Regularização Fundiária Sustentável

REGULARIZAO FUNDIRIA SUSTENTVEL: ALGUNS DESAFIOS
*
Regina Bienenstein
**
Roberto Bousquet Paschoalino
***
Daniela Vieira do Amaral Correia
****
Marcus Csar Martins Cruz
****
Fbio Roberto de Oliveira Santos
*****
Este trabalho discute a contribuio de diferentes atores polticos e sociais para o avano e/ou
retrocesso da democratizao do acesso terra regular e servida pela populao de baixa renda.
Para tanto, toma como casos-referncia os assentamentos populares Vila Esperana e Engenho
Velho, localizados, respectivamente, nos municpios de So Gonalo e Itabora (estado do Rio de
Janeiro), sendo um situado em terreno acrescido de marinha, portanto terra da Unio, e o outro,
em terreno municipal. Os processos de regularizao a desenvolvidos encontram-se em curso
e em diferentes estgios. Os trmites burocrticos, os descompassos entre discurso e ao, as
caractersticas da equipe tcnica municipal, o papel do movimento popular e da universidade para
a efetividade da ao so alguns dos aspectos abordados. Tomando por base essa reexo, so
apontadas lies e desaos a partir de uma abordagem interdisciplinar.
Palavras-chave: Regularizao Fundiria; Cidade Informal; Moradia Popular; Urbanizao;
Democracia Participativa.
SUSTAINABLE LAND TENURE REGULAIZATION: SOME CHALLENGES
The paper discusses the contributions of different political and social actors regarding advances
and/or setbacks to the democratization of legal access to land for low income communities. In
order to do so, it takes as study cases two settlements: Vila Esperana in So Goncalo County, and
Engenho Velho in Itaborai County, both in the State of Rio de Janeiro. Both settlements occupy
public land, and their land regularization processes remain unnished and evolve in different pace.
Bureaucracy in local decision processes, gaps between theoretical ideals and actual practices, the
specic features of local teams of experts and technical staff involved, and the role played by
grassroots movements and the university itself are some of the issues discussed. Upon reections
*
Este artigo representa um aprofundamento do trabalho apresentado no XIII ENAnpur (Encontro Nacional da As-
sociao Nacional de Ps-graduao e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional Anpur), 2009, sob o ttu-
lo Regularizao fundiria em terras pblicas: desaos e perspectivas, de autoria de Regina Bienenstein; Daniela
Vieira do Amaral Correia; Epitcio Pandi Dias Reis; Bruna da Cunha Guterman; Marcus Csar Martins Cruz; e
Roberto Bousquet Paschoalino.
**
Professora do curso de Arquitetura e Urbanismo e do Programa de Ps-graduao em Arquitetura e Urbanismo da
Universidade Federal Fluminense (UFF). E-mail: bienenstein@uol.com.br
***
Ps-graduando em Planejamento Urbano e Regional pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Re-
gional (IPPUR) da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). E-mail: roberto.com.br@gmail.com
****
Mestre em Gesto e Planejamento Urbano pela UFF. E-mails: danivi_amaral@hotmail.com e marcuscesarmartins-
dacruz@gmail.com
*****
Professor do curso de Direito da UFF, defensor pblico do estado de Rondnia, professor das FaculdadesAssocia-
das de Ariquemes (FAAr), ex-professor da Faculdade de Direito da UFF. E-mail: fabiorobert@hotmail.com
planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011 154
on these key questions, the paper aims at bringing light on what has been learned and what are
the challenges faced by an interdisciplinary approach.
Key-words: Legal Regularization of Urban Land; Informal City; Social Housing; Urbanization;
Participatory Democracy.
REGULARIZACIN SOSTENIBLE DE LA TIERRA: ALGUNOS RETOS
El documento analiza la contribucin de diferentes actores polticos y sociales para avanzar y/o
revertir la democratizacin del acceso a la tierra regular servida por la poblacin de bajos sueldos.
Para eso, toma como referencia el caso de los asentamientos populares Vila Esperana y Engenho
Velho, situados respectivamente en los municipios de So Gonalo y Itabora (Estado de Rio de
Janeiro), siendo uno situado en un terreno de Marina, por tanto tierra del govierno federal y el
otro en terreno municipal. Los procedimientos de ajuste all desarrollados estn en curso y en
diferentes etapas. Los procedimientos burocrticos, los desajustes entre el discurso y la accin, las
caractersticas de los tcnicos municipales, el papel del movimiento popular y la Universidad para
la ecacia de la accin son algunos de los puntos planteados. Basndose en esta consideracin, se
sealan las lecciones y desafos de un enfoque interdisciplinario.
Palabras-clave: Regularizacin de Tierras; Ciudad Informal; Vivienda Popular; Urbanizacin;
Democracia Participativa.
RGULARISATION DURABLE DES TERRES: QUELQUES DFIS
Larticle discute la contribution de diffrents acteurs politiques et sociaux envers lavance et/ou
recul de la dmocratisation de laccs la terre regulire, avec des services et de biens essentiels,
par la population plus pauvre. Pour autant, le texte envisage les assentamentos populaires
de Vila Esperana et Engenho Velho, situs, respectivement, So Gonalo et Itabora (tat
de Rio de Janeiro), le premier terrain appartenant ltat et le deuxime la municipalit. Les
procs de rgularisation y dvelopps sont en cours dans de diffrents niveaux. Les procdures
bureaucratiques, les dcalages entre le discours et laction, les caractristiques de lquipe
technique municipale, le rle du mouvement populaire et celui de lUniversit envers une action
effective sont quelques uns des aspects envisags. partir de cette reexion, le texte nous offre
des leons et des ds sous un regard interdisciplinaire.
Mots-cls: Rgularisation de la Terre; Ville Informelle; Habitation Populaire; Urbanisation;
Dmocratie Participative.
1 INTRODUO
Este trabalho discute as difculdades e os desafos enfrentados no acesso terra
urbana pelas camadas populares, se detendo no papel de diferentes atores sociais,
inclusive o da universidade pblica, nos processos de regularizao fundiria de
assentamentos informais.
Essa refexo feita a partir da experincia de extenso universitria desen-
volvida pelo Ncleo de Estudos e Projetos Habitacionais e Urbanos (NEPHU)
155 Regularizao Fundiria Sustentvel: alguns desaos
da Universidade Federal Fluminense (UFF),
1
e contempla uma viso transdisci-
plinar, envolvendo as reas de Arquitetura e Urbanismo, Direito, Engenharia, Ci-
ncias Sociais e Servio Social. Toma os assentamentos populares Vila Esperana
e Engenho Velho, situados, respectivamente, nos municpios de So Gonalo e
Itabora, como casos exemplares.
O termo regularizao fundiria sustentvel, conforme aqui colocado, se
refere ao processo que, alm de resolver o problema da insegurana da terra
ocupada, deve agregar qualidade moradia e, assim, representar uma contri-
buio incluso de contingentes populacionais que historicamente tm es-
tado excludos dos benefcios da cidade. Isto signifca que inclui o tratamento
do aspecto jurdico da propriedade da terra, aliado busca por solues para
situaes de risco e preparao do assentamento para receber infraestrutura,
saneamento bsico e espaos pblicos e privados planejados ruas, praas,
lotes, edifcaes etc. , e ainda, um processo social voltado para informar
a populao sobre as implicaes da passagem da condio de posseiro para
a de proprietrio ou equivalente, e para identifcar caminhos possveis para a
gerao de trabalho e renda. Alm disso, enfatiza a necessidade de associar o
tratamento da questo da moradia a um conjunto de polticas pblicas garan-
tidoras da dignidade da pessoa humana, em especial, a educao, a sade, o
transporte, o lazer e a gerao de trabalho e renda.
A experincia parte do pressuposto de que as disparidades sociais tm ori-
gem nas relaes capitalistas de produo e, portanto, tem claro que no ser ape-
nas pela via de aes de regularizao fundiria que se eliminar as desigualdades
no acesso aos espaos urbanos.
No entanto, reconhece-se que, no cenrio atual, em que a informali-
dade pode atingir mais de 50% da cidade (ABRAMO, 2003), configura-se
uma situao em que reconhecidamente impossvel desconsiderar esse es-
pao j construdo. Portanto, aes voltadas para urbanizao, recuperao
e, tambm, regularizao jurdica da propriedade da terra em assentamen-
tos populares so assumidas como alternativas que se apresentam viveis
para melhorar as condies de vida dos trabalhadores de baixa renda e dos
setores excludos da sociedade.
