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Economista por la UNAM
Directora General de
Santa Fe Consultores, S. C.
<nsamaniego@prodigy.net.mx
El crecimiento explosivo de la economa informal
Norma Samaniego
1. Introduccin
Uno de los comportamientos ms inquietantes del mercado laboral en Mxico en las lti-
mas dcadas ha sido el crecimiento desbordante que ha observado la economa informal.
La proliferacin de puestos de trabajo precarios, de muy baja productividad, realizados en
muy pequeas empresas por individuos que cuentan con un escaso o nulo capital fsico y
un bajo nivel de calificacin y se ven obligados a inventarse distintos medios de supervi-
vencia, es un rasgo que se constata a diario en todo el territorio nacional.
Contrariamente a las predicciones que suponan que este tipo de trabajo tendera
con el tiempo a desaparecer, su crecimiento ha sido expansivo y hoy en da no po-
dra decirse que se trata de un fenmeno temporal o residual. De hecho, una porcin
mayoritaria de los nuevos empleos generados en los ltimos aos en el pas ha sido
en la economa informal, que hoy representa 52% de la ocupacin no agropecua-
ria (STPS, 2007) y aporta anualmente 30.1% del PIB del pas (Phillips, Mehrez, et al.,
2005). Frente a ella, el desempleo abierto constituye en Mxico una proporcin sus-
tancialmente menor; por aos ha fluctuado alrededor de 2% de la poblacin ocupada.
La expansin persistente de la informalidad no puede ser vista con pasividad. Lejos de
constituir una opcin ante el desempleo, o un medio de hacer frente a los shocks estructu-
rales del mercado de trabajo, el volumen y el desmesurado crecimiento de la informalidad
en aos recientes representa uno de los problemas medulares del desarrollo econmico
y social del pas y un tema que reclama atencin urgente.
Por una parte, este vasto y diverso mundo de la economa informal constituye una
fuente importante de precariedad, de pobreza y de niveles muy bajos de productividad,
en los que se debate una proporcin mayoritaria de la poblacin econmicamente activa.
Por otra parte, su magnitud significa un cuantioso desperdicio de recursos y una merma
del potencial productivo de la sociedad en su conjunto, que tiene un impacto negativo de
consideracin en el desarrollo econmico y social del pas.
Adems, se ha constatado que la existencia de la informalidad tiende a generar fac-
tores de auto refuerzo de este fenmeno, en lo que se ha dado en llamar la trampa de la
informalidad. La presencia de un vasto sector informal representa una merma de la base
impositiva que repercute en tasas ms elevadas de impuestos para los trabajadores y em-
presas que s contribuyen con sus obligaciones fiscales. Esta elevacin de los impuestos
y las contribuciones, al aplicarse sobre una base ms estrecha, alienta a su vez, una mayor
evasin y mayores desplazamientos del sector formal hacia el informal.
Por otra parte, la economa informal se ubica fuera del sistema de seguridad social,
al no contribuir ni beneficiarse de l. Esto significa que una amplia capa de la poblacin
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trabajadora queda marginada de la principal red institucional de proteccin social, pero
adems, esto incide en una mayor estrechez de la base real de sustento para la construc-
cin del sistema mismo de seguridad social.
El tamao del sector informal est estrechamente ligado no slo al nivel de desarrollo
econmico del pas, sino que tiene implicaciones importantes en el ritmo de crecimiento
econmico. Esto sucede porque a mayor dimensin del sector informal, mayor tiende
a ser la debilidad del sector pblico para abarcar con sus instrumentos a la base total
de la estructura productiva, mayor la dilucin de la informacin disponible de mercado,
ms reducido el nivel de transparencia, mayores obstculos a la gobernabilidad y al buen
funcionamiento del sistema legal. Al mismo tiempo, se ve mermado el ingreso pblico, se
deteriora la calidad y la cantidad de los servicios que puede prestar el Estado, se crean
presiones para elevar las tasas impositivas en el sector formal, factores todos que combi-
nados con una pobre infraestructura, crean un refuerzo a la permanencia de las empresas
y los trabajadores en la economa informal.
