Niez y Polticas Pblicas

EDITORES Klaudio Duarte Q., Osvaldo Torres G.

Prefacio
Es un honor para m presentar el tercer nmero especial de la Revista
Mad titulado "Niez y Polticas Pblicas". En este nmero se presentan
trabajos inditos de acadmicos y expertos en el tema de la niez y su relacin
con la planiicacin poltica a ni!el nacional e internacional.
Esta edicin especial es producto del esuerzo de un "rupo de acadmicos
del diplomado "Niez y Polticas Pblicas"# el cual se imparte bajo el alero del
Pro"rama "Pulso" de la $acultad de %iencias &ociales de la 'ni!ersidad de
%hile. (dem)s# esta publicacin ha sido posible "racias al inanciamiento de
&a!e the %hildren &uecia.
HUGO CADEAS RA!OS
(ntroplo"o &ocial 'ni!ersidad de %hile
*a"ster en (ntropolo"a y +esarrollo
'ni!ersidad de %hile
Editor Revista Mad ,,,.re!istamad.uchile.cl
Pr"lo#o
i$e% & Pol'ticas P()licas. Se*tidos & E+er#e*cias
Nuestro pas es testi"o de una paradoja -ue se reuerza con el transcurso
del tiempo pues# mientras demo"r)icamente los nios y nias disminuyen en
proporcin a otros "rupos de edad# su presencia se hace m)s notoria y tambin
conlicti!a para el mundo adulto. Esta constatacin podra# en s misma#
producir satisaccin y tran-uilidad respecto del de!enir de nios# nias y sus
comunidades. &in embar"o# dicha presencia no ha lo"rado consolidarse en
nuestro medio# si por ello entendemos una sociedad -ue "enera las condiciones
para -ue sus inte"rantes se desarrollen con di"nidad y autonoma.
.os dia"nsticos -ue en la actualidad se elaboran# nos describen como un
pas -ue mantiene deudas considerables con sus nios y nias y# al mismo
tiempo# como una cultura en -ue la presencia de estos sujetos no lo"ra
consolidarse como otro/otra con !oz# capacidades y derechos. Estos pendientes
son menores si se comparan con dos dcadas atr)s# pero este ejercicio de
complacencia no es el criterio de an)lisis -ue se utiliza en el texto -ue
presentamos.
En los trabajos -ue componen este documento nos interro"amos desde
di!ersos )n"ulos y tem)ticas# por las posibilidades de contar con condiciones
para una !ida humanizada. Ello# por-ue resulta e!idente -ue las expectati!as
-ue nuestra sociedad construye# respecto de sus nias y nios# no siempre est)n
en coherencia con las posibilidades -ue se les brindan para -ue puedan hacerlas
eecti!as. Pero el esuerzo de relexin y an)lisis no se a"ota all# pues tan
importante como lo anterior# es cuestionar hasta -ue punto la sociedad est)
abierta a aceptar y apoyar a-uellas indicaciones y no!edades -ue estos sujetos
plantean en cada "eneracin.
.o sealado abre pre"untas sobre la importancia de abordar la niez como
sujetos -ue construyen sociedad en tiempo presente y cuya actora es cada !ez
m)s pro"resi!a en las sociedades de la re"in# lo cual instala un conjunto de
desaos necesarios de debatir. Esos desaos debieran asumir prioritariamente
los sentidos -ue hoy los propios nios y nias les otor"an a sus experiencias y
las si"niicaciones -ue construyen de sus !idas# y las emer"encias -ue plantean
con su presencia en los escenarios sociales# al mismo tiempo -ue las ur"encias
-ue sus situaciones precarias expresan.
&in )nimo exhausti!o# sealamos al menos dos )mbitos -ue son el eje de
la presente publicacin. Por un lado# la poltica pblica como dispositi!o
orientado a ju"ar un rol de contenedor y estimuladora de las transormaciones
sociales# no solo en la perspecti!a de dar respuestas remediales a las situaciones
-ue aectan a la niez y sus comunidades# sino -ue contribuya a la accin de
empoderar a estos sujetos y sus "rupos sociales en pos de enrentar y resol!er lo
-ue les a-ueja. %omo lo explicita actualmente la crisis "lobal de la economa
capitalista# los caminos de la especulacin inanciera# la concentracin mundial
de la ri-ueza en pocas empresas y amilias# la transormacin de los bienes
sociales en mercancas# entre otras cosas# lle!a al ries"o "lobal# la indeensin
de los ciudadanos y la prdida de ri-ueza# en contextos en -ue las polticas
subsidiarias -uedan completamente uera de lu"ar para enrentar las crisis
sociales. En este sentido# el esuerzo por "enerar un Estado social de derechos
con proteccin social# re-uiere -ue las personas sean reconocidas en sus
derechos a objeto -ue puedan deenderlos y promo!erlos en uncin de su
di"nidad en tanto sujetos.
Por otro lado# para el trabajo acadmico uni!ersitario# el )rea tem)tica de
la niez tiene una enorme importancia. %omo ya est) instalado en el sentido
comn# los cortes "eneracionales son bastante arbitrarios en la constitucin de
los objetos de estudio y en su desarrollo histrico han ido "enerando sus
propios conceptos0 relaciones con las macro teoras en el campo de la
sociolo"a# la educacin# la antropolo"a y la psicolo"a# entre otros. Pero esto
es b)sicamente nue!o en cuanto a los nios y adolescentes# y m)s nue!o an# si
se trata de ormular teoras desde las pr)cticas de los sujetos y no /como ocurra
en las ciencias sociales tradicionales/ utilizando los eno-ues tericos en bo"a
aplicados a un "rupo de edad. &e trata de "enerar conocimiento# conceptos y
marcos interpretati!os propios para este tema. .a emer"encia de los sujetos
nios y nias# las din)micas relacionales -ue plantean# los aportes en sus
comunidades y amilias# las diicultades para participar en experiencias
educati!as# las situaciones lmites como trabajo inantil# abuso sexual#
empobrecimiento creciente# entre otros temas# han !enido con!ocando a
cole"as de la academia con los -ue hemos hecho de estos temas y sujetos un
"objeto" de nuestro -uehacer.
1tro de los desaos in!esti"ati!os m)s rele!ante# y -ue podemos sealar
en "enrico# es la produccin de una palabra undada para la construccin de
contenidos/sentidos sociales -ue incidan en las cotidianidades# en las decisiones
de poltica pblica y en las relaciones -ue con estos actores se desplie"an.
.o anterior tiene un correlato inmediato y es -ue ese conocimiento
"enerado en el di)lo"o y el debate in!esti"ati!o contribuya# entre otras
posibilidades# a potenciar la ormacin de proesionales# diseadores y
decisores de poltica pblica# educadores y tcnicos# para -ue desplie"uen
nue!os eno-ues# nue!as competencias y miradas estrat"icas para abordar este
campo.
'n aporte# en ese sentido# es el +iplomado en Niez y Polticas Pblicas
-ue por dos aos hemos implementado en el marco del *a"ster en
(ntropolo"a y +esarrollo de la $acultad de %iencias &ociales de la
'ni!ersidad de %hile# y -ue se desplie"a con su participacin en la 2ed de
*aestras en 3nancia -ue a ni!el latinoamericano promue!e la 1r"anizacin
&a!e the %hildren de &uecia. ( ellos les a"radecemos su aporte -ue hace posible
esta publicacin.
.a Revista MAD -ue usted recibe# se alnea tambin en pos de este
propsito. Por ello hemos solicitado a acadmicos# acadmicas y estudiantes del
+iplomado# -ue den cuenta de tem)ticas actualmente en debate en los cursos
-ue se implementan# as como de los hallaz"os de sus propsitos in!esti"ati!os.
4emos or"anizado la presentacin de los artculos en dos "rupos5 uno
sobre los sentidos de la Niez y Polticas Pblicas0 y el otro en emer"encias en
niez.
El primer "rupo# se abre con el texto5 "Niez# Polticas Pblicas y
sociedad ci!il"# donde 1s!aldo 6orres 7utirrez relexiona desde el contexto
socio poltico de las ltimas tres dcadas0 en los modos de concebir y operar las
polticas pblicas y el modelo de Estado a -ue se corresponden# haciendo
nasis en las estrate"ias para "enerar dichas polticas pblicas en nuestro pas.
En ello distin"ue a-uellas modalidades tecnocr)ticas -ue ubica a un tipo de
proesional y de poltico y a-uellas "arantistas pro!enientes de la sociedad ci!il
y los propios destinatarios de dichas polticas. $inalmente# concluye enunciando
un conjunto de desaos rele!antes de considerar en ambas eseras si se pretende
a!anzar cualitati!amente en los diseos diri"idos a niez.
(na *ara $aras (nto"nini en "$ormacin de Polticas Pblicas y "los
%onsejos (sesores Presidenciales""# aborda la tem)tica de Polticas Pblicas en
%hile desde la relacin entre los poderes ejecuti!o y le"islati!o# y los roles de
participacin de la sociedad ci!il en los "obiernos de la %oncertacin de
Partidos por la +emocracia. &e aborda la estrate"ia hetero"nea# se"uida en
cuanto a las caractersticas# roles y alcances de un r"ano especico constituido
en el actual y cuarto "obierno# a propsito de la propuesta de "obierno
ciudadano -ue ste plante en sus or"enes5 los consejos asesores
presidenciales. En el texto# se analizan los casos de la 2eorma Pre!isional y el
sistema de Proteccin a la Primera 3nancia %hile %rece %onti"o# as como la
emer"encia producida por la reorma a la educacin pblica.
+imas &antib)ez en ".a modulacin de Polticas Pblicas en el Estado
contempor)neo5 condicionamientos# incompatibilidades y racionalidad
sistmica"# entre"a una mirada relexi!a# desde una perspecti!a sistmica de las
condiciones y mecanismos -ue operan al interior del aparato del Estado y -ue
tienen consecuencias concretas en el diseo e implementacin de las polticas
pblicas. (bre una discusin sobre los paradi"mas en transormacin y
operacin actuales# las diicultades -ue producen y las orientaciones -ue los
sustentan# particularmente los eno-ues he"emnicos de estabilidad e i"ualdad
de oportunidades.
El se"undo "rupo de artculos5 E+er#e*cias e* *i$e%# comienza con
un texto de $rancis 8al!erde *os-uera titulado "3nter!encin social con la
niez5 operacionalizando el Eno-ue de +erechos"# -ue apunta a ordenar las
implicancias -ue tienen los diseos de inter!encin social en los nios. En este
sentido# esclarece -ue toda inter!encin es una irrupcin en la !ida de otros#
inter!encin elaborada# por lo "eneral# sin consideracin de esos otros y con
tecnolo"as -ue no necesariamente son apropiadas. (l asumir un Eno-ue de
+erechos en la inter!encin hay dos componentes cla!es# por una parte el
reconocimiento de los nios y nias como sujetos de derechos en i"ualdad con
los adultos en el sentido de su di"nidad y# por otra# la de los derechos humanos
como base uni!ersal de racionamiento social entre nios y entre stos y los
adultos. El texto aborda los problemas -ue deben tenerse presente cuando de
inter!enir desde este eno-ue se trata.