1. O trabalho do NEPHU teve origem no m de 1982, a partir da solicitao de assessoria tcnica encaminhada por
uma favela ameaada de remoo total, e sua institucionalizao, em 1986, se deu em face dos resultados obtidos
nesse primeiro projeto. Nesse ncleo se integram atividades de ensino, pesquisa e extenso, e participam professores,
tcnicos e estudantes de vrias reas do conhecimento Arquitetura e Urbanismo, Engenharia Civil, Geotecnia, Cin-
cias Sociais, Economia, Servio Social, Comunicao, Direito etc. No que se refere s atividades de extenso, este ncleo
est primordialmente voltado para a assessoria tcnica do movimento popular pela moradia, atuando sempre a partir
da solicitao dele. Alm das atividades de suporte tcnico, a comunidade organizada do NEPHU assessora tambm
rgos do poder pblico, sempre em uma perspectiva de disponibilizar conhecimento e capacitar gestores pblicos.
notrio que parte signifcativa da populao brasileira no ocupa um am-
biente minimamente sadio e, consequentemente, no habita unidades dignas.
A periferia do capitalismo apresenta hoje uma grande mancha urbana de pobreza,
isto , grandes reas de irregularidade e informalidade combinadas, produtos do
agravamento das desigualdades sociais (DAVIS, 2006).
No Brasil, os problemas relacionados ocupao do espao urbano, em es-
pecial pelas famlias de baixa renda, no so recentes. Loteamentos clandestinos e
favelas se tornaram a soluo de moradia para considervel parcela da populao
que no tem possibilidade de acesso terra via mercado formal ou via produo
pblica. Na verdade, a urbanizao continua a expressar e materializar a natureza
desigual do capitalismo. Aos trabalhadores, detentores apenas de sua fora de
trabalho, restam reas no valorizadas pelo capital imobilirio e, por isso, quase
sempre desprovidas das benfeitorias inerentes vida urbana.
Tais reas de pobreza se espraiam pela cidade ofcial, pulverizando-se
lado a lado com as reas de mdia e alta renda, dotadas de servios e equipa-
mentos, trazendo a desvalorizao da terra aos olhos do mercado imobilirio.
No bastasse a excluso geogrfca, o preconceito social contra essas famlias
recrudesce, como se a degradao do espao de moradia constitusse tambm
uma mancha moral, e elas passam a ser identifcadas como classes perigosas
(AZEVEDO; RIBEIRO, 1996).
Claro est que, conforme apontam Acselrad e Leroy (2003), essa carncia
estrutural se rebate tambm na difculdade relativa participao poltica e
reivindicao dos direitos de cidadania e de informao, despotencializando a
capacidade de ao coletiva em favor da qualidade do ambiente comum.
Frente a essa realidade, importante destacar que no se assume a regulari-
zao fundiria de terras ocupadas como soluo nica e sufciente para responder
ao problema da habitao, da ilegalidade na ocupao do solo e da excluso so-
cioespacial. Na realidade, reconhece-se que, se implantada isoladamente, pode vir
a estimular e alimentar a indstria da irregularidade (CENECORTA; SMOLKA,
2000). No entanto, a redistribuio fundiria fundamental para que o pas crie
instncias de empoderamento, permitindo que grandes parcelas da populao
saiam da condio de misria e pobreza (ACSELRAD; LEROY, 2003).
Nesse sentido, devem ser adotadas solues diversifcadas que contemplem
tanto a recuperao e adequao do estoque de moradias representado pelas fa-
velas, como a proviso de novas unidades. Alm disso, so necessrias aes que
viabilizem a aplicao dos instrumentos de regulao urbana oferecidos pela
Constituio Federal de 1988 (CF/88), pelo Estatuto da Cidade e pela Medida
Provisria (MP) n
o
2.220/2001 de modo a garantir e facilitar o acesso da classe
trabalhadora terra vazia regular e servida (CENECORTA; SMOLKA, 2000).
Cumpre destacar que a CF/88 mudou a viso sobre a propriedade privada,
a qual perdeu seu carter eminentemente individual e absoluto, adquirindo
uma feio mais pblica e coletiva. Essa alterao realizou-se porque o princ-
pio da funo social da propriedade veio a fazer parte do rol dos direitos e das
garantias fundamentais. Isso signifca dizer que a partir desse momento, ao se
pensar em direito de propriedade, deve-se associar tal conceito ao exerccio de
sua funo social. E a propriedade, para cumpri-la, deve respeitar a dignidade
da pessoa humana e contribuir para o desenvolvimento nacional a partir da
diminuio das desigualdades sociais.
A Carta Magna defniu tambm instrumentos nesse sentido, dando po-
deres ao municpio para intervir no territrio local, de maneira a adequ-lo aos
fns do bem estar devido sua populao (ALFONSIN, 1997, p. 46). Nela, a
propriedade urbana reconhecida como tendo, em sua estrutura, o condiciona-
mento observncia das normas de direito urbanstico e ambiental, de modo a
cumprir sua funo social
2
e, tambm, urbanstica (SILVA, 2007), propiciando
condies adequadas de moradia, trabalho, circulao e lazer. Ou seja, estabeleceu
que toda utilizao do solo urbano deve, necessariamente, cumprir sua funo
social, pois esta elemento integrante do direito de propriedade.
Em termos de poltica habitacional, o perodo entre 1986 (extino do
Banco Nacional da Habitao BNH)
3
e 2003 (criao do Ministrio das
Cidades MCidades) marca a quase completa omisso do governo federal na
busca de respostas para a questo habitacional das classes populares, sendo essa
responsabilidade transferida para o governo local. Verifca-se que tal omisso
perdurou mesmo aps a CF/88 e o Estatuto da Cidade. Ainda que modestas e
pontuais, algumas das experincias municipais desenvolvidas buscaram supe-
rar erros cometidos no passado, em especial, no perodo do Sistema Financeiro
da Habitao/BNH.
4

Em pocas mais recentes, a proposta de democratizao da gesto e, a partir
de 2003, quando foi criado o MCidades, o esforo de construir uma poltica
urbana, fundiria e habitacional articulada e abrangente criou expectativas sobre
aes mais efetivas que respondam precariedade e informalidade presentes nas
cidades brasileiras. No entanto, ainda so tmidos os resultados dos esforos para
fazer cumprir a funo social da propriedade.
2. Art. 5
o
, inciso XXIII; Art. 153, 4
o
; Art. 156, 1
o
; Art. 170, inciso III; Art. 182, 2
o
; e Arts. 184, 185 e 186.
3. O BNH bancou, entre 1964 e 1986, a construo de 6 milhes de moradias, sendo que no mesmo perodo a popu-
lao cresceu em 78 milhes de pessoas (ACSELRAD; LEROY, 2003).
4. Gesto Luiza Erundina em So Paulo (1989-1993) e Oramento Participativo em Porto Alegre a partir de 1989,
entre outros so alguns exemplos relevantes.
2 METODOLOGIA
amplamente reconhecido que os assentamentos populares informais, em maior
ou menor grau, apresentam problemas urbansticos derivados, entre outros fatores,
do prprio processo de ocupao espontneo e da falta de assessoria tcnica aos
seus moradores. Entre as condies inadequadas que se consolidam e acabam por
se refetir na cidade ofcial, pode ser destacado o seguinte: difculdades de acesso e
circulao; lotes de dimenses muito reduzidas; alta densidade nas moradias por
vezes com mais de uma famlia; alta densidade na ocupao do solo edifcaes
construdas muito prximas umas das outras e com aberturas muito reduzidas,
difcultando ndices mnimos de ventilao e insolao; obstrues de drenagem; e
ocupao de encostas propcias a escorregamento ou de reas sujeitas inundao.
O enfoque de regularizao defendido nos dois casos estudados associa o
aspecto jurdico ao redesenho urbanstico e permite corrigir muitas dessas situ-
aes. No entanto, a adoo desta perspectiva signifca enfrentar e ultrapassar
inmeras difculdades inerentes a esse tipo de trabalho (BIENENSTEIN, 1996)
e presentes em situao extremamente diferenciadas do ponto de vista socioes-
pacial
5
(BIENENSTEIN, 2001).
Para enfrentar tais desafos, o mtodo de trabalho adotado incorpora a popula-
o em todas as etapas dos projetos. A metodologia participativa desenvolvida pelo
NEPHU permite a defnio coletiva e negociada entre os moradores do assentamen-
to, das normas urbansticas de parcelamento, e de uso e ocupao do solo a serem apli-
cadas nos respectivos projetos de redesenho urbanstico e da regularizao fundiria.
