comisin de
Seguimiento para las negociaciones. De esta manera se estableci una
figura de mediacin en su participacin.
- La fase sustantiva, que comprendi a su vez dos etapas: la primera en
la que las delegaciones nacionales de Ecuador y Per se encargaron de
la presentacin de los impases y, la segunda, de la negociacin propia-
mente que se inicia con la Declaracin de Brasilia, el Cronograma y la
conformacin de las comisiones que negociaran en las capitales de Ar-
gentina, Brasil, Chile y Estados Unidos. En esta etapa los garantes par-
ticiparon activamente, entre otras formas, mediante la proposicin de
frmulas de solucin a los desacuerdos que se presentaban.
Entre todos los dispositivos de seguridad y prevencin de conflictos desple-
gados alrededor del caso Ecuador-Per, la presencia de los cuatro pases ga-
rantes en el seguimiento de las negociaciones, parece haber sido el instru-
mento disuasivo ms importante (Bonilla 1999a: 26). Adems, los garan-
tes tuvieron otra forma de participacin (una especie de peritaje o investi-
gacin
40
) a travs de los dos grupos jurdico-tcnicos, conformados por ge-
40 Este medio de solucin de controversias, en la teora, consiste en la designacin de una comisin
internacional de investigacin a fin de que esclarezca los puntos de hecho (en el caso ecuatoriano-
grafos y juristas de esos pases y de las partes involucradas, a cuyo parecer se
sometieron los impasses ms controvertidos: Zamora-Santiago, Cusumaza-
Bumbuiza/Yaupi-Santiago y Lagartococha-Gep. Estas opiniones seran,
posteriormente, la base de la solucin final.
Asimismo, en el desenlace del problema fueron los pases garantes los
que con su pronunciamiento vinculante, que podra ser calificado de un ar-
bitraje, dieron solucin al ms importante desacuerdo pendiente. Al ser per-
cibidos los garantes como potencias neutrales y forneas -una de ellas Esta-
dos Unidos- con capacidad de influencia y presin en ambos pases, se evi-
t el desgaste poltico de los presidentes y la deslegitimacin a la que hubie-
se estado sujeta cualquier solucin que hubiesen acordado entre s. Es decir,
el papel de los garantes en el proceso de negociacin fue indispensable para
llegar al acuerdo global y definitivo.
41
La presencia de los Estados Unidos en el grupo de los pases garantes
y la prioridad otorgada por Washington al proceso, que llev incluso al di-
logo sobre el tema entre el presidente Clinton y los presidentes Mahuad y
Fujimori, constituy un punto importante para el arribo a la solucin final.
Adems, Estados Unidos apareca en el proceso como el ms interesado en
una rpida solucin. Incluso se habl de una fecha lmite: marzo de 1998,
cuando el presidente Clinton arribe a Santiago de Chile para participar en
la Cumbre de las Amricas. La idea es presentar una solucin definitiva co-
mo un logro de la diplomacia norteamericana.
42
Asimismo, la capacidad de influencia de los garantes fue posible por la
importante presencia e iniciativa de Estados Unidos, sin menoscabar el he-
cho que, en la etapa final, Brasil haya sido el pas que condujo la negocia-
cin (Bonilla 1999a: 26). De ah que, todos los involucrados reconocieron
la importancia de la iniciativa estadounidense y la alta prioridad dada al
problema por Estados Unidos, hasta resaltar que sin su impulso y la presen-
peruano los grupos conocieron tambin aspectos geogrficos y jurdicos) sobre los cuales existe una
divergencia de apreciacin. Las partes no estn obligadas a aceptar sus conclusiones y la investiga-
cin prepara el camino para una solucin negociada (Benadava 1989: 295).
41 Sin la intervencin de los representantes de los Estados Unidos, Brasil, Chile y Argentina en todas
las etapas del proceso diplomtico, y sin la MOMEP en el aspecto militar, es improbable que se hu-
biera podido encontrar una solucin duradera al problema limtrofe ms antiguo de Amrica Lati-
na (Scott Palmer 1999: 44).
42 Anlisis de El Nuevo Herald de Miami, reproducido en El Comercio de Lima, 18 de junio de 1997
(Toche 1998: 66)
cia del embajador Luigi Einaudi, no se habra llegado a estar por resolver el
conflicto fronterizo.
43
Si bien la participacin de los garantes configuraba un proceso multi-
lateral, en la prctica las presiones para que Ecuador y Per alcancen un
acuerdo se encauzaban a travs de la poltica exterior de los Estados Unidos
hacia los pases andinos, mediante la dinmica usual de incentivos y sancio-
nes (Bonilla 1999a:26). Los garantes advirtieron en varias oportunidades a
las dos partes que podran retirarse del proceso de negociacin (incluida la
MOMEP). Tambin es significativo que la Comisin que negoci el Acuer-
do de Integracin Fronteriza -que era en el que se evidenciaban los benefi-
cios de la paz para ambos pases- tuviera como sede la ciudad de Washing-
ton, donde los organismos financieros internacionales incentivaron a los dos
pases con la posibilidad de otorgarles una importante ayuda financiera pa-
ra proyectos de integracin y desarrollo fronterizo, una vez alcanzada la so-
lucin del problema que los separaba.
Estados Unidos, como potencia hegemnica de la regin, era el nico
pas capaz de ejercer influencia en los dos pases andinos. Como es normal
en las relaciones bilaterales de un pas pequeo con un hegemnico, la agen-
da suele ser dictada por el gobierno con poder preponderante... sin que el
gobierno de menor poder relativo tenga posibilidades de introducir cam-
bios(Franco 1998: 79). Al ser Ecuador y Per -y en diversos niveles los de-
ms pases garantes- vulnerables en todos los asuntos comunes de la relacin
bilateral, la posibilidad de solucionar el problema limtrofe dependa en mu-
cho de la disposicin de Estados Unidos.
Por otra parte, el problema limtrofe entre Ecuador y Per, luego del
enfrentamiento blico del ao 95, evidenci una vez ms los efectos negati-
vos en la economa y en la poblacin misma de ambos pases. Esta situacin,
en el contexto de las nuevas prioridades del orden mundial, determin la
voluntad poltica de los dos estados de llegar a su solucin definitiva. En Pe-
r, el presidente Alberto Fujimori asumi la conduccin general del pro-
ceso desde su inicio, siguiendo su evolucin... siempre con una clara volun-
tad poltica de bsqueda de un acuerdo global y definitivo (Ferrero Costa
1998: 8). En el caso ecuatoriano, si bien hubo cuatro presidentes luego del
43 Declaraciones de Ricardo Luna, Embajador del Per en Washington (1997), (Scott Palmer 1998:
120)
enfrentamiento militar, durante todas esas administraciones se dio continui-
dad al proceso de negociaciones para alcanzar una solucin, lo que demos-
tr que ste constitua una poltica de Estado y permiti la permanencia de
slo dos cancilleres durante ese perodo.
Como se ha analizado ya, antes del conflicto blico de 1995, para Pe-
r el conflicto con Ecuador no ocupaba un lugar importante y ms bien en
su agenda internacional se privilegiaban termas como el libre comercio y el
narcotrfico. Para la agenda ecuatoriana, en cambio y dada la tradicional
importancia del tema en la poltica exterior, el diferendo limtrofe ocupaba
el primer lugar de importancia.
No obstante, a partir del conflicto de 1995 y el consecuente cambio
en las tradicionales posiciones, la bsqueda de la solucin al problema lim-
trofe vino a ser una prioridad en las relaciones de ambos pases. De esta ma-
nera, la clara decisin poltica de ambos estados de resolver sus diferencias,
junto con la decidida participacin de los pases garantes, contribuyeron de
manera efectiva para llegar al acuerdo definitivo.
En resumen, frente a las nuevas prioridades de Estados Unidos para
Amrica Latina, una vez superada la etapa histrica de la confrontacin bipo-
lar, el problema limtrofe ecuatoriano-peruano adquiri una nueva dimensin:
Estado Unidos advirti en l un obstculo para su proyecto de libre comercio
y un riesgo a la seguridad continental, razn por la cual vio la necesidad de re-
solverlo definitivamente. De ah que, con la decidida participacin de los de-
ms pases garantes, convirtieron al mecanismo multilateral de la garanta en
un eficiente instrumento para la consecucin de la paz en el hemisferio.
44
Esta intervencin de los garantes y la voluntad del Ecuador y del Per
de eliminar un grave obstculo para su desarrollo constituyeron el conjun-
to de factores que permitieron alcanzar la solucin del secular problema que
concluy con la firma del Acuerdo Global y Definitivo de Paz. Es decir, el
proceso de negociaciones sobre el problema territorial, que culmin con los
Acuerdos de octubre de 1998, respondi tanto al inters de los dos pueblos
como a los de la comunidad internacional de liquidar un foco de conflic-
to.
45
De esta manera, el fin de la Guerra Fra y la reconsideracin del orden
44 Este se constituy en el mecanismo multilateral de paz ms duradero en el hemisferio (Scott Pal-
mer 1999: 32).
45 Alejandro Surez, Subsecretario de Soberana Nacional del Ministerio de Relaciones Exteriores del
Ecuador, conferencia citada.
mundial ha tenido un impacto significativo en el continente. Los profun-
dos cambios de inicios de los noventa posibilitaron consolidar procesos de
paz y seguridad, el caso centroamericano sera otro ejemplo, en una dimen-
sin inimaginable hasta pocos aos antes.
Anlisis terico de la naturaleza de las relaciones bilaterales
entre Ecuador y Per
De acuerdo a la estructura utilizada para esta investigacin, las relaciones bi-
laterales entre Ecuador y Per sern analizadas a partir de dos momentos
claramente diferenciables: aquel que estuvo determinado por el problema li-
mtrofe y que prim durante casi toda la vida republicana de los dos pases,
y el que se da luego de la firma de los acuerdos de paz, marcado por la exis-
tencia de un nuevo tipo de relacin y con caractersticas diferentes a las an-
teriormente imperantes. Un estudio terico de las relaciones bilaterales de
ambos pases, que pretenda explicar la actual relacin y sus perspectivas pa-
ra proponer una agenda de poltica exterior, debe ser realizado tomando en
cuanta esos dos estadios.
Las relaciones bilaterales y el problema limtrofe
Como hemos visto, las relaciones bilaterales de Ecuador y Per, desde su na-
cimiento como repblicas, estuvieron signadas por la existencia del proble-
ma limtrofe que se constituy en el elemento central de las mismas, as co-
mo el elemento que limitaba y condicionada los dems mbitos de su rela-
cin, de entre los cuales el intercambio comercial fue uno de los ms afec-
tados.
Esta situacin, como tambin ya hemos analizado, se vera agravada y
producira serias tensiones diplomticas y militares despus del conflicto b-
lico de 1941 y la firma del Protocolo de Ro de Janeiro en 1942, debido a
la suspensin de la demarcacin por un desacuerdo en el ltimo tramo y a
posteriores complicaciones. De esta manera, desde los principios mismos
de nuestra comn vida republicana, la comunicacin entre dos pueblos
idnticos se ha obstruido y en ocasiones se ha paralizado como consecuen-
cia del problema territorial.
46
El distanciamiento, el recelo y la falta de co-
nocimiento mutuo han sido caractersticas de las relaciones entre Ecuador y
Per.
