Aventuras 3 Vaidyanathan

AVENTURAS CON EL AGUA
La administracin del agua de riego: historia y teora

editores
Jacinta Palerm
Toms Martnez Saldaa

2009 Colegio de Postgraduados
isbn 978-607-75-33-22-1

INSTITUCIONES DE CONTROL DEL AGUA Y AGRICULTURA:
UNA PERSPECTIVA COMPARATIVA
1

A. Vaidyanathan

I. INTRODUCCIN
Antecedentes
Las instituciones de regado y, ms especficamente, la relacin entre
el regado y la autoridad poltica general, han atrado desde hace
mucho la atencin de cientficos sociales e historiadores. Hace ms de
un siglo Marx sugiri que las aparentes peculiaridades de la sociedad
Oriental, que ya haban llamado la atencin de economistas clsicos
como Mill, podran tener que ver con los requerimientos tcnicos y
organizativos del control del agua
1
. Tambin Weber postul una
conexin similar entre la necesidad de regado y el importante papel
de la burocracia en el antiguo Egipto, Asia occidental, India y China
2
.
Esta lnea de argumentacin fue elaborada por Wittfogel (1957)
3
en
una teora general sobre la tendencia inherente de las sociedades
hidrulicas a convertirse en estados centralizados y despticos.
Los antroplogos sociales, interesados en explorar las regularidades
culturales y los factores subyacentes a tales regularidades fueron
naturalmente atrados por esta hiptesis (ver Steward, 1955), dado
que, en un perodo en que los historiadores de la cultura estaban