Em cada caso, a partir da anlise tcnica das caractersticas especfcas de cada
assentamento, respeitando a tipicidade do ambiente construdo e simultaneamen-
te corrigindo os problemas encontrados, so propostos parmetros urbansticos de
parcelamento, uso e ocupao do solo e intervenes que chegam at a unidade do
lote (ROLNIK, 1989; FERREIRA, 1985; WAISMAN, 1984; GONDIM, 1989).
Alm de envolver os aspectos intrnsecos ligados ao tema, tal metodologia
consubstancia-se no entendimento das diversas condies impostas pela realida-
de, isto , decorre das condies, das demandas e das possibilidades fsico-sociais
apresentadas pelo assentamento onde ser realizado o projeto. Considera ainda o
conhecimento popular acumulado no que diz respeito conformao do ambien-
te construdo e reconhece a legitimidade dos assentamentos populares espontne-
os, o direito de sua populao ter acesso aos benefcios da cidade formal e a neces-
5. Coraggio (1992, p. 9), discorrendo sobre a proposta de reforma urbana apresentada no Frum Internacional de
Reforma Urbana no Rio de Janeiro de 1992, alerta para o fato de que a rede de interesses que afeta ampla e diver-
sa, existindo contradies no s entre as classes dominantes e subalternas como tambm dentro do mesmo campo
popular (como no caso evidente de inquilinos e proprietrios de casas modestas, ou entre habitantes de distintos
bairros, ou entre habitantes e comrcio ambulante etc.). Singer (1995) aponta para a diversidade das necessidades
bsicas das organizaes populares.
sidade de serem criadas condies tcnicas e jurdicas para que essa legitimidade
seja legalizada. A interveno deve obedecer a critrios e parmetros, defnidos
em conjunto com a populao, a partir da anlise tcnica das caractersticas espe-
cfcas do assentamento. A populao benefciria, como cliente, deve indicar ne-
cessidades, discutir problemas e alternativas de soluo, decidindo com tcnicos
os encaminhamentos dados ao processo.
6
As propostas devem signifcar o ajuste
tcnico do ambiente construdo, para eliminar problemas e agregar qualidade,
respeitando, ao mximo, o espao j produzido pelos moradores, evitando assim,
desnecessrios remanejamentos. A informao e formao dos moradores ocorre-
ram por meio do processo de participao ativa que permeou todas as etapas dos
projetos, desde o diagnstico e defnio de prioridades de ao at o redesenho
do traado urbanstico, equipamentos e a tipologia habitacional.
Esta metodologia foi desenvolvida no NEPHU, a partir da experincia
acumulada em projetos de pesquisa e extenso sobre a temtica da regulariza-
o fundiria e em diversos estudos realizados ao longo de mais de 20 anos, nos
municpios de Niteri, So Gonalo, Rio de Janeiro, Itabora e Nova Friburgo.
Contm propostas de agregao de estudantes de diversas reas do conhecimento,
colocando-os frente a frente com a problemtica relacionada com a produo do
ambiente construdo de uma imensa parcela da populao brasileira que, at o pre-
sente momento, tem empreendido as mais variadas formas de atuao na luta pelo
espao. Igualmente, a referida agregao articula o ensino, a pesquisa e a extenso,
atividades fundamentais de uma universidade que se prope pblica e gratuita
(BIENENSTEIN, 1994, 2001). A presena da universidade na elaborao dos
projetos tem impacto bastante diverso do papel de consultorias privadas em proje-
tos similares, principalmente em termos de reprodutibilidade: durante o processo
de elaborao, alunos, tcnicos municipais e moradores so capacitados, quer de
maneira indireta, devido ao engajamento no projeto, quer diretamente, mediante
capacitaes de equipes. Em se tratando de uma universidade pblica e gratuita,
no h necessidade de monopolizar ou colocar obstculos ao conhecimento, de
maneira que durante todo o projeto h a preocupao em realizar essa troca de
conhecimentos, que muito importante para divulgar e engajar a populao e os
tcnicos em um processo participativo, e tambm para fornecer amparo tcnico
para os funcionrios das prefeituras alocados no projeto, visto que a desatualizao
do quadro um aspecto recorrente. Assim, comparada a uma consultoria privada,
os objetivos da participao da universidade so bastante diversos.
Os projetos em Vila Esperana e Engenho Velho incluram o redesenho do
sistema virio e dos lotes, novas moradias para as famlias em situao de risco,
equipamentos coletivos, espaos para desenvolvimento de atividades relativas
6. Ver Rolnik (1989), Ferreira (1985), Waisman (1984) e Gondim (1989).
gerao de trabalho e renda, reas de recreao e lazer, solues de drenagem, es-
gotamento sanitrio e abastecimento de gua, alm dos processos para titulao
individual. Compreenderam tambm o reconhecimento social que alimentou o
processo jurdico, pois trazia, entre outras, informaes sobre a condio da posse
em relao ao terreno e benfeitoria, tempo e forma de obteno da moradia.
Adicionalmente, permitiram a construo e o encaminhamento de possveis aes
de gerao de trabalho e renda baseados na identifcao das necessidades e poten-
cialidades locais. Todas as propostas tomaram por base o perfl socioeconmico da
populao, construdo por meio dos cadastros realizados em campo e a anlise das
condies urbansticas e ambientais e da situao dominial e jurdica da ocupao.
Para que todas essas etapas fossem cumpridas satisfatoriamente, foi montada
uma equipe multidisciplinar composta por estudantes graduandos de Arquitetura
e Urbanismo, Cincias Sociais, Servio Social e Direito, havendo tambm a pre-
sena de arquitetos formados nas equipes. Todos, sem restrio, participavam do
trabalho em campo com vista coleta de dados medio de rea ou aplicao
de cadastros das audincias pblicas aos sbados e, naturalmente, das reunies
tcnicas semanais para a discusso do andamento do projeto, das difculdades
surgidas e para programar as tarefas da semana seguinte.
3 OS ASSENTAMENTOS, CARACTERSTICAS E PROPOSTAS APRESENTADAS
Os assentamentos Vila Esperana e Engenho Velho esto localizados em
So Gonalo e Itabora, respectivamente. Esses municpios apresentam preo-
cupantes indicadores sociais e situam-se na regio diretamente impactada pelo
Complexo Petroqumico do Estado do Rio de Janeiro (COMPERJ), que se en-
contra em fase de implantao no municpio de Itabora. A, a expectativa , entre
outras, o aumento da demanda por terra para diferentes usos, inclusive a habi-
tao, principalmente para as famlias de baixa renda. Atualmente, os ndices de
domiclios urbanos com acesso rede ofcial de abastecimento de gua, tanto em
Itabora (24%) como em So Gonalo (80%), so inferiores aos do estado do Rio
de Janeiro (88%). Uma situao ainda mais precria ocorre em relao ao acesso
rede ofcial de esgoto: enquanto o atendimento no estado alcanava 57% dos do-
miclios permanentes urbanos, Itabora contava com apenas 29% e So Gonalo
com 40% de seus domiclios com acesso ao servio (IBGE, 2000). Em nenhum
desses dois assentamentos urbanos precrios esto presentes tais servios bsicos.
3.1 Vila Esperana
O assentamento Vila Esperana, em So Gonalo, situado em terreno acrescido
de marinha, teve sua ocupao iniciada na dcada de 1970. Na dcada de 1980, a
ocupao foi impulsionada em funo, entre outros fatores, da construo do novo
traado da Rodovia BR 101 (trecho Niteri Manilha), da facilidade de acesso aos
centros urbanos de So Gonalo, Niteri e Rio de Janeiro, alm das oportunidades
de empregos geradas nesses municpios. Atualmente, residem na rea 335 famlias
(aproximadamente mil pessoas). Sua vizinhana marcada por moradias de popu-
lao de renda mdia e mdia baixa, e por estabelecimentos de comrcio varejista,
no havendo, portanto, grandes contrastes socioespaciais em relao ao entorno.
Anteriormente sua delimitao como Zona Especial de Interesse Social
(Zeis) em 2004, o cenrio era de completa incerteza para os moradores. A rea
havia sido destinada implantao do terminal hidrovirio em 1991 e, poste-
riormente, foi defnida como de utilidade pblica, sendo estabelecidas restries
quanto ao seu uso em 1997. Nesse mesmo ano foi realizado o cadastramento dos
moradores, a fm de transferi-los para um bairro distante.