Todo esto se ha visto reflejado en la ausencia de lazos entre ambas so-
ciedades, las que por varios siglos, incluso antes de la Independencia, haban
gozado de mltiples relaciones de correspondencia e intercambio. Con el
surgimiento de las repblicas y la consecuente necesidad de un espacio na-
cional, imposible de ser definido, esos lazos se cortaron y los niveles de in-
terdependencia entre ambas sociedades y economas se vieron notablemen-
te reducidos.
Esta etapa, caracterizada por la priorizacin del tema fronterizo en las
relaciones bilaterales ecuatoriano-peruanas, puede ser analizada, en princi-
pio, desde un enfoque realista de las relaciones internacionales. El mismo
problema limtrofe es consecuencia de la relacin entre entidades de carc-
ter territorial: los Estados, uno de los supuestos bsicos en la teora realista.
Desde esta perspectiva terica, los Estados constituyen los ejes centrales en
tanto portadores del inters nacional y, bsicamente, del poder, para cuyo
ejercicio se requiere la definicin de su espacio. El cdigo en disputa [del
problema limtrofe ecuatoriano-peruano] es la imagen de los mapas, los que
atribuyen capacidades de ejercicio de poder y construyen el escenario de la
soberana para las instituciones estatales (Bonilla 1999a: 20).
Las entidades estatales son unitarias y racionales porque buscan la ma-
ximizacin del poder con el objeto de conseguir su propio inters (Barb
1995:61), lo cual se puede verificar mediante acuerdos o confrontacin;
ms an en el caso de un problema territorial, el peligro de una confronta-
cin est siempre presente; por ello, al velar por sus propios intereses la re-
lacin entre los Estados es conflictiva. Para conseguir sus propios intereses
el uso de la fuerza es una herramienta de poltica admisible y viable, con lo
cual la seguridad nacional es un elemento fundamental en la teora realista.
Para los realistas la meta ltima de todos los pases es la seguridad en un
ambiente hostil y anrquico; sus polticas estn determinadas por los clcu-
los del poder en la bsqueda de la seguridad nacional( Pearson y Roches-
ter 2000: 20).
46 Ministerio de Relaciones Exteriores, Libro Blanco, p. II
En el caso ecuatoriano-peruano, al estar esta relacin marcada por la
existencia del problema limtrofe y la amenaza permanente de una confron-
tacin, reflejada en decenas de incidentes armados que daban cuenta de dos
estrategias militares que oponan el poder nacional de ambos estados, la
agenda priorizaba la seguridad por encima de cualquier otro tema, y en don-
de la fuerza fue vista como un instrumento natural de continuacin de las
polticas exteriores
47
. As, los trminos guerra/paz, estrategia militar/diplo-
macia, conflicto/alianza y armamento, constantes en el vocabulario realista,
lo eran tambin en la relacin de nuestros pases.
En esa relacin, el uso de la fuerza, pese a estar alejada de la retrica
de la poltica exterior de ambos pases, nunca fue una opcin descartada pa-
ra la consecucin de aquello que los estados vean como el inters nacional
(Bonilla 1999a: 13); por ello, a lo largo de su vida comn republicana y es-
pecialmente a partir de 1942, se dieron varios incidentes militares. Entre los
tantos incidentes, hubo dos enfrentamientos blicos de mayores proporcio-
nes: uno en 1981 y otro en 1995.
Las fronteras, entonces, si bien pueden ser elementos de integracin de
los estados, de incremento de la cooperacin y el entendimiento, pueden
tambin constituirse en barreras que dificulten esa relacin, con la conse-
cuente amenaza de un conflicto. Debido a la falta de una delimitacin fron-
teriza, durante 168 aos, las relaciones ecuatoriano-peruanas se caracteriza-
ron por el alejamiento y la confrontacin, lo cual signific en ambos pases
la construccin de dispositivos de defensa. El establecimiento de estos dis-
positivos de defensa es una consecuencia lgica, ya que en situaciones refe-
ridas a mbitos territoriales, la amenaza del uso de la fuerza es un riesgo po-
sible.
El peligro del uso de la fuerza siempre est presente en las situaciones
vinculadas a la soberana territorial. El incremento de la tensin se vin-
cula de manera directa a la amenaza o al uso de los recursos de poder
militar... Las situaciones de conflicto, en este mbito, se perciben como
suma cero. La falta de claridad sobre las fronteras nacionales produce
inestabilidades que, aunque estn latentes, pueden escalar rpidamente.
(Rojas Aravena 1997: 3).
47 Documento de FLACSO para la discusin en el Taller Ecuador-Per
En ese sentido, incidentes de poca importancia, ocasionados por la misma
existencia de destacamentos ecuatorianos y peruanos en ambos lados de la
frontera de facto (cordillera del Cndor), por la creacin de nuevos desta-
camentos o por el encuentro de patrullas, podan generar, como efectiva-
mente aconteci, enfrentamientos de mayor gravedad. Por lo tanto, la pre-
paracin militar y la adquisicin de armamento eran una prioridad en cada
Estado. Las consecuencias ms graves que producen estos incidentes han
sido las prdidas de vidas humanas y el aumento de los gastos militares.
48
Slo entre 1981 y 1990 el Ecuador destin 1.700 millones de dlares y el
Per 10.833 millones de dlares para el efecto.
49
De esta manera, el problema territorial y la consecuente necesidad de
privilegiar la seguridad en las relaciones bilaterales de Ecuador y Per eran
prioritarios. El conflicto territorial con el Per constituye el aspecto funda-
mental de la poltica exterior ecuatoriana. En consecuencia, es el punto al
que se presta la mayor atencin en los planes de seguridad nacional y la
adecuacin de las Fuerzas Armadas responde esencialmente a esos escena-
rios primordiales( Valencia 1988: 106).
Sin embargo, durante los aos setenta en la relacin ecuatoriano-pe-
ruana surgieron aspectos vinculados con la cooperacin y la integracin
fronteriza, que no podran explicarse desde una ptica exclusivamente rea-
lista. Las teoras del poder y de la seguridad nacional resultan muy pobres
para el anlisis de los problemas de la interdependencia econmica dado
que la fuerza militar es ineficaz frente a ciertos problemas, la nocin con-
vencional de poder carece de precisin( Keohane y Nye 1988: 21). Ecua-
dor y Per, al ser estados vecinos y a pesar de estar separados por un con-
flicto limtrofe, tenan que inevitablemente relacionarse en trminos comer-
ciales, por muy modestamente que fuera: este relacionamiento se dio, espe-
cialmente, entre las poblaciones fronterizas que evidentemente mantenan
una constante interdependencia.
50
49 Ibd. pp. 197-198
50 En poltica mundial, interdependencia se refiere a situaciones caracterizadas por efectos recprocos
entre pases o entre actores de diferentes pases a menudo estos efectos recprocos resultan de in-
tercambios internacionales (flujos de dinero, bienes, personas y mensajes que trasponen las fronte-
ras internacionales) Donde existen efectos de costo recproco en los intercambios (aunque no ne-
cesariamente simtricos), hay interdependencia, (Keohane y Nye 1988:22)
Por lo tanto, no se puede afirmar que Ecuador y Per fueran pases au-
tnomos; esto queda demostrado por el permanente e intenso intercambio
comercial informal que haba en sus zonas fronterizas y por la misma rela-
cin comercial formal que, de hecho, s exista a pesar de lo modesto de las
cifras. Esto no significa que haya habido un nivel importante de interdepen-
dencia que primara sobre los intereses polticos y que hubiera permitido po-
ner un alto a los enfrentamientos para lograr una solucin ms rpida al
problema limtrofe. Al ser pases vecinos, ese inters natural de incrementar
su relacionamiento econmico estuvo presente, pero era frenado por los
continuos incidentes.
No obstante, este inters se evidenciaba en varios hechos: en la firma
del Acuerdo de Cartagena que creaba justamente un mecanismo de integra-
cin con el objeto facilitar e incrementar el comercio; en la suscripcin, a
partir de la dcada de los setenta, de varios acuerdos bilaterales de integra-
cin fronteriza, cooperacin y comercio, y finalmente, en la misma solucin
del problema limtrofe, al ser ste el factor al que ms se apelaba y el que
constituy el componente ms amplio de la solucin integral del diferendo
limtrofe.
La teora de la interdependencia cuestiona el sistema de Estados como
estructura del sistema internacional. Su anlisis va ms all del Estado para
incorporar una pluralidad de actores (Barb 1995: 66) tanto a nivel inter-
nacional, como a nivel subestatal. En el caso ecuatoriano-peruano, estos
nuevos actores -sectores privados vinculados a la industria, produccin, co-
mercio, acadmicos, medios de comunicacin y, fundamentalmente, los po-
bladores de las zonas fronterizas que eran los ms afectados con la existen-
cia del conflicto y los continuos incidentes militares y diplomticos- se hi-
cieron presentes en la solucin del problema al demandar de sus gobiernos
el arreglo definitivo. As, si hay algo novedoso, realmente memorable, en el
proceso que culmin en Brasilia, ha sido la intervencin circundante no
fue una participacin propiamente dicha- de todos los sectores de ambas na-
ciones, desde el momento en que el conflicto armado se hizo evidente, en
demanda de la paz y sin cuyo apoyo no hubiera culminado el acuerdo
(Bkula 1999: 13).
A diferencia de los supuestos realistas, en el que el orden internacional
es anrquico y conflictivo -al velar cada Estado por sus intereses- y por en-
de en el que es necesario que cada Estado incremente su poder, la teora de
la interdependencia, con premisas como cooperacin y no al conflicto, con-
sidera que en un mundo donde existen intereses mutuos se genera un cier-
to orden internacional.
Tambin podra realizarse un anlisis de las relaciones entre Ecuador y
Per durante esta etapa, desde una perspectiva neorrealista o sistmica de las
relaciones internacionales. Esta teora critica la visin clsica o reduccionis-
ta del realismo que explica los resultados internacionales como simplemen-
te la suma de los resultados producidos por los Estados por separado, y la
conducta de cada uno de ellos se explica por medio de sus caractersticas in-
ternas(Waltz 1986: 91), y establece un enfoque sistmico del orden inter-
nacional. Desde su perspectiva, los resultados polticos internacionales no
son producto de la accin de los estados, sino que es la estructura del siste-
ma la que ordena las unidades o estados, es decir, es el sistema que constri-
e la voluntad de stos. Por tanto, si bien los estados siguen siendo las uni-
dades de anlisis, stas estn determinadas por la estructura del sistema in-
ternacional, la que a su vez, est generada por las interacciones de sus uni-
dades principales (Waltz 1986: 109).
Desde este punto de vista, podramos decir, como lo sealamos al ana-
lizar los factores externos del problema, que el contexto internacional deter-
min el desarrollo y solucin del problema ecuatoriano-peruano. Desde es-
te mismo enfoque de anlisis, podramos utilizar las ideas de regmenes in-
ternacionales y hegemona, de Keohane, para el estudio del contexto inter-
nacional y sus consecuencias en la relacin bilateral de ambos pases Para es-
te autor, la idea de los regmenes internacionales es fundamental en la expli-
cacin de los procesos econmicos y de las relaciones polticas. Los regme-
nes internacionales son conjuntos de principios explcitos o implcitos,
normas, reglas y procedimientos decisionales en torno a los cuales conver-
gen las expectativas de los actores en una determinada rea de las relaciones
internacionales.
51
En definitiva son mandatos o un orden establecido en
ciertos temas.
