9/4/2014 A Constituio de 1988

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A Constituio de 1988
Ruy Mauro Marini
Fuente: Archivo de Ruy Mauro Marini con la anotacin "indito".
Indice
Liberalismo e autoritarismo
Liberalismo e democracia
Democracia e mobilizao popular

A luta contra a ditadura militar, tal como se desenvolveu a partir das eleies de
1974, enquadrou-se ideologicamente no binmio autoritarismo-democracia. Do
ponto de vista doutrinrio, a fonte de inspirao desse binmio a distino
kelseniana entre dois modos de produo da ordem jurdica autnomo e
heternomo cuja essncia reside no fato de a lei ser ou no resultado da ao
daqueles aos quais se aplica. Do ponto de vista poltico, esse binmio permitiu
encobrir o carter de classe dos combates travados contra a ditadura e
desviando-os do enfrentamento direto ao bloco burgus-militar, como era o caso
antes de 1974 reduziu-os crtica abstrata do autoritarismo, bem como,
concretamente, dos seus efeitos econmicos e sociais. Isso levaria, na prtica, a
vincular as lutas populares ao movimento contra a estatizao lanado pela
burguesia e, progressivamente, a legitimar a hegemonia desta no bloco opositor,
por um lado, assim como, por outro, a fixar como objetivos centrais deste bloco a
afirmao dos princpios da democracia liberal no plano jurdico e institucional.
A Constituio de 1988 como, antes dela, a campanha pelas eleies diretas
foi o fruto natural desse processo. Numa ampla medida, ela restabelece o carter
autnomo da ordem jurdico-institucional brasileira, apesar das impurezas e
limitaes que a vida lhe imps. De fato, em sua origem, ela no nasce de uma
assemblia constituinte soberana, eleita especificamente para esse fim, mas da
outorga ao Congresso Nacional de poder constituinte amplo por um governo de
legalidade duvidosa o que explica, por exemplo, que alguns constituintes no
tenham sido eleitos enquanto tais, sendo apenas senadores com mandato
vigente que a constituinte congressual cooptou. O prprio processo eleitoral de
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que resultou a Constituinte cerceou a possibilidade de uma autntica
representao popular, ao no contemplar a eleio de candidatos avulsos,
propostos pelas organizaes sociais e de classe e pela cidadania em geral, em
benefcio do sistema partidrio artificialmente imposto pela ditadura; a aceitao
de emendas de iniciativa popular, determinada posteriormente pela Constituinte,
foi uma tentativa de compensar esse vcio de origem.
A conjuntura particular em que se realizaram as eleies de 1986, signadas pelo
Plano Cruzado, contribuiu, por sua vez, para deformar a configurao da
representao poltica na Constituinte, ao conferir esmagadora maioria ao partido
da burguesia opositora o PMDB no governo, desde o ano anterior, mediante
eleies indiretas que consagraram a recomposio do bloco burgus-militar.
natural, portanto, que, apesar de um ou outro assomo de independncia, a
Constituinte desenvolvesse seus trabalhos dentro do quadro institucional
heternomo surgido em 1964, isto , sob a presso de um executivo
centralizador e a tutela do quarto poder de que se haviam investido as Foras
Armadas. natural, tambm, que, no cumprimento de sua misso de recolher,
harmonizar e subordinar burguesia as aspiraes e os interesses das foras
sociais presentes na sociedade brasileira, a Constituinte recorresse ao arsenal
jurdico proporcionado pela teoria poltica burguesa.
Liberalismo e autoritarismo
No estudo dessa teoria, usual tom-la como um todo relativamente
homogneo, resultado das contribuies parciais de diferentes pensadores. Na
realidade, ela conforma trs vertentes claramente diferenciadas e numa ampla
medida contrapostas, embora tenham como denominador comum a defesa da
dominao burguesa e de seus interesses de classe. em funo dessa
diferenciao que h mais afinidade do contratualismo de Hobbes com o
historicismo de Hegel, que pontificam na vertente autoritria, do que, por
exemplo, com o contratualismo de Locke, expoente da vertente liberal, do mesmo
modo como h um abismo entre o conceito de contrato nessas duas vertentes e
o que informa a concepo democrtica de Rousseau.