Aes efetivas do municpio com relao regularizao fundiria do assen-
tamento s ocorreram em 2005, em decorrncia da luta da populao pela posse
da terra e por melhorias das condies de moradia, exemplifcando o que Acselrad
e Leroy (2003) apontam existir no territrio brasileiro, isto , a presena signifca-
tiva de movimentos sociais com carter marcadamente territorial que lutam pela
reorganizao da propriedade do solo, bem como, pelo direito a ela.
Em virtude da luta da populao pela posse da terra e por condies de
habitao dignas, em 2006 foi iniciado projeto voltado para a regularizao fun-
diria e urbanizao do assentamento, possibilitado por acordo de cooperao
tcnica entre a UFF e a Prefeitura Municipal de So Gonalo (PMSG). Por se
tratar de terras pblicas da Unio, o processo de regularizao envolveu tambm
a Secretaria de Patrimnio da Unio (SPU). Concludos em 2007 os estudos,
projetos tcnicos e alvars de licenas, atualmente busca-se resolver a titulao em
favor dos posseiros junto SPU e viabilizar recursos fnanceiros que garantam a
execuo das obras previstas. Nesse sentido, os moradores fzeram duas tentativas
para se habilitar aos recursos do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social
(FNHIS), mas no obtiveram retorno at o presente momento.
O diagnstico urbanstico-ambiental de Vila Esperana permitiu identifcar
diferentes situaes de risco a serem eliminadas e problemas de acessibilidade e
circulao, alm de casas extremamente precrias em termos construtivos e es-
paciais e da inexistncia de equipamentos pblicos. Esse panorama determinou
o padro de interveno necessrio requalifcao da rea ocupada. Alm de
casos de insalubridade resultantes da densidade excessiva em parte do assenta-
mento principalmente nos miolos das quadras foi verifcada a necessidade
de remanejar famlias em decorrncia da presena de trs elementos fsicos no
territrio ocupado: a rodovia BR 101 (61 casas nas faixas de domnio e proteo);
as torres e a rede de alta tenso (23 casas na faixa de proteo); e o canal que corta
a rea ocupada e que tambm a limita (trs casas na faixa marginal de proteo).
Tais situaes exigiram a busca por rea livre no seu entorno para viabilizar os
remanejamentos. Em termos da acessibilidade, foram identifcados trechos de
descontinuidade do alinhamento e avano de edifcaes sobre as vias, havendo
casos em que estas eram completamente interrompidas, o que ocasionou o apare-
cimento de lotes encravados (fgura 1 e fotos 1 e 2).
FIGURA 1
Vila Esperana, situao atual 2009
Fonte: NEPHU/UFF.
FOTO 1
Ocupao sob a torre de alta tenso
Vila Esperana
FOTO 2
rea sujeita a inundao Vila Esperana
Fonte: NEPHU/UFF.
O plano de interveno buscou garantir condies ambientais e habitacio-
nais adequadas e compreendeu os seguintes projetos: i) reconfgurao do sistema
virio com alargamento dos trechos estreitados, articulao/abertura de novos
trechos de ruas, sempre que possvel carroveis, de modo a tornar a rea perme-
vel e permitir o acesso de veculos de servios bombeiro, ambulncia, caminho
de lixo etc.; ii) espaos comunitrios de lazer, recreao e sociabilidade voltados
para as diferentes faixas etrias; iii) espaos voltados para abrigar atividades de
produo e gerao de renda cooperativas e horta comunitria; iv) centro comu-
nitrio composto por creche, associao de moradores e salas para cursos diversos
e capacitao de mo de obra, cuja proposta arquitetnica objetivou, alm do
bom funcionamento do complexo, sua transformao em marco fsico da luta
daquela populao por acesso cidade e moradia digna; e v) sistemas de sane-
amento ambiental abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, drenagem e
mobilirio urbano voltado para a coleta de resduos slidos (fgura 2). De modo
a viabilizar os remanejamentos, foram oferecidas duas tipologias de moradia: uni-
familiar com cerca de 50 m
2
de rea e o sobrado com aproximadamente 72 m
2
de
rea cada unidade. Coube a cada famlia a ser remanejada a escolha do lote a ser
por ela ocupado e do tipo de casa para onde seria transferida (foto 3).
FIGURA 2
Plano de interveno Vila Esperana
Fonte: NEPHU/UFF.
Em termos jurdicos, o projeto apontou para a titulao individual por meio
de Concesso Especial de Uso para Fins de Moradia, a ser liberado pela municipa-
lidade, aps a transferncia da terra da SPU para o municpio. Aspecto inovador
foi o tratamento dos casos de aluguel e cesso de moradias visando viabilizar a
titulao do inquilino. Com a intermediao da universidade e da associao dos
moradores, promoveu-se a negociao entre o posseiro locatrio e o posseiro pro-
prietrio da benfeitoria, sempre que este tivesse mais de uma posse e a partir da
previso de compensao. Com isso, foram evitados os despejos frequentemente
observados quando o locador considera que pode ser prejudicado pelo projeto,
isto , perder suas benfeitorias adicionais.
FOTO 3
Escolha de lotes e tipo de casa Vila Esperana
Fonte: NEPHU/UFF.
3.2 Engenho Velho
O assentamento Engenho Velho, localizado no 1
o
Distrito do municpio de Ita-
bora, surgiu a partir de ocupao de 20 famlias, na dcada de 1980, com o ob-
jetivo de implantar um assentamento rural. Eram trabalhadores rurais que, com
a decadncia do ciclo da laranja na regio, buscavam desenvolver outras culturas.
At 1982, a rea pertencia a particulares, quando foi adquirida pelo BNH. Com
a extino deste banco, em 1986, esta foi incorporada ao patrimnio da Caixa
Econmica Federal (doravante, apenas Caixa) e em 1996 a Prefeitura Municipal
de Itabora (PMI) realizou sua compra, a fm de promover a regularizao jurdica
da posse da terra em favor dos ocupantes.
O projeto de Regularizao Fundiria e Urbanizao, ainda em desenvol-
vimento, tem o suporte do MCidades. Diferente de Vila Esperana, no caso de
Engenho Velho, a escolha do assentamento para elaborao do projeto no foi
resultado do movimento social local. Essa deciso coube PMI, que o avaliou
como prioridade a partir de levantamento sobre os assentamentos precrios
7
e por
j ter sido assinalado como Zeis no Plano Diretor Participativo.
Ao contrrio de Vila Esperana, os moradores de Engenho Velho no
conheciam o trabalho de assessoria tcnica desenvolvido pela UFF. Assim, as
primeiras assembleias realizadas no assentamento foram exclusivamente para
7. NEPHU (2007).
informar os moradores sobre o projeto e o papel das entidades nele envolvi-
das UFF, MCidades e PMI.
O assentamento Engenho Velho contm uma clara diviso em duas partes:
o entorno da rua Chico Mendes, reduto dos moradores mais antigos, com lotes
maiores e onde parte signifcativa dos lotes comercializados mais recentemente
foram ocupados por familiares;
8
e a rua dos Fandangos, de ocupao mais recente,
onde o acesso terra se deu por meio da compra, seus lotes so acentuadamente
menores e a densidade mais elevada. Essa diviso espacial corresponde tambm
percepo dos moradores sobre seu espao de moradia. As diferenas entre essas
duas reas apareceram ainda no nvel de escolaridade: os moradores da rua dos
Fandangos tm, em geral, mais anos de estudo do que os da rua Chico Mendes.
Atualmente ocupado por 345 famlias aproximadamente 1.120 pessoas ,
Engenho Velho est inserido no permetro urbano e apresenta alguns lotes com
dimenses originais 1.000 m
2
a 5.000 m
2
,

lado a lado com parcelas que no
chegam a 60 m
2
. Essa mais uma diferena com relao Vila Esperana, onde
os lotes variam entre 50 m
2
e 300 m
2
. O cenrio resultante, ainda vestgio do
assentamento rural originrio, a desarticulao do sistema virio que acarreta
tambm problemas de drenagem (fotos 4 e 5 e fgura 3).
FOTO 4
Inexistncia de saneamento
Engenho Velho
FOTO 5
Vias estreitas
Engenho Velho
Fonte: NEPHU/UFF Fonte: NEPHU/UFF
8. A rua Chico Mendes tambm a principal zona de inuncia da Associao dos Trabalhadores Rurais do Engenho
Velho (ATREV), como veremos adiante.
