Inundaciones

en el Area
Metropolitana
de Buenos
Aires
The World Bank
Alcira Kreimer
David Kullock
J uan B. Valds
DI SASTER RI SK MANAGEMENT
WORKI NG PAPER SERI ES NO. 3
Banco Internacional de Reconstruccin
y Fomento / BANCO MUNDIAL
1818 H Street, N.W.
Washington, D.C. 20433, EE.UU.


Reservados todos los derechos.
Hecho en los Estados Unidos de Amrica
Primera edicin, 2001.


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Los juicios expresados en este trabajo pertenecen a los autores y no son necesariamente
reflejo de la opinin del Directorio de la institucin ni de los gobiernos representados en
ste.


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acepta responsabilidad alguna por las consecuencias que su uso pudiera tener.


Las fronteras, colores, denominaciones y dems informacin que aparezcan en cualquier
mapa contenido en este volumen no suponen juicio alguno por parte del Banco Mundial
respecto de la situacin jurdica de ningn territorio, ni respaldo o aceptacin de tales
fronteras.


Edicin del volumen en castellano: Margarita Pierini y Aracely Barahona-Strittmatter
Diseo: Hager Ben-Mahmoud

Cubierta: Calle Salguero. Crdito: Archivo Pgina 12.








ISBN

Disaster Risk Management Series




Inundaciones en el
rea Metropolitana
de Buenos Aires








Alcira Kreimer

David Kullock

Juan B. Valds

(editores)





TheWorld Bank
Disaster Management Facility
2001
Washington, D.C.
Copyright2001

Siglas


AMBA rea Metropolitana de Buenos
Aires
FNA Federal National Administration
APH rea de Proteccin Histrica FLACSO Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales
BID Banco Interamericano de
Desarrollo
FPC Federal Power Comisin
CBOT Chicago Board of Trade GAO Gestin Asociada del Oeste
CD Consejo Deliberante IFMRC Interagency Floodplain
Management Review Committee
CEAMSE Cinturn Ecolgico rea
Metropolitana Sociedad del Estado
IGM Instituto Geogrfico Militar
CFI Consejo Federal de Inversiones IGM Instituto Geogrfico Militar
CGP Centros de Gestin y Participacin IMPA Industria Metalrgica Pesadas
Argentina
CIMA Centro de Investigaciones de la
Dinmica del Mar y de la
Atmsfera
INAA Instituto Nacional del Agua y el
Ambiente
CNEA Comisin Nacional de Energa
Agropecuaria
INCyTH Instituto Nacional de Ciencia y
Tecnologa Hdrica
COAH Centro Operativo de Alerta
Hidrolgico
INDEC Instituto Nacional de Estadstica y
Censo
CODESA Compaa de Construcciones
Sociedad Annima
INTA Instituto Nacional de Tecnologa
Agropecuaria
CONAREC Consejo Nacional de Recuperacin
de Zonas Afectadas por
Emergencias Climticas
IPCC Comit Intergubernamental para
Cambios Climticos
CONICET Consejo Nacional de
Investigaciones Cientficas y
Tcnicas
IWRA International Water Resources
Association
COPROMA Comisin Pro Solucin de los
Problemas del Arroyo Maldonado
MCBA Municipalidad de la Ciudad de
Buenos Aires
CPU Cdigo de Planeamiento Urbano NCEP Centro Nacional de Prediccin
Ambiental del Serv. Met. De los
EE.UU.
CRS Community Rating System NCR National Research Council
CSP Comisin de Salubridad Pblica NWS National Weather Service
DPH Direccin Nacional de Hidrulica ORBAS Organismo Regulador Bonaerense
de Aguas Argentinas
ENRE Ente Nacional de Regulacin OSBA Obras Sanitarias de Buenos Aires
EPA Environmental Protection Agency OSN Obras Sanitarias de la Nacin
ETOS Ente Tripartito de Obras Sanitarias PEN Poder Ejecutivo Nacional
ETOSS Ente Tripartito de Obras y
Servicios Sanitarios
PNUMA Programa de las Naciones Unidas
para el Medio Ambiente
FADU Facultad de Arquitectura, Diseo y
Urbanismo
PPGA Planificacin Participativa y Gestin
Asociada
FCEyN Facultad de Ciencias Exactas y
Naturales
PPI Programa de Proteccin contra
Inundaciones
FEMA Federal Emergency Management
Agency
PREI Programa de Rehabilitacin por la
Emergencia para las Inundaciones


PSFyDEPA Programa de Saneamiento Fiscal y
Desarrollo Econmico de las
Provincias Argentinas
SPA Secretara de Poltica Ambiental
PUA Plan Urbano Ambiental SRH Secretara de Recursos Hdricos
SAGPyA Secretara de Agricultura,
Ganadera, Pesca y Afines
SRNyDS Secretara de Recursos Naturales y
Desarrollo Sustentable
SAM Sistema de Alerta
Hidrometeorolgico
SUCCE Subunidad Central de Coordinacin
para la Emergencia
SCOR Comit Cientfico Oceanogrfico
Internacional
SUPCE Subunidades Provinciales de
Coordinacin para la Emergencia
SCS Servicio de Conservacin del
Suelo
TFFFCP Task Force on Federal Flood
Control Policy
SHN Servicio de Hidrografa Naval TVA Autoridad del Valle de Tennessee
SIFEM Sistema Federal de Emergencias UBA Universidad de Buenos Aires
SMARA Servicio Meteorolgico de la
Armada
USACE US Army Corps of Engineers
SMN Servicio Meteorolgico Nacional UTE Unin Transitoria de Empresas



ndice



Siglas

Agradecimientos

Prlogo a la Segunda Edicin
Alcira Kreimer, DavidKullock yJuan B. Valds

Introduccin de los Editores: Gestin ambiental y vulnerabilidad urbana
Alcira Kreimer, DavidKullock yJuan B. Valds


I. MARCO CONCEPTUAL DEL PROBLEMA

Problemtica de las inundaciones: El caso de los Estados Unidos
Juan B. Valds

Las inundaciones en la Argentina
JorgeAcosta

Perspectiva histrica: Las inundaciones en Buenos Aires
Hilda Mara Herzer yNora Clichevsky

El evento de enero 2001
Abel Fatala

Los aspectos econmicos de las inundaciones
Hctor Sejenovich yGuillermoGalloMendoza


II. DEFINICIN DEL RIESGO

Hidrometeorologa de las inundaciones en la Argentina y en el AMBA
GuillermoJ. Berri

Hidrologa de las crecidas en el AMBA
GustavoA. Devoto

Las inundaciones en el AMBA: Anlisis ecolgico
Nora Prudkin yDiana DePietri

El impacto ambiental de las inundaciones
Hilda Mara Herzer yNora Clichevsky



III. MANEJO DEL RIESGO

Medidas no estructurales en el Programa de Proteccin contra Inundaciones del Litoral
HoracioLevit

Mitigacin y control de las inundaciones en el AMBA
Juan CarlosGimnez

Instituciones pblicas con competencia en materia de inundaciones
CarlosDaniel Silva

La participacin de las organizaciones sociales
Hilda Mara Herzer

Percepcin social de riesgo: Inundaciones en el arroyo Maldonado
Vivian Balanovski, Mara Elena Redn yHctor Poggiese(GAO)


IV. TRANSFERENCIA DEL RIESGO

Mecanismos de transferencia de riesgos de desastre en la Argentina
Mirta Maletta, Hernn Prez RaffoyAbel Picchio

Recomendaciones para la transferencia de riesgos de inundaciones
Paul K. Freeman


V. ANEXOS

Los autores

Bibliografa

1

Agradecimientos


Estos trabajos fueron presentados en un
seminario organizado por el Banco Mundial y la
Facultad de Arquitectura, Diseo y Urbanismo de
la Universidad de Buenos Aires (FADU-UBA) los
das 15 y 16 de julio de 1999 en Buenos Aires. Los
editores agradecen en primer lugar a los autores,
que exploraron estrategias para prevenir las
prdidas, limitar la derivacin de recursos
destinados a cubrir las emergencias y el proceso de
reconstruccin a partir de un desastre, as como
disminuir los riesgos que asume el pas,
especialmente el sector pblico. Tambin
exploraron las acciones que puede adoptar el
gobierno argentino para transferir los riesgos de
desastres fuera del pas, y para aumentar el nivel
de fondos no-gubernamentales disponibles en
caso de un desastre.
En este proyecto fue sumamente
importante la colaboracin del Dr. Michael
Cohen, quien fuera Asesor Principal del Banco
Mundial cuando se realiz este trabajo, y el
Arquitecto Bernardo Dujovne, Decano de FADU-
UBA. El proyecto se benefici tambin con el
apoyo de la oficina del Banco Mundial en Buenos
Aires.





Agradecimientos especiales van dirigidos a
Myrna Alexander, Directora para la Argentina; y a
Martha Behar, Funcionaria Administrativa.
Agradecemos a John Flora, Director del
Departamento de Transporte, Desarrollo Urbano,
y Prevencin de Desastres del Banco Mundial.
Tambin agradecemos la colaboracin de Ventura
Bengoechea y las contribuciones al proyecto de
Adrien Campbell, Asif Faiz, Jeff Gutman, Abel
Meja, y Jos Simas. A Margarita Pierini y su
equipo le agradecemos su labor de edicin de la
primera versin. Le agradecemos a Aracely
Barahona-Strittmatter la traduccin del texto de
Paul Freeman, y la edicin de esta segunda
versin.
El proyecto cont con la asistencia
financiera del gobierno del Reino Unido,
Departamento para el Desarrollo Internacional
(DFID); y del gobierno de los Pases Bajos, como
parte del Programa Banco Mundial/ Pases Bajos
para el Medio Ambiente (World Bank/
Netherlands Enviroment Program). Les
agradecemos su generoso apoyo al proyecto.

2
Prlogo a la
segunda edicin



ALCIRA KREIMER, DAVID
KULLOCK Y JUAN B. VALDS

Esta publicacin sobre el problema de las
inundaciones en el rea Metropolitana de Buenos
Aires (AMBA) refleja la visin que sobre la misma
existiera en julio de 1999 cuando se llevara a cabo
un simposio auspiciado por la Unidad para la
Prevencin de Desastres (Disaster Management
Facility) del Banco Mundial y la Facultad de
Arquitectura de la Universidad de Buenos Aires.
Los temas presentados en esa oportunidad siguen
siendo de gran actualidad en el rea metropolitana
y por este motivo se realiza esta segunda edicin.
Un ejemplo de la vigencia del problema
de las inundaciones en el AMBA se pudo apreciar
en la tormenta del 24 de enero de este ao,
cuando cayeron 145 milmetros de lluvia en menos
de cinco horas.





En este evento perdieron la vida cuatro
personas en el barrio de Belgrano de la Capital
Federal y otras dos en el AMBA. Abel Fatala, del
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, hace un
anlisis de las caractersticas del evento y las
medidas para mitigar las consecuencias de eventos
futuros. El captulo sobre el Programa de
Proteccin contra Inundaciones del Litoral de
Horacio Levit ha sido actualizado para reflejar los
ltimos cambios en dichas medidas.
Al mismo tiempo, han habido cambios
importantes en las instituciones pblicas con
competencia en las inundaciones. El trabajo de
Carlos D. Silva ha sido actualizado para reflejar
esos cambios.

3



ALCIRA KREIMER, DAVID KULLOCK Y JUAN VALDS

Estos estudios exploran el doble desafo que
afronta actualmente el rea Metropolitana de Buenos
Aires (AMBA). Por una parte, la necesidad de una
gestin integrada que permita responder a los
requerimientos que la globalizacin plantea a las
grandes ciudades: asumir roles de direccin y control
de los procesos de produccin e intercambio dentro
de un contexto de alta competitividad. Por otra parte,
la necesidad de que esa gestin concurra a producir
espacios de alta calidad ambiental, tanto para la vida
social como para el desenvolvimiento de las
actividades, a travs de un desarrollo social,
econmico y ecolgico sustentable.
En tal sentido, la problemtica de las
inundaciones adquiere alta significacin para el
AMBA, en tanto hace patente uno de los desajustes
ms notorios entre las ofertas ambientales y las
demandas sociales de la metrpolis.
Por tal motivo, los das 15 y 16 de julio de
1999, la Unidad para la Prevencin de los Desastres
Naturales (Disaster Management Facility, DMF) del
Banco Mundial y la Unidad de Gestin y
Coordinacin para el rea Metropolitana de Buenos
Aires de la Facultad de Arquitectura, Diseo y
Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires
(UGyCAMBA-FADU-UBA) desarrollaron un
seminario sobre Inundaciones en el rea
Metropolitana de Buenos Aires. El seminario fue
parcialmente financiado por el Gobierno de Holanda
a travs de un Fondo para el Medio Ambiente,
proveniente de un convenio con el DMF del Banco
Mundial.
Participaron aproximadamente setenta
expertos en el tema, pertenecientes a una amplia
variedad de instituciones y organismos. Este volumen
est integrado por los trabajos que un conjunto de
esos expertos prepar especialmente para la reunin.
Los trabajos expresan una sntesis del conocimiento y
de la experiencia actual acerca del fenmeno de las
inundaciones en el AMBA y de cmo manejar y
reducir los daos resultantes.

VULNERABILIDAD URBANA Y DESASTRES NATURALES

Buenos Aires, al igual que una gran cantidad
de ciudades en el mundo, es susceptible a eventos
extremos que producen prdidas sociales y
econmicas muy significativas. En las ltimas dcadas







la combinacin de la degradacin del medio ambiente
y la vulnerabilidad ante los desastres naturales se ha
tornado ms crtica y ms difcil de manejar en las
reas urbanas.
Este problema no se reducir con el pasar del
tiempo; por el contrario, se prev que en el ao 2020
la poblacin mundial ser de 8.5 billones de personas,
con un alto porcentaje localizado en reas urbanas.
En Amrica Latina, especficamente,
aproximadamente el 85% de la poblacin vivir en
ciudades.
A su vez, cuarenta de las cincuenta ciudades
del mundo que registran un crecimiento urbano ms
rpido se encuentran en reas ssmicas, mientras que
la mitad de la poblacin mundial vive en reas
costeras. En algunas regiones, estas reas estn
particularmente expuestas a cambios climticos que
implican un crecimiento progresivo del nivel del mar
y una mayor frecuencia en la ocurrencia de huracanes,
ciclones y sequas.
Dado que las inversiones que se realizan
actualmente en infraestructura deben durar por varias
dcadas, tienen que responder desde ya a las
demandas originadas, por ejemplo, por los cambios
climticos o por la degradacin de los recursos
hdricos.
A pesar de que muchos de los grandes
desastres recientes han recibido importante difusin
en los medios periodsticoscomo los terremotos de
Kobe, Japn, Mxico, Armenia y Colombiaexiste
tambin una gran cantidad de desastres menos
publicitados que impactan en reas urbanas con un
efecto incremental que ocasiona serias prdidas.
Los desastres urbanos no son fenmenos
naturales, sino el resultado de una inadecuada
interaccin entre dos rdenes de cosas: por una parte,
el medio urbano, en tanto espacio natural adaptado
por la sociedad como hbitat para el desarrollo de su
vida social y productiva. Por otra parte, la demanda
social referida a la continuidad de las actividades y a la
seguridad de los bienes, y de las propias personas
incluidas en ese hbitat.
Las ciudades, a pesar del grado de
sofisticacin tecnolgica que puedan desarrollar, no
estn exentas del riesgo de ocurrencia peridica de
fenmenos naturales extraordinariosprecipitaciones
copiosas, crecimiento de los cursos de agua, sismos,
Introduccin de los editores:
Gestin ambiental y vulnerabilidad
4
deslizamientos. En tanto la posible ocurrencia de esos
fenmenos no haya sido correctamente prevista en el
emplazamiento y desarrollo de la ciudad, su aparicin
dar origen a desastres urbanos.
La vulnerabilidad frente a estos desastres est
muy relacionada con las actividades humanas. Las
ciudades se estn tornando ms susceptibles a
eventos catastrficos debido a la gran concentracin
de industria, infraestructura fsica y poblacin en reas
de alto riesgo. Por lo tanto, no se puede hablar de
fenmenos naturales sino de imprevisin con
respecto a la posible colisin entre las formas de
desarrollo de los asentamientos humanos y la
presencia de riesgos naturales (geolgicos,
sismolgicos, hidrolgicos y meteorolgicos).
Un problema importante en muchas reas
vulnerables es la debilidad institucional de la gestin
urbana respecto de estos temas. En muchos casos hay
falta de integracin entre planes de inversiones
urbanas y la vulnerabilidad, o bien hay falta de
informacin acerca de los fenmenos naturales y de
los mecanismos tcnicos o regulatorios para
controlarlos. En otros casos, la fragmentacin de las
responsabilidades institucionales obstaculiza una
gestin adecuada; situacin comn al carcter multi-
jurisdiccional de las grandes ciudades y de las reas
metropolitanas.
En el caso del rea Metropolitana de Buenos
Aires, el crecimiento acelerado que se produjo desde
el ltimo tercio del siglo pasado hizo que las normas
de ocupacin de la planicie de inundacin no
existiesen o no se respetaran. Frente a las
inundaciones, el Estado generalmente recurra a
medidas estructurales que, aunque tenan un costo
econmico mayor que las medidas no estructurales,
brindaban mayor visibilidad y rdito poltico.
Al mismo tiempo, cuando se trataban de
solucionar los problemas causados por las
inundaciones, se recurra a medidas locales y no a
resoluciones a nivel de cuenca, mbito lgico de
manejo de la problemtica.
Las prdidas directas, indirectas y secundarias
debidas a soluciones incompletas o imperfectas,
fueron y son muy serias. Pueden sealarse al respecto
la prdida de vidas humanas, los daos a la salud
fsica y psquica de los afectados, las prdidas totales o
afectaciones parciales de los bienes pblicos y
privados, los costos de la suspensin o de la mayor
dificultad de desarrollo de las actividades y los costos
de las tareas de emergencia en que debe incurrirse.
La problemtica de inundaciones de reas
urbanas no es privativa de la Repblica Argentina,
como lo demuestran recientemente las crecientes en
los EE.UU. (Mississippi Superior, 1993, por ejemplo)
y en Europa (crecidas de 1996). En ciudades de
acelerado crecimiento como Valencia (Espaa), el no
hacer respetar las restricciones de la planicie oblig a
la adopcin de medidas estructurales y no
estructurales. Estas medidas, de mayor costo, se
hubieran evitado de haberse definido la ocupacin y
zonificacin del suelo en relacin con las limitaciones
naturales que implica toda planicie de inundacin. En
el sur de Brasil, el rpido crecimiento poblacional ha
motivado la ocupacin no slo de la planicie de
inundacin, sino tambin de las cabeceras de las
cuencas, aumentando as el escurrimiento directo.
En trminos generales, puede observarse que
debido a la inexistencia o la falta de cumplimiento y
control de ordenanzas de zonificacin, as como la
tendencia a adoptar soluciones fragmentarias que no
abarcan la totalidad de las cuencas naturales
implicadas, no se han producido resultados de
mitigacin importantes.

MANEJO DEL RIESGO

Para manejar los riesgos, el primer paso es su
identificacin; es decir, examinar cules son los
problemas principales, dnde estn localizados, cul
es la vulnerabilidad de las reas construidas, de la
infraestructura y de otros bienes econmicos. En este
sentido adquieren importancia dos cuestiones: por
una parte, la visualizacin de las inundaciones dentro
del marco general del ciclo del agua; por la otra, el
planteo de la problemtica dentro del espacio de las
cuencas hdricas, en tanto mbito en el cual se
resuelve su instancia de escurrimiento superficial, que
es el que puede manifestarse con carcter de desastre.
Estas cuestiones requieren abordajes
hidrometeorolgicos e hidrolgicos que caractericen
esos fenmenos en relacin con las formas de uso,
ocupacin e inversin social de las zonas pasibles de
ser afectadas por las inundaciones.
El segundo paso es la reduccin del riesgo, lo
que puede lograrse a travs de medidas estructurales y
no estructurales. Las medidas estructurales se refieren
a la realizacin de obras de ingeniera con las que se
procura anular o disminuir la posibilidad de que las
inundaciones afecten a los sectores ocupados por
asentamientos o actividades humanas. Las medidas
no estructurales incluyen una diversidad de
alternativas que oscilan entre la evitacin total del
desastre y su mitigacin en distintos grados, de
acuerdo a diversos criterios: evitar la ocupacin de las
zonas pasibles de ser inundadas o limitar esa
ocupacin a usos espordicos y a instalaciones no
costosas, instaurar sistemas de alerta que permitan
prever los eventos y sistemas de socorro que
5
permitan organizar la evacuacin de las reas
afectadas.
Por razones polticas y/ o sociales los
gobiernos han preferido, en el pasado, la aplicacin
de medidas estructurales que ofrecan la ilusin de
dominar la naturaleza. A pesar de las cuantiosas
inversiones aplicadas en esas medidas, en EE.UU. y
en otros pases los daos por inundaciones no han
disminuido sino que se han incrementado. Un
ejemplo es el uso de taludes paralelos al ro que al
prevenir las inundaciones menores provocaron una
intensificacin en el uso de la planicie de inundacin.
Al ocurrir crecidas extraordinarias, contra las cuales
los taludes no protegen, los daos, debido a esta
intensificacin, aumentaron en vez de disminuir.
Estas situaciones han dado lugar a un debate.
Se plantea que los beneficiarios de las ventajas del uso
de la planicie no pagan por todos los costos de su uso
(particularmente en el caso de inundaciones
catastrficas), sino que ese costo es parcialmente
pagado por la sociedad en su conjunto.
Ms all de que cada caso requiere una
evaluacin singular del tipo o conjunto de medidas a
las cuales recurrir, resultan evidentes las ventajas de la
adopcin de medidas preventivas, en oposicin a
costosas transformaciones del medio que nunca
terminan de asegurar por completo la neutralizacin
de los fenmenos naturales extremos. Dicho de otra
manera, no es posible prevenir las inundaciones, pero
s es posible evitar los desastres que pueden
ocasionar.
En todo caso, resulta esencial que se genere
un cambio de mentalidad, de manera tal que todos los
miembros de las sociedades involucradas otorguen
gran importancia a la reduccin del riesgo y a la
creacin de una cultura de prevencin.
El tercer paso es la transferencia del riesgo,
instancia entendida como cobertura de los costos
residuales de la incompleta o imperfecta prevencin y
mitigacin alcanzada por las polticas de reduccin
antes mencionadas. En trminos generales, se logra a
travs de mecanismos de seguros, reaseguros o con el
uso de bonos especiales, los cuales alcanzan escasa
difusin dado que las inundaciones afectan en general
a sectores geogrficos y grupos sociales reducidos, lo
cual eleva los costos de esos instrumentos.
Al respecto, es significativo que mientras en
los pases desarrollados se llega a porcentajes del 50%
de cobertura, en los restantes pases se estima que
slo un 2% de los riesgos estn cubiertos por
mecanismos de transferencia, dado el relativo
desarrollo del mercado de seguros. En esos casos es
habitual que el Estado deba concurrir a compensar las
prdidas, tanto pblicas como privadas, acudiendo
para ello a prstamos internacionales y a asignaciones
presupuestarias especiales, que comprometen el
equilibrio fiscal, reducen partidas previstas para otras
cuestiones y terminan por requerir un incremento de
la presin impositiva. Esto es evidente en la
Argentina, que es uno de los 14 pases en que los
riesgos superan al 1% del producto bruto interno y en
donde, en los ltimos 40 aos, se han registrado 11
inundaciones que implicaron prdidas mayores a los
mil millones de pesos.
La ampliacin de los mecanismos de
transferencia de riesgo de inundaciones requiere la
amplia colaboracin del Estado, de las compaas de
seguro y de los propietarios afectados. En principio se
procura combinar los seguros contra inundaciones
con otros seguros de mayor distribucin en el
mercado, como son los referentes a incendios,
propiedades y bienes personales, lo cual implica
aplicar un criterio de solidaridad.
Como forma ms estructural de enfrentar la
situacin, adems de procurar una mayor expansin
del mercado de seguro entre los propietarios que
pueden ser afectados, parecera conveniente que el
Estado contemple previsiones presupuestarias
especficas que cubran un primer tramo de los
probables riesgos, derivando los restantes a lneas de
crdito y plizas de seguro que deberan ser
acordadas con las compaas de seguro o reaseguro.

PRESENTACIN DE LOS TRABAJOS

Los trabajos que integran este volumen y que
fueron presentados y discutidos en el seminario
realizado en Buenos Aires estn agrupados bajo
cuatro tpicos, que se relacionan con los aspectos
ms significativos del tema enunciado: marco
contextual del problema, definicin del riesgo,
manejo del riesgo y transferencia del riesgo.
Las colaboraciones de la primera seccin
proveen un anlisis global del problema y de algunas
experiencias similares, tanto en la Argentina como en
otros pases. Los trabajos de las otras tres secciones se
concentran en la problemtica actual de las
inundaciones en el rea Metropolitana de Buenos
Aires.
En la primera seccin, Juan Valds sintetiza
la experiencia de Estados Unidos, donde el papel del
gobierno nacional en la mitigacin de inundaciones
fue originalmente resistido por los Estados y las
comunidades, para pasar luego en el siglo pasado a
una poltica de amplia intervencin.
Jorge Acosta presenta los diversos tipos de
inundaciones que ocurren en la Argentina y el dilema
que se presenta con respecto a la ocupacin de las
6
llanuras de inundacin. A su vez, resea las acciones
que las provincias estn llevando a cabo, por medio
de un prstamo gestionado por el gobierno nacional,
para afrontar los riesgos y los daos provocados por
las inundaciones.
Hilda Herzer y Nora Clichevsky exploran
cmo se construye socialmente el riesgo de
inundacin en Buenos Aires. Analizan las causas de la
inundacin, los factores que agravan el proceso
natural, el rol de las regulaciones urbansticas y la falta
sistemtica de atencin al riesgo de inundacin en los
planes formulados. Concluyen con una serie de
recomendaciones que proveen la base para la futura
integracin del riesgo en los planes del rea
metropolitana.
Abel Fatala describe el temporal de lluvia,
viento y bloques de granizo ocurrido el 24 de enero
de 2001 en la Ciudad de Buenos Aires durante el cual
la ciudad fue abatida por la cada de grandes
volmenes de agua focalizados y en poco tiempo. A
partir de los datos recolectados sobre dicho evento, la
Secretara de Obras y Servicios Pblicos del Gobierno
de la Ciudad de Buenos Aires realiz una Encuesta de
Contingencia de Anegamiento por Precipitaciones
con el objetivo de construir una estadstica de dicho
fenmeno y la posibilidad de vincular los resultados
de una investigacin social con temas relativos a la
infraestructura urbana.
Hctor Sejenovich y Guillermo Gallo
Mendoza realizan un anlisis de los aspectos
econmicos de las inundaciones. Proponen que, ms
all del clculo de los daos, se analicen las
inundaciones en relacin con el manejo integral de
recursos naturales y del hbitat, para lo cual se
requiere una visin global de la cuenca, sus
potencialidades y restricciones y la determinacin de
los costos de manejo integral.
Los trabajos de la segunda seccin exploran
el proceso de identificacin del riesgo, tema clave
para la formulacin de una poltica efectiva.
Guillermo Berri provee una definicin de los
fenmenos meteorolgicos que provocan
inundaciones en el pas y en el rea Metropolitana de
Buenos Aires en especial. Resea la situacin actual
con respecto al pronstico de esos fenmenos, y
presenta la que resultara deseable para concurrir a
una eficaz prevencin de las inundaciones.
Gustavo Devoto expone los aspectos
hidrolgicos de las inundaciones a nivel del rea
metropolitana en el contexto de la Argentina,
diferenciando a su vez las distintas cuencas hdricas
que se desarrollan en su territorio. Realiza una
descripcin de los cursos correspondientes a esas
cuencas con relacin a sus caractersticas geolgicas,
geomorfolgicas y de suelos.
Nora Prudkin y Diana De Pietri resaltan,
desde una perspectiva ecolgica, la importancia del
ciclo del agua como proceso clave que, al resultar
desarticulado en los medios urbanos sin que se
efecten las compensaciones necesarias, da lugar a
impactos negativos considerables; en especial, las
inundaciones. A su vez sealan el rol desencadenante
que cumplen las lluvias y la sudestada para el rea
Metropolitana de Buenos Aires.
Cierran la seccin Hilda Herzer y Nora
Clichevsky. Su trabajo aporta una conceptualizacin
sobre la generacin del problema, as como un
detallado anlisis del impacto ambiental de las
inundaciones en los medios urbanos sobre diferentes
actores y grupos sociales.
Los trabajos de la tercera seccin exploran la
gestin y el manejo del riesgo. Los mecanismos para
reducir los daos producidos por los desastres
naturales requieren un cambio en las percepciones y
en la conducta de todos los miembros de una
sociedad, de modo que se d alta prioridad a un
planeamiento del territorio seguro y no vulnerable.
Horacio Levit expone, dentro del Programa
de Proteccin contra Inundaciones del Litoral
Argentino a que ha dado lugar ese prstamo, cmo se
conjugan medidas estructurales y no estructurales,
particularizando en estas ltimas las que incluyen
programas de preparacin y defensa civil, sistemas de
alerta y, en especial, la regulacin del uso del suelo.
Juan Carlos Gimnez analiza las soluciones
estructurales y no estructuralestanto las
implementadas como las planeadaspara mitigar el
efecto de las inundaciones. Tambin realiza una
identificacin de posibles medidas futuras que
contribuiran a un mejor manejo del fenmeno de
inundaciones.
Carlos Daniel Silva realiza un relevamiento
de los organismos pblicos en el mbito nacional,
provincial y municipal que tienen competencia en el
rea de prevencin y mitigacin de los efectos
adversos de las inundaciones. Dentro de este
contexto, analiza los vacos legales e institucionales
que existen y sugiere instancias para llegar a acuerdos
y convenios que permitan articular funciones.
Hilda Mara Herzer efecta un anlisis
interpretativo de la constitucin y formas de
organizacin de los vecinos de las zonas afectadas por
las inundaciones en la Ciudad de Buenos Aires, de sus
formas de vinculacin con otras organizaciones
sociales y con los estamentos polticos, y de los
discursos y las prcticas que desarrollan en relacin
con la problemtica que sufren, revelando rasgos de
7
las interrelaciones entre el gobierno local y la sociedad
civil.
Vivian Balanovski, Mara Elena Redn y
Hctor Poggiese presentan el resultado de una
investigacinaccin desarrollada por un equipo
tcnico comunitario, con el objetivo de identificar la
percepcin del riesgo por parte de los vecinos de una
zona afectada por los desbordes del arroyo
Maldonado. El trabajo culmina con la elaboracin de
un mapa de riesgo realizado con participacin
comunitaria, con diseo y prctica de una
metodologa adhoc.
Los trabajos de la cuarta seccin exploran la
temtica de la transferencia de los riesgos de
inundacin.
Mirta Maleta, Hernn Prez Raffo y Abel
Picchi o presentan la metodologa general de
administracin de riesgos de desastre, explican sus
fundamentos, as como las diferentes tcnicas de
control y financiamiento del riesgo, y resean el
marco legal, los programas oficiales y la situacin
actual del mercado de seguros en la Argentina.
Paul Freeman presenta la situacin en
relacin con los riesgos de prdidas por inundacin
de la Argentina, uno de los pases ms
comprometidos en el mundo, con la circunstancia
agravante del escaso desarrollo del mercado de
seguros, lo cual determina que el Estado deba
concurrir a prstamos internacionales. Como
alternativa presenta una propuesta que implica la
articulacin escalonada de previsiones presupuestarias
oficiales y lneas de crdito y plizas de seguro
emitidas por las compaas de reaseguro.
8


















Seccin 1






MARCO CONCEPTUAL
DEL PROBLEMA
Provincia de Buenos Aires. Crdito: Archivo Pgina 12.
9
DEL PROB





JUAN B. VALDS

Las inundaciones y los daos asociados con
stas juegan un papel muy importante en el desarrollo
de los Estados Unidos. A pesar de los avances que se
han realizado en materia de pronsticos, ha habido un
incremento en los daos causados por inundaciones,
lo cual es un factor econmico importante no slo en
los pases desarrollados sino en aquellos en va de
desarrollo. En el cuadro 1 se muestran los daos
anuales tanto en prdidas econmicas (en dlares
constantes) como en vidas humanas causados por las
inundaciones en los Estados Unidos. Se puede
apreciar que los daos econmicos han ido
aumentando y las prdidas por vidas humanas no han
disminuido. Sin embargo, los datos de prdidas de
vidas pueden reflejar una mejora en los ltimos aos;
casi el 90% de las muertes se deben a crecientes
sbitas (flash floods) y ms de la mitad al cruce de
cauces y otros accidentes vehiculares. Los daos
causados por inundaciones son los ms graves de
todos los desastres naturales del pas. El 80% de las


































reas declaradas zonas de desastre por el Presidente
de los Estados Unidos corresponde a inundaciones
(FEMA, 1999).
Existen numerosos trabajos que intentan
explicar estas cifras. En un anlisis detallado del
impacto de la creciente de 1993, Pielke (1999)
menciona que una de las principales razones por las
cuales la sociedad no da seales de progreso es por la
percepcin equivocada del fenmeno de las
inundaciones. Pielke ha identificado nueve falacias en
el tratamiento de la problemtica de las inundaciones
que frenan el desarrollo de nuevas polticas de
gestin.
La mitigacin del impacto de las
inundaciones en la sociedad debe ser parte de un
enfoque comprehensivo de la administracin de los
recursos hdricos de un pas. En los Estados Unidos,
como en casi todos los pases, el gobierno ha asumido
la responsabilidad principal del manejo de los
recursos debido a su importancia para la sociedad.




Problemtica de las inundaciones:
El caso de los Estados Unidos
Cuadro 1
Evolucin de los daos econmicos y en prdidas de vida debido a inundaciones
en los Estados Unidos
10
Generalmente la inversin en la
administracin de los recursos hdricos es una de las
ms importantes dentro de las inversiones en
infraestructura de un pas.
En la publicacin del Banco Mundial La
gestin delosrecursoshdricosse sealan cuatro problemas
asociados con las actividades del gobierno en el sector
(Banco Mundial, 1993):
Fragmentacin del sector pblico.
Dependencia de las agencias gubernamentales
con poca coordinacin, por lo tanto escaso
control financiero
Deficiente programacin de inversiones pblicas
y formulacin de polticas.
Sobredependencia en las caractersticas tcnicas;
descuido de las prioridades sociales, ambientales y
legales.
Para administrar ms eficientemente los
recursos hdricos el documento promueve el
desarrollo de polticas y reformas institucionales que
equilibren la eficiencia de las fuerzas del mercado y
que fortalezcan, al mismo tiempo, la capacidad de los
gobiernos para llevar a cabo su importante papel en la
administracin de los recursos.
Este es el mensaje ms importante del citado
documento del Banco Mundial. En el mismo se
propone la adopcin de polticas integrales y el
tratamiento del agua como un bien econmico,
combinado con una administracin descentralizada,
una mayor dependencia del precio de los recursos y la
participacin plena de los beneficiados. Este enfoque
concuerda con otros documentos como el
Documento de Dubln (1992) de la Conferencia
Internacional sobre Agua y Medio Ambiente, as
como la Agenda 21 de la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
(1992).
En lo que respecta a inundaciones, estas
recomendaciones son similares a las propuestas en los
Estados Unidos por el Comit de Agencias para la
Revisin de la Administracin de la Planicie de
Inundacin (U.S. Interagency Floodplain
Management Review Committee, IFMRC, 1994) que
evalu las inundaciones de 1993 en el Medio Oeste de
los Estados Unidos. Las recomendaciones del
IFMRC sern discutidas en mayor detalle en la
seccin sobre ejemplos de inundaciones de este
trabajo.
Por consiguiente, un sistema integral para
analizar las polticas y las opciones puede ayudar a los
administradores en el manejo de los recursos hdricos
y a resolver los problemas asociados con las
inundaciones. Este sistema debe facilitar el anlisis de
la relacin entre el ecosistema y las actividades de la
sociedad en la cuenca hdrica. Tambin debe proveer
los mecanismos para formular polticas de
regulaciones, incentivos, planes de inversiones,
proteccin ambiental y sobre las relaciones entre
todos estos sectores (Valds et al., 1995b).

CARACTERSTICAS DE LAS INVERSIONES EN
INFRAESTRUCTURA HDRICA

Los proyectos de infraestructura de los
recursos hdricos son generalmente responsabilidad
del sector pblico a todos los niveles. Estos proyectos
tienen habitualmente las siguientes caractersticas
(Banco Mundial, 1993):
Planificacin de inversiones a muy largo plazo.
Grandes inversiones iniciales y economas de
escala.
Interferencia poltica en el proceso de toma de
decisiones.
Interdependencia de los usos del agua.
Algunas medidas como los pronsticos de
crecidas y de mitigacin son de beneficio pblico
y no pueden ser cuantificadas en trminos de
cada individuo.
Los gobiernos generalmente retienen la
propiedad de los recursos hdricos por su
importancia para la seguridad nacional y el
desarrollo regional.
Los gobiernos frecuentemente tienen el control
de las aguas en regiones con sequas peridicas,
ya que el agua es el elemento que sustenta la vida.

EVOLUCIN HISTRICA DE LA
ADMINISTRACIN Y MITIGACIN DE
CRECIENTES EN LOS ESTADOS UNIDOS

La administracin de los recursos hidrulicos
en los Estados Unidos, particularmente en lo que se
refiere a crecientes y su mitigacin, puede dividirse en
cuatro pocas:
Antes de 1936
Perodo de 1936-1966: nfasis en medidas
estructurales
Perodo de 1966-1986: Medidas estructurales
y no estructurales
Perodo de 1986-presente: Consorcios
federales-regionales

Antesde1936

Este perodo, donde hubo un significativo
incremento de la ocupacin de la planicie de
inundacin, estuvo basado en la proliferacin de
11
medidas de proteccin, individuales o a nivel de
comunidades, sin tener en cuenta su impacto aguas
arriba o aguas abajo de las obras. La participacin
directa del gobierno federal fue mnima, y tuvo
oposicin de algunos estados, aunque surgi una
creciente demanda para que el gobierno federal
participara en la proteccin contra las crecientes,
particularmente cuando las medidas locales eran
inadecuadas. Sin embargo, el gobierno federal
particip en obras de proteccin y mitigacin de
crecientes generalmente disimuladas en las obras
destinadas a favorecer la navegacin y el comercio.
En 1824 el Congreso autoriz al presidente a realizar
estudios y obras para garantizar el comercio y emplear
ingenieros civiles y oficiales del Cuerpo de Ingenieros.
La mayor intervencin del gobierno federal, sin
embargo, fue en la cuenca baja del ro Mississippi.
Por ejemplo, las Actas de 1849 y 1850 que
atendieron las inundaciones de la cuenca baja del
Mississippi, transfirieron a los gobiernos estatales
propiedades del gobierno federal de
aproximadamente 100.000 millas cuadradas con la
intencin de utilizar los ingresos provenientes de esas
ventas en la construccin de medidas de proteccin
como taludes longitudinales realizadas por los
estados. En las discusiones sobre estas obras se
mencion el hecho de que los impuestos nacionales
eran usados para favorecer a una comunidad y un
grupo de habitantes determinado. Este debate todava
sigue vigente.
En 1850 el Congreso envi al Cuerpo de
Ingenieros del Ejrcito de los Estados Unidos (US
Army Corps of Engineers, USACE) a realizar su
primer ejercicio en planificacin donde deban
determinar el plan ms apropiado para controlar las
inundaciones del Mississippi Inferior. Se presentaron
dos informes con fuertes diferencias entre s. El
primero, realizado por el capitn Humpreys,
enfatizaba las medidas estructurales (levees-only)
excluyendo otras medidas. El otro informe, a cargo
del ingeniero Ellet, recomendaba una estrategia ms
amplia reforzando los taludes en la parte inferior del
Mississippi con embalses y aumento de cauces en la
parte superior. En 1861 el Cuerpo de Ingenieros
decidi seguir las recomendaciones del primer
informe. Las actividades del Cuerpo de Ingenieros se
vieron aumentadas con el Acta de Ros y Puertos de
1899 en la cual se autorizaba a controlar y/ o prohibir
el volcado de material de dragado y otros residuos en
los ros navegables.
En 1902 se cre el Servicio de Reclamacin
por medio del Acta de Reclamacin. Este servicio fue
denominado Oficina de Reclamacin (Bureau of
Reclamation, USBR) en 1923, con autoridad en la
cabecera de las cuencas y fue hecho responsable del
desarrollo de los recursos hdricos para riego e
hidroelectricidad en el oeste de los Estados Unidos.
Esta entidad aument notablemente su esfera de
accin en perodos posteriores. El Acta Federal de
Hidroelectricidad de 1920 y el Acta de Ros y Puertos
de 1925 dio a la Comisin Federal de Energa
(Federal Power Commission, FPC) la responsabilidad
de dar licencias para proveedores privados de
hidroelectricidad y los fondos para llevar a cabo los
estudios.
Es importante hacer notar que el Congreso
no autoriz fondos expresamente destinados para el
control de crecidas hasta el ao 1917 cuando las
crecidas en los ros Ohio y Mississippi dieron lugar al
primer proyecto financiado por el gobierno federal.