"Nios# nias y adolescentes en conlicto con la .ey Penal# desde la
mirada de las peores ormas del 6rabajo 3nantil"# es el artculo de 6eresita
$uentealba# e"resada con la mejor nota de la promocin 9::;# -ue aborda la
situacin de ejercicio de delincuencia por parte de sujetos nios y nias en el
marco de amilias y subculturas -ue conciben dichas pr)cticas como orma de
trabajo inantil. Esto produce su naturalizacin y le"itimacin# ocultando las
condiciones de dominacin y !ulneracin de derechos -ue ello implica# al
tratarse de una de las peores ormas de trabajo inantil.
$inalmente# 7erm)n +az 'rrutia en ".a erotizacin del cuerpo inantil
en los &ectores *ar"inados. El le"ado del Reggaeton y el Ax en %hile"#
relexiona sobre los procesos de erotizacin de los cuerpos sociales a partir de
la inluencia de estilos musicales como el ax y el reggaeton. 2ele!a la
preocupacin por las marcas -ue en los cuerpos de nios y nias# en especial de
sectores empobrecidos# !an dejando estas subculturas pro!enientes
principalmente de la mercantilizacin de la produccin artstica y de la
creciente uerza -ue toma la arandulizacin de la !ida social en nuestro pas.
.os contenidos !iolentos y sexistas presentes en estos estilos# abren
interro"antes sobre la cosificacin de los cuerpos y las posibilidades de un
crecimiento armnico en las sexualidades inantiles.
.a actual edicin de la Revista ha sido pensada como un texto de apoyo
a la labor acadmica de los pro"ramas de Niez y de Polticas Pblicas# de tal
orma -ue el pblico destinatario est) constituido por in!esti"adores e
in!esti"adoras# estudiantes de pre y post "rado# diseadores y tomadores de
decisin en poltica pblica# trabajadores sociales# educadores y militantes de
or"anizaciones no "ubernamentales y or"anizaciones sociales# entre otros.
<.('+31 +'(26E
='(PPE2
%oordinador (cadmico +iplomado Niez y Polticas Pblicas
OS,A-DO TORRES GUTI.RRE/
%oordinador (djunto +iplomado Niez y Polticas Pblicas.
Editores *ayo de 9::>
i$e%, Pol'ticas P()licas & Sociedad Civil
OS,A-DO TORRES GUTI.RRE/
(ntroplo"o# *a"ster en 4istoria de %hile +octor ?c@ Estudios
.atinoamericanos otorresAachnu.cl
Hay que recordar que el gobierno de derecha por excelencia ha
sido el de Pinochet que es el peor de la historia de !hile. "in
e#bargo creo que en #uchas cosas el oficialis#o ha sido facilista
y ha ree#pla$ado la pol%tica por las consideraciones
tecnocr&ticas y negociaciones de corto alcance.
?*. (. 7arretn# Premio Nacional de 4umanidades# julio 9::B@
3. 3ntroduccin
El presente trabajo tiene por objeto hacer una discusin sobre el momento -ue
!i!e %hile en el plano de sus polticas pblicas# particularmente a-uellas diri"idas a la
niez y adolescencia.
En este sentido# el trabajo !incula las caractersticas de la transicin poltica y
los acuerdos implcitos y explcitos sobre el modelo econmico undado bajo la
dictadura# y cmo ste condiciona las reormas al Estado y al diseo de las polticas
sociales en democracia. 6ambin adelanta al"unos juicios sobre las razones -ue lle!an
a cierta impotencia por deinir una institucionalidad social m)s acorde con los desaos
presentes y uturos del pas y# en particular# de las polticas diri"idas hacia la niez y la
adolescencia.
En este contexto# se pone en debate la relacin entre la concepcin de las
polticas actuales con el especico mundo de los nios. Es decir# se !inculan el diseo
"desde arriba" por parte de la institucionalidad pblica# con la hetero"eneidad
constituida "desde abajo" por los sujetos objeto de esas polticas# y se discute la
eicacia y eiciencia de tales diseos. %on esto# se pretende debatir la relacin entre
tecnocracia y poltica# y entre polticas subsidiarias y asistenciales con las
promocionales y "arantistas de derechos hacia los nios y adolescentes.
.o anterior es importante# toda !ez -ue las leyes y polticas hacia este "rupo de
edad# han tenido si"niicati!as transormaciones y nue!os recursos# -ue expresan la
mayor prioridad -ue ad-uieren esos nios en la a"enda poltica y el lu"ar -ue le
asi"nan de acuerdo a la representacin -ue se ha construido en torno a ellos.
33. Co*te0to socio 1ol'tico
.as caractersticas del Estado heredadas por el r"imen dictatorial# se pueden
sintetizar reconociendo de partida -ue ste es una poderosa institucin por ser5 a@
centralizado para ejercer la represin y el control social0 b@ desconcentrado ?en su
ejecucin a ni!el re"ional y comunal@ para administrar las polticas pblicas de diseo
y inanciamiento centralmente decididos y# c@ de mnima incidencia en las polticas y
"asto social.
.a nocin de "Estado mnimo"# impulsada por el neoliberalismo desde mediados
de la dcada del C;: y durante los CB:# no se atiene# en estricto ri"or# a la realidad# pues
su peso poltico era exorbitante /por la !a del control de la !ida# las libertades y
or"anizacin de las personas y por tener un poder le"islati!o auto desi"nado/ y se
sostu!o bajo la orma de Estado de Excepcin de car)cter permanente. .a autoridad
econmica tambin tena una inluencia determinante por la !a del control de la tasa
de cambio# la propiedad del sistema inanciero inter!enido# la desi"nacin directa del
+irectorio del Danco %entral# entre otras tuiciones# lo -ue si"nicaba tener un actor
importante de la autoridad poltica sobre los mercados y la economa en "eneral. .a
desi"nacin de todas las autoridades en las 2e"iones ?incluido los rectores de las
uni!ersidades pblicas@ y *unicipios implicaba un Estado centralista extendido por el
territorio y con una disciplina en la ejecucin de polticas -ue era alimentada por el
temor a los despidos
1
. .as responsabilidades administrati!as locales aumentaron sin
presupuestos adecuados para temas como la salud y la educacin pblica. Es decir#
haba un Estado mnimo en su expresin del "asto social y m)ximo para res"uardar el
modelo econmico -ue se iba imponiendo. El Estado era objeto del debilitamiento en
el especico campo de la propiedad de empresas estrat"icas# de la proteccin de
1 La ley de "inamovilidad funcionara" para los empleados pblicos, junto con fijar el nmero total de stos, fue firmada por
la dictadura despus de su derrota en el plebiscito de 1988.
ciertos mercados producti!os y de precios# como en el "asto pblico diri"ido a la
poblacin.
En base a lo anterior# se puede airmar -ue lo -ue distin"ua a ese "Estado
*nimo" era su car)cter subsidiario y asistencial. Es decir# operaba en las polticas
sociales hacia a-uellas personas -ue no tenan condiciones de in"reso suiciente como
para acceder a los ser!icios de educacin# salud# !i!ienda# alimentacin y otros. &e
subsidiaban los in"resos m)s bajos de dos maneras5 a@ directamente con una asi"nacin
monetaria de acuerdo a los resultados de la $icha de %aracterizacin &ocial ?%(&@# -ue
ordenaba a los postulantes se"n su ni!el de pobreza y les asi"naba puntajes para
acceder a este tipo de beneicio# ?entre estos subsidios se encuentran la Pensin de
(sistencia &ocial e 3n!alidez ?P(&3@# para los -ue no tienen pre!isin y son pobres0 el
&ubsidio Enico $amiliar ?&'$@# otor"ado para los hijos hasta los FB aos y el &ubsidio
de ("ua Potable ?&(P@# -ue se !incula a la cuenta de a"ua@ y b@ indirectamente a
tra!s de un pa"o al prestador de un ser!icio# como por ejemplo !a sub!encin
educacional por cada nio presente durante el mes en la escuela o por un per c&pita en
salud a los administradores respecti!os# se"n el nmero de inscritos en un %onsultorio
pblico0 tambin hay un subsidio a los establecimientos pre/escolares# al ahorro para la
!i!ienda b)sica y a los productores rurales pobres# entre otros. %on estos criterios se
operaba con la idea de la "ocalizacin del "asto"# -ue implicaba -ue no todos las
personas eran merecedores del subsidio sino -ue# exclusi!amente# a-uellos m)s pobres
y de acuerdo al presupuesto -ue cada ao se otor"aba para a-uellos pro"ramas. +ebido
al criterio anterior# los beneiciados por los subsidios podan aumentar o reducirse
se"n la situacin econmica y la estimacin del "obierno. &e"n ciras de *ideplan#
al ao F>>: se entre"aban GFF.GHG &'$ de los cuales F:G.:HF lle"aban al 9:I m)s
pobre0 hacia el 9::G el &'$ lle"aba a G;9.;FF de los cuales 9:;.BJJ correspondan al
9:I m)s pobre# -ue reciba el KGI del monto total. 6ambin se !eriica una mejor
ocalizacin en el J:I m)s pobre respecto de F>>:
2
.
2 "El 20% de la poblacin de menores ingresos, recibi en 2006 el 47,9% de los subsidios totales. Lo importante es
que, a travs del tiempo, ha ido mejorando la llegada de los subsidios hacia los sectores ms pobres, contribuyendo a
mejorar la distribucin del ingreso, ya que en 1990 el 20% ms pobre solo dispona del 33,7% del total". En Andrs
Sanfuentes, Efectos redistributivos del Gasto Social, Informe N
0
620. Economa. 26/07/2007.
En otras palabras# el Estado neoliberal no reconoca los derechos de las personas
para acceder a determinados subsidios y ser!icios sino -ue estableca# "desde arriba" y
por uncionarios no electos# los criterios -ue permitan deinir -uines podan recibirlos
cada ao. Esto se expres claramente en los presupuestos anuales de la nacin# en -ue
los ajustes a la baja de los montos monetarios para esa ranja de chilenos# oscilaban de
acuerdo a los in"resos pblicos. 3ncluso los presupuestos diri"idos hacia lo -ue se
llam "menores en ries"o social" tu!ieron el mismo desempeo y no ju"aron nin"n
rol contra cclico# pues sus montos disminuan en la misma medida -ue se
incrementaba la cesanta de los padres# el deterioro de los salarios y de los ser!icios
sociales. Esto -ueda en e!idencia con el presupuesto del &er!icio Nacional de *enores
?&EN(*E@ pues# si se toma el ao F>B: como ndice F::# al ao si"uiente# con el
inicio del sistema la sub!encin por nio# suba a 9G:# bajando paulatinamente en
medio de la crisis econmica de F>BF/BJ# para lle"ar en F>BH a F:90 de esta orma# en
F>B> ya haba descendido a B;
3
.
