ACCION DE EJECUCION POR LO POSITIVO DEL

SILENCIO ADMINISTRATIVO
Serie 17
Gaceta Judicial 14 de 28-oct-2003
Estado: Vigente
ACCION DE EJECUCION POR LO POSITIVO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO
El silencio administrativo durante el lapso sealado por la ley, cuando sta expresamente le da un
efecto positivo, origina un derecho autnomo, que no tiene relacin alguna con sus antecedentes, y
que en consecuencia, de no ser ejecutado de inmediato por la administracin, puede ser base
suficiente para iniciar un recurso, no de conocimiento si no de ejecucin, ante la respectiva
jurisdiccin contencioso administrativa; derecho este que una vez establecido no sufre menoscabo
alguno por cualquiera manifestacin posterior en contrario de la autoridad administrativa que guard
el silencio que le dio origen, debiendo aadir que la accin a proponerse para hacer efectivo el
derecho obtenido como efecto del silencio, administrativo ser una accin de puro derecho, en la que
en consecuencia no cabe la apertura de un trmino de prueba ya que esta tiene como nicos y
exclusivos propsitos establecer que el petitorio aprobado por el silencio administrativo se dirigi a la
autoridad que tena la competencia para resolverlo y que lo as aprobado no habra estado afectado
por nulidad absoluta de haber sido aprobado por la autoridad a la que se dirigi la peticin o reclamo.
Vale la pena manifestar aqu, que si bien de acuerdo con lo expresamente sealado por la Ley de la
Jurisdiccin Contencioso Administrativa, que recoga la doctrina francesa de la decisin ejecutoria
previa, era condicin indispensable para proponer un recurso en la va contencioso administrativa
que se haya dictado previamente un acto administrativo en el que se negaba las pretensiones del
actor, tal limitacin evidentemente desapareci con la expedicin Art. 38 de la Ley de Modernizacin
del Estado.
Gaceta Judicial. Ao CV. Serie XVII. No. 14. Pgina 4796.
(Quito, 28 de octubre de 2003)
RESOLUCION DEL RECURSO DE CASACION.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Quito, a 28 de
octubre de 2003; las 15H00.
VISTOS (235/02).- Juan Solano Bernal por sus propios derechos y en calidad de procurador comn
de los otros actores deduce recurso de casacin en contra de la sentencia dictada por el Tribunal
Distrital Nro. 3 de lo Contencioso Administrativo en el juicio seguido por los recurrentes en contra de
la I. Municipalidad de Cuenca, sentencia en la cual se declara sin lugar la demanda. Sostiene el
recurrente que en el fallo recurrido se han infringido las disposiciones del Art. 3 del Reglamento de
Clasificacin del Personal Municipal, Nomenclatura y Rgimen Remunerativo aplicables a los
servidores y funcionarios de la I. Municipalidad de Cuenca, por errnea interpretacin de la norma;
falta de aplicacin del Art. 18, reglas cuarta, quinta y sexta del Cdigo Civil y falta de aplicacin de
los preceptos jurisprudenciales relativos a la ejecucin judicial de los derechos surgidos del silencio
administrativo, infracciones que configuran la causal primera de las establecidas por el Art. 3 de la
Ley de Casacin. Con oportunidad de la calificacin del recurso se estableci la jurisdiccin y
competencia de la Sala para conocerlo y resolverlo, precedente procesal que no ha variado, por lo
que habindose concluido todo el trmite establecido por la ley para la casacin en el presente caso,
es procedente que se dicte sentencia, a efecto de lo cual se hacen las siguientes consideraciones:
PRIMERO.- Habindose alegado en su oportunidad la aprobacin de lo solicitado por los
accionantes como consecuencia del silencio administrativo e interponindose la casacin, entre otros
motivos por una presunta falta de aplicacin de los precedentes jurisprudenciales relativos al silencio
administrativo, parece oportuno una vez ms referirnos a lo que ha sido la doctrina constante de esta
Sala en relacin a los efectos de la institucin del silencio administrativo, que de conformidad con lo
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establecido en el Art. 28 de la Ley de Modernizacin del Estado tiene carcter positivo, es decir que:
"En todos los casos vencido el respectivo trmino se entender por el silencio administrativo, que la
solicitud o pedido ha sido aprobada o que la reclamacin ha sido resuelta en favor del reclamante".