Por todas las razones anteriores, la informalidad, lejos de ser vista con pasividad, al
considerarla como una vlvula de escape ante los desequilibrios del mercado de trabajo,
representa un problema sustantivo que requiere de atencin urgente de la poltica econ-
mica y social.
2. Origen y evolucin del concepto

El trmino de sector informal fue utilizado por vez primera hace ya ms de 35 aos por la
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) en un informe sobre Kenia, que a su vez haca
referencia a un artculo de Hart de 1970. La novedad del concepto consista en que tra-
taba de recalcar el hecho de que en los pases en desarrollo el problema del empleo se
centra ms que en el desempleo abierto, en un fenmeno distinto: el conformado por un
amplio grupo de trabajadores, que estando ocupados, laboran con un nivel muy bajo de
productividad e ingresos insuficientes. Se trata de los llamados trabajadores pobres que
laboran en unidades productivas de pequeo tamao, con uso de tecnologas simples,
escasos requerimientos de capital por persona ocupada y una escasa divisin entre la
propiedad de los medios de produccin y los recursos para el sustento familiar. Prolifera
el trabajo familiar y por cuenta propia, junto a la mano de obra asalariada sin prestaciones
ni contrato escrito.
Al pasar del tiempo se encontr que el trmino sector informal resultaba inadecuado,
o engaoso, para poder reflejar los aspectos dinmicos, heterogneos y complejos de un
fenmeno, que en realidad no se concentraba en un solo sector, o grupo industrial de ac-
tividad. En su lugar, la OIT propuso el trmino de economa informal, que hace referencia
a un grupo cada vez ms diverso y creciente de trabajadores y empresas que tanto en las
reas urbanas como en las rurales operan de manera informal. Incluyen a trabajadores por
cuenta propia en actividades de supervivencia, tales como vendedores ambulantes, boleros,
cuidadores de automviles; empleados domsticos, personas que laboran en su propio
domicilio o en talleres, como trabajadores asalariados, como aprendices, o como familiares
sin remuneracin.
La resolucin sobre economa informal de la OIT, emitida en 2002, destaca adems
los grandes dficit de trabajo decente que padecen los trabajadores de la economa
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informal en trminos de ingresos, proteccin y seguridad social y derechos fundamentales
del trabajo. Al mismo tiempo, destaca la tendencia a la exclusin de los trabajadores de
la economa informal respecto a las polticas y programas de educacin y formacin pro-
fesional, acceso al crdito y a la tecnologa, lo cual dificulta la posibilidad de integrarlos a
la economa formal.
3. Los enfoques distintos en torno a sus causas
El fenmeno de la informalidad, particularmente visible en las zonas urbanas, en donde
primero fue identificado, tiene sin embargo, distintas explicaciones en torno a su origen.
Desde la perspectiva de la supervivencia, el sector informal se explica como el resultado
de la presin que ejerce el excedente de mano de obra sobre el empleo, ante una insufi-
ciencia de puestos de trabajo en el sector moderno (Tokman, 2001). Se presenta cuando
existe una poblacin que crece a tasas elevadas y una fuerza de trabajo que ejerce pre-
sin por encontrar una ocupacin productiva ante un crecimiento insuficiente de buenos
puestos de trabajo. Si esta situacin se da en un contexto en donde no existen seguros
de desempleo, la gente tiende a buscar sus propias soluciones mediante la venta o la
prestacin de servicios que les permitan sobrevivir.
Una segunda lgica, articulada ms recientemente que la anterior, es la de descentrali-
zacin productiva (Portes; Castells y Benton, 1989). sta ubica su origen en la globalizacin
y en los cambios que ocurren en la divisin internacional del trabajo. Las empresas moder-
nas requieren adaptarse para hacer frente a una demanda ms inestable y por ello recurren
a sistemas de produccin que les permitan mayor flexibilidad y eficiencia. Entre estos cami-
nos, buscan descentralizar sus procesos de produccin y reducir as parte de sus costos,
principalmente los laborales, a fin de facilitar el traslado de las fluctuaciones de la demanda
hacia el exterior de la empresa. En muchos pases esto se logra a travs de la subcontrata-
cin, en otros, se produce de manera espontnea, a travs de distintas formas de evasin
de las disposiciones laborales y de seguridad social vigentes.