1
Edicin original: 1985 Water control Institutions and Agriculture: A Comparative
Perspective Indian Economic Review, vol. XX, num. 1, pp. 26-83 y re-editado en
A. Vaidyanathan 1999 Water Resource Management: Institutions and Irrigation
Development in India, Oxford University Press. Traduccin de J. Palerm (corregida
por R. Melville). Agradecemos el apoyo el Nitish Jha, como del propio autor, para la
comprensin de expresiones propias de la India. Tambin sealamos una precisin y
mejora de las referencias bibliogrficas, aunque todava quedaron algunas
referencias a autores sin precisin del texto.
Aventuras con el agua 80
enfatizando las diferencias entre civilizaciones, Wittfogel estaba
postulando un solo factor bsico que explicaba el origen de todas estas
civilizaciones (Steward, 1978). Por la misma razn tambin provoc
una aguda reaccin crtica. La controversia resultante estimul una
serie de estudios detallados sobre instituciones de regado en distintas
partes del mundo: Indonesia (Geertz, 1959; Jay, 1969), Ceiln (Leach,
1961; Chambers, 1977), Tangaika (Gray, 1963), Iraq (Fernea, 1970),
Amrica Central (Price, 1971), Espaa (Glick, 1970), Mxico (Hunt y
Hunt, 1974), Espaa y Estados Unidos (Maass y Anderson, 1978),
Japn (Kelly, 1982), Tailandia (Potter, 1976) y Taiwn (Pasternak,
1972).
Estos estudios mostraron que los arreglos institucionales por los
cuales se construyen y administran las obras de riego son
extremadamente variados; que no existe una correlacin sistemtica
entre la existencia de regado y la naturaleza de la autoridad poltica
general; y que no existe una tendencia general a que las sociedades
hidrulicas sean centralizadas, burocrticas o autoritarias. Como lo
plante recientemente Steward:
Los 30 aos que han transcurrido desde las primeras publicaciones de
Wittfogel ... han producido una gran cantidad de trabajos de campo
que arrojan incertidumbre sobre la aplicabilidad universal de la
hiptesis hidrulica. Es claro que en muchas instancias se le ha
adscrito excesiva importancia al regado y que en otras su desarrollo
parece ser ms bien el resultado y no la causa del desarrollo del
Estado. (Steward, 1978: 4)
Aunque existe una impresionante evidencia que pone en duda la
hiptesis de Wittfogel, carecemos de una hiptesis alternativa sobre
los determinantes de la forma de las instituciones de regado o de su
relacin con la autoridad poltica. Parte de la dificultad estriba en la
ambigedad de los conceptos de centralizacin y de organizacin
del regado que se presentan en la mayora de estos trabajos. Por
ejemplo, como sealan Hunt y Hunt, hay una tendencia a confundir
dos tipos de centralizacin:
... Uno de ellos se refiere exclusivamente a la autoridad en trminos
del sistema de riego. El otro se refiere a la autoridad poltica general
Instituciones de control del agua 81
que puede involucrar otras funciones de control afuera o por arriba del
simple control del agua. En un caso la autoridad se ejerce sobre los
derechos a la toma de decisiones en trminos, exclusivamente, de las
necesidades sociales y tcnicas del sistema de riego per se. En el otro
caso la autoridad se ejerce sobre el agua como uno de los aspectos de
un complejo rol poltico o de una maquinaria poltica multi-
funcional. (Hunt y Hunt, 1976: 132).
Este punto tambin lo enfatiza Kelly, quien adems enfoca la
necesidad de mayor claridad en el concepto mismo de organizacin
del regado. El regado, seala, tiene varias fases (sealadamente: el
control de la fuente de agua, la entrega del agua, la aplicacin de agua
a los cultivos y el drenaje), cada uno de los cuales involucra una serie
de funciones especficas (sealadamente: construccin de obra
hidrulica, operacin y mantenimiento, distribucin del agua y
resolucin de conflicto). En vista de lo anterior es inapropiado, y
ciertamente engaoso, hablar de organizacin del regado como si
fuese una sola entidad encargada de todas las fases y funciones; ms
bien debe ser vista en trminos de arreglos para llevar a cabo las
diversas funciones en cada una de las fases del regado y del control
del agua (Kelly, 1982: 14, 20).
Adems, como ya se mencion, la mayora de los estudios
mencionados ven a las instituciones para el control del agua
principalmente en trminos de su relacin con la autoridad poltica
general. Aunque documentan las grandes variaciones en las
estructuras internas y procesos de estas instituciones (diferenciados
por su forma externa), casi no hay intentos de examinar el significado
de estas variaciones o de sus causas. Se reconoce, evidentemente, que
las instituciones para el control del agua deben ser vistas en relacin
con las condiciones agro-climticas, la tecnologa del control del agua
y la agricultura, la tenencia de la tierra y otros factores que definen el
contexto en que estas instituciones funcionan y que hasta cierto punto
condicionan sus caractersticas
4
. Sin embargo, aunque la mayora de
los estudios dan alguna informacin sobre las condicione fsicas y
tecnolgicas del rea de estudio, no siempre muestran las relaciones
entre ellas y la estructura y funcionamiento de las instituciones de
control del agua. Ello significa que se requieren estudios comparativos
sistemticos de sistemas de control del agua en diversos contextos
agro-climticos, tecnolgicos y socio-econmicos. Se ha planteado la
necesidad de estos estudios (Downing y Gibson, 1974; Coward Jr,
1980) y tenemos algunos, aunque insuficientes, estudios sobre la
evolucin de las instituciones para el control del agua en regiones
especficas de China (Hamashima, 1980), Japn (Tamaki, 1979,
Hatate, 1979, 1981; Kelly, 1982) y Taiwan (VanderMeer, 1968;
Pasternak, 1972) que arrojan luz sobre estas inter-relaciones
5
.
En dcadas recientes el rol del control del agua en el desarrollo
agrcola ha atrado cada vez ms la atencin. Es actualmente un lugar
comn que la expansin y mejoramiento de la infraestructura para el
control del agua (y en particular del regado) tiene un rol crucial en
incrementar la produccin agrcola en regiones en desarrollo
densamente pobladas. La mayora de los pases de Asia dan una gran
importancia al rpido desarrollo del regado y del control de
inundaciones y han invertido enormes sumas para este propsito. Sin
embargo, la experiencia muestra que esto implica mucho ms que la
sola construccin de reservorios y canales. La utilizacin efectiva de
estas obras hidrulicas frecuentemente se encuentra entorpecida por
insuficiencias en la distribucin terminal y en las obras de
mejoramiento parcelario, as como por insuficiencias en la
organizacin para la apropiada y sostenida operacin y mantenimiento
de estas obras. Ello ha estimulado el inters en los problemas
relacionados con el diseo de instituciones para el control del agua;
cul debe ser el diseo correcto ; y cules son los impedimentos para
implementar el diseo correcto. Tenemos actualmente una
considerable bibliografa que trata estas cuestiones (vase por ejemplo
Coward Jr, 1980; IRRI, 1978).
Desafortunadamente mucha de esta bibliografa tambin tiende a
enfocarse en las instituciones per se con lo que parece ser una
excesiva preocupacin con diferencias de forma, es decir sistemas
administrados por la comunidad vs administrados por burcratas; y
sistemas centralizados vs sistemas descentralizados. No solo no hay
una correlacin necesaria entre forma y efectividad, sino que lo
apropiado de las formas institucionales no se puede decidir
independientemente de las condiciones agro-climticas, tecnolgicas y
de tenencia de la tierra. Lo que otra vez enfatiza la necesidad, y el
valor, de estudios comparativos e histricos de instituciones de riego
en una diversidad de situaciones.
Objetivos y alcances del ensayo
La complejidad de la tarea es obvia. No obstante es pertinente, como
inicio, intentar cuando menos deslindar los elementos claves del
medio fsico, tecnolgico y socioeconmico que influyen en la
naturaleza del problema del control del agua y por lo tanto en las
instituciones para su manejo. Este es el objetivo del presente ensayo.
Esperamos que ayude a la formulacin de un marco ms amplio e
incluyente y mejor articulado con el cual puedan realizarse estudios
comparativos de instituciones de control del agua, su rol y evolucin.
El esquema del ensayo es el siguiente: Dado que el propsito esencial
del control del agua es ayudar a incrementar la produccin agrcola, lo
apropiado es empezar por sealar la relacin entre el control del agua
y la produccin agrcola. Este es el tema de la seccin [II] que sigue.
La seccin III trata de la construccin de los sistemas de control y
distribucin del agua y el rol que juegan las instituciones, junto con
otros factores, en configurarlos. La seccin subsecuente [IV] trata del
mantenimiento y la operacin de sistemas de control del agua. Ambos
son aspectos de la administracin continua usualmente realizados por
la misma organizacin. No obstante son funcionalmente distintos y
por ende deben ser considerados de manera separada. Nuestro punto
central es que aunque el rol de las instituciones en administrar las
tareas recurrentes y cotidianas del mantenimiento, la distribucin del
agua y la resolucin de conflictos es mucho ms importante para la
efectividad del control del agua que aquel que puedan tener durante la
construccin, este rol est condicionado por las caractersticas fsicas
del sistema y por factores distintos al agua que determinan la
redituabilidad de la agricultura de regado. Los conflictos persistentes
o agudos al interior del sistema de riego y/o cambios en la
redituabilidad de la agricultura de riego inducen cambios en los
procedimientos de control del agua y eventualmente en el diseo del
sistema. En todo momento, para ilustrar el argumento, retomamos
copiosamente de las descripciones disponibles sobre sistemas de
control del agua en distintas partes de Asia (y ms particularmente de
India, China y Japn). Los puntos principales de la discusin, que son
sugerentes ms que concluyentes, se resaltan en la seccin de
conclusiones.
II. EL CONTROL DEL AGUA Y LA PRODUCCIN AGRCOLA
El agua tiene dos funciones esenciales en el crecimiento de las
plantas: Mantiene la temperatura de la planta en lmites tolerables y
facilita la absorcin de los nutrientes. Las plantas slo pueden usan la
humedad del suelo que est disponible en su zona radicular.
Usualmente hay una cantidad mxima de agua que una parcela con un
tipo y profundidad dado de suelo puede almacenar en un momento
dado en el tiempo. Cuando la humedad disponible en el suelo cae por
debajo de este nivel, es crecientemente difcil para las plantas
mantener la tasa de transpiracin necesaria para regular su
temperatura. Las plantas tienen mecanismos internos de ajuste para
enfrentar el estrs hdrico sin efectos adversos en su crecimiento. Pero
ms all de cierto punto, que vara con la especie y variedad de planta,
el continuado estrs comienza a tener efectos adversos en los procesos
vitales de la planta incluyendo su capacidad de fotosntesis. Estos
efectos adversos se incrementan segn aumenta el estrs hdrico hasta
el extremo en que las plantas se marchitan hasta su muerte. La
cantidad de humedad disponible en la zona radicular tambin afecta el
volumen de nutrientes que la planta puede absorber y la eficiencia en
su utilizacin: En general cuanto ms abundante es la humedad del
suelo, es mayor el volumen de nutrientes que la planta puede absorber
y mayor la eficiencia en su uso. Adicionalmente, en el caso del arroz
de inundacin [paddy], el agua juega un rol importante en regular la
temperatura del suelo y en el control de maleza
6
.
Desde un punto de vista puramente agron mico, el rgimen de
humedad ideal del suelo puede ser definido como aquel nivel en el
que la planta est libre de cualquier estrs hdrico y puede realizar su
pleno potencial gentico (lo que implica que otros insumos son
utilizados en las cantidades requeridas). El suelo de las parcelas bajo
cultivo pierde continuamente humedad debido a la transpiracin de las
plantas y a la evaporacin del suelo expuesto entre las plantas. Las
prdidas debidas a tal evapotranspiracin (ET) deben por lo tanto ser
repuestas con prontitud para que las plantas no sufran estrs hdrico.
Sucede que la evapotranspiracin (en condiciones de ausencia de
estrs hdrico) depende principalmente de la radiacin solar, de la
humedad ambiente y de otros factores climticos
7
. La naturaleza del
cultivo especfico no parece producir una diferencia significativa,
salvo en el caso del arroz de inundacin, que requiere de cantidades
importantes de agua para encharcar y para mantener la parcela
inundada
8
.
La evapotranspiracin, tpicamente, es relativamente baja en el
invierno y gradualmente aumenta en un pico en los meses de verano y
posteriormente decrece. En ausencia de regado la nica fuente de
humedad del suelo es la precipitacin local. Si la cantidad y la
distribucin estacional de la precipitacin efectiva (es decir, aquella
parte de la precipitacin que es absorbida y retenida por el suelo) es
tal que las prdidas debidas a la evapotranspiracin son repuestas
plenamente y con prontitud, es posible tener cultivos durante todo el
ao sin el auxilio del riego. El nico factor limitante seran las
temperaturas de invierno.
La situacin descrita arriba puede presentarse si la distribucin
estacional de precipitacin efectiva ms o menos coincide con la de
ET. Pero raramente es ste el caso. En la mayor parte de Asia, como
regla general (exceptuando las zonas ridas y los desiertos) la
humedad disponible proveniente de las lluvias es en promedio ms
que adecuada para los requerimientos de agua de los cultivos en la
estacin de lluvias pero ins uficiente durante el resto del ao. El perfil
estacional relativo de la ET y la precipitacin, que es una importante
manifestacin de las condiciones agroclimticas, tiene una incidencia
primordial en las fechas de siembra, la duracin de la estacin de
cultivo, as como la naturaleza de las plantas cultivadas en
condiciones de temporal. El perodo disponible para que se desarrollen
cultivos nicamente de temporal es ms corto cuanto ms concentrada
sea la estacin de lluvias y mayor el dficit de humedad (es decir, la
distancia entre ET y precipitacin) durante los meses ms secos del
ao. La funcin del regado (y del control del agua en general) es
aproximar el patrn de disponibilidad estacional del agua al de ET.
Hay varios aspectos en ello: Primero, aun cuando en promedio y
tomando una estacin en su conjunto, la cantidad de precipitacin es
adecuada para las necesidades hdricas de los cultivos, su distribucin
durante la estacin es frecuentemente tan variable que no puede
confiarse en que la precipitacin por si misma mantenga a lo largo del
ciclo de cultivo la humedad del suelo en niveles apropiados. La
variabilidad en la fecha de inicio de las lluvias y en la cantidad de
precipitacin durante la fase inicial de la estacin afecta la fecha de
siembra al igual que la tasa de germinacin y el establecimiento de
plantas jvenes, lo que en conjunto tiene implicaciones significativas
en los rendimientos. De igual manera, las canculas durante perodos
crticos de crecimiento de las plantas (lo que vara segn el cultivo)
pueden reducir consideradamente los rendimientos. Bajo estas
condiciones el regado tiene un rol importante al asegurar que la
humedad del suelo sea adecuada especialmente durante los estadios
crticos de crecimiento, sin importar las variaciones impredecibles en
la precipitacin durante la temporada de crecimiento. Cuanto menor
sea la precipitacin total, y mayor su variabilidad durante la estacin,
el rol del regado ser ms importante.
En muchas regiones de Asia, particularmente en el sur de Asia, la
naturaleza de los cultivos que pueden lograrse durante la estacin de
lluvias tambin est condicionada por la poca confiabilidad de las
lluvias y por el hecho de que la precipitacin total es baja. De tal
manera que en la mayor parte de la India peninsular en las tierras de
temporal slo pueden cultivarse mijo, legumbres [garbanzo, lenteja,
frijol] u oleaginosas [cacahuate, colza, mostaza, girasol] durante la
temporada de monzn. Bajo estas condiciones, las obras de riego que
aumentan el suministro total de agua durante la temporada de lluvias
permiten a los agricultores tener cultivos como arroz de inundacin,
cuyos rendimientos son muy superiores a otros cultivos pero que
requieren de un mayor volumen de agua. El impacto es an ms
dramtico en regiones ridas como Ranjasthon, Punjab y buena parte
de Pakistn donde las lluvias son escasas aun durante la estacin de
monzn
9
. En tales casos las posibilidades de una agricultura de
temporal son muy limitadas: Una proporcin relativamente alta de la
tierra est bajo pastos o en descanso, y el resto se utiliza para cultivar
especies y variedades de plantas (principalmente mijo y legumbres)
que pueden sobrevivir con la poca y preciada humedad pero cuyo
potencial de rendimiento, por lo mismo, es baja. La introduccin del
regado en tales circunstancias permite una expansin significativa del
rea cultivada, una expansin de la estacin de cultivo y un cambio a
patrones de cultivo nuevos y ms productivos.
El control de la humedad del suelo, sin embargo, no depende siempre
o exclusivamente del riego: En muchos casos, el problema es proteger
a las tierras de cultivo de la inundacin y proveer de suficiente drenaje
a las reas propensas a encharcarse. Las inundaciones son provocadas
por rachas de lluvias intensas concentradas en perodos cortos y
pueden ser particularmente graves en las llanuras a lo largo de las
partes bajas de los grandes ros. Los pantanos y cinegas,
principalmente en los estuarios de los grandes ros, frecuentemente
requieren de elaboradas obras de drenaje para eliminar el exceso de
agua y convertir a la tierra en apta para el cultivo. (reas extensas de
cultivo tanto en China como en Japn fueron de hecho incorporadas al
cultivo por este medio). Por otra parte, en todos los terrenos regados el
drenaje eficiente es esencial para evitar los encharcamientos y la
salinidad que proviene de un riego indiscriminado. En vista de lo
anterior, el concepto relevante de control del agua desde la perspectiva
de la produccin agrcola debe ser evidentemente ms amplio que el
de regado y debe comprender tambin el control de inundaciones y el
drenaje.
Est claro que el control del agua puede contribuir al aumento de la
produccin agrcola de una o ms formas: Puede aumentar los
rendimientos de cultivos especficos y hacerlos ms estables al
facilitar la siembra en la fecha ptima y, al aumentar la posibilidad de
uso de fertilizantes, puede contribuir a aumentar la intensidad de
cultivo al reducir el periodo de descanso y/o al extender el periodo
efectivo de cultivo; y permite una mayor diversidad de cultivos y a su
vez el cambio a cultivos de alta productividad y valor. Sin embargo la
magnitud precisa del aumento de la productividad por unidad de rea
(y en la produccin total) depende no slo de la extensin y calidad
del sistema de control del agua, sino tambin de otros factores
notablemente el clima, los suelos y las caractersticas genticas de las
variedades de plantas cultivadas.
Cuanto mayor y ms regular sea la distribucin de la precipitacin en
relacin a la ET el aumento en rendimientos como resultado del
control del agua ser seguramente menor. Las caractersticas genticas
de las variedades de plantas cultivadas influyen en la amplitud de la
curva de respuesta al fertilizante cuando el control del agua garantiza
ausencia de estrs hdrico. No obstante, en general, bajo condiciones
de humedad ideal, en contraste con condiciones de temporal, el
rendimiento por hectrea ser probablemente ms alto con cualquier
nivel de uso de nutrientes pero adems ser mayor la cantidad mxima
de nutrientes que las plantas pueden usar. Y, en la medida en que el
regado permite un suministro ms abundante y asegurado de
humedad en el suelo en distintas etapas del crecimiento de la planta,
permite tambin que aumente la respuesta en rendimientos a los
fertilizantes. El incremento de la productividad de los fertilizantes
aumenta el nivel econmico de aplicacin y por lo tanto acta como
estmulo para acelerar el crecimiento de los rendimientos de los
cultivos. Claramente ser mayor la magnitud de este efecto de la
introduccin del control de agua, bajo condiciones de lluvia escasa e
incierta y cuando se utilicen semillas de alto rendimiento.
Dadas las condiciones agroclimticas y la variedad de semilla, la
capacid ad del sistema de riego para regular el suministro de agua a
parcelas especficas en su rea de comando y sostener un nivel
apropiado de humedad en el suelo en todas las etapas de crecimiento
de la planta tiene un efecto significativo en la produccin. Esta
capacidad, que es un reflejo de la calidad del sistema, depende de la
forma en que el sistema est diseado y es operado.
El diseo del sistema tiene varios aspectos incluyendo las
caractersticas de la fuente de agua (que determina la cantidad y el
patrn estacional de disponibilidad de agua en la fuente, as como los
lmites dentro de los cuales esta ltima puede ser manipulada); la red
de distribucin y las estructuras de control (que determinan si el agua
puede llegar a todas las parcelas y qu tan efectivamente y en qu
medida puede regularse la oportunidad y la cantidad de suministro a
cada parcela); la calidad de la preparacin del terreno y las tcnicas de
aplicacin de agua (ambas afectan la eficiencia de riego, es decir, la
proporcin del agua que aporta la fuente que est efectivamente
accesible en la zona radicular de las plantas).
Dentro de los lmites impuestos por las caractersticas fsicas de la
fuente de agua y el diseo ingenieril del sistema, la forma de organizar
y administrar la distribucin del agua puede representar una diferencia
considerable en la efectividad con que se regulan los patrones de
cultivo y la entrega de agua. Por ello los arreglos instituciones para
operar los sistemas de riego --es decir, las reglas, los procedimientos,
los mecanismos para hacer cumplir
10
y el personal-- tienen
implicaciones importantes sobre los resultados finales. Es esencial
reconocer, no obstante, que la organizacin de la administracin del
agua y la forma en que funciona estn condicionadas por, y tambin
condicionan a, el contexto natural y socioeconmico en que opera. En
la discusin subsecuente haremos mayor nfasis en estas inter-
relaciones.
III. LA CONSTRUCCIN DE LA INFRAESTRUCTURA PARA EL
CONTROL DEL AGUA
La construccin de la infraestructura para el control del agua tiene
varias fases distintivas, desde controlar y aprovechar una fuente de
agua, pasando por la construccin de la red de distribucin/drenaje
que llega al nivel de parcela, hasta la preparacin del terreno para un
riego eficiente. Los aspectos institucionales se refieren a la ubicacin,
en cada fase, de la responsabilidad de planear, disear y construir la
infraestructura, y de movilizar los recursos necesarios y resolver los
conflictos que surjan en el camino. De particular inters en relacin a
lo anterior son los roles relativos del Estado, de las instituciones
locales y del esfuerzo privado en cada una de estas actividades y los
factores que determinan la mezcla particular de roles en distintas
situaciones.
Las variaciones en la organizacin
Existen marcadas diferencias entre regiones y pases en la forma en
que se organiza la construccin de los sistemas de control del agua. En
el perodo contemporneo por doquier el Estado juega un papel
preponderante en la planeacin, regulacin y apoyo a los proyectos de
desarrollo del regado, del control de inundacin y del drenaje. La
importancia de su participacin directa en el proceso, sin embargo,
vara. En la India
11
, por ejemplo, los gobiernos estatales y el nacional
tienen una mayor responsabilidad directa que en la mayora de los
otros pases de Asia (incluyendo China): En el caso de las obras de
riego para aguas superficiales, las agencias gubernamentales son las
que realizan los estudios preparatorios, disean los proyectos y llevan
a cabo la construccin en s.
Hasta hace unas dos dcadas [1965] el gobierno asuma la
responsabilidad de la construccin del reservorio principal, el canal
principal y los laterales hasta un cierto nivel (usualmente hasta las
tomas granja
12
que abastecen a unas 40 ha.). Se esperaba que los
agricultores construyesen los canales parcelarios ms all de este nivel
y tambin que realizasen las mejoras parcelarias necesarias para el
regado. Sin embargo, desde entonces, hay una clara tendencia a que
el gobierno asuma responsabilidad tambin por estas obras. Se ha
ideado para este propsito un nuevo arreglo institucional, en la forma
de Autoridades para el Desarrollo del rea de Comando, que est
separado de los departamentos responsables de la construcci n de las
obras principales. El costo de todos estos programas se financia
inicialmente con el presupuesto y en alguna medida a travs de
instituciones financieras. Los departamentos involucrados procuran
los materiales necesarios y a veces realizan la construccin con su
propio personal y con trabajadores contratados especficamente para
este propsito. La prctica ms comn, sin embargo, es encargar la
construccin (incluyendo la tarea de reclutar y supervisar a los
trabajadores) a contratistas seleccionados por un sistema de concurso.
Durante la construccin los agricultores no contribuyen con dinero o
con trabajo. Se supone que el costo de las obras debe ser reembolsado
por los beneficiarios en pagos cmodos durante un perodo de varios
aos en la forma de impuestos de mejoras. Pero de hecho poco se
recaba, de tal manera que los beneficiarios casi no contribuyen al
costo del desarrollo de las obras de control del agua.
El rol del Estado, en el caso de las aguas subterrneas, es ms
limitado: Aparte de organizar los reconocimientos del potencial del
acufero, proporcionar asesora tcnica y algn equipo de perforacin,
y el tendido de la red elctrica, su participacin en la construccin en
s se reduce a los pozos profundos [tubewells] relativamente grandes
del norte de la India. La mayor parte del trabajo de excavar y perforar,
construccin de canales, nivelacin de terrenos e instalacin de
bombas la realizan los mismos agricultores, tpicamente de manera
individual. Sin embargo el gobierno es la principal fuente de
financiamiento, el cual se canaliza directa (tanto en la forma de
prstamos como de subsidios) e indirectamente en la forma de
prstamos a travs de instituciones financieras. Este apoyo es
generalmente adecuado para cubrir la mayor parte de los costos
iniciales, y los trminos de los crditos son relativamente blandos.
En Japn y China, comparados con la India, los niveles ms altos de
gobierno juegan un rol relativamente ms limitado en prcticamente
todas las fases, y los usuarios y sus organizaciones tienen entonces
una mayor responsabilidad tanto en la construccin como en la
movilizacin de los recursos necesarios
13
. As en China,
La planeacin, el diseo, la construccin y la operacin de proyectos
especficos tiene lugar en cuatro niveles distintos dependiendo del
tamao del proyecto. El principio general es que la responsabilidad de
un proyecto que afecta a dos o ms unidades es asumida por la
siguiente unidad jerrquica. Un corolario es que cada unidad que se
beneficia de un proyecto contribuye con trabajo e inversin en
proporcin a su participacin en los beneficios. As el gobierno
central, a travs de las oficinas de proyectos del Ministerio de
Conservacin del Agua, toma la responsabilidad de las presas ms
grandes y de los proyectos hidroelctricos, y todas las provincias que
se beneficiarn aportan trabajo para complementar los fondos de
inversin del Estado. Los gobiernos de las provincias son
responsables de los proyectos de riego que afectarn a ms de un
municipio. Los gobiernos municipales usualmente realizan los obras
de derivacin o reservorios que afectan a ms de una comuna ... A
nivel local la comuna o las brigadas de produccin planean,
construyen y operan numerosos proyectos de todo tipo. (Greer, 1979:
116-117).
De hecho una gran proporcin de las obras para desarrollar la
conservacin del agua consisten en proyectos de la ltima categora.
La poltica explcita del gobierno, hasta 1979, fue que las comunas del
pueblo y sus unidades constitutivas asumiesen la mayor parte de la
responsabilidad de los proyectos para aprovechar las fuentes de agua
en los lmites de la comuna/brigada, as como de la construccin de
las redes de distribucin/drenaje y de las mejoras parcelarias
necesarias para hacer uso efectivo de las oportunidades presentadas
por los proyectos ms grandes realizados por los niveles jerrquicos
superiores del gobierno.
Las diferencias en los mtodos de movilizacin de recursos son an
ms llamativas. En China, a diferencia de la India, se espera que los
beneficiarios contribuyan con una gran parte de los costos del
proyecto. As los costos de proyectos emprendidos por las comunas/
brigadas/ equipos de produccin deben ser enteramente cubiertos con
sus propios recursos. Dado que el trabajo es el principal recurso
requerido en la construccin de estas obras y constituye el grueso de
los costos, la movilizacin de recursos toma principalmente la forma
de contribuciones en trabajo por las unidades beneficiadas. Se espera
tambin que las comunas movilicen contribucio nes en trabajo para
proyectos emprendidos por el gobierno provincial/ nacional que
benefician a sus reas. Durante el perodo del Gran Salto tales
contribuciones eran buscadas y obtenidas an para proyectos que no
los beneficiaban directa o inmediatamente. A pesar de las
controversias sobre las bases para la contribucin en trabajo y la
preocupacin por los problemas de organizacin efectiva de una
fuerza de trabajo muy variable, se ha mantenido el principio de que
los beneficiarios contribuyan directamente a la construccin. Aunque
las contribuciones en trabajo estn actualmente limitadas a las
unidades directamente beneficiadas por el proyecto, la magnitud de
estas contribuciones es muy grande, en algunos casos tanto como el
80 % del costo total del proyecto (Vermeer, 1977: 260-1). Es
relevante considerar que existe una larga tradicin en la prctica de
movilizar trabajo tanto para proyectos locales como nacionales de
control de agua (y para obras pblicas en general) en la historia de
China.
En el Japn de la postguerra
14
la planeacin y construccin de obras
de control del agua, la mayora de las cuales son para la expansin y
modernizacin de sistemas pre-existentes, son responsabilidad de los
Distritos de Mejoramiento de Tierras (DMT). Los DMT, de los cuales
hay en este momento [1985] 13,000, son asociaciones de agricultores
del rea de servicio de los sistemas de control del agua (generalmente
formados con organizaciones de usuarios de sistemas locales
construidos en el pasado) y administrados por representantes electos
entre sus miembros. Han sido constituidos bajo una legislacin
especial especficamente dirigida a mejorar el control del agua
mediante la construccin de nuevos reservorios para aumentar el
abasto de agua, racionalizar el trazo de los canales de riego y drenaje y
reorganizar la distribucin espacial de las parcelas de tal manera que
permita un control del agua ms efectivo a nivel de parcela y tambin
para facilitar la mecanizacin.
Los gobiernos de prefectura y nacional toman a su cargo el diseo y la
construccin nicamente de las presas (o almacenamientos) y los
canales que abastecen a ms de una DMT. En todos los dems casos el
gobierno proporciona asistencia tcnica (en materia de ingeniera y
diseo) y asistencia financiera (la mitad del costo es absorbido por el
gobierno nacional, un cuarto por la prefectura y se cubre la diferencia
facilitando prstamos blandos). Aunque todo ello proporciona al
gobierno una influencia considerable en la concepcin y el diseo
general de los proyectos, la responsabilidad formal de las decisiones
en todos estos asuntos as como la asignacin de los contratos
corresponde a la administracin de los DMT.
Antecedentes histricos
Estas variaciones son, hasta cierto grado, un reflejo de las diferencias
en la evolucin histrica del rol del gobierno en relacin al desarrollo
del recurso agua. En la India, de lo poco que sabemos de la historia
del riego en el perodo pre-britnico, parecera que hubo un
considerable desarrollo de obras de riego locales, particularmente en
el sur de la India, bajo un liderazgo esencialmente local an antes del
surgimiento de Estados unificados de tamao significativo (Ludden,
1979). En el norte de la India existi posiblemente un desarrollo
similar, pero el Estado parece haber jugado un rol ms directo y
prominente en el desarrollo de algunos de los sistemas de riego ms
grandes, como por ejemplo, los canales de Jamuna y Ganga, y el
elaborado sistema de control de inundacin en Bengala (Harris, 1923;
Habib, 1963).
En las primeras fases del dominio britnico, el gobierno no tuvo
mucho inters en el desarrollo del regado. En el sur de la India, por
ejemplo, poco despus del inicio del dominio britnico, el gobierno
asumi la responsabilidad de rehabilitar los tanques que haban sido
daados por la guerra y el abandono, as como por su subsecuente
mantenimiento
15
. En la primera mitad del siglo XIX el Estado gast
sumas considerables en la reconstruccin de viejos sistemas de riego
con aguas superficiales, algunos de ellos grandes aun bajo criterios
modernos. Se iniciaron nuevos proyectos como iniciativas privadas.
Pero debido a que no fueron redituables el progreso fue lento hasta
fines del siglo XIX. Posteriormente la construccin pblica de obra de
riego aument rpidamente, posiblemente como respuesta a las
hambrunas recurrentes y parcialmente por consideraciones
estratgicas
16
. Casi todos los nuevos proyectos fueron de riego con
aguas superficiales; no solo fueron grandes en trminos del costo y del
rea cubierta, adems muchos de ellos involucraron la construccin de
reservorios de tamaos sin precedente en el sub-continente. Por lo que
sabemos no hubo intentos de exigir a los beneficiarios potenciales
contribuciones en dinero o trabajo, o de involucrarlos en la
concepcin o implementacin de los proyectos. El periodo post-
independiente fue testigo de una expansin masiva en la escala de
desarrollo de todo tipo de proyectos de regado y de control de
inundacin. En las obras de regado con aguas superficiales, casi todas
bajo la gida del Estado, siguen dominando las grandes obras de
almacenamiento. Aun en el caso de las aguas subterrneas, que son
principalmente explotadas por el sector privado, el Estado provee la
asistencia tcnica y el grueso del financiamiento.
En contraste, tanto China como Japn, tienen una antigua y sostenida
tradicin de desarrollo de la conservacin del agua a travs de
esfuerzos locales y requiriendo de los beneficiarios, an cuando el
gobierno realiza los proyectos, una contribucin en trabajo y en
materiales para construccin. En China en los aos 500 a.C. o an
antes, se iniciaron enormes proyectos para el control de inundaciones
en los ros Amarillo y Hwai, y para derivar agua de ros para regar
reas extensas, y la prctica establecida en aquel tiempo de usar
trabajo obligatorio (corv) se mantuvo durante los siglos
subsecuentes. El rol de tales empresas en la conformacin de la
historia china y su significado para la naturaleza y organizacin del
gobierno en China han atrado mucha atencin (Chi, 1936; Wittfogel,
1957). No obstante es un hecho que estos grandes proyectos
constituyen slo una fraccin del esfuerzo global que se ha invertido
en el desarrollo de la conservacin del agua y en particular en el riego.
En el nivel local no slo hubo mucha construccin (pequeas presas,
redes de distribucin y desarrollo parcelario) esencial para que los
beneficios de los grandes proyectos pudieran concretarse, sino
tambin una gran parte del regado dependa de obras esencialmente
locales que parecen haber sido concebidas, planeadas y construidas
por, o bajo, el liderazgo local de terratenientes, lderes de clan, y la
pequea nobleza [gentry] utilizando recursos locales (principalmente
trabajo) con la ayuda y el apoyo ocasionales del gobierno y de los
comerciantes. Aun en el caso de los grandes proyectos la movilizacin
del trabajo obligatorio (corv), que en ocasiones llegaba a cifras
asombrosas, fue utilizado ampliamente tanto por los gobiernos
provinciales y nacional para la construccin de proyectos. A pesar de
los cambios de largo alcance en otros aspectos de la organizacin
econmica, poltica y administrativa de la sociedad China despus de
la Revolucin, uno puede ver una cierta continuidad en lo relativo a la
organizacin y el financiamiento de la construccin de obras de
conservacin de agua
17
.
La experiencia japonesa muestra una tendencia indiscutible hacia el
crecimiento de la participacin del Estado, no tanto en la construccin,
sino en guiar y financiar el desarrollo del control del agua (Tamaki,
1977; Hatate, 1978). Histricamente el desarrollo del regado se inici
casi exclusivamente con pequeos y localizados desarrollos
organizados por jefes feudales y grandes terratenientes con la ayuda
de trabajo local. Segn se fue llegando a los lmites de tales obras y/o
hubo acceso a avances significativos en las tcnicas de control del
agua, se empezaron a desarrollar proyectos ms grandes que requeran
el apoyo e intervencin de una autoridad poltica supra- local. Ello a
veces fue el resultado de presiones desde abajo pero con frecuencia
tambin era el reflejo del esfuerzo de gobernantes locales ambiciosos
por incrementar sus ingresos y ampliar su dominio. Los gobiernos
regionales y nacional jugaron un rol particularmente activo en la
conservacin de agua en los siglos XVII y XVIII y financiaron parte
de los costos, pero la participacin local sigui siendo muy
importante. Aun durante el siglo XIX cuando el rol del gobierno tuvo
un incremento significativo, el gobierno generalmente insisti en que
los beneficiarios cubriesen el grueso del costo de los nuevos
proyectos. Fue hasta la dcada de 1920 que el gobierno, bajo la
presin de una creciente escasez de alimentos, liberaliz de manera
sustantiva la escala y los trminos de apoyo a los proyectos de control
de agua
18
. Por diversas razones el proceso se reforz en el perodo de
postguerra. Pero se ha mantenido un alto grado de participacin y
control por parte de los usuarios en las actividades de desarrollo.
La escala y la complejidad de los proyectos
La diferencia en el rol del gobierno refleja, en un grado considerable,
las diferencias en la escala y complejidad de las obras involucradas.
Ello, claro est, es el punto central de la tesis de Wittfogel sobre el rol
del Estado en la sociedad hidrulica. Las obras de control del agua de
gran escala y tcnicamente complejas necesitan de una movilizacin
de recursos y de una capacidad organizativa en una escala que rebasa
la capacidad de las comunidades locales o de las empresas privadas y
slo pueden ser manejadas por el gobierno. Ello implica que dnde
figuran de manera destacada proyectos de gran escala y/o complejidad
en el conjunto de obras hidrulicas se puede esperar encontrar que el
Estado juega un rol ms prominente en la planeacin y la construccin
de estas obras. Tal asociacin de hecho parece existir en los tres pases
que hemos analizado.
As en la India se estima que del total de la superficie regada, dos
tercios corresponden al riego con aguas superficiales y la mayor parte
de sta es a partir de canales, deslindando los tanques
19
y otras fuentes
locales pequeas. Los sistemas de canales, que consisten tanto en
proyectos de obras de derivacin como de almacenamiento, son
tpicamente grandes segn los estndares del resto de Asia (excepto
quiz en Pakistn). Proyectos que riegan 100,000 hectreas o ms son
comunes y representan aproximadamente la mitad del rea regada con
fuentes de agua superficial; hay 10 sistemas que riegan 500,000
hectreas o ms y, el ms grande (Bhakra-Nangal), riega unas 1.3
millones de hectreas. Los reservorios con una capacidad de
almacenamiento individual de ms de 500 millones de metros cbicos,
son unos 50, y representan el 80% del total de capacidad de
almacenamiento (147 mil millones de metros cbicos), mientras que
los tanques y pequeos estanques se estima representan menos del 10
% (Rao, 1979). Los proyectos de riego por canales en gran escala
dominaron el desarrollo del regado durante el perodo del dominio
britnico; la escala absoluta se ha incrementado marcadamente en la
era de la post-Independencia
20
, an cuando su importancia ha
declinado en trminos relativos como resultado de una aun mayor
expansin del desarrollo de las aguas subterrneas.
En China, a mediados de 1950 (el ltimo perodo para el que tenemos
acceso a informacin pertinente) el riego con aguas superficiales
representaba ms del 80 % del rea regada y la mayor parte (ms del
90 %) consista en estanques y presas pequeas y sistemas de agua
rodada que dependen de pequeos canales y acueductos. Los grandes
sistemas de agua rodada, incluyendo las grandes obras de derivacin
de ros (algunas de ellas con antecedentes muy antiguos) abastecen a
menos de una dcima parte del total de la superficie regada (Chao,
1970: 129). Ello hace notorio el dominio de proyectos relativamente
pequeos y esencialmente locales en los sistemas de riego chinos. Y,
tal y como mencionamos ms arriba, la construccin de tales
proyectos junto con el mejoramiento de los sistemas locales existentes
a travs del esfuerzo comunal ha sido asimismo caracterstico del
perodo post-Revolucionario.
En el caso de obras de control de inundacin y de drenaje el gobierno
ha jugado y sigue jugando un rol principal. Muchos de los ejemplos
clsicos de enormes obras pblicas en la historia antigua de China son
de hecho obras de control de inundacin (especialmente en las
cuencas de los ros Amarillo y Hwai) y canales de navegacin (como
el Gran canal). En tiempos recientes encontramos el mismo patrn:
Adems de la construccin de nuevos terraplenes de contencin y el
mejoramiento de los existentes a lo largo de los ros principales, ha
habido un importante programa de construccin de reservorios. El
nmero de reservorios con capacidad de 100 millones de metros
cbicos o ms (la mayora de los cuales estn destinados al control de
inundaciones ms que al riego) aument de 10 en 1949 a 300 en la
dcada de 1970 (Nickum, 1981: 6). El gobierno necesariamente tuvo
que jugar un rol principal en el diseo y la construccin de estas obras
que fueron no slo enormes sino que tambin requirieron de la
planificacin coordinada de cuencas fluviales completas que
atraviesan varias provincias. El que aun en estos proyectos una gran
parte del costo fue aportado mediante contribuciones en trabajo de las
reas beneficiadas es un rasgo distintivo y es un aspecto que no puede
ser explicado en trminos de la escala y/o complejidad de los
proyectos.
En Japn, al igual que en China, la mayora (75 %) de la superficie
regada depende de derivaciones de ros y de estanques. Aun ahora se
estima que los sistemas basados en reservorios proveen apenas una
sexta parte de la superficie regada (Fukuda, 1976: 88)
21
. Los sistemas
de riego japoneses son numerosos y su tamao promedio es pequeo.
Si consideramos a cada Distrito de Mejoramiento de Tierras (DMT)
como un sistema, el tamao promedio de un sistema de riego es de
apenas 250 hectreas; casi no existen sistemas que rieguen ms de
20,000 hectreas
22
. El control de inundacin y el drenaje fueron por
supuesto esenciales para la expansin del cultivo de arroz de
inundacin y en algunas reas (como la llanura de Kanto) involucr
una construccin de relativa gran escala y complejidad tcnica. Pero
en ningn sitio estas obras alcanzaron la escala de aquellas de la
China. Mucho pudo haber sido y fue manejado por gobernantes
locales mucho antes de la aparicin de un gobierno nacional
unificado. El rol relativamente ms prominente del gobierno en el
perodo de la postguerra es consistente con la necesidad de construir
nuevos almacenamientos, que involucran la integracin de las
comunidades de riego pre-existentes y los DMTs.
Dado que la escala de los proyectos tiene alguna relacin con la
naturaleza y la importancia de la participacin del Estado, surge la
pregunta de qu es lo que determina el tipo de proyecto emprendido.
La naturaleza del control del agua necesaria para la agricultura
depende de las condiciones agroclimticas; mientras que lo que es
posible est condicionado por condiciones topogrficas, geolgicas y
el estado del arte en ingeniera hidrulica; y lo que se selecciona de lo
posible est en funcin de an otros factores, esencialmente
socioeconmicos.
Los factores agroclimticos
Ya hemos explicado con cierto detalle (ver Seccin II) como la
precipitacin y la evaporacin son las dos variables climticas bsicas
que determinan la naturaleza del control del agua necesario para una
agricultura eficiente. Configuraciones distintas de estas variables
implican problemas distintos en el logro y mantenimiento de
condiciones de humedad del suelo. Consideren por ejemplo las dos
configuraciones ilustradas en la Figura 1.
En A --un esquema del patrn climtico caracterstico de la mayor
parte del sur de Asia-- las temperaturas son consistentemente ms
elevadas que en B-- que esquematiza el patrn climtico prevaleciente
en el este de Asia. Consecuentemente A tiene una mayor ET
prcticamente en todas las estaciones y ciertamente ms alta
considerando todo el ao en comparacin con B. Por otro lado la
precipitacin promedio es menor en A y su concentracin estacional
es ms pronunciada. El resultado combinado de estas diferencias es
que la estacin de secas en A no slo es ms prolongada sino
tambin el dficit de humedad (es decir, el exceso de ET sobre la
precipitacin efectiva) es tambin mayor. Bajo estas condiciones las
necesidades de riego en la estacin de secas al ser relativamente
grandes en relacin con los requerimientos de agua del cultivo, slo
pueden ser cubiertas si el agua excedente de la estacin de lluvias
(monzn) se almacena en la superficie o en el subsuelo para su uso en
la estacin de secas. Cul de estas posibilidades es realizable depende
sin embargo de la topografa y la geologa.