Perodo1936-1966: nfasisen medidasestructurales

Una serie de inundaciones catastrficas en
los Estados Unidos en 1935 y 1936, incluyendo la del
Potomac en Washington, forzaron al Congreso a
aprobar la Ley de Control de Crecientes (Flood
Control Act) en 1936 con la cual el gobierno federal
asumi la responsabilidad del control de crecientes e
inici esfuerzos, a nivel nacional, en la construccin
de obras hidrulicas destinadas a ese fin. Los crticos
del Acta sealaron que la filosofa de proyectos
individuales en lugar de una visin integral de la
cuenca llevara a un crecimiento del desarrollo en la
planicie de inundacin dando al mismo tiempo una
idea equivocada de la seguridad de este desarrollo.
La agencia del gobierno federal
principalmente encargada de esta tarea fue el USACE.
Otros organismos nacionales tambin fueron creados
o habilitados para tratar el tema de crecientes en
jurisdicciones particulares coma la Autoridad del
Valle del Tennessee (TVA), la Agencia de
Reclamacin (USBR) y el Servicio de Conservacin
de Suelos (SCS), creado en 1954 para encargarse de
obras en las cabeceras de las cuencas.
Estas organizaciones se embarcaron en un
programa masivo de obras hidrulicas que incluyeron
presas, azudes, murallas, mejoramientos de canales,
etc., con una inversin aproximada de 10.000
millones de dlares (James y Lee, 1971). Para 1961, el
USACE haba construido ms de 9.000 millas de
muros laterales y 220 presas, mientras que el
crecimiento de la planicie de inundacin aumentaba a
una tasa del 3% anual. Al mismo tiempo las prdidas
aumentaron llegando a 1.000 millones de dlares en
1966. A finales de la dcada de 1970 se haban
desarrollado ms de 5 millones de acres (2 millones
de Ha) para uso urbano incluyendo ms de 6.000
12
comunidades con ms de 2.500 habitantes. El
crecimiento poblacional de la planicie aument y lleg
a ser el doble del crecimiento poblacional en los
Estados Unidos (American Rivers, 1997).
Aunque en este perodo el nfasis pas de los
individuos y las comunidades al gobierno federal, la
filosofa de controlar y/ o domesticar la naturaleza
no cambi. El nfasis fue puesto por lo tanto en
medidas estructurales. Esta actitud se fortaleca por
los requerimientos de financiacin donde las medidas
estructurales eran totalmente pagadas por el gobierno
federal, mientras que los estados y comunidades
deban proveer los terrenos para las obras. En el acta
se especificaban las condiciones en las cuales el
gobierno federal se hara cargo de las obras de control
de crecientes siempre y cuando los beneficios estn
por encima de los costos estimados y si la seguridad
social de las personas est afectada negativamente.
Este Acta exigi que el USACE hiciera un anlisis de
costo-beneficio de todos los proyectos de control de
crecientes (Kneese, 1993). El Cuerpo de Ingenieros
tuvo un enfoque pionero en la evaluacin de
beneficios y en la utilizacin de una tasa de descuento
para la evaluacin de proyectos. El mtodo para
estimar los beneficios se bas en el valor estimado de
los daos prevenidos. La nica incertidumbre que se
tuvo en cuenta especficamente era la incertidumbre
de los caudales. En la actualidad el Cuerpo de
Ingenieros ha adoptado un sistema de evaluacin
basado en el reconocimiento explcito de las
incertidumbres econmicas e hidrulicas adems de
las hidrolgicas. Este nuevo mtodo fue
implementado en el ro American en California el cual
ha ocasionado un debate sobre posibles sesgos en la
estimacin, documentado en el informe del National
Research Council sobre el tema (NRC, 1995). Un
anlisis de la evolucin del proceso de planificacin
del USACE puede verse en otro informe del National
Research Council (NRC, 1999).
A pesar del creciente nivel de inversiones
destinadas a proteger las comunidades y a controlar
las inundaciones, los daos causados por stas
siguieron aumentando, principalmente debido al
desarrollo intensificado en la planicie de inundacin y
al incremento del valor de los edificios y otras
construcciones realizadas en ella. Debido a esto, en
1965, se form el Grupo de Trabajo en Polticas
Nacionales de Control de Crecientes (Task Force on
Federal Flood Control Policy, TFFFCP) que public
sus recomendaciones en 1966, presentando la
necesidad de planificacin y regulacin de la planicie
de inundacin y una combinacin de medidas
estructurales y no estructurales para mitigar los daos.
Perodo1966-1986: Medidasestructuralesynoestructurales

Las recomendaciones de la TFFFCP fueron
adaptadas y enfatizadas por la Comisin Nacional de
Recursos Hdricos (National Water Comisin, NWC).
Una de las recomendaciones del informe fue
implementada en el Programa Nacional de Seguros de
Crecidas (NFIP) que fue modificado en varias
ocasiones. Se trata de un programa conjunto entre el
gobierno federal, el estatal, las comunidades y la
industria de seguros, actualmente bajo la
responsabilidad de la Agencia Federal de
Administracin de Emergencias (FEMA). El NFIP
permite a las comunidades que se comprometen a
regular la planicie de inundacin, el acceso a seguros
de inundacin provisto por el NFIP a travs de
compaas particulares.
Durante el perodo 1970-1985 hubo un
cambio importante en las actividades del USACE ya
que el Congreso no autoriz ningn proyecto
importante en recursos hdricos. Una de las razones
fue la gran variacin de las tasas de inters y de
descuento para la evaluacin de proyectos hdricos.
El paso de medidas primordialmente
estructurales a medidas combinadas fue continuado
por el Acta de Desarrollo de Recursos Hdricos de
1974 que requiere que las agencias del gobierno
federal consideren medidas no estructurales en el
planeamiento y diseo de cualquier proyecto que
tenga como uno de sus componentes la mitigacin de
crecidas. Varias leyes modificaron el Acta de 1974
pero no cambiaron su propsito principal. Uno de los
cambios tuvo que ver con la contribucin directa de
las comunidades beneficiadas aumentando el aporte
en las medidas estructurales y permitiendo al gobierno
federal contribuir con el costo de las medidas no
estructurales.

Perodo1986-presente: Consorciosfederales-regionales

En 1994 el Programa Unificado para el
Manejo de la Planicie de Inundacin (Unified
National Program for Floodplain Management,
FEMA, 1994) enfatizaba el uso de una combinacin
de estrategias de mitigacin, desde medidas
estructurales como la restauracin de las planicies de
inundacin.
El Acta de Desarrollo de los Recursos
Hdricos de 1996 (WRDA '96) cambi
significativamente las polticas de mitigacin de
crecientes. En el WRDA 86 tena una participacin
federal entre el 50 y 75% para medidas estructurales y
75% federal para medidas no estructurales. WRDA
96 aument la participacin no federal para medidas
13
estructurales a 35% y lo mismo para las medidas no
estructurales. Es decir, se le est pidiendo a la
comunidad una mayor participacin en los costos de
medidas de mitigacin, tanto estructurales como no
estructurales. Este aumento de participacin tambin
se debe dar en la responsabilidad de la administracin
de la planicie de inundacin, al requerir que las
autoridades regionales y locales diseen un sistema
que reduzca los impactos de futuras inundaciones en
el rea del proyecto propuesto. En el Acta tambin
hay un cambio en la dependencia anterior a ayuda ex -
post a mitigacin del riesgo de inundaciones ex-ante
(proteccin y/ o elevacin de viviendas, adquisicin y
reubicacin fuera de la planicie de inundacin). En el
Acta hay una reafirmacin del principio de que el
evitar/ disminuir los daos de las inundaciones debe
ser la primera lnea de proteccin, a ser
complementada con medidas estructurales y no
estructurales cuando sean necesarias y con educacin
del pblico y seguros incluidos como componentes
principales para el riesgo remanente de inundacin.
En el Acta, tal como lo mencionara el Comit
Interministerial de Revisin de la Administracin de
la Planicie de Inundacin (U.S. Interagency Flood
Plain Management Review Committee, ITFPMRC),
hay un mayor reconocimiento del papel de las
medidas no estructurales en la mitigacin de los
daos.
En la actualidad el gobierno federal est
involucrado en todos los aspectos del manejo de los
recursos hdricos, existiendo ms de 30
organizaciones federales dentro de 10 Departamentos
(Ministerios), siete agencias independientes y varias
organizaciones bilaterales. Esta participacin del
gobierno federal no es uniforme en los estados, lo
cual refleja la diversidad de la problemtica hdrica.

PROGRAMA NACIONAL DE SEGURO DE CRECIDAS
(NFIP)

El Programa Nacional de Seguro de Crecidas
(NFIP), ha tenido un papel importante en el
desarrollo de medidas alternativas a las estructurales.
El NFIP fue establecido por el Acta Nacional de
Seguros de Inundacin (National Flood Insurance
Act) de 1968, el cual, respaldado por el gobierno
federal, puso seguros de crecidas a disposicin de
comunidades que estuvieran dispuestas a adoptar y
mantener medidas de administracin de la planicie de
inundacin con normas iguales o ms estrictas que las
normas federales. El alcance del NFIP fue ampliado
por el Acta de Proteccin de Desastres por
Inundacin de 1973 en la que se requera la compra
de seguro de inundacin como condicin para recibir
cualquier tipo de asistencia federal o relacionada con
el gobierno federal, como hipotecas. Este doble
enfoque fue altamente exitoso; ms de 19.000
comunidades participan en el programa en la
actualidad. Como parte de este programa el NFIP ha
establecido mapas de riesgo de inundacin en estas
localidades, manteniendo las comunidades el poder de
fiscalizacin y administracin de la planicie de
inundacin.
El estndar federal es la definicin de la
cobertura real de la creciente con un perodo de
recurrencia de 100 aos, es decir, la creciente que
tiene un 1% de probabilidad de ser excedida cada ao.
Este estndar, ahora ms apropiadamente llamado el
estndar del 1%, define el rea de Riesgo de
Inundacin Especial (Special Flood Hazard Area,
SHIA) desplegada en los mapas denominados Mapas
de Tasas de Seguro de Inundacin (Flood Insurance
Rate Maps, FIRMS) y las comunidades deben regular
el uso del suelo en esas reas.
Un anlisis interesante de la experiencia del
NFTP hasta la crecida del 1993 puede encontrarse en
Kunreuther y White (1995). Como consecuencia de la
experiencia recogida en la crecida del Medio Oeste en
1993 se reform el programa por medio del Acta de
Reforma del Programa Federal de Seguro de
Inundacin (1994). Este Acta produjo reformas
importantes en el seguro e incorpor a1gunas de las
recomendaciones del informe del ITFPNIRC. Las
comunidades y los estados han adoptado medidas de
manejo de la planicie de inundacin que exceden los
estndares del INFIP.
El Acta de 1968 tambin requera que el
Poder Ejecutivo desarrollara un programa unificado
para el manejo de las planicies de inundacin. Este
informe fue actualizado en 1994 por el grupo de
Trabajo Interministerial para la Administracin de la
Planicie de Inundacin (Federal Interagency
Floodplain Management Task Force, FIFMTF). En el
mismo se incluyeron objetivos nacionales para el
ordenamiento de la planicie de inundacin y se puso
ms nfasis a la reubicacin y compra de las
propiedades bajo riesgo.
Para los agricultores existen programas
especiales dentro del Departamento de Agricultura,
entre ellos el Programa de Seguro para Cultivos (Crop
Insurance Program) y el Programa de Asistencia para
Desastres de Cultivos (Crop Disaster Assistance
Program). Durante la crecida del Mississippi de 1993
aproximadamente la mitad de los pagos se destinaron
a agricultores.


14
Estadoactual del NFIP

En 1999, cuatro aos despus de 1a
aprobacin del Acta de Reforma de Seguros de
Inundacin en 1994, se dieron cambios significativos
en el cumplimiento del NFIR. Este cumplimiento se
ha favorecido por la publicacin de regulaciones de
las entidades de prstamo hipotecario y la importante
disminucin de las tasas de inters que motiv a los
propietarios a renegociar sus hipotecas y, por lo tanto,
a adquirir seguros si estaban en la planicie de
inundacin. NFIP (1999) report un incremento de
ms de un milln de plizas de viviendas en las zonas
de inundacin (SFHA) desde octubre de 1996 a
diciembre de 1998; se estima que un 66% de estas
plizas son debidas a los requisitos hipotecarios. La
retencin de las plizas ha aumentado
significativamente a alrededor de un 86%. Sin
embargo la Administracin Federal de Seguros
(Federal Insurance Administration, FIA) estima que
slo el 25% de las viviendas en las SFHA tiene una
pliza de seguro. FEMA y el NFIP han iniciado
campaas publicitarias sobre los seguros de
inundacin y sobre los riesgos y costos del fenmeno.
Se ha estimado que el NFIP junto con la industria de
seguros y las comunidades han reducido daos por
inundaciones en aproximadamente $800 millones por
ao. El sistema es autosuficiente para las prdidas del
ao promedio pero recibe apoyo del gobierno federal
para eventos catastrficos.

EVALUACIN DE LOS LOGROS ALCANZADOS POR
MEDIDAS DE PRONSTICO, ALERTA Y MITIGACIN DE
CRECIDAS

En los ltimos aos el Servicio
Meteorolgico Nacional (National Weather Service,
NWS) en colaboracin con otras agencias, est
realizando una inversin significativa en la
modernizacin y mejoramiento de sus sistemas de
pronstico y alerta hidrometeorolgicos y climticos
bajo el nombre de NWS2000 (NWS, 1999).
Algunas de estas actividades incluyen la
instalacin de una nueva red de radares
meteorolgicos Doppler, mejora de los sistemas
satelitarios, automatizacin de operaciones de
adquisicin, validacin y procesamiento de
informacin y pronstico, etc.
El Sistema Avanzado de Prediccin
Hidrolgica (Advanced Hydrologic Prediction
System, AHPS) es el componente hidrolgico del
programa de modernizacin del NWS. Este sistema
no est tan avanzado a nivel nacional como otros, por
ejemplo el sistema AWIPS (Advanced Weather
Interactive Processing System) pero ya cuenta con
algunas cuencas en forma operativa. Los
presupuestos recientes del NWS incluyen una partida
de 2,2 millones de dlares para el despliegue del
sistema AHPS en la parte superior del medio oeste
americano (incluye los estados de Wisconsin,
Minnesota, Michigan, Illinois y partes de los estados
de Iowa, Missouri y Dakota del Norte) y tributarios al
ro Ohio en su parte superior (NWS, 1999). El
sistema fue validado en Des Moines (Iowa) en marzo
de 1997. La cuenca del ro Des Moines hasta la
estacin Ottunwa tiene un rea de 34.640 km
2
, es una
de las primeras en la que se ha implementado el
nuevo sistema AHPS y se encuentra totalmente en
operacin desde 1997 (Fread et al., 1999).
Para crecidas urbanas el NWS ha apoyado el
desarrollo del sistema denominado Sistema Local de
Alerta de Crecientes (Local Flood Warning System,
LFWS). Sistemas automticos LFWS fueron
instalados por primera vez por el USBR en California
a principio de los aos 70. El desarrollo de los
sistemas ALERT (Automated Local Evaluation in
Real Time) por el NWS facilit notablemente el
desarrollo de los sistemas de alerta y actualmente
existen ms de 400 LFWS en los Estados Unidos,
principalmente en California, Arizona y Texas.
En esta seccin se presentarn dos ejemplos
que permiten evaluar el desempeo de las medidas de
pronstico, alerta y mitigacin en los Estados Unidos
previas a la modernizacin de los sistemas del NWS.
Uno de ellos es la crecida del Mississippi Superior en
1993 (la inundacin ms costosa en la historia de los
Estados Unidos) y otro ejemplo es la crecida del ro
Rojo en Dakota del Norte. En Valds et al. (1995b) y
en Valds y Fattorelli (1999) pueden encontrarse
ejemplos de sistemas operativos en otros pases.

Crecida Missouri-Mississippi Superior, 1993

Las inundaciones en el medio oeste de los
EE.UU. en 1993 fueron uno de los ms grandes
desastres ocurridos en los Estados Unidos, y el mayor
debido a inundaciones. Las inundaciones produjeron
38 muertos, 74.000 personas sin vivienda y daos de
12 a 16 miles de millones de dlares, siendo la
agricultura la que sufri ms de la mitad de esos
daos. Los daos a las viviendas se debieron tanto a
la inundacin propiamente dicha como al alto nivel
de la napa fretica y al remanso en las redes de
drenaje. Los costos directamente relacionados con la
emergencia fueron estimados en aproximadamente 6
mil millones de dlares. No han sido cuantificados
otros costos, por ejemplo lucro cesante, etc.,
Galloway, 1995). De los aproximadamente 1.400
15
taludes en la zona inundada, 800 fueron sobrepasados
o destruidos. Muchos se saturaron y fallaron varias
semanas despus de mantener contenido al ro. La
ciudad ms afectada fue Des Moines (Iowa) donde la
inundacin de la planta de tratamiento de agua dej a
los 250.000 residentes sin una fuente segura de agua
por 22 das. Una estimacin de las prdidas cubiertas
por el NFIP fue de 50 millones de dlares,
aproximadamente menos del 1% de las prdidas
totales.
En enero de 1994 se form un grupo
denominado Interagency Floodplain Management
Review (IFMRC), para analizar estos problemas. El
comit produjo un informe Compartiendo el
Desafo (Sharing the Challenge) con varias
recomendaciones (IFMRC, 1994). Algunas de ellas
son:
Establecer una legislacin que define claramente
las responsabilidades en el manejo de la planicie
de inundacin.
Activar el Consejo de Recursos Hdricos (Water
Resources Council).
Modificar el documento de evaluacin de
proyectos Principles & Guidelines para
asegurar la consideracin plena de medidas no
estructurales.
Aumentar la eficiencia y efectividad del NFIP:
Durante la crecida del Mississippi la estimacin
fue que solamente un 10% de las viviendas
afectadas contaban con seguro provisto por el
NFIP.
Entre las recomendaciones, el comit
propuso aumentar el tiempo de espera para poder
gozar de los beneficios del seguro de 5 a 30 das,
realizar acciones ms vigorosas pare difundir el
programa y proveer ayuda reducida ex-post la
inundacin a aquellos propietarios que eran elegibles
pare cobertura pero no la haban adquirido.

Crecida del roRojo, abril de1997

El ro Rojo provoc una importante
inundacin en abril de 1997 en los estados de
Minnesota y Dakota del Norte. Esta inundacin
caus daos considerables, particularmente en las
ciudades de Grand Forks, Dakota del Norte, e East
Grand Forks, Minnesota donde el nivel de
inundacin super por ms de 1 metro la mxima
crecida anterior (1979). Los daos fueron estimados
en 4.000 millones de dlares; de esos 3.600 millones
correspondan a las dos ciudades mencionadas y sus
alrededores.
Estos daos fueron parcialmente atribuidos a
errores en la generacin, diseminacin o uso de los
pronsticos provistos por el NWS (USAToday, 1997).
Como es su prctica, el NWS hizo un anlisis de las
caractersticas de la inundacin y el desempeo de los
sistemas de pronstico (NWS, 1998). En este informe
sealan los aciertos as como las reas en la
generacin y diseminacin de pronsticos que pueden
mejorarse. Una de las recomendaciones es la
implementacin del sistema AHPS en la regin.
En febrero de 1997, el NWS produjo una
Perspectiva (Outlook) presentando dos escenarios
posibles de precipitacin y temperatura. Las alturas
pronosticadas por estos escenarios en la localidad de
East Grand Forks fueron de 47,5 y 49 pies
respectivamente (el valor mximo era 21 pies por
arriba del nivel de crecida). Esta Perspectiva fue
complementada con pronsticos diarios en las
semanas precedentes a la inundacin, pero solamente
horas antes se pronostic el valor mximo ocurrido.
Uno de los mayores errores fue que al difundir el
pronstico a los usuarios no se enfatiz la
caracterstica probabilstica de la Perspectiva.
Pielke (1999) presenta un anlisis de las
caractersticas de este episodio en el cual seala que
una encuesta sobre el uso de la Perspectiva ofreca
mltiples variantes: para unos, el mximo valor a ser
alcanzado iba a ser 49 pies en forma determinstica;
otros crean que la variabilidad total era entre 47,5 y
49 pies y otros que reconocan la incertidumbre pero
cuando se les requera que expresaran la variabilidad
la expresaban entre +/ - 1 piea+/ - 6 pies. Entre las
recomendaciones hechas por Pielke pueden sealarse
las siguientes: a) el NWS debe tener un mejor
conocimiento dela incertidumbre de los pronsticos
y explorar la manera de comunicar mejor esta
incertidumbre; b) la responsabilidad para la toma de
decisiones debe estar a nivel local y el NWS no debe
ponerse en la posicin de determinar cul es el nivel
de riesgo que una comunidad debe enfrentar.

IMPACTO DEL CAMBIO CLIMTICO

En el anlisis del riesgo de inundaciones en
una sociedad debe tambin tenerse en cuenta la
posibilidad del cambio climtico, sea natural o
antropognico. El impacto debe medirse, no
solamente en el aumento o disminucin del valor
medio de la variable hidroclimtica (precipitacin,
temperatura, caudal, etc.) sino tambin en el aumento
o disminucin de su variabilidad.

Un estudio de los registros de precipitacin
en los Estados Unidos durante el perodo 1900-1994
llevado a cabo por Karl y Knight (1998) y Karl et al.
(1995) indica que en la mayora de las estaciones hubo
16
un incremento del valor medio. En el ltimo informe
del Comit Intergubernamental sobre el Cambio
Climtico (IPCC, 1999) se muestra un plano similar
para Amrica Latina donde se puede observar la
misma tendencia de la precipitacin en la mayor parte
de la Repblica Argentina. Con respecto a caudales,
Lins y Slack (1999) realizaron un estudio similar pero
los resultados no fueron concluyentes. Los autores
mencionan que no hay una buena razn fsica para
explicar esta divergencia, excepto por sesgo de
muestreo. Este sesgo puede ser por la diferencia en el
rea de este estudio con el rea del estudio de Karl y
Knight. Pielke y Dowton (1999) utilizaron daos
como una medida de esta tendencia y argumentan que
la vulnerabilidad de la sociedad a las inundaciones ha
aumentado. El incremento de los valores extremos de
la precipitacin no es el factor ms importante en el
incremento de los daos por inundaciones.

COMENTARIOSFINALES

Las crecidas y otros fenmenos de la
naturaleza ofrecen peligros para la sociedad en
situaciones extremas y por ello no son
completamente evitables. Sin embargo, el planificar
bajo condiciones de riesgo y usar mecanismos de
pronstico y alerta temprana, pueden tener un
impacto considerable en la prevencin y mitigacin
de daos econmicos y de prdida de vidas. La
experiencia de las inundaciones en los Estados
Unidos ha mostrado la necesidad de planificar y de
realizar obras, tanto estructurales como no
estructurales, de mitigacin a nivel de cuenca y no a
nivel de localidad. Esta planificacin, sin embargo,
debe coordinarse con las regiones y comunidades
para realizar esfuerzos coherentes en la mitigacin.
Uno de los problemas notados en la problemtica de
las inundaciones en los Estados Unidos ha sido la
fragmentacin de las responsabilidades en combatir,
prevenir y mitigar los efectos destructivos de estos
eventos naturales.
El desarrollo sostenible, en lo que respecta a
inundaciones, debe basarse en la participacin de
todos los miembros afectados de la sociedad en el
proceso de decisin, en la responsabilidad fiscal, en
compartir los costos de las medidas de mitigacin y
en un balance entre medidas estructurales y no
estructurales. Actuar en forma proactiva en vez de
reactiva es la clave para el desarrollo sostenible de los
recursos hdricos. La inaccin hace que medidas no
estructurales poco costosas sean reemplazadas por
medidas estructurales costosas cuando se ha
permitido el desarrollo desordenado de la planicie de
inundacin.




17





JORGE ACOSTA

En Argentina, al igual que en otros pases de
Amrica Latina, se ha registrado en las ltimas
dcadas un aumento sustancial de la poblacin
urbana. Esta tendencia se ha visto acentuada en los
ltimos tiempos como consecuencia de las
dificultades por las que atraviesan las economas
regionales. Como consecuencia de este proceso socio-
econmico, el crecimiento de las ciudades ha sido
desordenado, siendo este efecto no deseado ms
evidente en los sectores perifricos de mayor densidad
de poblacin.
Cuando la expansin urbana y la planificacin
del uso del suelo no se realizan en forma conjunta, se
produce el crecimiento anrquico de las superficies
impermeables y la consecuente falta de espacio para el
manejo de los escurrimientos superficiales. Es
entonces que las dificultades de lograr un drenaje
eficiente se multiplican. (Figura 1)























El impacto que tienen las inundaciones sobre
la economa de un pas depende de factores fsicos y
sociales, y es la combinacin de este tipo de factor lo
que le otorga dimensin a esta problemtica. Un tipo
de cuestiones topogrficas, hidrolgicas, hidrulicas,







de densidad y distribucin poblacional, de
emplazamiento de la capacidad industrial y de la
infraestructura de transporte, as corno tambin los
usos y costumbres de la gente, son los que terminan
definiendo el impacto econmico y social que
producen estos fenmenos, que deben ser entendidos
como punto de cruce entre hechos naturales y hechos
sociales.
La Argentina tiene una distribucin muy
heterognea de la poblacin y una marcada
concentracin de la poblacin urbana en unas pocas
ciudades: Buenos Aires, Crdoba y Rosario
concentran el 42% de la poblacin total del pas. La
industria y la red vial y ferroviaria acompaan esta
marcada distorsin en el uso del espacio. La
distribucin de la riqueza hdrica argentina tambin es
muy despareja. Los ros pertenecientes a la Cuenca del
Plata concentran el 83% de las disponibilidades























hdricas superficiales nacionales. Si se considera por
dnde atraviesa a nuestro territorio la isohieta de 500
mm anuales se llegar a la conclusin de que
realmente la Argentina es un pas semirido,
contrariamente a lo que la mayora de sus habitantes
Las inundaciones en la Argentina

Diagnstico de las ciudades de la Cuenca


Crecimiento constante hasta 1966
Expansin e inversin
Ciudades concentradas en zonas anegadizas
Desocupacin y alto nmero de empleados pblicos
Crculo inundacin-pobreza
Carencia de infraestructura bsica
Viviendas construidas por el Estado en zonas anegadizas

Fig. 1
18
agrupados en la Pampa Hmeda suponen Si bien dos
tercios del pas son bsicamente secos, la Argentina
experimenta abundantes precipitaciones,
principalmente al este del pas y en el sur de la
Cordillera de los Andes (en la cual se registraron ms
de 3.000 mm por ao). Al norte de la provincia de
Misiones, se registraron un promedio de 1.700 y 1.800
mm, y de 2.000 mm al noroeste. Las variaciones de
precipitaciones ms notables ocurren en los Andes
Patagnicos y en zonas de intensas lluvias al noroeste
(donde los niveles totales disminuyen de 2.000 mm a
100 mm sobre la misma distancia y la misma
direccin). Durante el invierno, fuertes lluvias pueden
caer sobre la cuenca ms baja del ro de la Plata,
influenciando sobremanera el clima de la provincia de
Buenos Aires, debido a ciclones que tienen lugar
sobre la Mesopotamia y a fuertes vientos que se
asocian provenientes del sudeste. Con frecuencia,
estas sudestadas impiden el desage y flujo del ro de
la Plata, y contribuyen a inundaciones severas y de
gran alcance.
Las medidas de las precipitaciones varan en
gran manera. Se pueden registrar mayor cantidad de
precipitaciones en un solo mes de un ao hmedo,
que durante los doce meses de un ao seco.
La mayora de los pueblos han buscado
desarrollarse en lugares con agua disponible en
abundancia, por las ventajas de toda ndole que ello
proporciona para una subsistencia ms fcil. La
Argentina no escapa a esta regla general, y buena parte
de su poblacin y potencial industrial se encuentra
concentrada en el eje fluvial ro Paran-ro de la Plata
y en la llamada Pampa Hmeda.
En forma simplificada y general, en nuestro
pas las cotas descienden de oeste a este, siendo las
grandes llanuras y planicies deprimidas de muy escasa
pendiente de vertiente atlntica. Las precipitaciones,
salvo singularidades localizadas, decrecen de este a
oeste. Como consecuencia, la mayora de la poblacin
se encuentra al este, donde est el agua y por ende sus
recurrentes excesos.
Por las caractersticas fsicas y demogrficas
mencionadas, en nuestro pas se pueden identificar los
siguientes tipos de inundaciones:
Fluviales, en los valles aluviales de los grandes
ros del litoral: Paran, Uruguay y Paraguay. Son de
gran permanencia (meses) y afectan a numerosas
ciudades y pueblos ribereos. Provocan gran nmero
de evacuados y elevadas prdidas materiales en
infraestructura vial. Se originan en precipitaciones de
gran permanencia y magnitud en pases de la Cuenca
del Plata. Las inundaciones recientes, de 1982/ 83 y
1997, aparecen siempre vinculadas con la ocurrencia
del fenmeno de El Nio, de gran potencia. Son
pronosticables con suficiente antelacin.
Dellanura, en las extensas reas deprimidas y
de muy baja pendiente de la cuenca del Salado, los
Bajos Submeridionales, sur de Crdoba y Santa Fe.
Son de mediana permanencia (semanas), afectan a la
poblacin rural y dejan aislados a pueblos y a veces
ciudades. Provocan prdidas totales en la agricultura y
serios daos en la ganadera. Se originan en
precipitaciones locales de 250 a 350 mm durante tres
o cuatro das; y con un estado de humedad
antecedente propicio son capaces de sepultar miles de
Km
2
bajo agua. Los caminos se convierten en
verdaderos diques de contencin y a veces el viento es
quien le da direccin a las aguas. Ejemplos recientes lo
constituyen las inundaciones de marzo de 1999 en
General Villegas. Son difciles de pronosticar.
Depedemonte, en reas normalmente
semiridas. Son de escasa permanencia pero muy
violentas. Recordados ejemplos han sido la de marzo
de 1975, con epicentro en Cutral C, que afect a
Neuqun y a Cipolletti, y la de Trelew en 1997. Son
provocadas por adveccin de humedad desde el
Atlntico. Son difciles de pronosticar.
Urbanas, especialmente importantes por su
impacto son las inundaciones del rea Metropolitana
(Capital Federal y los 19 partidos del Gran Buenos
Aires). Afectan a un gran nmero de personas, y
suelen provocar muertes por electrocucin. A pesar
de ser de corta permanencia, este tipo de
inundaciones provoca daos en la infraestructura
elctrica, telefnica y subterrneos. Los ejemplos ms
severos: la tormenta del 26 de enero de 1985 con 192
mm y la mxima histrica de 306 mm el 31 de mayo
de 1985, episodio extraordinario que provoc 15
muertos y 120.000 evacuados. El rea Metropolitana
en la zona costera tambin sufre inundaciones por el
fenmeno de la sudestada (tpica crecida elica del ro
de la Plata), pero que nada tiene que ver con las
tormentas convectivas de verano. La sudestada es un
tpico fenmeno de circulacin invernal asociado con
lluvias de poca intensidad y permanencia.

LOS PASES ANTE LOS ORGANISMOSINTERNACIONALES
DE FINANCIAMIENTO

La ocurrencia de una catstrofe origina,
habitualmente, un ciclo que en trminos generales se
repite en todos los pases latinoamericanos. Las fases
de ese ciclo son: identificacin de los daos,
preparacin del proyecto, evaluacin inicial,
presentacin a los directores de los bancos para su
financiamiento, aprobacin, ejecucin y supervisin, y
19




















evaluacin ex post. Esta modalidad suele provocar,
como un efecto no deseado, que las obras realizadas
terminen incentivando una nueva ocupacin de las
zonas daadas dado que las acciones no se concentran
en modificar el origen de los daos. (Figura 2) Este
hecho, que hemos denominado el dilema dela ocupacin
delas reas con riesgo, cualquiera que sea la catstrofe
que lo origina (inundaciones, incendios, terremotos,
etc.), da como resultado un esquema cerrado circular
en el cual intervienen en forma sucesiva cuatro
componentes: inversin, daos, reconstruccin y
nueva inversin. (Figura 3)









































La experiencia demuestra que luego de
acontecida la catstrofe la reconstruccin por si
misma no es suficiente, pues se deben tomar medidas
para reducir el riesgo de daos futuros causados por
desastres y tambin para proteger a las personas y
comunidades en peligro. En ocasiones, la
reconstruccin temprana ante los desastres puede
generar respuestas inadecuadas que no tomen en
cuenta los beneficios a mediano y largo plazo. En tal
sentido resulta ms apropiado y redituable abordar la
mitigacin del desastre desde un enfoque integrado
que incluya un conjunto de medidas estructurales y no





















Mayor Proteccin = Mayor Riesgo
LA PARADOJA DE LAS DEFENSAS
Fig.2
Crecimiento de: ciudades,
transportes, actividad
econmica, etc.
ACTIVIDAD HUMANA
Daos, prdidas econmicas,
humanas, etc.
INUNDACIONES
Terraplenes y/o recintos
RESPUESTA CONVENCIONAL
DILEMA DEL USO DE LA
LLANURA DE INUNDACIN
PPI 4117-AR BIRF-JEXIM
SUCCE - UEC
Fig.3
Inversin
Daos
Proteccin
Estructural
Nueva
Inversin
RESULTADO
ESQUEMA
CERRADO
20
estructurales, principalmente para hacer frente al
desarrollo existente, junto con el control de la
planificacin y uso de las tierras a fin de orientar el
desarrollo futuro hacia reas alejadas del peligro de
desastre. (Figuras 4 y 5)
















































El objetivo de los prstamos de los
organismos internacionales es financiar proyectos para
fomentar el desarrollo. Por un lado los bancos han
incrementado la atencin puesta en las fuerzas del
SOLUCIN AL DILEMA

Romper el esquema cerrado de inversin-daos-proteccin estructural- nuevas
inversiones.
Establecer un plan integrado de manejo de la llanura de inundacin mediante la
combinacin de medidas estructurales y no estructurales.
Restringir la ocupacin de reas anegadizas y mitigar los efectos negativos de las
medidas de control.
Combinar acciones para poder convivir con las inundaciones, incluyendo
medidas de defensa civil y de advertencias a los efectos de alcanzar un alto grado de
prevencin y preparacin ante el desastre.
Coordinar esfuerzos y compartir costos equitativamente entre los que se benefician
econmicamente con el uso de la llanura de inundacin y el resto de la provincia.
Vincular las acciones de defensa con las polticas urbanas, regionales y
ambientales.
PPI 4117-AR BIRF-JEXIM SUCCE - UEC

Fig.4
REGULACIN DEL USO DEL SUELO
? Beneficio: dirigir el desarrollo fuera de reas con peligro de
inundacin
? El desarrollo en zonas de riesgo se puede justificar desde el
punto de vista econmico si cumple con necesidades de la
comunidad
? Crecimiento hacia zonas ms altas es + beneficioso y de -
costo que el uso de estructuras de defensa
? Crecidas de los ros + lluvias intensas = regulacin del uso del
suelo + desarrollo infraestructura para el crecimiento
Fig.5
21
mercado, la fijacin de precios realistas, la buena
administracin y, en la medida de lo posible, la
recuperacin de los costos del proyecto asegurando el
mantenimiento adecuado.
Sin embargo, los gobiernos latinoamericanos
no tienen por qu aceptar el diseo de los proyectos
segn las condiciones que establecen los bancos. Es
necesario comprender que cada pas debe, a partir de
sus propias capacidades, participar en la elaboracin
de los proyectos para que se puedan atender sus
demandas especficas. Las medidas no estructurales y
el diseo de planes de mantenimiento constituyen dos
de las necesidades ms comunes de los pases
latinoamericanos. Las medidas no estructurales
comprenden la regulacin del uso del suelo,
programas ambientales, planes de evacuacin,
sistemas de alerta y la construccin de viviendas y
refugios para la poblacin carente afectada por el
desastre.























UN CAMBIO DE FILOSOFA

En un informe de las Naciones Unidas de
1976 (Guidelinesfor FloodLossPrevention andManagement
in DevelopingCountries), se describe con precisin el
dilema del uso de la llanura de inundacin. Por un
lado, son lugares atractivos para la actividad humana,
en especial la agricultura y el transporte; por el otro,
su ocupacin puede resultar costosa y en algunos
casos desastrosa en cuanto al dao de propiedades, la
interrupcin de la actividad econmica y hasta la
prdida de vidas.
La llanura de inundacin de un ro cumple un
rol natural en la atenuacin de crecidas, permitiendo
que los picos de crecida se derramen sobre una zona
ms amplia que el cauce propio del ro, atenuando as
los caudales mximos. Constituye una importante
ventajanatural en cuanto a recursos ecolgicos ya que
alberga a menudo grandes conjuntos de flora y fauna
adaptadas al lugar y puede contener tierras muy aptas
para la agricultura. Estas caractersticas, junto con su
proximidad a los cauces de ros y las oportunidades
que esto brinda como fuente de agua, medio de
comunicacin y medio de recreacin, son las que la
hacen atractiva para la ocupacin humana y el
desarrollo econmico.
La mayora de los pueblos y ciudades de la
cuenca de los ros Paran, Paraguay y Uruguay han
tenido un incremento poblacional constante durante























este siglo sin haber sufrido crecidas importantes entre
1905 y 1966. La ausencia de inundaciones severas
durante este perodo foment la expansin e inversin
en los centros urbanos. El impacto econmico y
social de las inundaciones ha sido notable
fundamentalmente porque el desarrollo de varios
centros de poblacin en la cuenca del Paran se ha
concentrado en zonas propensas a inundaciones.
(Figura 6) Se trata de ciudades que crecieron con
infraestructura y servicios diseados para zonas secas,

PPI 4117-AR BIRF-JEXIM SUCCE - UEC
PRINCIPALES CRECIDAS DEL SIGLO
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
70.000
AOS
1905 1915 1925 1935 1945 1955 1965/
66
1977 1982/
83
1989/
90
1991/
92
1997 1998
Fig.6
CAUDAL
EN M3
/Seg.
22
y con edificaciones que poseen poca capacidad de
adaptacin en caso de inundaciones.
Ante las inundaciones de 1982/ 83 y 1991/ 92
la respuesta inmediata fue reducir la vulnerabilidad
por medio de la construccin de terraplenes de
proteccin. Esta poltica de modificar el peligro de
inundacin en vez de modificar la respuesta en
trminos de uso de la tierra en la llanura de
inundacin puede causar futuras concentraciones
urbanas dentro de zonas protegidas, aumentando as
el potencial de daos futuros si llegara a producirse
una falla en el terrapln, un error en la operacin de
los sistemas de bombeo, o bien la superacin del
estndar de clculo.
Existen importantes antecedentes que sealan
que el severo dao producido por inundaciones es
consecuencia de la gran explotacin de recursos. Al
respecto se recomienda la utilizacin de incentivos
fiscales, el control de uso de la tierra y polticas y
programas gubernamentales diseados para evitar
mayor degradacin ambiental. Tambin se estableci
que esos enfoques destinados a impedir los daos y
mitigar la vulnerabilidad eran menos costosos y ms
efectivos que las medidas de restauracin y
recuperacin. La atencin actualmente esta centrada
en poner menos barreras fsicas, y en hacer hincapi
en las restricciones en el desarrollo de terrenos
inundables asignndoles usos compatibles con los
pulsos de las crecidas (reas de recreacin, deportes,
esparcimiento, etc.) y la preservacin de ecosistemas.
Va de suyo que un adecuado uso del espacio
fsico, dando facilidades al crecimiento de la trama
urbana hacia zonas de mayor altura, dar mejores
beneficios, y a menor costo, que el uso de estructuras
de control y defensa. (Figuras 7, 8 y 9)
No obstante, en cada situacin es necesario
decidir cules son las reas? si las hay? en las que las
protecciones estructurales son econmicamente
viables.
Proyecto de Ley de Uso del Suelo en el
Valle de Inundacin
La Ley establece:
@ La realizacin de mapas de riesgo con la definic in y demarcacin de las zonas
prohibidas, con restricciones severas, parciales y de advertencia.
@ La imposicin a los beneficiarios del pago del costo de la construccin, de
mantenimiento y operacin de las obras de control de inundaciones.
@ La coordinacin entre los organismos provinciales con competencia en materia
de recursos hdricos, prevencin de inundaciones, de defensa civil, accin social,
salud.
@ El manejo de crditos que pudiesen otorgar agencias financieras para construir y
operar las obras de defensa, sus obras anexas y dems acciones de proteccin
contra inundaciones.
@ La incorporacin a la zonificacin de reas protectoras de fauna y flora silvestres.
@ La obligatoriedad de hacer la evaluacin de impacto ambiental de las obras a
ejecutar a posteriori.
PPI 4117-AR BIRF-JEXIM
SUCCE - UEC
Fig.7
23









































































































Proyecto de Ley de Uso del Suelo en el
Valle de Inundacin
PPI 4117-AR BIRF-JEXIM
La Ley habilita al Poder Ejecutivo, mediante decretos, a:
@ Definir geogrficamente las vas de evacuacin de inundaciones, las reas
inundables o anegables, y levantar mapas de zonas de riesgo.
@ Detallar para las vas de evacuacin y las reas inundables o anegables las
limitaciones y restricciones. Entre las limitaciones caben sealar: prohibicin de
edificar, de realizar determinados usos y actividades econmicas, obligacin de
demoler obstculos, de construir y mantener drenajes, de construir obras
privadas de defensas.
@ Imponer tasas o contribuciones de mejoras a los habitantes y propietarios
protegidos, incluidos municipios.
@ Otorgar crditos o subvenciones para la radicacin en reas no inundables o no
anegables.
@ Establecer un rgimen impositivo diferencial entre quienes habitan o construyan
en un rea inundable.
Fig. 7 bis
El Desafo-Oportunidad de la Regulacin
Fig.8
Fig.8
Urbanismo de Exclusin

El Encuentro de dos Lgicas

Participacin-Implicacin de los Ciudadanos
24





























EL PROGRAMA DE INUNDACIONES EN LA ARGENTINA

La Subunidad Central de Coordinacin para
la Emergencia (SUCCE) se form a fines de 1992
como consecuencia de la grave situacin producida
por la crecida de los ros Paran, Paraguay y Uruguay
de la Cuenca del Plata, que produjo daos por 1.000
millones de dlares y 133.000 evacuados. Ante la
grave situacin que inund 3.1 millones de hectreas,
el gobierno argentino elabor una estrategia con dos
objetivos: 1) rehabilitar la infraestructura daada por
las inundaciones y 2) encarar una solucin integral al
recurrente problema de la cuenca.
Como consecuencia de ello solicit ayuda al
Banco Mundial y prepar el Programa de
Rehabilitacin de las Inundaciones (PREI) que cont
con financiamiento del BIRF y aportes del Estado
Nacional y las provincias afectadas. Segn lo
establecido en el Convenio de Prstamo suscrito
oportunamente entre el BIRF y el Gobierno, se cre
la SUCCE con el objetivo de supervisar y coordinar
las acciones que llevan adelante cada una de las































Subunidades Provinciales de Coordinacin para la
Emergencia (las SUPCE) que ejecutan el programa en
cada una de las siete provincias afectadas. Este
esquema descentralizado de ejecucin permiti
acelerar los procedimientos y respetar las autonomas
provinciales propias de un Gobierno Federal.
La SUCCE est compuesta por un reducido
grupo de profesionales capacitados en los diferentes
sectores comprendidos en el fenmeno de las
inundaciones. Es una Subunidad que integra la
Unidad Ejecutora Central (UEC) de la Secretara de
Asistencia Financiera a las Provincias del Ministerio
del Interior.
El primer objetivo (rehabilitar la
infraestructura daada) dio origen al Programa de
Rehabilitacin del as Inundaciones (PREI) con el fin de
restaurar la normalidad a la actividad econmica y
social de aproximadamente 5.5 millones de personas
que habitan en la regin; al mismo tiempo comenz la
segunda fase del proyecto mediante la realizacin de
60 Planes Directores que permitieron abordar con una
solucin integral el problema de las inundaciones en el
litoral.

