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As naes (des) unidas. Prticas da ONU e a construo do Estado

em Timor-Leste.

Palavras-chave:
Estado-nao, elites, cooperao internacional



Kelly Silva
Departamento de Antropologia

Universidade de Braslia

Resumo

Este texto discute, em uma perspectiva etnogrfica, aspectos do processo de edificao
da administrao pblica timorense (formao de pessoal e definio da estrutura
jurdica do Estado), abordando de que maneira a cooperao internacional tem
participado deste fenmeno. Toma-se como objeto de reflexo as polticas de
construo de capacidades e desenvolvimento institucional engendradas pela ONU
durante a United Nations Mission of Support in East Timor (UNMISET). Privilegiam-se
dois pontos de anlise: 1) o sentido atribudo a essas prticas por seus agentes e, 2) suas
implicaes formao institucional do Estado. A anlise revela que o que proponho
chamarmos de registro colonial um modo de se relacionar com a alteridade que se
caracteriza por um dilogo constante com experincias ou representaes de prticas
coloniais concretas , uma variante importante na ordenao das relaes de coalizo,
oposio ou resilincia alimentadas por diferentes atores: agentes das Naes Unidas,
membros das elites timorenses retornadas das disporas, bem como funcionrios
pblicos de alto e mdio escalo. Ademais, verifica-se a existncia de disputas por
projetos civilizatrios distintos, que se vinculam s trajetrias polticas, nacionais e
institucionais dos agentes do campo da cooperao internacional e das elites locais. Por
fim, sugere-se que tais fenmenos so caractersticos de pases de independncia recente
altamente dependentes dos recursos da cooperao internacional.









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Apresentao

Este texto analisa algumas das implicaes de prticas de cooperao tcnica
executadas pelas Naes Unidas e outros agentes de desenvolvimento no processo de
formao do Estado em Timor-Leste. Sero discutidas, particularmente, as aes
executadas no mbito de projetos de construo de capacidades levados cabo pelo
Sistema ONU, com o apoio de mltiplos atores do campo da AID (Assistance for
International Development), entre 2002 e 2005. Tais atividades visavam edificar os
alicerces da administrao pblica timorense, disponibilizando os instrumentos legais
que a instituam, bem como quadros de recursos humanos tcnica e eticamente
competentes para gerenci-la.
Durante aproximadamente 450 anos, Timor-Leste foi objeto de uma dbil
colonizao portuguesa. Em novembro de 1975, a FRETLIN, depois de uma dolorosa
guerra civil com partidrios da Unio Democrtica Timorense, proclamou
unilateralmente a independncia do pas. Uma semana depois, contudo, Timor-Leste foi
invadido pela Indonsia, tendo permanecido como sua 27 provncia durante 24 anos.
Em 2002, a independncia do pas foi restaurada, depois de 18 meses de
administrao transitria das Naes Unidas. Diante dos resultados do referendo de
1999 no qual 78,5% da populao timorense manifestou-se pela independncia do
territrio diante da Repblica da Indonsia o campo da AID tem se constitudo em um
agente fundamental na edificao do Estado-nao local. Tendo se instalado em Timor-
Leste em um cenrio de destruio massiva das infra-estruturas causado pela ao
organizada de milcias paramilitares que defendiam a continuidade do vnculo de
subordinao Indonsia , a cooperao internacional um fato social total no
processo de formao do Estado. Ela est implicada em todas as faces e fases desse
empreendimento, condicionando fenmenos to diversos como a consolidao das
lnguas oficiais, a escolha da moeda nacional, a definio dos modelos de oramento
adotados pelo Estado, a construo da legislao que define o funcionamento da
administrao, entre outros. Embora, em termos oramentrios, o Estado timorense goze
de certa autonomia diante de seus doadores, h grande dependncia da cooperao
tcnica internacional em funo da baixa qualificao de seus servidores, legada tanto
pela colonizao portuguesa como pela ocupao indonsia.
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O presente texto est estruturado em 2 sees. Primeiramente, descrevo
sucintamente no que consistiam as prticas de desenvolvimento de capacidades,
indicando de que maneira elas tm condicionado a formao da administrao pblica
local. A seguir, discuto como alguns dos diferentes atores que estavam nelas envolvidos
as avaliavam, destacando a fora do registro colonial. Observaremos, ao final, que o
Estado timorense tem sido produzido a partir do embate entre distintos projetos
civilizatrios, alimentados e executados por diferentes doadores e estrategicamente
apropriados pelas elites locais.
Advirto que, dadas as limitaes temporais as quais esta exposio est sujeita,
limitar-me-ei a apresentar certas tendncias estruturais da dinmica de formao do
Estado no pas com base na pesquisa de campo levada cabo entre 2002 e 2003, cujos
dados produzidos permitiram a formulao de minha tese de doutorado.