O eixo dessa diferenciao a relao entre o Estado, expresso por excelncia
do poder, e a sociedade civil, entendida como a esfera da economia e das classes
sociais, relao que tem seu ponto nodal na questo da origem e do exerccio da
soberania, tomada como poder supremo. Ainda que, para Hobbes, Locke e
Rousseau, a soberania seja, por definio, atributo essencial do povo, eles
diferem quanto capacidade de delegao de que pode ser objeto o Estado,
capacidade que absoluta para Hobbes, limitada e condicional para Locke e
praticamente nula para Rousseau. por isso que, enquanto Hobbes v a
sociedade civil desamparada ante o Estado, Locke (e, depois dele, Montesquieu)
procura circunscrever a ao e coibir os abusos do Estado mediante a separao
de poderes e as limitaes e controles que estes exercem entre si. Nos extremos,
Hegel para quem o Estado a etapa superior do desenvolvimento histrico, na
qual a sociedade civil se realiza e se resolve, superando em proveito do interesse
geral os interesses particulares e corporativos que lhe so prprios recupera o
totalitarismo hobbesiano, reduzindo a diviso dos poderes do Estado a um mero
expediente funcional; e Rousseau, radicalmente distante da vertente autoritria,
rechaa tambm o liberalismo, ao conceber um Estado comissrio, mero executor
da soberania que o povo exerce diretamente como vontade geral e da qual
expresso a lei.
A tradio constitucional brasileira, gestada no seio da teoria poltica burguesa,
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tem como influncias determinantes a corrente autoritria, primeiro, e a liberal,
depois. A Constituio monrquica nasce da outorga real, sendo expresso,
portanto, do poder soberano do monarca, que nela , por sua vez, consagrado
como quarto poder do Estado, preeminente aos trs poderes habitualmente
definidos pelo liberalismo; com isso, a existncia de trs poderes subalternos
significou apenas um expediente de carter funcional, no sentido que lhe d
Hegel. Os desenvolvimentos posteriores do Estado monrquico e seu sistema de
governo, a partir de 1834, no modificaram essencialmente essa concepo, a
prpria adoo do parlamentarismo tendo-se destinado apenas a permitir o
exerccio mais moderno ou, se se prefere, mais europeu do poder absoluto do
monarca. O escravismo sobre o qual repousa a sociedade brasileira da poca no
pode ser ignorado como fator determinante para a existncia desse tipo de
Estado.
A primeira constituio republicana, ao mesmo tempo em que expressa de
maneira mais clara a concepo liberal, no rompe radicalmente com a inspirao
autoritria que presidiu formao do constitucionalismo brasileiro. Sua origem
mostra j o carter transacional que o seu: aprovada em tempo rcorde por
uma assemblia constituinte restrita (a restrio mais importante sendo a
proibio de voto aos analfabetos, que exclua a imensa maioria do eleitorado
potencial), ela resulta de um projeto baixado por decreto pelo governo militar
provisrio. Nessa perspectiva, a adoo do princpio liberal da diviso de poderes
no implicou uma ruptura de fato com a ordem anterior, dando origem ao
presidencialismo exacerbado (chamado significativamente por alguns de
"presindecialismo imperial") que passa a caracterizar o Estado brasileiro e que
funde na figura do presidente da Repblica os poderes executivo e moderador.
No falta quem sustente que, na realidade, o poder moderador reside na
prerrogativa presidencial de enquanto chefe das Foras Armadas encarnar o
princpio essencial do Estado, isto , o monoplio da fora, o que levou a
tendncia mais reacionria do constitucionalismo brasileiro a considerar que esse
poder reside de fato nas prprias Foras Armadas.
Esta idia emergiu de maneira explcita quando a ditadura militar buscou sua
institucionalizao. As constituies militares no ousaram, porm, romper com a
tradio liberal, limitando-se a enfeixar nas mos do presidente uma enorme
soma de atribuies, e foi por via indireta que o princpio do quarto poder se fez
presente nelas. Ele aparece j na misso atribuda s Foras Armadas, que no
se destinam apenas defesa nacional, mas tambm "garantia dos poderes
constitudos, da lei e da ordem". Mas a novidade fica por conta do novo papel de
que elas investem o Conselho de Segurana Nacional: apesar de ser definido
como rgo de assessoria do presidente da Repblica, so de sua competncia
decises imperativas, cabendo-lhe especialmente "estabelecer os objetivos
nacionais e as bases para a poltica nacional". Mais alm do plano estritamente
constitucional, o sistema institucional da ditadura converteu em elementos do
quarto poder os colgios corporativos militares, em particular os estados-maiores
e os corpos de oficiais, assim como o Servio Nacional de Informaes.