Luego de la segunda guerra mundial, bajo la gida y la hegemona de
Estados Unidos, se crearon los regmenes comercial, monetario y primor-
dialmente el de seguridad. Aunque, de hecho, tambin es posible la creacin
51 Esta es una definicin expresada en un congreso sobre el tema y recogida por Keohane (1988: 80-
81).
de regmenes sin hegemona -cuando concurren ciertas condiciones clave-,
esto es muy difcil y es ms fcil el establecimiento de regmenes bajo la gi-
da de un hegemnico. Por ello, para Keohane, la hegemona desempea un
rol muy importante al ayudar a crear un patrn de orden. Dentro de un
sistema, la estructura (es decir, la distribucin del poder entre los Estados
que lo forman) determina la naturaleza de sus regmenes internacionales
(Keohane 1988: 64). Desde este punto de vista, entonces, la realidad inter-
nacional de la Guerra Fra, perodo en que se desenvolvi la parte ms dif-
cil del problema territorial ecuatoriano-peruano, y de los otros regmenes
existentes estuvo determinada por el rgimen de seguridad; las consecuen-
cias de esta determinacin sobre las relaciones ecuatoriano-peruanas ya han
sido analizadas
Con la implosin de la Unin Sovitica y el consecuente redimensio-
namiento de la seguridad, surge como nuevo rgimen imperante el comer-
cial. Bajo esta nueva realidad, los intereses de Estados Unidos y del resto de
pases garantes, as como los de Ecuador y Per, adquieren un nuevo enfo-
que; as, a fin de conseguir los objetivos planteados por el nuevo rgimen de
comercio, el problema limtrofe y su solucin cobran importancia. En otras
palabras, la presencia de Estados Unidos, como poder hegemnico en la re-
gin y la prioridad otorgada por Washington al proceso de negociaciones
entre Ecuador y Per fue un elemento importante para el arribo a la solu-
cin definitiva.
Estados Unidos, como potencia hegemnica de la regin, fue capaz de
establecer los temas de las relaciones regionales, priorizando en este caso el
aspecto comercial. Las nuevas relaciones internacionales, en las cuales se pri-
vilegia lo comercial y lo econmico, motivaron el replanteamiento de los in-
tereses nacionales de Ecuador y Per y se vieron reflejadas en la voluntad po-
ltica de ambos estados de solucionar definitivamente su problema limtro-
fe. En un contexto internacional en el que se privilegia lo comercial y la in-
tegracin econmica, el escaso relacionamiento de ambos pases constitua
un obstculo para su desarrollo.
En resumen, mientras se mantena el conflicto bipolar e imperaba un
rgimen de seguridad destinado al enfrentamiento Este-Oeste, cuyo objeti-
vo era la contencin de la Unin Sovitica, el conflicto ecuatoriano-perua-
no no mereci mayor atencin por parte de Estados Unidos y los dems pa-
ses garantes, pues, al igual que en el plano internacional, en la relacin de
ambos pases se privilegiaba el tema de seguridad. Pero con el fin de la Gue-
rra Fra y la disminucin consecuente de la importancia del rgimen de se-
guridad, frente a la emergencia del nuevo rgimen internacional: el comer-
cial, Estados Unidos replantea su relacin con Amrica Latina. De ah que,
tanto las nuevas prioridades estadounidenses como las nuevas relaciones in-
ternacionales, basadas en lo econmico, hayan constituido factores funda-
mentales para alcanzar la solucin del secular problema limtrofe entre
Ecuador y Per.
Las relaciones bilaterales post solucin del problema territorial
Luego de la solucin del problema que limitaba el relacionamiento entre
nuestros pases, las perspectivas que se abren para ambos son bastante aus-
piciosas. Un anlisis de esta nueva etapa puede ser realizado desde los mis-
mos enfoques sistmico y de regmenes internacionales ya que la estructura
del sistema internacional es, sin duda, determinante en el relacionamiento
ecuatoriano-peruano.
Bajo esa perspectiva, luego de la firma de los acuerdos de paz con el
Per y dentro del contexto mismo del rgimen comercial, las nuevas relacio-
nes entre Ecuador y Per estn marcadas por el aspecto comercial. Uno de
esos acuerdos es el de Integracin Fronteriza, con el cual se pretende impul-
sar la relacin econmica; otro es el Acuerdo de Aceleracin y Profundiza-
cin del comercio, con el que se aspira a la mayor liberacin hasta el ao
2002. Adems, ambos pases estn inmersos en las negociaciones tendientes
a la creacin de un rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA). De es-
te modo, las relaciones ecuatoriano-peruanas estn fuertemente influencia-
das por el rgimen imperante: el comercial, as como por los intereses de la
hegemona norteamericana en la regin.
Podramos tambin comprender la expansin comercial a escala mun-
dial desde una perspectiva de las teoras globalistas, que suponen un sistema
mundial, o al menos un sistema econmico global, cuyas dinmicas: la pro-
duccin, el comercio y las finanzas, no dejan de estar presentes y ocupar un
lugar primordial en la relacin Ecuador-Per.
De otro lado, una vez superado el factor que obstaculizaba el relacio-
namiento entre nuestros pases, se abre un abanico de nuevos temas, entre
ellos, la promocin del intercambio comercial y la integracin, que impli-
can el surgimiento de nuevos actores, ya no solamente militares y diplom-
ticos, en la relacin de ambos pases. Los sectores privados, fundamental-
mente en el mbito de la produccin y el comercio, los pobladores de las zo-
nas fronterizas, los sectores indgenas, el resto de las instituciones estatales
del mbito de salud, educacin, etc., y una amalgama de actores que nece-
sariamente se involucran al normalizarse las relaciones bilaterales y ampliar-
se los temas de sus agendas, como acadmicos, ecologistas, artistas, intelec-
tuales, etc.
La teora de la interdependencia podra explicar algunos aspectos de
esta nueva relacin: su enfoque va ms all del Estado y precisamente plan-
tea una pluralidad de actores tanto en el mbito internacional, como en el
subestatal e incluso en el local. As podra dar cuenta de actores que surgen
en torno a las nuevas relaciones comerciales - sectores productivos y expor-
tadores, adems de los gubernamentales- y de aquellos que, en nmero an
mayor, aparecen en torno a los temas culturales y sociales. El Estado, repre-
sentado por su gobierno, deja de ser un actor nico y excluyente -como s
lo era cuando primaba el problema territorial y el tema de la seguridad- pa-
ra dar paso a otros sectores en la construccin de la relacin bilateral en sus
diversos mbitos; de este modo, se da una relativizacin del Estado como
actor internacional encargado de las relaciones entre los pases.
Igualmente y a diferencia del realismo, desde cuyo punto de vista po-
der-seguridad constituye el tema de estudio, para la teora de la interdepen-
dencia hay una multiplicidad de temas derivados de la actividad humana:
relaciones comerciales y financieras, desarrollo tecnolgico, problemas eco-
lgicos, temas culturales etc.; que, en el caso de Ecuador y Per, son temas
que cobran mayor importancia y atencin en esta nueva etapa. Si en el pe-
rodo anterior, el escaso nivel de interdependencia entre Ecuador y Per au-
mentaba el riesgo del uso de la fuerza; ahora, por el contrario, la idea es fo-
mentar lazos que generen esa interdependencia pues mientras ms canales
de vinculacin existan, la fuerza pierde relevancia. De este modo, en la po-
ltica de la interdependencia se encuentran involucrados intereses internos,
transnacionales y gubernamentales. Las polticas interna y externa comien-
zan a eslabonarse estrechamente (Keohane y Nye 1988: 22).
Al superarse el conflicto territorial y perder importancia los aspectos
relacionados con la seguridad, la agenda ecuatoriana se reorienta lo que per-
mite anlisis de diferente tipo que den cuenta, desde distintos enfoques te-
ricos, de los nuevos intereses en la relacin bilateral. Sin embargo, una lec-
tura realista no puede ser descartada del todo: si bien se ha superado el pro-
blema que limitaba la relacin entre los dos pases y que generaba percep-
ciones de amenaza, la seguridad, aunque ya no en el mismo nivel e impor-
tancia, debe ser considerada. La solucin del diferendo es muy reciente y
por tanto la desconfianza y la falta de conocimiento mutuo, que caracteri-
z la relacin de los dos pueblos durante toda su historia, an persiste. Por
ello en la negociacin se consider la necesidad de crear una Comisin Bi-
nacional de Fomento de la Confianza que permitiera transparentar las ad-
quisiciones militares y fomentar la confianza a travs de otros mbitos co-
mo el intercambio cultural y el educativo, entre otros. Los temas territoria-
les que persisten se refieren casi exclusivamente a la necesidad de garantizar
la confianza mutua entre ambos Estados nacionales y a la ejecucin final de
lo tratados.
52
Adems, la seguridad se ha vuelto un tema comn para ambos pases
frente al peligro compartido del desbordamiento del problema colombiano o
del rgimen de combate al terrorismo que est fomentando Estados Unidos.
Esto podra implicar el establecimiento de dispositivos comunes de defensa.
Por otra parte y en vista que la relacin comn de ambos pases con
Estados Unidos es dependiente, podra tambin hacerse un anlisis desde la
ptica de las polticas exteriores de los estados dependientes, las cuales, se-
gn Bruce Moon, reflejan el inters de las naciones ms poderosas. Desde
este punto de vista, la concepcin del regateo, aplicable a la relacin ecua-
toriano-peruana, es definida como un intercambio de relaciones en el cual
el comportamiento poltico exterior de los Estados dependientes es visto co-
mo un pago parcial por el mantenimiento de beneficios que ellos obtienen
de sus lazos econmicos con otros pases (Moon 1987: 321).
En las relaciones bilaterales de Ecuador y Per, este anlisis podra
aplicarse para estudiar la etapa de la solucin del conflicto limtrofe, ya
analizada extensamente; sin embargo, este enfoque no deja de ser til tam-
bin para la descripcin de la situacin actual en que la recompensa ms
52 Documento de FLACSO para la discusin en el Taller Ecuador-Per del Proyecto Agenda de Po-
ltica Exterior FLACSO Academia Diplomtica Antonio J. Quevedo, realizado el 16 de mar-
zo de 2001
utilizada es la asistencia econmica y militar -un ejemplo claro es la posi-
cin ecuatoriana con Estados Unidos frente al problema colombiano-. La
concesin de ayuda ha sido ampliamente reconocida como un elemento
clave; sin embargo, el comercio y la inversin han constituido tambin
comportamientos de recompensa (Moon 1987: 332). En este sentido, los
intereses norteamericanos se han visto reflejados en las agendas de ambos
pases y por ende en la relacin bilateral; por esta razn su anlisis no pue-
de descuidar la relacin de dependencia de Ecuador y Per respecto de Es-
tados Unidos.
Finalmente, la inclusin de nuevos temas en las relaciones bilaterales,
como los ambientales, culturales e indgenas, podra ser analizada desde las
nuevas discusiones en teoras de las relaciones internacionales: los enfoques
ambientales, que dentro de los acuerdos de paz determinaron la creacin de
dos reas de proteccin ecolgica, no slo como mecanismo disuasivo en el
lugar de los enfrentamientos militares, sino como un reconocimiento de la
rica diversidad que comparten ambos pases y que podra ser motivo para el
establecimiento de dispositivos comunes de proteccin ecolgica. Asimis-
mo, debemos considerar el nuevo tema de la identidad, motivo de discusin
en las relaciones internacionales y, en especial en la relacin ecuatoriano-pe-
ruana por la existencia de comunidades indgenas en el territorio de ambos
pases, importantes actores que deben tomarse en cuenta en la relacin de
ambos pases y en una agenda de poltica exterior ecuatoriana con el Per.