Figura nm. 1
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Evapotranspiracin Precipitacin

As en la llanura del Indo-Ganges, aunque el patrn climtico sigue el
patrn A, los ros que fluyen por las llanuras tienen cuencas de
captacin inusualmente grandes que incluyen a los Himalayas. La
contribucin del deshielo proveniente de estas montaas es un factor
importante para que todos los ros ms importantes de esta regin sean
perennes. La topografa de las llanuras tambin permite el riego
mediante derivaciones del flujo del ro para alimentar a sistemas de
canales
23
.
En el valle del Indus, adems de los sistemas de la antigedad, se
construyeron, antes y durante el dominio britnico en esta regin,
varios grandes sistemas de canales que dependen del agua que escurre
por el ro. Pero cuando las posibilidades de derivaciones del ro se
agotaron, la expansin ha dependido crecientemente de los
almacenamientos
24
. La geologa de las llanuras es excepcionalmente
favorable para el almacenamiento subterrneo pero la explotacin
intensiva de este recurso tuvo que esperar a la introduccin del
bombeo con motor (que redujo el costo de elevar el agua) y a la
disponibilidad de tcnicas para la construccin de pozos profundos
(que hizo posible aprovechar estratos ms profundos del
almacenamiento subterrneo)
25
.
En contraste, en el sur de la India, los ros son en su mayora
estacionales; no hay llanuras extensas a lo largo del curso de los ros
principales; y la geologa no es favorable para el almacenamiento
subterrneo. Aprovechando que la regin recibe precipitacin de
ambos monzones, las variaciones topogrficas locales han sido
eficientemente explotadas para almacenar agua de lluvia en un
extenso sistema de tanques que se utilizan para arrozales de
inundacin y simultneamente sirven como un medio para mejorar la
recarga del acufero en su rea de comando
26
. La mayor parte del
riego en el sur de la India en el perodo de la pre-Independencia
provena de estanques y pozos, exceptuando las obras de derivacin
en las reas de delta de los ros principales (el Krishna, el Godavari, y
el Cauvery y en menor medida en las cuencas de ros ms
pequeos)
27
. El desarrollo del riego por tanques al parecer lleg a un
punto de saturacin an antes de la llegada de los ingleses. Una
expansin adicional del riego a partir de almacenamientos en este
tracto requera de la construccin de grandes almacenamientos aguas
arriba y/o tcnicas ms baratas para elevar el agua subterrnea. La
tecnologa requerida para las presas de almacenamiento no se
desarroll autctonamente y estuvo disponible slo hasta finales del
siglo XIX. Las tcnicas baratas para explotar aguas subterrneas no
estuvieron disponibles hasta mucho despus.
En el este de Asia (patrn B), en contraste, la precipitacin es mayor y
en todo caso est mejor distribuida en relacin a la ET; la duracin de
la estacin en que hay dficit hdrico en el suelo (bajo condiciones de
agricultura de temporal) es ms corta; y la magnitud del dficit
relativo a los requerimientos de agua de los cultivos es menor
28
. Al
estar la precipitacin ms uniformemente distribuida la mayora de los
ros son perennes. En China dada la enorme extensin del rea de
captacin yal hecho que la estacin de lluvias se inicia antes en las
partes altas que en las bajas de la cuenca (donde se encuentra
concentrada la mayor parte de la agricultura) probablemente significa
menores variaciones estacionales en el caudal del ro en las partes
bajas. Bajo esta conjuncin de circunstancias, le es posible a China
enfrentar el dficit de humedad en la estacin de secas con la ayuda de
obras de derivacin, estanques y elevacin de aguas superficiales.
Tanto en China como en Japn los grandes sistemas de riego por
canales, y en particular aquellos basados en almacenamientos, son un
fenmeno relativamente reciente.
Coincidentemente, la abundancia relativa de agua en estos pases hace
que las inundaciones sean un problema ms serio. Son esenciales,
particularmente en las partes bajas de las cuencas y las reas de
estuario, medidas efectivas para regular las inundaciones estacionales
y asegurar un drenaje apropiado del agua excedente. Estas obras,
comparadas con aquellas destinadas al riego, tienden a ser
relativamente grandes en trminos tanto de tamao como de extensin
del rea beneficiada. Las obras de proteccin contra inundaciones en
el norte de China estn entre las obras de control del agua ms grandes
del mundo.
La tecnologa del control de agua
Las restricciones impuestas por el estado de la ingeniera hidrulica y
las tcnicas de construccin han sido relajadas en tiempos modernos
debido a la acumulacin y mayor facilidad de acceso a tcnicas
probadas. Pero estas restricciones fueron bastante importantes en otros
tiempos. De tal manera que el nivel ingenieril y las habilidades de
construccin requeridas para los grandes reservorios y los sistemas
extensos de canales es de un orden totalmente distinto al que involucra
la construccin de estanques locales y pozos poco profundos. Por
razones no del todo claras, en ciertas situaciones y en ciertos perodos,
ms no en otros, tuvo lugar un progreso significativo en la tecnologa.
As en China los esfuerzos sostenidos para controlar sus principales
ros llev a avances significativos en tcnicas de control de
inundaciones desde pocas bastante tempranas y ello hizo posible
implementar enormes obras an en la era precristiana (Needham,
1971). Pero no tuvieron lugar avances paralelos en la construccin de
presas de almacenamiento y en la explotacin de aguas subterrneas,
an cuando el potencial para tales obras exista y se haba llegado al
lmite del desarrollo basado en tecnologas ms sencillas. El que la
tecnologa de sistemas basados en almacenamientos no se desarrollase
autctonamente en la India y no estuviese disponible hasta
recientemente debe haber sido uno de los factores que detuvo el
crecimiento del regado en ese pas.
La tecnologa relevante de control de agua desde la perspectiva de la
agricultura por supuesto va ms all de aquella utilizada para
aprovechar las fuentes de agua; incluye tcnicas para regular la
conduccin del agua y su aplicacin eficiente a los cultivos. Aqu
posiblemente ms que en otros aspectos, se puede ver la interconexin
cercana entre los aspectos fsicos y organizativos del control del agua.
La eficiencia en la administracin del agua depende de manera crucial
del funcionamiento de las instituciones que operan el sistema y, dentro
de ciertos lmites, pueden incluso suplir los defectos en el diseo del
sistema. Pero el diseo fsico del sistema (concretado en estructuras a
travs de las cuales se regula el flujo de agua haca las distintas partes
del sistema; las especificaciones, diseo y trazo de la red de
riego/drenaje; la calidad de la preparacin de la tierra; y la tcnica de
riego utilizada a nivel parcelario) pone lmites definidos dentro de los
cuales las instituciones tienen que operar. Tambin es relevante notar
que las ideas de uso eficiente del agua estn a su vez condicionadas
por el estado del conocimiento sobre la respuesta en rendimientos al
agua, y que este ha venido modificndose constantemente. Hay una
diferencia notable tambin en este aspecto entre el este y sur de Asia.
La mayora de los sistemas japoneses y taiwaneses, y por lo menos
algunos de los chinos, han sido modernizados y han alcanzado un
nivel de sofisticacin en el diseo de las redes de distribucin y de las
estructuras de control, as como en la administracin de los sistemas
de entrega de agua, lo que contrasta fuertemente con los sistemas del
sur de Asia.
Los factores econmicos y sociales
Dado que el control del agua es slo una de las formas de incrementar
la produccin agrcola, los costos relativos de medios alternativos para
lograr este objetivo claramente son relevantes para determinar cuntos
recursos deben destinarse al control del agua y qu tipo de obras de
control del agua deben desarrollarse dentro de los lmites de lo
tecnolgicamente posible. Cuando hay una abundancia de tierra no
cultivada pero cultivable, la necesidad del control del agua es menos
apremiante. Y si extender el cultivo es ms barato en trminos de los
recursos requeridos por unidad de produccin adicional, uno esperara
un mayor nfasis en abrir ms tierras al cultivo en lugar de intensificar
el cultivo en tierras ya cultivadas mediante la ampliacin o
mejoramiento del regado. De tal manera que la ampliacin y mejora
del control del agua como base para la agricultura de regado intensiva
ocurri ms temprano y ha sido llevada ms lejos en China y Japn
que en la India, quiz debido a que los primeros llegaron a la frontera
de la agricultura extensiva mucho antes y a que el cultivo ms
intensivo basado en un apropiado control del agua era esencial para
elevar la productividad.
Se ha sugerido una explicacin similar para las diferencias en las
fechas y escalas de distintos tipos de inversiones agrcolas entre
Japn, Corea, Taiwan y Filipinas (Kikuchi y Hayami, 1979).
Claramente los costos relativos y la redituabilidad de distintas formas
de elevar la productividad son una funcin del estado de la tecnologa
para la apertura de nuevas tierras, la ingeniera hidrulica, la elevacin
del agua y en el mejoramiento gentico de plantas y la agronoma.
Consecuentemente el surgimiento de nuevas tcnicas en cualquiera de
estos campos afecta la seleccin: no es un accidente que el regado
con aguas subterrneas se difundi rpidamente slo despus de la
introduccin del bombeo con motor y de los pozos profundos --ambos
de los cuales reducen de manera importante el costo del agua
subterrnea. Igualmente, la introduccin de plantas y variedades de
altos rendimientos con alta respuesta a fertilizantes y fuentes de abasto
ms baratas de fertilizantes aumentan la redituabilidad de la
agricultura de riego y estimulan una inversin ms alta en el control
del agua.
Sin embargo el clculo econmico no siempre es explcito. De hecho
en la historia del desarrollo de la conservacin del agua hay poca
evidencia de clculos conscientes. La evaluacin econmica
sistemtica es un fenmeno relativamente reciente. Aunque la
evaluacin de proyectos es actualmente comn, las bases del clculo
econmico no slo son complejas sino que tambin estn fuertemente
condicionadas por factores extra-econmicos anclados en la forma en
que se movilizan los recursos, los intereses de lo(s) grupos que
movilizan los recursos, y las distribucin de los beneficios y costos
entre los beneficiarios.
El clculo es relativamente sencillo cuando la inversin propuesta la
realiza y lleva a cabo un solo agricultor exclusivamente para su propio
beneficio. Es un supuesto razonable que en este caso su decisin
depender en si puede o no conseguir un mejor rendimiento con esa
inversin que con otras alternativas accesibles. Efectivamente hay
ejemplos de tales inversiones privadas individuales en el control del
agua. Pozos poco profundos y bombas pequeas caen tpicamente en
esta categora. Pero la situacin ms comn es la de un proyecto de
riego que beneficia a un gran nmero de usuarios y que
necesariamente debe ser construido y operado por, o para, el grupo en
su conjunto.
Consideren, por ejemplo, la inversin en un nuevo tanque o la
modernizacin de un viejo tanque comunitario o la construccin de
canales parcelario s, la preparacin de terrenos y otras obras para poder
hacer un uso efectivo del agua disponible en una pequea comunidad
de agricultores. El hecho de que cada uno de ellos actuando
individualmente no pueda explotar ninguna de estas posibilidades y
que la accin combinada resulte provechosa para todos implica que
existe una cierta mutualidad de intereses para llevar adelante la
inversin colectiva. Pero ello por si solo es insuficiente para inducir al
grupo a poner en marcha el proyecto. Aun si la redituabilidad global
de la inversin es atractiva, el llevarlo o no a cabo depender de
manera crucial de la evaluacin que hagan los beneficiarios
individuales de sus respectivas ganancias netas.
Hay muchas razones por las cuales los individuos pueden no estar
dispuestos a participar. Por ejemplo, la modificacin de un sistema
existente puede ser colectivamente redituable, pero los agricultores y
las comunidades de agricultores abastecidas por el sistema existente
pueden tener temores de que el cambio afectar adversamente la
cantidad, oportunidad y seguridad en el suministro de agua que
actualmente reciben. Esos temores deben ser mitigados o superados
para que la inversin colectiva pueda realizarse. Ello involucra
demostrar que la nueva inversin aumentar la disponibilidad total,
garantizando el abasto que reciben los usuarios existentes y/o
reconociendo en el sistema modificado los derechos prioritarios en la
distribucin de agua a los usuarios existentes.
Otra razn de reticencias para participar en un esfuerzo colectivo
puede ser la incertidumbre con respecto a las ganancias netas para el
individuo. Las ganancias del agricultor individual estn determinadas
por varios factores, algunos de los cuales tienen que ver con la forma
en que los costos y los beneficios de la inversin sern repartidos
entre los beneficiarios, otros con la ubicacin, suelos y otras
caractersticas de las parcelas especficas que poseen, y otros ms
dependen a su vez de su acceso (en trminos de cantidad y calidad) a
los recursos complementarios necesarios para beneficiarse de la
mejora en el control de agua. El primero de ellos tiene que ver con los
principios y procedimientos que conciernen a los aportes de los
beneficiarios al proyecto para la construccin/mantenimiento, y con la
distribucin de agua a los beneficiarios individuales. Las inversiones
colectivas tpicamente tienen tales reglas pero la mera formulacin de
reglas y procedimientos no es suficiente. Es tambin relevante la
evaluacin por los usuarios individuales de qu tan efectiva e
imparcialmente van a ser implementadas dichas reglas. Si algunos o
todos los beneficiarios sienten que algunos usuarios, en virtud de su
ubicacin (aguas arriba) y/o su poder sobre la organizacin/el personal
que administra el sistema, puede y probablemente manipularn la
distribucin [de agua] en su beneficio, los incentivos para participar
en un esfuerzo colectivo se debilitarn. Estos incentivos pueden
tambin debilitarse porque un individuo ubicado en el rea de servicio
de una inversin comunal puede satisfacer sus necesidades sin
involucrarse en el esfuerzo colectivo --ya sea porque se beneficiar de
todas maneras o porque puede desarrollar fuentes suplementarias
(como pozos) de manera independiente.
Aun cuando las reglas sean claras y todos estn confiados en su
aplicacin, hay una considerable incertidumbre sobre los costos y los
beneficios para los individuos a consecuencia de un conocimiento
inadecuado del impacto de la inversin en la produccin y en los
insumos, atribuible a la gran variacin en las circunstancias
individuales en relacin a la calidad del suelo, al acceso a insumos y a
los conocimientos y habilidades para costear los insumos necesarios; y
tambin atribuible a la incertidumbre en la oportunidad y cantidad del
suministro de agua durante una dada estacin. El tipo de la tenencia de
la tierra del individuo tambin tiene importancia. La evaluacin de la
conveniencia de participar en un proyecto colectivo de control del
agua de un agricultor-propietario ser obviamente distinta al de un
arrendatario, y entre los arrendatarios el tipo de contrato y las
expectativas sobre el efecto de la obra de mejoramiento de control del
agua en la renta de la tierra seguramente influenciarn los clculos
individuales del costo-beneficio.
Mientras que poco se puede hacer con la incertidumbre de la
disponibilidad global de agua en el sistema o su patrn estacional, la
existencia de reglas de distribucin bien definidas para distintas
contingencias y la confianza en que la distribucin efectivamente ser
acorde a las reglas, puede hacer una diferencia considerable. Tal
confianza en efecto depende de la credibilidad de los funcionarios de
la organizacin de riego y de la habilidad de sus lderes para
disciplinar a los infractores de reglas y para hacer cumplir las reglas:
Tradicionalmente la participacin de las clases dominantes de
terratenientes que se beneficiaran directamente de la inversin en
control del agua, o de otros ncleos de poder local (como la pequea
nobleza [gentry] en China) ha sid o una forma de dar fuerza y
credibilidad a las organizaciones de riego. En muchos casos el grueso
del beneficio iba a parar a estas clases, que de hecho usaban su poder
para que los beneficiarios menores pero numerosos se alineasen con
sus programas y forzar su contribucin al desarrollo del sistema.
Ejemplos de organizaciones fuertes compuestas de agricultores con
una base econmica ms o menos homognea se encuentran en Japn
y Taiwan. Pero en otras partes son raros. An en el caso de las
Comunas del Pueblo en China, a pesar de la propiedad comunal de la
tierra, la distribucin relativamente igualitaria de los beneficios y la
toma de decisiones colectivas sobre el desarrollo y uso de los recursos
disponibles, el consenso en estas cuestiones no ha sido fcil o libre de
conflictos. Frecuentemente para llegar a decisiones y para
implementarlas se ha requerido de la intervencin fuerte y activa de
los cuadros del Partido, que han sido hasta hace muy poco el loci de
poder local en la sociedad rural China, (Anon. , 1958; Crook y Crook,
1962; Nickum, 1981).
El problema se hace an ms complejo cuando el alcance de la obra
de control del agua se extiende ms all de las comunidades
individuales y cuando las aldeas pierden su aislamiento y se integran
ms y ms a la economa y gobierno de complejos territoriales
mayores. Lo primero implica que la coordinacin y la movilizacin de
recursos tiene necesariamente que ser administrada por una autoridad
supra-comunitaria. Lo segundo tiene el efecto de debilitar, y hacer
ms indirecta la conexin entre movilizacin del excedente y su uso
para el control del agua. La importancia y la forma de movilizacin
[del excedente] as como su utilizacin queda entonces naturalmente
expuesta a las influencias de las configuraciones de intereses y poder
de un rea mucho mayor y ms all de la comunidad.
Histricamente las inversiones en el control de agua fueron
promovidas o realizadas por autoridades supra-comunitarias, ansiosas
de ampliar su dominio sobre el territorio, los recursos (mediante renta
e impuestos) y consecuentemente ampliar su poder. En algunos casos,
como en China, estas autoridades tenan la capacidad para hacer
efectiva la movilizacin de trabajo corv y la capacidad de organizar a
estos trabajadores para la construccin de obras de gran escala. Pero
ms frecuentemente prefirieron estimular (por medio de exenciones de
impuestos, por ejemplo) a comerciantes y a grandes terratenientes (o
sus dependientes) a invertir en la agricultura (incluyendo la
construccin de obras de control del agua) en lugar de comprometer
directamente sus propios recursos. Ejemplos de ello se pueden
encontrar en prcticamente todos los pases (vase por ejemplo Kelly,
1982; Ludden, 1978).
La importancia y naturaleza de la participacin del gobierno en el
desarrollo del control del agua vari mucho entre pases y an al
interior de un pas en distintos momentos de su historia. As que,
generalizando, los gobiernos del sur de Asia hasta recientemente no
tuvieron tanto inters en el desarrollo o la promocin del regado,
como sus contrapartes en el este de Asia. Un desarrollo considerable
por supuesto tuvo lugar en regiones especficas de la India en distintos
perodos, pero aparentemente en su mayor parte como resultado de
esfuerzos locales. En las fases tempranas del dominio britnico, la
Compaa de las Indias Orientales mostr un inters activo en la
construccin de obras de riego puramente como negocio de empresas
comerciales. Unos pocos proyectos fueron efectivamente construidos
sobre esta base a mediados del siglo XIX. Una sucesin de hambrunas
en la segunda mitad del XIX y la preocupacin por asegurar las
estratgicamente importantes partes del noroeste de la India llevaron a
una significativamente mayor participacin directa del Estado en el
regado por razones distintas a lograr una ganancia. No hay una
explicacin sencilla para ello [: la importancia y naturaleza de la
participacin del gobierno en el desarrollo del control del agua], como
tampoco para explicar que el inters del Estado en la construccin de
sistemas de control del agua, an en el este de Asia, ocurri de manera
discontina. Pero se pueden enumerar algunos de los factores ms
importantes que figuraran en cualquier explicacin: estos incluyen la
magnitud de los recursos de que dispone un gobierno (principalmente
en funcin del sistema de impuestos sobre la tierra y la efectividad de
su recaudacin ); la tenencia de la tierra (que afecta cmo se reparten
los costos y los beneficios del control del agua entre las distintas capas
sociales); la necesidad y las posibilidades de invertir en control del
agua, y las demandas de otras aplicaciones para los recursos de que
dispone el gobierno.
Este panorama ha cambiado radicalmente en tiempos recientes con la
mayor amplitud e importancia de la participacin de los Estados en el
control del agua. Ello refleja en parte la creciente escala y complejidad
de proyectos que requieren ms recursos, mayor expertise y un mayor
nivel de mediacin poltica en los conflictos entre intereses sectoriales
y regionales. En parte esta tendencia tambin refleja las crecientes
presiones para elevar el nivel de vida de las masas y la aceptacin de
la responsabilidad del Estado en la movilizacin y uso de recursos
para este propsito.
Una consecuencia inevitable de esta creciente centralizacin en la
movilizacin y la utilizacin de los excedentes es la intensificacin de
la competencia entre regiones y clases por los fondos pblicos
disponibles, y consecuentemente el realce del rol de las fuerzas
polticas (es decir, del poder relativo de las demandas antagnicas)
para decidir la distribucin de recursos. No obstante hay diferencias
significativas entre Japn, China y la India en este aspecto. As en
Japn, la creciente participacin del Estado ha tomado una forma
donde el gobierno nacional aporta una gran parte de los costos
(incluyendo amplios subsidios) y provee el marco legislativo, dejando
a las organizaciones autnomas de riego muchas de las decisiones e
implementacin. En China, la contribucin financiera del Estado al
desarrollo del riego ha sido conscientemente limitada, pero el poder
del Estado es usado a travs de los cuadros del Partido para facilitar la
accin colectiva a nivel de proyecto. En contraste, en la India las
polticas electorales han llevado al Estado a tomar una mucho mayor
responsabilidad directa en la planeacin, financiamiento y
construccin de obras de riego, incluyendo aquellos componentes que
podran ser realizados de manera efectiva por los beneficiarios en el
nivel local. En este proceso, se ha agravado considerablemente el
conflicto inherente entre uso eficiente de los recursos disponibles y la
propensin a utilizar los fondos pblicos como medio para recibir y
ampliar un apoyo electoral.
Frente a la demanda de ampliar el regado ms all de lo que puede
lograrse con los recursos disponibles, los gobiernos han respondido
iniciando demasiados proyectos --muchos de ellos sin la necesaria
investigacin-- y estirando precariamente entre ellos los fondos
disponibles; permitiendo que los sistemas de canales se extiendan ms
all de los lmites de rea que se puede regar con el abasto disponible;
y con una renuencia a enfrentar aquellos problemas cargados de
conflictos de la compactacin de parcelas
29
, el mejoramiento
parcelario, la localizacin del rea de comando para distintos cultivos
y la recaudacin de impuestos para mejoras. Los retrasos resultantes
en completar las obras y serios desbalances entre la disponibilidad de
agua, rea regable y patrones de cultivo en el rea de comando de
proyectos terminados, aumentan los conflictos sobre la distribucin
del agua y aumentan la incertidumbre sobre el abasto de agua, su
costo y productividad.
IV. LA OPERACIN DE UN SISTEMA DE CONTROL DE AGUA
A diferencia de la construccin de una obra de control de agua, que
esencialmente es una actividad nica o cuando ms intermitente, la
operacin involucra tareas de naturaleza continua. Bsicamente estas
tareas son asegurar que la infraestructura fsica (presas, canales,
canales parcelarios, estructuras) del sistema se mantenga en buen
estado de funcionamiento y regular el acceso y el uso de los servicios
que provee
30
.
Cuando una fuente de agua es aprovechada y usada por un solo
agricultor para el cultivo de su propia tierra, el mantenimiento y la
regulacin de su uso es relativamente simple: El agricultor slo tiene
que decidir cul es la mejor manera de distribuir el agua entre distintos
usos (cultivos/estaciones) en relacin con sus objetivos. La cuestin
de la distribucin entre distintos usuarios no existe. Sujeto slo a las
restricciones tcnicas, la implementacin de la decisin est
totalmente bajo su control. El problema se mantiene relativamente
simple, aun cuando la fuente de riego suministre agua a varios
usuarios ya sea porque la disponibilidad excede las necesidades del
propietario o porque la fuente se desarroll nicamente como negocio
--mientras el propietario tenga derecho irrestricto sobre la disposicin
del agua. Los mejores ejemplos de tal sistema son los pozos y pozos
profundos de propiedad individual. Algunos agricultores grandes
tuvieron, y todava tienen, estanques y pequeas obras de derivacin
para uso en sus propias tierras
31
.
Sin embargo dado el tamao relativamente pequeo de los fundos
agrcolas en la mayor parte de Asia, donde tpicamente an los
sistemas pequeos tienen que abastecer a varios agricultores, la
distribucin entre los usuarios de las obligaciones de mantenimiento y
del agua es tan importante como la distribucin entre usos (cultivos y
estaciones). Los mecanismos y procedimientos para determinar las
reglas de distribucin y para hacer cumplir las reglas --que juntos
definen la estructura de una organizacin para la operacin de los
sistemas de riego-- son por lo tanto de gran importancia.
Las organizaciones para la oper acin de sistemas de control de agua
tienden a ser diferenciados en trminos del rol de los burcratas
(diferenciados de los usuarios) en la administracin y la amplitud de la
centralizacin de la autoridad: Burocracia se refiere al cuerpo de
personal profesional contratado para llevar a cabo tareas especficas
en una organizacin en el marco de ciertas normas de procedimiento.
Pequeos sistemas locales que abastecen a pocos agricultores pueden
funcionar con una organizacin simple y administrar todas las tareas
con el auxilio de sus propios miembros. Esto es lo que ocurre en la
mayor parte de Asia. Tales sistemas tradicionalmente no utilizan
personal contratado; tanto los que toman las decisiones de polticas
como los administradores se nombran entre los miembros de la
comunidad por seleccin, eleccin o rotacin. Si bien el personal no
est profesionalmente entrenado, ello no quiere decir que no son
hbiles. De hecho un considerable conocimiento y experiencia en el
manejo tanto de problemas tcnicos como sociales en la
administracin del agua son esenciales para el funcionamiento terso
an de pequeos sistemas, y se espera que sus funcionarios tengan
tales atributos.
Los sistemas ms grandes, multicomunitarios, requieren de personal
ms capacitado y especializado para administrar las tareas tcnicas y
requieren de personal que pueda prestar una atencin ms continua a
las tareas cotidianas de la operacin del sistema. Consecuentemente
as como el tamao y la complejidad del sistema aumenta, tambin
aumenta la necesidad de un personal pagado de tiempo completo para
atender las tareas rutinarias tcnicas y administrativas. Pero hay
situaciones donde el rol de la burocracia va ms all de las funciones
tcnicas y administrativas para abarcar las de diseo e implementacin
de polticas. Por ello, lo que constituye una base significativa para
distinguir distintas clases de organizaciones de riego no es tanto la
dependencia de un personal pagado de tiempo completo como el rol
que este juega, junto con la forma en que es nombrado y controlado.
En este aspecto, hay un marcado contraste entre los patrones
prevalecientes en el este y en el sur de Asia.
As en Japn por la forma en que se desarrollaron los sistemas de
riego y el predominio de pequeos sistemas locales, el control de los
usuarios sobre la administracin (en relacin a la formulacin de
polticas, la administracin cotidiana as como el nombramiento y
control del personal de operacin) es muy fuerte. Segn fueron
creciendo los sistemas en escala y complejidad aument tambin la
dependencia en un personal profesional pagado. Pero salvo pocas
excepciones, todo el personal est efectivamente bajo el control de los
DMT que son administrados por representantes de los usuarios.
Aparte de establecer el marco legal general relativo a los DMT y, muy
excepcionalmente, la administracin de reservorios y canales que
sirven a ms de un DMT, el Estado juega un rol relativamente
marginal en la operacin de los sistemas de riego
32
.
En China
33
, aunque se supona que la burocracia del Estado era la
responsable desde los tiempos de la antigedad de la administracin
de las obras de control de agua, de hecho su rol se limitaba a la
supervisin del mantenimiento y la operacin de los grandes
proyectos construidos por el Estado, as como de los reservorios
centrales, los canales y los terraplenes a lo largo de los ros. Los
niveles inferiores de los grandes sistemas, as como los sistemas
pequeos construidos en su mayor parte con recursos e iniciativa
locales, eran administrados localmente con personal propio.
Actualmente, los sistemas de control del agua, para propsitos de
administracin operativa, estn organizados en Distritos de Riego de
tamaos diversos que van desde unas cuantas aldeas a varias comunas
o an prefecturas. Todas estas organizaciones tienen un cuerpo de
personal profesional y administrativo pagado, que es nombrado y
controlado por el Distrito de Riego. En los distritos que comprenden
varias comunas o municipios los funcionarios de mayor rango
provienen de cuadros profesionales del nivel correspondiente del
gobierno (Prefectura, Provincia o el Centro). Estos ltimos no estn
enteramente bajo el control de la Organizacin del Distrito. En virtud
de su expertise tcnico y siendo de su responsabilidad asegurarse que
los Distritos sea administrados segn los lineamientos generales de la
poltica, esta categora de personal desempea un rol significativo en
la toma de decisiones. Pero desempean este rol como miembros de
un comit de administracin donde los representantes de los usuarios
y funcionarios claves del Partido son tambin miembros. Las
decisiones del Comit se espera sean ejecutadas por los funcionarios.
En niveles inferiores, los representantes de usuarios y los cuadros del
partido desempean un rol mucho ms importante en la toma de
decisiones de polticas y se reduce progresivamente la dependencia en
funcionarios pagados a medida que uno se mueve a la unidad bsica
de uso (sealadamente el equipo). El personal de los comits as como
el personal que lleva a cabo las tareas proviene principalmente de la
jurisdiccin de cada nivel. El personal de operacin en cada nivel est
controlado por un comit administrativo de tal nivel.
En la India
34
, la participacin de los usuarios en la administracin
tambin es prominente en el caso de las aguas subterrneas (que son
principalmente explotadas con pozos y bombas de propiedad
individual) y en el caso de sistemas locales tradicionales. Pero la
administracin de canales (que comprende a la gran mayora del riego
con aguas superficiales) est dominada por y depende de la burocracia
del Estado. En toda la India la operacin del riego con aguas
superficiales --desde la fuente, a travs de los canales principales y
secundarios, hasta las tomas granja que abastecen a unas 40 has-- est
totalmente organizada y operada por personal del gobierno. La
responsabilidad global de la administracin de cada sistema est
investida en un funcionario principal que proviene casi siempre del
cuerpo permanente de ingenieros. El rea de comando de la totalidad
del proyecto se divide en una jerarqua de unidades y subunidades
operacionales (usualmente por segmentos del canal principal, canales
secundarios y grupos de distribuidores) a cargo de funcionarios
subordinados al administrador del sistema. Los administradores de
niveles intermedios tambin son reclutados del cuerpo de ingenieros
del Estado. Su personal de apoyo, incluyendo a aquellos responsables
de la supervisin y vigilancia de la operacin a nivel de las tomas
granja, son todos empleados del Estado. Los asuntos de poltica
general son decididos por los departamentos de riego del Estado que
formulan reglamentos detallados en la forma de estatutos, reglas y
manuales de operacin para orientar a los administradores de sistemas
individuales. Este patrn ha sido adoptado an en reas con una
tradicin previa de regado y con instituciones locales para su
administracin. Estas ltimas, cuando persisten, se ocupan de asuntos
esencialmente locales y ocasionalmente de promover intereses locales
(ms agua o una mejor regulacin de ella) ante la administracin del
sistema pero nunca como una parte integral de ella. As la
administracin en los sistemas de canales de la India presenta un alto
grado de centralizacin en el sentido de que la autoridad para formular
e implementar las polticas y para resolver los conflictos esta investida
en una burocracia que rinde cuentas al Estado.
Por razones de claridad parece til hacer una distincin entre dos
aspectos de la centralizacin en la administracin del riego: Uno de
los aspectos puede llamarse funcional y el otro poltico. El
primero refleja las caractersticas tcnicas del sistema que dicta el
locus de toma de decisin y la distribucin de poderes de decisin
entre distintos niveles. Por ejemplo, un sistema que est enteramente
basado en canales alimentados por una sola fuente (digamos una obra
de derivacin o un reservorio) requiere una coordinacin centralizada
de la operacin de los canales y de las tomas granja. Una vez que se
ha establecido el calendario para cada uno de los canales, la cantidad y
fechas de suministro de agua para cada toma granja es casi
inamovible. El rgano de administracin a nivel de la toma granja
puede quejarse de que los usuarios de aguas arriba toman demasiada
agua o pueden intentar tomar ms agua de la que les corresponde.
Pero en cualquier caso, el rango en que pueden manipular el
calendario o la cantidad de agua disponible es limitado. Su funcin
principal es distribuir el abasto disponible entre las distintas zonas del
rea servida por esa toma granja. En contraste, un tracto regado por
canal que combina el almacenamiento principal con
almacenamientos/pozos diseminados por el rea de comando, ofrece
la posibilidad de un mayor rango de manipulacin de la cantidad,
calendario y distribucin del agua en el nivel intermedio lo que
tambin significa que potencialmente el nivel administrativo
intermedio tiene un mayor rango de decisiones a realizar e
implementar. La amplitud con la que este potencial es de hecho
utilizado depende de varios factores incluyendo el grado de
adecuacin del suministro de agua de riego en relacin a los
requerimientos del rea de comando.
Los aspectos polticos se refieren a la cuestin de quin entre los
varios grupos interesados en el sistema tomar las decisiones de
distribucin, sobre qu bases y para el beneficio de quines. La
decisin de distribucin tiene que derivarse de ciertos objetivos (que
pueden o no ser explcitos) que debe lograr el sistema. Dado que en un
sistema multi- usuarios cada decisin de distribucin del agua implica
una cierta distribucin de costos y beneficios entre los usuarios, su
funcionamiento adecuado requiere de claridad en las metas (que deben
necesariamente incluir la produccin global y su distribucin entre
distintas partes del sistema), la definicin de reglas de distribucin
acordes con estas metas, y la capacidad de hacerlas cumplir. Es
concebible que estos asuntos puedan ser acordados por consenso entre
los usuarios o sus representantes. Pero cuando no existe consenso
entre los usuarios o entre los usuarios y la administracin en estos
asuntos, o si el consenso es frgil, ser difcil hacer que se cumplan
las reglas de distribucin y el funcionamiento terso del sistema
requerir de una autoridad superior para resolver los conflictos.
Este aspecto de la centralizacin de la autoridad es notable an en
sistemas tradicionales administrados por los usuarios. Los casos ms
obvios son cuando los principales terratenientes son tambin los
administradores. Pero no es necesario que los grandes terratenientes se
involucren directamente en la administracin del agua; pueden ejercer
su autoridad a travs de administradores que son sus candidatos o que
se subordinan a sus intereses. Tambin pueden elegir interferir slo
cuando los conflictos amenazan con salirse de control.
Tradicionalmente la autoridad de los grandes terratenientes parece
haber jugado un rol importante, en todo caso como una autoridad de
ltimo recurso, en el funcionamiento de sistemas locales. Cuando la
composicin de este grupo se modifica, como ha ocurrido de tiempo
en tiempo, el funcionamiento de las organizaciones de riego tambin
se ve afectado. Hay casos, entre los cuales los Vel Vidanes de Sri
Lanka son un ejemplo excelente, donde la mxima autoridad estaba
formalmente investida en un funcionario respaldado por el Estado
pero que parece haber sido reclutado entre los pudientes, o ascendido
al rango de los pudientes.
En sistemas multi-comunitarios es menos probable que los grandes
terratenientes per se jueguen el rol de rbitros de ultima instancia
porque hay muchos ms de ellos y los conflictos de intereses entre
ellos son probablemente mayores. Y donde las reformas agrarias han
logrado una distribucin igualitaria de la tierra, como en el Japn,
China y Taiwan modernos, la tenencia de la tierra es mucho menos
importante. Confan ms bien en reglas y procedimientos de
adjudicacin y en encargar la implementacin a personas reconocidas
por la comunidad como informados, hbiles y justos. An en estos
casos, hay necesidad de un claro locus de la autoridad para resolver
disputas que la organizacin no puede fcilmente manejar. En varios
sistemas, los funcionarios de mayor nivel son personas que imponen
respeto y que tienen influencia en la regin por su rique za o su
influencia poltica
35
. En el caso de China, una participacin enrgica y
activa de los cuadros del Partido Comunista juega este mismo rol
36
.
Por otro lado, no se puede asumir que slo porque la autoridad est
centralizada e investida con amplios poderes, la autoridad central de
hecho es o pueda ser efectiva. As, como veremos en el caso de los
sistemas de canales de la India la burocracia hidrulica no puede
ejercer su muy considerable autoridad formal dado que las reglas no
reflejan o no se derivan de metas en torno a las cuales estn
bsicamente de acuerdo los usuarios y los administradores. Los
intentos por parte de la burocracia de hacer cumplir las reglas son
eludidos de muchas maneras.
Dado que hay tantas dimensiones de la organizacin de riego, es
difcil encontrar una clasificacin que sea simple y al mismo tiempo
significativa. En cualquier caso, la forma de organizacin nos dice
relativamente poco de cmo de hecho funcionan y se adaptan a las
circunstancias cambiantes. Estas preguntas pueden examinarse mejor
en relacin a la forma en que se llevan a cabo, en situaciones
concretas, las tareas especficas de la administracin de la
infraestructura de riego --sealadamente el mantenimiento de la
infraestructura fsica y la regulacin de la distribucin de agua.
El mantenimiento de los sistemas de riego
El propsito del mantenimiento es garantizar que la infraestructura
fsica (presas, estructuras de control, redes de distribucin) funcionen
adecuadamente y con el nivel de desempeo para el que fueron
diseadas. Tpicamente, en un sistema de aguas superficiales ello
involucra inspecciones de la infraestructura para identificar cualquier
deterioro (tales como fugas en terraplenes, erosin, asolvamiento de
los canales, maleza, mal- funcionamiento de compuertas) y realizar las
reparaciones necesarias. Adems, la organizacin necesita estar alerta
para identificar desperfectos mayores tan pronto como ocurren y tener
la capacidad de corregirlos de inmediato.
El mantenimiento ineficiente puede afectar adversamente la entrega de
agua reduciendo el volumen de agua que pueden cargar los canales;
disminuyendo la velocidad del flujo de agua; aumentando las prdidas
por fugas y derrames; y en casos extremos un desplome parcial o total.
Todo ello reduce el volumen de agua disponible a nivel de parcela, y
por lo tanto el nivel posible de produccin en comparacin con el
potencial del sistema (dado su diseo). La calidad del mantenimiento
afecta los intereses tanto de la organizacin en general (a la que
presumiblemente le interesa lograr el mximo de produccin con el
agua disponible) como a los usuarios (cuya produccin e ingresos son
directamente afectados).
El vigor de este inters comn es, sin embargo, variable. Parece
probable que sea mayor y ms ampliamente compartido en un sistema
relativamente pequeo que ha sido implementado por una comunidad
de usuarios que al mismo tiempo ha realizado una inversin
substantiva en el costo de su desarrollo. Esto es igualmente cierto en
aquellos sistemas donde habiendo suficiente disponibilidad de agua
para toda el rea de servicio la negligencia en el mantenimiento
acarrea fuertes prdidas en la productividad. Por otro lado cuanto ms
grande y extenso es un sistema, ms difcil ser para los usuarios
apreciar cules son sus intereses comunes en el mantenimiento
adecuado de la infraestructura en todos sus niveles. La importancia del
mantenimiento del canal general no es tan evidente para todos los
usuarios de un sistema que sirve un rea de 100,000 hectreas como
para aquel que tiene un rea de 100 hectreas. El inters ser
naturalmente ms dbil cuando los usuarios no han contribuido con
sus propios recursos al desarrollo del sistema y cuando la
redituabilidad del regado en trminos de incremento de la produccin
es relativamente pequeo o incierto. Y si todas las partes del sistema
no reciben las cantidades prometidas o si el abasto es irregular, los
segmentos afectados no slo tendrn un menor inters en contribuir al
mantenimiento del sistema, sino incluso pueden resistir activamente
tales contribuciones por ser consideradas injustas..
Los sistemas comunitarios tradicionales de Asia, siendo pequeos y
generalmente el producto del esfuerzo local, entran en la primer
categora. A partir de las descripciones detalladas de varios de tales
sistemas, es claro que usualmente han establecido acuerdos en
relacin a las fechas de mantenimiento, la forma en que se divide el
trabajo, la responsabilidad de los funcionarios a distintos niveles y las
obligaciones de los usuarios. Mientras la fuerza de la costumbre y la
presin social facilitan el funcionamiento adecuado de los arreglos,
sera incorrecto suponer que funcionan nicamente sobre la base del
inters mutuo reforzado por la costumbre. La mayora de tales
sistemas encuentra necesario especificar sanciones (que van desde
multas hasta la prdida de los derechos de agua) para sancionar el
incumplimiento, as como contar con un centro de autoridad que
pueda hacer cumplir las sanciones para as asegurar su obediencia
37
.
Histricamente el ncleo de poder local --generalmente pero no
siempre, los grandes terratenientes-- ha tenido una rol importante en
este aspecto. Se puede esperar que el inters de los grandes
terratenientes en la administracin del control del agua est
influenciado por el grado en que sus ingresos se vean afectados por la
forma de administrar el sistema. El inters activo que tomaron los
terratenientes en el Japn en la administracin del control del agua
puede relacionarse con el hecho que vivan en la aldea y cultivaban
una parte de su tierra directamente
38
. En el sur de la India el sistema
tradicional de tenencia de la tierra asignaba cierto porcentaje del
producto para el mantenimiento de los estanques y los inspectores
tomaban un inters activo en esta tarea. En otras partes de esta regin,
un gran nmero de tanques eran propiedad de los terratenientes.
Mientras estos sistemas de tenencia persistieron y los ingresos del
Estado se basaron en una parte del producto, hubo un gran inters por
parte de los centros de poder locales y supra--locales en asegurar el
adecuado mantenimiento de los tanques. Adems de las guerras, la
introduccin de reformas a la tenencia de la tierra durante la poca
temprana del dominio britnico debilit estos centros tradicionales de
autoridad aldeana. Ello indudablemente contribuy al deterioro de los
tanques para riego durante el siglo XIX
39
. Aunque el gobierno tom la
responsabilidad de su mantenimiento, sus funcionarios no fueron
capaces de conseguir que el trabajo se llevase a cabo
40
. En Bihar los
zamindars tradicionales que haban tenido un activo inters en el
mantenimiento de obras de riego locales tambin perdieron inters una
vez que la aparcera fue reemplazada por renta fija (Sengupta, 1980).
Claramente hay una conexin entre la tenencia de la tierra y la
administracin local de sistemas de control del agua.
En sistemas ms grandes, las funciones son necesariamente ms
difusas y la percepcin del inters comn en el mantenimiento del
sistema como un todo tiende a ser ms dbil. Consecuentemente las
reglas y procedimientos tambin tienden a ser ms formalizadas e
impersonales. La movilizacin de las contribuciones en trabajo se
hace ms difcil. Es quiz por esta razn que algunos de los sistemas
multi-comunitarios ms grandes combinan las contribuciones en
trabajo para el mantenimiento de la infraestructura local de los
beneficiarios con una cuota para el costo de mantenimiento de la
infraestructura que cae bajo la jurisdiccin de los niveles superiores
41
.
Mientras, donde se procur, como en China, que el mantenimiento
an de sistemas grandes se realizase con contribuciones en trabajo, el
apoyo de los grandes terratenientes, la pequea nobleza [gentry] y
otros centros de poder local fue necesario para llevar a cabo la
movilizacin. La calidad del mantenimiento poda verse afectada
cuando el gobierno como un todo era dbil y/o cuando haba
conflictos severos de intereses a nivel local: Tenemos un relato,
correspondiente a la parte baja del delta del Yangtze, donde el sistema
de mantenimiento se vino abajo como resultado de disputas sobre
cmo dividir los costos del mantenimiento despus de un cambio en el
patrn de tenencia de la tierra y el Estado fue incapaz de resolverlo
satisfactoriamente en las dcadas subsiguientes. Aunque el relato se
refiere a los siglos XVI y XVII, pone de relieve la inter-relacin entre
mantenimiento de la infraestructura, tenencia de la tierra y burocracia,
as como el rejuego de intereses a distintos niveles (Hamashima,
1980).
Las crecientes dificultades para hacer cumplir con el trabajo corv
llevaron gradualmente a la abolicin del sistema. En el siglo XIX el
costo del mantenimiento de las obras pblicas deba ser pagado con el
presupuesto general del Estado. Sin embargo a la burocracia no se le
asignaban fondos suficientes para llevar a cabo los trabajos que
supuestamente eran de su responsabilidad. En algunas reas los
funcionarios recurrieron, con el apoyo de lideres locales, a
contribuciones en trabajo extra- legales; hubo intentos de reducir la
responsabilidad del Estado en el mantenimiento; en muchos casos los
funcionarios simplemente desatendieron esta tarea. La declinacin
general de la autoridad del gobierno central indudablemente fue un
factor importante que contribuy al relativo descuido del
mantenimiento de la infraestructura del control del agua durante las
dcadas precedentes a la Revolucin.
Con la reorganizacin de la administracin del control del agua en el
periodo post-Revolucionario, las contribuciones en trabajo para el
mantenimiento nuevamente han adquirido importancia. Los
beneficiarios aportan casi todo el trabajo necesario para el
mantenimiento y reparacin del sistema. Los artculos distintos al
trabajo necesarios, as como el costo de la administracin provienen
de las cuotas por servicio de riego. Aunque que la responsabilidad por
la planeacin y ejecucin del mantenimiento est distribuida entre
distintos niveles y se estimula el liderazgo local, los relatos
disponibles (referidos principalmente a modelos de administracin
exitosa) enfatizan el rol clave del liderazgo del partido en todos los
niveles de la organizacin a travs de una combinacin de
propaganda, educacin poltica y aun compulsin, para lograr un
funcionamiento terso de los arreglos. Hay indicios de que cuando el
liderazgo de partido no era tan fuerte o, cuando se redujo la
participacin del Partido como ocurri despus de las reformas de
1979, el funcionamiento de la organizacin de control del agua se vio
adversamente afectado
42
.
En la India (y en general en el sur de Asia) el Estado ha tomado la
responsabilidad directa por el mantenimiento de todos los canales
principales y de una gran parte de los tanques y otros sistemas locales.
An existen los arreglos tradicionales mediante los cuales el
mantenimiento se realizaba movilizando trabajo y otros recursos
locales (incluyendo ingresos de propiedades comunales designadas
para tal propsito), pero solo en forma rudimentaria y son usualmente
inadecuados
43
. Recientemente algunos de los estanques ms pequeos
de aldeas fueron transferidos a los panchayats que se supone deben ser
instituciones del gobierno local, autnomas y representativas, pero
que de hecho no lo son: Dependen principalmente de subsidios de los
gobiernos estatales y no parecen tener gran inters en el
mantenimiento de los tanques. En todos los dems casos los
departamentos de obras pblicas de los estados son totalmente
responsables por el mantenimiento, los costos son cubiertos con
asignaciones del presupuesto general del gobierno estatal
44
.
Los usuarios de los canales del Estado pagan una cuota por servicio de
riego (que ocasionalmente se junta con la del impuesto sobre la tierra)
que debiera cubrir el costo de operacin (incluyendo mantenimiento y
el inters sobre el capital) pero que casi invariablemente resulta
inadecuada para este propsito. Adicionalmente, a diferencia de
China, tales cuotas no estn etiquetadas para los administradores de
sistemas, sino que se adjunta al comn general de recursos.
Consecuentemente, el Departamento de Obras Pblicas (DOP) tiene
que competir con otros departamentos por las asignaciones de este
fondo comn, simultneamente los administradores de distintos
sistemas tienen que competir entre s y con demandas para otras
actividades del departamento. El mantenimiento de los sistemas de
riego no parece tener una alta prioridad a la hora de decidir la
asignacin de presupuesto a nivel estatal o aun al interior del DOP.
Las quejas acerca de una partida presupuestal inadecuada son de larga
duracin y hay evidencia del deterioro en las condiciones de secciones
importantes de los sistemas de riego
45
. Y sin embargo ha habido poca
presin de los funcionarios del DOP o de los usuarios para remediar la
situacin. La falta de preocupacin entre los funcionarios es quiz
comprensible dado que ellos no estn comprometidos a trabajar como
administradores en un sistema de riego en particular, ni sus carreras
dependen de qu tan bien se lleve a cabo este trabajo. La aparente
pasividad de los usuarios es ms difcil de entender: El tamao
inmenso de los sistemas, el debilitamiento del inters colectivo debido
al desarrollo de fuentes suplementarias independientes de riego