Una tercera perspectiva del origen de la informalidad que ha adquirido mayor pondera-
cin en anlisis recientes es la del escape o exclusin voluntaria del marco normativo que
regula a las actividades productivas formales. Bajo esta perspectiva, existe un conjunto de
costos a la formalidad e incentivos a la informalidad inmerso en muy diversas acciones y
polticas pblicas que inclina a un buen nmero de empresas y trabajadores a optar por la
informalidad en diversos grados, ya que encuentran incentivos para insertarse en ella de
manera voluntaria (Perry, Maloney, et al., 2007).
La discusin hoy da tiende a aceptar que el fenmeno de la informalidad es tan hete-
rogneo y complejo, en sus caractersticas y en sus causas, que ms que desechar de en-
trada alguno de los tres enfoques frente a los dems, tiende a admitir que puedan coexistir
distintas causas de informalidad y que a cada una de ellas correspondera un enfoque de
poltica distinto. Se ha observado, por ejemplo, que en pocas de contraccin econmica
predomina el crecimiento de la informalidad asociada a las causas de supervivencia, en
tanto que en perodos de expansin se multiplican los casos de informalidad asociada al
fenmeno de escape o a las estrategias de descentralizacin productiva.
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Quines son en Mxico los trabajadores informales?
Quienes conforman la informalidad constituyen un grupo altamente heterogneo. Una
gran parte de sus integrantes con alto peso de mujeres y ancianos realiza su actividad
en su propio domicilio, otros lo hacen en locales rudimentarios, o bien se apropian de
la infraestructura urbana: calles, plazas o estaciones de transporte, corriente elctrica y
ofrecen a la venta el producto de su trabajo o distribuyen bienes y servicios al consumidor
final. Algunos son trabajadores ambulantes en puestos improvisados, muchos de ellos
trabajan por cuenta propia, acompaados por familiares sin remuneracin o menores y
algunos se apoyan en trabajo asalariado ocasional y no protegido.
Otro grupo est conformado por trabajadores subordinados a un empleador sin pro-
teccin social de ninguna especie, que en muchas ocasiones laboran como trabajadores
domsticos, o bien, lo hacen en el propio sector formal. Los integrantes de este ltimo
grupo presentan caractersticas de vulnerabilidad, distintas a las que afectan al primer
grupo y constituyen una categora que amerita seguimiento cuidadoso, ya que es un fe-
nmeno en franco crecimiento.
De acuerdo a la Encuesta Nacional de Empleo (Grfica 1), en 2004 de los trabaja-
dores del sector informal en Mxico 44% realizaba su actividad en su propio domicilio;
generalmente en trabajo por cuenta propia, con la ayuda en ocasiones de trabajo familiar
no remunerado; 19.8% posean un micronegocio con local o vehculo en el que laboraban;
9% lo hacan como trabajadores ambulantes o en puestos improvisados, y 27.2% traba-
jaban como asalariados en empresas tanto del sector informal como del propio sector
formal, pero carecan de todo tipo de prestaciones.
44.0
19.8
9.0
27.2
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
Domicilio Micronegocio
con local o
vehculo
Ambulantes o
puesto
improvisado
Asalariados sin
prestaciones
%
Grfica 1
Sector informal 2004
Fuente: Encuesta Nacional de
Empleo (ENE)
4. El crecimiento explosivo
Si bien las primeras estimaciones de la informalidad datan de la dcada de los setenta,
es en los aos ochenta cuando este fenmeno adquiere mayor visibilidad y resonancia
en el panorama nacional. A partir de la crisis de 1982, en que el crecimiento se fren de
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golpe y se emprendi un estricto ajuste macroeconmico, frente a una oferta laboral que
se multiplicaba a una tasa muy elevada, el desahogo de la presin de la oferta laboral se
dio a travs de la expansin acelerada de la economa informal.