Las nuevas relaciones bilaterales
Una vez concluido el largo y complicado proceso de negociacin, Ecuador
y Per finalmente suscribieron en Brasilia, el 26 de octubre de 1998, el
Acuerdo Global de Paz entre ambos pases, segn el cual quedan resueltas
en forma definitiva las diferencias fronterizas entre ambos pases.
53
Luego
de 168 aos, se solucion el prolongado y difcil problema territorial que
haba separado a los dos pases.
196
53 Acta Presidencial de Brasilia suscrita por los presidentes del Ecuador y del Per y, en calidad de tes-
tigos, por los presidentes de los pases garantes.
Superado el tema territorial los dems mbitos de las relaciones bilate-
rales, que haban estado subordinados y limitados por la existencia del pro-
blema limtrofe que impeda su normal desarrollo, se ven liberados y los be-
neficios y potencialidades, tanto en el orden econmico como en el social,
aparecen como muy auspiciosos en razn de la vinculacin histrica de los
dos pases. Este hecho ha empezado ya a evidenciarse en estos dos primeros
aos desde que entraron en vigencia los acuerdos, en mayo de 1999, luego
de finalizada la demarcacin.
La nueva relacin bilateral tiene como base los acuerdos que integran
la solucin global del diferendo; estos acuerdos no se centraron exclusiva-
mente en el tema limtrofe en disputa, sino que estn compuestos en su ma-
yor parte por convenios cuyos objetivos son la cooperacin, la integracin
fronteriza y la profundizacin del comercio. stos son: el Acuerdo Amplio
de Integracin Fronteriza, Desarrollo y Vecindad, y sus anexos; el Tratado
de Comercio y Navegacin; el Acuerdo de Bases respecto de la rehabilita-
cin o reconstruccin de la bocatoma y obras conexas del Canal de Zaru-
milla, y el Reglamento para la administracin del Canal de Zarumilla y la
utilizacin de sus aguas; el Acuerdo de Constitucin de la Comisin Bina-
cional sobre Medidas de Confianza Mutua y de Seguridad. Adems del Pro-
nunciamiento Vinculante de los Pases Garantes, referido al principal desa-
cuerdo limtrofe.
Sin duda alguna, el acuerdo de mayor trascendencia para Ecuador y Pe-
r es el Acuerdo de Integracin Fronteriza, Desarrollo y Vecindad. Su objeti-
vo primordial es dar la mayor prioridad a la integracin fronteriza, la coope-
racin mutua y el desarrollo conjunto a travs de la ejecucin de programas,
proyectos y actividades conjuntas, para cuyo cumplimiento se establecen
cuatro pilares: la Comisin de Vecindad, el Fortalecimiento de la Coopera-
cin Bilateral, el Rgimen Fronterizo y el Plan Binacional de Desarrollo de la
Regin Fronteriza. Es decir, sus objetivos principales son la cooperacin bila-
teral en muy diversos mbitos de importancia para los dos pases, y la inte-
gracin y el desarrollo de las zonas de frontera, para cuya ejecucin se ha es-
tablecido, entre otros mecanismos, un plan y un fondo binacionales.
Adems, este Acuerdo incluye el Convenio de Aceleracin y Profundi-
zacin del Libre Comercio, que establece un proceso de desgravacin aran-
celaria tendiente a incrementar las corrientes comerciales entre los dos pa-
ses y que culmin el 31 de diciembre de 2001.
Los dos centros de comercio y navegacin establecidos en el Tratado
de Comercio y Navegacin, ubicados a orillas del ro Amazonas, contribui-
rn positivamente en el incremento las relaciones bilaterales en aspectos co-
merciales y fronterizos, en cuanto entren en funcionamiento. Asimismo, la
reconstruccin del canal del Zarumilla, que est a cargo del Per, de con-
formidad con el Acuerdo de Bases y el Reglamento para la administracin
de las aguas de este canal, permitir dotar de agua a los habitantes de la zo-
na fronteriza ecuatoriana. Para la consecucin de este objetivo, la constitu-
cin de la Comisin Binacional sobre Medidas de Confianza Mutua y de
Seguridad, contribuir a travs de la eliminacin de la desconfianza mutua
an existente producto de largos aos de relaciones conflictivas.
Si bien bajo este gran paraguas, el futuro de la relacin bilateral entre
Ecuador y Per se presentaba como bastante positivo, las expectativas han
sido rebasadas largamente por la realidad.
54
Como se seal en el primer
captulo, las relaciones comerciales entre Ecuador y Per se desenvuelven en
el marco de la CAN y la Decisin 414 de 1997. Sin embargo, con la sus-
cripcin del Acuerdo de Aceleracin y Profundizacin del Comercio se mo-
difican sustantivamente los cronogramas de desgravacin arancelaria previs-
tos en la citada decisin. El proceso de desgravacin culmina en diciembre
de 2001 y slo se deja una lista de cien productos sensibles para el 2005. Es
decir, para el 2002 casi todo el universo arancelario estar desgravado entre
ambos pases.
El comercio bilateral se ha incrementado ostensiblemente desde 1998.
En ese ao las exportaciones (FOB) ecuatorianas ascendieron a US$ 201.3
millones de dlares y las peruanas a US$ 98.2 millones. En 1999 si bien hu-
bo un descenso, el Ecuador export US$ 160.3 millones y el Per 44.6 mi-
llones, para el ao 2000 stas alcanzaron las cifras rcord de US$ 288.5 mi-
llones en el caso del Ecuador y US$ 72.6 millones de dlares para el Per;
en ambos casos son montos histricos. Hay que sealar que la balanza es po-
sitiva para el Ecuador durante toda la dcada, aunque este hecho es origina-
do fundamentalmente por las importantes ventas de petrleo y derivados
dirigidas al Per, que han representado tradicionalmente entre el 65% y el
78% del total de nuestras exportaciones al pas vecino. En este sentido, la
exportaciones no se han diversificado las exportaciones y el petrleo y sus
198
54 Enrique Ayala Mora, Prlogo a la obra de Oscar Martua (2000: 13).
derivados siguen constituyendo el principal producto de exportacin. Si ex-
cluimos el comercio de petrleo, la balanza comercial con Per se encuen-
tra prcticamente equilibrada.
55
Existe, adems, un flujo de comercio que ingresa por la frontera de
Huaquillas bajo la modalidad de declaracin simplificada; ste alcanza un
volumen mensual de 600 mil dlares en promedio, lo que aumentara la ci-
fra de las exportaciones ecuatorianas en 7.2 millones de dlares al total re-
gistrado por el Banco Central. Adems, tomando fuentes no oficiales [se
considera] que el total del comercio fronterizo de contrabando bordea los 2
millones de dlares mensuales.
56
En consecuencia, a dos aos de la firma de los acuerdos de paz, el pro-
ceso de normalizacin y consolidacin de las relaciones entre ambos pases,
en cuanto al aspecto de intercambio comercial -que haba sido el ms afec-
tado-, ha colocado al Per como el segundo socio ms importante del Ecua-
dor a nivel mundial, precedido nicamente por Estados Unidos, y como el
primero a escala subregional andina (Moeller 2000: 40).
Asimismo, para el Per, en el ao 2000, el Ecuador se convirti en el
cuarto socio comercial y, en el 2001, ha pasado a convertirse en el segun-
do
57
. El Per en el ao 2000 tuvo un significativo incremento de sus expor-
taciones a nivel andino, el 29.7%, de las cuales, y las que ms crecieron, fue-
ron las dirigidas hacia el Ecuador
58
.
Segn datos de la Cmara de Comercio de Lima, las exportaciones to-
tales de ambos pases ascendieron a US$ 430 millones en el ao 2000 y se
estima que para el ao 2001, stas superaran los US$ 600 millones.
Bajo estas perspectivas y con ocasin de la visita oficial al Ecuador del
presidente Alejandro Toledo, realizada el 16 y 17 de octubre de 2001, los
mandatarios de los dos pases se comprometieron a agilitar la creacin de
una zona de libre comercio para el ao 2004, con lo cual se estima que las
ventas del Ecuador se incrementarn en alrededor de 50 millones de dla-
res por ao. Asimismo, cabe sealar que la misin de empresarios que acom-
56 Ponencia de Eulalia Andrade de Sancho, Gerente de REDEX de la CORPEI, en el Taller sobre la
Relaciones Ecuador-Per, 16 de marzo de 2001.
57 Entrevista a Boris Aguirre, reproducida en el semanario Lderes, del 19 de noviembre de 2001
58 Diario Gestin de Lima, 23 de febrero de 2001.
pa al Presidente peruano en slo dos das concret negocios por un mi-
lln de dlares.
De otro lado, las inversiones ecuatorianas en el Per, bsicamente lo-
calizadas en las reas de las finanzas, la industria y el comercio, han aumen-
tado ostensiblemente, llegando en el ao 2000 a cifras superiores a los US$
20 millones de dlares.
59
Entre las empresas que invierten en el Per se en-
cuentran las siguientes:
- Ideal Alambrec
- Cemento Nacional
- MABE Ecuador S.A
- Banco del Pichincha
- Banco Internacional
- CFN
- Alvarez Barba
- SANITEX
- PROFINSA S.A
- Aquafrutex
Apenas un mes despus de la suscripcin de los acuerdos de paz, se anunci
que el Banco Financiero Peruano, filial del Banco de Pichincha del Ecuador,
iniciara un plan de expansin en el norte de Per, mediante el estableci-
miento de diez sucursales nuevas en localidades de los departamentos perua-
nos de Piura y Tmbez. Igualmente, en ese incremento de las relaciones es-
pecialmente en el ao 2000, siete empresas ecuatorianas del rubro agroindus-
trial, pinturas y de materia prima se instalaron en la ciudad de Chiclayo.
En otros mbitos tambin se ha evidenciado lo positivo de las nuevas
circunstancias del relacionamiento ecuatoriano-peruano. El turismo, espe-
cialmente en la zona sur del Ecuador, se ha reactivado en forma importan-
te. A raz de la firma de la paz, el nmero de visitantes se increment en un
70% al ao pasado y para el 2001 se piensa que igualar al nmero de co-
lombianos. El Per arroj 100 mil llegadas en el 2000.
60
59 Ibid., 1 de julio de 2001
60 Declaraciones de Ral Cortez, Presidente de la Cmara de Turismo de Loja, reproducidas en el dia-
rio Gestin de Lima, 26 de enero de 2001
Es elocuente el hecho que despus de la solucin del problema territo-
rial, en apenas tres aos, se hayan firmado con el Per la cifra rcord de 124
convenios
61
de toda ndole con el objetivo de incrementar el comercio, el de-
sarrollo fronterizo y la cooperacin mutua en tan diversas reas como por
ejemplo el transporte areo y terrestre, el turismo, la salud, la minera, entre
muchsimos otros. Cabe destacar los acuerdos de interconexin elctrica y de
factibilidad para el uso del oleoducto nor-peruano en la transportacin de
crudo ecuatoriano, tanto a nivel gubernamental, como en el sector privado,
pues ste ha sido un factor fundamental para el desarrollo de estas nuevas re-
laciones. A manera de ejemplo, se ha suscrito un convenio de integracin
burstil entre las Bolsas de Valores de Quito y Lima, en febrero de 1999, y
se ha creado la Cmara de Comercio Binacional de las zonas fronterizas.