Conforme lo manifestamos en la resolucin Nro. 321-97 en el juicio seguido por Agip - Ecuador S.A.
contra el Ministerio de Energa y Minas; en la resolucin Nro. 195-99 dentro del juicio Nro. 168-98 y
en la resolucin Nro. 217-99 dentro del juicio Nro. 169-98, los cuales se encuentran publicados en la
Gaceta Judicial correspondiente a mayo -agosto de 1999, Serie XVI Nro. 15, "es incontrovertible, y
as lo seala la doctrina y jurisprudencias universales, que el silencio administrativo durante el lapso
sealado por la ley, cuando esta expresamente le da un efecto positivo, origina un derecho
autnomo, que no tiene relacin alguna con sus antecedentes, y que en consecuencia, de no ser
ejecutado de inmediato por la administracin, puede ser base suficiente para iniciar un recurso, no
de conocimiento si no de ejecucin, ante la respectiva jurisdiccin contencioso administrativa;
derecho este que una vez establecido no sufre menoscabo alguno por cualquiera manifestacin
posterior en contrario de la autoridad administrativa que guard el silencio que le dio origen",
debiendo aadir que la accin a proponerse para hacer efectivo el derecho obtenido como efecto del
silencio, administrativo ser una accin de puro derecho, en la que en consecuencia no cabe la
apertura de un trmino de prueba ya que esta tiene como nicos y exclusivos propsitos establecer
que el petitorio aprobado por el silencio administrativo se dirigi a la autoridad que tena la
competencia para resolverlo y que lo as aprobado no habra estado afectado por nulidad absoluta
de haber sido aprobado por la autoridad a la que se dirigi la peticin o reclamo. Vale la pena
manifestar aqu, que si bien de acuerdo con lo expresamente sealado por la Ley de la Jurisdiccin
Contencioso Administrativa, que recoga la doctrina francesa de la decisin ejecutoria previa, era
condicin indispensable para proponer un recurso en la va contencioso administrativa que se haya
dictado previamente un acto administrativo en el que se negaba las pretensiones del actor, tal
limitacin evidentemente desapareci con la expedicin de la Ley de Modernizacin del Estado, cuyo
Art. 38 dispone: "Los tribunales distritales de lo Contencioso - Administrativo conocern y resolvern
de todas las demandas y recursos derivados de actos, contratos, hechos administrativos y
reglamentos, expedidos, suscritos o producidos por las Instituciones del Estado", por lo cual, en
consecuencia los tribunales distritales tienen plenitud de competencia para conocer de las acciones
dirigidas a obtener el cumplimiento de los derechos adquiridos mediante el silencio administrativo.