Lamentablemente no existe una serie histricamente larga con informacin compa-
rable sobre este fenmeno. Las distintas estimaciones con que se cuenta responden a
metodologas distintas. La primera de ellas, elaborada por la Secretara del Trabajo y Previ-
sin Social (STPS) en 1976, que se circunscriba al mbito urbano, combinaba criterios de
ingreso con posicin en el trabajo y arrojaba una cifra de 38.2% de la poblacin ocupada
en dicho mbito.
Ms tarde, en la dcada de los noventa se cuenta con una serie en la que se estima a la
poblacin informal combinando los criterios de caractersticas del lugar de trabajo, acceso a
prestaciones y posicin en la ocupacin que para 1991 sita a la informalidad en 45.9% de
la poblacin ocupada no agropecuaria, cifra que se eleva a 51.6% para 1995
1
La dcada de los noventa se inicia as con un fuerte legado de informalidad de los
ochenta que se arrastra todo el siguiente decenio y que permanece en niveles elevados
paralelamente a una dinmica muy voltil del empleo formal en este perodo (Grfica 2).
1. La metodologa de esta estimacin, que parte de la Encuesta Nacional de Empleo, se encuentra
descrita en Samaniego, 2000.
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100
120
140
160
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3
1a etapa
2a etapa 3a etapa
1a etapa
2a etapa 3a etapa
1a etapa
3a etapa
Grfica 2
Empleo asalariado formal
en el IMSS 1990=100
Fuente: elaboracin propia
con datos del Instituto
Mexicano del Seguro Social
(IMSS)
An cuando la primera mitad del decenio de los noventa acus un crecimiento econmico
moderado, muy diversos factores influyeron en la expansin persistente de la informalidad.
Un elemento decisivo en esta tendencia fue el vuelco severo que sufri la economa en
1995, en que el PIB se desplom en 6.2%, la cada ms severa de los ltimos 50 aos
y que repercuti en la contraccin abrupta del empleo formal de todos los sectores de
actividad vinculados con el consumo interno. La contraccin del empleo formal, ante una
vigorosa oferta de mano de obra, se tradujo en el repunte significativo en los niveles de in-
formalidad. Las estimaciones para 1995, basadas en una metodologa igual a la de 1991,
arrojan en esta situacin una cifra de 51.6% de la poblacin econmicamente activa no
agropecuaria, que rebasa por vez primera a la magnitud del empleo formal (Grfica 3).
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A pesar de que la recuperacin del empleo formal despus de la crisis de 1995 se mani-
fest en un crecimiento acelerado durante el lapso 1996-2000, liderado por las empresas
maquiladoras de exportacin, la magnitud de la informalidad se mantuvo en niveles eleva-
dos en el resto de la dcada. Una de las razones que explican este comportamiento fue
la cancelacin masiva de casi de 2 millones de empleos en el campo entre 1997 y 2000
que no encontraron otro refugio que la informalidad y la emigracin a Estados Unidos.
Este desplazamiento de mano de obra del agro fue el producto del retiro de numerosos
subsidios al campo al profundizarse la apertura comercial, que afect principalmente a
pequeos agricultores que en gran parte vivan del subsidio, dados sus muy bajos niveles
de productividad.
Se estima que en el ao 1997 la informalidad subi a 52.3% de la poblacin ocupada
en el sector no agropecuario, la ms alta de la dcada, y a partir de ese momento descen-
di ligeramente durante los tres aos siguientes, en que el crecimiento de la poblacin
asalariada formal se dio a tasas muy elevadas, cercanas a 9 por ciento.
Cul ha sido el comportamiento de la economa informal en la presente dcada?
Durante los cinco aos comprendidos entre 2000 y 2005 la economa nacional registr un
crecimiento modesto, muy inferior al de los cinco aos anteriores. Esta dbil dinmica eco-
nmica fue acompaada de un proceso de destruccin de empleos formales que se mani-
fest particularmente durante los tres primeros aos de este decenio. Este proceso se inici
por la cada del empleo en la industria maquiladora de exportacin, que arrastr con ella al
sector manufacturero y se reflej en una contraccin significativa en el nmero de empleos
formales. An cuando en el 2004 se inici una recuperacin en el nmero de puestos de
trabajo, todava a mediados de 2005 el empleo formal de los trabajadores asegurados en el
IMSS se situaba por abajo del de fines de 2000 (Grfica 4).