Durante estos primeros aos, luego de la suscripcin de la paz con el
Per, es importante resaltar que se han movilizado varias misiones de em-
presarios ecuatorianos a Lima y de empresarios peruanos al Ecuador, a tra-
vs de la realizacin de varios Encuentros Binacionales para el Fomento de
las Relaciones Empresariales Ecuatoriano-Peruanas y las Mesas de Nego-
ciaciones Sectoriales; las ltimas de estas mesas tuvieron lugar en el Ecua-
dor durante la visita del presidente Toledo, en octubre de 2001. En 6 de
abril de 1999, un mes antes de que entren en vigencia los acuerdos de paz,
viaj al Per una comitiva de 160 empresarios ecuatorianos. El grupo estu-
vo encabezado por el Vicepresidente del Ecuador, en ese entonces el doctor
Gustavo Noboa. Esta fue la misin comercial ms grande que haya salido
del Ecuador a negociar productos exportables.
Del mismo modo, a fin de impulsar el intercambio comercial entre los
dos pases, se han realizado ferias binacionales en Per y Ecuador, en dife-
rentes ciudades, lo que sumado a las misiones empresariales, ha significado
que las relaciones comerciales mejoren considerablemente. Como lo seala
Boris Aguirre, presidente de la Cmara de Comercio Ecuatoriano-Peruana,
en los dos ltimos aos se comprob que las dos economas son comple-
mentarias. As, productos que ingresaban al Ecuador desde otros mercados,
hoy se los adquieren del Per.
62
61 Solo en el primer ao despus de los acuerdos de paz se suscribieron 65 convenios, convirtindose
en el pas con el cual se han firmado la mayor cantidad de acuerdos en apenas un ao.
62 Semanario Lderes, Quito, 19 de noviembre de 2001.
Tambin el Acuerdo de Comercio y Navegacin brinda la posibilidad
de que el Ecuador tenga derecho a la navegacin libre, perpetua, continua
y gratuita en el ro Maran-Amazonas y sus afluentes septentrionales, y
comprende adems la creacin de dos centros de comercio y navegacin.
Slo pocos das despus de la suscripcin de los acuerdos de paz, exporta-
dores ecuatorianos ya se beneficiaron de la ruta Napo-Maran-Amazonas,
cuando una barcaza de bandera ecuatoriana, que transportaba productos
ecuatorianos, fabricados por la industria Acero de los Andes para una refi-
nera de Petrobras, surc esos ros y se dirigi hacia Manaos. A decir de Jor-
ge Elizagaray, gerente general de Acero de los Andes, este fue el primer
ejemplo prctico del beneficio de un acuerdo de libre navegacin
63
. Sin du-
da una vez que entren en funcionamiento los dos centros de comercio y na-
vegacin contribuirn al incremento comercial del Ecuador.
Adems, como lo ha expresado el presidente del directorio de la Co-
misin Nacional de Zonas Francas del Per, Jos Antonio Luna Bazo, el
Ecuador y el Per proyectan una estrategia para el desarrollo de una zona
franca comn para el comercio fluvial y martimo hacia terceros pases, es-
pecialmente hacia mercados de Japn, Sudeste Asitico, y China
64
.
A fin de facilitar el comercio bilateral y promover la integracin de los
dos pases, se ha establecido un nuevo rgimen de trnsito de personas y ve-
hculos. Este rgimen permite que personas de ambos pases ingresen a cual-
quier parte de los dos territorios sin necesidad de pasaporte y que, para el
ingreso de vehculos, baste con la licencia de conducir y el documento de
propiedad correspondiente. Adems, se prev abrir nuevos pasos de fronte-
ra, a ms de los tres ya existentes, ya no slo terrestres, sino tambin uno
fluvial sobre el ro Napo. En ese sentido se ha establecido un nuevo rgimen
fronterizo para dinamizar el trnsito de embarcaciones fluviales y el trans-
porte de aeronaves.
Asimismo, tres aos despus de la suscripcin de los acuerdos de paz,
el Plan Binacional de Desarrollo de la Regin Fronteriza Ecuatoriano-Pe-
ruana ha logrado el 48% de la meta de captacin de recursos del sector p-
blico. El objetivo de ejecucin de proyectos se cumpli en un 100% para el
perodo de este informe y que corresponden a nueve estudios y 132 proyec-
202
63 Diario Hoy, 19 de octubre de 1998.
64 Diario Gestin de Lima, 6 de marzo de 2001.
tos por US$ 44,7 millones. El 69% de los proyectos estn siendo ejecuta-
dos por municipios, prefecturas y entidades regionales de desarrollo. As
tambin, el Plan Binacional ha identificado y promovido propuestas en la
regin fronteriza para la participacin del sector privado en la ejecucin o
financiamiento de proyectos (Moeller 2001).
En general se han registrado avances en todos los acuerdos de paz y se
han realizado permanentemente reuniones, que sera demasiado extenso
enumerar, de los diferentes rganos destinados a la puesta en marcha de es-
tos acuerdos, particularmente en el mbito de la Comisin de Vecindad y
sus diferentes comits tcnicos (de rgimen fronterizo, de facilitacin del co-
mercio, de educacin, de salud, de pesquera, de energa y minas, de facili-
tacin del turismo y de ciencia y tecnologa). Todo esto evidencia el inters
de los dos pases en profundizar su relacin y dar un cambio sustancial a fa-
vor de su desarrollo.
Cabe sealar, que despus de la suscripcin de los acuerdos de Brasilia,
en esta nueva coyuntura de las relaciones bilaterales, se han realizado varias
visitas oficiales de ambos mandatarios al Ecuador y al Per. Es as como, sin
mencionar aqullas de carcter multilateral, en tres aos de ejercicio de la paz
se han realizado tres visitas oficiales: en agosto de 1999, el Presidente ecua-
toriano Jamil Mahuad visit el Per; posteriormente, en octubre de ese mis-
mo ao al cumplirse un ao de la firma de los acuerdos, lleg al Ecuador el
residente Fujimori y, finalmente, en octubre de 2001, el nuevo presidente pe-
ruano Alejandro Toledo visit las ciudades de Quito y Guayaquil.
En todas estas visitas se tomaron importantes decisiones con el objeti-
vo de apoyar el avance de los acuerdos de paz. No obstante, en la perma-
nencia del presidente Toledo en Ecuador -quien estuvo acompaado por un
amplio grupo de empresarios-, adems de la firma de importantes acuerdos,
se plante la reduccin de los gastos militares, rebajando la presencia mili-
tar en la zona fronteriza y la homologacin del armamento de ambos pa-
ses, a fin de reorientar esos recursos hacia programas de desarrollo social.
Ambos mandatarios se comprometieron a agilizar la puesta en marcha de
una zona de libre comercio para el ao 2004.
Adems, de los aspectos econmicos, la relacin bilateral se ha visto
enriquecida fundamentalmente por el acercamiento de las sociedades de
ambos pases. Se ha dado un especial impulso a la cooperacin en materia
educativa y en el mbito cultural. Al respecto, se ha dado una gran vincula-
cin entre los sectores acadmicos, particularmente por intermedio de la
Asociacin de Universidades del Sur del Ecuador y del Norte del Per. Asi-
mismo, se han incorporado en el pnsum de estudio de las instituciones
educativas de ambos pases materias que sirvan para el conocimiento mu-
tuo. Asimismo, en el aspecto cultural, se han realizado innumerables even-
tos artsticos de Ecuador y Per y viceversa; estos eventos han servido para
promover el acercamiento y conocimiento de ambos pueblos.
Tambin se han celebrado acuerdos de cooperacin entre distintas ciu-
dades de los dos pases -tenemos, por ejemplo, el acuerdo de hermandad en-
tre las ciudades de Cuenca y Cajamarca- animados por el deseo de auspiciar
el conocimiento mutuo y el intercambio cultural y con el objeto de estable-
cer acciones concretas que permitan instrumentar la cooperacin recproca en
las reas cultural, turstica y de preservacin de centros histricos.
La integracin de las dos sociedades es uno de los aspectos que ms ha
avanzado: en menos de dos aos, los sentimientos de desconfianza mutua
se han reducido al mnimo y la mayora de ecuatorianos y peruanos estn
satisfechos con las nuevas relaciones vigentes entre los dos pases.
65
En general, las nuevas relaciones bilaterales estn caracterizadas por un
vertiginoso y entusiasta acercamiento, cuyos resultados, especialmente en el
rea econmica, son elocuentes ya que, apenas dos aos despus de la vigen-
cia de los acuerdos de paz, han superado las expectativas generadas con la
solucin de problema territorial; esto a su vez genera mejores pronsticos
para el futuro, cuando la nueva relacin bilateral se haya consolidado plena-
mente.
Como se desprende de todo lo anotado, el ejercicio de la poltica ex-
terior ecuatoriana en el marco de las relaciones con el Per, luego de la so-
lucin al problema territorial, involucra a nuevos actores, los protagonistas
del importante desarrollo de las nuevas relaciones bilaterales que compren-
den a prcticamente toda la sociedad. En ese sentido, la poltica exterior vie-
ne a ser una herramienta de las grandes polticas nacionales.
El ejercicio de la poltica internacional ha estado marcado por esta nue-
va tnica de inclusin de nuevos actores y en general de coincidencia y cola-
boracin entre las polticas exteriores gubernamentales y los intereses sociales.
De esta manera, la poltica exterior, traducida en la ejecucin de los acuerdos
204
de paz, ha influido positivamente en el fomento de las nuevas relaciones bi-
laterales. No obstante, ha habido espordicos brotes de inconformidad de al-
gunos sectores de las poblaciones fronterizas con la poltica exterior guberna-
mental, aunque sus demandas han estado dirigidas especialmente a la entre-
ga de mayores recursos econmicos en el contexto de las nuevas relaciones
con el Per, aspecto que tambin evidencia el grado de participacin de esos
sectores y su deseo de que sea mayor.
En este desarrollo de las nuevas relaciones bilaterales, sin duda, el pa-
pel desempeado por las misiones diplomticas de ambos pases ha sido
fundamental; las misiones han trabajado en cuanto tiene que ver con la rea-
lizacin de permanentes actividades destinadas a la ejecucin de acuerdos o
encaminadas a fomentar el conocimiento mutuo, estas ltimas especialmen-
te en lo que tiene que ver con temas culturales y educativos. Sin embargo,
podemos afirmar sin lugar a dudas que ha sido la participacin de la socie-
dad en sus diferentes estratos lo que ha determinado un cambio fundamen-
tal en la manera de relacionarse con el Per.
Propuesta de agenda de poltica exterior
Los nuevos lineamientos de la poltica internacional ecuatoriana frente a Pe-
r se han empezado a configurar a partir de la superacin del problema te-
rritorial elemento que haba sido condicionante y distorsionador de nuestra
poltica exterior y ante el surgimiento nuevas formas de relacin binacional.
No obstante y a fin de lograr un ms eficiente ejercicio de la poltica exte-
rior, se hace todava necesario establecer, explcita y sistemticamente, una
agenda en la que se definan los intereses nacionales y se determine una po-
sible escala de prioridades.