Recordemos, de passada, que, junto acentuao do debate sobre o poder
moderador e sua relao com as Foras Armadas, assistiu-se, no governo Mdici,
a uma intensa campanha de revalorizao da monarquia, sob a bvia influncia
do processo de constitucionalizao da Espanha.
A Assemblia Constituinte instalada em 1987 props-se, desde o princpio,
reduzir as atribuies do executivo e colocar o Congresso Nacional como eixo do
sistema de poderes do Estado. Contribuiu para isso a forte tendncia
parlamentarista que se manifestou em seus debates, mediante a qual a elite
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poltica tentou capitalizar em seu proveito a averso generalizada da sociedade
ao presidencialismo extremado que a ditadura se havia dado como roupagem.
Prevaleceu, afinal, o presidencialismo, graas ao concurso de interesses dspares:
o presidente da Repblica, que temia pela durao de seu mandato; as Foras
Armadas, que, elemento integrante do poder executivo, empenharam-se na
defesa deste; os partidos e organizaes populares, que, com raras excees,
viram o parlamentarismo como um golpe de Estado da elite poltica e o
cancelamento de uma das suas aspiraes mais sentidas as eleies
presidenciais diretas; e, enfim, depois de certa hesitao, a prpria burguesia,
por recear que o bloco burgus-militar viesse a se fraturar e por preferir manter
os vantajosos laos que construra ao longo do regime anterior com a pesada
mquina burocrtica encimada pelo poder executivo.
De todos modos, o resultado foi um compromisso. O sistema presidencialista
permaneceu, mas num contexto em que a soma maior de atribuies deslocou-se
para o legislativo. Paralelamente, aps discusses bizantinas e sofismas
redacionais, as Foras Armadas retiveram sua capacidade para "garantir a lei e a
ordem", cedendo, porm, em relao ao Conselho de Segurana Nacional, que foi
extinto; em seu lugar, criou-se o Conselho de Defesa Nacional como rgo de
consulta do executivo, transferindo-se para ele as atribuies mais significativas
na rea da segurana nacional, embora com carter propositivo. Extra-
constitucionalmente, os militares conservam suas prerrogativas e o seu aparelho
oculto de poder, formado pelos seus rgos corporativos e de inteligncia.
Liberalismo e democracia
Se a tnica da Constituio de 1988 em relao organizao dos poderes do
Estado um liberalismo acentuado, que se articula com a subordinao do
Estado a um quarto poder no explcito, representado pelas Foras Armadas, ela
introduz, porm, na tradio constitucionalista brasileira um elemento inovador,
ao revestir um carter mais abertamente democrtico. Isto no se manifesta
propriamente na ampliao das garantias e direitos individuais, que se derivam
da tradio liberal, ampliao que entretanto considervel (inclusive com a
criao de fguras jurdicas novas, como o habeas data e o mandado de segurana
coletivo), e sim na instituio de mecanismos vinculados democracia direta e no
fortalecimento dos instrumentos de participao popular e de vigilncia cidad.
assim como, ao lado do restabelecimento do sufrgio universal direto e secreto
em todos os nveis, a Constituio cria trs novas formas de interveno da
cidadania no mbito legislativo e institucional do pas: o plebiscito, adotado
normalmente para modificaes na organizao poltico-territorial no plano
estadual e municipal, e, em carter especial e data pr-fixada, para decidir sobre
a forma de Estado e de governo; o referendum, em situaes no especificadas;
e a iniciativa popular em matria de legislao complementar e ordinria, desde
que rena certas condies na esfera federal e municipal, cabendo
regulamentao por parte das constituies estaduais. Convm observar que ela
no contempla o recurso democracia direta em matria constitucional, mesmo
quando estabelece a reviso de seu texto atual dentro de cinco anos, j que,
ento, a populao poder opinar apenas sobre a forma de Estado e de governo.