45.9
51.6
51.1
52.3
50.8 50.9
49.8
40.0
44.0
48.0
52.0
56.0
1991 1995 1996 1997 1998 1999 2000
% poblacin
ocupada no
agropecuaria
Grfica 3
Ocupacin informal
(participacin en la
poblacin ocupada no
agropecuaria)
Fuente: Samaniego, 2000,
con base en datos de la ENE.
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No es sino hasta el segundo semestre de 2005 que el empleo formal vuelve a crecer por
arriba de los niveles que tena esta variable cinco aos atrs. Es decir, si se toma diciem-
bre del ao 2000 como punto de partida, se tiene un decrecimiento neto en el nmero de
empleos durante el perodo 2000-2004.
Para este perodo se cuenta con una serie de cifras compatibilizadas entre la ENE y la
nueva (Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo) ENOE, en la que la STPS (STPS, 2007) ha
estimado un crecimiento significativo de la economa informal que pasa del 51.5 a 54.5%
de la poblacin ocupada no agropecuaria de 2000 a 2005 y de ah muestra un ligero
descenso hasta el 2007.
2
(Grfica 5).
2. Debido a que a partir de 2004 se descontina la Encuesta Nacional de Empleo, al ser sustituida por
la Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo (ENOE), que se elabora sobre bases distintas, las cifras de in-
formalidad no son estrictamente comparables entre ambas encuestas. Sin embargo, para fines de anlisis
el INEGI ha elaborado una serie que compatibiliza los datos de ambas encuestas para el perodo 2000-2007
que permiten tener una idea de la evolucin general de la economa informal en este perodo.
11.6
12.0
12.4
12.8
13.2
13.6
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2000 2001 2002 2003 2004 2005
Grfica 4
Asalariados formales
2000-2005
(millones de personas)
Fuente: IMSS.
50.0%
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Trimestres
Grfica 5
Economa informal
(Participacin en la
poblacin ocupada no
agropecuaria)
Fuente: STPS con datos
de la ENE.
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5. La evolucin de las polticas
La poltica frente a la informalidad en Mxico podra dividirse en tres etapas en las que se
aprecia una actitud claramente distinta hacia este fenmeno:
En una primera etapa, que podra ubicarse en los aos del desarrollo estabilizador
(1955-1975), la existencia de la informalidad fue subestimada y tolerada como un fenme-
no temporal y pasajero. Se pensaba que el desarrollo traera aparejada la desaparicin de
las ocupaciones precarias tradicionales que seran paulatinamente absorbidas al trabajo
formal protegido. Fue sta una de las razones que explican que ya desde antes, en la
construccin del sistema de seguridad social se haya tomado como base exclusivamente
al trabajo asalariado formal, excluyendo totalmente a los trabajadores informales. El razo-
namiento implcito era que el desarrollo econmico traera consigo la expansin cada vez
mayor del trabajo asalariado formal y, a travs de ste, se extenderan la seguridad y la
proteccin social a sectores cada vez ms amplios de la poblacin.
Una segunda etapa que se inicia cuando la dinmica del sector moderno pierde im-
pulso a mediados de los setenta, paralelamente a un crecimiento elevado de la oferta
laboral, se hace evidente la existencia de excedentes considerables de mano de obra
que no logran colocarse en la formalidad y acaban por inventarse un medio de vida en la
precariedad, al margen de las condiciones y regulaciones que rigen la actividad formal. Se
admite entonces que este tipo de trabajo, al que se conoce como informal no es marginal
por cuanto a su dimensin. De hecho, la primera estimacin de informalidad en el pas,
realizada en 1976 y que se circunscribi a las reas urbanas, arroj una cifra de 38.2% de
la poblacin total ocupada en este medio.