En el entendido de que la poltica exterior es el rea particular de la
accin gubernamental que se proyecta al mbito externo (Russel
1998:255) con la finalidad de lograr los objetivos nacionales, se hace in-
dispensable comenzar por determinar estos objetivos dentro de la nueva
relacin bilateral. Para ello, debemos comenzar por aclarar que, a diferen-
cia de lo que suceda en la etapa anterior -en la que por la preponderancia
del tema limtrofe junto con el de seguridad, la formulacin de la poltica
exterior radicaba exclusivamente en los estratos diplomticos y militares-,
en la actualidad, la poltica exterior debe, necesariamente, involucrar a los
nuevos actores de la relacin en la determinacin de los intereses naciona-
les con respecto al Per. Es decir, a ms del sector gubernamental, mlti-
ples sectores de la sociedad, en tanto nuevos ejes de la relacin bilateral,
deben desempear un papel en la enunciacin de esta agenda de poltica
exterior.
Sin embargo esto hace que, como consecuencia, el clculo de los inte-
reses nacionales, elemento fundamental de la poltica exterior, sea ms com-
plejo y deba ser finalmente formulado por el rgano decisor (presidente de
la Repblica y ministro de Relaciones Exteriores, de acuerdo a la Constitu-
cin y Ley Orgnica del Servicio Exterior) tomando en consideracin los
valores de los nuevos actores, tanto del mbito econmico como de la socie-
dad en general. La complejidad de valores se refiere fundamentalmente a
la existencia de mltiples y competitivos valores e intereses en un determi-
nado problema de poltica. Ella plantea al decisor el desafo de formular una
poltica que comprenda y agregue todos los valores(Mena 1989: 50).
Es decir, la formulacin de la poltica exterior responde a estmulos de
carcter externo pero igualmente tienen en ella mucha importancia las di-
nmicas de la poltica domstica: ya es un lugar comn comprobar que no
es posible distinguir entre poltica interna y poltica externa(Bakula 1999:
14). La agenda que proponemos a continuacin toma en cuenta estas con-
sideraciones para hacer de la poltica exterior de nuestro pas frente a Per
un proyecto nacional.
Agenda de poltica exterior
Las nuevas vinculaciones bilaterales y el relacionamiento externo, en el m-
bito de los rganos oficiales correspondientes, se han desarrollado y se de-
senvuelven bajo los parmetros establecidos en los acuerdos de paz de Bra-
silia de 1998. Estos acuerdos, como ya lo hemos sealado, fueron diseados
con la participacin ciudadana desde los distintos sectores involucrados y,
por ello, podemos decir que se han constituido en verdaderas agendas de
poltica exterior, con la virtud de haber sido concertadas por ambos pases.
Tal situacin representa una enorme ventaja en comparacin con otras rela-
ciones bilaterales y multilaterales del Ecuador.
A decir de Mario Ribadeneira, el comportamiento de la poltica exte-
rior ecuatoriana debera estar dirigido ms bien a identificar los aspectos ne-
gativos internos tanto en Ecuador y Per y los problemas que impiden una
mejor aplicacin de los acuerdos.
66
No obstante, es necesario considerar te-
mas que no han sido incluidos en estos acuerdos y que deben constar en una
agenda de poltica exterior, as como establecer una posible escala jerrquica
de los mismos.
Con esa finalidad, dentro del Proyecto de la Academia Diplomtica
Antonio J. Quevedo del Ministerio de Relaciones Exteriores y la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales, con el financiamiento de la Corpora-
cin Andina de Fomento, para la formulacin de una agenda de poltica ex-
terior del Ecuador, se realiz el Taller Relaciones Bilaterales entre el Ecua-
dor y el Per, el 16 de marzo de 2001.
El referido taller cont con la participacin de diversos actores del que-
hacer nacional involucrados en la relacin bilateral de ambos pases: diplo-
mticos, militares, acadmicos, empresarios, representantes de las zonas
fronterizas y diputados. Asistieron el embajador Alejandro Surez, Subsecre-
tario de Soberana Nacional del Ministerio de Relaciones Exteriores; el ge-
neral Marcelo Bonilla del Consejo de Seguridad Nacional; la economista
Eulalia Andrade, Gerente de REDEX de la Corporacin de Promocin de
Exportaciones e Inversiones (CORPEI); el diputado Hugo Moreno, presi-
dente de la Comisin de Asuntos Internacionales; el ingeniero Patricio Izu-
rieta Mora-Bowen, empresario y ex - presidente de la Cmara de Comercio
Binacional Ecuatoriano-Peruana; la diputada Julia Snchez, del Partido So-
cial Cristiano; el embajador Eduardo Mora Anda, Coordinador General del
Ministerio de Relaciones Exteriores; el doctor Adrin Bonilla, Subdirector
de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales; el embajador Emilio
Izquierdo, Director General de la Academia Diplomtica Antonio J. Que-
vedo, y el licenciado Roberto Guerra Armijos, delegado del Alcalde de Ma-
chala.
Se plantearon inicialmente los siguientes temas de discusin con la
idea de que podran ser incluidos en una agenda de poltica exterior:
66 Ponencia presentada en el Taller inaugural sobre la Agenda de Poltica Exterior FLACSO-Acade-
mia Diplomtica Antonio J. Quevedo, el 18 de enero de 2001
- El incremento del comercio y las actividades econmicas con el Per.
- La seguridad, con un nuevo enfoque, que mirara a la narcotizacin y el
conflicto colombiano, as como a la estabilizacin de la regin andina.
- La desnarcotizacin de la poltica internacional y de la economa de la
regin andina.
- La eliminacin de la seguridad en la relacin ecuatoriano-peruana y la
construccin de sistemas eficaces de confianza mutua -de acuerdo con
el convenio de confianza mutua y seguridad de 1998.
- La conclusin de la ejecucin de los acuerdos de paz.
- Una poltica exterior conjunta con el Per en el mbito multilateral y
en diversos temas; esto para aprovechar la relacin con el pas vecino y
para que el Ecuador pueda proyectarse a foros de los cuales el Per ya
es parte o tiene mayor proyeccin que el Ecuador (APEC, MERCO-
SUR).
En este foro se destac el importante incremento del comercio bilateral en
la nueva relacin luego de la firma de los acuerdos de paz; se enfatiz en la
necesidad de seguir impulsando la ejecucin de estos acuerdos y en la im-
portancia del tema de seguridad, aunque desde otro enfoque, una vez re-
suelto el problema territorial. Es as que la seguridad aparece como un ma-
cro factor que garantiza la consecucin del desarrollo e incorpora la preocu-
pacin acerca de las consecuencias que el Plan Colombia tendra para el
Ecuador y el Per. Tambin se insisti en la importancia de una cada vez
mayor participacin ciudadana y en la necesidad de afianzar la paz conse-
guida mediante el fomento de los aspectos econmico y cultural.
Finalmente, se estableci una agenda de poltica exterior hacia el Per,
se hizo una escala tentativa de los temas y se esbozaron algunos mecanismos
para la consecucin de los objetivos propuestos. La agenda qued determi-
nada de la siguiente manera:
Consolidacin de los acuerdos de paz y fomento de la confianza mutua
- Plan Binacional de Desarrollo Fronterizo
- Integracin y Cooperacin en la Regin Amaznica con el esta-
blecimiento y operacin de los centros de comercio y navegacin
- Medidas de Confianza y Seguridad
Desarrollo de las relaciones econmica
- Comercio Exterior Binacional
Inteligencia comercial
Consolidacin, expansin y diversificacin de las exportaciones
Eliminacin de las barrearas no arancelarias
Desarrollo de las cmaras binacionales
Alianzas binacionales
Dar prioridad de las relaciones bilaterales sobre la CAN
- Inversin
- Fortalecimiento de los esquemas existentes en cooperacin bilateral
Estabilidad andina
- Crisis poltica regional: fortalecimiento de las democracias, lucha
contra la corrupcin
- Conflicto colombiano
- Narcotrfico
- Poltica norteamericana
Poltica exterior comn
- Conflicto colombiano
- Desnarcotizacin
Polticas de erradicacin
Interdiccin
Sistemas de preferencias arancelarias
Certificacin
Control de la demanda
- Accin conjunta en escenarios internacionales y foros multilate-
rales
Integracin cultural
- Incremento del conocimiento mutuo destinado al cambio rec-
proco de las percepciones tradicionales
- Desarrollo de instrumentos e instituciones de comunicacin e
intercambio binacional
- Polticas educativas comunes
Se determinaron, adems, cuatro temas transversales que cruzan los cinco
aspectos establecidos:
1. Seguridad
2. Participacin de la sociedad civil ( que incluye el tema indgena)
3. Reorganizacin geopoltica
4. Ambiente
Anlisis de los temas de la agenda
Consolidacin de los acuerdos de paz y fomento de la confianza
Como lo hemos sealado ya, la relacin bilateral luego de la solucin del
problema territorial ha estado encaminada en funcin de las pautas estable-
cidas por los acuerdos de paz y en torno a las diferentes temticas por stos
abordadas. En la prctica, estos acuerdos han constituido la poltica exterior
Ecuador-Per, y viceversa. En ese sentido, se deben seguir apoyando y for-
taleciendo los esfuerzos destinados a la aplicacin de los acuerdos hasta su
plena ejecucin; esta es una herramienta que garantizar la consolidacin de
la paz y que permitir el desenvolvimiento en otros mbitos de la relacin.
Por ello, stas constituyen la prioridad bsica de una agenda de poltica ex-
terior.
Sobre este aspecto, en la declaracin conjunta firmada por los presi-
dentes Gustavo Noboa y Alejandro Toledo, con ocasin de la visita de este
ltimo al Ecuador, en octubre de 2001, se seala que las relaciones bilate-
rales entre ambos pases han llegado a un nivel de cooperacin, amistad y
dilogo poltico que la sita en una perspectiva de asociacin preferencial
a lo cual han contribuido especialmente los Acuerdos de Brasilia, de 26
de octubre de 1998, los cuales han forjado slidos vnculos de amistad en-
tre los pueblos y los gobiernos del Ecuador y del Per.
De entre ellos, el Acuerdo Amplio de Integracin Fronteriza, Desarro-
llo y Vecindad que contempla el Plan Binacional, la cooperacin y el incre-
mento del comercio -que se lograr con la puesta en funcionamiento de los
centros de comercio y navegacin- y la necesidad de un mayor impulso de
las Medidas de Confianza Mutua y Seguridad, ameritan especial atencin
por los importantes beneficios econmicos, pero tambin porque la con-
fianza es el medio que facilita la consecucin de cualquier otro objetivo. La
eliminacin de la desconfianza es fundamental para un mejor entendimien-
to en los diferentes mbitos de la relacin bilateral. Esta desconfianza an
puede ser percibida como consecuencia lgica del prolongado conflicto e
incluso en el proceso de ejecucin de los Acuerdos de Paz, se han podido
observar espordicos brotes de recelo.
67
En ese sentido que los presidentes del Ecuador y del Per, en la mis-
ma Declaracin, manifestaron su decisin de seguir otorgndole [al Plan
Binacional] la ms alta prioridad y de convocar a una nueva reunin de la
Comisin Binacional sobre Medidas de Confianza Mutua y Seguridad.
Desarrollo de las relaciones econmicas
Este aspecto es de trascendental importancia por el mismo hecho de haber
constituido uno de los factores ms apelados por la sociedad ecuatoriana pa-
ra liberarse de la primaca de los intereses territoriales y porque, en buena
parte, los acuerdos paz estn vinculados con el tema econmico. Adems, es
un aspecto prioritario de cualquier relacionamiento internacional en la ac-
tualidad: la liberalizacin comercial y financiera es quizs el rgimen inter-
nacional ms importante hoy en da y que trasluce el objetivo comercial de
Estados Unidos hacia la regin y, por tanto, en el rea de Libre Comercio
de las Amricas, aspecto del cual, ni Ecuador ni Per, pueden desligarse.