(particularmente con pozos y pozos profundos) y el hecho que no
tienen ningn rol en la administracin podran todos ellos haber
incidido.
La administracin de la distribucin de agua
La naturaleza del problema
La otra tarea principal de las organizaciones de riego es regular la
distribucin del agua disponible entre usos alternativos y entre
distintos segmentos del rea de servicio. El caso ms simple es el de
un agricultor con su propia fuente de agua que quiere usar el agua de
esa fuente junto con sus otros recursos (tierra, trabajo, equipo y capital
de trabajo) para obtener el mximo ingreso neto. El agua disponible
puede ser utilizada para distintos cultivos, y los cultivos posibles estn
determinados por las condiciones del suelo, la altitud, la topografa, el
clima, y otros elementos que conforman el medio agro-climtico.
Dentro de los lmites marcados por el medio, se debe tomar una
decisin acerca de cules cultivos y el rea destinada a cada cultivo.
Cada cultivo tiene requerimientos de agua distintos, responde de
manera distinta a las variaciones en la cantidad de agua y otros
insumos. Tomados en conjunto definen la funcin de produccin de
los distintos cultivos. Dada esta informacin, el precio de cada cultivo
y de cada insumo, y el volumen de agua y otros insumos disponibles,
parece una tarea bastante sencilla llegar a la asignacin ptima de
todos los insumos (incluyendo el agua) as como entre cultivos.
De hecho la determinacin de la asignacin ptima an para un
agricultor individual totalmente al mando de su fuente de riego es
mucho ms complicada y difcil que lo que aparenta
46
. Ello se debe a
que (1) el suelo y la topografa varan aun al interior de una granja; (2)
el efecto del riego sobre los rendimientos del cultivo depende no slo
de la cantidad total de agua aplicada sino tambin de cundo se aplica;
(3) la respuesta al riego no es independiente de la cantidad y la
distribucin estacional de la precipitacin, y ambas son muy variables
e impredecibles; y (4) el rendimiento eventual es el resultado
acumulado del estatus de la humedad en distintas etapas del
crecimiento de la plata; es difcil evaluar la contribucin de una
cantidad de riego en un momento dado sin especificar los niveles de
riego en otros momentos de la estacin, as como el nivel y calidad de
la semilla, el fertilizante y otros insumos.
El problema es an ms complicado en el caso de sistemas multi-
usuarios cuando no se trata nicamente de decidir la distribucin entre
cultivos y a travs del tiempo, sino tambin la distribucin entre
usuarios. Dadas las dificultades inherentes para evaluar la
productividad del agua de riego y el hecho de que el abasto de agua y
su productividad para un usuario dado no es independiente de las
acciones de otros --los usuarios de aguas arriba y agricultores
poderosos pueden interferir con la distribucin del agua-- quiz no
resulta sorprendente que el mecanismo de mercado sea tan poco usado
para administrar la distribucin del agua en sistemas de riego con
aguas superficiales.
La alternativa de utilizar precios administrados consistentes con el uso
ptimo del agua disponible y otros recursos, tomando en cuenta
objetivos de distribucin especficos, tambin adolece de la misma
dificultad
47
. Hay un problema adicional, los sistemas de riego
frecuentemente estn diseados sobre la base de informacin
inadecuada o poco confiable sobre el abasto de agua, la respuesta en
rendimientos, el ejercicio de riego, etc. La distribucin ptima entre
cultivos y usuarios resultante de esta informacin incompleta no
puede considerarse como objetiva o como una gua confiable para la
distribucin. De todas maneras, pocos sistemas estn equipados con
estructuras de control o instrumentos de medicin que permitan
regular las entregas volumtricas de agua.
Bajo estas condiciones es difcil decidir la configuracin de un sistema
eficiente y an ms difcil garantizar una distribucin eficiente de
agua sobre la sola base de precios. De cualquier forma la mayor parte
de los sistemas de riego con aguas superficiales han sido
implementados por la comunidad de usuarios con sus propios recursos
o por el Estado utilizando fondos pblicos. En cualquiera de los dos
casos las consideraciones de distribucin no pueden separarse del
diseo del proyecto o de su operacin, pues ambas representan algn
tipo de compromiso o consenso referente al balance entre eficiencia
y equidad. El potencial de conflicto est siempre presente y dada la
posibilidad de que los usuarios puedan interferir con la distribucin
del agua ---sea por su ubicacin o poder-- hay necesidad de racionar
fsicamente el rea regada (tanto el rea total como por cultivo) y de la
cantidad de agua suministrada a un cultivo en particular en funcin del
abasto total disponible. Los procedimientos de distribucin en
prcticamente todos los sistemas multi-usuarios pretenden definir las
bases sobre las cuales se tomarn dichas decisiones y tambin los
mecanismos y procedimientos por los cuales se harn cumplir.
Tenemos descripciones de cmo son administradas estas tareas en
varios sistemas para toda Asia. Aunque estos relatos dejan mucho que
desear --muchos de ellos no son lo suficientemente detallados,
frecuentemente la distincin entre lo que debiera ser y lo que es queda
borrosa; y reflejan distintas preocupaciones y perspectivas de los
autores-- si ayudan a enfocar las diferencias significativas entre los
distintos tipos de sistemas de Asia
48
.
Los sistemas tradicionales comunitarios.
Las descripciones de los procedimientos de distribucin de agua en
sistemas tradicionales comunitarios (que representan una importante,
y en algunos pases de Asia el tipo dominante de riego) son
relativamente ms numerosos y algunos de ellos bastante detallados.
Estos sistemas varan desde unos bastante pequeos que sirven a una
sola aldea o una parte de una aldea (como el tanque de agua de Sri
Lanka descrito por Leach, 1961) hasta sistemas de tamao moderado
como los de Bali yJapn. Incluyen el regado basado en estanques de
almacenamiento, derivacin de la corriente del ro, o una combinacin
de ambas. La mayora de ellos se utilizan esencialmente para el
cultivo de arroz de inundacin, que es la caracterstica dominante de
los sistemas de riego de la mayora del sureste y este de Asia, y de
sistemas tradicionales del sur de la India y Sri Lanka. Son
generalmente sistemas relativamente antiguos (algunos de ellos tienen
varios siglos). Sus prcticas de administracin actual son el resultado
de procesos de adaptacin a cambios en la tenencia de la tierra, los
precios, la tecnologa y el sistema en s.
El problema de distribucin del agua como hemos visto, consiste en
delimitar el rea que ser regada y en decidir la cantidad de agua que
se entregar a cada uno de los distintos segmentos del rea con
derechos de riego. Los lmites del rea de servicio estn ms o menos
bien definidos (en parte por la topografa y en parte por la cantidad de
agua disponible) pero hay variaciones: El rea que puede ser
efectivamente regada en una estacin dada depende del abasto
disponible en el estanque o en el ro. Adicionalmente, el rea que se
quiere regar as como el abasto de agua puede mostrar una
modificacin secular: el rea de servicio puede ser ampliada (debido a
un aumento en la presin demogrfica o como resultado de polticas)
y la disponibilidad efectiva de agua puede mejorarse (mediante la
ampliacin y/o mejoramiento del sistema) o empeorarse (debido a la
un mantenimiento deficiente, daos por guerras o eventos naturales y,
posiblemente, por cambios climticos de larga duracin).
La extensin del rea a cultivarse as como las fechas de inicio del
riego en una estacin en particular al parecer son decididas por la
comunidad de riego segn el agua disponible y la precipitacin al
inicio de la estacin. Cuando el total del rea de servicio no puede ser
regada, hay un problema en decidir cmo se distribuir la reduccin.
Las bases parecen variar mucho: Algunos sistemas han llegado a
arreglos elaborados e ingeniosos para lograr un reparto equitativo de
la reduccin entre todos los usuarios: Por ejemplo en el caso del
tanque de Pul Eliya (Sri Lanka) el rea de riego se divide en tres
segmentos segn las distancias respecto del tanque, y las parcelas
inundables de cada agricultor estn distribuidas entre los tres
segmentos, por ello:
Si los aldeanos fueran a cultivar arroz en el campo viejo durante la
estacin de Yala, ellos decidirn desde el inicio si van a cultivar todo
el campo o las 2/3 partes superiores del campo o nada ms un tercio
(el de ms arriba) ... Ningn fondo comn de los ingresos o re-
asignacin de parcelas es necesario dado que la tierra ya se encuentra
dividida de tal manera que cada terrateniente trabaja la totalidad o dos
terceras o un tercio de sus parcelas segn sea el caso. (Leach, 1961).
Chambers (1977) cita ejemplos donde el racionamiento del rea se
realiza bajo criterios distintos. En un caso, a cada usuario se le
garantiza el riego completo en un hectariaje limitado y cualquier
superficie adicional recibir agua slo si hay un excedente. En otro
caso, a los agricultores se les deja decidir cunto siembran. As el
racionamiento no es siempre sobre la base de una reduccin
proporcional de la superficie de todos los usuarios
49
.
En muchos sistemas (por ejemplo en el subak balins, en los sistemas
japoneses as como en los de Tailandia y Taiwan) est establecida la
costumbre que algunas secciones del rea de servicio tienen derechos
preferenciales y por ello tienen prioridad para acceder al abasto
disponible
50
. En general esta diferenciacin est basada en la
ubicacin: las tierras y las comunidades de aguas arriba tienen
prioridad sobre aquellas ubicadas aguas abajo. Aunque esto es en
parte un reconocimiento formal de las ventajas inherentes de los
usuarios de aguas arriba, frecuentemente ocurre que ellos fueron los
primeros en desarrollar la fuente de riego.
El racionamiento de superficie es slo uno de los componentes del
sistema de racionamiento de agua. Todava queda el problema de
regular la cantidad de suministro a distintas secciones del rea de
comando en el curso de una estacin en relacin a los requerimientos
del cultivo. Estos sistemas tienen, aun para una estacin normal, tanto
estructuras fsicas como procedimientos de operacin (que pueden ser
muy elaborados e ingeniosos) para dividir el abasto disponible entre
las distintas parcelas sobre bases reconocidas
51
. En tiempos de
escasez, adems del racionamiento de superficie, la distribucin del
agua se regula an ms estrictamente. Las bases y los procedimientos
varan. A veces (como en Pul Eliya) el diseo fsico del sistema es tal
que es posible garantizar que la reduccin en superficie y abasto de
agua se comparte en ms o menos la misma proporcin por todos los
usuarios. Pero esto parece excepcional: El rea de cada fundo
[conjunto de parcelas de un propietario] no se encuentra distribuida de
una forma tan sistemtica a travs de tierras con distintos grados de
derechos de aguas. En tales casos, se intenta nicamente el
racionamiento entre distintas secciones del rea de comando. La
rotacin entre canales, canales de distribucin y tomas granja o
cualquier combinacin de ellas parece comn. De manera no
infrecuente esto es el tema de derechos de aguas diferenciados de
distintos segmentos del rea de comando. Hay unos pocos casos
donde el abasto de agua para cultivos de uso relativamente intensivo
de agua se rota de ao en ao: Esto ocurre usualmente en reas donde
se siembran, adems del arroz de inundacin, otros cultivos o donde
se levanta cada ao ms de un cosecha de arroz de inundacin y el
abasto de agua an en un ao normal no alcanza como para permitir
que todos los usuarios siembren cultivos intensivos en agua durante la
estacin de secas
52
.
La coordinacin de los calendarios de riego con los requerimientos de
agua de los cultivos se facilita en algunos casos mediante el acuerdo
colectivo sobre el calendario de cultivos diseado para cada estacin.
As en Pul Eliya, tradicionalmente, los aldeanos toman la decisin
colectiva al principio de cada estacin sobre qu tierras y cuntas se
cultivarn, as como acerca del calendario de las fechas en que se
abrirn las compuertas, la fecha en que se completar la siembra, las
variedades de arroz que se sembrarn y la fecha en que se planea
cosechar (Leach, 1961: 108)
53
. En algunos sistemas del Japn el
hecho de que la fecha para soltar el agua para el encharcamiento de
transplante es una decisin colectiva de la comunidad de riego implica
cierta coordinacin en las fechas de operaciones. Cuando el sistema es
relativamente extenso y la distribucin estacional del abasto de agua
no permite una operacin sincronizada en toda el rea de comando, el
cultivo est escalonado
54
. A veces como en Bali, el escalonamiento es
elaborado y cuidadosamente coordinado de manera institucionalizada.
En varios casos se reporta un escalonamiento de las operaciones con
un carcter menos controlado. Hay algunos sistemas (por ejemplo.
algunos de los sistemas de estanque y canal del Japn y el proyecto
Meichuan de China) que operan con sistemas de entrega flexible que
varan de acuerdo a las necesidades de agua de los cultivos en
distintos segmentos durante el perodo de cultivo.
Los individuos o grupos responsables de la administracin global del
sistema toman las decisiones de distribucin del agua en el marco de
principios establecidos por convenio (o en algunos casos como el de
los tanques de Sri Lanka, por las leyes del Estado) y supervisan su
implementacin. En sistemas multi-comunitarios tal funcin debe ser
distribuida entre distintos niveles, cada nivel es responsable de la
distribucin dentro de su jurisdiccin sujeta a los lmites impuestos
por el nivel superior. La unidad bsica a nivel parcelario es
usualmente el grupo de agricultores que reciben el agua por la misma
toma granja. Aunque los usuarios y otros representantes participan en
todos los niveles. El conocimiento, experiencia y habilidades en la
administracin del agua reciben un peso considerable en la seleccin
de los funcionarios
55
. En sistemas multi-comunitarios de mayor
tamao, donde un nivel mayor de expertise es necesario, la
organizacin contrata especialistas. De esta manera se combina el
expertise tcnico y los intereses de los usuarios para llegar a
decisiones.
Cuando el sistema es alimentado por un slo estanque o presa, la toma
de decisiones del nivel ms alto en gran medida determina la cantidad
y las fechas de abasto a los niveles inferiores. La tarea ms importante
de los niveles inferiores es asegurar que el suministro que reciben en
ese nivel se utilice de manera efectiva y se distribuya de manera
justa entre sus miembros: Los sistemas con mltiples fuentes y/o
con depsitos intermedios permiten una mayor flexibilidad en la
distribucin a todos los niveles, pero las tareas administrativas son
ms demandantes en trminos del volumen y la calidad de la
informacin requerida; la disposicin atenta del personal operativo; la
rapidez de las comunicaciones; y la coordinacin de decisiones. Todo
ello tambin requiere de mayor compenetracin e intercambio de
informacin entre operadores y usuarios. Meichuan es un excelente
ejemplo
56
.
La vigilancia del sistema, que es esencial para asegurar el hacer
cumplir la distribucin de agua, particularmente en perodos de
escasez, se realiza a todos los niveles mediante un sistema de guardias
y vigilantes que son nombrados como empleados regulares pagados
(esta prctica usualmente se restringe a los niveles ms altos de
sistemas relativamente grandes) o encargando dicha vigilancia a
algunos agricultores (a veces por perodos largos, a veces por
rotacin). Esta ltima prctica es comn en el nivel inferior de
sistemas multi-comunitarios
57
. En cualquiera de los casos los guardias
se seleccionan por su confiabilidad y rectitud y son remunerados por
los miembros del grupo directamente o mediante la cuota pagada a la
organizacin central.
Los conflictos ocurren tanto entre las partes constitutivas del sistema
como entre los miembros de cada unidad sobre la forma en que se
administra la distribucin del agua y sobre los intentos de infringir la
asignacin. Parece haber acuerdos bien establecidas de cmo deben
manejarse tales situaciones. Se espera que los lderes de un grupo
constituido medien en las disputas entre sus miembros y al mismo
tiempo representen los intereses de sus miembros como un todo en
relacin a otras unidades del sistema. Las disputas que no pueden ser
resueltas en cierto nivel se remiten al siguiente. Los conflictos que no
pueden solucionarse por la organizacin de riego deben remitirse a
instancias superiores de poder. Ello no quiere decir que estos ltimos
siempre intervengan de manera decisiva. Desafortunadamente hay
pocos relatos a profundidad sobre la naturaleza e incidencia de
conflictos especficos de distribucin del agua en tales sistemas y
cmo se solucionan. La impresin general que tenemos es que
mientras los conflictos son bastante comunes y a veces violentos, hay
contrapesos que evitan el colapso de la organizacin
58
.
La existencia de conflictos persistentes que no pueden resolverse
satisfactoriamente al interior del marco existente es uno de los factores
detonadores de modificaciones en el marco organizativo y, si ello no
funciona, de un rediseo del sistema mismo. Ello se ejemplifica con
varios proyectos en Japn (el sistema del ro Aka, el ro Azusa, el
canal de los 12 Go), en China (proyecto Meichuan) y Taiwan (Nan
Hung). Estos casos, sin embargo, muestran que la intensificacin de
los conflictos en un sistema es slo una seal de que son necesarios
cambios en los procedimientos de operacin y posiblemente en el
diseo fsico. El que los cambios efectivamente tengan lugar, y
particularmente el rediseo del sistema, depende de la redituabilidad
potencial de la inversin en el mejoramiento del sistema en relacin a
otras formas de incrementar los rendimientos; la habilidad para
movilizar recursos para financiar la inversin y cmo se distribuyen
los costos y beneficios de la modificacin. Aun en el Japn, las
mejoras de envergadura a los sistema se realizaron en etapas en el
transcurso de varias dcadas, a pesar de que estas mejoras significaban
un abasto de agua ms seguro y abundante y por lo tanto una
reduccin considerable de los conflictos entre usuarios. Algo parecido
es el caso del proyecto Nan Hung, Taiwan. En cambio en Meichuan
tales mejoras parecen haber tenido lugar en un perodo de tiempo muy
corto y la comunidad de riego local aport todos los recursos
necesarios debido a la combinacin entre el sistema de comuna y de
un fuerte liderazgo poltico que hizo posible garantizar una solucin
que se pudiera hacer cumplir.
Conflictos muy intensos o muy frecuentes no necesariamente llevan a
tales mejoras, y ello puede ilustrarse con el estado de los sistemas de
riego de estanques en el sur de la India y en Sri Lanka. En ambas
regiones, la disponibilidad de agua de riego en relacin a las
necesidades es mucho ms escasa que en el este de Asia y dada la
poca y variable precipitacin en relacin a los requerimientos de agua
de los cultivos, uno esperara que la redituabilidad potencial del riego
fuese mayor. Es cierto que la disponibilidad de agua en tales sistemas
es mucho menos confiable y por lo tanto la redituabilidad mucho ms
incierta que, por ejemplo, en Japn. Igualmente el proceso de
seleccin de variedades ms productivas y mejoras en las prcticas de
cultivo se iniciaron mucho antes en Japn. En el sur de Asia cambios
importantes en la tecnologa bioqumica se han desarrollado mucho
ms lentamente. Pero esto no parece ser una explicacin adecuada
para la persistente negligencia en el mantenimiento de tanques y la
incapacidad de evitar que el lecho de los tanques y otras reas
prohibidas sean invadidas con cultivos, lo que ha llevado a una
reduccin progresiva en la capacidad del almacenamiento y por lo
tanto en la disponibilidad de agua.
En tiempos ms recientes a pesar del alza de los precios del arroz de
inundacin y la introduccin de semillas de alto rendimiento (HYV),
ningn cambio importante parece haber ocurrido en la administracin
de los sistemas de tanques en el sur de Asia. Cualquier intento de
cambiar el esquema existente naturalmente genera resistencia dado
que los usuarios no pueden estar seguros de antemano sobre cmo les
va a afectar a cada uno de ellos. La organizacin y el liderazgo
necesarios para mitigar los temores legtimos y convencerlos de que
sus intereses quedarn protegidos --ambos asuntos requieren un
proceso sostenido de educacin, convencimiento y presin--
aparentemente no existen o se han desarrollado muy lentamente. Estas
dificultades hasta cierto grado se han evitado recurriendo al bombeo
individualizado de agua subterrnea --un fenmeno que se ha
difundido an en reas con riego a partir de estanques
59
. Sin embargo,
dado que casi no hay estudios del riego desde esta perspectiva, no se
puede hablar con seguridad de este aspecto.
Los sistemas de riego grandes administrados por el Estado
En el otro extremo, y en fuerte contraste con la categora anterior de
sistemas, estn los grandes proyectos de riego por canales en la India
(y el sur de Asia). La administracin de la distribucin de agua en
estos casos est condicionada por las siguientes caractersticas:
Abastecen a regiones extensas; hasta hace poco, la mayora se
abastecan de una sola fuente (por lo general un reservorio); a
diferencia de la mayor parte del sureste y este de Asia, abastecen a una
gran variedad de cultivos con distintas estaciones y periodos de
crecimiento; y los administradores del sistema deciden la distribucin
del agua sin consultar a los usuarios. En los grandes sistemas con
numerosos usuarios la comunicacin es ms difcil; cambios en
cualquier segmento pueden tener repercusiones sobre un rea
considerable; y la tarea de coordinacin se vuelve ms compleja.
Como resultado, hay una preferencia por principios relativamente
sencillos de operacin que implican una cierta rigidez en los
calendarios y procedimientos. El mbito de flexibilidad est adems
reducido cuando el sistema recibe todo o la mayor parte de su abasto
de agua de un sola presa o reservorio. La diversidad de cultivos de
riego hace que la coordinacin entre la entrega de agua y las
necesidades de agua de los cultivos sea ms compleja que en aquellos
sistemas que utilizan al riego principalmente para arroz de inundacin.
En general los sistemas de riego por canales de la India
60
estn
diseados para un patrn de cultivos especfico (en trminos del rea
bajo arroz de inundacin y otros cultivos estacionales y perennes en la
estacin principal de cultivo) que supuestamente se decide y se
incorpora en el diseo del proyecto sobre la base de una cuidadosa
evaluacin de la cantidad y la distribucin estacional del agua; la
posible disponibilidad del agua en el reservorio; los requerimientos de
agua de los distintos cultivos segn los tipos de suelo; y las polticas
sobre cmo deben distribuirse los beneficios. El rea que puede ser
sembrada con cultivos intensivos en agua (como arroz de inundacin y
caa de azcar) tambin se especifica as como las sanciones (en
dinero o an en denegacin de agua) en el caso de violaciones. En
algunos casos, se incorpora una rotacin anual del abasto entre
distintos ramales alimentados por el mismo canal general para evitar
la excesiva concentracin de cultivos intensivos en agua en el rea de
comando. En general los sistemas estn diseados para la operacin
continua de los canales generales excepto durante el periodo de
tumba del agua que vara segn las necesidades de mantenimiento y
el patrn de cultivos. La operacin de los canales laterales y ramales
es continuo en el caso de algunos sistemas, rotativo en otros.
No obstante hay diferencias significativas en la forma en que el abasto
del canal se regula en un ao o estacin en particular. En el sur de la
India dependiendo de la disponibilidad en el reservorio, el agua se
suelta al rea de comando desde una fecha fija al inicio de la estacin
de cultivo hasta la maduracin del cultivo principal ... el canal
principal tiene agua permanentemente y en algunos proyectos con
algunas estructuras de control se puede rotar entre lo s canales de
distribucin. En este sistema no se intenta conocer la demanda
semanal o quincenal de los agricultores, que puede variar debido a la
precipitacin y al escalonamiento en las fechas de siembra entre
canales de distribucin y entre aos (Kathpalia, 1980: 6). La
distribucin equitativa en los sistemas del sur de la India parece estar
ms centrada en la regulacin de los patrones de cultivo,
particularmente en relacin a los cultivos intensivos en agua, tanto en
el conjunto, como por segmentos del rea de comando
61
.
La operacin anual de sistemas en el oeste de la India tambin se
decide sobre la base de la situacin de disponibilidad en el reservorio,
pero las entregas en distintos ramales y canales de distribucin estn
reguladas sobre la base de las superficies sembradas con distintos
cultivos (particularmente los cultivos intensivos en agua) en distintas
partes del rea de comando sancionados por la administracin del
canal a partir de la solicitud de los agricultores a principios de cada
estacin. En estas regiones, el suministro de agua en la estacin de
invierno se rota entre los canales de distribucin as como entre los
usuarios de cada canal distribuidor.
En los sistemas del norte de la India mientras el abasto de agua a
distintos canales de distribucin y ramales se decide anticipadamente
dependiendo de las predicciones sobre la disponibilidad de agua en
cada estacin los procedimientos pretenden dar flexibilidad para
ajustar el suministro en el curso de la estacin. (Kathpalia, 1980).
Esto se realiza sobre la base de las solicitudes de los agricultores,
revisada por los sucesivos niveles de personal y elevado a la autoridad
que controla el suministro de agua al canal principal. Este proceso se
supone que se realiza a intervalos frecuentes durante cada estacin,
para cada canal secundario y canal terciario, tomando en cuenta la
precipitacin en el rea, el estado de crecimiento del cultivo y las
superficies bajo distintos cultivos en un momento dado teniendo
cuidado de limitar dichas demandas a la disponibilidad de agua que
existe en una estacin particular de cultivo del ao. (ibid). La
rotacin del abasto usualmente por mltiplos de una semana, entre
ramales, canales secundarios, canales terciarios, etc. es comn
especialmente durante la estacin de invierno. Supuestamente no hay
rotacin entre tomas granja de un mismo canal. El procedimiento en
los sistemas del norte de la India parecera tener un mtodo integrado
para manejar situaciones de escasez. La entrega de agua
supuestamente a partir de las solicitudes de los agricultores, pero
sujeta a una revisin para asegurarse de la disponibilidad del agua,
proporciona los medios para poder garantizar un racionamiento
equitativo del agua en perodos de escasez. Otros sistemas no parecen
tener un procedimiento bien definido para manejar la escasez. Las
reacciones de la administracin parecen ser ms o menos ad hoc.
Pero de hecho an en los sistemas del norte de la India la
calendarizacin es mucho menos flexible de lo que podra sugerir la
descripcin que acabamos de realizar. Un estudio detallado del
funcionamiento de los procedimientos de distribucin en el sistema
del canal Bhakra mostr (a fines de la dcada de 1960) que aunque los
calendarios de rotacin entre canales terciarios proporcionaba a los
agricultores atendidos por cada canal bastante certidumbre sobre la
fecha en que podran recibir agua, no garantizaba la cantidad que
recibiran. Ello dependa de la cantidad de agua suministrada al
sistema, lo que era altamente variable. La incertidumbre de las fechas
y volumen del suministro a nivel de los agricultores individuales, es
an mayor porque a su vez est determinado por un sistema adicional
de rotacin aguas abajo de las tomas granja (Reidinger, 1974). Donde
la calendarizacin de la rotacin no est de moda, como ocurre
tpicamente en el sur de la India, y no hay procedimientos codificados
para administrar situaciones de sequa, ni siquiera hay la pretensin de
intentar ofrecer la predictibilidad en el suministro ni la distribuci n
equitativa del agua entre las tomas granja. En tal caso, el rea prxima
a la cabeza de los canales de distribucin tiene mayor seguridad en el
suministro, el grado de certidumbre baja en picada segn uno de
mueve hacia la cola. La experiencia de un sistema de canal durante
una sequa reciente muestra cuan lentamente la administracin
reacciona a la escasez de agua, la forma ad hoc en que intenta
enfrentar la situacin, as como el tipo de presiones bajo las cuales
tiene que operar (Wade, 1980).
En general, pocos sistemas parecen ser capaces de atenerse a la
distribucin visualizada en el diseo original. La distribucin planeada
est basada en supuestos sobre (a) la posible disponibilidad de agua en
el sistema, su distribucin estacional, y variabilidad; (b) las prdidas
en conduccin, distribucin y aplicacin del agua a nivel de parcela
que en conjunto determinan la eficiencia tcnica del sistema, (c) los
requerimientos de agua de distintos cultivos; y (d) el patrn de
cultivos en distintas secciones del rea de comando. Muchos de estos
resultan ser errneos o inconsistentes entre s.
La informacin disponible sobre la precipitacin, el caudal del ro, y
los requerimientos hdricos de las plantas son frecuentemente
inadecuados o poco confiables. Con l a mejor de las intenciones el
clculo del diseo del proyecto puede ser y frecuentemente es
errneo
62
. En el periodo de la post-Independencia de la India, no se
dedic el tiempo y el personal suficiente, en relacin al volumen de
trabajo, a los reconocimientos y al diseo, y aunado a la falta de rigor
en la revisin tcnica y econmica previa a la aprobacin de los
proyectos repercuti en una marcada disminucin en la calidad de los
diseos. La existencia de presiones polticas para hacer aparentar que
los beneficios del proyecto sern distribuidos de manera amplia es un
factor agravante. Bajo estas circunstancias es difcil garantizar que el
abasto de agua, el rea regable, el patrn de cultivos y el plan de riego
sean consistentes entre s, no digamos eficientes u ptimos.
Tales defectos en el diseo estn agravados por dificultades para
hacer cumplir el plan de cultivos (tanto en trminos del rea bajo
distintos cultivos, como su ubicacin). La mayora de los sistemas de
canales de la India se caracterizan por una escasez de agua en relacin
al rea regable. La precipitacin en relacin a las necesidades hdricas
del cultivo es tpicamente baja durante la mayor parte del ao.
Consecuentemente el potencial de ingresos resultante del regado
mediante el aumento de rendimientos de cultivos especficos y, aun
ms, a travs del cambio a cultivos ms redituables es alto. Ello ofrece
un poderoso incentivo a quebrantar tanto el patrn de cultivos como
las cantidades de agua de riego. Los incentivos no son --y quiz no
pueden ser-- neutralizados mediante precios ajustados segn
diferentes usos del agua. Las estructuras fsicas de control son
demasiado bastas para regular de manera efectiva el volumen de agua
entregado y asegurar un racionamiento efectivo del abasto de agua. La
burocracia del canal tiene en principio una diversidad de formas para
asegurar hacer cumplir con el patrn de cultivos deseado, algunos de
los cuales (como la localizacin, control de entrega al canal, y
vigilancia) tienen que ver con procedimientos operativos y otros
involucran la utilizacin de sanciones. Pero no parecen haberse usado
de manera efectiva
63
.
Dado que la disponibilidad existente es inadecuada para satisfacer las
necesidades de toda el rea de servicio, y dado que la calendarizacin
de las entregas es incierta, uno naturalmente esperara que los
conflictos sobre la distribucin del agua fuesen intensos y comunes en
los sistemas de canales de la India. Se supone que los conflictos entre
distintos segmentos del rea de comando (hasta el nivel de la toma
granja) deben ser mediados por el personal burocrtico del canal. No
hay ningn mecanismo, en el marco formal, mediante el cual se
puedan confrontar los intereses de los usuarios con las restricciones
operativas y llegar a compromisos. Cuando las autoridades fallan o los
usuarios no estn satisfechos, se utilizan mecanismos extra-
institucionales de influencia y presiones.
La reduccin del rea efectivamente regada es uno de los medios de
contencin de los conflictos sobre la distribuci n del agua. Esto ocurre
no tanto a propsito, sino por el hecho que los regantes situados a la
cabeza del sistema se aprovechan de su ubicacin favorable.
Conocemos un caso donde los administradores del canal trataron de
imponer sanciones a tales violaciones, pero se rindieron porque los
usuarios podan recurrir a apoyos en niveles altos del gobierno para
impedir el cumplimiento de las normas
64
. Es muy sorprendente que
esto no parece haber provocado un esfuerzo sostenido y organizado de
aquellos situados en la periferie y en la cola a para resarcirse
65
.
La reduccin del rea regada no elimina por supuesto los conflictos
por el agua. Nuevamente sabemos muy poco sobre su naturaleza y
magnitud, cundo ocurren, cmo se manifiestan, o cmo se resuelven.
Todo lo que sabemos, de forma general, es que el agua es desviada de
los canales violando las reglas. A veces con la anuencia del personal, a
veces por su negligencia y ocasionalmente a pesar de sus esfuerzos de
hacer cumplir las normas. Aparte de la ubicacin de los canales (los
canales aguas arriba pueden infringir las normas con mayor facilidad
que los de aguas abajo), la habilidad de un grupo para influenciar al
personal travs del convencimiento, por propinas o por presin
poltica es bastante importante.
Sabemos an menos acerca de cmo se administra la distribucin a
partir de la toma granja. Un sistema de rotacin acorde al rea bajo
cultivo a ser administrado por los mismos usuarios, pero con respaldo
legislativo y administrativo, se introdujo en el Norte de la India a fines
del siglo XIX y, al parecer, se ha convertido en una prctica
generalizada en todos los sistemas. En otras partes del pas se ha
adoptado con lentitud. Los canales parcelarios no se han construido, y
la distribucin ms all de las toma granja parece anrquica. En la
pasada dcada [1970] se realiz un esfuerzo explcito, como parte de
los Programas de Desarrollo del rea de Comando, para mejorar el
sistema de distribucin parcelario tanto en sus aspectos fsicos como
organizativos. La introduccin de un sistema de rotacin en el rea de
comando de cada toma granja est recibiendo atencin seria en todo
el pas. Esta ha sido principalmente una iniciativa del Estado aunque
tambin se han reportado esfuerzos ms espontneos de comunidades
(Hashim Ali, 1980; Jayaraman, 1981; Singh, 1983). Se ha sugerido
que la distribucin en este nivel est sesgada a favor a los
terratenientes ms grandes y poderosos
66
. Sin embargo un estudio
detallado de una toma granja en el sistema Bhakra (VanderVelde,
1970) sugiere que cuando el agua disponible en una toma granja es
inadecuada en relacin a su rea de comando, el racionamiento se
produce esencialmente en funcin de la ubicacin de las parcelas.
Aquellas ms cercanas a la toma granja obtienen ms agua y ms
segura que aquellas en la cola. Sin embargo el estado presente de
conocimiento sobre la administracin de la distribucin y los
conflictos a nivel parcelario es demasiado rudimentario para permitir
generalizaciones.
En todos estos aspectos la situacin est lejos de ser esttica. Han
ocurrido cambios significativos tanto en la organizacin como en las
tcnicas de la administracin del agua. Ya nos hemos referido al
ejemplo del canal Sarada en donde la introduccin del canal del
gobierno parece haber desplazado a sistemas locales pre-existentes,
as como a las instituciones asociadas a ellos. El sistema del canal de
Deccan, originalmente diseado para riego de auxilio pero
posteriormente alterado para apoyar el cultivo de caa de azcar es
otro caso pertinente. La compactacin de parcelas (en el noroeste de la
India (especialmente el oeste de UP [Uttar Pradesh], Haryana y
Punjab) y la abolicin de los zamindari tambin podra haber inducido
algunos cambios, pero prcticamente no hay estudios que lo
documenten. Actualmente estn ocurriendo varios cambios tanto en la
organizacin como en las tcnicas de control de agua.
En tiempos recientes la percepcin de la necesidad de un mejora en el
control del agua ha aumentado, posiblemente como resultado de la
difusin de las semillas de altos rendimientos [HYV)] (cuyo alto
potencial no puede ser realizado sin el abasto adecuado y con
oportunidad de agua). Hasta cierto punto los costos altos y crecientes
de nuevos desarrollos de regado y el hecho de que en algunas reas la
posibilidad de ampliar la superficie de riego est llegando a su lmite,
han ayudado posiblemente a trasladar la atencin haca un uso ms
efectivo de los recursos existentes. El estmulo al uso de aguas
subterrneas en el rea de comando de los canales --que anteriormente
estaba prohibido-- es un cambio mayor. Ha permitido el aumento del
abasto efectivo de agua en las reas regadas por los canales al mismo
tiempo que ha dado a los agricultores mayor control sobre fechas y
cantidades de agua. Otro desarrollo importante es el establecimiento
de los Programas de Desarrollo del rea de Comando, que pretenden
incrementar la eficiencia en el uso del agua mediante el mejoramiento
de la infraestructura fsica, la planeacin de los patrones de cultivo y
la entrega de agua basados en estudios ms precisos del suelo, la
eficiencia del riego y los requerimientos de agua de los cultivos, y la
introduccin de nuevos sistemas de distribucin del agua tanto entre
partes del sistema de canales como entre los agricultores que se
abastecen de una misma toma granja
67
.
Estos programas no han logrado todo lo que pretendan. Ha resultado
difcil implementar grandes cambios en los criterios de distribucin
del agua, aun cuando se ha demostrado que dichos cambios facilitan
una reparticin ms amplia de los recursos existentes sin reducir los
rendimientos (ver Wade, 1980). Los intentos de mejoras a nivel de
usuario mediante la construccin de canales parcelarios, la
compactacin de parcelas y la nivelacin de tierras, no han progresado
mucho. La incertidumbre sobre la redituabilidad de dichas mejoras,
que requieren de inversiones considerables, el hecho de que tales
esfuerzos estn casi totalmente concebidos e implementados por
agencias del estado con poca participacin de los usuarios, y la
debilidad organizativa del aparato estatal son todas ellas restricciones
importantes.
Dadas estas restricciones, no es sorprendente que la respuesta a la
mayor redituabilidad de la agricultura de riego ha tomado la forma de
ampliar el uso conjunto de aguas subterrneas con el suministro de los
canales. La inversin necesaria para este propsito la realizan
mayoritariamente los agricultores ms prsperos mientras que los
agricultores ms pequeos y menos prsperos compran el agua a los
primeros. Aunque las consecuencias distributivas son motivo legtimo
de preocupacin, el punto relevante en el contexto de esta
presentacin es que proveen evidencia de adaptacin a condiciones
cambiantes.
V. CONCLUSIONES
El argumento central de este ensayo es que es necesario analizar la
estructura y funcionamiento de las organizaciones de regado en el
contexto agro-climtico, tecnolgico y socio-econmico en el que
operan para entender correctamente su forma y efectividad. Hemos
sugerido, mediante comparaciones ilustrativas entre China, India y
Japn, que la naturaleza del control del agua requerida para una
agricultura eficiente, as como el tipo de obras factibles en una
situacin dada estn poderosamente condicionadas por el nivel, perfil
estacional y la predictibilidad de las lluvias as como por la
temperatura, geologa, topografa y otros rasgos del medio fsico.
Dentro de los lmites impuestos por estos rasgos fsicos, la escala del
desarrollo del control del agua as como la naturaleza, tamao y
sofisticacin de los sistemas estn influenciados por el estado de la
tcnica tanto en ingeniera hidrulica como en agricultura, por los
costos relativos de elevar la produccin por otros medios (incluyendo
distintos tipos de control del agua); y por ltimo, pero no menos
importante, los intereses de los diferentes actores involucrados en el
proceso.
La naturaleza y el tamao de los sistemas influyen en la forma en que
se organiza su construccin y administracin. Mientras las aguas
subterrneas son desarrolladas principalmente por agricultores
individuales para su propio uso, los sistemas de aguas superficiales en
las condiciones de Asia invariablemente abastecen a varios usuarios y
estn sujetos a alguna forma de control colectivo. Los sistemas
pequeos son construidos generalmente con recursos y liderazgo
local. Pero los sistemas ms grandes tienden a atraer la participacin
del Estado o, para ser ms precisos, de una autoridad supra-local. Tal
participacin es necesaria por la mayor magnitud de orden del diseo
y por las habilidades ingenieriles requeridas para construir sistemas
grandes, as como para decidir los lmites del rea de comando y las
bases para la distribucin del agua entre los beneficiarios potenciales.
La participacin del Estado an en grandes proyectos, no
necesariamente implica el financiamiento de su costo por el Estado,
como es evidente con el caso Chino. Pero en el caso de la India, el
Estado ha aportado no solo el liderazgo tcnico y organizativo sino
tambin la mayor parte de los costos para desarrollar inclusive
sistemas de control del agua relativamente pequeos.
Los sistemas pequeos en todas partes tienden a administrase
informalmente con casi nada de burocracia. El grado de formalidad y
de dependencia de una burocracia aumenta necesariamente con el
tamao del sistema. Pero donde, tal como en el este de Asia, los
usuarios han estado activamente involucrados en el diseo del
sistema, es visible un alto grado de control por los usuarios sobre la
administracin, an en sistemas moderadamente grandes. Los
sistemas de canales de la India, en parte por su tamao y en parte por
haber sido construidos enteramente por el Estado, frecuentemente en
reas sin una tradicin de riego, son administrados por una burocracia
altamente centralizada, con poco o nula participacin, no digamos
control, de los usuarios.
Un rasgo distintivo de la administracin tanto comunitaria como del
Estado de sistemas de aguas superficiales es que dependen del
racionamiento fsico del suministro en lugar de mecanismos de
mercado o de precios para regular la distribucin del agua entre
usuarios y usos. Los mecanismos del mercado, cuando menos en Asia,
prcticamente no existen en los sistemas de aguas superficiales. Los
precios fijados por va administrativa son comunes, pero se combinan
invariablemente con normas sobre los patrones de cultivo y la entrega
de agua. Sistemas pequeos, relativamente antiguos, tienen normas
sobre la distribucin del agua tanto en perodos normales como en
perodos de escasez. En los sistemas nuevos, particularmente aquellos
construidos por el Estado, la distribucin postulada en el diseo del
proyecto puede no resultar aceptable para todos los segmentos de
usuarios y frecuentemente se modifica cuando el sistema empieza a
operar.
Los conflictos sobre la distribucin del agua son inevitables aun
cuando los reglamentos son claros. Los sistemas usualmente tienen
algunos principios para guiar la distribucin en situacin de escasez
respaldados por el personal y las sanciones. Las modalidades, sin
embargo var an: Hay muchos ejemplos de procedimientos de rotacin
que pretenden una distribucin equitativa a travs de toda el rea de
comando tanto del rea con cultivos de riego como de la cantidad de
agua suministrada. Hay tambin, por otra parte, varios casos donde se
reconoce explcitamente el derecho al acceso diferencial al agua. Aun
cuando ello no se reconozca, la ubicacin de la parcela es en la
prctica un factor importante --aquellos ms cerca de la obra de toma
tienen una ventaja inherente por su ubicacin en comparacin con
aquellos situados aguas abajo. Los conflictos no siempre los puede
resolver satisfactoriamente la organizacin de riego, a menos que su
administracin sea lo suficientemente poderosa como para hacer
cumplir las sanciones por su propia cuenta o con el apoyo de otros
centros de autoridad. Ah donde el conflicto potencial es mayor --y
esto ser en los casos donde el abasto de agua relativo al rea de
comando es escaso y/o el riego hace una diferencia significativa en la
productividad-- el poder para hacer cumplir la distribucin tiene una
gran importancia.
Debe reconocerse que la calidad del riego --es decir, la habilidad de
regular en oportunidad y cantidad el suministro de agua a las
diferentes partes del sistema para satisfacer los requerimientos en agua
de los cultivos --no depende totalmente de la forma en que se opera el
sistema. El control sobre la calendarizacin de los riegos depende en
un grado significativo del diseo fsico del sistema (las capacidades de
los canales, las estructuras de control, etc.). Aun ms, la calidad del
control del agua y su impacto en la produccin no puede considerarse
independientemente de algunos otros elementos y en particular de las
caractersticas genticas de las variedades de las plantas cultivadas, el
nivel de uso de fertilizante y los precios. El hecho de que todos estos
elementos son variables en el tiempo es un buen argumento para ver
con una perspectiva evolutiva a la organizacin del riego.
La forma en que est diseado un sistema de hecho refleja el estado
del conocimiento, las tcnicas, las habilidades, y los precios, as como
los intereses de los varios grupos involucrados en ese momento
(grupos que incluyen no slo a los usuarios potenciales del sistema
sino tambin a aquellos que organizan y financian la construccin).
Dado que los diseos estn basados en un entendimiento y datos
limitados y frecuentemente equivocados, la distribucin planeada es a
lo sumo aproximada y, no infrecuentemente, defectuosa. El rea de
comando efectiva, el patrn de cultivos, as como las reglas de
operacin se modifican de hecho, aunque no siempre formalmente a la
luz de la experiencia sobre la disponibilidad de agua y su distribucin
estacional, las necesidades de agua de los cultivos y los efectos de la
variacin en el suministro de agua (bajo la tcnica agrcola
prevaleciente) sobre los rendimientos de los cultivos hasta que se
establece un cierto equilibrio. En esta etapa cualquier diferencia
entre los objetivos de la autoridad del sistema y los intereses de los
usuarios tambin tiene que ser resuelta por consenso o por decreto o
por los usuarios aguas arriba ejerciendo su ubicacin ventajosa.
Esta posicin puede ser trastocada por varias razones: Otros grupos
pueden comenzar a utilizar el mismo recurso (mediante la extensin
de los canales existentes o mediante nuevas tomas del ro)
conduciendo tarde o temprano a la escasez y al conflicto. Desatender
el mantenimiento de la infraestructura del sistema puede reducir el
abasto efectivo y agravar los conflictos. La expansin del mercado
para los cultivos, la introduccin de nuevas especies y variedades de
cultivos, la mejora de las tcnicas de cultivo (incluyendo nuevas
tcnicas de riego), un cambio en los precios de los cultivos en relacin
a los insumos --todos ellos de manera individual o colectiva aumentan
los ingresos potenciales de la agricultura de riego. Cambios en la
tenencia de la tierra y en los impuestos pueden alterar los ingresos que
el cultivador directo recibe de la agricultura de riego. Si no hay
cambios en el sistema o en los procedimientos de distribucin, estos
cambios, en tanto que los ingresos potenciales aumentan, pueden
agravar los conflictos sobre la distribucin.
Podra parecer natural que cuando los conflictos sobre el agua
aumentan en un dado sistema, como resultado de una sobre-extensin
del comando relativo al abasto o porque el agua se vuelve ms valiosa,
se harn intentos para modificar los procedimientos operativos y para
efectuar modificaciones menores en la infraestructura fsica con vistas
a reducir el desperdicio y facilitar un reparto ms equitativo del abasto
disponible. Pero este proceso tiene lmites definidos ms all de los
cuales las mejoras en la eficiencia tcnica del riego y en la regulacin
del volumen y oportunidad del riego requieren de modificaciones
mayores al diseo del sistema (que involucran obras tales como
integracin de bocatomas, aumento del abasto de agua mediante la
construccin de nuevos almacenamientos y/o el uso de agua
subterrnea) o la introduccin de mejoras (tales como compactacin
de parcelas, nivelacin, mejores tcnicas de aplicacin del riego).
Todos ellos requieren de nuevas inversiones. La disposicin de los
beneficiarios a realizar estas inversiones o contribuir a su costo
depender tanto de l a productividad global de estas inversiones en
relacin a los costos, as como de la percepcin de cmo los cambios
en el sistema y en sus reglas de operacin van a afectar a sus intereses
individuales.
En la medida en que los cambios en la organizacin y sus
procedimientos operativos son esenciales para obtener lo mximo de
los sistemas (en trminos de mayor rendimiento), ambos no pueden
ser disociados. En este punto invariablemente es necesario iniciar un
difcil y tedioso proceso para lograr --por persuasin o presin--- que
los usuarios acepten los cambios organizativos. As como los cambios
de procedimientos no pueden ir ms all de un cierto punto sin una
modificacin del sistema, tarde o temprano tambin los cambios
institucionales deben acompaar a los cambios del sistema.
Los pocos estudios que tenemos sobre la evolucin de sistemas de
riego y su organizacin se ajustan a lo anterior. La mayora de ellos
sin embargo se refieren a sistemas relativamente pequeos del este de
Asia que han crecido mediante la combinacin de ampliar y mejorar el
sistema pre-existente. El ritmo y carcter de estos cambios, sin
embargo, vara mucho y no se puede con confiabilidad concluir gran
cosa sobre las razones de las variaciones. Adems, casi no hay
estudios sobre los cambios que han ocurrido y estn ocurriendo en los
muy distintos y variados sistemas de riego del sur de Asia: Las
razones del aparente fracaso de los sistemas tradiciones de tanques en
respuesta a cambios en las tcnicas de cultivo y en los precios, la
diferencia en la respuesta entre usuarios (en trminos de la
organizacin comunitaria para dar mantenimiento a la infraestructura
local y distribuir el agua al interior de la comunidad) a la introduccin
del riego por canales en reas que ya tenan sistemas locales y los que
no tenan una tradicin previa de riego; la manera y la velocidad con
la que los usuarios de distintos segmentos de un sistema grande de
canal responden organizativamente para enfrentar el problema de
distribucin; las diferencias en la respuesta entre reas con y sin aguas
subterrneas, as como entre reas con distintas tasas de progreso
tcnico --estos son algunos de los asuntos que parecen altamente
prometedores para una investigacin sistemtica.
Agradecimientos.
Mucho del trabajo para este ensayo se realiz durante mi sabtico en
1982 como Investigador Visitante en el Instituto de Economa del
Desarrrollo, Tokio. Adems de darme la oportunidad de reunir
materiales sobre sistemas de riego del este de Asia, me permiti
discutir el tema a un nivel ms general con varios colegas japoneses,
particularmente los profesores Tamaki (q.e.p.d.), J. Hatate, H.
Okhomoto, S. Ishikava, el doctor R. Kojima y el Sr. H. Nakamura. A
todos ellos mi agradecimiento. Tambin me he beneficiado de las
reacciones crticas a los primeros borradores de colegas del Centro de
Estudios del Desarrollo y del Instituto Madras de Estudios del
Desarrollo, as como de los comentarios de los rbitros del presente
ensayo.