Es entonces que empieza a llamar la atencin este fenmeno. Sin embargo, ms que
una estrategia articulada en torno a la informalidad, se empieza a tomar conciencia de un
problema que no se haba analizado como materia de poltica econmica y social, se ha-
cen esfuerzos por estimar su dimensin y conocer las caractersticas que presentan sus
integrantes. La poltica de empleo que toma forma a fines de los aos setenta y principios
de los ochenta se orienta a desarrollar los primeros esbozos de una poltica activa de em-
pleo, que trataba de paliar los efectos de la cancelacin de puestos de trabajo asociados
a la crisis de 1982. Sin embargo, el nfasis y la orientacin primordial de dichas polticas
siguen enfocados exclusivamente en torno al sector formal, al que se dirigen los primeros
programas de intermediacin laboral, servicios de colocacin y de readiestramiento de
mano de obra desplazada por la crisis.
En una tercera etapa, ms reciente, se empieza a tomar conciencia sobre la necesidad
de adoptar nuevas acciones enfocadas de manera directa hacia el universo de la informali-
dad, sin embargo, se trata en general de acciones dispersas y muchas de ellas de carcter
experimental. En esta etapa la economa informal empieza a desbordar previsiones en
cuanto a su evolucin y se convierte en la principal fuente de generacin de ocupaciones
en el pas. Se consolida como un fenmeno persistente que adopta formas muy diversas,
vinculadas no slo con los excedentes de mano de obra ante las insuficiencias en la ge-
neracin de buenos empleos, sino con nuevas categoras, producto de una globalizacin
que se ha traducido en el deterioro creciente de las condiciones de una parte de la fuerza
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de trabajo asalariada que labora en el propio sector formal, pero desprovista de todo g-
nero de prestaciones laborales y seguridad social.
Empieza a reconocerse que no basta con impulsar la creacin de buenos empleos
en el sector formal para quitar presin al crecimiento desbordante de la informalidad,
sino que es necesario actuar tambin en el centro mismo de la informalidad. Se requiere
facilitar desde adentro la transicin de las actividades informales para consolidar su paso
al sector moderno de la economa y alinear los incentivos que mueven tanto a empresas
como a trabajadores a insertarse y permanecer en la formalidad. Es en este sentido que
en los ltimos aos han empezado a surgir programas piloto enfocados a promover el ac-
ceso al crdito, a los mercados y a la tecnologa en los pequeos negocios informales con
viabilidad, a facilitar el registro de unidades productivas, la simplificacin de trmites o la
dotacin y el reconocimiento de ttulos de propiedad. Se trata, sin embargo, de medidas
dispersas, en su mayora de cobertura an limitada, que empiezan a surgir en muy diversos
mbitos y que an no constituyen una poltica articulada hacia la economa informal.
Se requiere, por tanto, de una nueva estrategia que reconozca la presencia desbor-
dante de la informalidad y se oriente a controlar y abatir la dimensin actual de este fe-
nmeno. Se requiere de una reformulacin de la poltica pblica que d un lugar central
al empleo y que retome como premisa el crecimiento. Pero no basta, sin embargo, con
crecer y generar buenos empleos, hoy es preciso disear polticas articuladas que ata-
quen en su centro a la informalidad. Se requiere de polticas especficas, en muy diversos
campos que incorporen en su diseo la alineacin de incentivos a favor de la formalidad,
para abrir espacios que permitan incorporar a quienes hoy se ubican en la informalidad y
tienen potencial para hacer la transicin hacia la corriente econmica principal.
6. Reflexiones finales
1. Hoy resulta evidente que la informalidad no constituye un fenmeno marginal o resi-
dual. Se trata de una situacin persistente, que tiene incorporados factores de auto
refuerzo, que en los ltimos aos han generado un crecimiento exponencial de la
economa informal, que hoy constituye la principal fuente de ocupacin dentro del
mercado laboral del pas.
2. No se trata de una opcin aceptable ante el desempleo, o un medio de hacer frente
a los desequilibrios estructurales del mercado de trabajo. La enorme carga de preca-
riedad, de pobreza y de nfimos niveles de productividad que el trabajo informal lleva
incorporada, hacen de sta una situacin intolerable no slo desde el punto de vista
social, sino igualmente desde una perspectiva puramente econmica. La magnitud de
este fenmeno significa un cuantioso desperdicio de recursos que merman la capaci-
dad productiva de la economa en su conjunto.