Como ya lo indicamos, las relaciones econmicas, tanto en el mbito
comercial como de las inversiones, y particularmente en el primero, han te-
nido un importantsimo incremento en apenas dos aos de aplicacin de los
acuerdos. Esto evidentemente ha satisfecho las expectativas generadas con la
firma de la paz y hace an ms promisorias las posibilidades comerciales una
vez que se consoliden las relaciones bilaterales. El aspecto econmico es fun-
damental en las relaciones de los pases y debe ocupar un lugar prioritario
pues constituye, por una parte, un mecanismo que, al crear lazos e interde-
pendencia, impide la generacin de conflictos o facilita una rpida solucin
y, por otra parte, promueve el desarrollo. En vista de ello, los gobiernos de
Ecuador y Per han decidido promover la creacin de una zona de libre co-
mercio y desplegar los mximos esfuerzos para implementar en forma an
ms significativa el intercambio bilateral.
68
En el Taller Relaciones Bilaterales entre el Ecuador y el Per, se
establecieron tres dimensiones que permitiran promover el desarrollo eco-
nmico: la dimensin comercial, de las inversiones y de la cooperacin. Asi-
mismo, se determinaron varios mecanismos para impulsar el comercio exte-
rior bilateral, de los cuales el prioritario es contar con una inteligencia co-
mercial, que incluira la promocin y la logstica (situacin del transporte,
facilidades portuarias, etc.), para emprender en cualquier actividad posterior.
Otro mecanismo consistira en la consolidacin y la diversificacin de las ex-
portaciones -a fin de restar peso al petrleo en nuestras exportaciones- en el
marco de la bsqueda y fomento de la complementariedad, y un tercero se-
ra el fortalecimiento de las cmaras binacionales y alianzas comerciales.
Sin embargo, estos mecanismos podran variar o se podran utilizar
otros; lo importante es que, despus de la ejecucin de los acuerdos de paz,
el desarrollo econmico conste como punto prioritario de una poltica de
Estado frente al Per.
Estabilidad andina y poltica exterior comn
La estabilidad andina debe tambin ser incluida en una agenda de poltica
exterior ecuatoriana con el Per, en razn de la crisis poltica que vive la su-
bregin y, ms especficamente, nuestros dos pases: Ni el Per ni el Ecua-
dor son sociedades absolutamente unitarias; sus estados no son unitarios
en la formulacin de polticas exteriores porque procesan intereses hetero-
gneos de sociedades heterogneas, con estados adems institucionalmente
muy dbiles (Bonilla 1999c: 145). La crisis poltica eventualmente debili-
212
68 Declaracin Conjunta de los presidentes Gustavo Noboa y Alejandro Toledo, 17 de octubre de
2001
tara un normal desarrollo de las relaciones de ambos pases y constituira
un escenario negativo para la consecucin de los objetivos en los dems
campos de la accin internacional. De ah el inters en que tanto Ecuador
como Per mantengan estabilidad, pero tambin en los dems pases andi-
nos por la influencia que de hecho tienen sobre nuestros dos pases.
El tema de la estabilidad andina, junto con el de la propuesta de una
poltica exterior comn con el Per, son compartidos no slo por sus impli-
caciones directas para las partes, sino porque estn atravesados por los inte-
reses de Estados Unidos. Por ello, los diferentes factores que podran alterar
la estabilidad regional: democracia, conflicto colombiano y narcotrfico,
que a su vez son temas de la agenda de Estados Unidos hacia la subregin,
merecen especial consideracin.
En razn de que Estados Unidos goza de un poder hegemnico en la
regin, la magnitud de los problemas, la dimensin de las aspiraciones y la
prioridad de las temticas son dictadas por Washington (Franco 1998: 184-
185). Es decir, la poltica exterior norteamericana es fuente de decisiones
para las polticas exteriores de los pases andinos, al ser ambos vulnerables a
aqulla. En este sentido, los estadounidenses, entre otras actuaciones, die-
ron al narcotrfico la dimensin que tiene en la actualidad y establecie-
ron las caractersticas mnimas que debe tener un rgimen poltico para ser
considerado democrtico (Franco 1998: 179); bajo esos parmetros se des-
pliegan las polticas del Ecuador y del Per.
Un punto que surge actualmente, tambin desde los nuevos intereses
norteamericanos, y que podra convertirse en un factor de posible inestabi-
lidad, y, si fuera el caso, ameritar la adopcin de polticas comunes, es el te-
rrorismo. Este aspecto ya se ve reflejado en varias resoluciones de los gobier-
nos de la regin condenando los ataques terroristas a Estados Unidos.
Consideramos que los temas de estabilidad andina y poltica exterior
comn podran ser agrupados en un slo aspecto, bajo el marco de este l-
timo. Es as como la crisis poltica andina, el conflicto colombiano y el nar-
cotrfico, como factores de inestabilidad de la regin andina, son aspectos
compartidos por las polticas exteriores de los dos pases -aunque han sido
procesados en forma aislada a pesar de compartir en general la misma ret-
rica (Bonilla 1999c: 146) y ante los cuales se hace necesaria la formulacin
de una poltica comn proactiva, a fin de tener mayor peso y de conseguir
respuestas de la poltica norteamericana.
As pues, los temas comunes son aqullos dictados por la agenda inter-
nacional de Estados Unidos: la poltica exterior norteamericana que tiene
una agenda comn para los pases andinos es un tema compartido por to-
dos ellos, pero no existe en ninguno de los temas de la agenda norteameri-
cana una respuesta concreta (Bonilla 2000: 156). El hecho de ser temas fi-
jados por los Estados Unidos en su agenda hacia la regin, hace de estos te-
mas compartidos por nuestros pases. Sin embargo, esta no es la nica ra-
zn: tambin son temas comunes porque son percibidos como factores de
inestabilidad para la subregin andina y, por tanto, como aspectos que po-
nen en riesgo la relacin de los pases y la consecucin de sus objetivos
De ah que el conflicto colombiano, en razn de que constituye una
amenaza a la seguridad de los dos pases, podra eventualmente generar la
adopcin de polticas y estrategias comunes frente a peligros similares. Asi-
mismo, un aspecto de poltica comn es la necesidad de desnarcotizar las
polticas exteriores de los dos pases; esto implica ampliar la relacin de los
pases andinos y, para el presente caso, en especial del Ecuador y del Per,
en sus vinculaciones con Estados Unidos.
Si bien, en el tema del narcotrfico, el comportamiento de los dos pa-
ses est dado por los parmetros establecidos por los Estados Unidos: pol-
ticas de erradicacin, interdiccin, concesin de preferencias arancelarias a
fin de promover cultivos alternativos, o la misma certificacin, es necesario
tener polticas proactivas frente al tema. Se debe considerar este problema
bajo las caractersticas de la dinmica de la economa poltica. Mientras ha-
ya demanda existir la oferta. La demanda, por otra parte, no podr contro-
larse mientras se plantee el problema como un escenario policial o moral,
porque es un problema de salud que requiere un enfoque centrado en la per-
sona y en la naturaleza de la sociedad consumidora
69
, ese es el papel que de-
beran jugar Ecuador y Per, con una poltica comn proactiva, aunque en
trminos ms bien generales por las caractersticas propias que tiene el fen-
meno en cada pas.
Una mejor coordinacin entre el Ecuador y el Per y los dems pases
implicados en el problema del narcotrfico es crucial para contar con argu-
mentos slidos que les permitan participar en la determinacin y desarrollo
214
69 Ponencia de Adrin Bonilla en el Taller sobre las relaciones bilaterales entre el Ecuador y el Per,
viernes 16 de marzo de 2001.
de la agenda que se fija a este respecto en el mbito internacional. Esto su-
pondra a su vez tener una estrategia que podra consistir en la multilatera-
lizacin del problema, que salga del actual bilateralismo asfixiante que ses-
ga y pervierte las relaciones con Estados Unidos al narcotizarse las agendas
(Garca-Sayn 1997: 135).
En conclusin, hay aspectos que demandan de una poltica exterior
comn, lo cual junto con la existencia de muchos intereses compartidos por
su vinculacin histrica, cultural, geogrfica y por el hecho de adolecer de
los mismos problemas (subdesarrollo, deuda externa, etc.), hacen que el
Ecuador y el Per tengan objetivos semejantes. Esta realidad se ha eviden-
ciado en su participacin en los foros internacionales y multilaterales -como
la ONU, OEA y otros descritos oportunamente- en los cuales han tenido
un comportamiento similar y hasta coincidente.
Integracin cultural
Si existe un espacio en el cual Ecuador y Per han estado profunda y vigo-
rosamente vinculados desde sus orgenes ms remotos, se es el espacio cul-
tural (Tord 1997: 89). Es por ello que el apelar al fomento de la integra-
cin en ese aspecto podra constituir un importante mecanismo de consoli-
dacin de la paz y, en general, de mejoramiento de las relaciones bilaterales
entre los dos pases. Esta es la principal herramienta para propiciar el cono-
cimiento mutuo y la disminucin de los niveles de desconfianza, hecho que
a su vez facilitara la consecucin de los objetivos de los dems temas de la
agenda.
El intercambio cultural, de acuerdo a la orientacin dada en el Taller
sobre las relaciones bilaterales entre el Ecuador y el Per, est encaminado
al establecimiento de una cultura de paz que lleve al cambio de las tradicio-
nales percepciones mutuas y, fundamentalmente, al conocimiento recpro-
co de los dos pases. Con esta finalidad se proponen varios mecanismos co-
mo la implementacin de polticas educativas comunes y el desarrollo de
instrumentos e instituciones de comunicacin e intercambio binacional.
Luego de la suscripcin de los acuerdos de paz, los temas culturales se
han convertido en motivo de tratamiento tanto de los gobiernos como de
las sociedades. Se han suscrito varios acuerdos con ese objetivo; entre ellos,
la creacin de materias relativas al otro pas en el pnsum de estudio de ca-
da uno, el fomento de visitas de estudiantes o la cooperacin y asistencia en-
tre instituciones educativas, entre otros.
Otro punto fundamental en torno a este tema, y que conduce al mis-
mo objetivo, es el relacionamiento mutuo a travs del arte. Esta relacin se
facilita por la histrica vinculacin artstica que se desarroll tanto desde la
poca precolombina como durante el perodo colonial. Existe un pasado
de tres siglos (el perodo de la Colonia) en los que nos encontramos cerca-
nos por haber participado en el desarrollo de lo que se ha dado en llamar ar-
te hispanoamericano o indoamericano, con innumerables elementos de si-
milar origen, parecido desarrollo y excepcionales resultados (Samaniego
1998:139). En la actualidad, se vienen realizando en los dos pases una se-
rie de exposiciones de artistas plsticos, as como el intercambio de expe-
riencias en otros mbitos artsticos como el literario y el musical. Tambin
se ha dado espacio para la cooperacin y asistencia en la proteccin del pa-
trimonio cultural e histrico de ambos pases. Un ejemplo elocuente en ese
sentido es el acuerdo suscrito con ese fin por los alcaldes de las ciudades de
Cuenca y Cajamarca.