1. A ONU e a construo de capacidades

Entre 2002 e 2005, os projetos de desenvolvimento de capacidades executados
pela ONU junto ao Estado timorense propiciavam, basicamente, a contratao de
tcnicos estrangeiros qualificados para treinar funcionrios pblicos locais, assessorar as
autoridades polticas e, ao mesmo tempo, edificar e gerir a administrao pblica,
recm instituda. Para tanto, atribua-se a estes consultores, entre outras coisas, as
funes de elaborao de legislaes, regulamentos, programas de desenvolvimento etc
que normalizassem o funcionamento do Estado. Esperava-se ainda que eles habilitassem
os funcionrios pblicos locais em tcnicas burocrticas de gesto do Estado, de
maneira que, em um futuro prximo, os timorenses assumissem autonomamente a
administrao pblica. Neste perodo, aproximadamente 300 assessores internacionais,
lotados em posies estratgicas previamente indicadas, atuavam no Estado sob
responsabilidade do Sistema ONU. A presena destes tcnicos estrangeiros na
administrao pblica era generalizada. A maioria dos rgos de administrao de alto
escalo contavam com a presena de assessores internacionais contratados por um
perodo de mdio prazo (1 ou 2 anos). Alm deles, assessores de curto prazo,
contratados por outras agncias de desenvolvimento, como o Banco Mundial e o Banco
de Desenvolvimento Asitico, faziam-se tambm bastante presentes no cotidiano da
formao do Estado.
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Muitos dos conselheiros eram responsveis diretos ou indiretos pela edificao e
administrao de rgos de soberania importantes do pas, como a Autoridade Bancria
e de Pagamentos (instituio que corresponde ao Banco Central do pas), o Tribunal de
Recurso (tribunal de mais alto nvel na hierarquia do Poder Judicirio local), a
Defensoria Pblica, diretorias dos Ministrios da Justia, do Plano e Finanas etc.
Contratados pelas Naes Unidas e/ou por outras agncias bilaterais e
multilaterais de cooperao, esses assessores vinham dos mais diferentes pases:
Portugal, Austrlia, Brasil, ndia, Paquisto, Sri Lanka, Irlanda, Espanha, Equador,
Filipinas, Nova Zelndia, frica do Sul, Jamaica, Estados Unidos etc. Como
trabalhavam diretamente na formao do Estado timorense, priorizava-se a contratao
de tcnicos com grande experincia em administrao pblica em seu pas de origem ou
alm-mar.
Em sua atuao no processo de edificao do Estado local, a maioria dos
assessores tendia a reproduzir in locu os princpios de fundao e gesto da mquina
pblica existentes em seu pas de origem ou nos contextos cosmopolitas nos quais
adquiriu sua maior capacitao profissional. Observamos, por exemplo, que o sistema
de oramento do Estado de Timor-Leste existente at 2006 era bastante semelhante
quele praticado na Austrlia, a comear pelos perodos que definem o incio e o fim de
um ano fiscal (similares em muitos dos pases da Commonwealth). Isso se explica pelo
fato dele ter sido elaborado por assessores tcnicos formados e com experincia no
Estado australiano. A mesma rede de causalidade explica a similaridade entre o Projeto
de Lei Orgnica da Defensoria Pblica que circulava no Estado em 2003, com aquele
que regula as aes de rgo congnere no Brasil: ele foi elaborado por um assessor
brasileiro.
, pois, nesse mesmo registro que se compreende o fato da Constituio
timorense ser to similar portuguesa. A lei mxima da RDTL foi elaborada com base
em um projeto de lei proposto por um jurista portugus e com a colaborao de uma
grande misso de cooperao bilateral portuguesa, enviada pelo Parlamento lusitano a
pedido de algumas autoridades timorenses.
Se partirmos do pressuposto de que a institucionalizao de Estados modernos
promove a implementao de mecanismos particulares de domesticao de condutas e
de representaes coletivas, verificaremos ainda que os tcnicos internacionais atuam
como mediadores em outras faces do processo civilizatrio em curso no pas. As formas
como se d o treinamento dos servidores em certas rotinas burocrticas, como
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formulao de documentos oficiais de tipo memorando ou ofcio, e o idioma que
utilizam para tanto, esto relacionadas com o pas de origem ou com o territrio
nacional no qual o conselheiro adquiriu sua experincia de formao e/ou atuao
profissional mais expressiva. Podia-se observar, por exemplo, que os documentos
oficiais oriundos das instituies de Estado que estavam sob responsabilidade de
assessores de pases de lngua oficial portuguesa eram quase todos escritos em lngua
portuguesa. Quando se tratava de assessores anglfonos, a relao era similar em forma,
embora distinta em contedo: funcionrios pblicos timorenses direta ou indiretamente
subordinados a um assessor australiano, por exemplo, lidavam com rotinas de gesto da
administrao pblica tpicas de um sistema de Common Law e se comunicavam oral e
graficamente com freqncia em lngua inglesa.
A escolha da origem nacional dos consultores pelas autoridades timoreses e/ou
funcionrios de alto escalo (ministros, secretrios de Estado, diretores etc), por sua vez,
estava fortemente associada s respectivas trajetrias de dispora de algumas delas, bem
como aos seus histricos de insero na administrao colonial portuguesa e indonsia
Desse modo, era comum observar que autoridades locais antes exiladas, durante a
ocupao, em pases da Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa (CPLP), sobretudo
Moambique e Portugal e/ou aquelas educadas at a idade adulta pela administrao
colonial portuguesa tinham uma predileo pela contratao de assessores advindos de
pases lusfonos. J aqueles crescidos sob a administrao indonsia e/ou que estiveram
em exlio na Austrlia davam preferncia contratao de advisors oriundos de pases
anglfonos.