3. Tampoco se trata de un fenmeno inocuo en relacin al potencial de desarrollo eco-
nmico. De hecho, se ha encontrado que la magnitud de la economa informal est
estrechamente ligada no slo al nivel del desarrollo econmico del pas, sino que
implica restricciones importantes al ritmo y al potencial de crecimiento econmico. La
existencia de un volumen considerable de informalidad conspira contra la capacidad
real del Estado para abarcar con sus instrumentos a toda la estructura productiva,
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contra la transparencia disponible en el mercado y contra el funcionamiento eficiente
del sistema legal. Al mismo tiempo, significa una merma en los ingresos pblicos que
repercute en la cantidad y calidad de los servicios que puede ofrecer el Estado, lo que
combinado con una pobre infraestructura, genera un auto refuerzo a la informalidad.
4. Es por todas estas razones que hoy da no puede seguir hacindose caso omiso de
la existencia de una presencia desbordante de informalidad, como sucedi durante
varias dcadas en que se toler este fenmeno, cuando la economa informal, al no
entrar en el marco legal, no se consideraba responsabilidad especfica de ninguna
esfera del sector pblico.
5. Hoy no slo es necesario dar seguimiento al fenmeno del desempleo abierto, que no
se le compara en magnitud, sino que se requiere un seguimiento oportuno y puntual
de la informalidad en su dimensin y sus caractersticas constitutivas. Se requiere
tener una idea precisa de quines son, donde se ubican y cul es la evolucin de las
distintas categoras que conforman la economa informal, como punto de partida para
enfocar medidas especficas destinadas a la atencin de este problema.
6. Dada la magnitud y persistencia que por muchos aos tendr todava el fenmeno de
la informalidad, el objetivo central de la poltica de empleo no deber ser nicamente
cuntos nuevos empleos generar en el mbito formal, sino cmo controlar y abatir la
dimensin actual de la economa informal. Es decir, se requieren metas que hagan expl-
cita la dimensin del fenmeno de la informalidad y su reduccin en el tiempo. En este
sentido, el reto de la poltica de empleo para los prximos aos ser monumental: no
slo se trata de absorber en buenos empleos a la nueva oferta de trabajo que se genere,
sino de abrir los espacios para ir incorporando gradualmente a quienes hoy se ubican en
la informalidad y tienen potencial para hacer la transicin hacia la corriente econmica
principal.
7. Por la importancia de este reto, el empleo no podr seguir siendo un elemento residual
de la poltica macroeconmica. Se requiere esencialmente de una reformulacin de la
poltica general que d un lugar central al empleo dentro de la estrategia de desarrollo.
Se requieren opciones que maximicen la generacin de empleo dentro de la poltica
macroeconmica general. Es necesario, como premisa, retomar el crecimiento. Esto
implica revitalizar la formacin de capital, tanto en la dimensin de capital fsico, como
en la formacin de recursos humanos, como base primordial para poder crecer. Pero
adems es necesario optar por un crecimiento que genere empleos. Para ello se
requiere reconstituir y reforzar la eficiencia de las cadenas productivas, idear meca-
nismos oportunos de reconversin que permitan mantener el empleo en casos de
transformacin indispensable de sectores especficos de actividad, motivados por la
globalizacin y el cambio tecnolgico y, en general, evitar las contracciones bruscas
de la actividad econmica que llevan asociadas cadas abruptas en la generacin de
empleos.
8. Pero no basta con crecer y generar buenos empleos. Es necesario alinear los incenti-
vos para reducir la dimensin actual de la economa informal. Se requiere de medidas
que ataquen en su centro a la informalidad. En este sentido, deber plantearse cmo
lograr la modernizacin creciente de las actividades informales con potencial, a travs
del abatimiento de los costos de registro y operacin de un negocio, la dotacin de
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servicios de calidad a cambio del pago de impuestos, el aliento al desarrollo empre-
sarial de los micronegocios, el ms amplio acceso a los mercados y la tecnologa, la
mejora sustancial del marco regulatorio, el reconocimiento a los ttulos de propiedad
y la ampliacin de la capacitacin para que abarque a las empresas de la economa
informal.