%on la transicin democr)tica# iniciada en F>>:# la situacin tender) a
modiicarse paulatinamente. .a prioridad ue aumentar el "asto social para responder a
las expectati!as del sector m)s pobre# -ue lle"aba al J:I de la poblacin. .a !a para
obtener los recursos ue una reorma tributaria -ue tena dos ejes5 el aumento de los
impuestos a los mayores in"resos ?pro"resi!o@ y el aumento de 38( ?re"resi!o# en tanto
todos pa"an i"ual no "anando i"ual@# lo -ue se !iabiliz lue"o de muchas presiones y
ne"ociaciones con la derecha poltica y los senadores desi"nados -ue estructuraban la
mayora parlamentaria. Esta ne"ociacin marc un "iro respecto de la doctrina
econmica anterior# relati!a a -ue toda buena poltica es a-uella -ue disminuye los
impuestos.
En esta direccin# sin "randes reormas al aparato burocr)tico# se instal la idea
de -ue las polticas sociales podan# con m)s recursos inancieros# mejorar y ampliar la
ocalizacin si"uiendo el criterio de los in"resos amiliares. %on la institucionalidad
li"ada al *inisterio de Planiicacin# emer"ieron nue!as polticas y se ensayaron
modelos de inter!encin social -ue permitieron /junto a otras !ariables/ reducir
3Torres O., El menor abandonado, la herencia del rgimen militar, Ed. DNI, Santiago,
1990. Se puede sealar que en 1988, el Ministro de Hacienda de la poca, H. Bchi, impuso la cotizacin del 7% para la
salud de los pensionados, disminuyndoles las jubilaciones.
si"niicati!amente los ni!eles de pobreza y extrema pobreza. .a batalla por disminuir
la pobreza en los primeros siete aos se mostr exitosa# aun-ue mantenindose la
pre!alencia de manera proporcional en los "rupos de mujeres jeas de ho"ar como en
los mapuches y los nios. Esto re!elaba -ue la pobreza# cada !ez menor# siempre
"olpeaba m)s uerte a los m)s !ulnerables de esa propia ranja.
Este diseo no estu!o en contraposicin al "Estado subsidiario"# sino -ue ste se
hizo m)s acti!o y creati!o en el impulso de oertas -ue pudieran ampliar la ranja de
beneiciarios/clientes/usuarios# -ue ueron los nombres -ue iba ad-uiriendo el
ciudadano se"n se acentuara la idea de eiciencia/ mercado/calidad en la atencin de
los ser!icios -ue entre"aba el aparato pblico a la poblacin. &e reajustaron las
pensiones mnimas# las pensiones asistenciales# los subsidios de !i!ienda# los
e-uipamientos en cole"ios y consultorios# etc. En la medida -ue la economa creca se
incrementaron los recursos y se direccionaron en uncin de la estrate"ia de reducir la
pobreza y mejorar las coberturas0 hubo una si"niicati!a ampliacin del "asto social.
&in embar"o# el cuestionamiento a los undamentos del Estado subsidiario no se
produjo sino# m)s bien# se orient la crtica a la errada poltica de la poca dictatorial
de hacer de la poltica social un componente auxiliar del desarrollo econmico
4
. El
esuerzo se centr en "dar m)s" e incorporar !ariables como la "inte"ralidad de la
atencin"# la "intersectorialidad"# "la satisaccin del usuario"# pero sin reormar los
instrumentos e institucionalidad central heredada. Estos debates estu!ieron inluidos
por la propia e!olucin -ue iban teniendo los or"anismos internacionales tales como el
Danco 3nteramericano del +esarrollo# el Danco *undial# la 1r"anizacin *undial de
la &alud# los -ue paulatinamente e!aluaban -ue las polticas de subsidios no resol!an
los problemas del desarrollo de los pases# ni -ue la sola "tecniicacin" de la atencin
desde el Estado# incrementaba la calidad0 particularmente para los casos de educacin
y salud.
.a cristalizacin de la a"enda social como el eje poltico de los "obiernos de la
%oncertacin ue si"niicati!a# pero no implic una re!isin de la institucionalidad
4El cuestionamiento al Estado subsidiario no se realiz por varias posibles razones: porque era introducir un debate
sobre el modelo econmico que no estaba en las prioridades de la Concertacin; si se cuestionaba se pona en tensin a
la coalicin pues en este punto no exista consenso; una alternativa a lo subsidiario era aumentar el peso del Estado lo
que implicaba introducir otro factor de tensin poltica con los partidarios del rgimen autoritario con mayora en el
Senado, etc. Como se ver en el artculo, el Estado subsidiario hoy s est cuestionado.
social. La en el "obierno de $rei 2uiz 6a"le# se e!idenciaron estos problemas -ue
obstaculizaban el cumplimiento de las metas en el plano social. =uiz)s el hecho m)s
si"niicati!o de esta situacin se produjo en torno al destino del *inisterio de
Planiicacin y %ooperacin# *ideplan# -ue experiment la renuncia de los ministros
.uis *aira# el ao F>>H y lue"o de 2oberto Pizarro en F>>B# en medio del debate sobre
la disolucin de ese ministerio y el traspaso de las unciones de la +i!isin de
Planiicacin# Estudios e 3n!ersin# a la +ireccin de Presupuestos del *inisterio de
4acienda. .a situacin ue tal# -ue el presidente Eduardo $rei 2. 6.# anunci el 9: de
mayo de F>>B -ue "...este or"anismo ?*ideplan@ se suprimir) al trmino de mi
"obierno".
En tanto# en lo -ue respecta a los nios y adolescentes# hubo notables a!ances en
la cobertura educati!a de enseanza b)sica y media# en la atencin a nios !ulnerados
en sus derechos y en los ndices de salud# donde hubo transormaciones importantes en
el peril epidemiol"ico. Pero nin"una de estas )reas tu!o un cambio sustanti!o en la
orientacin de las concepciones instaladas en la etapa anterior. .os promotores de la
%on!encin de los +erechos del Nio# %+N# no consi"uieron la modiicacin de la
.ey de *enores# ni la instalacin de un +eensor del Nio# ni una reorma al
&EN(*E# mantenindose pr)cticamente inalterada la !isin y pr)cticas de control
social hacia los nios !ulnerados en sus derechos0 el aumento de la cobertura de los
pro"ramas estableca una situacin paradjica. ( pesar de lo anterior# los promotores
de la %+N lo"raron# en esta etapa# sensibilizar ciertos espacios e instalar el discurso y
promo!er una incipiente capacitacin en di!ersos actores.
( principios del si"lo MM3# emer"en nue!as propuestas en el )rea de salud con la
idea del ortalecimiento del sector pblico5 el Plan ('7E# -ue reconoce como
derechos ciudadanos el acceso "arantizado a la salud en casos "ra!es0 el %hile
&olidario -ue intenta salir del asistencialismo para potenciar a las personas y amilias
en su lucha contra la pobreza0 y# desde los propios estudiantes secundarios# -ue
e!idencian la incapacidad de la reorma educacional de los aos no!enta para "enerar
calidad educati!a.
L# sin embar"o# a pesar de la expansin del "asto social y las modiicaciones en
su eno-ue ?-ue incorporaron concepciones como in!ersin social# o desarrollo del
capital humano e# incipientemente# la de "arantas a derechos@# si se relaciona el "asto
social con el crecimiento del P.3.D. ste ha reducido su participacin. Es decir# en
trminos absolutos# el "asto pblico se expande en el perodo F>>:/9::H# alentado por
un crecimiento sostenido de la economa y de los in"resos del Estado. Pero si se
obser!a en trminos relati!os# /es decir# respecto a -u porcentaje en ese crecimiento
ha si"niicado/# el "asto pblico se reduce. Por ejemplo# si en los aos CH: el "asto
pblico era de un 9KI del P3D y en el ao C;: alcanz al GF#KI# para culminar en el
J:I en F>;G# hacia el ao F>>: se situaba en 99#FI del total. Para el 9::K este "asto
era de un 9J#KI del P3D. %omo se obser!a y contra la idea existente en la opinin
pblica# en trminos relati!os /es decir en proporcin al crecimiento de la economa/ el
"asto del Estado an est) por debajo del ao F>;:0 tenemos an un Estado dbil en el
plano social.
%onsiderando lo sealado# la coni"uracin de las polticas pblicas y# en
particular# las de car)cter social# est)n li"adas al jue"o de !arios actores y actores -ue
se podran sintetizar en el si"uiente cuadro5
?N1 E&6( E. %'(+21@
333 . Acerca del Estado & sus dise$os
.as caractersticas del Estado heredadas por el r"imen dictatorial# se pueden
sintetizar reconociendo de partida -ue ste es una poderosa institucin por ser5 a@
centralizado para ejercer la represin y el control social0 b@ desconcentrado ?en su
ejecucin a ni!el re"ional y comunal@ para administrar las polticas pblicas de diseo
y inanciamiento centralmente decididos y# c@ de mnima incidencia en las polticas y
"asto social.
.o anterior# deja abierta la pre"unta sobre cu)l es el modelo de Estado -ue debe
inter!enir en las polticas sociales# toda !ez -ue el modelo neoliberal# de contraccin
del Estado# no cuenta con "rados importantes de le"itimidad social.
Esta pre"unta es pertinente# cada !ez -ue cclicamente tanto los diri"entes
polticos como los tcnicos de los centros de estudios y# ltimamente# el %onsejo
(sesor Presidencial de 6rabajo y E-uidad# hablan de la inadaptacin de Estado a la
expansin del "asto pblico y a las demandas -ue hay sobre l. +esde la crisis del caso
conocido como *1P/7ate# se e!idenci una institucionalidad estatal inadecuada al
crecimiento econmico -ue lle!aba el pas# como a las exi"encias -ue la ciudadana
comenzaba a plantear sobre los ser!icios pblicos y tambin sobre la transparencia en
el uso de stos. &e han promo!ido# tanto la usin de ministerios ?1bras Pblicas con
6ransporte y 6elecomunicacin@ sobre lo cual ha habido -ue echar pie atr)s# como la
creacin de nue!os ?&er!icio Nacional de la *ujer# *edio (mbiente@ o simplemente
su eliminacin como lo ue el intento ya sealado de *3+EP.(N -ue ahora !i!e un
momento de re/le"itimacin. En el plano sectorial# ejemplos e!identes han sido la
crisis en el sector salud por los casos de 834 no comunicados a los portadores o con
los adolescentes inractores de la ley# cuya situacin en los recintos pri!ati!os de
libertad# ha !ulnerado !arios de sus derechos
5
.
Es claro -ue para tener una eecti!a y eiciente poltica social de proteccin de
derechos y exi"ibilidad de stos# se re-uiere una reorma modernizadora del Estado#
orientada a ortalecer una institucionalidad social por una parte y otra de car)cter
autnoma -ue promue!a y "arantice los derechos ciudadanos.