CORTE ESQUEMATICO DEL VALLE ALUVIAL
ZONA
PROHIBIDA
ZONA RESTRICCIONES SEVERAS
ZONA RESTRICCIONES PARCIALES
ZONA DE ADVERTENCIA
VALLE ALUVIAL
Lnea de Ribera
Fig.9
PPI 4117-AR BIRF-JEXIM SUCCE - UEC
25
























El Proyecto comprendi una inversin de
US$295 millones, con el siguiente financiamiento:
US$190 millones del BIRF (Prstamos 3521 y 3280-
AR) y US$105 millones de contrapartida local (Estado
nacional y provincias). Se realizaron 434 subproyectos
de infraestructura y se construyeron por esfuerzo
propio y ayuda mutua 5.820 viviendas en ms de cien
localidades. El Proyecto se ejecut en su totalidad en
cinco aos con un costo de U$S4.500 en materiales y
aproximadamente 40 m
2
por vivienda (Figuras 10, 11,
12 y 13). El PREI fue permanentemente supervisado
y monitoreado por el Banco Mundial, entidad que
destac en diversas oportunidades la buena ejecucin
del mismo. Las crecidas ocurridas durante los aos
1997 y 1998 permitieron evaluar que el dao evitado a
raz de las obras realizadas fue de mil cuatrocientos
millones de dlares (U$S1.400.000.000).
El buen desempeo del gobierno argentino
en la ejecucin del PREI le permiti continuar con su
estrategia integral. A tal fin, promediando la ejecucin
del PREI, el gobierno dise un Programa deProteccin
























contra Inundaciones (PPI) que incorpora el concepto
innovador de medidas no estructurales que apuntan a
modificar el error de considerar que las defensas son
por s solas la solucin a los efectos negativos de los
excesos hdricos de las llanuras de inundacin. El PPI
contempla la construccin de obras para proteger
importantes reas de la llanura inundable, incluyendo
la fortificacin de las defensas contra inundaciones, el
acondicionamiento y/ o reemplazo de puentes y
alcantarillas, y limpieza y sistematizacin de cauces.
Las medidas no estructurales comprenden:
regulacin del uso del suelo en el valle aluvial y
zonificacin urbana a fin de restringir la ocupacin de
las reas bajo riesgo hdrico, medidas de defensa civil
y advertencia, planes de evacuacin, sistema de alerta
hidrolgico, construccin de refugios para evacuados,
autoconstruccin de viviendas para la poblacin
carenciada que habita en zonas de riesgo, y cuatro
programas ambientales orientados a mejorar la calidad
de vida de la comunidad y estimular un mayor
compromiso tico con el medio ambiente. Cada
SUCCE - SUPCEs

UEC

Secretara de Asistencia Financiera a las
Provincias

Ministerio del Interior

Repblica Argentina

PRSTAMO 3521-AR BIRF
PROGRAMA DE REHABILITACIN PARA LA EMERGENCIA DE LAS
INUNDACIONES
Fig.10 PREI 3521 -AR BIRF SUCCE - UEC
26










































































































RESULTADOS
- 450 km. de terraplenes
- 1.500 mts. de conductos de descarga
- 120 compuertas de acero y 175 bombas
- 35 km. de drenajes pluviales
Monto invertido: $ 112 millones
Defensas
PREI 3521-AR BIRF
- Rehabilitacin de 12 puertos
- Rehabilitacin de 1.200 km. de caminos
- Rehabilitacin o construccin de 50 puentes
- 35 km. de lneas de transmisin de energa
Monto invertido: $ 87 millones
Transporte y Energa
- Rehabilitacin de servicios de agua,
- Cloacas y pluviales para 40 ciudades
- Con beneficio a 2 millones de personas.
Monto invertido: $ 30 millones
Saneamiento
Rehabilitacin o construccin de:
- 10 hospitales y 28 centros de salud
- 214 escuelas primarias y secundarias
- 20 comedores escolares
Monto invertido: $ 33 millones
Salud y Educacin
5820 Viviendas (costo promedio $ 4.000)
Construidas por esfuerzo propio y ayuda mutua
30.000 beneficiarios, capacitacin a 11.500 personas en la construccin de
viviendas
Monto invertido: $ 22.5 mill.
Viviendas
SUCCE - UEC
Fig. 12
Fortalecimiento
Sistema de Alerta
Hidrolgico
Estudio de
Regulacin del Valle
Aluvial
Bs. Aires $ 14,7 mill.
Entre Ros $ 37,5 mill.
Santa Fe $ 81.5 mill.
Corrientes $ 30,1 mill.
Chaco $ 42,4 mill.
Misiones $ 19,9 mill.
Formosa $ 73,9 mill
Distribucin
por Provincia
P.R.E.I. 3521-AR
430
Subproyectos
PREI 3521 -AR BIRF
300 millones de dlares
Defensas
Caminos
Escuelas
Hospitales
Saneamiento
Subprograma
de Viviendas
Asistencia
Tcnica
5.820 unidades por
autoconstruccin
SUCCE - UEC Fig. 11
27














de vida de la comunidad y estimular un mayor
compromiso tico con el medio ambiente. Cada
una de las provincias que participan del
programa design una unidad que tiene a su
cargo la coordinacin de todas las acciones de
los organismos vinculados con la atencin de
las emergencias hdricas. (Figuras 14, 15, 16, 17,
18, 19 y 20)
















El Proyecto prev una inversin de US$420
millones en cinco aos (1999-2002), con el siguiente
financiamiento: $US200 millones del BIRF (Prstamo
4117-AR); US$120 millones del Export-Import Bank
of Japan; y US$100 millones de contrapartida local de
las provincias. Dicho programa se halla en plena
ejecucin.
FINANCIAMIENTO DEL PPI
Primer Etapa
U$S 420 millones
1997 - 2002
BIRF U$S 200 millones
(47,60%)
JEXIM (Japn) U$S 120 millones
(28,60%)
Provincias U$S 100 millones (23,80%)
Segunda Etapa
1999 - 2003
Estimada en U$S 380
millones
PPI 4117-AR BIRF-JEXIM SUCCE - UEC
Distribucin por
Provincia
Ciudad de Buenos Aires $
6.544.095
Buenos Aires $ 37.806.380
Entre Ros $ 71.335.959
Santa Fe $ 127.113.669
Chaco $ 55.237.112
Corrientes $ 68.006.552
Misiones $ 18.553.675
Formosa $ 35.402.558
Fig. 14
IMPACTO
S
40.000 puestos de trabajo de mano de obra directa.
11.500 personas capacitadas en la construccin de viviendas.
$1.500 millones en daos evitados en la crecida de 1998.
PREI 3521-AR BIRF
SUCCE - UEC Fig. 13
28










































































































DISTRIBUCIN POR COMPONENTE
155 Refugios
U$S 12.400.000
(3%) 5.000 Viviendas
U$S 31.000.000
(7%)
100 Obras Fsicas
U$S 332.100.00
(79%)
PPI 4117-AR BIRF-JEXIM SUCCE - UEC
22 Obras de defensas ($ 92 mill.)
48 Obras de drenajes en centros urbanos ( $ 138.6 mill.)
20 Obras de drenajes en ciudades de cuencas interiores
($ 78.2 mill.)
10 Adecuaciones de puentes ($ 23.2 mill.)
Medidas No Estructurales
U$S 44.500.000
(11%)
- Ley de Uso del Suelo
- Unidad de
Coordinacin para
Emergencias
- Programas de
Prevencin y Defensa
Civil
- Sistema de Alerta
Hidrolgico
Fig. 15
IMPACTO EN EL NIVEL DE EMPLEO
Disminucin del ndice de desocupacin en la zona de influencia: 7%
Generacin de nuevos puestos de trabajo: 47.829
Puestos
PROVINCIA de
Trabajo
Buenos Aires 4.443
Chaco 7.167
Corrientes 6.138
Entre Ros 8.992
Formosa 3.792
Misiones 1.758
Santa Fe 15.539
Distribucin
Puestos de Trabajo
PPI 4117-AR BIRF-JEXIM SUCCE - UEC
IMPACTO INDIRECTO
El impacto indirecto del Proyecto en la
recaudacin de los Tesoros Provinciales
resultan positivos en todos los casos.
P R O V I N C I A %
C a p i t a l F e d e r a l 0 . 0 3
B u e n o s A i r e s 0 . 0 8
C h a c o 3 . 0 0
C o r r i e n t e s 3 . 0 0
E n t r e R o s 2 . 0 0
F o r m o s a 2 . 5 0
M i s i o n e s 2 . 5 0
S a n t a F e 1 . 5 0 Fig. 16
29









































































































PPI
BASE CONCEPTUAL
El enfoque adoptado combina los controles fsicos con la instrumentacin de medidas no
estructurales, basadas en la estrategia de convivencia con las inundaciones.
Medidas Estructurales
El fortalecimiento de las obras de Defensa
en reas geogrficas con fuerte actividad
econmica y alta vulnerabilidad a los importantes
daos de las inundaciones.
Medidas No Estructurales
Representan una estrategia de prevencin destinada a
restringir la ocupacin de reas anegadizas y mitigar los
efectos negativos de las medidas de control. Buscan
alcanzar un alto grado de prevencin y preparacin, y
que los residentes tiendan a adaptarse a las inundaciones
y perciban beneficios cuando sea posible.
UNIDAD DE COORDINACIN
PROVINCIAL E INTERJURISDICCIONAL
SUCCE - UEC
Fig. 17
PPI 4117-AR BIRF-JEXIM
PPI 4117-AR BIRF-JEXIM
Acondicionamiento y/o construccin de terraplenes.
Estaciones de bombeo y descargadores.
Colectores pluviales urbanos y canalizaciones.
Acondicionamiento y/o reemplazo de puentes y
alcantarillas.
Defensas de costas (espigones).
Estabilizacin de barrancas.
Limpieza de cauces.
Sistematizacin de cauces.
P.P.I.
MEDIDAS
ESTRUCTURALES
SUCCE - UEC Fig. 18
30
Programas Ambientales
MEDIDAS
NO
ESTRUCTURALES
Regulacin del uso del suelo en la planicie de inundacin
Unidad responsable de coordinacin: Defensa civil, advert encia
inundaciones, medidas de seguridad, mantenimiento de
instalaciones e impacto ambiental.
Programa de prevencin y de defensa civil en reas sin obras de
defensa, provisin de refugios y Programa de autoconstruccin de
viviendas para sectores de bajos recursos.
Nuevo Sistema de Alerta Hidrolgico:
- Instalacin de una red telemtrica.
- Desarrollo de modelos de pronsticos, locales, regionales y
generales.
P.P.I.
PPI 4117-AR BIRF-JEXIM
SUCCE - UEC

Programas Ambientales
Fig. 19
SI TUACI ON
EXI STENTE
PROGRAMA
AMBI ENTAL
PARTICIPANTES
Falta de concientizacin sobre
los problemas ambientales y
escaso conocimiento de la
filosofa y beneficios del PPI.
Educacin y sensibilizacin
ambiental.
SUCCE, ATAP, SUPCEs,
ONGs, Consultores.
Insuficiencia de recursos
humanos y diversidad de
criterios en la gestin
ambiental.
Fortalecimiento de la
capacidad de gestin
ambiental.
SUCCE, ATAP, SUPCEs,
ONGs, Consultores, Org. Prov.
y Munic., Universidades.
Deficiente infraestructura de
saneamiento ambiental urbano
y limitacin en la adopcin de
soluciones tcnicas.
Asistencia tcnica para el
manejo ambiental de las reas
urbanas.
SUCCE, ATAP, SUPCEs,
ONGs, Consultores, Org.
Municipales
Degradacin de humedales y
falta de sistemas eficaces de
proteccin.
Proteccin y manejo de
humedales.
SUCCE, ATAP, SUPCEs,
ONGs, Consultores, Org. Nac. ,
Prov. y Munic., Universidades.
PROGRAMAS AMBIENTALES REGIONALES
PPI 4117-AR BIRF-JEXIM
SUCCE - UEC
Fig. 20
31
Asimismo, la SUCCE est coordinando y
supervisando el ProyectodeEmergencia por Inundaciones
El Nio, cuyo objetivo es contribuir a financiar el
desarrollo y la ejecucin de acciones fsicas e
institucionales con el fin de hacer frente al impacto
del fenmeno El Nio en diversas provincias del pas.
Al presente se han asignado fondos a las provincias de
La Rioja, Salta, Misiones, Crdoba, Chaco, Chubut y
Tucumn. Contempla la realizacin de un estudio
integral para el manejo de las inundaciones
aluvionales. (Figuras 21 y 22)























El Programa (Prstamo 4273-AR) comprende
una inversin total de U$S60 millones, de los cuales
US$42 millones son financiados por el BIRF y US$18
millones corresponden a contrapartida provincial.
En sntesis, el Programa de Inundaciones
plantea que una visin integral debe considerar la
prevencin del desastre con miras a reducir el riesgo y la
vulnerabilidad a mediano y largo plazo, la mitigacin del
desastre con medidas estructurales y no estructurales,
y la reconstruccin de lo daado.
Por otra parte, y en el mbito de la Jefatura de
Gabinete de Ministros, se lleva adelante el Programa
de Emergencia para la Recuperacin de Zonas
Afectadas por Inundaciones (PROEZAI 1118-OC-
AR) que cuenta con financiamiento del BID por un
monto de US$500 millones. Este programa hace
fuerte hincapi en la prevencin de inundaciones
mediante la coordinacin a nivel nacional de todos los
organismos con responsabilidad en la atencin de las
emergencias a fin de prevenir y gerenciar la
intervencin federal durante las mismas. El Programa
prev la creacin de un Sistema Federal de
Emergencias (SIFEM) que abarca las distintas etapas
que constituyen el ciclo de las emergencias: mitigacin
(prevencin y preparacin), respuesta y recuperacin.
Asimismo y como instrumento
complementario e indispensable para la mitigacin de
daos en ciudades grandes e intermedias, la SUCCE

























por parte del Gobierno Nacional y el Banco Mundial,
continuando con la poltica para el manejo de las
inundaciones de la Argentina, han ampliado la
estrategia de atencin a la problemtica de las
inundaciones en las ciudades con fuertes inversiones
pblicas y privadas, diseando un programa de
mejoramiento del sistema urbano de drenajes
pluviales, ya que como hemos indicado al comienzo
de este documento, el crecimiento desordenado y sin
planificacin de las ciudades ha provocado un fuerte
dficit en el sistema de drenajes pluviales de dichas
ciudades para el escurrimiento y evacuacin en tiempo
de las fuertes lluvias incrementadas en las regiones ya
indicadas. Uno de los principales proyectos a
desarrollar es ejecutar todas las medidas estructurales
y no estructurales para la mitigacin de las
inundaciones en la ciudad de Buenos Aires en las
Jujuy
Salta
Santiago
del
Estero
Catamarca
La Rioja
BOLIVIA
Formosa
Chaco Misiones
Corrientes
Santa
Fe
Entre
Ros
Bueno
s
Aires
PARAGUA
Y
URUGUA
Y
PRESTAMO 4273-AR BIRF
PROGRAMA DE EMERGENCIA DE INUNDACIONES EL NIO
SUCCE - SUPCEs

UEC

Secretara de Asistencia
Financiera a las Provincias

Ministerio del Interior

Repblica Argentina
EL NIO 4273-AR BIRF
SUCCE - UEC Fig. 21
CHILE
Tucumn
BRASIL
32







































cuencas del Arroyo Maldonado, Vega, Medrano,
Cildez y otras. El monto aproximado sera de
U$S450.000.000.
Para la preparacin del mismo, se realiz un
seminario en las dependencias del Banco Mundial en
el mes de septiembre del ao 2000, en el cual







































participaron tcnicos y polticos de las provincias
involucradas y del BIRF, para realizar un diagnstico
preliminar y disear los componentes bsicos de
dicho programa, cuya fase preparatoria se encuentra
en pleno desarrollo.

Inversiones (obras y bienes) destinados a proteger la infraestructura que pueda ser daada
por el fenmeno de EL NIO (limpieza de canales de ros, proteccin de mrgenes, etc.).
Inversiones (obras y bienes) destinados a rehabilitar la infraestructura daada por el
fenmeno de EL NIO (transporte, drenaje, escuelas y centros de salud, etc.).
Provisin de materiales para la reconstruccin por los residentes afectados de viviendas
daadas por el fenmeno de EL NIO.
Provisin de asistencia tcnica para la realizacin de proyectos ejecutivos de las obras y
posterior supervisin, implementacin del Proyecto, desarrollo de un Sistema de Alerta
Hidrolgico, realizacin de estudios y fortalecimiento de las acciones de defensa civil.
Estudio regional para el manejo de inundaciones en reas de montaa y pedemonte (zona
NOA y Centro).
Inversiones (obras y bienes) destinados a rehabilitar la infraestructura daada por el
fenmeno de EL NIO (transporte, drenaje, escuelas y centros de salud, etc.).
NOROESTE ARGENTINO
EL NIO 4273-AR BIRF
SUCCE - UEC
LITORAL ARGENTINO
FINANCIAMIENTO
Fig. 22

BIRF
PROVINCIAS

ARGENTINAS

TOTAL

NOROESTE

26.2

8.8

35.0

LITORAL

15.8

9.2

25.0

TOTAL

42.0

18.0

60.0

DESCRIPCION DE LOS COMPONENTES
33
Perspectiva
histrica: Las
inundaciones en
Buenos Aires

HILDA MARIA HERZER Y NORA CLICHEVSKY

La ciudad es el resultado histrico de la
interaccin entre el sustrato natural y la produccin
social del territorio, fruto de las actividades de los
hombres. Un rea anegadiza es la expresin de esas
relaciones y conflictos entre diferentes reas y grupos
econmico-sociales a travs del tiempo, en un
contexto en el que estn presentes procesos naturales,
econmicos, sociales y polticos.
En la ciudad, el desastre que la inundacin
genera pone de manifiesto las dificultades que existen
para su funcionamiento y provoca una severa
interrupcin en la vida cotidiana de su poblacin,
causando adems, un conjunto de gastos
excepcionales para poder retornar a la normalidad.

DESDE DNDE SE MIRA LA INUNDACIN

Este punto tiene por objeto indagar cmo se
construye socialmente el riesgo de inundacin en
Buenos Aires y cmo va generando, de manera
continua, el marco en el cual, ante la ocurrencia de un
fenmeno natural, una amenaza
1
(lluvias intensas en
un perodo dado de tiempo), se produce el desastre
preparado por la misma cotidianeidad que, una vez
producido el desastre, se interrumpe. En esta
construccin social juega un rol preponderante la
vulnerabilidad. Por ello se hace referencia a
actividades y aspectos de la comunidad y/ o atributos
de las personas que pueden incrementar el dao
causado por ciertas amenazas.
2
La vulnerabilidad de la
gente depende de su edad, gnero, condiciones de
salud y de cmo la sociedad trata asus miembros o a
diferentes grupos sociales; pero tambin depende de
la calidad y lugar de asentamiento de los bienes
construidos, de los usos del suelo, del estado de la
infraestructura y servicios, y de las formas de vida y
autoridad poltica o gobierno (en este sentido depende
de los marcos ticos, legales y polticos en que una
sociedad se desarrolla). La vulnerabilidad describe un














estado potencial. Es esta vulnerabilidad la que,
conjugada con la amenaza, da lugar al desastre
producido por la inundacin.

CARACTERIZACIN DEL REA

Desde el punto de vista topogrfico, la ciudad
de Buenos Aires y el conurbano estn localizados en
el borde de la Pampa Deprimida, caracterizada por su
escasa pendiente hacia el Ro de la Plata. El rea
estaba originalmente surcada por cursos de agua
menores que desaguan en el ro de la Plata o en los
dos cursos ms importantes de la zona, el Reconquista
y el Matanza-Riachuelo. Todos tienen las
caractersticas propias de una regin de llanura: cursos
cortos, depoco caudal permanente, con recorridos
irregulares y amplios valles de inundacin. Como en
todo ro, lo que pasa en la cuenca baja, o sea en la
Capital Federal, es tambin consecuencia de lo que se
produce aguas arriba, aunque sea muy cerca de la
Capital. En una palabra, el comportamiento de los
ros y arroyos tributarios no reconocen lmites
jurisdiccionales.
El trazado de los cursos de agua define reas
anegadizas, inundndose aquellas zonas tributarias de
los arroyos entubados: Maldonado (cubre 5.050 Ha en
Capital y 10.984 en total); Medrano, (cubre 2.050 Ha
en Capital y 4.600 Ha en total); White; Vega (cubre
1.777 Ha); y Cildez, correspondientes a sus cuencas.
Es de sealar que cuatro de las cuencas importantes
que atraviesan la ciudadRiachuelo, arroyos
Cildez, Maldonado y Medranotienen su naciente
en la provincia de Buenos Aires, en los municipios de
Vicente Lpez, San Martn, La Matanza, Morn y
Tres de Febrero, y reciben agua en los partidos del
Gran Buenos Aires, a travs de ellos o de sus
tributarios. Por lo tanto, el tipo de ocupacin del
territorio impacta en las inundaciones que se
producen en la ciudad de Buenos Aires.
34



35
LAS CAUSAS DE LA INUNDACIN

Si bien las inundaciones urbanas reconocen
una gnesis muy particular en que las condiciones
naturales son, en algunos sectores, inductoras del
proceso, el detonante actual se encuentra en las
formas y modalidad del crecimiento urbano y de la
infraestructura, en la poltica urbana, y en el escaso
conocimiento que los diferentes actores sociales,
determinantes en este proceso, poseen. Por ello,
hacemos especial referencia tanto a los vecinos corno
a los tcnicos, funcionarios y polticos en la
interpretacin de sus discursos.
En las ltimas dcadas, la ciudad se inunda
por lo menos dos veces al ao generando desastres.
Ello se debe a dos causas: una se asocia con el estado
de la red de desages y la otra, con fuertes vientos del
sector Sudeste, sudestadas, que producen un
crecimiento del ro de la Plata muy por encima de su
media normal, por lo cual sus aguas se introducen en
el territorio anegando las zonas costeras, entre ellas,
con mayor gravedad los barrios de La Boca y Barracas
(zona Sur) en los que se asienta poblacin de escasos
recursos.
3
A veces, se generan ambos procesos de
manera simultnea y la inundacin reviste mayor
gravedad. El ejemplo ms dramtico de los ltimos
aos tuvo lugar en mayo de 1985. La actual ciudad
est construida sobre un complejo sistema de
desages que descargan en el ro de la Plata. Estos
desages, junto con la red de provisin de agua
potable, fueron proyectados en dos etapas: la primera
(1869) apunt a resolver el drenaje del casco cntrico,
denominado radioantiguo. La segunda corresponde a
las obras del radionuevoque se proyectaron en 1919 y
se completaron en 1953. Calculadas para una
poblacin de 800.000 habitantes, resolvieron el
problema del anegamiento hasta que el crecimiento de
la poblacin urbana, no acompaado por una
adecuada provisin y mantenimiento de
infraestructuradesages pluvialespuso a la ciudad
al borde del colapso..
4

Por fuera del casco cntrico deben
diferenciarse dos zonas: la tributaria de las cuencas de
Capital y la que no lo es. Con respecto a la primera, en
las ultimas dcadas su aporte hdrico ha
desequilibrado la situacin de la Capital; la zona no
tributaria carece, en general, de red de desages
pluviales ya que slo el 22% de la poblacin cuenta
con este servicio.
La densificacin de la ciudad y del
conurbano
5
guarda estrecha relacin con las
inundaciones. Desde el perodo 1895-1914 se
escalonaron cambios profundos en la estructura
urbana. En el contexto de una fuerte inmigracin que
termina en 1930
6
tiene lugar un proceso caracterizado
por la dispersin residencial, la redistribucin de la
poblacin y un aumento de la superficie de la
aglomeracin. Entre 1904 y 1909 se crean ciertos
mecanismos que permiten a algunos inmigrantes
iniciar una marcha hacia el suburbio, que implica, al
mismo tiempo, el acceso a la propiedad inmueble y la
ubicacin entre los sectores medios. Este proceso de
suburbanizacin tiene como destinatarios a los barrios
que hacia principios de siglo componan el radio
nuevo y se levantaron sobre la traza de la nueva red de
desages (entre otros: Flores, Belgrano, La Paternal,
Chacarita, etc.; barrios situados parcialmente en las
cuencas de los arroyos entubados Maldonado, Vega y
Medrano). Los mecanismos que permiten esta
suburbanizacin son bsicamente dos: la extensin
del transporte urbano con la electrificacin casi
completa del sistema tranviario que se realiza a partir
de 1858 y la venta de lotes a plazos en nuevas reas
urbanas que se extienden paulatinamente a medida
que avanzan las redes de transporte.
7
. Estos
mecanismos explican la progresiva densificacin de las
zonas alejadas del centro de la ciudad.
El mecanismo principal que facilit el
proceso de suburbanizacin del perodo 1895-1914
fue el acceso a la propiedad urbana de aquellos
inmigrantes que comenzaban a integrarse en las filas
de las clases medias, y el naciente empresariado
industrial.
8
Durante el perodo 1914-1938 se produce
un aumento de las densidades debido a que el
crecimiento de la superficie metropolitana es ms
lento que el de la poblacin. En 1938, y ms
intensamente a partir de 1947, comienza un nuevo
perodo de suburbanizacin; la corona de barrios
suburbanos de 1914 (situados en las cuencas de los
arroyos entubados) han dejado de ser suburbio en
1947. Se produce entonces el crecimiento de una
nueva corona perifrica de municipios en el Gran
Buenos Aires que transforma la Capital en lo que
puede considerarse el ncleo central de la
aglomeracin metropolitana.
Entre 1947 y 1960 se observa un gran
aumento del nmero de propietarios en los suburbios:
asciende del 43% al 67%. Ello se debe,
fundamentalmente, a la posibilidad de acceder a la
propiedad de casas o lotes facilitada por planes
oficiales de crdito. Paralelamente, en este perodo,
podemos observar la densificacin de las zonas
centrales, proceso favorecido por la sancin de la Ley
13.512 de propiedad horizontal (1952).
En el perodo de suburbanizacin posterior a
1947, Buenos Aires expande su permetro, sea por
36
medio de operaciones en el marco del mercado de
tierras y vivienda, sea por medio de ocupaciones
ilegales. Durante el perodo 1960/ 1970 se produce
una mayor concentracin espacial de la poblacin,
tanto en reas centrales de mejor habitabilidad corno
en las zonas ms deficitarias de los suburbios. En este
proceso se ocupan zonas suburbanas calificadas como
de mxima inundacin registrada. Estas zonas
coinciden generalmente con reas cuyos desages
pluviales son ineficientes y con numerosos hogares
con necesidades bsicas insatisfechas. Al mismo
tiempo, la infraestructura que sirve al ncleo central
de la ciudad se torna deficitaria.
Esta progresiva densificacin que
corresponda a la nueva realidad urbana no fue tenida
en cuenta a la hora de generar nuevas normas corno
parte de la poltica urbana y de planificar las obras del
radio nuevo, convirtiendo en obsoletos los clculos
previstos para la realizacin de las obras veinte aos
despus. La red de desages fue calculada para una
ciudad de edificacin abierta, salpicada con espacios
no impermeabilizados. Ello ha hecho variar los
coeficientes de escorrenta a lo largo del tiempo de
0,50 a 0,95 para el ao 1960.
9
La totalidad del agua
que ingresa al sistemasea por precipitacin o por
aporte de tributariosescurre, en la actualidad, sin
infiltracin o repeticin alguna.
La vulnerabilidad de la ciudad aumenta
considerablemente luego de la puesta en servicio de
las obras (1953). Por ello es que hablamos de Buenos
Aires corno una ciudad crecientemente vulnerable. Al
haberse logrado el saneamiento de las zonas bajas de
la ciudad, las mismas se urbanizaron rpidamente
transformndose en zonas de alta densidad: las zonas
bajas de los barrios de Belgrano, Nez, Palermo,
Villa Crespo, zonas cercanas al Riachuelo y las
urbanizaciones de Lugano. Se dejaron vencer los
mrgenes de seguridad previstos sin realizar obras
nuevas, por lo cual funcionan actualmente como
verdaderas zonas-trampas. Con cada nueva lluvia de
cierta intensidad aumenta considerablemente la
vulnerabilidad de Buenos Aires.
A partir de la dcada de 1970 se produce una
fuerte cada de los montos destinados a la inversin y
el mantenimiento de la infraestructura urbana. En el
perodo 1970/ 1980 el promedio anual invertido en
todo el pas fue de casi 350 millones de dlares
anuales; en la dcada siguiente la inversin rond los
130 millones, registrndose para 1989 un monto de
apenas 69,9 millones para inversiones en el sector. En
la prctica, esta poltica condujo al abandono de
acciones preventivas, al tiempo que las empresas se
limitaron a actuar sobre la emergencia, realizando
reparaciones precarias del equipamiento cuando
buena parte de la infraestructura de la ciudad requera
de inversiones que apuntasen a reemplazarla en
algunos casos y a ampliarla en otros.
10

Desde 1985 hasta marzo de 1998 se produjo
en Buenos Aires un total de 26 procesos de
inundacin post precipitacin pluvial y desborde del
sistema de desages. Las sucesivas inundaciones
ponen en evidencia el grado de fragilidad en el que
vive una poblacin de algo ms de 10 millones de
habitantesel 35% de la poblacin del pas o casi el
50% de su poblacin urbanaabastecida por un
servicio proyectado para una ciudad con densidades
medias y bajas. La red de desages pluviales fue
calculada para abastecer a una poblacin de no ms de
5 millones de habitantes distribuidos entre Capital y el
conurbano; segn el censo de 1991 el rea
metropolitana alberga a 10.881.381 de habitantes.
Si bien no se han cumplido las previsiones de
crecimiento poblacional pensadas en la dcada del
cuarenta, hablando exclusivamente para la Capital
4,5 millones de habitanteshubo dos elementos no
considerados en la prospeccin a futuro y el diseo de
los pluviales, en particular, y de las obras de
saneamiento en general. Por un lado, la influencia que
ejercera el crecimiento del conurbano que pas de
117.763 habitantes en 1895, a 1.741.338 en 1947,
luego a 3.772.411 en 1960, y 7.926.379 en 1991. Se
desarrolla un proceso de urbanizacin que conduce a
que en la actualidad el 48,4% de la superficie total del
rea metropolitana (134.416 hectreas) sea
considerada densamente poblada. Pero, a su vez,
esa densidad es heterognea, concentrndose
mayoritariamente la poblacin en la Capital y los
municipios (partidos) limtrofes.
Por otro lado, tampoco fueron ejecutadas
algunas obras complementarias, corno por ejemplo
los canales aliviadores de los arroyos entubados, que
deban adecuar el sistema a los cambios introducidos
por la progresiva impermeabilizacin de la ciudad. La
ausencia de estas obras explica en parte las
inundaciones recurrentes que se producen en ciertas
cuencas de la Capital Federal (Maldonado, Vega y
Medrano).
Se podra inferir que la aparicin de graves
inundaciones en la Capital guarda estrecha relacin
con los cambios experimentados en el conurbano: el
proceso de urbanizacin y la falta de una poltica de
localizacin adecuada de poblacin
11
,
fundamentalmente de bajos ingresos, sumado a la
eliminacin de superficie de absorcin y a la
impermeabilizacin de las zonas tributarias del Gran
Buenos Aires (ocupacin de espacios verdes,
37
pavimentacin de calles y aledaos de edificios)
contribuyen a que el rea metropolitana en su
conjunto constituya una zona vulnerable. Ello ocurre
en las reas de los partidos del Gran Buenos Aires en
las cuales se localizan las nacientes de las cuencas de la
ciudad de Buenos Aires (Maldonado, Cildez y
Medrano), por ser zonas muy artificializadas.
Las inundaciones en Buenos Aires son el
resultado de un conjunto de factores, que articulados
entre s agravan el proceso global. La obsolescencia de
la red de desages se debe, entre otros factores, a la
falta de inversin en ampliacin de la red y en tareas
de mantenimiento y limpieza. Tambin falta
mantenimiento continuo o permanente de las bocas
de tormenta por donde ingresan las aguas de lluvia a
las redes. (Todo ello a pesar de que hasta 1992 exista
un contrato entre el gobierno de la ciudad de Buenos
Aires yex Obras Sanitarias de la Nacinhoy Aguas
Argentinasy actualmente entre el gobierno de la
ciudad y las empresas privatizadas.)
La pavimentacin total del distrito federal,
junto con la eliminacin casi completa del adoquinado
de la ciudad, ha contribuido a eliminar la capacidad de
retencin del suelo y a aumentar la velocidad de
escurrimiento superficial y fluvial. El nivel de
pavimentacin, a su vez, tapiza los accidentes propios
del terreno, es decir, los disimula y ocasiona que slo
entre un 5% y un 10% del agua cada ingrese al suelo
por infiltracin. En el ao 1990 slo quedaban en la
ciudad 80 cuadras de tierra, siendo los espacios verdes
muy reducidos (slo un 5%), existiendo, adems, la
impresin de que estos ltimos son impermeables al
agua dado el uso intensivo y la falta de adecuado
mantenimiento. Asimismo, el arbolado de la ciudad,
salvo en algunos barrios, ha disminuido en las ltimas
dcadas, y slo volvi a incrementarse desde hace
escasos aos, por lo que la mayora de los 500.000
rboles de la ciudad son demasiado jvenes para dar
un follaje significativo en trminos de ser una
limitacin para que el agua de lluvia llegue al suelo.
Los procesos de inundacin se agravan en algunos
barrios a causa de la eliminacin de los cordones-
cuneta y el aumento del nivel o altura de las calles por
repavimentacin.
12

El relleno y ocupacin de reas costeras ha
sido considerable. La ciudad ha ido avanzando sobre
el ro de la Plata. Este avance ha afectado las bocas de
salida del sistema de canalizaciones, que en los aos
1950/ 1960 eran directas al ro, con mrgenes
consolidados. Actualmente se rellen una franja de
terrenos ganados al ro para usos comerciales; las
salidas se hacen por intermedio de zanjones. La
densificacin edilicia de la ciudad, pero
fundamentalmente el aumento de poblacin
trashumante que pasa el da en la ciudad, trabajando o
paseando o consumiendo o usando sus servicios y
luego regresa a dormir a alguna localidad en el
conurbano, ha hecho elevar los consumos y la
cantidad de residuos que se depositan en Buenos
Aires, como ncleo central del rea metropolitana.
En la actualidad, se calcula una produccin de
residuos domiciliarios del orden de 1.386
Kg/ persona/ da.
13
Se estima que este promedio ha
aumentado en un cincuenta por ciento en las ltimas
dcadas. La falta de procesos de limpieza adecuados
en las calles de la ciudad, sumada a los hbitos de la
poblacin de deponer los residuos directamente en la
calle en lugar de hacerlo en sitios elevados o en
contenedores especiales, aumenta la posibilidad de
taponamiento de las bocas de tormenta e inundacin
ante precipitaciones de baja intensidad.
14

El conjunto de procesos causales esbozados
significa que existen pocos mecanismos de retencin
de agua; por consiguiente, el volumen escurrido y que
tiene que ser evacuado es casi igual o mayor al
precipitado, el cual a su vez encuentra limitaciones en
su recorrido y aflora a la superficie generando la
inundacin.