Deve-se ainda notar que os programas de construo de capacidades promovem
tambm cursos de curta e mdia durao aos timorenses, no pas e no exterior. Estes
cursos, em geral, so organizados tendo em perspectiva a forma como a administrao
pblica estatal estruturada nos pases doadores, que disponibilizam estes treinamentos.
Dessa forma, o funcionalismo timorense tem sido formado a partir do dilogo com uma
pluralidade de referenciais administrativos, alguns deles contraditrios entre si.

2. Os projetos civilizatrios e os registros coloniais

Alm das implicaes tcnicas que a babel legal, burocrtica e lingustica acima
apresentada traz para a edificao de uma mquina estatal minimamente funcional,
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importante notar que no dia-a-dia da construo do Estado h uma politizao das
diferentes culturas administrativas encetadas pelos conselheiros na administrao
pblica , por eles prprios e por suas contrapartes timorenses.
Entre os estrangeiros, as disputas se polarizavam entre advisors originrios de
Estados de tradio latina, de um lado, e aqueles advindos de pases de Estados de
tradio anglo-sax, de outro. Entre muitos dos assessores oriundos do antigo imprio
britnico, argumentava-se que Portugal e suas ex-colnias, bem como outros pases da
Amrica Latina, tinham uma administrao pblica ineficiente, produzida como
resultado do pretenso modo lusitano e espanhol de colonizao, cujo modus operandi,
portanto, no deveria ser reproduzido em Timor-Leste. Os assessores oriundos de pases
latinos, de sua parte, desqualificavam as intervenes dos assessores anglfonos
abordando-as como impositivas, insensveis, incapazes de se adaptar ao contexto local.
Ademais, evocava-se com frequncia as prticas de segregao social e racial
empregadas no imprio britnico como exemplares da inabilidade daqueles educados
em tradies anglo-saxes em lidar com a alteridade. A eles, os portugueses, que
constituam grande parte da comunidade latina, contrapunham-se, apresentando-se
como mais abertos ao contato e convivncia com a diversidade, numa reedio
nostlgica do lusotropicalismo. Essas clivagens estruturam e so estruturadas pela
existncia de diferentes interesses polticos e projetos civilizatrios para Timor-Leste,
nos quais os temas das lnguas nacionais, das estruturas de funcionamento do sistema
judicirio e legislativo, entre outros, so objetos de grande polmica e disputa.
Grosso modo, os assessores de origem latina apoiavam a escolha da lngua
portuguesa como idioma oficial e nacional, bem como a adoo de uma matriz civilista
de funcionamento do Poder Judicirio. Os assessores oriundos de pases de tradio
administrativa anglo-sax, por sua vez, eram crticos a ambas as polticas. Tais posturas
tinham reverberaes diretas nos embates por projetos de identidade nacional
alimentados por diferentes grupos das elites timorenses. O apoio dos assessores latinos
adoo da lngua portuguesa e do sistema civilista de justia fortalecia o projeto de
nao dos retornados timorenses dos PALOPs (Pases Africanos de Lngua Oficial
Portuguesa). A hesitao dos assessores de pases de tradio administrativa anglo-sax
em se alinhar a estes projetos enfraquecia-os e dava fora s alternativas propostas pelos
retornados da dispora timorense na Austrlia, para os quais, em sua maioria, a lngua
oficial do pas deveria ser o ingls.
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Entre os timorenses que ficaram no territrio durante a ocupao indonsia e
neste sentido preciso destacar que no estou abordando o papel dos retornados das
disporas timorenses na Austrlia e na CPLP observava-se a seguinte tendncia:
funcionrios pblicos mais velhos, que tiveram algum tipo de incorporao ao Estado
colonial portugus mostravam-se mais simpticos aos projetos dos assessores latinos, ao
mesmo tempo em que eram mais crticos s prticas dos tcnicos oriundos de pases de
tradio burocrtica anglo-sax. Por outro lado, os funcionrios pblicos educados sob a
ocupao indonsia (gerao timtim) eram muito reticentes aos projetos dos latinos, em
especial dos portugueses. Isso se devia sobretudo insistncia dos ltimos em trabalhar