(l"unos de los actores -ue son importantes de considerar para un debate sobre
las orientaciones de las polticas sociales# se pueden ordenar como5
a) Ha& 2ue a1re*der de los errores
4ay racasos en di!ersos diseos -ue se han -uerido implementar y -ue han
lle!ado a "enerar un malestar social en importantes se"mentos de la poblacin hacia el
Estado# abriendo la brecha para -ue se le"itime el sector pri!ado en la prestacin de
ser!icios sociales0 este es un primer paso para la contraccin del Estado. El m)s
conocido de los racasos ha sido el del transporte pblico a tra!s del diseo y puesta
en ejecucin /a inicios del ao 9::;/ del 6ransantia"o# donde operaron proesionales y
tcnicos# tanto del sector pblico como pri!ado# produciendo una crisis -ue ya lle!a
m)s de un ao y con prdidas sobre los '&N ;:: millones# al primer semestre del
9::B. 1tro ejemplo ue el proceso de masi!as construcciones de !i!iendas sociales -ue
en los aos no!enta lo"r desacti!ar la presin de los mo!imientos poblacionales sin
casa con relati!o xito# al "enerar el m)s !asto plan de !i!iendas de J9 m
9 OHP
# -ue
manteniendo los mercados de la tierra# termin por alojar a los pobres en la perieria de
las ciudades# en habitaciones de escasa calidad# alej)ndolos de sus uentes de trabajo y
5 Se puede ver un reciente informe de Contralora, sobre Sename y aplicacin de la Ley 20080 (disponible en
www.contraloria.cl, adems de los recursos de proteccin presentados por ACHNU y los informes de UNICEF
de sus !nculos amiliares# creando as zonas homo"neas de mar"inalidad y# con ello#
aumentando la exclusin social y el deterioro de sus condiciones de !ida.
(ctualmente# con otro eno-ue# se desarrolla una poltica de !i!ienda -ue pone
el acento en la calidad de stas# tanto en construccin y amplitud ?K9 m
9
@# como en
ubicacin# en tanto boniica la compra en suelos urbanizados# lo -ue permite optar con
mayores posibilidades# a !i!ir en lu"ares prximos a sus redes sociales yQo laborales
6
.
6 Sin embargo, al mantenerse el mercado del suelo sin ninguna regulacin y amplindose rpidamente en las zonas
perifricas a las grandes urbes, la especulacin se mantiene absorbiendo rpidamente los subsidios.
.o anterior# hace e!idente -ue el principal error es abordar las polticas pblicas
y sus transormaciones sin considerar la participacin popular /-ue es una manera de
considerar su cultura/# sin la coherencia de los intereses pblicos con los pri!ados /el
lu"ar del mercado en este diseo debera ser subsidiario y no a la in!ersa/# y sin medir
el impacto social de las medidas /considerar indicadores cualitati!os y no a-uellos -ue
incenti!an la medicin de resultados sin incluir procesos.
b) U* +odelo 3')rido de 1ol'tica social tie*e u* l'+ite e* su
re*di+ie*to
'no de los problemas m)s si"niicati!os# es -ue durante los "obiernos
democr)ticos no se ha resuelto el dilema o se ha decidido una combinacin de
eno-ues# -ue deja a la poltica social marcada por una tensin entre el modelo
neoliberal del Estado ?su car)cter subsidiario de la demanda@# con criterios liberales
?inter!encin estatal en alianza "pblico pri!ada"@ y# recientemente# con las ideas
socialdemcratas del &istema de Proteccin &ocial ?"arantas pblicas para los
derechos sociales de los ciudadanos@.
Este problema se hace e!idente en la actualidad con el debate sobre la "crisis de
la &alud"# cuyo "asto pblico est) por debajo de la media de la re"in latinoamericana
y muy disminuido respecto al "asto histrico del pas. Esto implica -ue son las
personas las -ue hacen el esuerzo principal por costear su salud y# aun as# el Estado le
transiere considerables sumas de dinero al sector pri!ado para poder cumplir con las
"arantas del Plan (u"e. Es decir# hay un intento de solucin desde las polticas
pblicas# a la inse"uridad de las personas ante enermedades catastricas# pero est)
beneiciando en m)s de '&N G:: millones anuales al sector pri!ado# en !ez de in!ertir
ese dinero en ortalecer el sector pblico para entre"ar los ser!icios comprometidos.
En la reciente reorma pro!isional ocurre al"o similar# pues se mantiene la
capitalizacin indi!idual# a la !ez -ue se incenti!a con recursos pblicos a las personas
para -ue se incorporen al sistema. .a baja capitalizacin o el escaso rendimiento de las
in!ersiones de sus ondos en las bolsas mundiales# tambin ser)n subsidiados por el
Estado# pero en nin"n caso recortar) las utilidades de los propietarios de las ($P.
.o anterior# implica -ue hemos lle"ado a un punto en -ue el Estado# en el sector
de los bienes sociales# subsidia al sector pri!ado y no restituye al )mbito pblico la
responsabilidad de dar proteccin sobre estos bienes como la salud# pre!isin y
educacin.
-os i+1edi+e*tos 1ara co*struir 1ol'ticas 1()licas tra*sfor+adoras
Runto a lo anteriormente expuesto# el contexto poltico ha marcado el debate y las
decisiones relacionadas con la poltica social en el pas. Esta# como ha ocurrido
siempre# es parte del debate democr)tico# del resultado de las mayoras parlamentarias
y de la !oluntad de los "obiernos.
&in embar"o# un primer tema est) asociado con lo -ue se puede caracterizar
como una mala lectura de lo -ue es el criterio de "obernabilidad# -ue se !incula con el
orden y no con la "estin del conlicto. 'n ejemplo de esto# ha sido el debate sobre la
2eorma Educacional impuesta por el mo!imiento estudiantil# desde uera del
pro"rama de "obierno de *ichelle Dachelet. 'n actor rele!ante# como son los
estudiantes y particularmente a-uellos -ue pro!ienen de los sectores populares y de
clase media baja -ue estudian en los cole"ios pblicos m)s importantes y en
establecimientos municipales de psimo ni!el de enseanza# lo"ran articular un
discurso y una accin /-ue pone en cuestionamiento la calidad de la educacin chilena#
su "estin y modelo/ la -ue es percibida por la ciudadana como una mo!ilizacin
le"tima# en tanto la clase diri"ente la procesa como un elemento -ue atenta contra la
"obernabilidad. Esta disparidad de criterios es lo -ue blo-uea las posibilidades de
construir polticas pblicas reormistas# es decir# transormadoras de la orientacin del
modelo# para -uedarse en adaptaciones al eno-ue subsidiario en donde la expansin
del "asto social no !a enlazando necesariamente con m)s responsabilidades y "arantas
por parte del Estado. .a "obernabilidad sera "la razn de Estado" -ue rena la "estin
de un conlicto necesario para deinir la orma -ue tomar) el &istema de Proteccin
&ocial# &P&
7
.
7Resultan alarmantes los dichos de las autoridades de gobierno respecto del incidente que provoc una estudiante de 14
aos, que agredi a la ministra de Educacin al tirarle agua en la cara. La respuesta que tuvo, fue llevarla a tribunales y
luego devaluar toda accin de compromiso con temas pblicos que puedan tener los escolares, los que deberan
"dedicarse a estudiar". La ministra seal: "por qu anda en la calle desde los 11 aos?, por qu ella se ha convertido
en una activista desde los 11 aos? es eso lo que esperamos de un nio de 11 aos, que ande reclamando, como decan
ellos, hoy por las ballenas, maana por la Ley General, pasado maana por la causa mapuche?" (18 julio, 2008).
El &P& es un objeti!o decisi!o para contrarrestar la ola pri!atizadora de los
bienes sociales -ue emer"i en los aos ;:. &u consolidacin es undamental para
de!ol!er un mnimo de se"uridad y certidumbre a la poblacin respecto de su presente
y uturo# pero tambin para inte"rarla a un destino comn -ue no es la suma de cada
uno de los habitantes del pas.
c) -a tec*ocracia es i*dis1e*sa)le 1ero u* au0iliar de la 1ol'tica
social
El concepto dominante -ue existe respecto de las caractersticas -ue deben tener
los decisores de las polticas pblicas# como sealan al"unos# es su car)cter
eminentemente tcnico# con conocimientos acabados en las materias sobre las cuales
deben resol!er. .os ni!eles de exi"encias para los car"os pblicos se han !enido
ele!ando y hay una idea acerca de -ue deben estar los mejores para elaborar y ejecutar
las polticas pblicas# sin importar su iliacin poltica
8
.
En este sentido /y producto de los casos denunciados de corrupcin en el Estado
y las ineiciencias en las in!ersiones pblicas/ se abri un proceso de mayor exi"encia
y de seleccin de uncionarios directi!os con la creacin del &er!icio %i!il y la "(lta
+ireccin Pblica"# la -ue ya da muestras de ser insuiciente para lo"rar su propsito#
debido a los bajos salarios orecidos y a la persistencia de !arios mecanismos
burocr)ticos obsoletos. Runto a ello# se ha planteado -ue el "obierno debe reducir los
car"os de conianza para dejar -ue los tcnicos puedan "decidir bien". Estos criterios
para mejorar la uncin de la administracin pblica# parecen pertinentes a un Estado
-ue crece y re-uiere resol!er los !iejos y nue!os problemas sociales -ue est)n
asociados al mejoramiento de la "estin# a la tcnica administrati!a y a la
operacionalizacin de las polticas.
&in embar"o# la ar"umentacin in!isibiliza el problema cla!e sobre el tipo de
Estado y sistema de proteccin social -ue se busca construir. %omo se ha sealado# el
aparato estatal es un campo de disputa sobre su rol y diseo y no es como se le -uiere
8Es Joaqun Lavn, el ex candidato presidencial de la derecha y ex funcionario de la dictadura, el primero en
propagandizar este concepto como forma de despolitizar las polticas pblicas, diluir las fronteras entre los proyectos de
la Concertacin y la derecha y postular el "gobierno de los mejores".
hacer aparecer# un componente neutro -ue realiza tareas tcnicas con independencia de
-uienes lo diri"en. .a ideolo"a liberal asume -ue el Estado# m)s -ue un aporte# es un
problema para la sociedad# en tanto limita las libertades indi!iduales y su
inanciamiento ele!a los impuestos a las personas0 por ello# reducen las
responsabilidades pblicas a la deensa externa y la se"uridad interior y las otras
responsabilidades las transieren al mercado. En este contexto ideol"ico# se ha
ormado una "tecnocracia doctorada"# "eneralmente con estudios en el extranjero# -ue
tiene modelos de sociedad e ideolo"as desde las cuales debaten y emiten juicios sobre
lo -ue es mejor para el pas# para el Estado y para las personas. &us propuestas
emer"en como las nicas posibles o l"icas# diicultando el debate poltico sobre su
pertinencia y posterior eicacia pues# al despolitizar las alternati!as de polticas
pblicas ?!al"a la paradoja@# no se considera o se blo-uea el papel de los actores
sociales en el diseo de stas o se "ideolo"iza" la discusin respecto del rol del Estado
y los mercados. 1tros sectores# de matriz o tradicin socialista o socialdemcrata#
buscan con!encer -ue tcnicamente es posible "enerar crecimiento econmico con
e-uidad social o justicia social# pero ello implica cuestiones de orden poltico como la
redistribucin del in"reso y un tipo de Estado -ue se ha llamado social de derechos#
donde se reconoce un amplio espectro de derechos ciudadanos y deberes del Estado.