LA REGULACIN DEL ESTADO EN LA OCUPACIN DEL
TERRITORIO

Desde el punto de vista de la regulacin
urbana, Buenos Aires funciona como si fuera una
ciudad sin ninguna zona localizada en una regin
inundable. Lo mismo ha ocurrido con los partidos que
integran el rea Metropolitana de Buenos Aires,
donde la poblacin ha ocupado tierras anegables o
densificado e impermeabilizado el suelo, sin
previsiones en cuanto a la infraestructura de desages
necesarios.
La intervencin del Estado en la
implementacin de instrumentos de regulacin de la
construccin, por parte del sector privado, ha sido
escasa y no ha considerado la situacin de riesgo por
inundacin (topografa diferente, existencia de
cuencas y desbordes de las mismas, permeabilizacin
que permite el escurrimiento en mayor tiempo, etc.).
Esto ocurre tanto en la ciudad de Buenos
Aires como en los partidos pertenecientes al AMBA
de la provincia de Buenos Aires (Vicente Lpez, San
Martn, La Matanza, Morn y Tres de Febrero), con
los cuales se ejemplificar, dado que las cuencas de los
arroyos Medrano, Maldonado y Cildez tienen en
ellos su nacimiento.
38
LOSPLANESEN LA CIUDAD DE BUENOS AIRESDESDE
PRINCIPIOS DE SIGLO HASTA NUESTROSDAS

Desde el Plan elaborado por Bouvard en
1909, no se ha tenido en cuenta la topografa para
definir las normas de uso del suelosi bien era
analizada en muchos de los diagnsticos realizados
como base para la definicin de polticasas como la
existencia de las cuencas y las posibilidades de
inundacin por desbordes. El primer instrumento
importante que gui las inversiones pblicas fue el
Plan de Esttica para la Ciudad de Buenos Aires,
elaborado por la Comisin de Esttica Edilicia
presidida por el Intendente Municipal (1925).
15
El
objetivo de la Comisin era bsicamente la
elaboracin de un plan de obras, de acuerdo a un plan
general.
Sus fundamentos tienen estrecha relacin con
la situacin econmica de la Argentina en los aos
veinte; las expectativas de crecimiento, la idea de
progreso, de desarrollo, de que la ciudad de Buenos
Aires seguira siendo cada vez con mayor nfasis una
de las ciudades ms importantes del mundo, y que su
estructura fsica tena que albergar ese crecimiento
pujante, estaban presentes en la elaboracin del plan.
Se trata de un plan bsicamente de
inversiones pblicas. El Cdigo de 1925 define
densidades y formas de construccin de patiossin
establecer densidades diferenciales segn la topografa
de la ciudad. Los proyectos se refieren a la ciudad
como una entidad fsica, sobre la cual se realizan
propuestas de trama vial y espacios pblicos urbanos
para la recreacin y la administracin. Las propuestas
ms importantes del Plan se refieren a: la reconquista
del ro; terminacin de las diagonales Norte y Sur y la
Avenida Santa Fe; embellecimiento del Barrio Sur; la
Plaza de Mayo o de Gobierno; reglamentacin de la
Plaza del Congreso, del Paseo Coln y de otras plazas
de la ciudad; se define la creacin de barrios
obreros donde la Municipalidad posea terrenos
adecuados a tal fin, como en las cercanas del Parque
Centenario. La Municipalidad proveera de proyectos
econmicos a las sociedades de fomento, aceptndose
especificaciones tcnicas menos exigentes para esas
construcciones as como la incorporacin de
tecnologas ms modernas y de aplicacin prctica.
La preocupacin por el embellecimiento suburbano
se hace presente en la exigencia de sembrado de
rboles y cercos vivos en los terrenos baldos,
castigndose con fuertes impuestos los terrenos no
arborizados.
En 1937/ 1938, Le Corbusier, en
colaboracin con especialistas argentinos,
16
elabora un
Plan que nunca fue implementado pero que ha sido
importante como sustento ideolgico para los
desarrollos posteriores de planificacin. Propona una
imagen de ciudad sin los problemas que posea
Buenos Aires ya en esos aos y que Le Corbusier
analiza con cierta profundidad. El Buenos Aires de los
30 ya posea muchos de los problemas que an hoy
subsisten.
17
Le Corbusier centra su anlisis en la falta
de asoleamiento, la deficiencia de vivienda en las reas
centrales y el desplazamiento de las reas residenciales
hacia la periferia, lo cual incrementa el tiempo de viaje
al trabajo y el deterioro de las reas administrativas
tanto pblicas como privadas. Las inundaciones no
constituyen tema de su agenda.
18

El plano de 1856 acusa una superficie
cubierta de 6Km2; en 1931 (75 aos despus) esta
superficie construida es de 190 Km2, es decir, treinta
veces ms grande. Imaginad un individuo normal de
1,75 m de estatura que se transforma en uno de 52 m
de alto, cuyo sistema circulatorio permanece igual, y
cuyos rganos esenciales permanecen agrupados en la
misma regin que corresponda al individuo de 1,75m
etc.
19

En los ltimos aos de la dcada del 30, la
necesidad de reglamentar las construcciones de la
ciudad, desde sus destinos hasta las formas de
realizacin, son puestos de manifiesto cuando Buenos
Aires ofrece condiciones de habitabilidad por debajo
de las pautas socialmente aceptadas para una ciudad
de ms de dos millones de habitantes.
Tanto las autoridades nacionales como las
municipales son conscientes de ello, al igual que las
organizaciones privadas que agrupan a profesionales
del rea de la construccin y la ciudad. La idea de la
elaboracin de un instrumento nico, que altere
inclusive las disposiciones municipales sobre
restriccin al dominio privado se concreta con la
conformacin de la Comisin del Cdigo de la
Edificacin, en la cual participan organismos pblicos
y privados que intervienen en la construccin o en su
reglamentacin/ inspeccin; la poblacin de la ciudad
no ha tenido ni una mnima participacin en las
decisiones. Son los tcnicos los que imponen su
modelo de ciudad y de construccin.
El objeto principal del Cdigo es el de ser un
instrumento regulador de la construccin de la ciudad.
Los fundamentos de la tercera edicin (1959) son muy
claros: La legislacin es consecuencia de la vida en
comn de las personas y en cierto modo, un
39
propsito para sus relaciones futuras. La ciudad es el
ms alto exponente de esa vida en comn, la cual
exige, por razones biolgicas, una conducta regulada
para ser posible la convivencia.
20
En los mismos
fundamentos se expresa la necesidad de flexibilidad
del Cdigo, dado que reglamenta a la ciudad, que es
un organismo en constante mutacin.
Las pautas que han guiado la elaboracin del
Cdigo son: la previsin social, la higiene, la
salubridad y seguridad colectivas. La influencia de la
concepcin de la ciudad como organismo biolgico,
independiente del todo social, los principios
higienistas que provienen de la poca de la revolucin
industrial, los principios de zonificacin, estn
presentes en las diferentes partes que componen el
Cdigo y que han definido morfolgicamente zonas
importantes de la ciudad, dado que el mismo, a
diferencia de otros instrumentos de planificacin, se
ha implementado desde el ao 1944.
21

La falta de un plan regulador es suplida por
este Cdigo de Edificacin ya que en resumen: se
ordena la edificacin indisciplinada de usos, formas,
masas, alturas, subsanando as los inconvenientes
provocados por el exceso de densidad humana y
contribuyen a mejorar las condiciones de vida en la
ciudad.
22
La estructura legal adoptada posibilita su
actualizacin peridica. El Cdigo sigue un mtodo
que, como todo mtodo, lleva implcito un propsito
didctico tendiente a hacer asequibles los asuntos de
naturaleza muy compleja.
23

Con respecto a la zonificacin, se refiere a los
usos permitidos en cada una de las reas, reforzando
los usos que ya tenan. Las alturas mximas segn los
anchos de las calles y las posibilidades de ocupacin
del suelo se superponen a esta zonificacin, sin tener
en cuenta el resultado formal ni la poblacin que
podra soportar la ciudad si el Cdigo se aprovechara
al mximo. Estudios posteriores determinaron que la
utilizacin mxima del Cdigo se aplicara para una
ciudad de 20 millones de habitantes.
Ligadas a estas caractersticas de usos, alturas
permitidas y utilizacin del terreno, la reglamentacin
sobre el proyecto de las obras est inspirada an por
la esttica edilicia. Hacia fines de la dcada del 60, el
Cdigo sufre una serie de modificaciones. Uno de los
cambios ms importantes se refiere a la posibilidad de
construccin de torres en el barrio de Belgrano, al
igual que la obligatoriedad de construir cocheras, en
subsuelo, en los edificios de propiedad horizontal.
No se consideraron los impactos que tendran ambos
tipos de construccin en las reas anegadizas de la
ciudad, y en especial en la cuenca del arroyo Vega,
rea en la cual se ha construido una cantidad
importante de edificios en torre, aumentando la
densidad de manera importante. Tampoco las
modificaciones realizadas consideran las inundaciones
de los aos 1959 y 1962.
En ningn momento se hace referencia a la
topografa, ni a las caractersticas de los terrenos, ni al
problema causado por las inundaciones en el rea.
El Cdigo de Edificacin ha reglamentado la
construccin de la ciudad de Buenos Aires desde 1944
hasta 1977, ao de la implementacin del Cdigo de
Planeamiento y del nuevo Cdigo de Construccin.
Fue el instrumento que ms influencia directa ha
tenido sobre la ciudad como un todo, ysobre el rea
de estudio en particular, dado que esta se ha
construido bsicamente durante el perodo de vigencia
del Cdigo.
Sus conceptos de higiene, de confort, de
zonificacin, ligados a una subdivisin parcelaria que
no es modificada por el Cdigo, al funcionamiento del
mercado de tierras, a la libre disposicin de dnde y
cundo se puede construir, al desarrollo de la
construccin segn variables socioeconmicas, a la
reglamentacin de la Ley de propiedad horizontal, y
los diferentes perodos en que se han instituido
crditos para la vivienda, han definido una tipologa
edilicia cuyos resultados han sido bastante
perniciosos. Se parte del concepto de ciudad como
hecho fsico, construido por profesionales; las formas
de organizacin social no estn consideradas y la
imposicin de un modelo de ciudad es total. Las reas
anegadizas son totalmente negadas, aunque las
inundaciones son muy conocidas en esa poca (el plan
de obras de drenaje para el radio antiguo fue
proyectado en 1869 y las del radio nuevo en 1919,
corno se menciona ms arriba).
En 1958/ 1960 es elaborado el Plan Director
para la ciudad de Buenos Aires por un grupo de
tcnicos de diferentes especialidades, en coincidencia
con el desarrollo de la planificacin urbana y regional
a nivel mundial, cuando ya haban fracasado todos los
esfuerzos por disminuir los problemas urbanos, a
partir de la actuacin exclusiva de los urbanistas.
24

A escala metropolitana las principales
propuestas son las siguientes: densificar y ocupar
racionalmente; impedir la ocupacin de tierra
inundable; controlar las subdivisiones; reagrupar las
industrias; ordenar la zona costera; realizar la autopista
costera y la autopista central; coordinar las obras
pblicas.
A escala urbana las principales propuestas
son: distribucin ms equilibrada de la poblacin;
equilibrar la zona sur y norte; dividir la ciudad en
unidades de planeamiento, en funcin del uso del
40
suelo, la densidad y el tejido; la remodelacin urbana
de las zonas de Alte. Brown, Catalinas Sur y Norte;
renovacin urbana de La Boca, de la Chacra Saavedra,
de la Plaza Las Heras, del Arsenal Esteban de Luca y
del barrio de Agronoma; reordenamiento industrial;
reordenamiento del subterrneo y del ferrocarril;
construccin de usinas incineradoras.
La propuesta sugera para parte de las zonas
anegadizas, altas densidades residenciales y
comerciales, con la caracterizacin de un subcentro
importante de la ciudad en Cabildo y Juramento, en el
barrio de Belgrano. Es decir que tampoco considera la
topografa, si bien la mismaaparece como estudiada
en la etapa de anlisis de la situacin existente. No
consider las inundaciones presentes en pocas
anteriores, especialmente la de 1959, que aconteci
cuando se estaban realizando los estudios para la
elaboracin del Plan Director. Es decir que, si bien en
la propuesta metropolitana est explcita la
prohibicin de ocupar reas inundables, no se tiene en
consideracin la realidad que presenta la ciudad en
este sentido.
El Cdigo de Planeamiento de la
Municipalidad de Buenos Aires de 1977
25
es elaborado
por las autoridades municipales, que asumen el 24 de
marzo de 1976, sin ninguna participacin de la
poblacin.
26
Constituye una importante modificacin
sobre las normas de uso y ocupacin, definidas hasta
1977 por el Cdigo de Edificacin de la ciudad de
Buenos Aires. Los instrumentos ms importantes son:
la disminucin del FOT respecto del Cdigo de
Edificacin, especialmente en las zonas residenciales
donde el FOT est delimitado entre 1 y 3,5; ejecucin
de una red de autopistas, con una extensin de 117
Km; creacin del sistema regional de parques
recreativos, a partir de los terrenos ganados por la
disposicin de los residuos slidos de la ciudad en el
Cinturn Ecolgico. Como los instrumentos
anteriormente mencionados, no considera la
topografa, ni las reas inundables, en la delimitacin
de la zonificacin ni de los FOT. Pero dado que estos
eran muy restrictivos para construir en altura, las
excepciones al mismo han sido muy frecuentes desde
su aprobacin.
27

A partir de 1983, la planificacin urbana se
orienta segn los siguientes ejes, que se manifiestan
como objetivos globales: a) actuar sobre la ciudad real;
b) la idea del fragmento versus la idea de totalidad de
la ciudad/ rea metropolitana; c) la reactivacin
econmica de la Capital; d) la flexibilizacin de las
normas para el sector privadoesto se traduce en las
modificaciones al Cdigo de Planeamiento como en
las excepciones al mismo; e) la participacin de la
poblacin; y f) la relacin pblico-privado.
No se elabora un plan global para el rea
Metropolitana de Buenos Aires ni para la ciudad
capital, siendo las acciones fundamentales las
modificaciones al Cdigo de Planeamiento de 1977, la
aprobacin de excepciones al mismo y la
implementacin de proyectos especficos. En 1989, se
flexibiliza el Cdigo.
28
La inexistencia de esta
flexibilidad gener una serie interminable de
excepciones a lo establecido que fijaron una suerte de
planeamiento fctico. Desde 1984 a 1991 se
registraron 770 excepciones. La mayora de ellas se
localizan en los barrios de Belgrano y Palermo, lugares
en los cuales existe capacidad econmica para
construir. En general, la flexibilizacin ha significado
normas especiales para aquel que tiene mayor poder
econmico y/ o mayor cantidad de tierra (los
propietarios de ms de 2.500 metros cuadrados
pueden pedir normas particulares, por ejemplo).
El cambio de Cdigo y las excepciones
definieron modificaciones en la dinmica de la
construccin en la ciudad, sin haberse estudiado los
impactos sobre algunos aspectos ambientales, tales
corno la colmatacin de la infraestructura por el
aumento de densidades sin un estudio de la capacidad
que posean las redes de agua corriente y desages
cloacales y pluviales, y los impactos sobre las reas
histricamente inundables de la ciudad.
29


LOS PLANES EN LOS PARTIDOS DEL GRAN BUENOS
AIRES DESDE MEDIADOS DE SIGLO HASTA EL PRESENTE

En los partidos que integran tradicionalmente
el Gran Buenos Aires, el primer instrumento
importante en materia de planificacin fue el Decreto
N 1011/ 44,
30
que establece que todo plano de
subdivisin tiene que ser aprobado por la Direccin
de Geodesia, Catastro y Tierras.
En los aos siguientes, el instrumento ms
importante es el Decreto N 21.891/ 49. En sus
considerandos describe los problemas generadospor
el incremento de loteos urbanos cuyo planeamiento y
solucin debe prever el poder publico, y seala que
el proceso de loteo y venta de tierra favorece la
accin de especuladores, determina fenmenos de
inflacin cuyas consecuencias gravitan sobre los
sectores ms modestos de la poblacin, a la vez que
define que las tierras a lotear deben tener las
infraestructuras necesarias para el desarrollo de la
poblacin. Se prohbe fraccionar lotes urbanos en
zonas que se consideren anegadizas. Esta es la primera
41
reglamentacin que tuvo influencia en el Gran Buenos
Aires, estableciendo la prohibicin de lotear tierras
inundables, o de aguas insalubres
31
. El Decreto N
2.303/ 53 deroga parcialmente el Decreto N
21.891/ 49 como respuesta a los ataques de los
interesados directos a travs de diarios y boletines de
la Corporacin de Rematadores.
32

La Ley N 6053/ 54 permite la construccin
de casas con pilotes en zonas inundables del Gran
Buenos Aires, a partir de que no exista obligacin de
rellenar los terrenos inundables.
La legislacin referente a pavimentacin est
dada por la Ley Nacional N 5.139/ 47 y la Provincial
N 6.301/ 48. A partir de su aplicacin, las
municipalidades son las encargadas de prestar el
servicio cuyo pago lo efectan en un 95% los
propietarios de los inmuebles frentistas urbanos y el
5% la municipalidad.
El Decreto N 14.076/ 60 faculta a las
municipalidades a elaborar Planes Reguladores
modificando la legislacin provincial en materia de
subdivisiones. En el mismo ao, mediante Leyes Nos.
6.253 y 6.254 se logra prohibir los fraccionamientos
por debajo de la cota + 3,75 del IGM cuyos lotes son
menores a una Ha como haba sido recomendado en
1948. Se declara una reserva de zonas anegadizas.
Se otorga excepcin a las tierras en las que se
realizasen obras de saneamiento pblico o privado, a
satisfaccin de los organismos pertinentes. Pero dada
la inexistencia de normas precisas, las soluciones son
parciales, producindose inundaciones con
posterioridad a las obras. Por otra parte, ya se haba
loteado la mayor parte de tierra urbana que se
incorpora al GBA.
En 1977, ao en que se aprueba la Ley N
8.912 mediante la cual se prohben loteos sin obras de
infraestructura bsicaagua por red, desages
cloacales y pluviales, pavimentacin, red elctricase
definen dimensiones mnimas: 300 m2 para lote
urbano. Se impone a los municipios la definicin de
reas para distintos usos, reglamentando asimismo los
loteos para clubes de campo.
33

Pero esta legislacin se aprueba cuando ya la
oferta de lotes sin infraestructura es muy grande y
cuando existe una fuerte disminucin en la demanda
de tierra por parte de los sectores de bajos ingresos,
por las condiciones socioeconmicas dadas a partir de
los aos setenta. Por otra parte, la restriccin de la
oferta de tierra sin infraestructura provoca la aparicin
de loteos clandestinos, muchos de ellos en terrenos
inundables.
Actualmente, los partidos del Gran Buenos
Aires poseen Planes Directores o Cdigos de
Planeamiento elaborados a partir de 1977, dado que la
Ley N 8.912 defina que deba ser adaptada a las
situaciones particulares de cada partido.
Histricamente, en los perodos de mayor
subdivisin y ocupacin de las tierras, en las dcadas
del 50 y 60, estos municipios carecan de instrumentos
que considerasen las tierras inundables (salvo la cota
definida por la provincia de Buenos Aires en 1960,
cuando ya se haban realizado muchos loteos ).
Incluso en la actualidad, los partidos del Gran
Buenos Aires consideran escasamente importante la
cuestin de las inundaciones al definir sus
instrumentos de planificacin.
Vicente Lpez es uno de los partidos que
posee el Cdigo ms actualizadoes aprobado por
Ordenanza 8.062/ 92 e incluso hoy en da est a la
discusin de una audiencia pblica el nuevo Cdigo.
Pero en el an vigente, las reas inundables no son
consideradas. Al igual que muchos de los Cdigos de
la Provincia de Buenos Aires, introduce la posibilidad
de premios por sobre los valores mximos de FOT
y densidades correspondientes a cada zona, los que no
podrn superar el 70% de sus valores mximos. En las
parcelas que carezcan de sistema cloacal, la densidad
no superar los 150 habitantes por hectrea hasta
tanto se habilite el servicio.
34

En el municipio de Gral. San Martn, el
Cdigo es aprobado por Ordenanza N 2.971/ 86.
Introduce tambin el concepto de premio, segn el
cual los valores mximos del FOT y la densidad neta,
establecidos para las distintas zonas del partido,
podrn ser incrementados de acuerdo a premios,
que en conjunto no podrn superar el 70% de los
valores mximos mencionados en la normativa, de
acuerdo con una discriminacin incluida en el mismo
Cdigo.
El partido de Tres de Febrero posee un
Cdigo de Planeamiento aprobado en 1985. Entre sus
objetivos se encuentran: asegurar la preservacin y el
mejoramiento del medio ambiente; preservar reas y
sitios de inters natural, paisajstico, histrico,
tradicional o arquitectnico, salvaguardando sus
caractersticas; la implementacin de los mecanismos
legales administrativos y econmico-financieros que
posibiliten la eliminacin de los excesos especulativos,
a fin de asegurar que el proceso de ordenamiento y
renovacin urbana se lleve a cabo salvaguardando los
intereses generales de la comunidad; evitar la
ocupacin del territorio que no presente condiciones
adecuadas de saneamiento; preservar las reas de
inters potencial en las que an no es posible
determinar su destino; y evitar el asentamiento de
nuevos hechos fsicos que pudieran provocar o
42
agravar conflictos funcionales o ambientales. Es el
nico Cdigo de los partidos del Gran Buenos Aires
que define la eliminacin de los excesos
especulativos, as como una serie de cuestiones
relativas al medio ambiente. Tambin define las
reservas de reas verdes que debern tener las
ampliaciones de reas urbanas que se realicen en el
partido.
Para los loteos que suponen una ocupacin
de hasta 2.000 habitantes se debe reservar 3,5 m2/
habitante, aumentando ese parmetro hasta 6
m2/ habitante en los loteos para ms de 5.000
habitantes. Define, como otros municipios, que por
ninguna razn podr modificarse el destino de las
reas verdes libres pblicas, pues constituyen bienes
de dominio pblico del Estado, ni desafectarse para su
transferencia a entidades o personas privadas salvo el
caso de permutas por otros bienes de similares
caractersticas que permitan satisfacer de mejor forma
el destino establecido. Pero no se expresa como se
arribar a esos objetivos.
35

El partido de Morn aprob la Ordenanza
N 10.832 en 1984. Si bien se ajusta a la Ley N 8.912
en materia de zonas, las cuales estn definidas en la
mencionada ordenanza, acrecienta cuestiones relativas
a la calidad ambiental. Este Cdigo es el nico de los
Cdigos de los 19 partidos que tradicionalmente
forman parte del conurbano, que posee un acpite
especial para zonas inundables. Las zonas definidas en
esta categora por el municipio estarn sometidas a las
siguientes restricciones: a) se prohbe la subdivisin de
la tierra hasta tanto se realicen las obras que viabilicen
la aptitud del suelo para usos urbanos; b) previo al
inicio de una edificacin se deber solicitar al
organismo de planeamiento una cota mnima para los
locales habitables.
En el partido de La Matanza existen una serie
de ordenanzas que definen las posibilidades de
subdividir, usar y ocupar el suelo; la ltima
corresponde al ao 1987. Se adecan a la ley N
8.912, sin realizar ninguna consideracin especial
sobre las particularidades del municipio.

III. CONCLUSIONES

El comportamiento de los ros y arroyos
tributarios no reconoce lmites jurisdiccionales;
a la vez, no existe un organismo de
coordinacin entre ciudad y municipios del
conurbano ni entre los municipios del
conurbano en s.
La prctica poltico-institucional respecto de las
inundaciones se caracteriza por una
fragmentacin entre los elementos hidrolgicos
y las cuestiones sociales y econmicas.
Las normativas varan de tal modo
(permitiendo y prohibiendo construir y habitar
en zonas bajas con riesgo de inundacin) que
es difcil una integracin entre ellas. No existe
unaintegracin de tipo de zona en los lmites
entre los partidos. Ello es notorio en el lmite
entre el partido de Morn y los partidos de
Merlo, General Sarmiento y La Matanza. En
consecuencia deber trabajarse posibilitando
esta integracin.
Algunas caractersticas comunes de la
normativa existente en materia de planificacin
urbana fsica en los partidos del Gran Buenos Aires:
El planeamiento urbano no parece constituir
una prioridad para las diferentes
administraciones municipales. De hecho,
algunos municipios ni siquiera han elaborado
un Cdigo de Ordenamiento Urbano especfico
para el territorio municipal, sino que han
seguido las directivas generales de la provincia
de Buenos Aires;
la normativa no cuenta con diagnsticos
previos que den cuenta de la situacin que se
pretende regular;
36

se definen prescripciones pero no se
especifican los modos concretos de llevar a la
prctica esas recomendaciones;
en la mayora de los casos, la normativa deja
abierta a la discrecionalidad de los funcionarios
decisiones sobre casos que finalmente se
definen por va de excepciones o normas
particulares;
los instrumentos no toman en cuenta a los
actores sociales involucrados en el proceso de
la planificacin. Aun en los pocos Cdigos
donde se menciona la participacin de la
poblacin en la toma de decisiones, no se
ponen de manifiesto alternativas de accin
realmente participativas, excepto el reclamo,
por va administrativo-burocrtica, que pueden
llevar a cabo los ciudadanos;
la legislacin es primordialmente espacialista,
fsica; responde conceptualmente a que la
ciudad es una porcin del territorio que es
necesario ordenar; no considera a los actores
sociales que toman decisiones sobre la
ciudad/ rea metropolitana, que la habitan y la
usan.
la densidad que plantean todos los Cdigos
no se condice con la realidad en cuanto al nmero de
43
habitantes y su relacin con las superficies ocupadas;
por otra parte, no se han realizado estudios de
impacto de esas densidades sobre la infraestructura de
desages existentes y, por lo tanto, se desconoce que
implicaciones tendrn esas densidades en reas
pasibles de inundacin.
Por otro lado, los problemas ambientales,
entre los que se encuentran la localizacin en reas
inundables que se supona iban a desaparecer por la
aplicacin de las nuevas reglamentaciones, se
reproducen en las formas ilegales de la ciudad. Se
deduce, pues, que las reglamentaciones son ptimas
desde el punto de vista tcnico pero no desde el
social.

IV. RECOMENDACIONES

Al producirse las inundaciones sobre un
espacio altamente artificializado y densamente
construido, surge claramente que algunas cuestiones
generadoras de las inundaciones deben ser estudiadas
mucho ms a fondo: se carece por completo de datos
sobre construcciones por radio censal que permitan
analizar en detalle la densificacin edilicia de la ciudad
para ver de qu modo sta incide en el proceso. La
mayor cantidad y densidad poblacional por radio
censal nos acerca pero no nos da precisin. Se debe,
asimismo, sistematizar la informacin sobre la
inundacin.
Es importante generar un conjunto de
normas integradas que permitan mitigar el riesgo de
inundacin; las obras de infraestructura que puedan
construirse nunca sern suficientes si no se encaran
medidas no estructurales, fundamentalmente una
normativa urbana de acuerdo a las caractersticas
morfolgicas y sociales del rea en cuestin.
Como parte de las medidas no estructurales a
adoptar debiera existir un sistema de alerta,
claramente publicitado y promocionado, para la
poblacin de las reas afectadas por inundacin, que
permita prever la colocacin de defensas para aquellas
familias que poseen algn sistema propio de
mitigacin. A su vez se podra promocionar la
adopcin de medidas de mitigacin por parte de la
comunidad, siempre y cuando se hiciese explcito y
pblico que se trata de reas con riesgo de
inundacin.
Asimismo, es necesario:
Modificar cierta normativa actualmente en
vigencia, que permite y promueve la edificacin
subterrnea en las zonas inundables, como son
las cocheras de los edificios. Sera importante
como medida de seguridad liberar algunos de
los espacios de planta baja en las zonas ms
crticas.
Publicitar los espacios inundables. La falta de
informacin fehaciente sobre los riesgos genera
y acumula nuevos riesgos.
Alterar los sistemas de disposicin de residuos
slidos. Exigir la colocacin de residuos en
altura sobre la va publica, o en contenedores
que dejen pasar el agua.
Alentar no slo la creacin sino el
mantenimiento de los espacios verdes de modo
que no pierdan su capacidad de infiltracin.
Reposicin y aumento del arbolado de la
ciudad.
Regular y supervisar las repavimentaciones de
las calles de la ciudad.
En los Planes Urbanos y Cdigos que se
elaboren e implementen debe contemplarse:
el soporte fsico (tanto natural como ya
antropizado);
las consecuencias del aumento de densidades
sobre las inundaciones, dado que no existen
anlisis sistemticos sobre este aspecto;
la inclusin del porcentaje de
impermeabilizacin permitido; en los espacios
pblicos, la cantidad desolado permeable con
relacin al impermeable.
44


1
Algo constituyeuna amenaza en la
medida en quepuedegenerar prdidasque
unodesea evitar.
2
Kenneth Hewit, 1997.
3
En estetrabajonoexaminaremos las
inundaciones queproducen las sudestadas
en la zona sur dela ciudadporquesehan
inaugurado en noviembre de 1998 un
conjunto deobras quetienen por objeto
mitigar el riesgodeinundacin en el rea.
Desde que se completaron no se han
producido sudestadas significativas como
para poder evaluar el resultado.
4
Para un desarrollocompletodel tema ver
Herzer yFederovisky; 1994, yHerzer y
Di Virgilio; 1996.
5
Veinticuatromunicipiosquerodean a la
Capital Federal y que junto con ella
constituyen el rea Metropolitana de
BuenosAires.
6
Germani, 1966.
7
Torres, 1975:285.
8
Ver Torres, 1992.
9
Albini yCosta; 1988.
10
NovaroyPerelman; 1993:5.
11
As como secrean asentamientos en
zonas bajas, en algunos municipios del
conurbano bonaerense desde el gobierno
municipal y provincial se alienta la
localizacin depoblacin en tierrasbajase
inundadles; ello ha ocurrido con algunos
asentamientos creados a travs de
programasoficialestalescomoPro-Tierra,
Pro-Casa oPro-Lote.
12
Elloocurrepor aparentedesaprensin;
peroen realidadenmascara el aumentoen
la tasa de ganancia de las empresas
constructoras que tienen a su cargo la
reparacin delasaceras, la falta decontrol
del organismomunicipal correspondientey
la falta departicipacin delassociedades
vecinales en el control de los trabajos
pblicos.
13
Estepromedioest tomadocon baseen
la produccin total de basuraqueha
aumentado considerablementey de una
cantidaddepoblacin queseha mantenido
casi establepara la Capital Federal El
aumento de la basura puede tambin
deberseaun aumentodel consumoen la
ciudad que podra ser un indicador del
aumentodelos ingresos del pas, sin que
elloserefleje, por ahora, en otrosaspectos,
comoel mantenimientoomejoramientode
la infraestructura urbana.


14
En la actualidad sesuma una nueva
moda, alentada por la prensa demayor
circulacin: Los encargados de edificios
defendieron una costumbrecuyoresultado
esdudoso: para ahuyentar a losperrosde
susfrentescolocan botellasdeplsticoscon
agua alrededor de los rboles en las
veredas. Una lluvia decierta intensidad
arrastrara losbotelloneshasta lasbocasde
tormenta con efectosnegativos.
15
Queseconstituyeen 1923.
16
LosarquitectosFerrari HardoyyJuan
Kurchan.
17
Coexisten el crecimientoeconmicocon
los problemas urbanos derivados del
mismo, ya quelasestructurasfsicasnoson
flexiblesypar lotantonoseajustan a los
vertiginosos cambios producidos tanto en
trminos de concentracin de poblacin
comodelocalizacin denuerasactividades
en la ciudad y en las reasqueluegose
constituirn en el AMBA.
18
Las propuestas ms importantes son:
1.revitalizar el rea sur, ya quela ciudad
est dividida en dossectoresquehayque
unir: el norte y el sur; 2. sistema
circulatoriodeautomvil, con la definicin
de autopistas: dos transversales norte-
sur/ este-oeste y una de cintura; 3.
concentrar la ciudad y transformar
Belgrano, Flores y Villa Urquiza en
ciudades satlites; 4. inicio del plan: el
centrodela ciudad por ser la zona ms
critica y, en especial, la trama vial. Pero
nada deestoseimplementa.
19
Plan LeCorbusier, SCA, 1940, p.20.
20
CdigodeEdificacin, Edicin 1959,
p.6.
21
Interesa resaltar quela implementacin
deun instrumentodelascaractersticasdel
Cdigo no pudo ser realizada sin la
intervencin del Poder EjecutivoNacional,
ya queel municipio, en estecasoel dela
Ciudad de Buenos Aires, no estaba
capacitado para imponer las necesarias
restricciones al dominio. Por Decreto
9434 de 1944, el PEN autoriza al
municipio de Buenos Airea a establecer
restricciones al dominio sobre alturas,
volumen ydistribucin delos edificios, la
superficielibrequedebedejarseen el fondo
delosterrenos; a prohibir la edificacin en
zonas insalubres, a zonificar la ciudad
segn usos ya realizar convenios con



municipios limtrofes para encarar la
zonificacin conjunta.
22
CdigodeEdificacin, Edicin 1959,
p.7.
23
CdigodeEdificacin, Edicin 1959,
p.7.
24
La realidad urbana ymetropolitana es
losuficientementecompleja coma para que
necesite ser analizada por diferentes
especialistas y las propuestas sean el
resultado de un diagnstico
multidisciplinario.
25
Aprobado por Ordenanza 33.287,
entra en vigencia el 1 demayode1977 por
Ordenanza 33.515.
26
Slo las organizaciones profesionales
especializadas fueron consultadas en
diciembredel mismoao.
27
Para lossectoresmspobres, la poltica
del gobierno militar que implement el
Cdigoconsistien erradicar lasvillasen
la Capital (Oszlack, 1991).
28
Luegodevariosproyectosdereforma del
Cdigo de Planeamiento de 1977,
presentadas por el EjecutivoMunicipal y
rechazados por el Concejo Deliberante
(rganodeaprobacin del mismo), el 1 de
diciembrede1989, despus de6 aos de
discusiones, y con el apoyo unnimede
todos los bloques, el CD aprob las
normas establecidasdehechoyflexibiliz
el Cdigodispuestoen 1977, sancionando
lasOrdenanzas44.092/ 89, 44.094/ 89,
44.095/ 89 y44.873/ 91. Cabeaclarar
queen esosaossehaban producidouna
importanteseriedemodificacionesparciales
al Cdigo, que funcionaron como
excepciones encubiertas (Clichevsky,
1996).
29
Queda fuera deanlisisla propuesta de
Cdigo que actualmente se halla en la
legislatura, posterior a la realizacin dela
audiencia pblica, en el ltimo mes de
junio(ademsdeotra propuesta, discutida
tambin en una audiencia pblica, en
noviembrede1997).
30
Aunquedesde1913 exista legislacin
sobreconstruccin depueblos.
31
Sehaba creado en 1948, mediante
decreto 70, una Comisin Asesora del
Gran Buenos Aires. Esta manifestaba
textualmente: Se ha especulado
desafortunadamente, la mayora de las
vecesreteniendola tierra .sin usarla, como
si el ttulo de propiedad o el boleto de
45

compra y venta. fuera un bono para el
juegodela Bolsa". En el informedela
MunicipalidaddeMatanza seafirmaba:
"Los ltimos aos sehan caracterizado
por una desenfrenada especulacin
traducida en numerosos loteos y nuevos
amanzanamientos hechos precipitada-
mente..." La ocupacin efectiva de los
loteos en el rea Metropolitana es
aproximadamentedel 10%. Sepropicia
un Plan de Urgencia Inmediata,
confeccionando un esquema deuso dela
tierra en todo el rea y se estudia el
Borrador de la "Ley de Planeamiento
Urbana y Regional" para toda la
Provincia dondeseproponela adquisicin
detierra para compra directa, donaciones,
permuta opor expropiacionessegn la Ley
de1947. En reunionesdeMunicipiosa
finesdel ao1948 yprincipiosde1949 se
toma conciencia de la gravedad del
problema de subdivisin y ocupacin de
tierras, as comodelasviviendasprecarias
queexisten en el Gran BuenosAires. Por
resolucin dela Comisin serecomienda la
prohibicin denuevos loteos queestnpor
debajo de la cota 3,751GM, en
Avellaneda, E. Echeverra, General San






























Martn, Sarmiento, Lans, La Plata,
Lomas de Zamora, San Fernando y
VicenteLpez, Matanza yotros queen
total involucraban a 100.000 Ha; pero
por la restriccin al dominioqueimplica,
esta tendr el carcter de medida
temporaria. La Comisin entra en receso
en 1950, y las medidas tomadas por el
Gobierno sobrela basedel Informeque
presentara son mnimas.
32
En susconsiderandosseacepta queel
Decreto"implicuna seria restriccin al
dominio", justificada por la escasez de
vivienda quefavoreca a los especuladores.
Pero que"despus decuatro aos desu
aplicacin, detenidoel procesoinflacionista
en losvaloresinmobiliariosyel hechode
que la imposibilidad de decidir
determinadas tierras en lotes del tipo
urbanoinfluyeen la elevacin delosprecios
de las viviendas, se hace necesaria su
derogacin parcial".
33
Asimismo, se definen, entre otras
cuestiones, reas verdes mnimas para las
nuevasurbanizaciones.
34
Plantea losobjetivospara la ciudadde
Vicente Lpez: el principal es
implementarun proceso de planeamiento



























continuo y dinmico y programar el
desarrollourbanoa travsdepropuestasde
accionesdepromocin, regulacin, precisin
a inversionesmediantemtodosoperativos
deejecucin a corto, medianoy largoplazo,
avalado por normas tcnicas, legales y
administrativas.
35
Por otra parte, si bien definereservas
aceptables deespacios verdes, la escasa
incorporacin actual dereas urbanas al
mercado de tierras, par las causas
anteriormenteapuntadas retraccin dela
demanda; oferta an importante
implicar quenoaumentarn significativa-
mentelas reas verdes deusopblico, en
especial en un partido lindante con la
Capital Federal. Distinta situacin
presentan los municipios ms perifricos;
dondeson importanteslasincorporaciones
para barrios cerrados, clubes decampoy
chacras.
36
Slo en los instrumentos de los
municipios deMorn yVicenteLpez han
existido, por lomenosdeforma explicita,
estudios de diagnstico a partir de los
cuales se irn realizado las normativas
respectivas.




Seccin 2






DEFINICIN
DEL RIESGO
Provincia de Buenos Aires. Crdito: Archivo Pgina 12
46
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
Secretara de Obras y Servicios Pblicos
Encuesta de Contingencia
Anegamiento por precipitaciones
24 de enero de 2001


ABEL FATALA


INTRODUCCIN

El temporal de lluvia, viento y
bloques de granizo que azot nuestra ciudad
y el Conurbano bonaerense el 24 de enero de
2001 marc un record histrico: en poco ms
de una hora cayeron 90 mm de agua, y al
finalizar la segunda hora, eran 140 los
milmetros de agua abatidos sobre nuestra
Ciudad. Cabe destacar que dicha cantidad es
casi lamismaque lacadaen todo el mes de
enero de 2000, esto es 159.9 milmetros.
A pesar del pronstico realizado por
el Servicio Meteorolgico Nacional, el cual
notificaba chaparrones aislados, la lluvia fue
feroz: a las 17.30 horas. rompi la tormentay
a las 19 horas. ya haban cado 82.7 mm. A
las 22 horas. haban llovido 145.2 mm.
Esto provoc numerosos
anegamientos, consecuencia de la cantidad de
agua cada en tan breve lapso, que se
concentraron en la zona de los arroyos
Maldonado, Vega y Medrano, los cuales
desbordaron rpidamente.
Por lo mismo, y sumado a los serios
trastornos en el trnsito y los servicios
pblicos, la inundacin fue la causante de un
cuadro catico, con servicios de trenes y
subterrneos interrumpidos, cortes de luz,
avenidas y calles inundadas y extensos
embotellamientos, a lo que contribuy
tambin la salida de servicios de numerosos
semforos.
Finalmente, diversas opiniones
especializadas indican que la Ciudad de
Buenos Aires es un mbito complejo, en el
cual opera un cambio meteorolgico
asociado a la tropicalizacin del clima
generando, entre otros acontecimientos, t


tormentas como la ocurrida el 24 de enero de
2001, es decir, cada de grandes volmenes de
agua focalizados y en pocos minutos

DIAGNSTICO

A partir de la descripcin de la
tormenta ocurrida el 24 de enero de 2001, la
Secretara de Obras y Servicios Pblicos del
Gobierno de la Ciudad decidi realizar una
Encuesta de Contingencia de Anegamiento
por Precipitaciones que arrojara un
diagnstico de la situacin de la Ciudad
frente a la posibilidad de anegamientos,
estructurado sobre la base de tres ejes:
A) Confeccin de Plano de
Anegamiento por Precipitaciones en
laCiudad de Buenos Aires
B) Identificacin de ingreso de agua en
domicilios, segn nivel alcanzado.
C) Identificacin de desborde de cloaca.
A tal efecto, se conform un equipo
de Investigacin Social que cont con el
asesoramiento y los aportes especficos de
disciplinas como la Ingeniera Hidrulica y la
Arquitectura.
El objetivo consisti en relevar la
opinin de los vecinos con relacin al nivel
de anegamiento (agua) sobre el cordn de la
acera (cordn = nivel cero) tomando como
referencia la lnea municipal de edificacin.
Asimismo se recab informacin respecto
del ingreso de agua al interior de los
domicilios y del desborde de cloacas en los
mismos.
La Encuesta fue realizada en
diferentes sectores de la Ciudad
47
denominados como crticos por el rea de
Hidrulica de esta Secretara y otros sitios
relevados a partir de las diferentes recorridas
con vecinos realizadas con posterioridad a la
fecha mencionada.
De este modo, a partir de la
ocurrencia de un fenmeno natural y del
relato que la gente haca sobre ello, se cont
con la informacin necesaria para construir
una estadstica de dicho fenmeno.
Puede decirse que se trata de una
situacin ampliamente novedosa en dos
aspectos. Por un lado, la precipitacin
ocurrida el 24 de enero en la ciudad de
Buenos Aires, result un fenmeno
excepcional por su intensidad y magnitud, a
la vez que los anegamientos producidos se
focalizaron en las zonas Centro y Norte de la
ciudad y no en la zona Sur.
Por otro lado, la relevancia de esta
investigacin radica en la posibilidad de
vincular los resultados de una investigacin
social con temas relativos a la infraestructura
urbana, como es el caso de la cuestin
hidrulica.

Metodologa
Etapas desarrolladas:
1. Definicin del universo preliminar:
El mismo qued determinado a partir
de la delimitacin que aport el rea
de Hidrulica segn lo que se
consideraban zonas crticas. A partir de
esta delimitacin espacial que se tom
como epicentro del trabajo de campo
inicial, se rastrearon las diferentes
zonas hasta encontrar nivel cero en
acumulacin de agua sobre las aceras.
De este modo, qued conformado el
que se considerara como universo
definitivo.
2. Capacitacin:
Se formaron y capacitaron tres grupos
de encuestadores formados por
pasantes universitarios (estudiantes) de
las Facultades de Ciencias Sociales,
Arquitectura e Ingeniera.
Fue importante la relevancia que se
dio, dentro de la etapa de capacitacin,
a la situacin social especfica del
momento en el que se daba inicio a
este trabajo, dado que los vecinos de la
Ciudad se encontraban especialmente
sensibles y preocupados respecto al
temade las inundaciones.
3. Confeccin del cuestionario:
Dada la sensibilidad social recin
mencionada, la vastedad de la zona a
encuestar y la necesidad de contar con
resultados en un plazo inmediato, se
confeccion un instrumento de
recoleccin de datos, un cuestionario
breve, estructurado y con preguntas
cerradas.
4. Se realiz una prueba piloto en una de
las zonas anegadas para realizar los
ajustes necesarios en el instrumento de
recoleccin y tambin en lamodalidad
de abordaje de los casos (presentacin
de los encuestadores frente a los
vecinos, en tanto estudiantes
universitarios; uso y portacin de
credenciales que acreditaban identidad
y pertenencia a la Secretara, entre
otras).
5. Trabajo de Campo:
Realizacin de la encuesta a vecinos a
travs de un timbreo domiciliario.
Como se dijo, esta modalidad
posibilit expandir el universo
preliminar hasta encontrar nivel cero.
6. Supervisin de los encuestadores:
Se control, en forma aleatoria, el diez
por ciento de los cuestionarios de cada
encuestador.
7. Codificacin y Procesamiento:
Se codificaron las respuestas segn sus
diferentes categoras y se volcaron los
datos a planillas en soporte magntico.
8. Elaboracin de planos:
Luego del procesamiento de los datos,
se volcaron los mismos a Planos de
cada una de las zonas relevadas de la
Ciudad, sealando en los mismos
mediante un cdigo de colores
intervalos de niveles alcanzados por el
agua sobre aceras.
9. Supervisin de planos:
La lectura de los mencionados
intervalos de nivel permiti detectar en
algunas calles incongruencias en los
niveles registrados, lo que llev a
efectuar un segundo relevamiento de
datos en las mencionadas calles.
10. Validacin Externa:
Asimismo, una vez confeccionados los
planos definitivos y an habiendo
pasado por la supervisin que se
describi en los puntos 6 y 9, surgieron
algunos interrogantes a partir de la
observacin de los resultados
volcados. Por ejemplo, result
48
llamativo encontrar que en una
determinada cuadra los vecinos
opinaban que tuvieron un nivel de
agua sobre acera de 0.60 m y en la
cuadra siguiente nos manifestaban que
no haba existido anegamiento. Esto
implic realizar una nueva recorrida de
las zonas relevadas a fin de poder
observar los distintos niveles que
presentan las calles y que, en muchos
casos, explicaban notables diferencias
como la mencionada en el ejemplo. Es
decir, se combin recoger el dato a
travs de una encuesta con mtodos de
observacin directa a fin de obtener
una validacin externa del dato.
11. Elaboracin del Informe Final:
Luego de haber realizado los diez
pasos enunciados para cada zona
afectada, se editaron los planos
definitivos.