NOTAS
1
Marx sugiri que el clima y las condiciones territoriales hicieron del riego
artificial por canales y de las obras hidrulicas la base de la agricultura Oriental. Y
esta necesidad primaria de un uso econmico y comn del agua, que en occidente
condujo a las empresas privadas hacia asociaciones voluntarias, tal y como en
Flandes e Italia, necesit en oriente donde la civilizacin era demasiado baja y la
amplitud territorial demasiado vasta para que hubiese lugar a las asociaciones
voluntarias, la interferencia del poder centralizador del Gobierno. (Marx 1853
citado en Wittfogel, 1957 y Chi, 1936). En relacin a China, Chi interpreta el
comentario de el bajo nivel de la civilizacin en oriente en trminos de la
tendencia de la burocracia terrateniente gobernante a evitar el crecimiento del
capital comercial declarando a todas las empresas redituables monopolios del
Estado y absorbiendo a la clase embrionaria mercantil en sus filas si consideraban
que era peligroso hacer caso omiso de ella. (Chi, 1936:71).
2
Weber argument que ...en la evolucin cultural de Egipto, el oeste de Asia, India
y China la cuestin del regado era crucial. La cuestin del agua condicion la
existencia de la burocracia, el servicio obligatorio (corv) de las clases dependientes,
y la subordinacin de los sbditos al funcionamiento de la burocracia del Rey.
(Weber, 1926 citado en Chi, 1936:73).
3
Sus ideas estn desarrolladas en una serie de trabajos, el primero de los cuales data
de 1926 y culminaron en un libro titulado Despotismo oriental. Estudio comparativo
de poder total (1957). Este volumen contiene un resumen de la evolucin de las
ideas de Wittfogel sobre el tema as como sus antecedentes.
4
Leach (1961) formul as esta perspectiva: El contexto material de las sociedades
... no es meramente un pasivo teln de fondo de la vida social; el contexto mismo
es un producto social y est l mismo estructurado; la gente que vive en l debe
someterse a un rango amplio de reglas y limitaciones slo por vivir ah. Todo