En conclusin, las posibilidades de conocimiento mutuo, elemento
que garantiza la consolidacin de la paz y facilita el desarrollo de los dems
aspectos del relacionamiento bilateral mediante el intercambio cultural, es
un tema trascendental en la agenda de poltica exterior del Ecuador. El lu-
gar de todo reconocimiento es la cultura, entendida como la produccin de
bienes y conductas, es decir, como ese trasfondo que tiene toda sociedad
(Tinajero 1993: 360).
Temas transversales
Existen igualmente temas de carcter transversal que cruzan y estn presen-
tes en cada uno de los aspectos enunciados para la agenda de poltica exte-
rior y que, por tanto, no pueden dejar de ser considerados al tomarse deci-
siones en materia de poltica exterior.
Uno de estos temas es el de seguridad que, aunque perdi preeminen-
cia luego de la solucin del problema limtrofe, no puede ser dejado de la-
do al tratar las relaciones entre Ecuador y Per. Aunque ahora debe ser en-
focada desde un nuevo ngulo, en tanto elemento bsico que garantiza el
desenvolvimiento de los dems aspectos.
70
La seguridad no es nicamen-
te la defensa militar del Estado. La seguridad debe ser entendida en su con-
tenido macro, pues la incertidumbre, la confusin, la desesperanza, la po-
breza, la corrupcin, el desempleo y la insalubridad en que vive un pueblo
afectan a la seguridad. Por lo tanto, stos y otros factores significan insegu-
ridad (Sandoval 2000:346). Estos son temas que comprometen la seguri-
dad de los pases y a cuya superacin se encamina la aplicacin de esta agen-
da de poltica exterior.
Por otra parte, en el tema de seguridad hay aspectos que podran even-
tualmente promover la adopcin de polticas exteriores comunes. Entre s-
tos tenemos el problema colombiano o la creacin de dispositivos comunes
de seguridad frente al terrorismo, aspectos ambos -y especialmente del pri-
mero- que de incrementarse podra afectar a los dos pases. Ambas Fuerzas
Armadas enfrentan temas comunes ahora, de ah que sea del inters ecuato-
riano acelerar, monitorear e implementar las medidas de confianza para po-
der construir una poltica comn de seguridad con proyecciones a una
alianza militar de nuevo tipo con el Per.
71
La participacin de la sociedad civil, fundamental para el eficiente de-
senvolvimiento de las relaciones bilaterales, es otro importante tema trans-
versal considerado. Se destaca de forma especial la participacin de las po-
blaciones fronterizas y de las comunidades indgenas amaznicas, actores di-
rectamente involucrados y sobre quienes la actividad exterior y sus conse-
cuencias tienen mayor influencia.
Las comunidades indgenas de la regin amaznica, donde est ubica-
da buena parte de la frontera entre el Ecuador y el Per y cuyos espacios se
encuentran a ambos lados de la frontera, fueron las poblaciones afectadas de
manera ms directa por la existencia de un problema territorial que en rea-
lidad les era ajeno:
Tras el conflicto fronterizo de 1941 [muchos] viajes fueron suspendi-
dos. Familias y pueblos quedaron separados por el muro invisible Es-
70 Ponencia del general Marcelo Bonilla en el Taller sobre las relaciones bilaterales entre el Ecuador
y el Per, viernes 16 de marzo de 2001.
71 Adrin Bonilla, ponencia citada.
tos pueblos han vivido un perjuicio incuantificable al suspender, contra
su voluntad, toda forma de intercambio cultural y familiar con sus con-
sanguneos y pobladores a lo largo de los afluentes del Amazonas (Vite-
ri Gualinga 1999: 354).
Es por ello que este tema mereci especial atencin en la solucin global del
diferendo limtrofe. En el Pronunciamiento Vinculante de los pases garan-
tes se establece en el numeral 8 que: los miembros de las comunidades na-
tivas de la regin podrn transitar libremente entre las zonas ecolgicas; asi-
mismo, el Tratado de Comercio y Navegacin contempla que la navegacin
entre los dos pases de las embarcaciones menores de los pobladores, espe-
cialmente los nativos, de las zonas fronterizas ecuatorianas o peruanas, se la
realizar sin ms formalidades que los usos y costumbres locales.
En el proceso de consolidar la paz a travs de la profundizacin de las
relaciones, los habitantes de las fronteras conocen, como nadie, que no se
tiene que empezar desde cero; que existen las bases fundamentales de una
continuidad geogrfica, cultural, social, ambiental y econmica, capaces de
anular las fronteras nacionales (Viteri Gualinga 1999: 355).
Por esta razn, una agenda de poltica exterior hacia el Per debe con-
siderar los intereses de esas comunidades y analizar los efectos que su apli-
cacin podra tener sobre las mismas. Cabe sealar que, en el mes de junio
de 2001, la UNESCO reconoci al pueblo Zpara, comunidad nativa de la
amazona ecuatoriano-peruana, como una de las Obras Maestras de Patri-
monio Oral e Inmaterial de la Humanidad.
Otro aspecto de suma importancia en las relaciones bilaterales es el as-
pecto ambiental. Ambos pases se desenvuelven en buena parte de la regin
amaznica, espacio biogeogrfico de extraordinaria importancia mundial,
pero adems, gracias a la presencia de la Cordillera de los Andes, que ha si-
do un factor generador de especiales procesos evolutivos, ha hecho que el
Ecuador y el Per compartan una particular diversidad biolgica. De ah
que ambos pases integren la lista de los diez pases con mayor diversidad
del mundo (megadiversos).
Esta riqueza, que constituye un orgullo compartido, es tambin una
responsabilidad para los dos estados. Los ecosistemas no comienzan o ter-
minan necesariamente segn los lmites polticos y ms bien, la viabilidad
a largo plazo de un ambiente natural puede depender ms de lo que ocurre
en el pas vecino que de lo hecho en el propio (Surez de Freitas y Trazeg-
nies 1997: 82). Por tanto, es necesario que los dos pases establezcan polti-
cas comunes con miras a su proteccin y conservacin.
La existencia del conflicto fronterizo condicion y limit una inter-
vencin adecuada y armnica en el manejo racional de los ecosistemas com-
partidos, adems de generar otras consecuencias negativas como, por ejem-
plo, el deterioro ambiental por el uso de materiales blicos (Foy Valencia
1998:103). Por ello, la necesidad de la proteccin ambiental se recogi en
el mismo Pronunciamiento Vinculante de los pases garantes, en el cual se
estableca la creacin de dos reas de proteccin ecolgica en la zona de los
enfrentamientos de 1995. Estas reas en s mismas son muy reducidas pe-
ro han servido de punto de encuentro simblico para que peruanos y ecua-
torianos comiencen a pensar en una estrategia de cuidado del rea (Busta-
mante, T. 2000: 141).
El Ecuador y el Per se han comprometido a tomar acciones encami-
nadas a la proteccin y conservacin ambiental tanto en el marco de la Co-
munidad Andina y del Tratado de Cooperacin Amaznica -con la Comi-
sin Especial de Medio Ambiente-, como a travs de la suscripcin de va-
rios convenios internacionales, como el referido a la Diversidad Biolgica.
No obstante, debido a la gran riqueza biolgica que comparten ambos pa-
ses a lo largo de su frontera amaznica, es necesario un esfuerzo binacional
para asegurar la conservacin y el desarrollo sostenible de estos recursos; es-
to sin desconocer, adems, la base cultural y poblacional existente, es decir,
las comunidades indgenas que habitan en esos ecosistemas.
Como se demuestra, son mltiples los actores y temas que participan
y que deben estar contemplados en una agenda internacional del Ecuador
hacia el Per. Las entidades gubernamentales competentes, en calidad de r-
ganos decisores, son los que deben aglutinar y abarcar todos los valores e in-
tereses de los diferentes sectores de la sociedad que actualmente enriquecen
la relacin con el Per e incorporarlos en la formulacin de una poltica ex-
terior coherente con la realidad y los objetivos nacionales.
Conclusiones
Desde el inicio de la Repblica la relacin con el Per ha constituido para
la poltica exterior ecuatoriana un aspecto fundamental y, a raz de la sus-
cripcin del Protocolo de Ro de Janeiro, en el ms importante, permanen-
te e, inclusive, obsesivo. A partir de la solucin del problema territorial, esa
caracterstica en las relaciones con el Per han cambiado, sin embargo, no
dejan de ocupar un lugar predominante en la poltica exterior ecuatoriana.
Con la firma de los acuerdos de paz se ha dado un vertiginoso fortalecimien-
to de las relaciones entre los dos pases, lo que ha hecho del Per el princi-
pal socio comercial del Ecuador despus de los Estados Unidos. El inters
de ambas sociedades de integrarse social y econmicamente ha sido el prin-
cipal factor para la consecucin de estos resultados.
La histrica vinculacin geogrfica y cultural de ambos pases, as co-
mo el hecho de adolecer de los mismos problemas, ha generado intereses y
objetivos comunes; esto ha coadyuvado al rpido acercamiento bilateral que
ha cumplido e, incluso, sobrepasado las expectativas y potencialidades invo-
cadas para la solucin del diferendo limtrofe.
La superacin del problema territorial -en el que se privilegiaba la segu-
ridad, y por ende la poltica exterior estaba en manos exclusivamente guber-
namentales (diplomtico-militares)- ha permitido la inclusin de mltiples
temas y actores de diferentes sectores de la sociedad en la nueva relacin bi-
lateral, as como en la formulacin de la poltica exterior del Ecuador.
Sobre la base de esos nuevos intereses se ha determinado que los aspec-
tos prioritarios en la agenda internacional del Ecuador hacia el Per son la
aplicacin plena de los acuerdos de Brasilia y el impulso al desarrollo eco-
nmico. Sin embargo, dicha agenda contiene tambin otros temas impor-
tantes constituidos, bsicamente, por aspectos que ameritaran una poltica
exterior comn a fin de garantizar el normal desarrollo de la relacin bila-
teral y la consecucin de los dems objetivos. Estos son: los factores que
propician una inestabilidad andina (crisis poltica, narcotrfico, conflicto
colombiano), la necesidad de desnarcotizar las agendas frente a las relacio-
nes con los Estados Unidos y la participacin conjunta en foros internacio-
nales.
Adems, estos temas estn ntimamente vinculados con aspectos trans-
versales como la seguridad, que an mantiene su importancia; la participa-
cin ciudadana, dentro de cual merecen especial mencin las zonas fronte-
rizas y los indgenas de la Amazona, y la proteccin ambiental; los cuales
ameritan tambin el establecimiento de medidas conjuntas para su trata-
miento.
Las polticas exteriores de ambos pases y su actividad internacional se
han caracterizado siempre, salvo en el tema territorial, por comprender as-
pectos coincidentes y hasta similares; caracterstica que, una vez superado el
nico aspecto que los separaba, se hace ms evidente. Esto convierte al
Ecuador y al Per en socios estratgicos, como los ha calificado el Emba-
jador del Per en Ecuador Oscar Martua, y su relacin es considerada por
los gobiernos de ambos pases como una asociacin preferencial.
Para terminar, vale recalcar que la relacin con el Per no ha dejado de
ser un tema central para la poltica exterior ecuatoriana; por el contrario,
una vez solucionado el diferendo limtrofe, adquiere mayor importancia en
razn de las posibilidades y los beneficios que se presentan para los dos pa-
ses con la consolidacin de la nueva relacin bilateral.
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