FIGURA 3
Situao atual Engenho Velho, 2009
Fonte: NEPHU/UFF
O desafo nesse caso foi encontrar caminhos para cumprir a funo social
da propriedade e lidar com a oposio dos posseiros que no desejavam ter
sua terra fracionada, sob o argumento de que esta ainda estaria sendo usada e
taxada como rea rural.
9
Esta questo ganha ainda maior relevncia quando se
considera que: i) a rea foi adquirida pelo municpio Caixa; trata-se de uma
Zeis; sofrer impacto direto com a instalao do COMPERJ; tem no seu entor-
no um nmero signifcativo de famlias em situao de extrema precariedade e
risco que precisam ser remanejadas; e, fnalmente, o municpio no dispe de
estoque de terras para resolver tais problemas. Alm disto, a ocupao da rea
tem se intensifcado, observando-se o crescente processo de desmembramento
e venda de lotes pelos posseiros mais antigos processo de especulao que
promete ser acelerado com a chegada do COMPERJ , indicando sua efetiva e
completa transformao em rea urbana.
O projeto buscou incorporar qualidade ao ambiente construdo encontra-
do, viabilizar sua urbanizao promovendo adensamento e melhor aproveitamen-
to da rea, assegurar a proviso de equipamentos pblicos e espaos de convvio
que facilitassem a integrao e sociabilidade, alm de eliminar os problemas de
drenagem e riscos de inundao a que est submetida a rea. Considerando a si-
tuao do saneamento no municpio,
10
foi necessrio prever soluo de captao
por meio de poos artesianos, complementada pelo aproveitamento de gua da
chuva com tratamento no prprio local, assim como de tratamento dos esgotos
coletados pela rede projetada. O plano de interveno possibilita o enfrentamen-
to de parte das inmeras situaes de risco existentes em seu territrio e a criao
de cerca de 370 lotes, gerando um estoque de lotes para a municipalidade, que
poder dobrar o nmero de famlias residentes (fgura 4).
Em Engenho Velho tambm foi assegurada a liberdade de escolha de cada
famlia em situao de risco a ser remanejada, substituindo assim o recorrente
processo de sorteio, que acaba por inviabilizar a manuteno de redes de sociabi-
lidade preexistentes. Todos os projetos foram submetidos a cada uma das famlias
e somente aps sua aprovao foram considerados fnalizados.
9. Apesar de o assentamento estar inserido no permetro urbano, parte dos moradores ainda paga o Imposto sobre
Propriedade Territorial Rural (ITR).
10. No existem redes de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio na regio.
FIGURA 4
Plano de interveno Engenho Velho
Fonte: NEPHU/UFF.
Tanto no caso de Vila Esperana quanto no de Engenho Velho, todos os
projetos foram realizados com a participao efetiva da populao. O processo
participativo desenvolvido envolveu rotinas, procedimentos e material grfco-
-explicativo para conduzir as discusses com a populao, ocorrendo durante
todo o trabalho e nos seguintes nveis:
1. Lideranas locais, responsveis pela mobilizao e organizao da po-
pulao, planejamento e operacionalizao das atividades de campo e
os encontros coletivos.
2. Equipe da comunidade, composta por moradores representantes de
cada setor do assentamento, que desempenharam papel de intrpretes
e multiplicadores das informaes relativas ao projeto, auxiliando li-
deranas em suas atividades e a equipe tcnica no cadastramento das
famlias, coleta de documentao e nas visitas de campo.
3. Populao em geral, que participou de eventos especfcos e de assem-
bleias gerais com poder de deciso, quando foram apresentados os prin-
cipais resultados dos estudos e escolhidas as alternativas de propostas a
serem adotadas no projeto (fotos 6 e 7).
FOTO 6
Audincia pblica Vila Esperana
FOTO 7
Audincia pblica Engenho Velho
Fonte: NEPHU/UFF. Fonte: NEPHU/UFF.
Nenhum dos dois processos est concludo, mas desde j emergem algumas
questes que orientaro esta refexo.
Quais os atores, as relaes e os papis, em suas diferentes escalas de ao?
Como tais atores interferem nos resultados dos processos de regulariza-
o fundiria de assentamentos populares precrios em terras pblicas?
Qual o papel e os desafos especfcos colocados para a universidade, os
movimentos populares e o poder pblico?
4 PRINCIPAIS ATORES E SUAS FUNES NO PROCESSO DE REGULARIZAO
O processo de regularizao fundiria de Vila Esperana envolveu a populao
e suas lideranas, o Executivo municipal, O MCidades, a SPU e a Secretaria
Estadual de Habitao do Rio de Janeiro (SEHAB/RJ). Coube s lideranas da
rea o protagonismo de todas as aes, negociando e acompanhando o processo;
o Executivo viabilizou o desenvolvimento do projeto pela UFF; e a SPU, como
rgo do governo federal responsvel pela guarda da terra da Unio e, portanto,
pela regularizao fundiria.
J no caso de Engenho Velho, participaram o MCidades, o Executivo mu-
nicipal e a populao e suas lideranas. O MCidades possibilitou iniciar a ao/
projeto com suporte fnanceiro; o Executivo municipal escolheu o assentamento a
ser benefciado, disponibilizou equipe tcnica para ser capacitada e dever buscar
alternativas para viabilizar a implantao das propostas e promover a titulao dos
moradores. Por fm, das lideranas locais e da populao era esperada participao
ativa no desenvolvimento do projeto.
Nos dois projetos, a universidade elaborou os estudos e projetos tcnicos e
encaminhou o processo jurdico.
4.1 Populao e lideranas
O projeto tcnico e jurdico em Vila Esperana foi resultado direto da ao da
Associao de Moradores de Vila Esperana (Amovile), cujas lideranas foram ca-
pazes de organizar, mobilizar, pressionar e assim alavancar junto administrao
municipal os recursos necessrios para seu desenvolvimento.
Tambm resultado da reivindicao dos moradores foi a escolha da UFF
como rgo executor do projeto. Esse fato em muito facilitou a parceria e o di-
logo entre moradores e equipe da UFF, bem como o processo participativo de
dilogo e transmisso de conhecimentos que da se originou.
Importante ressaltar que no houve uma deciso da prefeitura de iniciar
processo contnuo de tratamento da informalidade e precariedade habitacional
presentes no municpio. Na verdade, So Gonalo no conhecia a totalidade
dos assentamentos populares existentes em seu territrio e no dispunha de
uma poltica habitacional, de forma que a moradia de interesse social sequer
fazia parte da pauta de ao.
Diante deste quadro, a Amovile assumiu a conduo tambm da etapa de
implantao das melhorias propostas, negociando com a Secretaria Municipal
de Urbanismo a aprovao dos projetos de arquitetura, urbanismo e engenharia,
desempenhando, portanto, papel que seria da Subsecretaria de Habitao que
apenas apoiava precariamente, quando deveria protagonizar.
O projeto demandou a negociao direta com a SPU. Tambm nesse caso,
os moradores foram os coordenadores da ao, buscando o aceite junto aos dife-
rentes rgos que deveriam se manifestar sobre as intervenes propostas, rom-
pendo assim, parte das barreiras para o acesso terra regular.
Em paralelo a esse protagonismo, havia certa descrena entre os moradores
quanto s possibilidades de ver implantadas as melhorias desenhadas pelo projeto,
o que precisou ser trabalhado de modo a conter o processo de ocupao no local e
evitar a rpida transformao do ambiente construdo, o que poderia inviabilizar
a implantao das propostas apresentadas.
A insero dos moradores no projeto desenvolvido no assentamento em
Itabora foi totalmente diversa do ocorrido em Vila Esperana. Ao contrrio
do protagonismo e da liderana observada naquele assentamento, em Engenho
Velho a participao e o dilogo com a populao foram difcultados por uma s-
rie de fatores, entre eles, o cadastramento das famlias pelo Executivo municipal,
em quatro momentos diferentes, sempre com a promessa de titulao da terra
ocupada, que gerou maior desconfana e novos desafos a serem superados.
Caracterstica intrnseca ao movimento popular da rea que boa parte dos
moradores no se via representada pela ATREV. No incio do projeto, essa era
a instituio local de representao da populao. Fundada no incio da ocupa-
o, segundo relato de seus moradores mais antigos,
11
a ATREV desempenhou
papel fundamental na luta, resistncia e defesa da ocupao naqueles primeiros
anos. Todavia, perdeu progressivamente credibilidade e fora em decorrncia da
ausncia de renovao de seus diretores, os quais esto no poder h mais de vinte
anos. Dessa maneira, quando o projeto foi iniciado, muitos dos moradores sequer
sabiam de sua existncia ou julgavam que ela j se extinguira.