antroplogo debe iniciar por considerar cunta de la cultura presente puede
fcilmente entenderse como una adaptacin directa al contexto ambiental,
incluyendo aquella parte del ambiente construida por el ser humano. (Leach, 1961:
306). Pero tal perspectiva no es universalmente aceptada y como Leach indica
Aunque todos los antroplogos sociales reconocen que las sociedades existen en un
contexto material ... demasiados autores tratan tales cosas [casas, caminos, campos,
abasto de agua, bienes de capital] nicamente como un contexto til slo para el
captulo introductorio ... (Leach, 1961: 306).
5
Entre ellos, el estudio de Kelly sobre la evolucin del sistema del ro Aka en el
norte de Japn que abarca un perodo de casi 3 siglos (desde su origen en 1600 hasta
1870) es quiz el ms detallado. Para un tratamiento de la historia del riego en Japn
y su relacin con la evolucin de la tenencia de la tierra, ver Hatate (1978).
6
Para una sinopsis til y no tcnica del estado actual del conocimiento sobre el
papel del agua en el crecimiento de las plantas, ver Dakshinamurti et al. (1973) y
Carruthers y Clark (1980 Cap. 2).
7
Los determinantes de la ET y su relacin con los requerimientos de agua de los
cultivos son por supuesto ms complejos. Tambin hay muchos asuntos
controvertidos y no resueltos. Sin embargo, para nuestro propsito es apropiado
centrarse en dos proposiciones bsicas que son ms o menos generalmente
aceptadas, esto es, que el requerimiento mximo de agua para el cultivo es una
funcin de la evapotranspiracin y que no vara mucho en un amplio rango de
cultivos. Para formarse una idea de la naturaleza de otras influencias sobre los
requerimientos de agua de los cultivos, ver Wiesner (1970), Carruthers y Clark
(1980) y Dakshinamurti et al. (1973). Para una discusin de los determinantes de la
ET y los problemas de medicin, ver Wiesner (1970) y Olivier (1961).
8
En la discusin subsecuente no siempre distinguimos entre el arroz de inundacin
y otros cultivos. El arroz de inundacin es nico entre los cultivos pues necesita
grandes cantidades de agua, por arriba de la ET para mantener la parcela inundada,
para encharcar y transplantar. Las prdidas por percolacin en los campos de arroz
de inundacin tambin tienden a ser relativamente altas. Esto puede no representar
un problema serio cuando se realizan comparaciones entre pases/sistemas donde el
arroz de inundacin es el cultivo principal. Pero al comparar con sistemas/regiones
donde el arroz de inundacin se cultiva junto con otros cultivos en tractos regados --
y esto es bastante comn en el sur de Asia-- estas diferencias en los requerimientos
de agua entre el arroz de inundacin y otros cultivos se vuelven importantes y deben
tomarse en cuenta explcitamente.
9
El patrn en la India peninsular es a grandes rasgos similar al patrn mostrado en
la Fig. 1. Sin embargo la precipitacin aun durante el monzn es inadecuada para
mantener el cultivo de arroz de inundacin cuyos requerimientos de agua, por las
razones ya referidas, exceden con mucho a la ET. En regiones ridas (como