A) PLANO DE ANEGAMIENTOS POR
PRECIPITACIONES DEL 24 DE ENERO DE
2001, EN LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

Los resultados y la informacin
obtenida fueron volcados a un plano
denominado Plano de Anegamiento por
Precipitaciones del 24 de enero de 2001.
El mismo comprende la situacin de
los siguientes barrios: Las Caitas, Palermo
Viejo, Villa Crespo, La Paternal, Villa del
Parque, Villa Luro, Barrio River, Belgrano,
Parque Chas, Saavedra, Villa Ortzar, Villa
Urquiza, Agronoma, Villa Pueyrredn y Villa
Devoto; indicando en cada caso, el nivel
alcanzado por el agua sobre el nivel del
cordn de la vereda en dicha circunstancia,
segn los siguientes intervalos de nivel:
0.00m a 0.10m, 0.11m a 0.40m, 0.41m a
0.90m, 0.91m a 1.60m y 1.61 y ms.
Seguidamente se contabiliz la
cantidad de cuadras anegadas (segn fueran
crticas de mayor o menor anegamiento) por
zona y en funcin de la fraccin afectada por
la inundacin.
Como resultado de ello, se
confeccion el siguiente cuadro, el cual
presenta en un orden decreciente las zonas
afectadas, considerando la cantidad de
Cuadras Crticas de Mayor Anegamiento:


49


CANTIDAD DE CUADRAS CRTICAS DE MEDIANO Y MAYOR
ANEGAMIENTO SEGN ZONAS AFECTADA







ZONAS AFECTADAS

CANTIDAD DE
CUADRAS CRTICAS DE
MEDIANO
ANEGAMIENTO
(de 0,11 m a0,40 m sobre
nivel de cordn)

CANTIDAD DE
CUADRAS CRTICAS DE
MAYOR ANEGAMIENTO
(de 0,40 m a 1,60 m y ms
sobre nivel de cordn)



TOTAL

VILLA CRESPO 93 135 228
VILLA
URQUIZA/ BELGRANO
98 113 211
PALERMO VIEJO 67 110 177
PATERNAL 125 96 221
BELGRANO 63 77 140
PARQUE CHAS 85 66 151
V.SARFIELD/ V.STA.RITA/ V
.GRAL.MITRE
98 54 152
SAAVEDRA 47 51 98
VILLA PUEYRREDON 70 31 101
DEVOTO 93 28 121
BARRIO RIVER 74 28 102
VILLA DEL PARQUE 45 18 63
VILLA URQUIZA 45 16 61
AGRONOMIA 117 16 133
VILLA ORTUZAR 67 10 77
VILLA PUEYRREDON/
VILLA URQUIZA
69 9 78
LAS CAITAS 34 7 41
VILLA LURO 13 2 15

50
Teniendo en cuenta las cuadras
crticas de mayor anegamiento se pueden
formular las siguientes distinciones: a) las
zonas ms afectadas poseen entre 77 y 135
cuadras anegadas; b) zonas medianamente
afectadas poseen entre 18 y 66 cuadras
anegadas mientras que, c) proporcionalmente
aparecen zonas poco afectadas que
presentan entre 2 y 16 cuadras anegadas.
El Plano de Anegamiento por
Precipitaciones que ilustra el grado de
afectacin que sufrieron los sectores
anteriormente mencionados, y del cual se
desprende el cuadro anterior, result ser un
insumo apreciable ante la necesidad de
actualizacin y construccin de nueva
infraestructura necesaria para la prevencin y
el control de inundaciones.
La decisin de intervenir sobre el
problema del agua, con rapidez relativa, bajo
costo e impacto ambiental, aconsej la
construccin de un sistema de reservorios
pluviales para la Ciudad de Buenos Aires, los
cuales duplicarn la capacidad de absorcin
de la ciudad en sus zonas inundables. El
objetivo de la construccin de los reservorios
es descongestionar el trnsito de agua en los
arroyos entubados mitigando las potenciales
consecuencias que acarreara una tormenta
con las caractersticas ya mencionadas, esto
es, una copiosa cantidad de lluvia en muy
poco tiempo.

B) IDENTIFICACIN DE INGRESO DE AGUA EN
DOMICILIOS, SEGN NIVEL ALCANZADO

El siguiente eje sobre el cual se
estructur el presente diagnstico referido a
la tormenta ocurrida el 24 de enero de 2001,
es la identificacin de ingreso de agua en
domicilios.
Asimismo se indag en los
domicilios inundados acerca del nivel
alcanzado por el agua dentro de las casas o
establecimientos. A tal fin se consideraron los
siguientes intervalos de nivel:
0.01m a 0.40 m
0.41m a 0.80 m
0.81m a 1.20 m
1.21m y ms
Los datos relevados permitieron la
confeccin de un segundo plano denominado
Plano de Ingreso de Agua en Domicilios. (El
primero se refiere a las zonas de influencia de
las cuencas de los Arroyos Vega y Medrano,
el segundo ilustra la situacin de las zonas de
influencia de la cuenca del arroyo
Maldonado).

C) ANLISIS DE LOS DATOS OBTENIDOS

De manera complementaria, con los
datos obtenidos se confeccionaron una serie
de cuadros y grficos estadsticos que
permitieron un anlisis detallado de la
situacin de los domicilios inundados.
La posibilidad de ingreso de agua en
los domicilios puede suscitarse en principio,
por diversas vas. En los casos en que el agua
supera el nivel del cordn de la vereda puede
ingresar directamente por el frente del
domicilio, por desborde de pluviales o por
desborde cloacal. Sin embargo, en las zonas
donde el agua no supera el nivel del cordn
de la vereda, el agua puede haber ingresado
en los domicilios tanto por desborde cloacal,
como por desborde de pluviales.
De este modo, considerando el
universo analizado, se discriminaron dos
categoras, a saber: la zona anegable:
comprendi aquellas calles relevadas en las
que el agua super el nivel del cordn de la
vereda; la zona perifrica: comprendi
aquellas calles relevadas en que el agua no
super el nivel del cordn de la vereda.
La agrupacin en sectores, ms all
de anegables y perifricos que se describen
ms arriba, se construy sobre la base de la
denominacin formal de los barrios
contemplando no sus lmites reales, sino la
fraccin afectada por la inundacin y sus
aledaos. Asimismo, los sectores fueron
conformados en funcin de la Cuenca del
Arroyo de influencia en la zona.
Cuenca del arroyo Maldonado: Las
Caitas/ Palermo Viejo-Villa Crespo/
PaternalSanta RitaVilla Gral. Mitre
Velez Sarfield/ Villa Luro/ Villa del
Parque.

51
Cuenca del arroyo Medrano: Villa Devoto
(Medrano)/ Villa Pueyrredn/ Villa Urquiza
(Medrano)/ Saavedra.
Cuenca del arroyo Vega: Barrio River-
Belgrano/ Villa Urquiza-Belgrano-Parque
Chas/ Villa Ortzar/ Villa
Devoto(Vega)/ Agronoma.

1. Identificacin de ingreso de agua en
domicilios
1.1 Ingreso de agua al interior de los
domicilios Zonas anegables

a) Comparacin entre zonas anegables y
perifricas por Cuenca.
De la lectura de los datos obtenidos
se desprende que la proporcin de domicilios
en los que ingres agua en la zona perifrica
es notablemente menor que en las zonas en
las que el agua super el nivel del cordn de
la vereda (anegables).
En las zonas perifricas de las tres
cuencas, el agua ingres slo en menos del
5% de los domicilios relevados.
b) Zonas anegables
La comparacin entre las tres
Cuencas en la zona denominada anegable
evidencia que se trata de una situacin
homognea aunque sustantiva dado que en
cada una de ellas, los casos en los que ingres
agua al interior de los domicilios, supera el
40% de la muestra.

1.2 Nivel de agua al interior de los domicilios
Zonas anegables

Este anlisis corresponde slo a
domicilios con ingreso de agua en las zonas
denominadas Anegables, lo cual indica que se
trata de viviendas o establecimientos que
sufrieron inundacin tanto al interior como
en la parte externa de sus domicilios.
Si bienen las tres cuencasentre
el 75% y el 85% de los domicilios
encuestados se ubica en la categora ms baja
(de 0.01m a 0.40m de agua) los sectores que
comprenden la Cuenca del Arroyo Vega
aparecen como los ms afectados.
El 11% de los encuestados manifest
haber sufrido inundaciones al interior de sus
casas o establecimientos con una altura de
agua superior a 80 cm. Asimismo en dicha
cuenca (Vega) el 14% de las personas
encuestadas manifest haber tenido un
ingreso de agua al interior de sus domicilios
de una altura que va de 40 a 80 cm.
Con el mismo nivel de inundacin
dentro de domicilios (de 40 a 80 cm.) se
manifest el 13% de las personas encuestadas
en la cuenca del Maldonado, y un 10% en la
cuenca del Medrano.
En lo que a la cuenca del Arroyo
Medrano respecta, el mayor porcentaje de
ingreso de agua en domicilios se observa en
el barrio de Villa Pueyrredn (46%) y si bien
el menor aparece en el barrio de Saavedra
(35%), es de destacar que esta proporcin se
repite en todos los sectores en forma
sustantiva dado que alcanza en cada uno de
ellos aproximadamente el 40% de los casos.
En cuanto a los niveles de agua al
interior de los domicilios, en el 92% de las
unidades afectadas de Saavedra el agua
alcanz un nivel que va desde 0.01m a 0.40m.
Lo mismo ocurri en el 78 % de las unidades
de Villa Pueyrredn.
En el 15% de las unidades inundadas
de Villa Pueyrredn el agua alcanz entre
0.41m y 0.80m, lo mismo ocurri en un 6%
de las unidades de Saavedra.
En el 7% de las unidades
damnificadas de Villa Pueyrredn el agua
lleg a un nivel situado entre 0.81m y 1.20m,
la misma situacin se percibe en el 2% de las
unidades de Villa Pueyrredn y Saavedra.
En la categora 1.21m y ms, slo se
registran casos en Villa Urquiza y Villa
Devoto, donde el 3% y el 1% de los
domicilios respectivamente aparecen
afectados.
En lo que a la cuenca del Arroyo
Maldonado respecta, el mayor porcentaje de
ingreso de agua en domicilios se observa en
Villa Crespo/ Palermo Viejo (54%) y el
menor, aunque sustantivo, en Villa Luro
(12%).
En cuanto a los niveles de agua al
interior de los domicilios afectados, en el
100% de las unidades de Villa Luro el agua
alcanz un nivel que va desde 0.01m a 0.40m.
Lo mismo ocurri en el 81 % de las unidades
de Villa Crespo/ Palermo Viejo.

52
Asimismo, en el 14% de las unidades
de este sector el agua alcanz entre 0.41m y
0.80m, lo mismo ocurri en un 6% de las
unidades de Villa del Parque.
En el 4% de las unidades
damnificadas de Villa Crespo/ Palermo Viejo
el agua lleg a un nivel situado entre 0.81m y
1.20m, la misma situacin se percibe en el
2% de las unidades de Paternal/ Sta.
Rita/ V.Gral. Mitre/ Vlez Sarfield. Mientras
que ninguna unidad se registr en tal
situacin en los barrios de Villa Luro y Las
Caitas.
Significativamente, el 1% de los
domicilios de Villa Crespo/ Palermo Viejo
ostentaron niveles de agua en su interior
mayores a 1.21m.
En lo que a la cuenca del Arroyo
Vega respecta, el mayor porcentaje de ingreso
de agua en domicilios se observa en
Belgrano/ Villa Urquiza/ Parque Chas (49%) y
el menor, aunque sustantivo, en Villa Devoto
(26%).
En cuanto a los niveles de agua al
interior de los domicilios inundados, en el
94% de las unidades de Villa Ortzar el agua
alcanz un nivel que va desde 0.01m a 0.40m.
Lo mismo ocurri en el 67% de las unidades
de Belgrano/ Villa Urquiza/ Parque Chas.
En el 28% de las unidades afectadas
de Belgrano/ Villa Urquiza/ Parque Chas el
agua alcanz entre 0.41m y 0.80m, lo mismo
ocurri en un 5% de las unidades de Villa
Ortzar.
En el 10% de las unidades
damnificadas de Belgrano/ Barrio River el
agua lleg a un nivel situado entre 0.81m y
1.20m, la misma situacin se percibe en el
1% de las unidades de Villa Devoto y Villa
Ortzar.
El 5% de los domicilios afectados de
Belgrano/ Villa Urquiza/ Parque Chas y
Belgrano/ Barrio River, respectivamente,
ostentaron niveles de agua en su interior
mayores a 1.21m.

D) IDENTIFICACIN DE DESBORDE DE
CLOACA

Finalmente, el siguiente eje sobre el
cual se estructur el presente diagnstico
referido a la tormenta ocurrida el 24 de enero
de 2001, es la identificacin de desborde
cloacal en domicilios.

a) Comparacin entre zonas anegables y
perifricas por cuenca.
En la comparacin entre las zonas
anegables y perifricas se desprende que es
poco significativo el desborde de cloacas al
interior de los domicilios relevados en las
zonas perifricas (el agua no supera el nivel
del cordn) de las tres cuencas. El porcentaje
ms alto en dichas zonas con desborde de
cloacas se ubica en el arroyo Medrano (5%).

b) Zonas anegables
Si bien respecto del desborde cloacal
en la zona denominada anegable se
desprende que, relativamente, el sector
correspondiente al Arroyo Vega es el ms
afectado (15% de los encuestados manifest
haber tenido desborde de inodoros en sus
domicilios), es importante sealar que existe
sustantiva homogeneidad en la cantidad de
domicilios afectado por esta circunstancia. El
porcentaje de domicilios con desborde
cloacal se ubic entre el 10 y el 15%.
Sobre la cuenca del Arroyo
Maldonado, el barrio ms afectado es Villa
Crespo/ Palermo Viejo, en el cual el 19% de
los domicilios relevados presentan desborde
de cloacas. El menos afectado es Villa Luro,
donde el 3% de las unidades registr
desbordes.
Sobre la cuenca del Arroyo
Medrano, el barrio ms afectado es Villa
Pueyrredn, en el cual el 14% de los
domicilios relevados presentan desborde de
cloacas. El menos afectado es Saavedra, en el
cual el 7% de las unidades registr desbordes.
Considerando la cuenca del Arroyo
Vega, el barrio ms afectado es Agronoma,
en el cual el 42% de los domicilios relevados
presentan desborde de cloacas. El menos
afectado es Villa Ortzar, en el cual el 7% de
las unidades registr desbordes. A modo de
conclusin
Independientemente de las
relaciones de proporcin hasta aqu
analizadas, es interesante revisar un

53
fenmeno de la magnitud explicitada, en sus
trminos absolutos.

LA MAGNITUD DEL ANEGAMIENTO

Del relevamiento realizado en
febrero y mayo de 2001, surge que:
1303 cuadras se vieron afectadas con
niveles de agua sobre el cordn de la
vereda de 0.11m a 0.40m.
867 cuadras se vieron afectadas con
niveles de agua sobre el cordn de la
vereda de 0.40m a 1.60m y ms.
Si tenemos en cuenta que la media
de unidades parcelarias por cuadra que surge
del mismo relevamiento es 18 unidades
parcelarias por cuadra, se desprende que:
23.454 unidades parcelarias encontraron
en su exterior de 0.11m a 0.40m.
15.606 unidades parcelarias encontraron
en su exterior de 0.40m a 1.60m y ms.

DOMICILIOS INUNDADOS

Se encuestaron 19.000 domicilios,
representando el 20% del universo total:
4801 sufrieron ingreso de agua en su
interior:
1690 en la zona de influencia de la
Cuenca del Arroyo Maldonado
1672 en la zona de influencia de la
Cuenca del Arroyo del Vega
1439 en la zona de influencia de la
Cuenca del Arroyo del Arroyo Medrano

NIVEL DE AGUA AL INTERIOR DE LOS
DOMICILIOS

Asimismo, respecto de los niveles
alcanzados por el agua al interior de los
domicilios, se registr que:
3939 domicilios tuvieron en su interior
un nivel de agua que va de 0.01m a
0.40m. de las cuales:
- 1426 pertenecen a la zona de
influencia de la Cuenca del arroyo
Maldonado
- 1251 pertenecen a la zona de
influencia de la Cuenca del Arroyo
Medrano
- 1262 pertenecen a la zona de
influencia de la Cuenca del arroyo
Vega
582 domicilios encontraron de0.41m a
0.80m de agua en su interior, de las
cuales:
- 217 pertenecen a la zona de
influencia del Arroyo Maldonado
- 136 pertenecen a la zona de
influencia del Arroyo Medrano
- 229 pertenecen a la zona de
influencia del Arroyo Vega
200 domicilios se ubican en el intervalo
de agua que va de 0.81m a 1.20m. de las
cuales:
- 45 pertenecen a la zona de
influencia del Arroyo Maldonado
- 45 pertenecen a la zona de
influencia del Arroyo Medrano
- 110 pertenecen a la zona de
influencia del Arroyo Vega
88 domicilios encontraron en su interior
1.21m y ms de agua.
- 5 pertenecen a la zona de influencia
del Arroyo Maldonado
- 15 pertenecen a la zona de
influencia del Arroyo Medrano
- 68 pertenecen a la zona de
influencia del Arroyo Vega.

DESBORDE DE CLOACAS

De la muestra relevada se desprendi
que:
1613 domicilios presentaron desborde de
cloacas:
- 545 en la zona de influencia de la
Cuenca del Arroyo Maldonado
- 448 en la zona de influencia de la
Cuenca del Arroyo Medrano
- 620 en la zona de influencia de la
Cuenca del Arroyo del Vega
Estas cifras, que representan casos
particulares, se suman al anlisis precedente
apoyando tanto el diagnstico formulado,
como la decisin de intervenir
dinmicamente en esta problemtica.
La resolucin de operar sobre el
problema del agua en la Ciudad de Buenos
Aires, con rapidez relativa, bajo costo e

54
impacto ambiental, aconsej la construccin
de un sistema de Reservorios Pluviales, los
cuales duplicarn la capacidad de absorcin
en sus zonas inundables.
De este modo, el objetivo de dicha
obra es descongestionar el trnsito de agua en
los arroyos entubados mitigando las
potenciales consecuencias que acarreara una
tormenta con las caractersticas mencionadas,
agilizando la gestin, reduciendo los costos
adicionales que genera una inundacin en la
Ciudad y especialmente, reduciendo los
daos que sufren los vecinos que habitan las
zonas crticas.
Es importante aclarar el criterio de
obra complementaria: hasta la tormenta del
24 de enero la discusin tcnica de cmo
controlar este tipo de fenmenos se divida
entre los que planteaban conducir el agua,
por lo tanto construir conductos ms
grandes, y los que sostenan la necesidad de
acumular agua en los puntos ms bajos, es
decir, construccin de reservorios.
La catstrofe del 24 de enero
demuestra con pattico realismo que el
camino a emprender para el manejo de
situaciones como esta es combinado.
Conductos para el transporte de un
determinado registro y reservorios ubicados
estratgicamente para evitar que los
desbordes derramen sobre la superficie. No
es posible manejar y controlar tormentas
tropicalizadas si no se tiene en claro el
concepto combinado conduccin-reserva, en
cuanto a la complementariedad de conductos
y reservorios.
Para ofrecer ms claridad a
conceptos muy complejos se puede decir que
construyendo conductos ms grandes no nos
garantiza el manejo y control de tormentas
celdificadas, es decir de reas pequeas, de
una gran carga de agua y en corto tiempo de
descarga.
Los reservorios son como
recipientes que le da al sistema hidrulico
puntos ms bajos en donde naturalmente la
ciudad acumula agua.
La construccin de conductos y
reservoriosambos son importantes.

55
FICHA TCNICA


Tipo de estudio: Cuantitativo. Encuesta por muestreo
Tipo de abordaje: Encuesta por timbreo domiciliario
Instrumento de recoleccin:

El cuestionario que se administr incluy seis preguntas.
Los contenidos que formaron parte del instrumento de relevamiento fueron organizados en
funcin de las siguientes dimensiones sustantivas:
Identificacin de la altura del nivel del agua a nivel del cordn de la vereda
Identificacin de la altura del nivel del agua dentro de los domicilios
Identificacin del desborde de cloacas dentro de los domicilios

Tamao de la muestra: 19.000 casos
Universo: Domicilios de las zonas seleccionadas. (veredas pares e
impares).
Unidad de recoleccin: Vecinos de la Ciudad de Buenos Aires.
Ambos sexos, entre 18 a 70 aos, sin distincin de nivel
socioeconmico.
Diseo muestral:

No probabilstico, representativo de un 20% del universo seleccionado.
Se tomaron de cuatro a seis casos por cuadra de cada una de las diferentes zonas afectadas por
la inundacin: dos a tres casos por acera con domicilios de numeracin par e impar. Se encuest
intencionalmente a domicilios distribuidos en forma homognea a lo largo de la acera.

EQUIPO DE INVESTIGACIN

Direccin General: Ing. Abel Fatala
Direccin Operativa: Lic. Martn Cneva
Asesoramiento General: Ing. Oscar Bravo
Supervisin de Planos: Arq. Laura Schchter
Elaboracin de planos: Arq. Mariel Messina
Carla Palleroni
Pablo Colangelo
Martn Eltaham
Hernn Martnez
Procesamiento y supervisin de datos: Luciana Leveau
Mara Laura Otero
Daniela Tregierman
Adriana Requejo
Lectura de cuadros: Daniela Tregierman
Guadalupe Del Valle
Valeria Espsito
Gabriela Stockli
Ana Braunstein
Edicin de Grficos: Lic. Romina Libralato
Supervisores de campo: Lic. Romina Libralato
Gabriela Stockli
Guadalupe Del Valle

56
Encuestadores:

Natalia Kisman Giselle Kosto Adriano Torales
Daniela Torrillo Valeria Espsito Alejandro Laborde
Mariana Parenti Paula Pardo Sergio Faskowicz
Clica Escobar Marina Garca Sebastin Dzisivsz
Matilde Silva Daniel Zarlenga Andrs Mercado
Tatiana Zattara Jorge Crocinelli Conrado Saller
Ana Laura Brauntein Javier Cuevas Pablo Rocha
Mara Lorena Surez Patricio Roclaw Carlos Tavelli



57
Los aspectos
econmicos de las
inundaciones





Las inundaciones son hechos
catastrficos que peridicamente ocurren en la
Ciudad de Buenos Aires. Existe abundante
bibliografa sobre estos temas, lo que revela el
inters que ha tenido la sociedad por su estudio.

LASINUNDACIONES, LASCATSTROFESY LA
RELACIN SOCIEDAD NATURALEZA

El concepto de catstrofe es
frecuentemente utilizado en el sentido de un
hecho de gran trascendencia, pernicioso e
inesperado, que afecta a la sociedad. Las
inundaciones, en tal sentido, aparecen como
catstrofes imprevistas que afectan a personas y
bienes. Sin embargo, su grado de prediccin es un
elemento susceptible de discusin. En general su
ocurrencia no es predecible con exactitud
temporal, pero puede anticiparse la existencia de
un nivel de conflicto. Implica una desarticulacin
sociedad-naturaleza, cuando una estructura
econmica y social transforma la naturaleza para
elevar la calidad de vida. En ese proceso de
transformacin se genera el proceso de
produccin de bienes y de hbitat. Se cambian las
propiedades del ecosistema, generando un
tecnosistema e intentando lograr cierto hbitat
ms favorable para la vida y la produccin, pero
generando a la vez ciertos efectos indirectos
negativos sobre el ecosistema o sobre la cuenca
hidrogrfica, cuya aparicin ms o menos regular
se convierte en catastrfica. En algunos casos esta
catstrofe acta como un proceso de degradacin
de aludes o generacin de aludes; en otros casos
como inundacin.
En la produccin del hbitat ocurre el
mismo proceso que en la produccin de bienes.
Se da al mismo tiempo un proceso de produccin-














degradacin y uso-desaprovechamiento. Junto con
la produccin se genera la degradacin de todos
los elementos intervinientes en el proceso, que en
general no se computan: degradacin de la materia
prima, de los insumos, de las maquinarias, de la
fuerza de trabajo, de las condiciones naturales para
la produccin, de la propia energa que pasa de
energa til a energa disipada, etc. Una parte de
esta degradacin puede ser absorbida por los
elementos intervinientes y su ambiente. Otra parte
rebasa la capacidad de carga de esos elementos y
genera cambios de sistemas. Lo destacable es que
el conjunto de estos elementos afecta la calidad de
vida de la poblacin. Si estos cambios son
paulatinos se constituyen en parte de los procesos
de transformacin de un ambiente cada vez ms
degradado. Si son abruptos se constituyen en
catstrofes, ya que la vulnerabilidad es alta al no
poder adaptarse a los cambios.
Las distintas ciencias dan diferente
acepcin a los mismos trminos. Desde el punto
de vista matemtico el concepto catstrofe supone
un cambio abrupto en las tendencias, pero en la
medida en que conozcamos todas las variables, es
todava casustico; lo que es catastrfico es la
orientacin que seguir el sistema. Los sistemas
naturales estn comprendidos en los sistemas
llamados auto-organizativos. Estos tienen una
evolucin temporo-espacial que los caracteriza.
Son sistemas que poseen memoria
larga. Esto significa que las grandes variaciones no
son independientes de las pequeas y que existe
una relacin caracterstica entre ellas y la
frecuencia en la que se presentan. En el caso del
ro significa que las grandes variaciones de caudal,
que provocan lo que conocemos como
inundaciones, no son independientes de las
HCTOR SEJENOVICH Y GUILLERMO GALLO MENDOZA

58
medianas y pequeas, ni tampoco lo son las
frecuencias en las que se producen. Los registros
del Nilo avalan esta aseveracin
1
. Por ello tambin
el rea donde deben tratarse las inundaciones de la
ciudad de Buenos Aires es muy superior al rea de
la ciudad.
En el caso de las inundaciones, el agua
est ocupando, en realidad, un rea que le
corresponde por los pulsos previsibles si
ampliamos el horizonte de predecibilidad de las
estimaciones. En tal sentido, la afectacin
econmica y social que genera una inundacin no
constituye un elemento catastrfico, no es de
absoluta impredecibilidad sino que puede ser
previsto con cierto nivel de aleatoriedad en cuanto
al momento exacto de su ocurrencia as como la
afectacin que genera. Teniendo en cuenta el
horizonte temporal con que se instala la
infraestructura, no cabe duda que en ese perodo
puede preverse un proceso recurrente de
inundaciones. El anlisis de la historia nos puede
mostrar cierto grado de vulnerabilidad que incluso
puede valorizarse como ms adelante se muestra.
En muchas reas de nuestro planeta
existen zonas de alta vulnerabilidad, pero se
establecen tecnologas, procedimientos y procesos
para minimizar sus efectos perniciosos y alertar a
la poblacin. La infraestructura emplazada en
Buenos Aires no tuvo en cuenta los aspectos
contradictorios de produccin-degradacin,
utilizando la zona costera con total amplitud sin
considerar las caractersticas predecibles y
fluctuantes del comportamiento del ro. De la
misma forma, la infraestructura que acelera el
escurrimiento tampoco consider la necesidad de
incrementar su capacidad.
Dentro del mbito conceptual unidad/
diversidad, produccin/ degradacin con que
estamos analizando a las inundaciones, tambin
debe considerarse la relacin temporal. El aspecto
degradatorio aparece desplazado en el tiempo. La
ocupacin de la llanura de inundacin para una
amplia infraestructura, que en algunos casos utiliza
los beneficios de residir cerca del ro, no consider
la ocupacin temporal y fluctuante que el mismo
tiene de esa rea. De igual forma, la infraestructura
que se estableci para el escurrimiento tampoco
tuvo en cuenta las variaciones del ro.
Esa ocupacin se vuelve catastrfica y
aparecen los aspectos de la degradacin, pero
esto ocurre cuando la infraestructura general
emplazada ha generado suficientes intereses
econmicos y sociales, de modo que no puede
pensarse seriamente en cambiar de sitio, sino ms
bien en dominar al ro. Como podemos
comprobar, el ro no ha resultado lo
suficientemente inteligente para cambiar su
comportamiento y aceptar la accin invasora del
hombre, que reduce o elimina su llanura de
inundacin.
Al mismo tiempo, las tendencias de los
procesos econmicos hacia la mxima reduccin
de costos utilizan la naturaleza pero no pagan sus
costos de sustentabilidad. El uso adecuado de la
cuenca implica algunas tareas que el mercado no
asume.
En la produccin de agua para mltiples
usos se consideran todos los costos de los
acueductos y su distribucin, pero no se incluye el
costo del manejo de la cuenca para lograr el flujo
permanente del agua de una adecuada calidad.
Existen entonces elementos valorizados y otros no
valorizados en el mercado.
Los conceptos que hemos esbozado nos
muestran que para lograr un manejo de la ciudad
que pueda considerar el manejo integral de la
cuenca, y con ello orientar los procesos de
ocupacin del espacio segn las potencialidades y
las restricciones, se requiere de un proceso
diferente de valorizacin de los recursos naturales.
Ello nos remite al estudio de las cuentas
patrimoniales de recursos naturales de la ciudad y
su entorno. Bajo el supuesto de un desarrollo
sustentable, se podra maximizar la produccin
minimizando la degradacin. En este caso,
podramos utilizar la llanura de inundacin de otra
forma, con otras tecnologas y posiblemente para
otros usos. Se podra lograr una produccin
adecuada y minimizar o eliminar los
inconvenientes del perodo de inundacin. La
inundacin perdera su carcter catastrfico. Sera
incluso un problema ambiental solucionado. Lo
mismo ocurre con el aspecto uso-
desaprovechamiento. Cuando utilizamos un
elemento natural slo empleamos aquellas
especies o aspectos que ganen ventaja comparativa
a nivel nacional o mundial, quedando desa-
provechadas muchas otras alternativas productivas
o de uso sustentable que podran mejorar la
calidad de vida.



59
MINIMIZACIN DE COSTOSVS. USO INTEGRAL DE
LA CUENCA

La ocupacin de la llanura de inundacin
slo privilegi el espacio pero no consider todos
los elementos que posee como parte del
ecosistema que integra. Podran haber surgido
mltiples soluciones alternativas al emplazamiento
de grandes edificaciones e infraestructura. El uso
mltiple de la costa habra generado sus bases para
un mejoramiento sustancial de la calidad de vida
de la poblacin en una ciudad que en general, en el
trmino de tres dcadas, perdi sus playas y su
zona costera.
El proceso de ocupacin del espacio se
realiz a instancias de las tendencias prevalecientes
de mxima ganancia, reduciendo los costos y sin
considerar un adecuado manejo de la cuenca. En
general, los sectores productivos utilizan los
recursos naturales y el hbitat, pero no tienen en
cuenta los costos que garantizaran la
reproduccin de la naturaleza y del hbitat. De
esta forma, la agricultura va dejando los suelos
ms pobres, los bosques no se restituyen, la
erosin va perdiendo los suelos, y los ros y sus
cauces se utilizan para la produccin, pero no
realizan tareas de manejo de cuencas hidrogrficas.
Los costos productivos no incluyen las
tareas para evitar la degradacin. En los ltimos
aos se ha comenzado en algunas ramas
industriales un proceso diferente que an no se
generaliza, al considerar ms intensamente una
mayor eficiencia energtica, la reutilizacin de
residuos y un mejor manejo ambiental de sus
establecimientos.

LAS INUNDACIONES Y LOS COSTOS DEL USO
INTEGRAL

En el caso de la produccin del hbitat en
zona de inundacin no se han considerado las
restricciones que debieron haberse tenido en
cuenta. A pesar de los estudios que se van
realizando a efectos de mejorar la situacin de
algunos ros, no se ha logrado revertir los
procesos. En realidad, los problemas no derivan
solamente de la llanura de inundacin sino de toda
la cuenca que ocupa la ciudad. El agua est
contenida en un delicado balance hdrico que debe
considerarse dentro de las necesidades de su


uso mltiple. Los caminos por los cuales se desliza
el agua, pasando de nubes y humedad hasta lluvia,
agua superficial, agua subterrnea, agua absorbida
por las plantas y bebida por los animales y las
personas, son tajantemente interrumpidas por el
asfalto, los edificios, los ductos y toda la
infraestructura. Estas grandes interrupciones
tienen una repercusin negativa. No habiendo
utilizado sus aspectos positivos y no integrando a
los ros al hbitat de las personas, debi
encontrarse una ubicacin lo menos conflictiva
posible. Una parte importante de los ros, aquellos
que pasan por la mayor densidad poblacional,
fueron entubados
2
. Pero el caudal programado
creci cuando la superficie que debera retener el
agua se artificializ, se increment la escorrenta y
la ocupacin de la planicie de inundacin produjo
catstrofes.
Ante esta situacin, al tratar los aspectos
econmicos de las inundaciones se enfatizan
esencialmente los daos. No cabe duda de la
importancia del esfuerzo realizado, en especial en
los organismos internacionales, para mejorar el
clculo e integrar diferentes variables como lo
analizaremos en el captulo respectivo.
Con intencin de mejorar no slo el
clculo, sino tambin el papel de la economa
dentro de la problemtica ambiental y de
prevencin de inundaciones, debemos analizar
este proceso en el mbito del manejo integral de
los recursos naturales y el hbitat. Para ello se
requiere una visin integral de la cuenca, la
determinacin de los costos del manejo de la
misma y la deteccin de las potencialidades y las
restricciones que posee el territorio de la cuenca.
De tal manera pueden ir plantendose procesos de
relocalizacin de algunas actividades as como de
promocin de otras.
Para ello, se requiere estimar los costos de
manejo de elementos naturales, artificiales,
infraestructurales destinados a producir bienes y
servicios que posibilitarn mejorar el hbitat para
la vida y para la produccin en las reas de la
cuenca, o en las reas ms directamente
relacionadas con las llanuras de inundacin. Es
decir, en la medida en que no podemos realizar
cambios profundos de nuestro hbitat, podemos
estimar solo las medidas infraestructurales que
debemos adoptar para evitar que las inundaciones
afecten la vida humana.


60
LAS ARTICULACIONES DE LAS CIENCIAS PARA
COMPRENDER LOSSISTEMAS COMPLEJOS

En gran parte de la bibliografa referente a
inundaciones se analiza el tema como un evento
natural. Por su parte, cuando las ciencias sociales
incorporan el fenmeno a su tratamiento, lo
consideran una categora social. Ninguno de los
dos conceptos alcanza para interpretar la rica
complejidad del tema. Se trata en realidad de una
articulacin entre la sociedad y la naturaleza, en
forma similar al concepto de recursos naturales o
problemtica ambiental. Pero en la medida en que
toda la naturaleza est mediada socialmente y que
todas las relaciones sociales operan dentro de una
estructura natural con la que interactan, lo
importante es conocer estas mediaciones. Una vez
develadas, comprenderemos que la tajante
separacin entre las ciencias sociales y naturales ha
operado como limitante al conocimiento cada vez
ms integrado que propone lo ambiental. No se
trata de disolver los avances de cada ciencia, sino
de reconocer la necesidad de interactuar en cada
momento, en un campo interdisciplinario donde
los conceptos estrechen intensamente sus
relaciones, generando posiblemente un campo
nuevo de conocimiento donde los dueos
originales de la rama del saber que los produjo
deban aprender a compartir con extraos (dueos
de otras ramas) a sus hijos conceptuales. Dentro
de estas bases debe replantearse una nueva visin
de la economa, y de la economa en relacin con
las inundaciones.
Recordemos que hemos definido a la
problemtica ambiental como la desarticulacin
sociedad-naturaleza, que impide a una estructura
econmica y social que transforma la naturaleza
lograr el objetivo de elevar la calidad de vida. Una
primera desarticulacin aparece cuando los
sectores productivos utilizan una exigua porcin
de la naturaleza y el hbitat, bajo criterios de altos
rendimientos en el corto plazo. Una segunda
desarticulacin se manifiesta cuando una parte
importante de la poblacin no logra satisfacer sus
necesidades esenciales. La utilizacin del agua para
diluir efluentes, ms all de su capacidad de carga,
deteriora o impide el desarrollo de otros usos del
agua. La utilizacin del espacio territorial sin
considerar los efectos que se generan por las
relaciones sistmicas de la cuenca es otro de los
principios de desarticulacin y como tal un
problema ambiental.
El concepto de inundaciones supone una
inmensa interrelacin sociedad-naturaleza. Se trata
del comportamiento temporal de un ro. Este
aspecto de temporalidad agudiza su importancia,
cuando el lapso se contrapone con la duracin de
otros lapsos en el acontecer de las relaciones
sociales. Aqu llegamos especficamente al campo
de la economa, o de los aspectos econmicos
de la inundacin, que constituye el centro de
nuestro trabajo. La tendencia prevaleciente de
nuestra reproduccin econmica no apunta slo a
una mxima ganancia, expresada en el crecimiento
del monto de ganancia, o en una rpida rotacin
del capital, lo que naturalmente le permitira esta
mxima ganancia aunque los montos de cada giro
fueran menores. La produccin sigue estos ritmos
y naturalmente la ocupacin del espacio se ve
altamente influida por ellos.
El horizonte de planificacin de las
inversiones es de corto plazo y ello influye en los
horizontes de produccin de conocimiento
tecnolgicos y de planificacin. Para tener una
perspectiva, analicemos la diferencia entre los
plazos implcitos con que organizaban sus tareas
las antiguas sociedades y las actuales. Las
inundaciones del Nilo, por ejemplo, no eran
vividas como hechos graves, sino que la sociedad
estaba organizada para esperar su aparicin,
conociendo sus aspectos positivos. La aparicin
de las inundaciones como hecho catastrfico tiene
que ver sin duda con el inmenso mpetu del
desarrollo de las fuerzas productivas que, como se
sabe, tiene una parte productiva pero al mismo
tiempo destructiva. Lester Brown nos muestra que
lo producido en las dcadas del 50 al 90 fue similar
a lo que produjo la humanidad desde sus inicios
hasta 1950.
El saber ambiental utiliza los avances que
han realizado las diferentes ciencias. Por ello,
cuando nos referimos a la sociedad utilizarnos la
categora de estructura econmica y social; cuando
nos referimos a la naturaleza empleamos
categoras de ecosistema, agro ecosistema y
tecnosistema
3
. Como categoras, para este trabajo
tambin utilizaremos el concepto de ecozona y
cuenca hidrogrfica (estas ltimas categoras
tambin interrelacionadas), y cuando nos
referimos al proceso de transformacin (con
nfasis en lo econmico) analizamos el proceso de
produccin, distribucin, cambio y consumo,
como un proceso unitario
4
. Finalmente, cuando
nos referimos a la poblacin utilizamos los

61
avances realizados por la sociologa y la psicologa
social sobre calidad de vida y la relacin sujeto-
objeto-necesidad.
Cuando utilizamos el concepto de recurso
natural
5
nos referimos a todas las determinaciones
que confluyenecolgicas, econmicas, tecno-
lgicas y socialespara que un elemento natural
que posee cualidades para satisfacer necesidades
humanas, en forma directa o indirecta, se
convierta en recurso natural.
El concepto de recurso natural, al igual
que el de inundaciones, constituye una cons-
truccin que expresa una articulacin sociedad-
naturaleza. Pero no se trata slo de una relacin
que se establece en algunos momentos
generadores, sino que en cada momento de su
tratamiento tiene una implicancia natural-social.
El proceso de transformacin puede ser visto
como un conjunto orgnico de estos momentos
constitutivos. En definitiva, se trata de las
interacciones que operan cuando las personas,
integradas en sociedades, utilizan la naturaleza
para satisfacer sus necesidades, empleando un
instrumental y una plataforma fsica y simblica,
en un momento, lugar y con relaciones sociales
determinadas
6
. El nico hecho productivo opera,
al mismo tiempo, un proceso de construccin (o
produccin)/ destruccin (degradacin)/ aprove-
chamiento/ desaprovechamiento, y uso integral/
dilapidacin. A continuacin trataremos la forma
en que el proceso de transformacin tiene que
considerarse desde el punto de vista de los
aspectos econmicos de la inundacin.

CONSIDERACIN CONJUNTA DEL PROCESO
PRODUCCIN/ DESTRUCCIN

Todo acto de produccin supone, en otro
sentido, un acto de destruccin en cierta
proporcin. La intensidad de este proceso
superar o no l a capacidad homeosttica de los
sistemas. As:

En la utilizacin del espacio y del agua coma materias
primas, ocomocondicin natural deproduccin.

Utilizar la capacidad de autodepuracin
de un ro o curso de agua para emitir efluentes
lquidos, supone contaminar el curso en cierta
proporcin y destruir en parte el hbitat de la
fauna ctica y la flora acutica, afectando la trama
trfica. El nivel de los contaminantes, en relacin
con la capacidad de autodepuracin, nos permitir
considerar si se llega o no a una degradacin del
ecosistema. Lo mismo sucede en la extraccin de
la pesca, segn la tcnica que se utilice, o de la
navegacin, segn su intensidad. Esta destruccin
puede ser absorbida por la capacidad homeosttica
del sistema natural o, por su intensidad, provocar
el cambio en el sistema. Cuando es absorbida
puede ser llamada produccin sustentable.

En la produccin del hbitat y deconstruccin dela
infraestructura de todo tipo (habitacional, industrial,
urbana ydeservicios)

En forma directa o indirecta la
artificializacin del hbitat y la infraestructura, en
funcin de las necesidades humanas, tanto de
hbitat para la vida como para la produccin,
implica un tpico proceso de destruccin-
construccin. Tambin, en este caso, la
reestructuracin del ecosistema puede considerar
las relaciones ambientales existentes e integrarse
con un grado de perturbacin menor o, como en
la mayor parte de los casos, no tener en cuenta
estas relaciones y generar impactos sustanciales.
El emplazamiento de la infraestructura
frecuentemente no tiene en cuenta el rea de
inundacin, en algunos casos por falta de estudios
y en la mayora de los casos, por simple
maximizacin de corto plazo, teniendo en cuenta
que en la mayor parte del tiempo los terrenos
ocupados se encuentran disponibles debido
justamente a las crecientes recurrentes. La
ocupacin de estos terrenos ganados al ro lleva
luego a repercusiones negativas que se estudian en
el caso de las inundaciones. Sin embargo, existen
en diferentes continentes muchos ejemplos de
artificializacin adecuada de los cursos de ros en
ciudades. En esos casos las inundaciones son
pulsos esperados del ro. Tambin abundan las
experiencias de procesos de destruccin,
construccin de ros como en el caso del Tmesis
y del Rhur donde volvi la poblacin acutica.