.a despolitizacin de la poltica pblica# hace presentar ciertas deiniciones
tcnicas como las nicas posibles# cerrando alternati!as para la toma de decisiones.
Esta despolitizacin se ha instalado por un complejo proceso -ue incluye5 a@ la idea de
la transicin de trabajar y a!anzar se"n los consensos construidos entre el "obierno y
la oposicin# lo -ue tiende a borrar las dierencias entre los modelos de sociedad y las
dierentes alternati!as -ue expresan las coaliciones0 b@ la he"emona neoliberal en el
proceso de "lobalizacin -ue redujo las alternati!as posibles a los marcos entre"ados
por el "%onsenso de Sashin"ton"
9
y -ue ueron monitoreados por las a"encias de
inanciamiento internacional como el $ondo *onetario 3nternacional ?$*3@# el Danco
*undial y el Danco 3nteramericano del +esarrollo ?D3+@0 c@ debilitamiento de la
sociedad ci!il or"anizada y las or"anizaciones populares -ue tradicionalmente
9Nacido despus de la cada del Muro de Berln, como doctrina de Estados Unidos hacia los pases dependientes. Entre
sus polticas, se impuls la reduccin del Estado, equilibrio fiscal, liberalizacin del comercio y apertura a la inversin
extranjera con garantas de propiedad, privatizacin de empresas pblicas, etc.
presionaron por sus demandas# las -ue se han erosionado por el proceso de
indi!idualizacin.
En este sentido# la orientacin doctrinaria y epistemol"ica de las uni!ersidades#
tanto pri!adas como pblicas# -ue se reuerzan a tra!s de los con!enios e
intercambios con uni!ersidades extranjeras# se ha soslayado# asumiendo stas# un
conocimiento uncionalizado para ormar eicientes operadores del estado de cosas#
m)s -ue para cumplir un rol en el debate de ideas desde el campo acadmico o para
ejercer la crtica a los resultados de la implementacin de las polticas. .as
uni!ersidades pblicas se !en presionadas al tener -ue luchar por el
autoinanciamiento# !a postulacin a licitaciones del Estado ante el cual dicilmente
pueden ijar autonoma.
Pero an as# la "tecnocracia doctoral" ha !enido perdiendo le"itimidad respecto
de su eiciencia# pues las "randes reormas como el transporte pblico# la educacin# la
salud y la pre!isin se han !enido mostrando como campos de lucha de dierentes
diseos polticos. .a di!ersidad de le"timos intereses in!olucrados en cada una de
estas reormas# buscan presionar por el tipo modelo de reorma -ue debiera adoptarse.
Es as como la reorma pro!isional# ele!a el "asto pblico hacia un amplio sector de
adultos mayores sin se"uridad social# a la !ez -ue ratiica el sistema de administracin
pri!ada de los ondos indi!iduales. Esta decisin poltica consensuada# tiene a la !ista
los asuntos tcnicos y econmicos# pero es resultado del debate poltico y de una
determinada relacin de uerzas0 esto no implica -ue es la mejor "solucin tcnica"
sino la polticamente alcanzada.
Runto a lo anterior# las deiciencias de "estin han mostrado -ue tampoco ayuda
tener diseos tcnicamente coherentes si stos no tienen !iabilidad poltica. %uestin#
por supuesto# -ue tiene -ue !er con la incapacidad de los propios tecncratas de
entender -ue la !ida social de un pas y# en particular# la accin pblica# tienen
inte"rado como un actor central en los diseos y ejecucin# la pertinencia y !iabilidad
poltica.
d) El de)ilita+ie*to de la 1ol'tica restri*#e la 1artici1aci"* &
3ace +e*os eficie*te la 1ol'tica 1()lica
Este proceso de debilitamiento de la poltica# tanto por el temor al conlicto en
nombre de la ""obernabilidad"# como por la despolitizacin de la poltica pblica# ha
deslizado el debate hacia las elites sin mucha participacin ciudadana. Esto "enera una
brecha entre lo -ue discute la ciudadana sobre la calidad de los ser!icios y las ormas
de mejorarlo de acuerdo a cmo los !i!e y lo -ue priorizan los tcnicos y sus ormas de
e!aluacin# "eneralmente realizadas se"n criterios de ejecucin del "asto#
cumplimiento de metas y productos -ue no son "enerados se"n procesos# lo"ros y
satisaccin del ciudadano. En este contexto# las elites tienden a buscar acuerdos para
impedir el conlicto en !ez de concurrir a la ciudadana para -ue dirima entre los
dierentes diseos de polticas pblicas.
'n hecho -ue a!ala esto# son los recurrentes reportajes tele!isi!os -ue se
empean en mostrar los errores "ra!es# carencias inadmisibles o situaciones de colapso
en distintas )reas en las -ue se aplica la poltica social. +enuncias de cole"ios
particulares sub!encionados -ue roban el dinero# otros de car)cter tcnico proesional
-ue no tienen materiales ni condiciones de estudio0 en salud# hospitales con atencin en
pasillos# inau"uraciones con recintos no terminados o pacientes "prestados". En el
plano de las polticas hacia adolescentes inractores# se ha mostrado los deterioros en la
inraestructura# las incompetencias en las medidas reparatorias# entre otros temas. El
punto no son los reportajes# sino -ue sean los medios de comunicacin y no las
autoridades respecti!as las -ue reaccionen antes de -ue ocurran estas situaciones. Esto
demuestra -ue las ur"encias de la tecnocracia no son las de los ciudadanos -ue ocupan
esos ser!icios.
.o anterior nos lle!a a otro problema. %on la disolucin de las dierencias
polticas producto de lo sealado
10
# la poltica se con!ierte en un hecho intil para la
ciudadana# ratiicando la idea -ue incluso la poltica es cuestin de entendidos y
especialistas y no una acti!idad masi!a. (l desacti!arse la presin ciudadana# -uedan
los tcnicos con el campo despejado para resol!er los temas y problemas# los -ue
10 En esto operan varios factores, como gatillar el temor a perodos pasados de desorden -recurriendo al papel de las fuerzas
polticas en el gobierno de Allende-, apelando a disciplina parlamentaria, criticando el desorden en las calles, etc.
mayoritariamente se piensan poseedores de la !erdad cientica y no de un
conocimiento pro!isional -ue debe ser contrastado permanentemente con las
transormaciones culturales y de los sujetos. El resultado es el debilitamiento de la
democracia sustanti!a.
e)Res1o*sa)ilidad 1ol'tico 1artidista & discurso ideol"#ico
'n aspecto necesario de incorporar es la tensin existente entre el discurso
ideol"ico de derecha -ue pretende limitar la capacidad del Estado para "estionar las
polticas pblicas /re"resando a su !iejo maximalismo de -ue todo lo -ue hace el
Estado es malo y debilita la libertad de las personas/# y la necesidad de ortalecer el
aparato pblico para mejorar la implementacin y calidad de esas polticas. Es e!idente
-ue con un "asto pblico creciente y la alta de recursos humanos preparados para
asumir los desaos de un modelo de proteccin social# se produce un problema de
proporciones -ue pone en duda la eicacia del Estado. .a prdida de le"itimidad del
Estado es un objeti!o de -uienes buscan un Estado mnimo y subsidiario y es por ello
-ue las deiciencias de ste son blanco permanente de la crtica poltica y tica.
En este punto# la responsabilidad de la coalicin poltica en el
7obierno y# en particular# los partidos -ue la componen# es determinante#
pues el situar en car"os poltico/tcnicos a polticos escasamente preparados
y solo para e-uilibrar uerzas internas# produce un proceso paulatino de
deterioro de la credibilidad en el Estado. .a administracin del Estado es
claramente de responsabilidad poltica /hemos insistido en esto/# pero otra
cosa es de"radar la poltica en uncin de l"icas -ue tienen como resultado
la mala administracin de los bienes pblicos.
333. Sociedad Civil & 1ol'ticas 1()licas
El otro actor en el diseo de las polticas pblicas es la sociedad ci!il#
entendida a-u como los ciudadanos# sus or"anizaciones y mo!imientos
sociales. Esta ranja de la sociedad ci!il# -ue es m)s amplia -ue las
1r"anizaciones No 7ubernamentales ?1N7s@# ha ju"ado histricamente un
rol muy importante en la "eneracin y ortalecimiento de las polticas
pblicas. 7eneralmente se le presta poca atencin en la relexin de la
"tecnoburocracia doctoral"# pero ha "ra!itado tanto en la creacin de los
Estados de bienestar europeos# como en las polticas implementadas en
%hile# desde el primer %di"o del 6rabajo -ue brind# hacia ines de los aos
C9: del si"lo pasado# proteccin social a los trabajadores asalariados
OF9P
.
Para el caso chileno# a dierencia de la importancia -ue tu!ieron los
mo!imientos sociales ?sindicatos# or"anizaciones de alle"ados# etc.@ y los
partidos polticos como intermediadores de stos en el parlamento hasta el
"olpe de Estado# se puede decir -ue durante la dcada del C>: las reormas
-ue se implementaron ueron b)sicamente de car)cter compensatorio a la
situacin de ractura social -ue haba dejado el r"imen dictatorial a las
"randes mayoras y# adem)s# se lle!aron a cabo en el marco de una sociedad
ci!il dbil aun-ue !ital# por el papel de oposicin acti!a -ue haba
desarrollado.
.a sociedad ci!il mantu!o un discurso democratizador y de insatisaccin
poltica -ue presionaba permanentemente sobre el Estado# para -ue respondiera a las
demandas# particularmente las de car)cter social0 en parte importante ayudada tambin
por sus !inculaciones a redes internacionales y a temas puestos en la a"enda por la
cooperacin -ue inluye desde los or"anismos internacionales. Esto# junto con la idea
de la existencia de una "deuda social" con la cual lle" la %oncertacin al "obierno#
permiti abrir )reas emer"entes de preocupacin por parte del Estado. Es as como se
"eneraron nue!os temas -ue se institucionalizaban5 los derechos de los pueblos
ori"inarios# los derechos de las mujeres# de los nios# de los adultos mayores y de los
discapacitados# entre los m)s rele!antes.