em lngua portuguesa que, embora instituda como lngua oficial do pas em 2002, ,
para a maioria dos timorenses, uma lngua pouco conhecida. Alm disso, a debilidade
da administrao colonial portuguesa em Timor-Leste era frequentemente trazida tona
pelos funcionrios pblicos educados no regime indonsio como argumento para
deslegitimar as iniciativas dos assessores latinos portugueses, na maioria - e do grupo
poltico que as propunham, alinhado direta ou indiretamente Frente Revolucionria de
Timor-Leste Independente (FRETILIN).
digno de nota que o repertrio de significados que estrutura as posies de
diferentes agentes no processo de construo do Estado em Timor-Leste tem como
fonte, em muitas dimenses, experincias coloniais recentes. Assessores internacionais
de diferentes origens desqualificam-se mutuamente evocando os processos de
desenvolvimento histrico que caracterizaram diferentes empreendimentos imperiais.
Funcionrios pblicos timorenses, por sua vez, posicionam-se distintamente diante das
prticas de capacitao executadas pelos advisors reproduzindo os discursos coloniais
nos quais foram educados.
Em geral, os servidores com menos de 40 anos, crescidos sob o regime javans,
reproduzem o discurso forjado pelo Estado Indonsio para legitimar a ocupao do
territrio: destacam a debilidade da colonizao portuguesa e a interpretam como um
indicador da ineficincia das tcnicas de administrao pblica propostas pelos
assessores latinos e pela elite poltica local retornada dos Pases Africanos de Lngua
Oficial Portuguesa (PALOPs). Por outro lado, servidores que tiveram algum tipo de
incorporao na sociedade colonial portuguesa em Timor e que ocupam posies de alto
escalo na administrao pblica recebem com maior abertura as propostas de
organizao do Estado que se alinham s tradies latinas, ao mesmo tempo em que se
mostram mais crticos aos trabalhos executados por assessores de pases anglfonos.
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Esses dados indicam a centralidade que experincias coloniais recentes, nas
quais os atores estiveram direta ou indiretamente envolvidos, detm na definio de
posies adotadas diante de polticas de desenvolvimento e autodeterminao. com
base nestes e em outros dados que destaco a vigorosidade do registro colonial na
configurao de fenmenos sociais contemporneos, entre elites locais e internacionais.
Denomino de registro colonial s formas de referncia ao mundo que se estruturam
tendo como referenciais conscientes experincias ou representaes de prticas
coloniais modernas, em especial aquelas dos sculos XIX e XX.

3. Consideraes Finais

O poder pblico timorense tem se construdo a partir do embate e encontro de
distintas propostas civilizadoras de seus doadores internacionais. Nesse sentido,
circulam pelo pas mltiplos projetos de modernizao, que so capitalizados
estrategicamente pelas elites locais de maneira a servir de veculos para a concretizao
de suas diferentes propostas de identidade nacional e de distribuio de poder. Assim, o
Estado local pode ser analisado como um hbrido composto de diversos projetos de
modernidade, cuja sntese caracteriza a especificidade da administrao local. Sua
particularidade advm, inclusive, da maneira como mltiplos passados coloniais so
rememorados por agentes que estiveram historicamente situados em diferentes posies
de poder.
preciso destacar, por fim, que os projetos e interesses dos agentes da
comunidade internacional em Timor-Leste no so executados em um vcuo histrico.
Todos eles interagem com as vrias modalidades de diferenciao social forjadas no
territrio timorense ao longo do tempo, das quais as mais evidentes esto fortemente
relacionadas a trs variveis fundamentais: a) s posies assumidas por diferentes
atores nas distintas frentes de resistncia ocupao indonsia; b) maneira como
extratos sociais diversos das sociedades locais foram ou no incorporados ao Estado
colonial portugus e ao Estado indonsio e, no caso dos retornados; c) ao pas de
acolhida no perodo do exlio.

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