En la produccin industrial

La etapa industrial del proceso de
transformacin utiliza la capacidad de sustentacin
del suelo, la capacidad de dilucin del aire, el agua,
y la ubicacin dentro de un espacio en relacin
con sus insumos y mercados. Esta utilizacin
puede tambin permitir el funcionamiento de los

62
mecanismos homeostticos o rebasarlos
produciendo contaminacin.
Una accin ambiental debe considerar en
forma conjunta el citado proceso, tratando de que
lo productivo se maximice y lo destructivo se
minimice. Cuando as sucede, se est en presencia
de una produccin bajo criterio de sostenibilidad
7
.
La no-consideracin conjunta ha dado lugar a
diversos perjuicios.
En primer lugar, el error ms generalizado
y evidente consiste en asumir los criterios
productivos sin analizar los aspectos de
destruccin asociados a la produccin. Las
estadsticas ponen de manifiesto este error. El
producto bruto suma todas las actividades de
produccin, sin descontar la destruccin que
causan
8
. Pero es un error sistmico a la forma que
adopta la reproduccin econmica. Los daos
generados por las inundaciones van mostrando la
parte de degradacin provocada por la produccin
anterior, tanto en trminos de establecimiento de
una infraestructura como de otros asentamientos
humanos.
En la produccin agrcola el error es ms
evidente. En ella se considera la productividad de
la tierra evaluada, en general, en toneladas de
producto/ hectrea sin contrastar este indicador
con el de prdida de suelo por erosin y/ o con el
del balance de nutrientes (extraccin/ reposicin)
y/ o con el del agua utilizada, entre otros. En el
caso de las inundaciones, efectos sobre la parte
agrcola dependen del mtodo de produccin
utilizado. En este sentido, la seleccin de mtodos
de produccin debe ser compatible con la
necesidad de la mnima labranza a fin de atenuar la
erosin hdrica que produce la inundacin. Esta
erosin hdrica afecta no slo a la calidad de suelo
y por consiguiente a los rendimientos de los
cultivos, sino que afecta principalmente a los
cursos de agua y a la vida de la flora y la fauna
acutica, tanto por la deposicin del material
slido de arrastre como por la concentracin de
nutrientes en los cuerpos receptores de los efectos
de la erosin hdrica (eutrofizacin).
Lo mismo sucede con el proceso que
redunda en la contaminacin de agua, suelo o aire,
y con los que genera la destruccin del hbitat o
de la infraestructura. Esta simplificacin de
considerar la produccin sin la destruccin que



provoca y sin las inundaciones (u otras catstrofes)
como parte de ellas, impide evaluar los cambios
adecuados necesarios para reducir al mximo sus
consecuencias, y establece las bases para que las
externalidades negativas no se consideren en los
proyectos. De hecho, afecta la correcta evaluacin
de los costos/ beneficios, no slo porque dentro
de los costos no se considera la reproduccin de la
naturaleza, sino porque no se considera la
posibilidad de establecer el beneficio del manejo
integral de los recursos naturales. En cierta forma,
la creacin de seguros para prever al menos la
ocurrencia de estas catstrofes va dando una
solucin al problema.
Lamentablemente, muchas veces se ha
reaccionado y se reacciona cayendo en el otro
extremo: considerar el proceso destructivo sin
evaluar la produccin. Esto ha caracterizado y
caracteriza los planteamientos donde priva un
criterio ambiental limitado. Para frustrar este
proceso se han utilizado diferentes indicadores
fsicos, segn los aspectosque se desea poner en
evidencia; hectreas/ ao de deforestacin,
toneladas/ hectreas/ ao de erosin, etc. Bajo este
criterio fueron creadas varias administraciones
ambientales que tratan aspectos destructivos, tales
como la contaminacin, la erosin, la destruccin
de bosques y el hacinamiento, sin la necesaria
interrelacin con los sectores que dan origen a
esas destrucciones. Como lamentara la Comisin
Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo, los
efectos (la destruccin) han sido considerados
sin relacin con las causas (la produccin). Una
accin ambiental debe considerar en forma
sistmica ambos aspectos.
El proceso de inundaciones adolece
tambin de esta tendencia. En algunos casos se
analizan los procesos naturales y los niveles a que
ha llegado el agua, remarcndose la forma en que
ha afectado a la poblacin y se espera la accin del
Estado en funcin de lograr disminuir estos
efectos sociales o de generar grandes obras de
ingeniera que defiendan a las poblaciones de las
pretendidas agresiones de la naturaleza. Sin
embargo no se visualizan en la misma medida los
complejos procesos econmicos que han llevado
al establecimiento de los asentamientos humanos
en zonas de inundacin o han privilegiado
tecnologas que no contemplaban los eventos.


63
APROVECHAMIENTO Y DESAPROVECHAMIENTO EN
EL MANEJO DE LOS RECURSOSNATURALESY EN EL
PROCESO DE INUNDACIN

El proceso de transformacin utiliza en
forma selectiva algunos elementos de la naturaleza
y desecha otros. En la relacin de las personas con
la naturaleza se ha desarrollado una capacidad
selectiva que ha llevado a considerar como
recursos naturales slo algunos elementos. Pero
las formas de aprovechamiento, siguiendo una
racionalidad centrada en el mximo rendimiento
en el corto plazo, y en la excesiva divisin nacional
e internacional del trabajo, ha incidido en un gran
desaprovechamiento de otras posibilidades. Los
avances de la ecologa van demostrando que
existen grandes potencialidades en los recursos
llamados desapercibidos, en general, y en las
fuentes energticas alternativas, en particular, que
podran ser utilizados integralmente en funcin de
las necesidades de los pueblos. En realidad, el
sistema econmico slo utiliza una nfima
proporcin de la rica y heterognea oferta
ecosistmica
9
.
Es evidente que las inundaciones surgen
de haber utilizado el lecho de la llanura de
inundacin para otros fines, respecto a los que
deberan haber sido usados atendiendo al uso
integral de los recursos naturales. Estos fines
desplazan las otras oportunidades para el
asentamiento humano o para la utilizacin integral
del ro o del agua. El uso integral del agua y el
manejo integral de las cuencas hidrogrficas es una
vieja aspiracin muy anterior al planteamiento
mundial de las cuestiones ambientales. De hecho,
gran parte de los postulados que se planteaban en
el manejo integral y conservativo de las cuencas
hidrogrficas se insertaron luego en los postulados
ambientales.
El proceso altamente selectivo que
realizan las tendencias econmicas del ecosistema
surge de la aplicacin de las teoras de las ventajas
comparativas, donde las actividades econmicas se
concentraban en pocos productos. Esta tendencia
hacia la especializacin, frente a la heterogeneidad
de los recursos naturales y las cuencas
hidrogrficas, transform drsticamente los
ecosistemas y llev tanto al desaprovechamiento
de grandes oportunidades naturales, que podran
haber sido utilizadas para que luego de un cierto
proceso ganen tambin ventajas comparativas,
como a la degradacin de recursos y de sistemas
naturales.
Podemos mostrar la forma en que el uso
de los ros en nuestro pas fue privilegiado en
funcin, en primer lugar, del uso energtico. Las
diferentes presas que establecan entre sus
objetivos el uso integral del agua, en los hechos
privilegiaban el uso energtico y no consideraban
suficientemente el uso para transporte, bebida
para la poblacin, para riego etc. El proceso de
artificializacin de las reas que correspondan a
las llanuras de inundacin de los ros llevaba a
reducir los usos de ellos y del agua y a una
desordenada ocupacin del espacio. La captacin
de una renta diferencial en funcin de la
localizacin llevaba a la especulacin en la
comercializacin de las tierras aledaas al ro.
Las acciones y proyectos ambientales
requieren, entonces, poner nfasis en la reduccin
del desaprovechamiento, pero uniendo esta
consideracin con la de los dems elementos que
constituyen la dimensin ambiental y actuando en
el proceso de valorizacin a efectos de que los
lineamientos del ordenamiento ambiental del
territorio orienten el proceso de localizacin.
Las cuentas nacionales no estiman la
potencialidad de los ecosistemas, ni de sus
recursos naturales, ni la de las cuencas
hidrogrficas, por lo que el desaprovechamiento
no es estimado ni cuantificado. Se aplica al
supuesto, implcito en todas las doctrinas
econmicas, de que la naturaleza es infinita y se
reproduce sola.

EL USO INTEGRAL Y LA DILAPIDACIN DEL
RECURSO NATURAL PRODUCIDO Y DEL ESPACIO O
TERRITORIO CONSTRUIDO

Una vez extrado el recurso natural, o
generada la energa, el producto puede utilizarse
integralmente o slo en una cierta proporcin. En
la prctica se evidencia un uso muy restringido y
una gran dilapidacin, en los rboles, en los peces,
en los frutos, en las cosechas y en la energa, as
como un uso muy restringido de los desechos.
El ro, como espacio construido, tambin
revela grandes desaprovechamientos de los usos
potenciales. Este desaprovechamiento no surge
slo al considerar todas las utilizaciones que
fueran posibles en el uso de una zona agraria.
La forma en que se artificializa el ro en la ciudad

64
tampoco considera muchos usos que pudiera
poner en materia de recreacin, paisaje,
esparcimiento y otros aspectos.

EL RO, LA INUNDACIN Y LA CALIDAD DE VIDA

El objetivo de satisfacer las necesidades
esenciales de la poblacin o, en forma ms
integral, elevar la calidad de vida, est explicitado
desde el inicio de las postulaciones ambientales.
Pero la calidad de vida no puede definirse sin la
activa participacin de la poblacin en la
resolucin de sus problemas ambientales. Es un
concepto histrico y cambiante, integrado a la
cultura y a las aspiraciones especficas de cada
grupo social. Nuevamente, los sintticos
indicadores del desarrollo no incorporaron los
efectos sobre la estructura social del mismo.
Actualmente, los indicadores del desarrollo
humano
10
han iniciado una fructfera incursin en
un camino que espera su profundizacin.
El manejo integral del ro se inserta en la
cultura popular. En el caso de Buenos Aires, la
progresiva artificializacin y desaparicin del ro
va alejando todo el lugar positivo que ocupaba
dentro del imaginario social. Debe recordarse que
el ro, en especial el ro de la Plata, posea costas
que permitan el uso recreacional de toda la
poblacin. En especial, para la poblacin de bajos
ingresos, las playas constituan un espacio para las
vacaciones y la recreacin permanente. Tambin
en los ros y arroyos de la cuenca de la ciudad de
Buenos Aires se practicaban actividades
recreacionales. Esto permita, en parte, una mejor
calidad de vida. En contraposicin con esto, el
concepto de inundacin se relaciona con los
temores de una prdida; prdida de das de
empleo, de vivienda y mobiliario o inestabilidad en
el asentamiento.
Actualmente, las tierras ganadas al ro no
son para uso popular sino para sectores de muy
altos ingresos, no obstante tratarse de un capital
social.

ALTERNATIVAS PARA UNA CONCEPCIN
ECOLGICA, ECONMICA Y SOCIAL DE LAS
INUNDACIONES

DINMICA SOCIAL

Como hemos analizado, la ocupacin
social del territorio est orientada por un
productivismo de corto plazo que, en el caso del
ro y de las zonas inundables, tiende a la
degradacin y al desaprovechamiento. Ello genera
externalidades negativas hacia la naturaleza y hacia
la calidad de vida y constituye una de las causas
fundamentales de los problemas ambientales. Ante
ellos, la poblacin posee una determinada
percepcin que genera diferentes reacciones; as se
organizan movimientos sociales y ambientales. A
su vez, ante estos nuevos fenmenos se forman
movimientos tericos que tratan de interpretarlos.
El Estado generalmente interviene estableciendo
polticas de diferentes tipos pare incidir en el
proceso. Dentro de las polticas ambientales, se
destacan aquellas que a travs de incentivos o
restricciones tratan de que el proceso productivo
internalice las externalidades, posibilitando una
mejor adecuacin de la estructura de precios en
funcin del desarrollo sostenible. En el mismo
sentido, debe operar la implementacin del
ordenamiento ambiental para que se oriente el
proceso de ocupacin del espacio. La generacin y
difusin de una conciencia ambiental es esencial.
Para ello se requiere una labor en el campo de la
educacin formal y no formal, y de la
participacin de los diferentes sujetos sociales,
para mostrar alternativas adecuadas dentro del
desarrollo sustentable.
Con estas polticas se puede estar en
condiciones de generar un proceso de
transformacin que maximice el uso integral y la
produccin y minimice la degradacin, el
desaprovechamiento y la dilapidacin en funcin
de elevar la calidad de vida de la poblacin, lo cual
constituye, en gran parte, el objeto dc estudio de la
cuestin ambiental que se expresa tanto en los
conceptos como en las metodologas de accin.
Para ello se requiere que la economa
desarrolle una accin ms comprometida que la
que ha seguido hasta hoy. El clculo de los daos
y de los efectos econmicos y sociales son de
fundamental importancia. Estimando como daos
no slo los que se producen en forma directa, sino
sus repercusiones sistmicas en toda la economa y
la sociedad, podemos estimar la real repercusin
de estas inundaciones y considerar los beneficios
de evitarlas. Pero los clculos necesarios deben
complementarse con la valorizacin integral de los
recursos naturales, brindando un marco ms
comprensivo, donde lo econmico interacte con
lo ecolgico y lo social para conformar un modelo
de interacciones que posibilite una intervencin

65
conjunta en el manejo del metabolismo de la
ciudad. La ciudad constituye una tecnoestructura
que interacta con el agroecosistema y ecosistema
de los cuales es parte. La compresin de las
interacciones puede producir un amplio espectro
de acciones destinadas a manejar ms adecua-
damente los aspectos fsicos, biticos, infra-
estructurales, econmicos, sociales y polticos que
interactan en una ciudad.
Para ello la economa debe contribuir
tanto a la construccin de las cuentas patri-
moniales como a la elaboracin de un anlisis
comprensivo de la forma en que interactan esos
aspectos.

LASCUENTASPATRIMONI ALES

Todos los sectores econmicos utilizan la
naturaleza pero no consideran dentro de sus
costos los destinados a la reproduccin de la
naturaleza. Ello fue coherente con la concepcin
tradicional de las escuelas econmicas (ahora
parcialmente cambiadas) donde se consideraba
que la naturaleza era infinita y se reproduca sola.
Hoy comprobamos que no es as. La
naturaleza tiene sus lmites. A nivel mundial la
capacidad de absorcin de gases de efecto
invernadero ha sido ampliamente superada,
generndose las bases para un cambio climtico.
Los sectores econmicos extraen recursos y
hbitat, pero no desarrollan tareas de repro-
duccin de estos recursos. El deterioro y el
desaprovechamiento son graves. La reproduccin
de la naturaleza se ha convertido en una necesidad
de constituir un nuevo sector econmico. Su
objetivo es producir la oferta ecosistmica para ser
utilizada como materia prima sustentable para los
sectores econmicos.
Para ello se requiere realizar una serie de
tareas a efectos de permitir la generacin de la
oferta ecosistmica:
investigacin de los recursos naturales, con
el anlisis de su dinmica;
investigacin de las relaciones eco-
sistmicas de los recursos entre si;
estudios de mercado para garantizar la
utilizacin del producto;
controles y participacin de la poblacin;
tareas de estmulo para la regeneracin.
Los gastos de estas tareas y sus costos
podrn constituir el sector preprimario destinado a
la generacin de esa oferta ecosistmica,
constituida por los siguientes elementos:
El flujo anual de los recursos naturales
renovables, compatible con su conser-
vacin tanto cuantitativa como cualitativa.
La capacidad de carga del agua, suelo y aire
para la absorcin de los efluentes gaseosos,
slidos y lquidos.
La utilizacin anual de los recursos no
renovables en una proporcin tal que
puedan ser reemplazados por la implan-
tacin o introduccin de recursos
renovables.
Las condiciones naturales para el empla-
zamiento del hbitat para la poblacin y las
actividades productivas.
Cmo se calculan los costos de
sustentabilidad para generar la oferta
ecosistmica?. A travs de los siguientes puntos:
Determinacin de unidades que sean
razonablemente homogneas (un bosque,
un pastizal, un ro, etc.) que funcionen
como fbricas de la naturaleza. Estas
fbricas estn destinadas a producir
mltiples productos. Pero para producir
esos productos se requiere un costo de
produccin. Ese costo de produccin es el
costo de manejo. Considerando todos los
recursos naturales que puedan utilizarse, se
llega al costo de manejo integral. Como
instrumento metodolgico se puede utilizar
la Matriz de Insumo Producto de la
Naturaleza, a la que hemos llamado Matriz
de Relaciones Intersectoriales de Recursos
Naturales. En cada uno de los recursos se
divide el costo total de manejo por la
produccin ecosistmica expresada en las
unidades de medida que le corresponde al
tipo de recurso y se obtiene el costo
unitario de manejo. Sobre la base de ese
costo unitario y del conocimiento del total
de la existencia fsica de cada recurso, sta
se multiplica por el costo unitario y se
obtiene el valor de las existencias de
recursos naturales medido a costo de
sustentabilidad. A partir de all se aplica el
esquema de las cuentas patrimoniales.
Como toda cuenta, tiene un debe y un
haber. En el debe cuantificamos el valor de
las existencias de todos los recursos.
Durante un ao registramos todos los

66
incrementos que lleven a incrementar la
riqueza inicial. En el debe registramos todas
las mermas. Los principales incrementos se
refieren al crecimiento de los rboles y las
plantas. El principal rubro en el debe es la
extraccin. Aplicando los principios del
desarrollo sustentable, se debera extraer la
misma proporcin de los crecimientos. En
ese caso se mantendra el capital natural.
Sera como si se hubiera depositado una
suma de dinero en el banco a intereses, y se
extrajera solamente estos intereses. Sobre la
base del conocimiento del funcionamiento
de la ecozona es posible elaborar escenarios
alternativos para evaluar las repercusiones
ecolgicas, econmicas y sociales de
diferentes alternativas de manejo. Para esa
evaluacin se requiere el uso de las Cuentas
Regionales.
Las cuentas econmicas regionales
permiten registrar la evolucin de los
diferentes sectores productivos y permiten
inferir las repercusiones sociales que se
generan ante las diferentes alternativas de
manejo de los recursos naturales. Muy
frecuentemente, en el intento de lograr un
mximo beneficio en el corto plazo, se
utiliza una proporcin mayor que la
capacidad de regeneracin, o los
productores industriales rebasan la
capacidad de carga del agua, suelo y aire
generando procesos degradantes. Ello
redunda en mayores ingresos en el corto
plazo, pero a la par implica una reduccin
del capital natural, comprometiendo
ingresos futuros. El manejo integral de los
recursos naturales posibilita en muchos
casos que, incluso en el corto plazo, pueda
competir un manejo sustentable con uno
dilapidatorio.

ECOZONAS DE CIUDAD

Las ecozonas son reas razonablemente
homogneas que pueden ser consideradas como
fbricas de la naturaleza. Su funcionamiento exige
que se mantenga la sustentabilidad cuantitativa y
cualitativa. En el caso de los diferentes
ecosistemas el objetivo de estas fbricas est
orientado a generar la mxima oferta ecosistmica
posible. En el caso de una ciudad, el objetivo es
lograr un funcionamiento de los aspectos naturales
e infraestructurales a efectos de brindar una
adecuada calidad de vida para la poblacin y
condiciones de produccin para las actividades
productivas.
Cul es el rea de la ecozona ciudad?. Qu
relacin guarda con el rea de su incumbencia
administrativa?. Idealmente, deberamos consi-
derar como rea, para analizar la ciudad, el espacio
donde se reflejan los procesos significativos en
funcin de los objetivos de la ecozona. Sin
embargo, la consideracin estricta de este
principio traera muchos problemas por la
ambigedad y especialmente la heterogeneidad
espacial que encierra. Las actividades productivas
de los asentamientos humanos de una ciudad,
aunque sea pequea, establecen flujos intensos de
todo tipo que muchas veces trascienden
ampliamente los lmites cercanos de la mancha
urbana. En tal sentido, se debe frecuentemente
considerar las cuencas y subcuencas, sobre las
cuales la mancha urbana tiene incidencia.
Naturalmente esta decisin depende del tipo de
espacio natural y el ecosistema de que se trate.
Pero, en principio, el esquema de cuenca puede
servir para el anlisis del territorio de la ciudad. En
casos especiales debe tenerse en cuenta el primer
criterio discriminatorio, ya que el objetivo central
debe consistir en no dejar de considerar todos los
procesos significativos de la ciudad. Por ejemplo,
si fuera de la cuenca est ubicada una fbrica
cuyos efluentes llegan a la ciudad contaminando el
curso de agua, este establecimiento debe
considerarse. Pero en otros casos las dificultades
de anlisis son mucho mayores. Por ejemplo, la
emisin de gases que genera una ciudad y,
especialmente, las que concentran gran actividad
industrial, pueden significar la necesidad de
estudiar territorios muy amplios. Un panorama
parecido se presentara si consideramos el lugar
donde se genera la materia prima que demanda la
industria de la ciudad y sus procesos productivos.
Estos flujos son de mucho inters pero deben
encararse estudios especficos al respecto.
Corno criterio de inclusin debe
considerarse especialmente el grado de
significacin. Todo modelo constituye sin duda
una simplificacin de la realidad. Por lo tanto
deben incluirse aquellos elementos que
contribuyen destacadamente a la produccin
general de la ecozona.


67
ECOZONAS DE LA CIUDAD AUTNOMA DE BUENOS
AIRES

ASPECTOSGENERALES

El rea que abarca la ecozona significativa
para analizar, describir y disear acciones y
polticas tendientes a superar los problemas
ambientales, en particular las inundaciones,
replantea tradicionales cuestiones entre la
extensin territorial de las cuencas hidrogrficas y
el rea que abarca la jurisdiccin poltico-
administrativa. En tal sentido, se puede constatar
que los estudios de las inundaciones de la ciudad
de Buenos Aires pocas veces incorporan las
cuencas hdricas tributarias de ella. De tal manera,
quedan sin integrar al modelo de anlisis aspectos
decisivos tanto en la consideracin de los
problemas como en su solucin. En el mismo
sentido, en el anlisis ambiental de la ciudad se
describen los diferentes problemas sin una
consideracin sistmica de las relaciones
ecolgicas existentes en la totalidad del territorio
donde se expresan los problemas significativos de
la ciudad. En este estudio la extensin de la
ecozona debe abarcar la superficie necesaria para
la comprensin de todos los fenmenos, en
especial el de inundaciones.
Teniendo en cuenta que la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires integra con 19
partidos de la provincia de Buenos Aires una
unidad funcional denominada Gran Buenos Aires,
a la cual contribuyen tambin, aunque
parcialmente, otros seis partidos de la misma
provincia, y que la ocupacin catica de tierras y la
modificacin de las pautas del escurrimiento en las
cuencas hdricas y de amortiguacin del agua de
precipitaciones pluviales ha dado lugar a crecientes
problemas, se requiere abarcar el territorio de las
unidades citadas para el anlisis de los problemas
ambientales en general y de las inundaciones en
particular.
Desde el punto de vista funcional se debe
trabajar en forma integrada y analtica. Debido a
ello se consideran las siguientes ecozonas.







ECOZONA TERRITORIO DE LAS CUENCAS HDRICAS
DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

Caractersticas

Se trata de un territorio integrado por las
cuencas de los ros MatanzaRiachuelo y
Reconquista, y las cuencas localizadas en el
interior de la ciudad de Buenos Aires. Con una
extensin de 4.110 Km, tiene una poblacin de
9.050.000 habitantes segn el Censo de 1991. Se
trata de ros de llanura con poca pendiente y
altamente contaminados por el vertido de
efluentes industriales y de lquidos cloacales,
predominantemente sin tratamiento, en la parte
alta de la ecozona.
La parte alta de esta gran ecozona se
diferencia sensiblemente en la parte media y
ambas de la baja como resultado del asentamiento
diferencial de poblacin, as como de sus
actividades productivas y del grado de
artificializacin de la cuenca y su curso. Esta
diferenciacin requiere que sean tratadas como
subecozonas.

Productogeneral dela ecozona yproductoen relacin con
lasinundaciones

El principal producto de la ecozona es
garantizar un hbitat adecuado para la vida yla
produccin. La consideracin de un rea de tal
magnitud se debe a que se estima necesario su
manejo para garantizar que el producto sea
posible. Dadas las caractersticas de este trabajo, se
pone el nfasis en las relaciones de cuenca y en las
inundaciones generadas por los ros tributarios del
ro de la Plata en la costa de la ciudad de Buenos
Aires.
A efectos de reafirmar la consideracin
integral de los fenmenos que ocurren en la
totalidad de las reas significativas de la ciudad y
sus cuencas tributarias, debe enfatizarse que el
simple estudio de los flujos hdricos puede
demostrar la necesidad de un tratamiento
conjunto de las cuencas, como forma esencial de








68
comprender tanto el funcionamiento actual como
las proposiciones de cambio. Debe tambin
recordarse que, aunque con grandes dificultades,
en los ltimos aos se vienen reforzando las
relaciones sistmicas de otros aspectos de la
ciudad y su entorno. En general la ciudad va
considerando la temtica ambiental, pero como
aspectos separados, y los estudios globales no
logran afianzarse.
En tal sentido, debe destacarse que el
Plan Urbano Ambiental de la Ciudad de Buenos
Aires en varias partes reafirma la necesidad de un
tratamiento integral.
El tratamiento de las interacciones
requiere dos instancias correlacionadas. Por un
lado, profundizar en aspectos y funciones
especficas que se dan en ciertas secciones de la
ecozona tratada y, por el otro, mantener las
interrelaciones que poseen cada una de estas reas.
Ello exige la construccin de tres subecozonas y el
sealamiento de los productos diferenciales y las
externalidades quo cada una otorga o recibe de
otras.

LAS INUNDACIONES Y LA PROBLEMTICA
AMBIENTAL DE LA CIUDAD AUTNOMA DE BUENOS
AIRES

PANORAMA GENERAL

Las inundaciones de la ciudad deBuenos
Aires y su problemtica ambiental constituyen un
tema largamente debatido. Sin embargo, la
evaluacin econmica ha sido muy escasa, as
como la consideracin de las interrelaciones en
toda la ciudad. Las dimensiones de este artculo, y
el hecho de que esta temtica est especficamente
tratada en otros captulos nos libera de referirnos a
ella, y permite remitir al lector a esa fuente.
Solamente quisiramos remarcar el hecho de que
en la ocupacin indiscriminada de tierras y la
modificacin de las pautas del escurrimiento en las
cuencas hdricas y de amortiguacin del agua de
precipitaciones pluviales, no se tuvo en cuenta la
pluviosidad, geomorfologa, hidrologa, topografa
(con niveles sobre el nivel del mar que van desde
los 4 hasta los 24 metros), hecho que, entre otros
aspectos relacionados con la dinmica del sistema
natural del rea 11, ha dado lugar a crecientes
problemas generados por las inundaciones, de
frecuencia tambin creciente, que afectan en la
actualidad extensas reas de la ciudad. Estos
problemas se ven agravados por la
contaminacin de las aguas que ingresan desde los
partidos bonaerenses del GBA (principalmente
debido al arrastre de agroqumicos usados en las
actividades agrcolas y de efluentes lquidos
vertidos por establecimientos industriales) y por la
degradacin de las costas y de las aguas del ro de
la Plata, cuyos impactos integrales negativos aun
no se han estudiado.
11

Cabe mencionar que las reas en las que
se registra mayor frecuencia de inundacin
coinciden en general con las de mayor
concentracin de pobreza: la vulnerabilidad no se
distribuye homogneamente entre todos los
sectores sociales.
Albini y Costa (1988) elaboraron una
evaluacin econmica y social de gran
importancia. Destacaron las condiciones
desfavorables generadas por la localizacin de la
ciudad respecto del escurrimiento superficial de las
aguas hacia el ro de la Plata, que deberan haber
sido objeto de mitigacin a travs de un adecuado
sistema de drenaje. El que funciona hoy tuvo su
origen en la construccin de la red de 450 Km,
realizada en el lapso 1925-1939, abarcando la
ciudad y partes del aglomerado que funcionan
como tributarias. La red fue proyectada bajo el
supuesto de una ciudad de edificacin abierta,
con una significativa densidad de espacios verdes
permeables que posibilitaran la infiltracin de
parte del agua de las precipitaciones pluviales.
Prcticamente, desde la construccin de esa obra
no se realiz ningn agregado al sistema, no
obstante que la poblacin pas de poco ms de 3
millones de habitantes a casi 11 millones entre la
finalizacin de esa construccin y el ao 1991
(ltimo Censo de Poblacin y Vivienda). El fuerte
incremento en la densidad de poblacin produjo
la desaparicin de una significativa superficie
ocupada por espacios verdes.
Tambin contribuy a aumentar la
frecuencia y el nivel de las inundaciones la
pavimentacin de las reas de drenaje natural de
los partidos que forman parte del GBA, que
redujeron la infiltracin y transformaron al
escurrimiento en la variable dominante. La
ciudad qued convertida en una unidad
impermeable o con escasa o nula capacidad de
infiltracin del agua que finaliza concentrndose
en las reas ms bajas e inundables. Los rellenos
costeros en el ro de la Plata provocaron la

69
desaparicin de la costa consolidada, afectando el
escurrimiento de los canales emisores de la red de
drenaje que ahora finalizan en zanjones de
mrgenes no consolidados.
Federovsky (1985) afirm que el grado
de urbanizacin en las reas tributarias de los
arroyos capitalinos condujo a un incremento
importante de los volmenes a desaguar en
momentos de lluvias importantes, para los cuales
la infraestructura original no estaba preparada. El
sistema de limpieza y mantenimiento de 27 mil
bocas de tormentas y 8 Km de ductos fue
privatizado. El control del Estado sobre la
eficiencia dc las empresas es muy dbil por la
escasez de personal de la Direccin de Hidrulica
de la Ciudad.
Hilda Herzer y Raquel Gurevich (1996)
plantearon una serie de preguntas que
consideramos atinentes a los fines de la
valorizacin:
Qu es degradacin ambiental urbana?
Qu escala se requiere para analizar los
procesos de degradacin urbana?
Alcanza el territorio urbano como unidad
de anlisis?
Es necesario incorporar la Regin que la
contiene?
Cmo se vincula el desastre con la
degradacin ambiental urbana?
Qu actores sociales intervienen en los
procesos de degradacin y de desastre?
Cmo se manifiestan las relaciones entre
medio urbano y desastre en zonas centrales
y perifricas de la ciudad?
Las autoras del artculo, al reflexionar
sobre las inundaciones que ocurren en el rea
Metropolitana de Buenos Aires, identificaron
como desencadenantes a las lluvias asociadas con
la inadecuada infraestructura sanitaria y de
desage, as como a una expansin creciente del
rea impermeabilizada por la pavimentacin y las
construcciones. Puntualizan que las consecuencias
de mayor significacin se localizan en los barrios
marginales del GBA, que muestran los menores
ndices de salubridad y escolaridad, verificndose
correlacin altamente significativa entre pobreza
urbana y vulnerabilidad a los desastres.
Albini y Costa (1988) analizaron en su
artculo la problemtica de las inundaciones en el
rea Metropolitana de Buenos Aires, asumiendo
que sta abarca una superficie de alrededor de
7.000 Km. La cuarta parte estaba ocupada, hasta
el segundo quinquenio de los aos 80, por la
trama urbana. El abordaje tcnico, social y urbano
de esta problemtica tuvo como centro de inters
analizar los impactos negativos ocasionados por
una precipitacin pluvial de 308 mm ocurridos en
25 horas entre el 31 de mayo y el 1 de junio de
1985, que oblig a la evacuacin de alrededor de
100.000 personas, daando 2.500 viviendas y
14.000 automotores, y afectando el abastecimiento
de agua corriente, energa elctrica y otros
servicios, adems de un trgico saldo de victimas y
de cuantiosas prdidas ocasionadas a las empresas
pblicas y privadas. Desde 1939 1a red de
desage permaneci prcticamente sin
modificaciones, pero el cambio de uso de los
suelos, tanto de la ciudad (aumento de la
construccin de viviendas, pavimentacin,
establecimiento de industrias, etc.) como de las
reas de las cuencas tributarias de la provincia de
Buenos Aires (aumento de la construccin de
viviendas, pavimentacin, establecimiento de
industrias, etc.) continuaron ininterrumpidamente
hasta hoy.
Federovisky y Albini-Costa enfatizaron
que los desechos industriales, cloacales y
derivados, vertidos en los desages implicaron
desastres que ocasionaron la degradacin del agua
y la eliminacin de la vida vegetal y animal,
encontrando en los anlisis elementos tales como
cromo nquel, cido frmico, bactericidas,
aluminio, nitratos, etc., nocivos para la salud
humana y animal.
La inundacin del ao 1985 motiv la
organizacin espontnea de los afectados en
Juntas de Inundados, o su activa incorporacin en
las juntas Vecinales y Sociedades de Fomento ya
existentes. Esto se manifest en numerosas
asambleas que culminaron con una movilizacin
popular hacia la Casa Rosada, el Congreso de la
Nacin y la Casa de la provincia de Buenos Aires,
organizada para la presentacin de un pliego de
propuestas para la solucin definitiva de los
desbordes del ro y el rechazo a los paliativos
otorgados por el Gobierno.
Albini y Costa calcularon que la red de
desages construida debe desaguar actualmente
(recurdese que se trata del ao 1985) casi el
doble del volumen estimado para el ao 1919,
para lo cual la capacidad de la red resulta
totalmente insuficiente, aumentando el riesgo de
las inundaciones y sus daos. Hoy (1999) esta

70
situacin de vulnerabilidad de la ciudad es aun
mayor por las causas ya mencionadas. La
confiabilidad de los datos utilizados en los clculos
para el dimensionamiento de la red disminuy
significativamente si se tiene en cuenta la ausencia
de registros pluviomtricos histricos, respecto al
volumen e intensidad de las precipitaciones
pluviales en puntos estratgicos de la cuenca.
Hay que tener en cuenta que en el
transcurso de las dos ltimas dcadas fueron
desactivadas, en lugar de ser modernizadas e
incorporadas a una red de registros sistemticos,
una gran cantidad de estaciones responsables del
mantenimiento actualizado de la informacin
pluviomtrica. Esto, sin embargo, no justifica la
demora en el inicio de acciones destinadas a la
superacin del problema de las inundaciones.
En el GBA la evacuacin del agua de
lluvia se realiza en el ro de la Plata y en los ros
Matanza, Riachuelo y Reconquista. Teniendo en
cuenta su perfil hidrulico, as corno la sudestada
en el caso del primero, se concluye que durante
sus crecientes funcionan como tapones hidrulicos
a la salida de las aguas de red, oponiendo masas de
aguas que dificultan la salida de las lluvias. Otro
hecho que afect las bocas urbanas de salida fue
el que implic la modificacin de la topografa de
la lnea de costa, por el ya sealado avance de la
ciudad sobre el ro de la Plata. Las bocas fueron
prolongadas mediante zanjones y bahas sin
mrgenes consolidadas, siendo adems de escasa
profundidad e insuficientemente dragadas.
Por otra parte, el insuficiente
mantenimiento de las bocas de tormenta, que
debe ser realizado por las empresas concesionarias
de la recoleccin de la basura generada en la
Ciudad, contribuye a una significativa dismi-
nucin de la capacidad de absorcin y evacuacin
de la red de drenaje. Ello es muy evidente al
observar el comportamiento de las bocas de
tormentas en los alrededores de los grandes
centros comerciales, donde se observa una
altamente significativa generacin de basura y una
notable ausencia de educacin ambiental de la
poblacin involucrada en las actividades de esos
centros (tanto de los operadores de los puestos de
comercio como de los compradores).
Albini y Costa destacaron que el anlisis
econmico-poltico de las inundaciones debe
abarcar las dimensiones propiamente urbanas del
o de los problemas tcnicos considerados,
rescatando lo sostenido por Gabriel Dupuy
(Tcnica yUrbanismo, Buenos Aires, 1984) respecto
a que todas las significaciones econmicas y
sociales de la ciudad estn ausentes en los clculos
de dimensionamiento (aplicable tanto en el caso
de una red como de la infraestructura urbana en
general). Agregan que la dimensin econmica
supone relacionar el costo de la instalacin de una
red o de ampliacin, con el costo social de no
construirla y, reflexionan, que considerar un
aumento en el dimensionamiento de una red para
aumentar su vida til teniendo en cuenta
crecimientos urbanos previsibles, puede implicar
un castigo, no un beneficio, para la generacin
actual. Destacan que el criterio de redistribucin
del gasto de construccin de una red de desages
pluviales es un problema esencialmente
econmico-poltico. Plantearon dos preguntas:
cmo se afrontarn los costos de construccin de
una red que sirva a la zona afectada?; cmo se
compatibilizarn los intereses contrapuestos de los
partidos (San Martn, Vicente Lpez, Matanza y
Morn) con reas tributarias a la ciudad de
Buenos Aires, con los de la administracin de sta
que recibe los aportes de las precipitaciones
pluviales que actualmente son muy superiores a
los estimados originalmente?
Los autores, luego de analizar la marcha o
rea de la ciudad de Buenos Aires afectada por las
inundaciones ocurridas en los aos 1967 y 1985,
destacaron que alrededor del 30% de la poblacin
afectada vive marginada y concentrada especial-
mente en las reas topogrficamente bajas, lo que
los lleva a sostener que no existen desastres
naturales, sino situaciones sociales de alta vulnera-
bilidad y que la inundacin de 1985 en los
partidos que rodean a la ciudad puede ser
calificada de inundacin de la pobreza.
Albini y Costa finalizaron su documento
analizando la ubicacin de la cuenca en el medio
social y fsico que la rodea, o sea la ciudad de
Buenos Aires en el Gran Buenos Aires del que
forma parte. Destacan el no planificado creci-
miento de poblacin en el denominado cinturn
de la ciudad, que implic poblar prcticamente
todas las reas bajas a inundables, agravadas por la
instalacin de industrias erradicadas de la ciudad,
todo lo cual se manifiesta, entre otros aspectos de
no menor gravedad, en la degradacin de un
elemento esencial para la vida: el agua potable.
Ello, principalmente, porque:
las industrias vierten a ros, arroyos y red de
desage, efluentes sin tratar;

71
las viviendas precarias levantadas sobre las
mrgenes inundables contaminan el agua
con los efluentes contenidos en los pozos
ciegos;
existe una evidente insuficiencia de
infraestructura para prevenir inundaciones;
existe una evidente deficiencia en la
instalacin de los ductos cloacales y de
abastecimiento de agua corriente en
numerosos partidos del GBA;
se ha construido una infraestructura que
ampla las reas inundables (caso, por
ejemplo, de grandes autopistas).
Y sealaron lo que, interpretamos,
consideraron soluciones necesarias, destacando:
la canalizacin de todos los cursos
fluviales que escurren sus aguas en el ro de
la Plata, directa o indirectamente;
el desarrollo de una masiva a intensa
educacin ambiental tendiente a minimizar
la incorporacin de residuos slidos y
lquidos a los cursos fluviales, comple-
mentando esa educacin con polticas
eficaces y eficientes respecto del control"
tendiente a evitar la degradacin de las
aguas en los mismos. Cabe destacar que en
septiembre de 1891 se dict la Ley Nro.
2.797, por la cual se prohiba a los estable-
cimientos industriales arrojar a los ros
residuos nocivos sin tratamiento previo,
pero un conflicto de jurisdicciones entre la
Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires
y el Poder Ejecutivo Nacional la volvi
ineficaz para la resolucin del problema;
ordenamiento ambiental del territorio,
que implica la reubicacin de las viviendas
que se encuentran localizadas en reas
inundables o desagradables, as como la
forestacin o jerarquizacin de los espacios
verdes;
construccin de la infraestructura nece-
saria para superar el problema de la elimina-
cin de las aguas servidas, la distribucin de
agua potable, los ductos para desages
pluviales, la consolidacin de las costas.
Finalmente, el artculo desarroll una
evaluacin econmica de los daos generados por
la inundacin de 1985, basndose en los gastos de
restitucin de lo daado.

CONCLUSIONESY RECOMENDACIONES

Los aspectos econmicos de las
inundaciones son de fundamental
importancia. Al considerarlos, es necesario
incorporar los datos generados dentro de
un nivel integral, como evaluar econmi-
camente otras formas de manejo de la
ciudad que hubieran permitido reducir el
nivel de dao, y generar amplios beneficios
adicionales. Gran parte de las conclusiones
se han vertido a lo largo del trabajo. Del
anlisis de los estudios se podra afirmar
que la ciudad y su entorno podran compor-
tarse como una fbrica que garantice
condiciones naturales, infraestructurales y
relaciones sociales para la generacin de un
hbitat adecuado para la vida y la
produccin.
De la bibliografa consultada se infiere que
han sido pocas las evaluaciones econmicas
realizadas en el pas hasta la fecha y ello
contrasta con la gran difusin que el tema
de las catstrofes ha tenido en nuestro
medio.
Los anlisis econmicos que se han
realizado al presente son parciales y
exageradamente concentrados en la evalua-
cin de los daos. En tal sentido resulta que
las acciones implementadas para superar los
daos ocurridos no pasan de ser paliativos
que no atacan las causas integrales del
problema.
En este documento se propone una
evaluacin econmica que se integra
estrechamente con un anlisis ecolgico y
social, a efectos de mostrar ms claramente
las interdependencias de las actividades
productivas entre s y con las bases
naturales y artificiales creadas. Tambin
constituye la base para la estimacin de los
costos integrales de la ciudad considerando
la reproduccin de la naturaleza en ella. De
esta forma se puede superar la visin de la
existencia de daos intangibles y por lo
tanto no valorizables de las inundaciones
que, en muchos casos, resultan superiores a
las prdidas fsicas normalmente
valorizadas.