De conformidad con las reformas del Art. 28 de la misma ley. "...el funcionario competente de la
institucin del Estado tendr la obligacin de entregar, a pedido del interesado, bajo pena de
destitucin una certificacin que indique el vencimiento del trmino antes mencionado (aquel que es
necesario para que se produzca el silencio administrativo y que por regla general es de quince das),
que servir como instrumento pblico para demostrar que el reclamo, solicitud o pedido ha sido
resuelto favorablemente por silencio administrativo, a fin de permitir al titular el ejercicio de los
derechos que le correspondan" (lo que est entre parntesis es de la Sala) tanto del texto que habla
de la obtencin por este medio de un instrumento pblico a favor del accionante, como de la doctrina
que remonta el origen de esta disposicin a la ley espaola, se aprecia que la obtencin de esta
certificacin no constituye una limitacin al derecho obtenido mediante el silencio administrativo, sino
al contrario un procedimiento para darle viabilidad; de all que por una parte parece evidente que el
interesado est munido de la facultad de utilizar para la peticin al administrador, de esta
certificacin o instrumento pblico, de los medios jurisdiccionales mediante un procedimiento previo
ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de su distrito, para que por intermedio de este se
solicite la certificacin tantas veces aludida a la autoridad competente y para que en el caso de no
obtener respuesta favorable en un primer momento, se exija por intermedio del tribunal, se conceda
la certificacin requerida bajo apercibimiento que de no hacerlo se tendra por concedida la
certificacin. Pero si no se ha obtenido ni voluntariamente ni mediante el procedimiento antes
descrito la certificacin de haberse vencido el tiempo para que opere el silencio administrativo por
parte del funcionario competente de la institucin del Estado, no por ello desaparece el efecto del
silencio administrativo, sino que en tal caso habr de probarse dentro del juicio, que ocurri el
vencimiento del plazo sin que dentro de el haya recibido respuesta la solicitud o el reclamo
planteado, situacin esta ltima que desde luego modifica la regla general antes sealada, en el
sentido de que producido el silencio ha lugar a demandar la ejecucin del derecho as obtenido,
mediante una controversia de puro derecho, pero desde luego en este trmite que tendr prueba en
tal caso, no sera materia de la misma la justificacin del derecho adquirido por el silencio
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administrativo.
SEGUNDO.- En el caso est probado de autos que los actores dedujeron la correspondiente
solicitud ante el funcionario competente de I. Municipalidad de Cuenca, pretendiendo que se le
asigne una categorizacin distinta de la que actualmente tienen, pero que se encuentra establecida
en la Reforma y Codificacin del Reglamento para la Clasificacin del Personal Municipal,
Nomenclatura y Rgimen Remunerativo, expedido en abril de 2001. La aprobacin de la solicitud por
parte de la autoridad, de haber ocurrido aquello, no habra estado viciado de nulidad absoluta y en
consecuencia es evidente que el silencio administrativo caus pleno efecto; podra ser, conforme
alega la Municipalidad de Cuenca que una aprobacin en tal sentido sera contraria a las normas
reglamentarias por no reunir los solicitantes las condiciones exigidas en el Reglamento; ms tal
circunstancia no vicia de nulidad una resolucin en la que se hubiere aceptado la peticin, sino de
ilegalidad que bien pudo evitarse, ya dando oportuna contestacin al pedimento, negndolo por tal
razn, ya recurriendo a un recurso de lesividad en caso de haberse concedido, para que tal
concesin declarada ilegal no surta efecto. Lo anterior nos lleva a la evidente conclusin de que el
silencio administrativo en el caso origin la aprobacin de lo solicitado por los accionantes. Sin que
sean necesarias otras consideraciones, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA
REPUBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, se acepta la demanda y se dispone que la autoridad
municipal ubique a los accionantes de manera inmediata en el nivel tres de la nueva clasificacin
establecida por la Reforma y Codificacin del Reglamento para la Clasificacin del Personal
Municipal, Nomenclatura y Rgimen Remunerativo, expedido en abril de 2001, con los efectos
legales correspondientes y as mismo que se proceda a liquidar la diferencias de las remuneraciones
no pagadas a los actores y que corresponden al nivel tres, con carcter retroactivo no mayor de tres
meses a la fecha de presentacin de la respectiva solicitud, en la cual se reclam esta nueva
ubicacin, derecho que fue adquirido por los actores como consecuencia del silencio administrativo
en que incurri la Municipalidad de Cuenca al no dar oportuna contestacin a su pedido, en
acatamiento de lo que prescribe el Art. 28 de la Ley de Modernizacin del Estado, dejando
expresamente a salvo el derecho de la Municipalidad para que si fuere del caso declare la lesividad y
ejerza la accin contencioso administrativa.- Sin costas.- Notifquese, publquese y devulvase.
f) Drs. Jos Julio Bentez A.- Luis Heredia Moreno.- Clotario Salinas Montao (Conjuez
Permanente)..
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