Rajasthan y noroeste de la India) la precipitacin est consistentemente por abajo de
la ET.
10
N. del T.: En ingls enforce, se traduce sistemticamente en este texto como hacer
cumplir.
11
Este relato de los principales rasgos de la organizacin de la planeacin y la
construccin para la conservacin de agua en la India est basado en un conjunto de
fuentes incluyendo los planes quinquenales y el reporte de la Comisin de Irrigacin
(GOI, 1972).
12
N. del T.: En ingls outlet, se traduce sistemticamente en este texto como toma
granja.
13
Esta descripcin est basada en gran medida en Nishimura (1971), Vermeer
(1977) y Greer (1979).
14
Hay diversas descripciones de los programas de mejoramiento de tierras durante
la post-guerra. Ver por ejemplo Ogura (1963: Cap. 12 y 20), Nishikawa (1971).
15
Sarada Raju (1941: 113-120) hace una corta resea de la situacin desde
inmediatamente antes del inicio del dominio britnico hasta el siglo XIX.
16
Para un relato histrico, ver Whitcombe (1983).
17
Para un relato ms detallado, ver Vaidyanathan (1984).
18
Para una descripcin de la evolucin histrica de sistemas de riego individuales
japoneses y el papel del gobierno en ellos, ver Tamaki (1979), Hatate (1981), Kelly
(1982), Shimpo (1976).
19
De un total de superficie de riego de 43.3 millones de ha., 26.7 millones estn
abastecidas por fuentes superficiales consistentes en canales (19 millones de ha),
tanques (4.1 millones de ha) y otras fuentes superficiales (3.5 millones de ha) (Rao,
1979: 59). Los canales representan por lo tanto casi 70% del total del rea bajo riego
con aguas superficiales.
20
As la capacidad de almacenamiento efectivo subi de un estimado de 12.3 mil
millones de metros cbicos en 1951 a 61.7 mil millones de metros cbicos en 1966.
La terminacin de proyectos de riego ya prximos a concluirse en 1965 se estimaba
iba a elevar el almacenamiento total a 120 mil millones de metros cbicos (Framji y
Mahajan, 1969, vol. 1: 420). En 1990 se calculaba a 162 mil millones de metros
cbicos (GOI, Central Water Commission, 1992).
21
A mediados de la dcada de 1950, haba unas 41 presas multi-propsito con una
capacidad total de almacenamiento de 1.4 mil millones de metros cbicos y 50,000
pequeos y medianos reservorios con una capacidad agregada de 1.64 mil millones
de metros cbicos (Sasaki, 1959: 13-14).