Este proceso institucionalizador se produjo de modo catico y sin un diseo pre
establecido# lo -ue ha si"niicado un permanente problema para la eicacia de la
poltica. .a indeinicin o deinicin de polticas en estos temas# -ued en manos de
ministerios dbiles o dedicados a otras prioridades o en espacios de coordinacin
intersectorial -ue se mostraron del todo ineicaces. (s la sociedad ci!il tampoco
encontraba interlocutores adecuados o diseos en los cuales estu!iera considerada# a
excepcin de a-uellas 1N7s -ue optaran por limitarse al papel de ejecutores de
polticas a tra!s de los ondos concursables. En este sentido# el Estado "ener una
oerta de ondos para consultoras y 1N7s -ue se transormaban as# en parte de la
externalizacin de ser!icios en un modelo estatal de alianza pblico/pri!ada# en -ue los
ltimos realizan las acti!idades se"n lo deine el inancista. Este modelo tambin ha
mostrado sus limitaciones pues# si bien proesionaliz la inter!encin social#
i"ualmente la precariz en un doble sentido# tanto por-ue es ejecutada por "terceros"
-ue no poseen estabilidad laboral ?sal!o -ue "anen nue!os proyectos en los concursos
pblicos@ como por-ue la accin conQsobre los beneiciados no necesariamente tiene
permanencia en el tiempo a dierencia de un pro"rama pblico institucionalizado.
&i se considera lo anterior# el contra ar"umento sur"e de las limitaciones -ue
posee el Estado para ampliar su planta uncionaria por lo cual el modelo de
"tercerizacin" se desarroll ampliamente. &in embar"o# este modelo de ejecucin de
polticas sociales# tampoco cont con una super!isin adecuada# la -ue se !olc
particularmente al )mbito del control inanciero y no tanto al se"uimiento de la calidad
de los ser!icios. 'n caso poco debatido pero importante# ue el de los 1r"anismos
6cnicos de %apacitacin ?16E%@# -ue operaron hasta principios de la presente dcada
con una baja calidad y muchos recursos y actualmente cuentan con una nue!a
le"alidad.
En otro plano# pese a las incertidumbres de contexto# la sociedad ci!il tambin
ha tenido capacidad de interpelar al Estado en su pretensin de tener el monopolio del
saber. Es decir# los mo!imientos ambientalistas mostraron capacidad de inte"rar el
tema al debate pblico# incorporar ar"umentos consistentes -ue expresaban la
incoherencia estatal en este plano# como la orandad del inters pblico ante la presin
de la empresa pri!ada para e!itar ele!ar costos al tener -ue prote"er el medio
ambiente. En el plano de las polticas de la niez# tambin se produjo un proceso de
interpelacin acerca de los eno-ues y la obli"atoriedad del Estado en promo!er y
prote"er los derechos de los nios y adolescentes.
En este sentido y durante casi dos dcadas# desde la incorporacin de la
%on!encin sobre los +erechos del Nio ?%+N@ a la %onstitucin Poltica# !a el
artculo KT# se ha planteado una serie de temas -ue la a"enda poltica ha trabajado con
poca prioridad y con una orientacin a !eces contradictoria con los instrumentos
internacionales. El Estado ha le!antado un discurso "polticamente correcto" respecto
de los derechos de los nios# mostrando un conocimiento por parte de los directi!os de
las tendencias actuales# al reconocimiento de los di!ersos derechos y la necesidad de
nue!as estrate"ias de trabajo con ellos0 hay esuerzos por operacionalizarlos en
polticas concretas pero los resultados obtenidos han sido ambi!alentes# se"n !eremos
m)s adelante.
En todo caso# las or"anizaciones de la sociedad ci!il especializadas en niez y
adolescencia# tambin han tenido un lento proceso de adecuaciones conceptuales y
metodol"icas a los nue!os eno-ues. No se trata de una sociedad ci!il ""arantista" -ue
lucha ante un Estado atrasado# pues muchas or"anizaciones de este campo pro!ienen
de lar"as tradiciones asistencialistas# paternalistas y li"adas a la doctrina de la
"situacin irre"ular".
a)Acerca de las OGs de *i$e% & la 1ol'tica 1()lica
En el ao F>B># en los meses pre!ios a la !otacin# por la (samblea 7eneral de
Naciones 'nidas# de la %on!encin sobre los +erechos del Nio ?%+N@# un "rupo de
1N7s chilenas inici la recoleccin de irmas para -ue el "obierno dictatorial apoyara
el documento# lo"rando juntar y presentar F;.:::. +e este proceso se ori"in el 7rupo
de (poyo Nacional ?7(N@ a la %+N# el cual reuni a una !eintena de instituciones -ue
elaboraron un conjunto de principios y normas de trabajo# -ue le permitieron
establecerse como un reerente importante en el tema de los derechos de los nios# en
el contexto de la transicin democr)tica
11
. Esta coordinacin particip acti!amente en
la construccin de relaciones con los parlamentarios para interesarlos en el tema al
entre"arles los nue!os eno-ues -ue implicaba asumir la %+N# alentarlos a constituir
un 7rupo Parlamentario y proponerles iniciati!as le"ales como la creacin del
+eensor del Nio y la elaboracin de un %di"o de los +erechos del Nio -ue
actualizara toda la le"islacin acerca del tema. 6ambin el 7(N# apoyado
sistem)ticamente por 2adda Darnen ?hoy &a!e the %hildren/&uecia@ y !inculado a
'N3%E$# se relacion con &EN(*E para buscar ormas de trabajo -ue permitieran
incorporar el eno-ue de la "proteccin inte"ral" en las lneas asistenciales de esta
institucin.
El 7rupo de (poyo Nacional a la %on!encin sobre los +erechos del Nio#
7(N se transorm en el reerente obli"ado del sector pblico para con la sociedad
11 Las normas se encuentran en el documento "Situacin de la infancia: avances y dificultades", conclusiones del Foro
realizado en el ex Congreso, en agosto de 1991.
ci!il en los temas de niez. Entre las acti!idades rele!antes -ue realiz# se destaca un
primer seminario/taller ".a %+N y su aplicacin en %hile"# lle!ado a cabo en
septiembre de F>>: en la %EP(.# con la participacin del *inistro de Educacin de la
poca# 2icardo .a"os. (sistieron FK: personas de ;> instituciones -uienes demandaron
"sacar del )mbito del *inisterio de Rusticia el problema del menor institucionalizado y
crear a ni!el "ubernamental una comisin institucional intersectorial# -ue a"rupe las
distintas problem)ticas del nio5 educacin# salud y justicia" y "concertar a las 1N7s y
al 7obierno# en una %omisin de trabajo intersectorial# para aplicar la %on!encin de
los +erechos del Nio y ijar una estrate"ia para el mejoramiento de las condiciones de
!ida de stos"# proponiendo distintas tareas a esa %omisin
12
.
El 7(N en sus K aos de existencia# contribuy de manera importante al proceso
de instalacin del tema de los derechos de los nios en la sociedad# al realizar mltiples
seminarios# capacitaciones a proesionales# conerencias de prensa y relaciones
polticas
FFKF
.
.a tensin interna de esta red de trabajo se pro!ocaba# b)sicamente# producto de
las miradas distintas# respecto del car)cter de las relaciones con el "obierno. *ientras
al"unas instituciones promo!an una estrate"ia de no colaboracin e interpelacin a
ste# otras buscaban la cooperacin y el di)lo"o para a!anzar en las proposiciones -ue
realizaba el 7(N. 'n punto central en ello# ue la actitud ante el primer inorme -ue
deba presentar el Estado de %hile al %omit de +erechos del Nio creado por la %+N.
*ientras un sector busc elaborar un inorme alternati!o# los otros buscaron un
inorme conjunto -ue incorporara las dierencias de dia"nstico y proposiciones. En el
ao F>>9# el 7(N asiste a 7inebra a la sesin del %omit# existiendo un solo 3norme0
en esa sesin se plantean las crticas a la situacin de la niez en %hile y se denuncia la
muerte de > nios en centros residenciales a car"o del &EN(*E. .as crticas -ue
ormula el 7(N ser)n incorporadas por el %omit en su primer inorme de
2ecomendaciones al "obierno chileno. .ue"o de esta experiencia# se elabora la
publicacin "3deas inte"rales para nios y j!enes# crticas y propuestas del 7(N al
Plan de (ccin de la 3nancia para el +ecenio" cuyo objeti!o era marcar una posicin5
"la !oluntad de trabajar en la bs-ueda de rmulas alternati!as -ue permitan
optimizar la poltica y accin tutelar -ue el Estado ha deinido para s# desde el punto
de !ista de la realidad y de los intereses de los menores a -uienes se pretende ser!ir" y
12 M Ver "CDN y su aplicacin en Chile". Conclusiones y propuestas del seminario-taller GAN, septiembre de 1990.
promo!a la idea de -ue las tareas hacia la niez carecan de continuidad y re-ueran
modiicar tanto la con!i!encia en la escuela# el barrio y la amilia# como "en las
polticas sociales# -ue impli-uen un reconocimiento oicial# uerte y r)pido# al papel
-ue jue"an las condiciones econmicas en el bienestar inantil". Estas propuestas
ueron elaboradas con la participacin de m)s de 9J: personas pro!enientes de
municipios# 1N7s# carabineros# "obierno y uni!ersidades# entre otras.
OFHF
.ue"o de la disolucin del 7(N en el ao F>>J# los inormes si"uientes al
%omit de los +erechos del Nio# ser)n elaborados de manera alternati!a a los
inormes oiciales# los -ue ser)n presentados por 1N7s en orma indi!idual y# en
otras# por la 2ed Nacional de 3nancia y Ru!entud# conormada a principios del ao
9:::. &us inormes tambin ser)n procesados por el %omit y ser!ir)n para la
interpelacin al "obierno# respecto de sus compromisos# y tendr)n incidencia en las
2ecomendaciones -ue el %omit# cada cinco aos# le ormula a los Estados irmantes
de la %+N.
&in embar"o# durante toda la dcada de los C>:# el tema de los derechos del nio
no lo"r nin"n a!ance si"niicati!o en el plano institucional y jurdico. .os lo"ros
estu!ieron !inculados a los indicadores sociales -ue se relacionaban b)sicamente a la
situacin de pobreza# cobertura escolar# morbilidad inantil y acceso a a"ua potable.
En este perodo# se elabora el primer Plan Nacional de 3nancia y (dolescencia#
el -ue tiene un eno-ue de proteccin inte"ral de la niez. &e establecieron metas
importantes en lo reerente a nios y adolescentes inractores de ley# institucionalidad
adecuada# le"islacin# etc.# pero en nada de ello hubo a!ances. *)s bien# el Plan
Nacional ue un conjunto de metas ormuladas por consultores independientes o
uncionarios de un sector pblico especico# -ue no lo"r tener coherencia ni
responsable poltico de su ejecucin.