Por outra parte, mantm o princpio da inelegibilidade dos analfabetos e a
proibio aos conscritos de votar e serem votados, alm de ampliar, em relao
Constituio de 1969, as limitaes elegibilidade dos militares.
A vigilncia cidad ganha uma arma de peso, graas ao mandado de injuno,
aplicvel aos dispositivos constitucionais que no tenham sido postos em prtica
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por falta de regulamentao. Paralelamente, se estende aos partidos,
confederaes sindicais e entidades de classe a faculdade de propor aes de
inconstitucionalidade. Finalmente, alm de torn-la gratuita, a Constituio amplia
notavelmente o mbito da ao popular, incluindo entre seus propsitos a defesa
no s do patrimnio pblico, mas tambm da moralidade administrativa, do meio
ambiente e do patrimnio histrico e cultural.
A flexibilizao a que estas novas ou renovadas figuras jurdicas submetem o
Estado brasileiro, tornando-o mais permevel iniciativa popular, no tem
precedentes na histria constitucional do pas. Ela expressa, numa ampla medida,
o alto grau de diversificao e enriquecimento a que acedeu a sociedade civil,
tanto por efeito das transformaes na estrutura e nas condies de existncia
das classes sociais, quanto em conseqncia do empenho do povo brasileiro em
defender suas organizaes tradicionais e de criar outras novas, em seu esforo
de resistncia ditadura. Isto se acentuou medida que, explorando as brechas
abertas no sistema de dominao do bloco burgus-militar, as foras populares
intensificaram suas iniciativas reivindicativas e democrticas.
As lutas sociais, nos ltimos dez anos, no tm paralelo na histria moderna do
Brasil e superam certamente todos os auges de massas anteriores, em matria
de amplitude e grau de organizao dos setores nelas envolvidos. A se incluem
desde as grandes greves metalrgicas de fins dos 70 campanha pelas diretas-
j e s mobilizaes provocadas pelo Plano Cruzado, passando pela
arregimentao para a luta do proletariado rural e dos pequenos e mdios
produtores do campo, a combatividade das classes mdias assalariadas, a ao
da Igreja catlica e das entidades profissionais e de classe, as batalhas travadas
pelas organizaes de moradores, de mulheres, negros, ndios e ecologistas, at
chegar ao imponente e complexo movimento de presso sobre a Assemblia
Constituinte, ao longo dos seus trabalhos.
Por isso mesmo, a grande questo que a Constituio teve que resolver foi
reconhecer essa energia e, ao mesmo tempo, submet-la dinmica interna do
aparelho de Estado. Tal como ficaram as coisas, a iniciativa popular passa a ser
mediada pela complicada rede de relaes existente entre os poderes
constitucionais e determinada em seus resultados pelo jogo de sutilezas e
cumplicidades que entre eles se desenvolve. A capacidade para influir
diretamente na formulao e implementao das polticas pblicas, atravs de
mecanismos que assegurem a participao popular nos rgos de tomada de
decises e nos sistemas de execuo, extremamente precria, como precria
tambm a sua possibilidade de fiscalizao em matria oramentria e financeira.
Mesmo quando se refere ao tema, o texto constitucional cuida de enquadr-lo no
sistema de relaes internas do Estado, na melhor tradio corporativa, sem
admitir presso ou controle direto das organizaes sociais sobre o aparelho
estatal. Assim, no que tange aos direitos sociais, estatui o princpio da
participao dos trabalhadores e empregados nos rgos pblicos "em que seus
interesses profissionais ou previdencirios sejam objeto de discusso e
deliberao". O assunto retomado em funo da seguridade social, onde se
prescreve a participao da comunidade na gesto, em especial trabalhadores,
empresrios e aposentados, embora, ao legislar sobre suas partes integrantes
(sude, previdncia e assistncia social), essa prescrio s se faa explcita em
relao sade e assistncia social (sendo nesta ltima que ela assume forma
mais ampla) e se omita completamente na seo atinente previdncia social. No
tocante educao, a Constituio alude vagamente "colaborao da
sociedade", assim como "gesto democrtica" do ensino pblico. Nos demais
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captulos da ordem social, ela no contm qualquer referncia participao
social, ainda numa questo to sensvel como a do meio ambiente.