72
Se debe incorporar el concepto de que la
evaluacin del dao y la evaluacin de
soluciones permanentes slo pueden
lograrse considerando que la ciudad no es
un compartimento estanco sino que forma
parte indivisible de una ecozona cuyo
manejo integral resulta absolutamente
imprescindible para una solucin
permanente.
Para una solucin ms permanente de los
problemas de las inundaciones, el Gobierno
de la ciudad debera adoptar una serie de
medidas: a) normar y prohibir nuevos
avances sobre el ro de la Plata; b) obligar a
que los actuales concesionarios realicen las
inversiones necesarias para la construccin
de obras tendientes a consolidar la costa c)
restablecer el adecuado desage de los
ductos cuyas funciones se vieron
degradadas por los avances sobre el ro.
La lnea de ribera debera estructurarse
como una rea de recreacin de acceso
irrestricto, revirtiendo los actuales usos
exclusivos y excluyentes.
Las obras que se estn desarrollando en
funcin de minimizar los daos de las
inundaciones deberan estar insertas en un
plan de ordenamiento ambiental del
territorio dentro de la ecozona que contiene
a la ciudad, teniendo en cuenta las
relaciones de las diferentes subecozonas que
la conforman.
Lo expresado en el punto anterior requiere
de planificacin y acciones concertadas
entre las diferentes jurisdicciones polticas-
administrativas con atribuciones en la
ecozona.
El proceso de urbanizacin en la
subecozona rural urbana se realiz sobre la
base de programas que no consideraban las
interrelaciones.
La participacin de los sectores sociales no
debe darse como un requisito adicional,
sino que deben intervenir desde el inicio de
la gestin de las ideas y en el monitoreo de
la gestin del plan que resulte de estas ideas.
Para ello debera estimularse la organizacin
de las bases en torno a la resolucin de los
problemas ambientales de cada barrio o
porcin de barrio. Las Universidades
Nacionales, los centros de investigacin y
las organizaciones no gubernamentales,
junto con las autoridades de la ciudad y la
provincia, adems de las organizaciones
sociales ya mencionadas deberan formar
parte de una asociacin que posibilite un
consenso real en la transformacin de las
condiciones ambintales de la poblacin.
Dentro de esta organizacin, debe
plantearse la generacin de planes de
contingencia para las inundaciones.


73


1
J. Hurst, un geofsico ingls,
estudi las variaciones del nivel
del agua del Nilo y encontr este
patrn temporal caracterstico
que sirvi como base para el
desarrollo de la ejemplificacin de
sistemas 1/ f en la naturaleza.
2
Si bien debemos considerar los
motivos de proteccin a la salud
que acompaaron la decisin del
entubamiento, no podemos dejar
de mencionar que correspondi a
una visin estrecha entre las
alternativas tecnolgicas exis-
tentes en esa poca.
3
Tecnosistema: consiste en un
ecosistema altamente mediado y
transformado por la accin
humana, donde las categoras que
definen su funcionamiento son
ms complejas quelas generales
del ecosistema. El hombre ha
empleado una infraestructura que
ha reconformado las relaciones
del ecosistema natural estable-
ciendo nuevas relaciones.
4
Proceso de Produccin, Distri-
bucin, Cambio y Consumo:
consiste en un proceso de
transformacin mediante el cual
la sociedad utiliza ciertos recursos
para satisfacer sus necesidades,
dentro de una determinada
naturaleza y una estructura social
se inicia con la investigacin del
recurso natural, en funcin de las
necesidades humanas y de la
racionalidad productiva, e incluye
su utiliza-cin, la transformacin
de sus cualidades, su transporte,
distri-bucin, consumo y
disposicin de residuos.
5
Recurso natural. Elemento
natural de los ecosistemas cuyas
cualidades le permiten satisfacer,
en forma directa o indirecta,
necesidades humanas. Su uso
adecuado posibilita mantener el
potencial productivo para las
futuras generaciones. Los
recursos naturales no son
libres, existen en determinados





territorios, en ciertos ecosistemas,
con una historia determinada de
ocupacin, con una altura, y
formas de aprovechamiento. A
travs de patrones tecnolgicos
determinados son utilizados por
sectores sociales especficos.
Debido a estos aspectos, para que
un elemento natural pueda
convertirse en recurso natural se
requiere: a) que las cualidades de
los elementos naturales sean
conocidas; b) que el manejo de
los recursos, el aprovechamiento
y la tecnologa sean conocidas y
que estn en el mercado; c) que
los sectores sociales que los
requieren puedan expresarse en el
mercado, o tengan acceso directo
a ellos; y d) que las polticas
econmicas y de recursos
posibiliten el proceso men-
cionado en los puntos anteriores.
Como puede verse, estos aspec-
tos hacen a las determinaciones
econmicas, ecolgicas y sociales
que influyen en la utilizacin de
los recursos.
6
Tambin el concepto de
desarrollo de las fuerzas
productivas denota esta categora
7
Produccin Sostenible.
8
Producto bruto. Es una
magnitud macroeconmica resul-
tante de la suma de todas las
actividades productivas de un pas
en 1ao. En el texto, cuando nos
referimos a la metodologa
asumida para el cmputo del
producto nos referimos al
"corazn" de las cuentas. En .su
nueva versin, la metodologa de
las Cuentas Nacionales incluye
una "cuenta satlite" ambiental.
9
Oferta ecosistmica. Se entiende
por oferta ecosistmica al con-
junto de elementos naturales que
pueden satisfacer necesidades
humanas de todo tipo, en forma
directa o indirecta, que anual-
mente se ofrece al sistema
econmico o al uso directo de la





poblacin cuyo aprovechamiento
no daa ni cuantitativa, ni cualita-
tivamente los mecanismos rege-
nerativos. Se incluye en esta
oferta los procesos de
transformaciones adecuadas. Se
entiende por transformaciones
ecosistmicas adecuadas las
intervenciones humanas desti-
nadas a orientar una determinada
oferta ecosistmica en funcin de
las necesidades humanas. Estas
transformaciones deben tender a
maximizar el proceso de capta-
cin y pasaje de energa, y
minimizar los subsidios energ-
ticos (humanos, y naturales)
empleados en la produccin de
bienes. Utilizando una nomen-
clatura muy empleada, se podra
agregar que esta maximizacin se
logra cuando el uso actual de los
ecosistemas coincide con el
natural. Sin embargo, esta
nomenclatura tradicional, en
general, no incluye usos
heterogneos en un mismo
territorio.
10
Esta rea est conformada por
la superficie continental que
forma parte del Gran Buenos
Aires y por superficies de islas y
fluvial del ro de la Plata. Tngase
presente que el GBA est
integrado por la ciudad de
Buenos Aires y 19 partidos en la
totalidad de su superficie, 3.680
Km, adems de otros 6 partidos
que forman parte del aglomerado
pero slo una parte de sus
respectivas superficies.
11
Estudios realizados en el ao
1997 por Aguas Argentinas,
OSBA. Instituto de Limnologa
R. Ringuelet y el Servicio de
Hidrografa Naval, determinaron
que la calidad del agua de la franja
costera sur del ro es regular, y
que es inapropiada para el
contacto directo hasta los 500
metros aguas adentro.
75



GUILLERMO J. BERRI



EL MARCO CONCEPTUAL DE LASINUNDACIONES
EN LA ARGENTINA

BREVE DESCRIPCIN DE LASCONDICIONES
METEOROLGIAS DESENCADENANTESDEL
PROBLEMA

El rgimen anual de precipitacin en la
Argentina presenta dos amplias regiones
perfectamente definidas y contrastantes en cuanto
a sus caractersticas generales. La regin que se
extiende al norte del ro Colorado tiene un ciclo
anual de precipitacin con el mximo durante el
verano y el mnimo durante el invierno. Los
totales anuales de precipitacin varan desde
alrededor de 1.800 mm en el extremo norte del
Litoral hasta menos de 500 mm hacia la cordillera
y el noroeste de la Argentina. En la regin
alrededor del rea metropolitana de Buenos Aires,
los totales anuales de precipitacin rondan los
1.000 mm.
Al sur del ro Colorado el ciclo anual se
invierte. Los mximos de precipitacin son ahora
invernales y los mnimos son estivales. La precipi-
tacin disminuye hacia el extremo sur de la
Patagonia. Sobre la costa patagnica, la precipi-
tacin totaliza alrededor de 500 mm en su
extremo norte y 200 mm en su extremo sur.
Hacia la regin Andina, la precipitacin aumenta y
los totales anuales alcanzan 500 mm. En la regin
cordillerana de la Patagonia las precipitaciones
invernales se realizan en forma de nieve, mientras
que la meseta patagnica presenta una transicin
entre nevadas y agua liquida. Sobre la costa
patagnica predominan las precipitaciones de agua
lquida.

Cuenca del Plata, Litoral yregin Noroeste

Las precipitaciones en la cuenca del Plata
y el Litoral tienen su mximo durante el verano y
su mnimo durante el invierno. En el extremo
nordeste de la regin, la diferencia entre mximos
estivales y mnimos invernales disminuye. Hacia el






sur y sudoeste, la diferencia entre mximos y
mnimos aumenta.
Las inundaciones en la cuenca del Plata y
en la regin del Litoral deben su ocurrencia a dos
factores. Uno de ellos es el derrame de grandes
volmenes de agua causados por precipitaciones
intensas en la alta cuenca. A esto se suma el
efecto de las precipitaciones intensas que tienen
lugar localmente. Los Complejos Convectivos en
Mesoescala (CCM) juegan un papel fundamental
como generadores de precipitaciones locales
intensas. Un reciente ejemplo es la tormenta de
abril de 1998 en la zona central del Litoral,
oportunidad en que la ciudad de Goya, Corrientes,
registr 300 mm de precipitacin acumulados en
24 horas y ms de 500 mm en un perodo de 3
das consecutivos.
Una regin que merece particular
mencin es la denominada Bajos Submeridionales
en el norte de la provincia de Santa Fe. Se trata de
una regin relativamente deprimida, dondeel agua
que all precipita o escurre de zonas lindantes,
puede permanecer durante perodos prolongados
de tiempo. Otra regin particularmente anegadiza
es la de los esteros del Ibera en la provincia de
Corrientes.
En la regin del noroeste la precipitacin
se concentra durante los meses de verano, con un
invierno seco. Las tormentas convectivas de
verano son responsables de las inundaciones en
esta regin. Estas tormentas estn asociadas con
las variaciones que sufre el sistema de baja presin
en superficie en el altiplano boliviano. Se trata de
un sistema sinptico casi permanente que ejerce
una fuerte influencia sobre las condiciones
meteorolgicas en todo el centro y norte del pas.
Las inundaciones en esta regin son en general de
corta duracin, provocadas por precipitaciones
intensas con rpida respuesta en los caudales. En
ocasiones, pueden causar aluviones con serias
consecuencias para la poblacin y las propiedades.
Las tormentas convectivas nacen hacia el
medioda y alcanzan su desarrollo maduro pasada
la media tarde, provocando los mximos de
precipitacin a partir de ese momento.

Hidrometeorologa de las inundaciones
en la Argentina y en el AMBA
76
Cuyo

Las precipitaciones ms intensas en Cuyo
tienen lugar durante el verano y son de origen
convectivo. En ocasiones, estas tormentas
intensas tienen lugar tambin entre fines de la
primavera y comienzos del verano. Las tormentas
intensas pueden provocar inundaciones de corta
duracin. El deshielo de la primavera alimenta los
ros de la regin y, cuando los volmenes
derramados son significativamente grandes, sus
cursos pueden ser desbordados. Esta situacin
puede combinarse con precipitaciones intensas
durante el verano originando crecidas en las
mrgenes de los ros.

AndesPatagnicosycosta patagnica

Las mayores precipitaciones en la costa
patagnica ocurren durante el otoo y el invierno.
Las precipitaciones de otoo tienen su origen, con
frecuencia, en sistemas convectivos que se
desarrollan dentro de sistemas ciclnicos de mayor
dimensin, que se intensifican durante su
desplazamiento sobre el Ocano Atlntico frente a
la costa patagnica. En la parte norte de la
Patagonia y la costa de Chubut, esta situacin
ocurre cuando tienen lugar irrupciones de aire
hmedo provenientes del norte del pas.
Un ejemplo de lo anterior es la tormenta
del mes de mayo de 1998 que inund las ciudades
de Trelew y Comodoro Rivadavia. En Comodoro
Rivadavia la precipitacin registrada bati el
record histrico ya que cayeron ms de 100 mm
en pocas horas. La inundacin en la zona cntrica
de la ciudad alcanz alturas superiores a un metro
sobre la calle.
Las precipitaciones en la Cordillera
patagnica estn dominadas por sistemas
ciclnicos de invierno. La menor altura de los
valles de la regin permite que algunas nevadas
tengan lugar junto con precipitaciones de agua
liquida, lo que puede provocar inundaciones
repentinas. El problema ms comn en la regin
es la obstruccin de los caminos y rutas por la
gran acumulacin de nieve durante nevadas
intensas. Tales situaciones pueden prolongarse
por espacio de varios das, obstaculizando el
trnsito a travs de la cordillera.
La meseta central patagnica, con una
altura promedio de alrededor de 800m, es
frecuentemente afectada por nevadas que
obstruyen sus caminos por espacio de varios das.
Como ejemplo se puede citar el invierno de 1995,
oportunidad en que se obstruy por largo tiempo
el ramal ferroviario que une Ro Gallegos con ro
Turbio.

Otrascuencasinteriores

La regin de las sierras de Crdoba y
sierras de San Luis se ve con frecuencia afectada
por tormentas severas, favorecidas por la orografa
que acta como factor potenciador de los
movimientos convectivos (desplazamiento vertical
del aire). Estas tormentas son tpicas del verano y
se desarrollan hacia la media tarde o las primeras
horas de la noche. Como ejemplo se puede citar el
evento ocurrido en el ao 1992 en San Carlos
Minas. Esta localidad del noroeste de Crdoba fue
arrasada por las aguas a consecuencia de una
tormenta muy intensa que acumul alrededor de
200 mm en un perodo de pocas horas. Los
mayores daos los sufrieron las construcciones
relativamente recientes, realizadas muy cerca del
viejo cauce del ro que por esos aos mostraba
bajos caudales.
En el sudoeste de la provincia de Buenos
Aires el sistema de las Lagunas Encadenadas no
tiene salida al mar. El agua que precipita en la
zona escurre hacia las zonas ms deprimidas, y
puede ser evacuada nicamente por la evaporacin
o la infiltracin.
La zona central y norte de la provincia de
Buenos Aires se ve afectada tambin con
frecuencia por lneas de tormenta conocidas como
lneas de inestabilidad y el paso de frentes fros
intensos durante el invierno. Esta regin suele
sufrir los efectos de inundaciones que se
prolongan por espacio de varios meses. El ro
Quinto nace en el sur de San Luis, atraviesa el sur
de Crdoba y muere en los baados del sudeste de
esta provincia. Es decir que sus aguas no tienen
oportunidad de drenar directamente hacia el mar.
En la zona de baados, el agua infiltra lentamente
y escurre en forma subterrnea hacia el noroeste
de Buenos Aires, el sudoeste de Santa Fe y el
norte de La Pampa. Este efecto se puede ver
potenciado a fines del verano y comienzos del
otoo cuando se producen precipitaciones por
encima de lo normal. Esta situacin contribuye a
aumentar la humedad de los suelos, haciendo que
las aguas permanezcan en la regin por largo
tiempo.
77
La regin est gobernada por una
dinmica hidrometeorolgica compleja, ya que el
agua que infiltra el terreno en los baados del
sudeste de Crdoba fluye luego lentamente para
alimentar las napas subterrneasen las nacientes
del ro Salado en el noroeste bonaerense, que
finalmente drena en el Ocano Atlntico en la
baha de Samborombn. La cuenca del ro Salado
se caracteriza por tener una muy escasa pendiente,
motivo por el cual sus aguas drenan con gran
lentitud. Tambin suele presentar largos perodos
con excesos hdricos, de modo que la ocurrencia
de precipitaciones superiores a la normal provoca
la saturacin del terreno y el consiguiente
anegamiento.

El Gran BuenosAires

Las inundaciones en el Gran Buenos
Aires reconocen dos orgenes diferentes: a) lluvias
intensas en la regin que provocan el desborde de
los ros Reconquista y Matanza y otros arroyos
menores que cruzan la ciudad de Buenos Aires y
anegan vastas zonas del AMBA; b) las sudestadas,
que tienen lugar cuando se producen vientos del
sector este o sudeste en el estuario del Ro de la
Plata, en forma sostenida por espacio de varias
horas. Estos vientos generan una onda de marea
que eleva el nivel del Ro de la Plata en la costa
Argentina, provocando inundaciones en las zonas
costeras. Ambas situaciones, si bien pueden
combinarse, lo hacen con una baja probabilidad de
ocurrencia simultnea, de acuerdo con un estudio
realizado por el Consejo Federal de Inversiones
(Daffinoti,1990). Otros fenmenos que pueden
elevar el nivel del ro son ondas de tormenta, tanto
de la plataforma continental como de mar abierto.
La elevacin del nivel del Ro de la Plata
que provoca la sudestada se hace sentir hasta la
zona de Tigre y slo en contadas ocasiones se ha
propagado aguas arriba por el ro Paran. Por otra
parte, el derrame ocasional de grandes volmenes
de agua de los ros Paran y Uruguay se diluye
rpidamente en el Ro de la Plata sin provocar una
significativa elevacin de sus niveles. Sin
embargo, la simultaneidad en la ocurrencia de
estos dos factores puede potenciar situaciones
desencadenantes de inundaciones.




PRONSTICO DE LAS CONDICIONES
METEOROLGICAS DESENCADENANTES DE
INUNDACIONES

El desarrolloactual del pronsticoa corto, medianoylargo
plazo

La meteorologa ha logrado un
significativo avance en las ltimas dcadas. El
progreso alcanzado en los sistemas de observacin
remota, comunicaciones y procesamiento de la
informacin, ha permitido desarrollar un sistema
global de observaciones meteorolgicas y
oceanogrficas. La disponibilidad de estas
observaciones allan el camino para el desarrollo
de complejos modelos globales acoplados ocano-
atmsfera para el diagnstico y pronstico del
tiempo. Diariamente, los centros meteorolgicos
mundiales producen anlisis y pronsticos con un
horizonte de hasta 5 das. Esta informacin se
recibe en los servicios meteorolgicos nacionales y
es utilizada en la elaboracin de los pronsticos
regionales y locales.
En aos recientes, los centros
meteorolgicos mundiales, universidades e
institutos de investigacin han comenzado a
producir operativamente pronsticos experi-
mentales de las condiciones climticas prevalentes
en el nivel estacional. Mensualmente, estos
centros producen pronsticos del desvo respecto
de sus valores normales, de la precipitacin total
acumulada y la temperatura promedio del
trimestre inmediato siguiente. Si bien esta infor-
macin es de carcter experimental, puede ser
utilizada para determinar el escenario climtico
ms probable y su grado de incertidumbre.
Los ocanos cubren las tres cuartas partes
de la superficie del planeta y son fuente
fundamental de la variabilidad del clima en el nivel
estacional a interanual. Los cambios en las
condiciones de la superficie ocenica provocan
cambios en las condiciones atmosfricas. El
fenmeno conocido con el nombre de El Nio es
consecuencia de la interaccin entre el mar y la
atmsfera en el ocano Pacifico ecuatorial. Los
aspectos ms relevantes de su dinmica y
evolucin son hoy en da conocidos, lo que
permite alcanzar un razonable grado de
78
predictibilidad de su comportamiento. Diversos
estudios demuestran la habilidad de este
fenmeno para provocar alteraciones climticas en
diferentes regiones del planeta. La Argentina es
uno de los pases ms influenciados por este
fenmeno. La publicacin El Nioysusefectosen la
Argentina (Berri, 1997), resume resultados de
diferentes estudios que muestran su influencia en
el clima en general, los recursos hdricos y la
produccin agropecuaria. Las precipitaciones
estivales en la Pampa Hmeda y el Litoral se ven
potenciadas por la ocurrencia simultnea de El
Nio. Los caudales y volmenes de los ros de la
cuenca del Plata durante el verano y el otoo,
como as tambin los caudales y volmenes de
deshielo de los ros de la cordillera en Cuyo
durante el verano, son manifiestamente superiores
a los normales durante la ocurrencia de El Nio.
Las tres ltimas grandes inundaciones en
la cuenca del Plata, en los aos 1983, 1992 y 1998,
tuvieron lugar con la ocurrencia simultnea del
fenmeno. Otro estudio (Berri y otros, 1998)
muestra cmo, al ordenar de mayor a menor los
caudales promedio trimestrales del ro Paran, los
primeros 6 casos de mximos caudales, durante
los ltimos 45 aos, se corresponden con
respectivos eventos de El Nio. Recin el
sptimo caso en el mismo orden de mayor a
menor no estuvo asociado con la ocurrencia del
fenmeno.
Estos recientes avances en el
conocimiento de la dinmica del acoplamiento
mar-atmsfera en el ocano Pacfico expanden
notablemente el horizonte de previsin
meteorolgica y permiten aportar informacin de
vital importancia a los fines de la planificacin a
mediano y largo plazo. Esta informacin es
tambin til para la adopcin de medidas
preventivas que permitan enfrentar situaciones
climticas adversas con un mejor grado de
preparacin (ver por ejemplo Glantz, 1998).

Herramientasdisponibles parael pronsticocon diferentes
horizontes

La informacin que proporcionan los
modelos globales acoplados ocano-atmsfera y
los modelos regionales para nuestra regin resulta
razonablemente suficiente para realizar prons-
ticos hasta 5 das. Pero la escasa resolucin
horizontal de estos modelos, de alrededor de 100
Km, limita sensiblemente la capacidad de
pronstico a corto plazo. La resolucin hori-
zontal de un modelo de pronstico numrico del
tiempo queda determinada por la mnima
separacin horizontal entre dos puntos contiguos
donde el modelo proporciona informacin. El
pronstico meteorolgico comprendido entre 12 y
36 horas, escala tpica de la sudestada, requiere la
utilizacin de modelos atmosfricos regionales
con una resolucin horizontal de alrededor de20
30 Km. Modelos de tales caractersticas no
estn disponibles en la Argentina en forma
operativa.
Los modelos oceanogrficos de la
plataforma continental y del estuario del ro de la
Plata son fundamentales para el clculo de las
ondas de marea por sudestada. Por su mayor
simplicidad, los modelos actualmente disponibles
pueden alcanzar una resolucin de unos pocos
kilmetros. Pero stos modelos estn gobernados
por la friccin del viento sobre la superficie del
mar, de modo que su resolucin efectiva queda
limitada por la baja resolucin de los modelos
atmosfricos disponibles.
El pronstico meteorolgico entre 6 y 18
horas, escala tpica de los Complejos Convectivos
en Mesoescala (CCM) y de la conveccin severa
en general, requiere tambin el empleo de modelos
atmosfricos con resolucin horizontal superior a
la disponible actualmente. El pronstico a muy
corto plazo, hasta unas pocas horas, tampoco
puede ser resuelto con los modelos actuales. Pero
an en el caso de que se disponga de modelos de
pronstico de alta resolucin horizontal, la
informacin que estos puedan brindar debe ser
necesariamente complementada con las
observaciones del radar meteorolgico. Este
instrumento permite disponer de un detallado
relevamiento de las condiciones meteorolgicas en
el entorno del punto de observacin. Esta
informacin es de vital importancia para la
ubicacin de los ncleos convectivos, la
determinacin de su desplazamiento, su
intensificacin o debilitamiento y la intensidad y
distribucin espacial de la precipitacin. El alcance
mximo del radar es de 400 Km., pero su alcance
ptimo es de 250 Km.

Incorporacin del pronsticometeorolgicoen el pronstico
hidrolgico

La precipitacin en una cuenca es el
ingrediente fundamental que determina la cantidad
79
de agua que fluye en el sistema. En cuencas
pequeas con poca o nula infiltracin, como las
del AMBA, los modelos denominados lluvia-
caudal se pueden utilizar con buen grado de
exactitud. Tales modelos utilizan como dato de
entrada la lluvia observada en diferentes puntos de
la cuenca, y de este modo pueden calcular el
caudal emergente.
Los mismos modelos se pueden alimentar
con valores pronosticados de precipitacin y as
obtener un caudal pronosticado. El radar
meteorolgico es capaz de medir la intensidad de
la precipitacin en un entorno efectivo de 250
Km. alrededor del punto de observacin. La
medicin de la intensidad de la precipitacin
producida por una tormenta que se est
aproximando al punto de inters puede ser
utilizadapara estimar a muy corto plazo el caudal
emergente en el sistema.

PRONSTICO METEOROLGICO EN LA ARGENTINA.
CAPACIDADESY LIMITACIONES

OrganismosIntervinientes

El Servicio Meteorolgico Nacional es el
organismo responsable de emitir el alerta
correspondiente ante una situacin de tormentas
severas. Tambin informa al Servicio de
Hidrografa Naval cuando se observa viento
sostenido del sector sudeste en el estuario del ro
de la Plata.
El Servicio de Hidrografa Naval presta
atencin a aquellas situaciones mareolgicas que
pueden dar lugar acondiciones propicias para
inundaciones en el AMBA; entre ellas, cuando
sopla sostenido viento sur en la plataforma
continental Argentina, o cuando se desarrollan
tormentas en mar abierto en el ocano Atlntico,
que provocan alteraciones de la superficie del mar
denominadas mar de fondo. En tales casos el
alerta parte del Servicio de Hidrografa Naval.

La reddeobservacin meteorolgica yla metodologa de
pronsticoempleada actualmente

El Servicio Meteorolgico Nacional
dispone de una red de 110 estaciones de
observacin meteorolgica irregularmente distri-
buida en todo el territorio. La mayor concen-
tracin de estaciones se encuentra en la regin de
la Pampa Hmeda y el nordeste del territorio
nacional. La regin del AMBA dispone de 7
estaciones meteorolgicas a saber: Aeroparque,
Villa Ortzar, Ezeiza, San Fernando, El Palomar,
San Miguel y Don Torcuato. La informacin de
las estaciones de la red se utiliza en la elaboracin
diaria de anlisis de diagnstico y pronstico
meteorolgico.
Este organismo dispone de un modelo
numrico de pronstico en ecuaciones primitivas
de 10 niveles en la vertical, con una resolucin
horizontal de aproximadamente 150 Km. El
dominio geogrfico del modelo cubre el cono sur
del continente y se extiende entre 22 y 65 grados
de latitud sur y entre 35 y 110 grados de longitud
oeste. El modelo incorpora todos los procesos
fsicos que le permiten calcular la precipitacin
pronosticada, tanto de origen convectivo como de
sistemas atmosfricos de mayor escala espacial,
como por ejemplo frentes de tormenta.
La resolucin horizontal del modelo
disponible no es suficiente para detectar tormentas
severas y poder estimar ms acertadamente la
intensidad de precipitacin, toda vez que el
modelo pronostica condiciones favorables para la
ocurrencia de las mismas. Para ello, como ya se
seal, es necesario disponer de un modelo
numrico de pronstico de mayor resolucin
horizontal, por lo menos 20 a 30 Km.
La disponibilidad operativa de un modelo
regional de pronstico meteorolgico de alta
resolucin espacial, es la principal necesidad
detectada. La implementacin operativa de tal
modelo es una tarea de especialistas en modelado
numrico de la atmsfera. Tal objetivo figura
dentro de los planes del Servicio Meteorolgico
Nacional. Para ello, el organismo necesita
disponer del equipamiento como as tambin
potenciar sus recursos humanos. Los recursos
humanos estn disponibles en la Argentina y
podran convocarse mediante la cooperacin con
el Departamento de Ciencias de la Atmsfera de la
UBA y el Centro de Investigaciones de la
Dinmica y de la Atmsfera (CIMA) del
CONICET, que cuentan con un importante
plantel de investigadores. El costo del equipa-
miento necesario es de alrededor de 200,000
dlares. De concretarse esto, la etapa de adapta-
cin de un modelo a la regin y su posterior
implementacin operativa requerir, como
mnimo, de un ao de trabajo.
El Servicio Meteorolgico de la Armada
(SMARA) ha adaptado una versin del modelo
80
ETA, con una resolucin horizontal de 80 Km,
que se ejecuta remotamente en la Universidad de
Maryland, EE.UU. Con este modelo se logra una
resolucin, si bien no ptima, al menos ms
apropiada para disponer de los datos de viento en
la plataforma continental que permiten alimentar
los modelos de olas de onda de tormenta. Si bien
el SMARA cuenta con personal capacitado para
llevar adelante esta tarea, que puede comple-
mentarse en colaboracin con otras instituciones,
no dispone de una conexin Internet sufi-
cientemente rpida y carece del equipamiento
necesario. El costo del servidor computacional
que satisfara tal necesidad es de alrededor de
50.000 dlares.
Existe todava otra limitacin de tipo
observacional para la implementacin de un
sistema de pronstico meteorolgico ms acorde
con el desarrollo tecnolgico actual y que sirva a
los fines de un sistema de alerta por inundaciones.
La red observacional en la Argentina tiene una
densidad inferior a la aconsejable y la regin del
AMBA no dispone de una red suficientemente
densa de pluvigrafos que permita realizar
mediciones de la intensidad de precipitacin y
transmitirlas a un servidor central para su
inmediato procesamiento e interpretacin.

Plan para el mejoramientodela observacin yel pronstico
meteorolgico

El Proyecto de Mejora del Sistema de
Alerta Hidrometeorolgica se encuentra en
elaboracin dentro de la rbita de la Jefatura de
Gabinete de Ministros del Poder Ejecutivo
Nacional. Forma parte del proyectado Sistema
Federal de Emergencia, cuyo objetivo es crear un
sistema que atienda a la problemtica de las
emergencias, con una temtica similar al que
desarrolla la agencia FEMA (Federal Emergency
Management Agency) de Estados Unidos.
El proyecto mencionado incluye el
subproyecto radares en el que participan, bajo la
coordinacin de la Jefatura de Gabinete de
Ministros, las siguientes instituciones: Servicio
Meteorolgico Nacional, Servicio de Hidrografa
Naval, Instituto de Clima y Agua del Instituto
Nacional de Tecnologa Agropecuaria y el
Instituto Nacional del Agua y el Ambiente. El
objetivo del subproyecto radares es, a mediano
plazo, lograr integrar una red operativa de radares
con una cobertura casi total del territorio nacional
al norte del ro Colorado.
En la regin AMBA hay en la actualidad
dos radares meteorolgicos instalados. Uno de
ultima generacin, operado por el Servicio
Meteorolgico Nacional en Ezeiza, capaz de
determinar la cantidad de agua precipitable, agua
cada en diferentes perodos y probabilidad de
cada de granizo, entre otros parmetros, con un
alcance mximo de 400 Km. El otro, operado por
el Servicio de Hidrografa Naval en Buenos Aires,
es de antigua generacin pero se tiene prevista su
modernizacin a la brevedad y su posterior
traslado a Mar del Plata.
Adems de los dos radares mencionados,
el plan contempla la instalacin de nuevas
unidades y la repotenciacin de otras existentes.
Uno de ellos es el radar que opera el Servicio de
Hidrografa Naval en la base Comandante Espora
en las cercanas de Baha Blanca. El Instituto
Nacional de Tecnologa Agropecuaria tiene un
proyecto, en avanzado estado de ejecucin, de
instalacin de un radar en las cercanas de la
localidad de Pergamino, en el noroeste
bonaerense. Adems, el Instituto Nacional del
Agua y el Ambiente tiene tambin un plan de
repotenciacin del radar que planea operar en las
cercanas de la ciudad de Crdoba.
El subproyecto radares prev adems la
compra de otras 5 unidades que se instalaran,
tentativamente, en las siguientes localidades:
Reconquista, Resistencia, Santa Rosa, San
Salvador de Jujuy y Puerto Iguaz. Finalmente, se
incluye tambin la compra de un conjunto de
estaciones meteorolgicas automticas para la
medicin y teletransmisin en forma rpida y
efectiva de las mediciones de intensidad de la
precipitacin, a los fines de calibracin y
validacin de las mediciones de la red de radares.
El proyecto avanz en los aspectos tcnicos pero
estn pendientes de definicin los detalles para la
solicitud de financiacin al Banco Interamericano
de Desarrollo.
La informacin que genere la red de
radares ser coordinada por el Servicio
Meteorolgico Nacional. Se tiene previsto,
asimismo, que cada una de las instituciones
participantes disponga de un servidor que le
permita acceder a la informacin de manera
inmediata. El Servicio Meteorolgico Nacional
estudia adems, en una etapa posterior y sin fuente
81
de financiamiento an identificada, la
densificacin de la red agregando otros 25 radares
ms. En esta etapa posterior se lograra una
cobertura casi completa de todo el territorio al
norte del ro Colorado.
En lo relativo a observaciones en el
estuario del ro de la Plata, el Servicio de
Hidrografa Naval tiene un plan de actualizacin y
expansin de la red de observacin mareolgica
en el ro y la costa atlntica de la provincia de
Buenos Aires. Este plan incluye la instalacin de
tres nuevas estaciones en Braga (Tigre), Isla de
Martn Garca y Frente Martimo del ro de la
Plata. Esta ltimaestara ubicada sobre la boca
del estuario y a mitad de camino en la lnea que
une Punta del Este con el extremo norte de la
baha de Samborombn. Tambin se contempla
la modernizacin y/ o ampliacin de las siguientes
estaciones: Palermo, Oyarvide, Pontn Recalada,
San Clemente del Tuyu, Mar del Plata, Quequen y
Baha Blanca.
La Direccin de Hidrulica del Gobierno
de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires ha
elaborado un anteproyecto para el establecimiento
de una Red Hidrometeorolgica e Hidromtrica
de la ciudad de Buenos Aires. Su objeto es
obtener, procesar y entregar informacin
meteorolgica y de comportamiento del sistema
de desage pluvial de la ciudad, que pueda ser
utilizada en una etapa futura como componente
de la Red de Alerta.
El anteproyecto tiene previsto contemplar
otros proyectos, cualquiera que sea su estado de
desarrollo, que pudiera existir en el mbito
municipal, provincial, nacional o privado y que se
halle relacionado directa o indirectamente con el
mismo.

METEOROLOGA DE LAS CRECIENTES EN EL
CONURBANO DE BUENOS AIRES

LAS INUNDACIONES EN EL GRAN BUENOS AIRES.
CONDICIONESMETEOROLGICAS
DESENCADENANTES

Lluviasintensasdecorta duracin

Un reciente estudio elaborado por el
Servicio Meteorolgico Nacional, sobre la base de
los datos de la dcada 1981-1990, revela que la
regin del AMBA est afectada por tormentas en
un promedio de 50 das por ao. Este valor es
slo superado por la regin del sur de Crdoba y
norte de La Pampa (60 das en promedio) y el
extremo nordeste del Litoral (70 das en
promedio).
En general, las precipitaciones intensas de
corta duracin provienen de nubes de gran
desarrollo vertical (extensin vertical superior a 10
Km), denominadas genricamente nubes convec-
tivas. Estas nubes se desarrollan toda vez que las
condiciones de inestabilidad atmosfrica son favo-
rables. Existen dos tipos fundamentales de causas
generadoras de condiciones de inestabilidad
atmosfrica. Una de ellas es el calentamiento de la
superficie terrestre durante las horas de mayor
insolacin, situacin tpica durante el verano. La
otra causa responde a inesta-bilidades internas de
la masa de aire que generan condiciones propicias
para el desarrollo convectivo (movimiento de
ascenso del aire), a partir de niveles intermedios de
la atmsfera. En este segundo grupo se enmarcan
los Complejos Convectivos de Mesoescala (CCM).
El desarrollo de estos complejos se ve
favorecido por la presencia de campos nubosos
hacia el final de la tarde. La fase inicial de desa-
rrollo de los CCM tiene lugar durante las horas de
la noche, debido al enfriamiento por radiacin de
los topes de nubes en niveles intermedios de la
atmsfera. El establecimiento de un mayor
gradiente vertical de temperatura logra, en
ocasiones, desarrollar condiciones suficientes de
inestabilidad vertical.
As se desarrollan celdas convectivas
individuales, que comienzan a interactuar entre s,
conformando un sistema dinmico de dimensin
mayor que las celdas individuales. Este conjunto
de celdas, denominado complejo convectivo, logra
desarrollar su propio ciclo de vida (entre 12 y 18
horas), el que supera al ciclo de vida de las celdas
convectivas individuales (hasta 1 o 2 horas). Una
vez organizado el complejo, su ciclo de vida queda
determinado por una sucesin de desarrollo y
disipacin de celdas convectivas individuales.
Las fotos satelitales revelan una estructura
espacial de forma aproximada a una elipse con un
eje mayor de alrededor de 200 Km y un eje menor
de alrededor de 100 Km. Dentro de esta regin
existe una subzona donde la actividad convectiva
es ms intensa y por lo tanto la precipitacin
generadaes mxima.
La fase inicial del desarrollo de los CCM
tiene lugar en las primeras horas de la noche,
cuando la precipitacin asociada puede ser dbil o
82
nula, y alcanza su desarrollo maduro pocas horas
despus con precipitacin en aumento. La
duracin de los CCM vara entre 12 y 18 horas y
durante la tarde siguiente la radiacin solar en el
tope del sistema nuboso acta como factor
inhibidor que termina por disipar al sistema. Los
CCM se distinguen de las tormentas convectivas
aisladas de verano porque producen mayor
cantidad de precipitacin debido a su mayor
extensin horizontal y a su ciclo de vida ms largo.
Los CCM se desarrollan no solamente durante el
verano sino tambin durante el otoo y la
primavera, y se han registrado casos tambin
durante el invierno.
El desarrollo de los CCM se ve
notablemente favorecido por la aparicin de
lenguas de aire hmedo provenientes de la regin
norte del pas. Las condiciones meteorolgicas
necesarias a escala regional para el desarrollo de
los CCM, por ejemplo la presencia de un
extendido campo nuboso asociado con
condiciones iniciales de ligera inestabilidad
atmosfrica, sumado a la lenta evolucin del resto
de las condiciones, permiten alcanzar un horizonte
de pronstico de varias horas si se dispone de
suficiente informacin. Para lograr tal objetivo es
necesario disponer de modelos operativos de
pronstico meteorolgico de mayor resolucin
horizontal que los disponibles en la actualidad en
la Argentina.
El 31 de mayo de 1985 se produjo el
rcord histrico deprecipitacin acumulada en 24
horas en la regin del AMBA, con un total de 310
mm. Esta situacin gener graves inundaciones
en diferentes barrios de la ciudad de Buenos Aires.
Algunas zonas, particularmente del barrio de
Belgrano, quedaron cubiertas por ms de 1 m de
agua. Esta situacin de fines del otoo fue
provocada por el paso de un CCM por la regin.