22
A principios de la dcada de 1970, haba unos 10,000 Distritos de Mejoramiento
de Tierras que regaban 1.4 millones de ha. Un DMT promedio cubre unas 150 ha.
Aproximadamente un tercio de los DMT tienen menos de 50 ha.; solo 2 % atendan
ms de 3,000 ha. nicamente haba 17 sistemas que atendan a ms de 10,000 ha.
(Takeuchi, 1979: 87).
23
En fechas de la Independencia la mayora del riego por canales en la llanura del
Indo-Ganges consista en obras de derivacin. Entre las ms importantes el canal
Sirhind (0.6 millones de ha.), Upper Bari doab (0.33 millones de ha.), el canal Son
(0.35 millones de ha.), los canales Jamuna (0.68 millones de ha.) y el canal del
Upper Ganga (0.7 millones de ha.) (Rao, 1979: 241). Debe notarse sin embargo que
el nivel global de desarrollo del regado era bajo y la mayor parte del rea regada
dependa de pequeas obras y pozos. Ver Sengupta (1980) para una descripcin de
algunos de los sistemas locales en el sur de Bihar, y Whitcombe (1972) para una
descripcin de su papel en Uttar Pradesh.
24
El ms grande es el reservorio de Bhakra Nangal (capacidad 7.4 mil millones de
metros cbicos). Desde 1979, la capacidad total de almacenamiento de las cuencas
del Indus y Ganges (incluyendo los reservorios multi-propsito) se estima en 48 mil
millones de metros cbicos que corresponden a casi un tercio del almacenamiento
total de todos los reservorios del pas (147 mil millones de metros cbicos).
Prcticamente todos los reservorios en la cuenca Ingo-Ganges fueron construidas a
partir de la Independencia (Rao, 1979: 239-240).
25
Se estima que casi la mitad del rea regada en la cuenca del Ganges (8.9 millones
de un total de 19.5 millones de ha.) y como dos quintos de la cuenca del Indus (2.4
millones de ha. de un total de 6.3 millones de ha.) estn abastecidas por aguas
subterrneas. Ms de la mitad del rea regada por fuentes subterrneas depende de
pozos profundos que es un fenmeno enteramente de la post-Independencia (Rao,
1979:59).
26
Hay un estimado de 127,000 tanques en el rea que corresponde a los actuales
estados de Andhra Pradesh, Karnataka y Tamil Nadu que riegan un estimado de 1
milln de ha. (GOI, COPP, 1959). Aparte de la topografa, el hecho de que estos
tractos tienen un patrn de precipitacin marcado por dos picos estacionales (uno
durante mayo-julio y el otro en octubre-diciembre) es un factor importante que
facilita el riego por tanques. Para un estudio detallado de riego por tanques ver
Vaidyanathan (2001).
27
En las cuencas de los ros del sur de la India (Godavari, Krishna, Cauvery y
Pennar) slo 25% del rea de riego est abastecida por esta fuente y an aqu en su
mayor parte por pozos poco profundos. Del rea abastecida por aguas superficiales,
ms de un quinto est regada por tanques; la proporcin comparable del resto del
pas es 10 % (Rao, 1979).

28
Obviamente hay una gran variacin en los patrones climticos en el este de Asia.
Pero nuestro inters es centrarnos en las grandes difere ncias entre el este y sur de
Asia. Estas diferencias nos parecen muy llamativas y tienen injerencia en la
naturaleza del problema de control del agua.
29
N. del T.: En ingls consolidation of holdings, se refiere al hecho de actuar sobre
una situacin de dispersin de las parcelas de un mismo propietario, para reunirlas
en una sola parcela de mayor tamao.
30
Para una discusin general de las funciones de las organizaciones de riego y el
marco conceptual apropiado para estudiar su estructura y funcionamiento, vase
Maass y Anderson (1978, Cap. 1), Coward Jr (1980, Cap. 1), Chambers (1977).
31
En el Japn 10 % del rea regada se reporta que est bajo administracin
individual (Takeuchi, 1979: 87). Estos sistemas presumiblemente son tambin
propiedad de individuos. En la India un reconocimiento realizado en la dcada de
1950 report que el 30 % de los tanques eran propiedad privada, la mayora de las
veces en forma de co-propiedad (GOI, PEO, 1961).
32
Ver Sasaki (1959).
33
Para ms detalles, ver Vaidyanathan (1984: 30-56).
34
Para una descripcin general de la estructura organizativa, ver Framji y Mahajan
(1969) y Govt. of Andhra Pradesh (1982: 78-87); GOI, PEO (1965) da alguna idea,
aunque esquemtica, de la organizacin administrativa para proyectos
seleccionados.
35
Para una discusin de la relacin entre usuarios y autoridad del agua en sistemas
comunitarios, ver Coward Jr (1980: 25-27). Para una descripcin de las
caractersticas de los administradores , ver Potter (1976), Beardsley et al. (1959) y
Lewis (1971).
36
Para mayores detalles, ver Vaidyanathan (1984).
37
Para descripciones sobre la operacin del mantenimiento en situaciones concretas,
ver Potter (1976), Myers (1975), Kelly (1982), Nickum (ed.) (1981), Lewis (1971),
Bacadayan (1973).
38
Para una discusin del rol cambiante de los terratenientes [que dan en arriendo sus
tierras] en el contexto del Japn, ver Hatate (1978).
39
Ver, en este contexto, Leach (1961), Roberts (1967).
40
Esto es evidente a partir de los datos y observaciones que se presentan en GOI,
COPP (1959, 1960) y GOI, PEO (1961, 1965).
41
Esta prctica se reporta en el canal 12-Go del Japn, en los subak de Bali as como
para algunos sistemas de Filipinas.

42
Para ms detalles sobre China, ver Nickum (1981), UN, ESCAP (1979),
43
Sin embargo, estudios subsecuentes sugieren que la participacin comunitaria en
la administracin de los tanques, cuando menos en el sur de la India, es ms
importante de lo que se haba supuesto. Ver Vaidyanathan (2001).
44
Para un relato ms detallado, v er GOI, PEO (1961: 98).
45
Ver, por ejemplo, GOI, PEO (1965); las ponencias presentadas en 1980 en el All
India Workshop on Warabandhi con sede en el Administrative Staff College,
Hyderabad en 1980; y Singh (ed.) (1983). El problema tambin se discute en
trminos ms generales en GOI (1972) y Govt. of Andhra Pradesh (1982).
46
Para una discusin de la complejidad ver Minhas et al. (1974).
47
Se han realizado una serie de intentos para modelar el ptimo de las asignaciones
de agua en el contexto de la India. Ve r, por ejemplo, Minhas et al. (1974) y GOI
(1970).
48
Estudios similares estn disponibles para otras partes del mundo por ejemplo
Glick (1970), Hunt y Hunt (1974) y Maass y Anderson (1978). No hemos intentado
introducirlos en nuestra discusin en gran medida porque se refieren a un medio
agro-climtico, tecnolgico y socio-econmico totalmente distinto al de Asia. El
dominio del arroz de inundacin y la agricultura a pequea escala son dos elementos
distintivos que las comunidades de riego de Asia comparten, y que las diferencia de
aquellas de Europa y Amrica.
49
Para informacin basada en investigacin ms reciente sobre este aspecto, ver
50
La tradicin de derechos de agua desiguales est bien documentada en el caso de
los sistemas de Japn y Taiwan. Ver Beardsley et al. (1959), Hatate (1981), Shimpo
(1976), VanderMeer (1968). Instancias similares se han reportado en la India, ver
Jayaraman (1981), GOI, PEO (1961).
51
Para descripciones de estas estructuras, ver Leach (1961), Kelly (1982) y
Beardsley et al. (1959). A pesar del ingenio de estas estructuras no siempre estn
sustentadas en un clculo preciso. En trminos de los estndares modernos son
bastante rudimentarias. Muchas de ellas fueron colocadas hace mucho, y
actualmente poca gent e puede recordar las bases sobre las que se disearon. Y no
obstante los usuarios las consideran como sumamente importantes.
52
Ver VanderMeer (1968) y Pasternak (1972) para una descripcin de dos de estos
sistemas en Taiwan.
53
Procedimientos similares se reportan en sistemas tradicionales del Sur de Bihar
(Sengupta, 1980), y de Maharashtra (Kulkarni y Lele, 1980).

54
Por ejemplo el proyecto Nan Hung de Taiwan, antes de la modernizacin, cuando
todas las partes del rea de comando no podan tener agua para encharcar y
transplantar al mismo tiempo, el perodo de plantacin se extenda hasta por 8
semanas y el de transplante hasta por 4 semanas. La cosecha sin embargo se
realizaba en la mismas fechas (Junio) (VanderMeer, 1968). Ello implica que parte
del ajuste se tena que realizar mediante la seleccin de variedades y/o aceptando
variaciones considerables en los rendimientos entre la cabeza y la cola del sistema.
Para Bali, ver Geertz (1967) para una descripcin detallada.
55
Para ejemplos concretos, ver Myers (1975), Pasternak (1972), Bacadayan (1973).
56
Ver Nickum (1981: Lectura 5) para una descripcin de la complejidad y
sofisticacin de la calendarizacin flexible en un sistema de reservorios mltiples.
57
En relacin a esto se puede mencionar una interesante costumbre para los tanques
del sur de la India (Chambers, 1977) donde la responsabilidad de operar la
compuerta y de la distribucin del agua de los tanques de la aldea se confa a un
miembro de un casta intocable : dado que no tiene tierra y tiene un estatus muy
bajo no puede aspirar a usar su puesto para actuar arbitrariamente. Se dice que una
costumbre similar existi en partes del Japn.
58
Kelly (1982: 365-367) discute las razones por las cuales a pesar de la organizacin
poco estructurada del sistema del ro Aka dicha organizacin no se desplom,
sugiere que los siguientes factores de contrapeso tendieron a limitar el conflicto
entre los usuarios del agua y evitar que las diputas deteriorasen en una destruccin:
(1) Las relaciones de riego eran tales que las lneas divisorias de intereses comunes
y en conflicto creaban patrones situacionales complejos de cooperacin y conflicto;
(2) los conflictos probablemente estaban mitigados por la disyuncin de la tenencia
de la tierra y el riego, es decir la distribucin de los cultivadores y los propietarios
de tierras a lo largo del canal; (3) la promocin de la expansin territorial del arroz
de inundacin a travs de concesiones especiales en la agrimensura y registro cre
grandes disparidades en las cargas fiscales, los menos medidos, con menor carga de
impuestos situados aguas abajo no reclamaron con demasiada energa la escasez de
agua; (4) haba un traslape entre conflictos de riego y unidades administrativas
Los conflictos aumentaron cuando aument la disonancia entre tenencia de la tierra,
cultivo y residencia.
59
Para darse una idea de los cambios en aldeas particulares, ver Mizushimi y Nara
(1982), y Guhan y Mencher (1982), Vaidyanathan y Janakarajan (1990).
60
La siguiente descripcin est basada en Kathpalia (1980). Ver tambin Govt. of
Andhra Pradesh (1982). Trabajos ms recientes sobre este aspecto puede verse en
Vaidyanathan y Janakarajan (1990), Rajagopal (1991), Wade (1981, 1982).
61
Esto generalmente se conoce como localizacin y pretende garantizar la
distribucin equitativa de los beneficios de cultivos intensivos en agua,

especialmente entre aguas arriba y aguas abajo. Para una descripcin detallada del
sistema y su funcionamiento ver por ejemplo, GOI, PEO (1965); Govt. of Andhra
Pradesh (1982:53-65) y Govt. of Maharashtra (1962).
62
Hay numerosos ejemplos. Ver Pant (1981), GOI, PEO (1965), Govt. of Andhra
Pradesh (1982).
63
La divergencia entre el patrn de cultivos planeado y el real, y entre las
localizaciones planeadas y la distribucin real de los cultivos intensivos en agua
en el rea de comando es un fenmeno comn. Por ejemplo GOI, PEO (1965),
Wade (1978), Hashim Ali (1980), Govt. of Andhra Pradesh (1982).
64
La dificultad para hacer cumplir con los patrones de cultivo y con la localizacin
que se propuso en el proyecto est ilustrada por la experiencia del proyecto de
Lower Bhavani en Tamilnadu. Ver GOI, PEO (1965: 207).
65
Hay razones para pensar que esta impresin es errnea. Hay casos reportados
donde los usuarios que no consiguieron suficiente agua se asociaron y trataron de
persuadir con un desembolso considerable a los funcionarios del canal de que les
suministrara ms agua; o de distribuir entre ellos el agua disponible de una manera
justa. Cuando no conseguan nada de agua frecuentemente su opcin era realizar
movilizaciones para que les retiraran el pago por el servicio del agua de riego y los
impuestos por mejoras. (Wade, 1980 y Hashim Ali, 1980). Wade (1978, 1980)
reporta un caso de Andhra Pradesh donde por iniciativa de un administrador del
sistema se introdujo de manera exitosa la rotacin del riego entre distintas partes del
comando, permitiendo una ms amplia distribucin del abasto disponible y
aparentemente sin una reduccin significativa en los rendimientos. En otro cas o se
restringi el cultivo de arroz de inundacin en secciones no autorizadas. Estos casos
son interesantes por dos razones: Muestran que el experimento funcion a pesar de
las fuertes protestas y la resistencia de los usuarios de aguas arriba, debido a que los
administradores del sistema no slo mostraron una iniciativa fuera de lo comn, sino
tambin porque estaban dispuestos y tuvieron capacidad de reclutar a los poderes del
estado para superar la resistencia. Sobre el asunto de los usuarios de la cola, ver Hart
(1978), y Pant (1981). Ramanathan, en su avance de investigacin para tesis
doctoral, ha documentado para el sistema Tambrapani el xito de los de aguas abajo
para asegurar un aumento significativo del abasto de agua mediante una
combinacin de presin poltica y de persuadir a la burocracia.
66
En este contexto la distincin entre la distribucin desigual entre campos en
distintas ubicaciones y entre distintos usuarios es importante. En un sistema de
gravedad la ubicacin fsica del campo tiene una injerencia importante sobre la
facilidad de acceso al abasto disponible. Parece poco probable que en sistemas que
cubren varias miles de hectreas, los grandes agricultores en toda, o aun una gran
parte del rea de comando se concentren en las ubicaciones ms favorecidas de la
red de distribucin. La probabilidad de que esto ocurra en el curso normal es muy

bajo. Parece difcil manipular el diseo del sistema para que aun en el nivel de
distribucin se favorezca sistemticamente a los grandes propietarios. Es posible,
claro est, que despus de que el sistema se haya construido los grandes propietarios
intercambien sus parcelas a travs de la compra venta con el propsito explcito de
tener ubicaciones favorecidas: Esto sin embargo tiene que documentarse.
La importancia del tamao de la tenencia de la tierra es probablemente mayor y
quiz decisiva para resolver cmo se compartir el agua entre agricultores que se
abastecen de una misma toma. Esto es probablemente lo que Thorner tena en
mente. Es significat ivo que a diferencia de los canales, donde la ubicacin del
campo es ms importante, en el caso de los pozos, el tamao de la tenencia de la
tierra tiene una incidencia mucho mayor en el acceso al agua subterrnea.
67
Ver, por ejemplo, las ponencias present adas en el All India Workshop en
Warabandhi con sede en el Administrative Staff College, Hyderabad en 1980.
Tambin Singh (ed.) (1983).
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