9. Es imprescindible, adems, que la poltica de abatimiento a la pobreza tome en cuenta
las necesidades de fortalecer las capacidades de empleabilidad de los sujetos de
estas polticas. Para asegurar que los sujetos que hoy participan en los programas
de pobreza puedan acceder maana a mejores empleos que les permitan sostener
una mejor calidad de vida se requiere fortalecer los recursos humanos, mediante un
mejor acceso a la capacitacin y formacin profesional. Se trata de que el subsidio a
la pobreza no sea permanente, sino que lleve implcitos los medios para que el actual
sujeto en condicin de pobreza pueda acceder en el futuro a una condicin de empleo
que le genere su propia sustentacin y la de su familia en condiciones adecuadas y sin
depender del subsidio estatal.
10. Slo a travs de una poltica articulada, que tome en cuenta a los sujetos que hoy
constituyen el sector informal, en sus muy distintas condiciones, es que podr lograr-
se la transformacin de estos sujetos y estas condiciones a una nueva situacin en la
que el acceso a puestos de trabajo productivos y protegidos genere para esta pobla-
cin medios adecuados de vida. Para ello se requiere incorporar a los sujetos actuales
de la informalidad como centro de atencin de la poltica pblica. Es preciso que las
polticas que se diseen tengan incorporado su impacto potencial en la informalidad y
evitar que acciones bien intencionadas, como muchas de las que se han implementa-
do en el pasado reciente, tengan un sesgo incorporado a favor de la informalidad.
11. Una poltica tendiente a abatir la informalidad requiere, por tanto, no slo una poltica
macroeconmica centrada en la generacin de buenos empleos, sino de polticas es-
pecficas, en muy diversos campos, que tengan en cuenta la alineacin de incentivos
a favor de la formalidad.
12. Todas estas reformas requieren de un contexto en el que impere una mejor percepcin
sobre la justicia y equidad del Estado, que a menudo es percibido como capturado
por los intereses de las lites, ms que al servicio de la poblacin. Mejorar la calidad
de la poltica pblica mediante una mayor eficiencia, justicia y rendimiento de cuentas
constituye uno de los elementos de una agenda ms amplia orientada a reducir la
cultura de la informalidad.
13. Por ltimo, para mejorar la legitimidad del Estado a travs de polticas pblicas y
programas ms equitativos, es necesario otorgar la debida consideracin a los in-
centivos y desincentivos generados por los programas de gobierno, las polticas para
lograr una mayor inclusin o un contrato social ms participativo no necesariamente
reducen la informalidad. Muchos esfuerzos meritorios de los gobiernos para extender
los servicios gratuitos de proteccin social a los trabajadores informales, cuando son
realizados sin cambios de fondo a los sistemas de seguridad social, que por su diseo
imponen cargas onerosas a los contribuyentes del sector formal, sin proponrselo,
han reforzado los incentivos perversos que pueden llevar a mayores niveles de infor-
malidad. De ah que por bien intencionadas que puedan ser las polticas inclusivas,
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es necesario prestar particular atencin a su diseo y a su impacto
potencial en la informalidad.
14. Reducir la informalidad implica una tarea gigantesca y un reto for-
midable a la estrategia de desarrollo. Requiere incrementar no so-
lamente de manera sostenida el ritmo de crecimiento y los niveles
de productividad de la economa, sino mejorar las regulaciones que
imperan en los mercados de trabajo y de productos e impulsar una
agenda de largo plazo tendiente a acelerar la transicin hacia un nue-
vo y mejor equilibrio. Se trata de una agenda que incluya la vigencia
de un mejor contrato social, en el que se reduzca de manera visible la
exclusin y en el que se eliminen los incentivos que hoy inducen hacia
la informalidad. La agenda de polticas en materia de empleo, crdi-
to, servicios de desarrollo empresarial, costos de registro, impuestos,
reglamentacin a las empresas, derechos de las empresas y acceso
a los servicios judiciales, entre otros, resultan crticos para promover
el acceso a la actividad formal. Las polticas en todas estas reas, si
se disean de manera consistente y articulada pueden contribuir a
reducir la informalidad, como parte del proceso para incrementar de
manera sostenida el empleo, la productividad y el ingreso
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