Os dirigentes da ATREV gradualmente se distanciaram da equipe tcnica
e a representao dos moradores do assentamento passou para a Associao dos
Moradores e Amigos de Engenho Velho (AMAEV), criada pouco antes da eleio
municipal de 2008 por um pequeno grupo de moradores, com ambies de uma
vaga na Cmara. Essas novas lideranas reproduzem os esquemas de especulao
da terra recorrentes na cidade formal, compondo o que Machado da Silva (1967)
denomina burguesia favelada, isto , a camada social dentro do assentamento que,
por meio de algum vnculo com instncias locais de poder (pblico ou privado),
busca se benefciar em detrimento dos interesses da populao.
Assim, a questo da terra adquire carter particular. A existncia de lotes com
rea muito alm dos limites permitidos facilita a formao de um mercado de terras
bastante dinmico e, tambm, concentrado, controlado por alguns poucos moradores.
Nesse contexto, os posseiros se tornam massa de manobra (MACHADO DA
SILVA, 1967), suscetveis presso, devido insegurana da posse da terra e o
consequente medo de perd-la. Em um cenrio de ausncia de servios pblicos e
11. Durante o projeto, o NEPHU elaborou um breve histrico das origens do assentamento, utilizando mtodos de
histria oral. Foram colhidos dados dos moradores que fundaram o assentamento e que ainda moravam no local.
infraestrutura e de fragilidade das redes de solidariedade locais, aqueles que con-
trolam a terra, detm o bem mais importante disponvel e, portanto, controlam
tambm o acesso moradia naquele local.
Para eles, o projeto representa um obstculo para a concretizao de seus
interesses individuais que se reproduzem na retaliao e comercializao da terra.
Isso ocorre devido proposta de utilizar, como instrumento para a regularizao,
a concesso especial de uso para fns de moradia prevista na MP n
o
2.220/2001,
o que implica limitar a extenso dos lotes.
Com discurso de que a ao da universidade e da prefeitura visava expuls-los,
e no garantir seus direitos, alguns desses lderes locais (a burguesia favelada), na defesa
de seus interesses particulares, conseguiram desmobilizar a populao e difcultar o
entendimento e a aceitao do projeto. Foi com esse tipo de poder local que a equipe
do NEPHU teve que dialogar desde o incio do projeto.
4.2 Poder pblico
Em Vila Esperana, apesar de o Executivo municipal garantir suporte fnanceiro
para a execuo do projeto, o rgo local responsvel pelo tratamento da habi-
tao tinha posio instvel na estrutura administrativa, ora ocupando status de
secretaria, ora de subsecretaria, dependendo das negociaes e dos apoios polti-
cos desejados a cada momento. A essa condio correspondia tambm um quadro
tcnico extremamente frgil insufciente e temporrio e desarticulado das de-
mais secretarias. Nesse contexto, no foi possvel destacar membros para partici-
par do projeto e serem capacitados para replicar a experincia e dar continuidade
ao processo depois de terminada a parceria com a universidade.
Uma vez concludo o plano de interveno ainda em 2007, a meta era im-
plantar as obras nele propostas. No entanto, o Executivo municipal no havia pre-
visto dotao oramentria no exerccio de 2008 e argumentava no ter recursos,
passando a buscar apoio, sem resultados, junto ao MCidades e SEHAB/RJ. Esse
cenrio evidencia a desarticulao entre as aes desenvolvidas em nvel local que,
por um lado, investe na elaborao de projetos de regularizao fundiria e urba-
nizao, mas por outro no prev no oramento do ano subsequente recursos para
sua implantao e tampouco o faz para o oramento em 2009. Frente dinmica
socioespacial dos assentamentos populares, cujas caractersticas de parcelamento,
uso e ocupao do solo so cotidianamente alteradas, o risco dos estudos e projetos
tcnicos elaborados serem perdidos alto, o que certamente signifcar desperdcio
de recursos pblicos, descritos frequentemente como extremamente escassos.
No caso de Engenho Velho, os principais protagonistas foram a universidade
e a prefeitura municipal. A universidade aceitou o desafo lanado pelo MCidades
de desenvolver aes para a implantao de Zeis previstas em Planos Diretores
Participativos, em funo de sua atuao prvia no municpio de Itabora. A esco-
lha do assentamento a ser benefciado, como j mencionado, coube prefeitura.
SPU caberia encaminhar a regularizao jurdica da posse da terra em Vila
Esperana. Apesar da nfase do governo federal em facilitar a regularizao fundi-
ria de propriedades da Unio ocupadas por populao de baixa renda, inclusive
com diploma legal especfco, essa secretaria ainda no dispe de equipe tcnica
sufciente e banco de dados georreferenciado sobre seus imveis, o que acaba por
difcultar e alongar processos que deveriam ser simplifcados e geis.
A inexistncia de cadastro completo e atualizado exigiu esforo adicional
voltado para a obteno de certides de nus reais do interior do assentamento e
terrenos vizinhos, com vista a demonstrar que no existiam registros em cartrio
da propriedade privada da terra.
No caso em tela, em decorrncia das inmeras situaes de risco, foi necess-
rio buscar rea no entorno para viabilizar os remanejamentos. Sem terra sufciente
em seu interior, foi utilizado terreno de uma fbrica vizinha ao assentamento,
tambm situada em terreno acrescido de marinha e cujas certides de nus reais
apontavam para o fato de ter se apropriado de rea com dimenso superior ao lote
efetivamente regularizado junto SPU.
12

Por outro lado, alteraes ocorridas no comando da SPU demandaram tem-
po para que os novos tcnicos tomassem conhecimento do processo, sendo neces-
srio prestar esclarecimentos adicionais e at duplicar informaes, o que acabou
tambm por retardar o processo de titulao.
O MCidades exigia que o projeto fosse desenvolvido por meio de parceria
entre a prefeitura e o agente executor, no caso o NEPHU. As aes deveriam con-
templar, alm da elaborao de plano de interveno e processo de regularizao
jurdica da terra, a capacitao do corpo tcnico local. Deveria ainda ser realizado
com a participao ativa da populao.
Diferente do que ocorreu em So Gonalo, a prefeitura de Itabora, por meio
de sua Secretaria de Planejamento, indicou tcnicos para compor uma equipe com
a universidade. No entanto, no raro esses tcnicos eram absorvidos por outras
atividades e no conseguiam cumprir o cronograma estabelecido e acompanhar a
dinmica de trabalho da equipe NEPHU. Deve-se considerar tambm que parte
dessa equipe no apresentava a qualifcao tcnica necessria ao desenvolvimento
do processo, a maioria era contratada para prestao de servios temporrios, alm
de ser em nmero insufciente para a realizao das tarefas rotineiras.
12. Esta fbrica estava em processo de falncia e, segundo informaes dos moradores, o muro que l existe foi
construdo com o objetivo de resguardar toda a rea livre atrs do seu galpo, evitando assim que assentamento se
estendesse at muito prximo dela.
Aspecto tambm importante do processo foi seu desenvolvimento em ano
de eleio municipal. A mudana no comando da prefeitura certamente interferiu
no andamento do projeto, uma vez que ocorreu a desmobilizao da equipe tc-
nica. Tendo em vista que, conforme mencionado, todo o corpo tcnico alocado
no projeto era comissionado, o investimento feito em capacitao para viabilizar a
aplicao da experincia em outros assentamentos no ser aproveitado pelo mu-
nicpio. A mudana no comando da gesto local signifcou tambm alteraes nas
prioridades de ao e no prprio compromisso com o projeto, visto como uma
iniciativa do governo anterior. O projeto somente no foi interrompido devido ao
envolvimento da universidade e por ser resultado da parceria com o MCidades,
conseguindo ultrapassar um cenrio frequente na gesto pblica brasileira que
o abandono de aes iniciadas em governos anteriores.
Essa coincidncia com o calendrio eleitoral tambm contribuiu para au-
mentar a resistncia e a descrena dos moradores. A expectativa da populao era
de que o projeto estaria orientado para ganhos eleitorais e seria paralisado logo
aps as eleies, o que difcultou o processo participativo. Acrescente-se a isto
a desarticulao dos diferentes setores do Executivo municipal, com secretrios
municipais favorveis ao projeto e outros, apoiando a burguesia favelada e se ma-
nifestando contra este, sem sequer conhec-lo.
13
Na etapa de elaborao dos projetos tcnicos de Vila Esperana, o MCida-
des no esteve envolvido diretamente. Mesmo assim, importante examinar o
papel por ele desempenhado na fase de implantao das obras previstas.