.ue"o de esa experiencia# el "obierno se abocar) a elaborar Planes 2e"ionales e
incluso comunales de inancia# con el objeto de hacer m)s particulares las metas se"n
las realidades de cada 2e"in. Este empeo result un racaso pues# nue!amente# al no
existir una autoridad real en cada 2e"in para el diseo e implementacin de los
planes# stos -uedaron prontamente en el ol!ido.
&er) en la sociedad ci!il# conjuntamente con el *inisterio de Rusticia y el
&EN(*E# desde donde se tomar) la iniciati!a para comenzar a disear polticas
pblicas m)s eecti!as a ni!el local# -ue pudieran !incular la !ida y los derechos de los
nios y adolescentes con su realidad cotidiana. .a experiencia de las 2edes de 3nancia
y (dolescencia# se con!irtieron en la principal iniciati!a de ese perodo para "enerar
una propuesta modelizada de poltica local de niez# la -ue ue elaborada por
proesionales de la sociedad ci!il
13
y posteriormente e!aluada por el sector pblico y
hecha poltica desde el &EN(*E con el nombre de 1icinas de Proteccin de
+erechos ?1P+@.
El "obierno promo!i# en ese perodo# al"unas reormas le"islati!as -ue tu!ieron
un importante eecto en el plano de los derechos especicos# como el trmino de la
discriminacin para los nios nacidos en y uera del matrimonio# y para los hijos
reconocidos y no reconocidos por el padre biol"ico en los eectos del derecho a la
herencia. Esta discusin# demostr el proundo enraizamiento en los crculos
conser!adores del derecho de propiedad y amilia "le"tima"# respecto de los derechos
de a-uellos nios nacidos de relaciones extramatrimoniales de los hombres#
propietarios y "bien casados".
.a inluencia de los or"anismos internacionales# incluidas las 1N7s# en la
a"enda de temas nacionales de niez# se hizo notar m)s uertemente en la dcada del
>:. &olo a modo de ejemplo# la %onerencia de Estocolmo en F>>H sobre la explotacin
sexual y comercial de nios y nias ?E&%N(@# /-ue ue impulsada por E%P(6
14
# una
coalicin internacional de 1N7s/# coloc paulatinamente el tema en el pas#
impuls)ndose in!esti"aciones y un inanciamiento# aun-ue muy limitado# a las 1N7s
-ue iniciaban experiencias en esta )rea# lo -ue permiti concretar un Plan contra la
E&%N(# pero al no contar con responsables concretos# tambin diluy su eiciencia0 la
iniciati!a pas a los parlamentarios -uienes tomaron di!ersas iniciati!as para mejorar
las leyes -ue sancionan el abuso sexual con los nios y nias. El tema cobrara un
nue!o impulso con la se"unda conerencia internacional desarrollada en LoUohama#
Rapn en F>>>. 6ambin %hile actualiz la ley de adopciones a los est)ndares
internacionales# a propsito de la realizacin de una conerencia mundial en .a 4aya#
en F>>G. En la misma dcada# la 1r"anizacin 3nternacional del 6rabajo ?136@#
13 Un documento clave para este modelo se encuentra en "RIA, Propuesta de Gestin en Infancia a Nivel Local".
ACHNU-PRODENI-SENAME, 1999.
14 ECPAT, End Child Prostitution, Child Pornography, and Trafficking of Children for Sexual Purposes. Para ms
informacin: www.ecpat-esp.org
comenz a desarrollar el Pro"rama 3PE% -ue# con inanciamiento alem)n# inici un
proceso de sensibilizacin y diseo de pro"ramas para erradicar el trabajo de nios en
el mundo0 esto lle! al 7obierno de %hile# siendo *inistro del 6rabajo Ror"e (rrate# a
conormar un %omit Nacional para la Erradicacin del 6rabajo 3nantil# inte"rado por
el sector empresarial# la %entral Enica de 6rabajadores# al"unas 1N7s y el sector
pblico.
.os primeros aos del nue!o si"lo# se inau"urar)n con el "obierno de 2icardo
.a"os# el -ue pondr) en la a"enda la idea de la reorma a las polticas de niez. &e
iniciar) as el debate sobre la .ey de 2esponsabilidad Penal (dolescente ?.2P(@0 la
.ey de &ub!enciones del &EN(*E0 la ley de obli"atoriedad de F9 aos de educacin#
entre las m)s importantes. &in embar"o# estas reormas ueron entramp)ndose ante la
carencia de claridad respecto del horizonte -ue deban tener. Es as -ue la .2P(
termin siendo ar"umentada# no como una ley -ue !ena a superar una injusticia
inaceptable -ue se cometa contra los adolescentes inractores -ue no tenan acceso a
un debido proceso# sino -ue se present como parte de la necesaria lucha contra la
delincuencia ju!enil0 esto deri! inalmente en una ley criticada hasta por el %omit de
+erechos del Nio de la 1N'. .a .ey de sub!enciones permiti lexibilizar los
pro"ramas inanciados por el &EN(*E y# en al"unos casos# los reajust para mejorar
la calidad# sin embar"o no cristaliz en una reorma prounda en ese or"anismo# el -ue
al da de hoy# debate en una discusin sobre su institucionalidad y uturo. En relacin a
la obli"atoriedad de la educacin de F9 aos# se posibilit ase"urarla como un derecho#
pero al ao si"uiente ueron los propios estudiantes los -ue pusieron en el debate la
calidad y utilidad de una educacin pblica -ue los tena contenidos en una sala de
clases durante aos /ahora con mejores condiciones de inraestructura/ pero sin calidad
peda""ica y posibilidades de un empleo di"no. En este contexto# el "obierno
implement un %onsejo de *inistros por la 3nancia# el -ue deba "enerar una Poltica
Nacional para mejorar los pro"ramas# estimular la intersectorialidad y canalizar las
capacidades de la sociedad ci!il or"anizada. Este %onsejo -ued radicado en el
*ideplan.
El %onsejo de *inistros por la 3nancia tu!o un uncionamiento irre"ular# no
cont con apoyo poltico entre los ministerios in!olucrados ?educacin# salud# justicia#
trabajo@ y# inalmente# se desacti! sin poder concretar una propuesta de
institucionalidad apropiada para cumplir con el Plan Nacional a a!or de la 3nancia y
(dolescencia# 9::F/9:F:. .a sociedad ci!il# a tra!s de la 2ed Nacional de 3nancia y
Ru!entud# particip de los debates y aport con ideas# incluyendo el diseo de %hile
&olidario# pero no cont# inalmente# con una !aloracin suiciente en el sector pblico.
b) -as tareas 1e*die*tes
&i se consideran las 2ecomendaciones del %omit de +erechos del Nio al
Estado chileno# como los dos Planes Nacionales de 3nancia y (dolescencia# tanto el
del decenio de los C>: como el actual# y las transormaciones demo"r)icas y le"ales
realizadas en el ltimo perodo# se puede apreciar claramente la necesidad de persistir
en -ue las decisiones polticas deban "uiarse por la %on!encin sobre los +erechos del
Nio# y lo imposter"able -ue resulta una reorma a la institucionalidad de lo pblico#
en su relacin con la niez y la adolescencia.
.as transormaciones demo"r)icas en el pas# indican una importante cada de la
poblacin menor de FB aos en proporcin a la adulta. &i se comparan los censos de los
aos F>>9 y 9::9# se aprecia -ue el "rupo de edad de :/K aos representaba el F9#BI
de la poblacin del pas en F>>9# mientras -ue en el censo posterior lle"aba solo al
>#GI. (l comparar el total de cada F:: adultos con los menores de FB aos# nos
encontramos con -ue "en F>>9 haban KG#G nios# nias y adolescentes por cada F::
adultos# en el ao 9::9 esa cira baja a JJ#;I por cada F:: adultos
15
". Esta situacin#
-ue se produce tanto por la prolon"acin de las expectati!as de !ida como por la
disminucin de la tasas de natalidad y mortalidad inantil# es bastante dierente se"n la
2e"in del pas. (s# las re"iones de 8alparaso# *aule# Do Do# (raucana y
*a"allanes presentan cadas de la poblacin menor de FB aos entre los dos censos.
&i analizamos la situacin de los ho"ares por -uintil de in"resos# encontramos
-ue el -uintil de in"resos m)s bajos tiene un B:#HI de ho"ares con nios y el -uintil de
mayores in"resos solo tiene un H9#GI de amilias con nios. (s tambin los ho"ares
de jeatura emenina presentan una mayor !ulnerabilidad para los nios.
Es importante considerar# por lo tanto# -ue se hace necesario un esuerzo en
!arias direcciones. Por una parte# recuperar con incenti!os las tasas de natalidad m)s
altas y# simult)neamente# prote"er a los nios de las consecuencias potenciales de !i!ir
en condiciones de pobreza. En este sentido# la creacin de los 6ribunales de $amilia y
15Torres O. y Salazar S., La estatura del derecho, Ed. ICEI-U de Chile, Santiago, 2005.
la posterior modiicacin a la ley de pensin de alimentos# ha ido permitiendo -ue se
pueda hacer exi"ible la co/responsabilidad del padre en la crianza de los hijos# y -ue la
separacin de los padres no conlle!e necesariamente la pobreza de los nios -ue
-uedan con la madre. Es decir# la poltica pblica debe operar para alentar la tasa de
natalidad responsable# prote"er a los nios y obli"ar a los padres /a la !ez -ue
apoy)ndolos/ a ser "arantes del derecho de sus hijos a crecer y desarrollarse en un
medio adecuado.
1tro elemento central# es la necesidad de -ue la lucha por reducir la pobreza se
realice con eno-ue de edad. Es decir# los nios son# proporcionalmente# la poblacin
m)s azotada por ella# en tanto al di!idir por "rupos de edad a la poblacin# se e!idencia
-ue los menores de :/K aos -ue !i!en en situacin de pobreza lle"an al 9;#>I# en
tanto a-ullos -ue tienen m)s de FB aos y !i!en en pobreza son un FKI. En otras
palabras# los menores de K aos# proporcionalmente# casi duplican en pobreza a los
adultos de esa condicin
O9:F
.
.a territorialidad en la distribucin de la pobreza inantil tambin debiera ser
objeto de atencin especica en las polticas pblicas pues# si bien la pobreza inantil
rural es ahora menor a la urbana# se ha hecho persistente la situacin de desi"ualdades
territoriales -ue discriminan a los nios por nacer en al"unas re"iones y comunas y no
en otras. Es as como "-uienes crecen en !ecindarios pobres presentan retrasos en
lo"ros educacionales y de salud# respecto a -uienes lo hacen en otros sectores ?...@"0
-uienes !i!en en )reas m)s se"re"adas tienden a presentar mayores problemas en
)mbitos tales como la desercin escolar# el uso de dro"as y el embarazo adolescente#
respecto a sus pares -ue !i!en en condiciones de menor se"re"acin"
16
. Es
indispensable# tambin# ijar la mirada hacia las re"iones del Norte# en particular el
)rea andina y la re"in de la (raucana# pues la poblacin mapuche y aymara tiene
proporciones si"niicati!as de pobreza inantil.