Confrontada a esse parmetro frouxamente corporativo que adota para a ordem
social, a posio da Constituio em relao ordem econmica oscila entre dois
extremos. Por um lado, encontramos ali a determinao de que a poltica agrcola
seja "planejada e executada na forma da lei, com a participao efetiva do setor
de produo, envolvendo trabalhadores e produtores rurais", alm dos demais
setores. Sem insistir na impreciso do termo "produtores" que no parece
referir-se aos produtores independentes, ou pelo menos no s a eles, mas, na
tradio semntica da classe dominante brasileira, alude aos proprietrios o
artigo generaliza tanto e torna to abrangente o conceito de participantes que
ser certamente de difcil aplicao. No outro extremo, est todo o referente
poltica industrial e de desenvolvimento urbano, onde no se menciona nem por
descuido a participao popular.
O mais grave, entretanto, em relao ordem econmica alm da interdio ao
Estado de realizar atividade econmica direta, salvo por motivos especiais, o que
escancara as portas privatizao das empresas pblicas o que aparece,
discretamente, no captulo relativo aos direitos sociais. Aps reiterar o direito
participao dos trabalhadores nos lucros das empresas, a Constituio
praticamente lhes veda a possibilidade de participao na gesto, ao reserv-la
para casos excepcionais, a serem definidos em lei. Com isso, no s o princpio
da auto-gesto que est ausente da Constituio, mas tambm, em carter
geral, o da co-gesto.
Observemos, finalmente, que o controle ordinrio da utilizao dos recursos
pblicos (aparte o uso do instrumento, de por si excepcional, da ao popular)
colocado ao interior do prprio aparelho de Estado, com preeminncia ao
Congresso Nacional, auxiliado pelo Tribunal de Contas da Unio, linha que d a
pauta a ser seguida por estados e municpios. A iniciativa popular em matria de
fiscalizao, passvel de ser exercida por cidados, sindicatos, partidos e
associaes, limita-se faculdade de denunciar irregularidades ante o TCU.
Em suma, o princpio de que o poder emana do povo e que este, alm de exerc-
lo por meio de representantes eleitos, o faz tambm diretamente, do qual parte a
Constituio, vai sendo progressivamente emasculado medida que esta se
desenvolve. Isso comea pela excluso da interveno popular em matria
constitucional, prossegue com a subordinao dos mecanismos de democracia
direta iniciativa e/ou deciso final do prprio aparelho de Estado e culmina com
o carter frouxo, limitativo e at proibitivo das disposies sobre a participao
popular na gesto e controle da economia e dos rgos do Estado, assim como
nos assuntos referentes formulao e acompanhamento das polticas pblicas.
Neste sentido, a influncia da vertente democrtica burguesa na Constituio de
1988, que representa sua maior novidade, no contraria em absoluto a sua
essncia liberal.
Democracia e mobilizao popular
No era lcito esperar outra coisa de uma Carta gerada no bojo de um processo
em que inquestionvel a hegemonia burguesa. Surpreende at que, sem haver
liquidado ainda o legado da derrota histrica a que foram conduzidas a princpios
dos 70, as foras de esquerda tenham conseguido bloquear as iniciativas mais
arrojadas da elite orgnica burguesa, ainda que custa de alianas as mais
heterodoxas, como no rechao ao parlamentarismo e na aprovao de
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dispositivos de inspirao nacionalista, outra inovao da atual Constituio, que
no cabe analisar aqui. Mais que isso, conseguiram mesmo plasmar no texto
preceitos constitucionais que atendem sentidos interesses do povo brasileiro.
Este o caso da redefinio e ampliao das garantias individuais e dos direitos
polticos e sociais, assim como dos mecanismos de democracia direta e
participao popular. Por limitados que sejam os avanos obtidos neste ltimo
aspecto, inegvel que eles abrem espaos suscetveis de ser preenchidos e
estendidos atravs de uma mobilizao popular lcida e perseverante. De todos
modos, essa mobilizao imprescindvel, no s para assegurar as conquistas
alcanadas, mas tambm porque muitas das questes relevantes colocadas pelo
atual perodo tiveram sua soluo adiada e s devero ser decididas nas
batalhas a ser travadas em torno s leis complementares e ordinrias que
completaro a presente ordem jurdica.