O discurso e mesmo as aes do MCidades sinalizavam a importncia de
projetos que signifcassem a implantao das Zeis previstas nos Planos Diretores
Participativos. Nesse sentido, em 2007, o ministrio realizou chamada pblica
dirigida s universidades e s Organizaes no Governamentais (ONGs), o que
possibilitou o desenvolvimento do projeto em Engenho Velho. No entanto, no
caso de Vila Esperana, o suporte necessrio para a execuo das obras que, de
fato, concretizariam tal implantao ainda no foi privilegiado, apesar das trs
tentativas realizadas. A primeira delas, feita diretamente pela prefeitura, foi ne-
gada. A esse respeito algumas suposies podem ser arriscadas: o fato de o Pla-
no Diretor Participativo, naquele momento, ainda no ter sido aprovado pelo
Legislativo municipal, ou a solicitao de recursos no estar bem estruturada e
embasada, refetindo a fragilidade da equipe tcnica local. A segunda e a terceira
tentativas ocorreram em resposta s chamadas para utilizao do FNHIS, uma
delas voltada para entidades da sociedade civil, quando o pedido foi parcialmente
aprovado, mas no chegou a se concretizar, e a outra para os estados e municpios,
aprovada em carter preliminar, aguardando-se a resposta fnal.
13. Um dos secretrios municipais foi ao assentamento para discursar contra o projeto, o que teve, claro, um forte
impacto, considerando que tal manifestao vinha de um representante municipal.
Em Engenho Velho, o mesmo desafo se coloca e interfere nos resultados a
serem obtidos j que o fnanciamento atual se refere apenas fase de elaborao
do projeto, sem previso dos recursos necessrios para implantao das obras pelo
MCidades. Uma tentativa de obteno de recursos do FNHIS foi feita pelo mu-
nicpio, mas sem sucesso.
Assim, apesar dos municpios estarem na regio do Consrcio Intermunici-
pal do Leste Fluminense (Conleste), declarada como prioritria para investimen-
tos pelo MCidades, as obras em Vila Esperana e Engenho Velho ainda no foram
viabilizadas. Fica ento a indagao referente aparente contradio entre a in-
teno e a ao do MCidades, que prioriza a implantao de Zeis em uma regio
para investimentos e aes e, simultaneamente, nega suporte aos municpios que,
independente de seu apoio, j realizou os respectivos projetos. Isso aponta para a
necessidade de ateno especial e ao efetiva de modo a no se colocar em risco
o alcance dos objetivos desenhados no programa, pois tais projetos no resistem a
um intervalo de tempo excessivo entre inteno e ao, sendo rapidamente ultra-
passados pela dinmica de ocupao do solo.
5 A UNIVERSIDADE E SEU PROCESSO DE ATUAO
Na universidade, os projetos foram formalizados enquanto atividades de extenso
e, como tal, representaram uma oportunidade de estabelecer um dilogo direto e
simultneo com as prefeituras e com as lideranas e os moradores dos assentamen-
tos. Esse contato permitiu exercitar caminhos para a construo de uma poltica de
assessoria tcnica e jurdica gratuita que deve ser disponibilizada pelos municpios
para famlias de baixa renda (Estatuto da Cidade, captulo II, seo I, Art. 4
o
).
A equipe multidisciplinar do NEPHU, composta por professores e bolsis-
tas de graduao e ps-graduao das reas de Arquitetura e Urbanismo, Direi-
to, Servio Social, Cincias Sociais e Engenharia trabalhou de forma integrada.
Adicionalmente, o projeto se articulou com disciplinas do curso de Arquitetura
e Urbanismo, especifcamente as disciplinas obrigatrias projeto de habitao
popular e projeto urbano II. Isso permitiu refetir sobre a moradia como parte
da questo urbana, envolvendo estudantes com a realidade e no exerccio de uma
arquitetura e um urbanismo que pudessem responder aos desafos do mundo real
e propiciar o dilogo entre diferentes saberes e linguagens.
Uma preocupao presente durante todo o processo foi cumprir as funes
da universidade, possibilitando:
1. Desenvolver aes inter e transdisciplinares em projeto de regularizao
fundiria e urbanizao.
2. Integrar atividades de ensino, pesquisa e extenso.
3. Capacitar profssionais e estudantes de graduao e ps-graduao de
diferentes reas do conhecimento para enfrentar os desafos relativos
proviso de moradia digna para a populao, em especial a mais pobre.
4. Transmitir conhecimentos para a populao, no sentido de subsidi-la para
o enfrentamento da luta pelo acesso terra e moradia regular e servida
e para viabilizar sua participao cidad na gesto democrtica da cidade.
5. Contribuir para experimentar o dilogo entre atores sociais envolvidos
no processo fundirio e de ocupao do solo, gestores pblicos de dife-
rentes nveis e lideranas comunitrias.
6. Informar aos moradores as diferenas, em termos de direitos e deveres,
entre a condio de posseiro e a de proprietrio.
7. Aprofundar o conhecimento sobre as condies de moradia da popu-
lao de baixa renda e dos desafos para alcanar condies adequadas.
8. Experimentar caminhos inovadores para resolver problemas crnicos
dos assentamentos populares, tais como: casos de aluguel, cesso de mo-
radias, titulares com mais de uma posse e/ou propriedade, considerando
os confitos de interesses tambm presentes mesmo entre os moradores
de assentamentos populares informais.
A aplicao do mtodo participativo em Vila Esperana permitiu, por meio
de negociao coletiva, defnir solues para todos os problemas do assentamen-
to, inclusive com a reduo dos lotes cuja rea ultrapassava 250 m
2
, isso sem
qualquer interferncia da prefeitura municipal enquanto estncia de poder, pre-
valecendo o dilogo entre a UFF e os moradores.
Em Engenho Velho, dada a desmobilizao dos moradores, essa rotina exi-
giu adaptao e o dilogo com os moradores ocorreu, at as eleies, exclusiva-
mente nas visitas de campo e assembleias gerais mensais. Somente aps a realiza-
o das eleies foi possvel dar incio a reunies quinzenais com representantes
de diferentes quadras, quando se discutia e refetia sobre interesses e demandas da
populao e traavam-se estratgias de mobilizao.
Por outro lado, considerando a tipologia do parcelamento com grandes con-
trastes, o desafo foi maior e as questes colocadas se referiam a:
1. O que signifca, neste caso, assegurar a funo social da propriedade:
garantir lotes rurais em plena rea urbana cuja tendncia ser transfor-
mada em loteamentos urbanos ou garantir a obedincia aos 250 m
2
de
rea defnido na legislao?
2. Ser possvel por meio do mtodo de trabalho romper a defesa intransi-
gente dos interesses individuais ou ser necessrio contar com o suporte
dos demais atores, em especial o Executivo municipal?
3. Estar o Executivo municipal disposto a enfrentar tal oposio de
modo a viabilizar a soluo da situao de risco de famlias residentes
em outros assentamentos?
As difculdades para dar continuidade ao processo participativo foram
parcialmente superadas e o projeto de redesenho foi fnalizado obedecendo aos
250 m
2
de lote e est sendo submetido e aprovado pelos moradores. No entan-
to, para que a inteno, representada pelo projeto, se transforme em realidade
ser necessria a ao efetiva e imediata do poder municipal. E essa a dvida
que ainda est presente.
6 CONSIDERAES FINAIS: DESAFIOS E LIES
A reviso das experincias desenvolvidas em So Gonalo e Itabora, aqui breve-
mente apresentadas, permite destacar algumas questes e desafos presentes em
processos de regularizao fundiria que no so exclusivos destes dois municpios.
No mbito das administraes municipais, destacam-se os seguintes aspectos:
Apesar de o pas dispor hoje de um Sistema Nacional de Habitao de
Interesse Social, a exemplo do observado nos dois municpios, parte
signifcativa dos municpios brasileiros no tm poltica habitacional
clara, com diretrizes, metas e fontes de recursos defnidas para assegurar
o direito moradia aos trabalhadores mais pobres. Esta realidade poder
ser alterada com a obrigatoriedade dos municpios elaborarem seus pla-
nos de habitao para terem acesso aos recursos do Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social (FNHIS). No entanto, esta ainda uma
incgnita, tendo em vista o programa Minha Casa Minha Vida, recen-
temente lanado e que no faz referncia a tais relaes e pr-requisitos.