4an habido a!ances si"niicati!os en "arantizar derechos a tra!s de nue!as
leyes y polticas pblicas para el conjunto de la poblacin o para los m)s !ulnerables#
tales como el Plan (u"e# %hile &olidario# %hile %rece %onti"o# los sealados
6ribunales de $amilia# las 1icinas de Proteccin de +erechos ?1P+@# la ley F>.>9;
contra la porno"raa inantil y la pedoilia ?9::J@# la ley de iliacin -ue termin con
16 Ibid., pg. 95.
las discriminaciones y -ue el 9::K a"iliz el reconocimiento de los hijos# la ley de
%onsejos Escolares# entre otros. &in embar"o# es preciso destacar -ue en este esuerzo
hay seales importantes de retroceso# ambi"Vedad y estancamiento.
'n claro ejemplo de esto ltimo# es la .ey de 2esponsabilidad Penal
(dolescente# -ue e!idenci su propsito de presentarse como un instrumento de lucha
contra la delincuencia# m)s -ue uno -ue permitiera la proteccin de los derechos de los
inractores de la ley. Esto se hizo e!idente por el mal estado de los lu"ares de
detencin# la carencia de pro"ramas adecuados# la alta de capacitacin del personal a
car"o# el aumento de los adolescentes detenidos y a la espera de presentarse a
tribunales# y la presin para -ue se declararan culpables y lle"aran a acuerdos con los
iscales# entre los hechos m)s si"niicati!os. El resultado de los F: adolescentes
muertos en Puerto *ontt en octubre de 9::; y# con posterioridad# los inormes
independientes sobre su preocupante situacin ?los de (%4N'# 'ni!ersidad +ie"o
Portales y %omisin 8eriicadora@# muestran un retroceso y una seal de -ue la
sociedad poltica preiere asumir esos costos respecto de los derechos de los
adolescentes inractores# en !ez de discutir pblicamente las polticas para abrir
oportunidades a la poblacin de menores in"resos# toda !ez -ue los delitos de los
adolescentes son mayoritariamente el hurto y el robo de especies y no la !iolencia
contra las personas. El espritu inicial de la nue!a ley# de "arantizar derechos a los
adolescentes respecto de la psima ley -ue estaba en !i"encia# se perdi en el debate
parlamentario donde una minora
O99F
no pudo con!encer a la mayora conser!adora de
todos los partidos y de ambas coaliciones polticas.
.a carencia# aun# de un +eensor del Nio y la Nia# como i"ura independiente
capaz de canalizar las denuncias de !ulneraciones de derechos y para presentar
inormes ante el parlamento y las autoridades del "obierno y policas# es de un retraso
injustiicable. En (mrica .atina# son !arios los pases -ue cuentan desde hace aos
con esta i"ura y en la 'nin Europea lo tienen como parte de su poltica de proteccin
de los derechos humanos. 3ncluso hay una red internacional de +eensores -ue ha ido
pereccionando su rol para e!itar sustituir las unciones le"islati!as o judiciales y
colaborar de modo eiciente con los poderes del Estado# en el marco del objeti!o
central de su constitucin# cual es la implementacin de los criterios de la %on!encin.
.a inexistencia de esta i"ura institucional# demuestra la debilidad -ue toda!a existe en
la !aloracin de la he"emona cultural de este instrumento internacional por parte de
los diri"entes polticos y representantes de la soberana popular# as como la escasa
consciencia ciudadana sobre la importancia -ue tiene para canalizar denuncias y
proposiciones ante los principales "arantes de los derechos del nio# -ue son el Estado
y las amilias.
1tros actores pendientes de la poltica social diri"ida a los nios# son los
componentes relati!os al "nero y a los ind"enas. Estos problemas# ntimamente
relacionados con las desi"ualdades de acceso y desarrollo inantil# no pueden ser
subsumidos en las polticas "enerales# pues en estos ltimos dieciocho aos ha -uedado
demostrado -ue los esuerzos -ue no tienen un componente de "nero y de accin
positi!a hacia la poblacin ind"ena inantil# no lo"ran romper las brechas sociales
existentes ni reconocer la di!ersidad cultural de la niez y el pas. En este sentido# el
plano de la calidad educati!a# por ejemplo# tambin se relaciona con la pertinencia
peda""ica respecto de ambos elementos -ue pueden permitir -ue la poblacin escolar
se apropie de la escuela como un espacio para su desarrollo# en tanto sujetos acti!os y
con autonoma.
Co*clusio*es
+espus de este recorrido por las polticas sociales# con nasis en las de la
niez# estamos en condiciones de sacar al"unas conclusiones -ue son importantes para
tener en cuenta# en la necesaria reorma a la institucionalidad actual del )rea pblica.
.as 1N7s y la sociedad ci!il en "eneral# han desarrollado un discurso
democratizador# incluidos los reeridos al )rea de la niez# -ue debe tenerse en cuenta
para -ue las polticas pblicas se orienten considerando este actor# y se abran a una
mayor transparencia# a una mayor sensibilidad y recepti!idad acerca de las
experiencias de stas. (s# los diseos de estas polticas podran ser realizados en
di)lo"o para hacerse m)s eicientes y pertinentes a las realidades donde operan.
.a sociedad ci!il# a pesar de su debilidad# de al"una manera releja al "nue!o"
ciudadano. En un doble sentido# tanto por relejar a una sociedad menos dispuesta a ser
mero objeto de polticas# como por expresar mediadamente las demandas de los nios
y nias en su complejidad y contextos. Es por esto# -ue la promocin de pr)cticas
democratizadoras impulsadas por las 1N7s# aun-ue sean de impactos limitados# son
una buena escuela para obser!ar las tendencias -ue est)n en la sociedad# extraer de all
conceptos y estrate"ias -ue modernicen las polticas sectoriales y sistematicen las
metodolo"as posibles a implementar en "ran escala con sus adecuaciones.
.a ejecucin de las polticas uni!ersales es necesariamente una obli"acin del
Estado# para ase"urar una calidad i"ualmente distribuida en el pas y hacia todos los
nios. ( la !ez# las polticas sectoriales de car)cter pre!enti!o y de restauracin de
derechos !ulnerados hacia los nios# son una tarea -ue le compete al Estado
prioritariamente# pero -ue puede ser perectamente ejecutada por los municipios y las
1N7s y otras instituciones similares.
.a sociedad ci!il se ha demostrado como insustituible para las polticas sociales
-ue -uieren tener un eno-ue de derechos y "arantas para los nios y adolescentes. En
este punto# es undamental una poltica orientada desde el Estado a su ortalecimiento y
-ue sta no impli-ue una bs-ueda de su sometimiento a los diseos oiciales o a la
uncin meramente ejecutora. &e trata de un lu"ar indispensable para la inno!acin de
diseos# estrate"ias y pr)cticas de inter!encin social -ue pueden ser procesadas por la
poltica social. En este sentido# se debe reconocer -ue el saber proesional est)
distribuido por toda la sociedad y no exclusi!amente en los uncionarios pblicos.
Pero tambin# una poltica "arantista de derechos de los nios re-uiere no solo
tener un discurso -ue le ha"a sentido a la poblacin# sino tambin necesita de r"anos
pblicos independientes del "obierno# -ue puedan monitorear y e!aluar el impacto de
las polticas pblicas en la poblacin menor de FB aos. %omo se ha sealado# el
+eensor de los +erechos del Nio# con inanciamiento pblico# es indispensable en
tanto i"ura de car)cter independiente para ijar posicin# emitir inormes y recomendar
a los poderes del Estado respecto de la situacin de la niez.
El principal desao de la construccin de un &istema de Proteccin &ocial es
le"itimar al Estado como un "estor y ejecutor de calidad# transparente ante la opinin
pblica y controlable por sta. Este objeti!o re-uiere de calidad en la poltica para -ue
adopte decisiones adecuadas y sin ambi"Vedades# -ue sean implementadas por una
tecnocracia preparada# con capacidad de escuchar y controlable por los sujetos
atendidos. &i el Estado no resuel!e su modernizacin pronto# el crecimiento del "asto
pblico en el )rea social se har) m)s deiciente y desle"itimar) su accin# abrindole
paso a los discursos antiestatales0 y si el proyecto de construir el &P& no supera la
hibridez de responder a l"icas liberales y solidarias a la !ez# su diseo no lo"rar)
consolidarse hacia el uturo.
$inalmente# si en ese contexto no se enrenta la ya imposter"able reorma a la
institucionalidad social y a la de la niez en particular# no se podr) dar un salto
cualitati!o -ue permita al proteccin de los derechos y el uso eiciente de los recursos
humanos y inancieros. Este es un campo en disputa como lo demuestra el 3norme de
la %omisin de E-uidad
17
y tambin el del %onsejo (sesor Presidencial Para la
2eorma a las Polticas de 3nancia
18
.
17 Consejo Asesor Presidencial Trabajo y Equidad: Informe final. Hacia un Chile ms justo:
trabajo, salario, competitividad y equidad social. Mayo 2008, Santiago, Chile, pgs. 20-
23, 49-61, 226-231.
18 Ver Informe Final: Propuestas del Consejo Asesor Presidencial para las Reformas a las Polticas de
Infancia. Junio 2006, pgs. 50 y 97-103, entre otras.
4i)lio#raf'a
%onsejo (sesor Presidencial 6rabajo y E-uidad. 3norme inal5 Hacia un !hile
#&s 'usto( traba'o salario co#petitividad y equidad social. &antia"o5
%hile# mayo 9::B.
$rench/+a!is 2icardo. !hile entre el neoliberalis#o y el creci#iento con
equidad. Editorial R.%. &)ez. &antia"o5 %hile# 9::B.
)A*. +a convencin internacional de los derechos del ni,o y su aplicacin en
!hile conclusiones y propuestas. "e#inario -aller. "antiago( !hile .//0.
111111. "ituacin de la infancia avances y dificultades. 2oro 3x !ongreso
Nacional. &antia"o5 %hile# F>>F.
111111. 3valuacin de la aplicacin de la !onvencin de los derechos del ni,o
en
!hile. 9T &eminario 6aller. &antia"o5 %hile# F>>9.
111111. 4deas integrales para ni,os y 'venes cr%ticas y propuestas del )A* al
Plan de Accin de la 4nfancia para el Decenio. 3ditorial )A* "antiago(
!hile
F>>G.
4nfor#e 2inal. Propuestas del !onse'o Asesor Presidencial para las Refor#as
a las Pol%ticas de 4nfancia. 5unio 6007.
*adaria"a# 4. y Wanzi# 1riana. 4nfancia y Pol%ticas "ociales. Ediciones
'ni!ersidad de %hile/'nice. &antia"o5 %hile# 9::9.
1chando# %arlos. 3l 3stado de 8ienestar. Editorial (riel. Darcelona5 Espaa#
9::9.
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