, porm, na questo democrtica que reside o desafio principal para o Brasil,
assim como para o mundo contemporneo. A ascenso e auge do capitalismo,
que fundamentaram a hegemonia da teoria poltica burguesa e, dentro dela, do
liberalismo, levaram a que as conquistas democrticas se tivessem que realizar
nos interstcios da ordem jurdico-institucional creada pela burguesia. A prpria
formulao da concepo democrtica ocorreu de maneira tosca e incompleta,
proporcionando parcos elementos tericos e doutrinrios s classes dominadas.
Coube a Marx fazer a crtica radical do Estado liberal burgus e rompendo com
a herana rousseauniana, que identifica democracia e propriedade privada (o que
permitiu burguesia proceder assimilao dessa herana) conceber o
exerccio da democracia como ao de classe do proletariado, reduzindo, embora
em relao inversa a Hegel, a separao de poderes a uma mera distino de
funes. As circunstncias particulares em que se realizou a revoluo socialista
na Rssia erigindo o partido nico em condio de existncia do Estado e
justificando a retirada de direitos polticos burguesia, alm de introduzir
desigualdades enquanto ao exerccio desses direitos dentro do prprio bloco
revolucionrio limitaram consideravelmente o processo democrtico sovitico e
acabaram por conduzir ditadura burocrtica de Stalin. A maneira pela qual se
criou, posteriormente, a maior parte dos Estados socialistas no contribuiu para
corrigir substancialmente essas distores.
Atualmente, as tendncias reformistas no mundo socialista vo no sentido de,
juntamente com a implantao plena da autogesto na economia condio sine
qua non da ordem democrtica, fortalecer o sistema representativo, mediante a
flexibilizao dos processos eleitorais, a liberalizao da formao da opinio
pblica e um crescente pluralismo na seleo de candidatos a postos eletivos.
Esses elementos, combinados com o princpio da revocabilidade dos
representantes, inherente verdadeira democracia, tornam possvel pensar na
regenerao da democracia socialista.
importante sublinhar, porm, que essa regenerao supe o reforamento do
sistema representativo, mas no implica a adoo de um sistema misto, que
combine liberalismo e democracia, como muitas vezes se pretende. O quanto
estes so inconciliveis ficou demonstrado, com meridiana claridade, no processo
poltico chileno dos anos 70, que culminou com o choque aberto entre a iniciativa
das massas, expressada nos rgos do nascente poder popular, e a resistncia
do Estado liberal, cioso da sua autonomia e dos mecanismos de auto-controle
que se derivam da separao de poderes. A experincia sandinista, na
Nicargua, que ensaiou esse sistema misto, no foi mais do que um regime de
transio, imposto pela peculiar correlao de foras em que ela se desenvolvia,
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sobretudo no plano internacional, e no a impediu de fracassar tambm.
A anlise das experincias polticas derivadas de processos revolucionrios,
assim como os acontecimentos que vive o mundo socialista hoje, devem ser
motivo de reflexo para a luta democrtica do povo brasileiro, ressalvadas as
diferenas. Do mesmo modo, o processo histrico da democracia liberal burguesa
matria da maior relevncia para o desenho de novos caminhos, entre ns. Sua
maior lio mostrar que possvel s massas realizar conquistas democrticas
significativas dentro do regime liberal, as quais so ao mesmo tempo ampliao
do campo de ao das massas e escola para o exerccio pleno da democracia,
cuja concretizao transcende j o plano do regime liberal. Essas conquistas,
assim como seu impacto sobre a ideologia burguesa, que a leva a avanar no
sentido das garantias e liberdades individuais, representam um patrimnio de
que no se pode abrir mo.
Por isso, os mecanismos de democracia direta, de vigilncia cidad e de
participao popular, presentes na atual Constituio, so o melhor instrumento
de que j disps o povo trabalhador ao longo de nossa histria para construir
uma ordem poltica mais favorvel aos seus interesses. Tudo est em no
permitir que essa possibilidade fique no papel ou que, no processo real de
institucionalizao que se abre agora, sobrevenham deformaes e mutilaes do
texto aprovado. a continuao e o aprofundamento da luta democrtica que
vem travando o povo brasileiro h mais de uma dcada que faro com que a
forma constitucional esboada em 1988 adquira contornos definidos e
proporcione contedos correspondentes s esperanas que ela desperta.
Braslia, 1988

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