Nos dois municpios, verifcou-se que a maioria dos tcnicos no per-
tence ao quadro permanente da administrao local, predominando os
cargos em comisso que, por sua natureza, tm alta rotatividade, obs-
taculizando a implementao de polticas consequentes da capacitao
dos gestores locais.
Ficou clara tambm a fragilidade da infraestrutura fsica de trabalho,
necessria ao desenvolvimento do processo de planejamento urbano e,
em especfco, fundirio e habitacional faltam equipamentos bsicos
como computadores, internet, telefone etc.
Os municpios no dispem de informaes atualizadas e georreferen-
ciadas sobre os assentamentos, o que, sem dvida, representa mais um
gargalo que pode chegar a inviabilizar processos de regularizao fun-
diria. Na verdade, uma parcela deles no conhece a cidade informal
existente em seu territrio, o que se refete na capacidade de planejar e
elaborar polticas pblicas.
Apesar de o MCidades ter disponibilizado manuais de orientao so-
bre trmites e exigncias administrativas para regularizao fundiria
de terras pblicas ocupadas, tcnicos locais ainda os desconhecem, o
que conduz necessidade de duplicar estudos j concludos, retardando
mais ainda o j lento processo de titulao.
claro e frequente o descompasso entre a regularizao jurdica da terra
e a implantao das obras que completam o processo pleno da regula-
rizao. O risco neste caso da perda dos estudos e projetos tcnicos
elaborados devido dinmica socioespacial intensa dos assentamentos
populares cujas caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo
so cotidianamente alteradas. No caso de Vila Esperana, os parme-
tros urbansticos e projetos de parcelamento do solo e de alinhamento
aprovados pela Prefeitura Municipal de So Gonalo deveriam ser ime-
diatamente marcados em campo, para assim assegurar que as reformas e
ampliaes das moradias obedeceriam s regras aprovadas.
14
No entan-
to, a prefeitura sequer disponibilizou material para a realizao da mar-
cao em mutiro pelos prprios moradores. Em Engenho Velho, pela
dinmica de comercializao fundiria constatada, com certeza, todo o
investimento na elaborao dos projetos ser perdido, caso a prefeitura
de Itabora tambm permanea sem ao.
Em relao esfera federal, foram identifcadas as seguintes difculdades:
Apesar de a poltica nacional enfatizar a regularizao de assentamentos
situados em terras da Unio, a SPU ainda no dispe de seus cadastros
completos e atualizados. Isto exige, a cada processo, esforo para com-
provar que tais terras, de fato, pertencem Unio.
A rotatividade de tcnicos responsveis por cada rea, menos intensa,
verdade, na estrutura administrativa federal, tambm se refetiu no
andamento dos processos, exigindo reviso da documentao na SPU,
no caso de Vila Esperana e retardando o acompanhamento pelo MCi-
dades, em Engenho Velho.
14. A etapa inicial de implantao seria a construo de muros com 1 metro de altura nas divisas dos lotes alteradas
pelo projeto.
A difculdade de articulao entre os diferentes atores, em diferentes es-
calas do planejamento, resulta em aes aparentemente contraditrias:
por um lado, o MCidades envidava esforos para a implantao das Zeis
previstas nos Planos Diretores Participativos (Engenho Velho) e, por
outro, o municpio de So Gonalo, que havia se adiantado neste pro-
cesso, no era capaz de conseguir suporte fnanceiro para a implantao
das aes (Vila Esperana).
A universidade pblica defrontou-se com os seguintes desafos, para exercer
sua funo social:
O frequente descompasso entre os prazos da universidade, subme-
tidos ao calendrio acadmico e, principalmente, a critrios de qua-
lidade e dos prazos polticos, que exigem respostas rpidas, mesmo
com qualidade discutvel.
A alta rotatividade de estudantes bolsistas, especialmente de gra-
duao, decorrente da diferena no valor das bolsas oferecidas na
universidade, em comparao com o mercado, demandando desen-
volver repetidamente processos de treinamento e nivelamento para
os novos integrantes.
A resistncia ainda presente no meio acadmico com relao atuao
em projetos, como os apresentados neste trabalho, est relacionada
exigncia de refexo e crtica mais apuradas sobre os determinantes da
produo desigual do espao. Alm disto, requer procedimentos con-
cernentes postura profssional que tendem a contrariar a lgica vigente
de exerccio profssional voltado, prioritamente, para o desenho.
Apesar da luta por moradia e pela terra ser antiga, uma parcela signif-
cativa da populao no est informada sobre as exigncias legais para
a regularizao de sua posse. Ainda relevante o nmero de famlias
que no tem comprovao documental do tempo da posse e no so
raros os casos de pessoas sem documentos de identifcao, em es-
pecial mulheres, aspectos que retardaram a construo do processo
administrativo de titulao.
As experincias desenvolvidas em Vila Esperana e Engenho Velho apresen-
taram tambm aspectos positivos que merecem ser destacados:
A participao de movimentos sociais com evidente carter territorial
a partir do momento em que passam a reivindicar a rediviso ou reor-
ganizao da propriedade do solo, como o exemplo de Vila Esperana,
fundamental para o avano na construo de cidades mais inclusivas.
Mais ainda, na medida em que lutam por direitos, inclusive o da qua-
lidade de vida, os movimentos sociais tm defnido o tipo de qualidade
que esperam para a vida em sociedade (ACSELRAD; LEROY, 2003).
A participao da universidade pode contribuir para romper o tradicio-
nal ciclo de dependncia clientelista, ainda frequente na relao entre
moradores de assentamentos populares precrios e atores polticos que,
com seus aliados na administrao pblica, traduzem investimentos re-
alizados como favores, convertendo seus moradores em refns, eterna-
mente devedores de quem os protegeu.
Os projetos permitiram colocar como pauta na academia a questo da
habitao e regularizao, em prol de fortalecer a funo social do ar-
quiteto, criando oportunidade para o exerccio de uma arquitetura e
um urbanismo socialmente includentes e democrticos (MARICATO,
2000, p. 179), que trabalhem a cidade para torn-la menos fragmenta-
da e desigual.
Apesar da legislao urbanstica municipal geralmente no ser aplicvel
realidade, a assessoria tcnica da universidade permitiu elaborar um
projeto de lei que adaptasse a legislao local tipologia da ocupao e,
simultaneamente, garantisse habitabilidade s moradias.
O envolvimento da universidade possibilita que o processo de assessoria
tcnica aos moradores no seja interrompido, mesmo aps o trmino
do acordo de cooperao tcnica, viabilizando o acompanhamento do
processo com todas suas demandas, como o que ocorreu em Vila Espe-
rana. A continuidade da assessoria tcnica foi viabilizada por meio de
projeto de extenso universitria, desenvolvido com bolsas para estu-
dantes de graduao orientados por docentes dos cursos de Engenharia
e de Arquitetura e Urbanismo, ligados ao NEPHU. A equipe assim
constituda d continuidade ao processo e ainda elabora projetos de
reforma e ampliao de moradias insalubres a serem submetidos Caixa
(Programa Crdito Solidrio).
A insero da universidade possibilitou ainda buscar caminhos inova-
dores para tratar de casos especfcos de aluguel e cesso de moradias,
geralmente ignorados, promovendo a negociao entre as partes envol-
vidas, assegurando ao inquilino o direito de fcar com a titularidade da
posse e contribuindo para reduzir o processo de especulao da terra.
Essa experincia sugere que o avano para a reforma urbana e para o exer-
ccio da funo social da propriedade ainda est por vir, dependendo menos de
arcabouo jurdico e do desenho de polticas nacionais do que da vontade poltica
dos gestores locais. Neste sentido, necessrio, de um lado,
() um poderoso movimento da sociedade civil que redefn[a] o papel do Estado,
suas competncias, seu tamanho [...] [ou seja,] um processo de reforma do Estado a
partir da iniciativa da sociedade civil, o que depende do processo de construo da
cidadania que um processo contnuo no sentido da aquisio de novos direitos.
(CACCIA BAVA, 1995, p. 184).
Esta participao envolve mais do que a demanda por um bem especfco, pon-
tual e de curto prazo, devendo contemplar objetivos mais abrangentes e de longo
prazo e envolver a criao de canais e a defnio de sua qualidade (GOHN, 2001).
As transformaes so lentas e gradativas, mas se destaca neste caso o en-
volvimento da universidade, especialmente a pblica, e sua integrao com a so-
ciedade, contribuindo para a construo coletiva do exerccio da cidadania e de
cidades mais justas e inclusivas.
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Originais submetidos em setembro de 2009. ltima verso recebida em junho de 2011.
Aprovado em julho de 2011.

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