La sudestada

a) Introduccin. Se identifica con el trmino
sudestada a un fenmeno que se caracteriza por
la ocurrencia de vientos provenientes del sector
sudeste, que soplan con persistencia regular y con
intensidades moderadas a fuertes. Esta situacin
afecta principalmente a la zona del ro de la Plata,
sur de la provincia de Entre Ros y nordeste de la
provincia de Buenos Aires, y est acompaada por
lluvias. La sudestada produce graves crecientes
del ro de la Plata en la costa argentina del
estuario.
La sudestada dura comnmente de 1 a 3
das, pudiendo extenderse, en casos excepcionales,
hasta 6. Hace su aparicin cada vez que los
vientos emitidos por un centro de alta presin
ubicado en el norte de la Patagonia convergen
hacia un centro de baja presin ubicado en el sur
del Litoral o sobre el Uruguay. Estos vientos
provenientes del sudeste o del este-sudeste,
atraviesan la regin con velocidades de 20 a 40
Km/ hora, en el caso de las sudestadas leves, y con
ms de 70 Km/ hora en los casos ms intensos.
Simultneamente, el centro de baja presin
ubicado sobre el Litoral, con sus frentes caliente y
fro asociados, provoca lloviznas y en ocasiones
tormentas elctricas.
La sudestada genera siempre una
creciente del ro sobre la margen argentina del
estuario. Los vientos generalizados del sector
este-sudeste hasta el sector sud-sudeste ejercen un
efecto de friccin sobre las aguas del ro de la
Plata, que es opuesta al sentido en que las mismas
drenan. La accin de estos vientos se traduce en
una acumulacin de agua ocenica en la
desembocadura del ro. Tal acumulacin de agua
reduce la pendiente de descarga del ro, de modo
tal que las aguas provenientes de los cursos
superiores se ven dificultadas en su drenaje
natural, provocando un aumento en el nivel de las
mismas. La intensidad de la creciente depender
de la duracin y la magnitud de la sudestada y de
las lluvias que se produzcan en la zona. Tambin
se intensificar si los ros Paran y Uruguay bajan
en creciente.
b) La evolucin del estadodel tiempoconducente
a la sudestada. Las condiciones meteorolgicas que
dan lugar al desarrollo de la sudestada estn bien
determinadas ya que la misma sigue una secuencia
particular de eventos que se puede dividir en 3
fases (Celemn, 1984).
La fase inicial (Da 1), se caracteriza por la
aparicin de un frente fro, que luego de cruzar la
Patagonia y la provincia de Buenos Aires se
detiene en el sur del Litoral. Este frente fro, que
se alinea en la direccin noroeste a sudeste, separa
el aire caliente y hmedo situado hacia el nordeste
de la pendiente frontal, del aire fro y seco situado
al sur y sudoeste de la misma. Simultneamente,
se introduce un sistema de alta presin, o
anticicln, sobre el centro y norte de la Patagonia.
83
Comienzan durante esta fase los vientos del sector
sudeste en la zona del ro de la Plata, con
velocidades que oscilan entre 20 y 40 Km/ hora.
A su paso por la regin, el sistema de nubes
asociado al frente fro puede producir lluvias,
lloviznas e incluso tormentas elctricas. La
duracin de esta fase es de aproximadamente 24
horas.
Durante la segunda fase (Da 2), el frente
fro se detiene y se transforma en un frente
estacionario. La rama fra del mismo se extiende a
partir del sur del Litoral hacia la regin central y el
noroeste de la Argentina, mientras que la rama
caliente atraviesa el Uruguay y se interna en el
ocano Atlntico. Sobre ambas ramas del frente
se producen lluvias de moderada intensidad. El
anticicln de la Patagonia se intensifica, lo que
aumenta la diferencia de presin entre la Patagonia
y el Litoral, de modo tal que se incrementa la
velocidad del viento en la zona del ro de la Plata,
con velocidades de 25 a 40 Km/ hora y rfagas que
pueden superar los 60 Km/ hora. La duracin de
esta fase es de 24 horas aproximadamente.
Es durante la fase 3 del proceso (Da 3),
cuando se define la situacin que podr dar lugar a
la aparicin de la sudestada. Hasta este momento,
las ramas fra y caliente del frente se disponen
aproximadamente en una lnea orientada de
noroeste a sudeste, que atraviesa el sur del Litoral.
Toda vez que se produce una perturbacin
ciclnica en la zona frontal, la situacin evoluciona
de manera tal que efectivamente desencadena una
sudestada, cuyas caractersticas se describen ms
adelante.
Cuando no se produce tal perturbacin
(Da 3 sin sudestada), el anticicln ubicado sobre el
norte de la Patagonia se pone en movimiento
hacia el ocano Atlntico. De este modo durante
la fase 3, aproximadamente en el tercer da de
iniciado el proceso, el cielo permanece cubierto (y
a veces con lluvias), y soplan vientos fuertes del
sudeste en todo el estuario sugiriendo que una
importante y persistente sudestada est en
desarrollo. Pero esto no suceder as ya que el
anticicln se mueve rpidamente hacia el ocano
Atlntico, impidiendo la formacin de la
perturbacin frontal. En el ro de la Plata los
vientos soplan del sector este, a veces este-
nordeste tambin, pero disminuyen rpidamente
su intensidad y no llegan a superar los 25
Km/ hora. El cielo suele permanecer cubierto en
toda la zona, con lluvias y lloviznas aisladas. Son
frecuentes tambin las nieblas y neblinas, que son
una seal de que el frente permanece estacionario
y que puede retroceder hacia el sur a modo de
frente caliente. Esta situacin representa una
sudestada que intenta organizarse, pero que se
disuelve al da siguiente.
En el caso en que efectivamente se
produce la perturbacin de la zona frontal (Da 3
con sudestada), la lnea del frente se ondula y da
lugar al desarrollo de un centro ciclnico que se
ubica en el sur del Litoral o el Uruguay. Este
centro de baja presin provoca una rotacin de los
vientos en el sentido de las agujas del reloj
(hemisferio sur), poniendo as en movimiento a las
ramas fra y caliente del frente.
Durante el Da 3(con sudestada), la onda
frontal formada sobre el Litoral, con sus ramas
fra y caliente, comienza a moverse hacia el sur o
el sudeste. El anticicln extiende uno de sus
centros hacia el centro-norte del pas y se
incrementa la diferencia de presin atmosfrica
entre la Patagonia y el sur del Litoral. Se
producen lluvias, lloviznas y a veces tormentas
elctricas en el ro de la Plata, sur del Litoral y gran
parte de la provincia de Buenos Aires y el
Uruguay. Comnmente los vientos soplan del
este y del sudeste con velocidades que oscilan
entre 30 y 50Km/ hora, con rfagas de 60 a 80
Km/ hora.
Durante el Da 4(con sudestada), el centro
ciclnico se desplaza hacia el sudeste, a la vez que
el sistema de alta presin situado sobre el centro
del pas se mueve hacia el norte y el nordeste.
Gradualmente, los vientos en el ro de la Plata
comienzan a rotar hacia el sector sur y luego
sudoeste, a la vez que van disminuyendo su
intensidad. De este modo comienza a disiparse la
sudestada.
La secuencia anterior se puede considerar
como tpica en el desarrollo de la sudestada. Los
Das 1 y 2 conforman la etapa de generacin de las
condiciones propicias, el Da 3 conforma la etapa
de desarrollo de la sudestada y, en el caso de que
ella ocurra, el Da 4 conforma la etapa de
disipacin paulatina de la misma. En otras
palabras, se requieren entre 1 y 2 das para la
generacin y otro tanto para el desarrollo y
disipacin de la sudestada. La duracin de cada
etapa es variable y la transicin entre ellas es
paulatina, de modo tal que se puede considerar
que la duracin tpica de los efectos adversos
sobre la margen argentina del ro de la Plata oscila
84
entre 1 y 3 das. Pero hay casos en que la
situacin evoluciona ms lentamente y es as que
se han registrado casos excepcionales con una
duracin de hasta 6 das (de acuerdo a Celemn,
1984).

c) La accin combinada dediferentes factores.
Se considera que el viento del sector sudeste no
explica, por si solo, los valores extremos de
crecidas que se observan en el ro de la Plata. El
resultado de la combinacin de diferentes factores
meteorolgicos y ocenicos es el que finalmente
determina la altura del ro.
En primer lugar cabe mencionar la
direccin del viento que, proveniente del este y
sudeste, se opone a la direccin con que las aguas
del ro de la Plata descargan en el ocano
Atlntico, es decir desde noroeste hacia sudeste.
La velocidad del viento es otro factor
fundamental, ya que la accin de tensin
superficial sobre las aguas del ro es directamente
proporcional a ella. La mezcla turbulenta vertical
de las aguas del ro es tambin directamente
proporcional a la velocidad del viento. Adems, la
escasa profundidad del ro de la Plata, que apenas
supera los 10 metros sobre su desembocadura,
hace que el efecto de friccin del viento se
propague hasta el fondo del ro.
Otro factor importante es la convergencia
de las lneas de flujo atmosfrico sobre la
desembocadura del ro. El centro ciclnico
ubicado sobre el Uruguay (rotacin de vientos en
el sentido de las agujas del reloj), genera vientos
provenientes del nordeste en el ocano Atlntico
frente al Uruguay. El centro anticiclnico ubicado
en el norte de la Patagonia (rotacin de vientos en
el sentido opuesto), genera vientos del sector sur y
sudeste provenientes del ocano Atlntico frente a
las costas de la provincia de Buenos Aires. En
consecuencia, ambas lneas de flujo convergen
sobre la desembocadura del ro de la Plata en el
ocano Atlntico, cubriendo todo el frente
ocenico que encuentran las aguas del ro en su
derrame.
La accin de la fuerza de friccin que el
viento ejerce sobre las aguas provoca un
movimiento hacia donde sopla el viento y genera
ondas u olas que se desplazan en la misma
direccin. Se define con el trmino alcancedel
viento a la distancia o extensin lineal del mar a lo
largo de la cual el viento ejerce su influencia
manteniendo la direccin y velocidad prctica-
mente constantes. Cuanto mayor sea el alcance del
viento, tanto ms intensa ser la generacin de
ondas que se desplazan siguiendo la direccin del
mismo. La regin del ocano Atlntico afectada
por el viento del sudeste se extiende desde la zona
frente a las costas del sur de la provincia de
Buenos Aires, hasta el ro de la Plata. De modo
tal que el alcance del viento, en esta situacin, es
superior a 300 Km. El tren de olas generado por
el viento se desplaza de sudeste hacia noroeste.
Es entonces cuando entra en accin la fuerza de
Coriolis, que debido a la rotacin terrestre, desva
al movimiento hacia su izquierda en el hemisferio
sur. As, las aguas superficiales del ocano
Atlntico y del ro de la Plata se desvan hacia la
izquierda de su lnea demovimiento provocando
la acumulacin de agua sobre la costa de la
provincia de Buenos Aires. Este mismo efecto se
amplifica en el ro de la Plata ya que se combinan
la acumulacin de agua ocenica en la
desembocadura del ro con las aguas quetraen los
ros Paran y Uruguay, que al ver dificultado su
drenaje son arrastradas hacia la margen argentina
del ro de la Plata. Esto explica por qu la margen
uruguaya del ro de la Plata no sufre las
consecuencias, en ocasiones catastrficas, de la
sudestada.

d) La distribucin delassudestadasa lolargodel ao.
Celemn (1984), establece la siguiente clasificacin
de las sudestadas de acuerdo a la intensidad del
viento:
sudestada leve, cuando el viento oscila
entre 18 y 36 Km/ hora (10 y 20 nudos,
respectivamente), en general con cielo
parcialmente nublado.
sudestada moderada, cuando el viento
oscila entre 27 y 54 Km/ hora (15 y 30
nudos, respectivamente), con cielo nublado
y a veces con precipitaciones.
sudestada fuerte, cuando aparecen
rfagas superiores a los 54 Km/ hora (30
nudos), generalmente con lluvias en toda la
regin.
Este autor realiz un estudio de las
sudestadas que tuvieron lugar en la regin del ro
de la Plata durante un perodo de 20 aos
consecutivos y arrib a las siguientes conclusiones:
Octubre es el mes que presenta la mayor
frecuencia de sudestadas, esto es, 3 das en
promedio. En casos excepcionales, este
85
mes ha llegado a contar con 6 das
consecutivos con sudestada, como por
ejemplo durante el ao 1959.
El 90% de los das con sudestadas aparecen
entre los meses de abril y diciembre.
Febrero es el mes con menor nmero de
sudestadas. En varios aos, este mes no
present sudestadas.
Las sudestadas fuertes ocurren con mayor
frecuencia durante el perodo de 8 meses
comprendido entre marzo y octubre. El
autor destaca como la ms violenta, por los
daos causados, la ocurrida el 28 de julio de
1958.
Junio es el mes con mayor nmero de
sudestadas fuertes. El promedio de este
mes es de 1 da con sudestada fuerte cada
cuatro aos.
El 48% de das con sudestada tiene lugar
entre julio y octubre.
El mes de julio, con un promedio de 2 das
con sudestada, present en 1973 el mximo
de 8 das con sudestada.
Durante el perodo 1958 a 1974 hay un
promedio de 6 das de sudestadas
moderadas y fuertes por ao.
Slo 2 aos (1965 y 1968), de un total de 17
aos analizados (1958 a 1974), se
presentaron con sudestadas muy escasas y
dbiles.
El ao 1963 present 13 das con
sudestada; el ao 1974 present 12 das y el
ao 1973, 11 das.
Las sudestadas ms prolongadas (6 das
consecutivos), ocurrieron en octubre de
1963, octubre de 1967 y enero de 1974.

e) El pronsticodela sudestada. El Servicio
Meteorolgico Nacional informa inmediatamente
al Servicio de Hidrografa Naval cuando observa
una rotacin del viento hacia el sector sudeste que
pueda dar lugar a la ocurrencia de una sudestada.
Por su parte, el Servicio de Hidrografa Naval
presta atencin a aquellas situaciones meteoro-
lgicas que pueden provocar condiciones
favorables para las inundaciones en el AMBA.
Una de ellas es cuando sopla viento sur en la
plataforma continental del ocano Atlntico. Tal
situacin genera una onda de tormenta en la
superficie del mar que eleva el nivel de las aguas
en la desembocadura del ro de la Plata. Otra
situacin propensa se debe a la ocurrencia de
tormentas en mar abierto que generan
perturbaciones de la superficie del mar conocidas
con el nombre de mar defondo. Las olas generadas
se desplazan rpidamente y cuando alcanzan la
desembocadura del ro de la Plata provocan la
elevacin del nivel del mar.
El Departamento de Meteorologa
(SMARA) del Servicio de Hidrografa Naval
dispone de un modelo de altura de olas
desarrollado por el grupo de expertos del Comit
Cientfico Oceanogrfico Internacional (SCOR).
Este modelo permite calcular la altura de la ola y la
direccin y velocidad de desplazamiento y
funciona operacionalmente desde 1997 produ-
ciendo un diagnstico diario. El dominio del
modelo cubre gran parte del ocano Atlntico sur
desde la latitud del sur de Brasil hasta el pasaje de
Drake y desde el meridiano de 20 grados oeste, en
el centro del ocano Atlntico, hasta la longitud
ms oeste de Tierra del Fuego. La resolucin del
modelo es de 1 grado de latitud por 1 grado de
longitud. Existen dos versiones anidadas del
modelo de alta resolucin, 1/ 4 de grado de latitud
(28 Km.) y 1/ 20 de grado de longitud (4 Km. en
promedio), una sobre la plataforma continental
argentina y la otra sobre el estuario del ro de la
Plata.
El SMARA dispone tambin de un
modelo de onda de tormenta (storm surge) en uso
operacional desde 1996. La elevacin del nivel del
mar y del ro por accin de la onda de tormenta es
la que ocasiona mayores inconvenientes en las
zonas costeras y en los ros y arroyos que
derraman en el ro de la Plata. Esta elevacin del
nivel del mar se debe a la escasa profundidad del
ro y la gran extensin de la plataforma
continental. Este modelo suministra informacin
sobre las variaciones de la profundidad del agua y
las corrientes promediadas en toda su vertical. Se
ejecuta en dos versiones anidadas de alta
resolucin, 1/ 3 de grado de latitud (37 Km.) y
1/ 20 de grado de longitud (4 Km. en promedio),
una sobre la plataforma continental argentina y la
otra sobre el estuario del ro de la Plata. Estos
modelos dan indicacin, con un horizonte de 30
horas, de las ondas de tormenta y su propagacin.
Estos modelos son gobernados por la
accin del viento sobre la superficie del ocano.
Dado que sobre las regiones ocenicas
normalmente no hay disponibles observaciones
meteorolgicas, se deben utilizar los resultados de
86
los modelos atmosfricos de circulacin general
que son procesados diariamente por los centros
mundiales de anlisis y pronstico meteorolgico.
Los modelos operativos utilizan los datos de
viento proporcionados por el Centro Nacional de
Prediccin Ambiental (NCEP) del Servicio
Meteorolgico de los Estados Unidos, con un
horizonte de pronstico de 72 horas. En forma
experimental se ha comenzado a utilizar los
vientos pronosticados por el modelo ETA de la
Universidad de Maryland. Este modelo tiene una
resolucin horizontal de 80 Km., mucho ms
apropiada aunque no ptima, para los modelos de
onda de tormenta y propagacin de olas.
En el estuario del ro de la Plata existe
slo una estacin meteorolgica operativa,
denominada Pontn Recalada, ubicada aproxima-
damente a 30 Km. de la costa frente a
Montevideo. La disponibilidad de este nico dato
de viento resulta un factor limitante para los
clculos que se realizan con los modelos empricos
de onda de tormenta en el estuario. A este
respecto, el SMARA tiene un plan de actualizacin
y expansin de la red de observacin mareolgica
en el ro de la Plata y costa de la provincia de
Buenos Aires, que se ha descrito en las pginas
anteriores.

f) Anlisisdeuna situacin particular. Entre
el 10 y el 15 de octubre de 1967 se produjo una
inundacin con serias consecuencias en la cuenca
del ro Matanza, que result de la combinacin de
diferentes factores meteorolgicos (Hordij,
comunicacin personal, 1999). En los dos das
previos a la tormenta se produjeron condiciones
tpicas de sudestada en el ro de la Plata. Su
intensidad fue dbil, a punto tal que la elevacin
del nivel del ro no alcanz la altura necesaria para
generar un alerta. Luego de ello se produjo, por
espacio de tres das, una precipitacin que super
los 300 mm. Esto provoc la inundacin de la
cuenca del ro Matanza que afect seriamente a
Valentn Alsina, Puente de la Noria y Villa Caraza.
La zona cntrica de Valentn Alsina qued
cubierta por un metro de agua.
Las consecuencias de la inundacin se
prolongaron por espacio de ms de 3 das, ya que
una vez finalizada la precipitacin, se produjo
nuevamente una situacin de sudestada dbil en el
ro de la Plata. Este evento no ha sido estudiado
desde el punto de vista de la sudestada, ya que
ambas situaciones antes y despus de la tormenta
no lograron ingresar a la estadstica por no superar
el nivel crtico de 2,50 metros del semforo del
Riachuelo. La consecuencia de la combinacin de
factores potenci la accin de las precipitaciones
intensas en los tres das intermedios. La sudestada
previa elev los niveles del ro de la Plata,
dificultando el normal drenaje de las aguas del ro
Matanza y otros arroyos en la zona. Una vez
finalizada la precipitacin, la segunda situacin de
sudestada potenci an ms las consecuencias de
la inundacin ya que impidi el rpido drenaje de
los volmenes de agua superiores a lo normal.
As, las aguas acumuladas en las zonas ms
deprimidas no pudieron ser evacuadas
rpidamente.
Una situacin como la descrita
anteriormente podra ser perfectamente
identificada por un sistema de gestin de
informacin que combine los datos provenientes
de una red de observacin y pronstico
meteorolgico con los de una red de maregrafos
distribuidos en el ro de la Plata y su zona de
influencia, complementada con datos hidro-
mtricos de los cursos de agua de las diferentes
cuencas de la zona. El conjunto de estos datos
constituye el ingrediente fundamental de un
sistema integrado de alerta hidrometeorolgica.

IDENTIFICACIN DE NECESIDADES PARA EL
PRONSTICO METEOROLGICO EN LA REGIN

Reddeobservacin ymodelospara el pronsticoa corto
plazo

El radar meteorolgico instalado en el
aeropuerto de Ezeiza tiene un alcance mximo de
400 Km. en reflectividad y capacidad Dopler con
alcance efectivo de 80 Km. El sistema Dopler
permite determinar la estructura tridimensional del
campo de vientos alrededor del punto de emisin
hasta una altura de 5 Km. Tal alcance permite
disponer de un horizonte de pronstico del orden
de las 2 a 3 horas para la deteccin de las
tormentas. El radar brinda informacin que
puede ser utilizada para determinar la intensidad
de los sistemas precipitantes, la ubicacin de las
celdas convectivas dentro de ese sistema, la
direccin del desplazamiento del sistema y una
estimacin del tiempo necesario para alcanzar un
punto determinado. La combinacin apropiada
de estas observaciones permite realizar
pronsticos a corto plazo.
87
La medicin de intensidad de
precipitacin que se obtiene con el radar, se realiza
en forma indirecta. El radar determina la cantidad
de agua condensada en forma de gotas en una
columna vertical. Esta medicin se traduce,
mediante la utilizacin de tablas, en la cantidad
final de agua precipitada. Para lograr esto es
necesario calibrar in situ las mediciones del radar,
utilizando una red de pluvigrafos, que son
instrumentos capaces de medir la intensidad de la
precipitacin.
El Servicio Meteorolgico Nacional
carece de una red suficientemente densa de
pluvigrafos en la regin de influencia del AMBA,
para lograr un mayor aprovechamiento de la
informacin proporcionada por el radar de Ezeiza
recientemente potenciado. La escasez de personal
en este organismo es otro factor limitante. La red
de pluvigrafos debera distribuirse regularmente
en la regin y debera tener una densidad
apropiada para la calibracin del radar. La
separacin entre puntos de observacin debiera
ser inferior a los 3 4 Km (tamao tpico
horizontal de las celdas convectivas), de modo tal
de poder garantizar la individualizacin de tales
celdas.
Se recomienda la conformacin de una
red hidrometeorolgica de monitoreo en tiempo
real y de pronstico meteorolgico a corto plazo
que cubra toda la zona que tiene influencia sobre
el AMBA. La red de monitoreo deber incluir al
radar de Ezeiza, una red de pluvigrafos a instalar
en el AMBA, la red de maregrafos del estuario
del ro de la Plata y costa de la provincia de
Buenos Aires, y una red de instrumentos
hidromtricos a instalar en los diferentes ros y
arroyos de la regin que permita medir los niveles
de los mismos y su variacin en perodos cortos.
Esta red local debe ser necesariamente apoyada
por una red regional de estaciones meteorolgicas
de densidad mayor que la actualmente disponible.
Esta red integrada de observacin permitira,
durante situaciones de tiempo adverso, monitorear
la regin en tiempo real a fin de identificar las
zonas crticas y detectar los cambios rpidos de
situacin.. Esta informacin facilitara notable-
mente las tareas de coordinacin de emergencias y
optimizara el uso de los recursos disponibles. Es
fundamental la coordinacin de actividades y
planes entre las diferentes instituciones con
responsabilidad en la zona de influencia del
AMBA, a fin de evitar la costosa duplicacin de
esfuerzos y lograr un producto til para la regin y
sus diferentes actores.
El pronstico meteorolgico y mareo-
lgico a corto plazo permitira trazar escenarios
posibles para la coordinacin de las tareas de
prevencin. Para ello se deber desarrollar un
modelo hidrometeorolgico de crecidas. La red
observacional propuesta proporcionara la infor-
macin necesaria para la calibracin del modelo.
El desarrollo del modelo hidrometeorolgico de
crecidas requiere una etapa previa de anlisis
climtico-dinmico, hidrolgico y oceanogrfico
de los registros histricos disponibles en la regin.
Este estudio deber analizar la informacin en
forma integral.
Se recomienda la realizacin de un
estudio de tormentas severas en el AMBA, que
incorpore la informacin meteorolgica observada
ms recientemente. Diferentes estudios realizados
por investigadores del Departamento de Ciencias
de la Atmsfera de la Universidad de Buenos
Aires, del Servicio Meteorolgico Nacional e
Institutos del Conicet, coinciden en sus
conclusiones acerca del incremento en los totales
anuales de precipitacin a partir de la dcada de
los aos 80. Los estudios tambin concluyen que
el incremento de la precipitacin es generalizado
en todo el centro y norte del territorio argentino.
El aumento de la precipitacin con respecto a
dcadas anteriores alcanza un valor del 20% en la
regin del AMBA. Las ms recientes observa-
ciones de la dcada del 90 confirman lo anterior.
En contraste, no hay estudios que evalen
el efecto que tal aumento de los totales anuales
podra tener en la frecuencia, duracin y cantidad
de agua precipitada durante la ocurrencia de
tormentas individuales. A su vez, se han produ-
cido cambios significativos en las caractersticas
del terreno a lo largo de las u1timas dcadas en el
AMBA, las que seguramente han provocado
cambios en las condiciones de drenaje de las
aguas. Finalmente, la existencia de cuencas de
distinto tamao y con distintos tiempos de
acumulacin, sugiere la posibilidad de un patrn
no lineal de cambios en la regin. En
consecuencia, se recomienda la realizacin de un
estudio que considere todos estos elementos
geogrficos, que utilice toda la informacin
existente en el rea metropolitana, incorporando la
ms reciente, y analice la interrelacin de estos
elementos a la luz de los cambios registrados en
las ltimas dcadas.
88
Reddeobservacin ymodelospara el pronsticoa mediano
ylargoplazo

El trabajo operativo de los centros
meteorolgicos mundiales y nacionales produce
pronsticos objetivos hasta un plazo mximo de 5
das. Para perodos mayores, existen productos
que presentan sus resultados en forma de
promedios o totales acumulados. Por ejemplo, la
precipitacin total acumulada en perodos de 10
das consecutivos. Ms all de este lmite no es
posible disponer de informacin que pueda
precisar la ocurrencia de una tormenta en un da
en particular. A partir de entonces, solo es posible
utilizar perspectivas de la probabilidad de
ocurrencia de condiciones climticas prevalentes,
por ejemplo perodos secos, normales o hmedos.
Las posibilidades que se abren en este aspecto y la
forma en que tal informacin podra ser utilizada
ya se han comentado en pginas anteriores.

Organismodeaplicacin, coordinacin entreinstituciones

Los organismos tcnicos intervinientes en
el sistema de alerta por inundaciones en el AMBA
son el Servicio Meteorolgico Nacional y el
Servicio de Hidrografa Naval. Sus responsa-
bilidades, como as tambin los detalles del
convenio marco, yafueron descritas ms arriba.

El valor prctico dela informacin meteorolgica en la
prevencin yalerta

La meteorologa juega un papel
fundamental en la prevencin y alerta sobre
catstrofes ambientales. La atmsfera siempre ha
tenido importantes efectos sobre los seres vivos y
el medio ambiente en general. Las variaciones del
tiempo y el clima son un condicionante natural de
las actividades humanas, que debieron adaptarse
continuamente a las mismas. El crecimiento
poblacional, el desarrollo tecnolgico y la
consiguiente expansin de las zonas urbanas
obligaron a introducir permanentemente cambios
en las condiciones fsicas del terreno. Tales
cambios no han seguido, en general, lineamientos
precisos que tuvieran en cuenta el impacto de esas
obras sobre el ambiente.
Es por ello que con frecuencia se
producen situaciones meteorolgicas que
desencadenan inundaciones en el sector
metropolitano de Buenos Aires, causando severos
daos a las obras de infraestructura, las
comunicaciones y el transporte en general.
Efectos que al ser mensurables pueden, con
relativa facilidad, ser incorporados a las
estadsticas. Sin embargo, hay un aspecto que no
puede expresarse a travs de cifras y es el
sufrimiento de la poblacin. La tensin generada
por el abandono de las viviendas yla evacuacin
forzada, muchas veces acompaada por un grave
riesgo para la salud, no son cuantificables.
La Meteorologa contribuye con los
sistemas de prevencin y alerta por desastres en
varios aspectos. El uso de valores apropiados de
diseo, obtenidos del anlisis climtico-estadstico
de las series de registros histricos, puedeser
aplicado a problemas tales como la localizacin y
la definicin de las caractersticas de los sistemas
de transporte, obras de infraestructura comercial e
industrial, vivienda, etc. El diseo y ubicacin
apropiada de las obras de infraestructura
contribuir indudablemente a reducir los daos
por inundaciones y tormentas severas. Las redes
de observacin meteorolgica (estaciones de
observacin de superficie, radares meteorolgicos
y receptores de informacin satelital, etc.),
correctamente instaladas y operadas, permiten
disponer de informacin de suma utilidad para la
determinacin del desarrollo, intensificacin y
desplazamiento de los sistemas de mal tiempo.
El diseo y operacin de una red efectiva
de comunicaciones, a travs de la cual se logre la
oportuna distribucin de los informes sobre
ubicacin y desplazamiento de las tormentas se
convierte en factor primordial para la prevencin
de daos y la reduccin de la amenaza para la
seguridad de la poblacin. Pero an cuando se
disponga de un sistema eficiente para el monitoreo
y comunicacin de la informacin en situaciones
de tormentas severas y riesgo de inundacin, la
reduccin de los daos que se logre estar
condicionada por la correcta adopcin de medidas
sobre la marcha misma del evento.
Aunque se disponga de un sistema de
previsin meteorolgica especialmente adaptado a
las condiciones del AMBA, el mximo crdito que
de l se obtenga slo podr ser evaluado mediante
un meticuloso trabajo multidisciplinario e
interinstitucional.
89
SISTEMASDE MITIGACIN

Las actividades relacionadas con el Alerta
por Inundaciones en la zona del AMBA se
desarrollan dentro del marco de un convenio
multilateral. El ttulo del convenio es Alerta por
sudestadas, tormentasseverasyotrosfactorescontribuyentes
a la ocurrencia deinundacionesen la zona del rodela
Plata. Las instituciones participantes son:
Ministerio de Defensa, Direccin Nacional de
Proteccin Civil, Servicio Meteorolgico
Nacional, Servicio de Hidrografa Naval, Polica
Federal Argentina, Defensa Civil de la Ciudad de
Buenos Aires, Defensa Civil de la Provincia de
Buenos Aires, Ministerio de Salud y Accin Social
de la Provincia de Buenos Aires y la Prefectura
Naval Argentina.
La operatividad del convenio funciona de
la siguiente forma: el Servicio Meteorolgico
Nacional emite un alerta meteorolgico para el ro
de la Plata y la ciudad de Buenos Aires por vientos
fuertes o tormentas. Adems, toda vez que se
observa una rotacin del viento hacia el sector
sudeste que pueda dar lugar a la ocurrencia de una
sudestada, el Servicio Meteorolgico Nacional
inmediatamente informaal Servicio de Hidrografa
Naval. Este organismo, al recibir el aviso, presta
especial atencin a la informacin mareolgica
proveniente del conjunto de maregrafos en
funcionamiento en el ro de la Plata y la costa de la
provincia de Buenos Aires.
La informacin sobre niveles de la
superficie del agua brindada por los maregrafos
permite alimentar un modelo emprico que estima
la onda de tormenta con un horizonte entre 12 y
24 horas, dependiendo del pronstico y alerta
meteorolgico emitido por el Servicio
Meteorolgico Nacional. El Servicio de
Hidrografa Naval emite un alerta toda vez que los
clculos realizados indican la superacin de
determinados umbrales del nivel de las aguas, que
dependen de la posicin a lo largo del eje del ro.
En el semforo del Riachuelo el umbral es 2,80
metros. El alerta se emite a todos los restantes
signatarios del convenio arriba mencionado.
En el momento en que el fenmeno
meteorolgico de la sudestada comienza a
desaparecer, el sistema de alerta establecido emite
tambin un comunicado informando sobre la
finalizacin del fenmeno.
El Instituto Nacional del Agua y el
Ambiente tiene la responsabilidad de operar el
Sistema de Alerta Hidrolgica de la cuenca del
Plata. El sistema provee en forma continua
informacin sobre diagnstico y pronstico
hidrolgico de los ros de la cuenca. Actualmente
tiene en aplicacin un prstamo del BIRF para la
instalacin de una red de estaciones remotas con
provisin telemtrica de datos en tiempo real, para
poder resolver ms apropiadamente el horizonte
de corto plazo hasta 10 das.
La informacin que produce este
organismo es requerida por diversas instituciones
de distinto nivel nacional, provincial y municipal
en situaciones de emergencia en la cuenca del
Plata. Adems el organismo tiene un proyecto en
ejecucin con el Servicio de Hidrografa Naval
para el modelado matemtico de las descargas de
los ros de la cuenca en el estuario del ro de la
Plata.

90
REFERENCIAS

Berri G. J., El Nio y sus efectos en la Argentina.
Tiempo Presente, Newsletter del Centro
Argentino de Meteorlogos, Nro. 6, 1997, pg. 6.

Berri, G. J., P. Cacik, E. Flamenco y M. A.
Ghietto, El Nioyalgunos aspectos hidrolgicos en la
Argentina, Actas X Congreso Brasilero de
Meteorologa, Brasilia, octubre 1998.

Celemn, A., 1984, Meteorologa Prctica, Edicin del
Autor, Mar del Plata, Argentina.






































Daffinoti, R., Estudiodeprecipitacionesintensasysu
relacin con crecidasdela cuenca del rodela Matanza,
Consejo Federal de Inversiones, Buenos Aires,
1990, pg. 35.

Glantz, M. H., CorrientesdeCambio: El impactode
El Nio sobreel Clima yla Sociedad, Cambridge
University Press (primera edicin en espaol
distribuida por la Oficina de Asistencia para
Desastres de EE.UU., USAID), pg. 140.

Hordij, H., Servicio Meteorolgico Nacional,
comunicacin personal, 1999.

91







GUSTAVO A. DEVOTO

En la Argentina, en forma anloga a lo
ocurrido en otros pases de Amrica Latina, se ha
registrado un aumento sustancial de la poblacin
urbana en las ltimas dcadas. Esta tendencia se
ha visto acentuada recientemente debido a las
dificultades por las que atraviesan las economas
regionales. Como consecuencia de este proceso
socio-econmico, el crecimiento de las ciudades
ha sido desordenado, siendo ms evidente este
efecto en los sectores perifricos de mayor
densidad de poblacin.

LAS INUNDACIONES EN EL REA METROPOLITANA
DE BUENOS AIRES EN EL CONTEXTO DE LAS
INUNDACIONESDE LA ARGENTINA

Cuando la expansin urbana y la
planificacin del uso del suelo no se realizan en
forma conjunta, se produce el crecimiento
anrquico de las superficies impermeables y la
consecuente falta de espacio para el manejo de los
escurrimientos superficiales. Es entonces cuando
se multiplican las dificultades para lograr un
drenaje eficiente.
El impacto que tienen las inundaciones
sobre la economa de un pas depende de factores
fsicos y sociales. Es la combinacin de este tipo
de factores lo que le otorga dimensin a esta
problemtica. Una suma de cuestiones topo-
grficas, hidrolgicas, hidrulicas, de densidad y de
distribucin poblacional, de emplazamiento de la
capacidad industrial y de la infraestructura de
transporte, as como tambin los usos y
costumbres de la gente son los factores que
terminan definiendo el impacto econmico y
social de estos fenmenos que deben ser
entendidos como punto de cruce entre hechos
naturales y hechos sociales.
La Argentina tiene una distribucin muy
heterognea de la poblacin y una marcada con-
centracin de la poblacin urbana en unas pocas
ciudades: Buenos Aires, Crdoba y Rosario que
concentran el 42% de la poblacin total del pas.








La industria y la red vial y ferroviaria acompaan
esta marcada distorsin en el uso del espacio.
La distribucin de la riqueza hdrica
argentina tambin es muy despareja. Los ros
pertenecientes a la Cuenca del Plata concentran el
83% de las disponibilidades hdricas superficiales
nacionales. Si se considera por dnde atraviesa a
nuestro territorio la isohieta de 500 mm anuales,
se llegar a la conclusin de que realmente la
Argentina es un pas semirido, contrariamente a
lo que la mayora de sus habitantes agrupados en
la pampa hmeda creen. No obstante ello, a partir
de principios de la dcada de los aos 70 se
observa un marcado incremento de los registros
pluviomtricos en amplias zonas del pas.
La mayor parte de los pueblos han
buscado desarrollarse en lugares con agua
disponible en abundancia, por las ventajas de toda
ndole que ello proporciona para una subsistencia
ms fcil. La Argentina no escapa a esta regla
general, y buena parte de su poblacin y potencial
industrial se encuentran concentrados en el eje
fluvial ro Paran-ro de la Plata y en la llamada
pampa hmeda.
En forma simplificada y general, en la
Argentina las cotas descienden de oeste a este,
siendo las grandes llanuras y las planicies
deprimidas de vertiente atlntica. Las preci-
pitaciones, salvo singularidades localizadas,
decrecen de este a oeste. Como consecuencia, la
mayora de la poblacin se encuentra al este,
donde est el agua y por ende sus recurrentes
excesos. Por las caractersticas fsicas y demo-
grficas mencionadas, se pueden identificar los
siguientes tipos de inundaciones:
Fluviales: ocurren en los valles aluviales de
los grandes ros del Litoral: Paran, Uruguay y
Paraguay. Son de gran permanencia (meses) y
afectan a numerosas ciudades y pueblos ribereos.
Provocan gran nmero de evacuados y elevadas
prdidas materiales en infraestructura vial.
Origen: precipitaciones de gran duracin y
magnitud en pases de la Cuenca del Plata.
Hidrologa de las crecidas
en el AMBA

92
Ejemplos recientes: las de 1982-83 y 1997 siempre
vinculadas con la ocurrencia del Nio (ENOS)
potentes. Son pronosticables con suficiente
antelacin.
Dellanura: ocurren en las extensas reas
deprimidas y de muy baja pendiente de la cuenca
del Salado, los Bajos Submeridionales, sur de
Crdoba y Santa Fe. Son de mediana permanencia
(semanas), afectan a la poblacin rural y dejan
aislados a pueblos y a veces ciudades. Provocan
prdidas totales en la agricultura y serios daos en
la ganadera. Origen: precipitaciones locales de
250 a 350 mm durante tres o cuatro das con un
estado de humedad antecedente propicio. Son
capaces de generar miles de Km
2
bajo agua. Los
caminos se convierten en verdaderos diques de
contencin y a veces el viento es quien le da
direccin a las aguas. Ejemplos recientes lo
constituyen las de marzo de 1999 en General
Villegas. Sin pronstico.
De pedemonte: ocurren en reas
normalmente semiridas. Son de escasa perma-
nencia, pero muy violentas. Recordados ejemplos
han sido la inundacin de marzo de 1975 con
epicentro en Cutral C, que afect a Neuqun y a
Cipolletti, y ms recientemente la de Trelew en
1997. Provocadas por adveccin de humedad
desde el Atlntico. Sin pronstico.
Urbanas: especialmente importantes por
su impacto son las inundaciones del rea
metropolitana (Capital Federal y los 19 partidos
del Gran Buenos Aires). Gran nmero de
personas afectadas. Daos en infraestructura
elctrica, telefnica y transporte subterrneo. Las
inundaciones son de corta permanencia.
Ejemplos ms severos en el AMBA: la tormenta
del 26 de enero de 1985 con 192 mm y la mxima
histrica de 306 mm el 31 de mayo de 1985,
episodio extraordinario que provoc 15 muertos y
120.000 evacuados. El rea metropolitana en la
zona costera tambin sufre inundaciones por el
fenmeno de la sudestada (tpica crecida elica del
ro de la Plata), pero que nada tiene que ver con
las tormentas convectivas de verano. La
sudestada es un tpico fenmeno de circulacin
invernal asociado con lluvias de poca intensidad y
permanencia.

REA METROPOLITANA DE BUENOS AIRES:
PRINCIPALESCUENCAS

El rea Metropolitana de Buenos Aires
(AMBA), incluyendo la Capital Federal y los 19
partidos del conurbano, cubre aproximadamente
700 Km2, esto es un 3 por mil de la superficie de
todo el territorio nacional; sin embargo, habitan en
esta zona 10.911.403 personas (censo de 1991), o
sea el 33.46% de la totalidad de la poblacin de la
Argentina (30.608.560 en 1991). De esta pobla-
cin, 2.960.976 habitantes residen en la Capital
Federal que ocupa solamente 200 Km
2
.
En el AMBA debemos distinguir dos
zonas desde el punto de vista del escurrimiento de
las aguas de lluvia: la zona tributaria de las cuencas
de los arroyos que cruzan la capital y la zona de las
cuencas no tributarias a la Capital Federal.
La zona tributaria de las cuencas de los
arroyos que cruzan la Ciudad deBuenos Aires
comprende seis cuencas:
cuenca del arroyo Maldonado (50 Km
2
en
Capital y 46 Km2 en la provincia);
cuenca del arroyo Vega, 17 Km
2
totalmente
en Capital;
cuenca del arroyo Medrano (20,5 Km
2
en
Capital y 25,5 Km
2
en la provincia);
cuenca de afluencia al Riachuelo (ro
Matanza) incluyendo el arroyo Cildez;
zona Boca-Barracas;
radio antiguo de la ciudad (3.000 has.).
Las cuencas metropolitanas no tributarias a
la Capital Federal son las siguientes:
cuenca del ro Reconquista en el Norte, que
comprende zonas de los partidos de
Morn, Merlo, San Martn, General
Sarmiento, Tigre y San Fernando (con sus
afluentes principales, el arroyo Morn y el
arroyo Basualdo);
zona norte de afluencia al ro de la Plata en
los partidos de San Fernando, San Isidro y
Vicente Lpez;
cuenca del ro Matanza-Riachuelo como
lmite Sur de la capital, con sus afluentes
principales: el arroyo Las Orqudeas
93
(Esteban Echeverra) y el arroyo del Rey-
Falucho (Lomas de Zamora);
rea provincial de drenaje al Riachuelo en el
partido de Lans;
zona sur de afluencia al ro de la Plata:
arroyo Sarand en los partidos de
Avellaneda, Lans y Almirante Brown;
arroyo Santo Domingo, en Villa Domnico,
Quilmes y por su afluente el arroyo San
Francisco, Francisco Solano y Alte. Brown;
arroyo Jimnez en los partidos de Quilmes,
Berazategui, Florencio Varela y finalmente
la cuenca Quilmes que comprende al sector
Bernal, al sector Don Bosco y al sector
homnimo.
Estas cuencas intersectan una regin de
11.000.000 de habitantes, con un sector activo
que comprende 80.000 empresas, al que
debemos sumar las actividades terciarias. La
actividad regional motiva el desplazamiento
cotidiano de casi 3 millones de trabajadores, con
un total de viajes del orden de 12 millones por
medio de la red ferroviaria, vial suburbana y
urbana y red de subterrneos.
En esta cerrada trama urbana, las
inundaciones como la ocurrida el 31 de mayo de
1985que es la mxima precipitacin histrica
con 306 mm en 24 horas, ocasionaron la virtual
paralizacin delas actividades en el rea durante
ms de un da. Hubo 15 muertos; fueron
evacuadas ms de 100.000 personas; resultaron
daadas 25.000 viviendas y deterioradas casi
400.000; 14.000 automotores sufrieron daos;
fueron afectados los servicios elctricos de
1.400.000 usuarios; hubo 80.000 telfonos
incomunicados y se interrumpi el servicio de
subterrneos. El clculo de las prdidas directas e
indirectas provocadas por esta inundacin super
los US$246.000.000.

DESCRIPCIN DE LOSCURSOS

GEOLOGA, GEOMORFOLOGA Y SUELOS

La zona se encuentra dentro de la regin
denominada Pampa Ondulada y se caracteriza por
poseer ondulaciones con amplias divisorias, con
direccin aproximada NE-SO. La red de drenaje,
que se encuentra integrada, est separada por una
amplia divisoria de las cuencas de los ros
Samborombn y Salado, correspondientes a la
regin de la Pampa Deprimida. En esta divisin
se localizan varias lagunas desarrolladas en
antiguas cubetas de deflacin (bajos producidos
por el viento).
Los materiales superficiales han sido
agrupados en sedimentos pampeanos y
postpampeanos (segn el esquema clsico). Estos
depsitos conforman el sustrato principal de la
Ciudad de Buenos Aires y de buena parte del rea
metropolitana Bonaerense.
El pampeano est compuesto predo-
minantemente por facies elicas, esencialmente
losicas (sedimentos transportados por el viento).
Las facies fluviales se encuentran principalmente
comprendidas dentro del postpampeano.
Intercalados entre esos sedimentos se
hallan diferentes niveles de paleosuelos (suelos
antiguos) y depsitos marinos costeros, los cuales
indican que hubo variaciones del nivel del mar.
Representan ingresiones marinas cuatemarias
(ocurridas durante los ltimos 1,8 millones de
aos) y pueden ser arenosos (en cordones
litorales) o arcillosos (en los canales de marea y
albufera).
Los factores que determinaron la
evolucin geomrfica de la regin en el
Cuaternario son:
Las oscilaciones del nivel del mar
(ingresiones-regresiones);
El depsito de potentes acumulaciones de
loess (depsitos elicos);
La formacin de suelos.
Pueden diferenciarse cuatro unidades
geomrficas principales (U.G.):
1. La U.G. Terraza baja del ro de la Plata
que se desarroll originalmente como una planicie
de deposicin marina. En la actualidad se
comporta como una planicie aluvial del ro. Su
ancho vara en extensin: aumenta hacia el
sudeste, donde puede superar los 10 Km de ancho
en la zona del partido de Berazategui. En la zona
de la Capital Federal prcticamente ha
desaparecido a consecuencia de los diferentes
rellenos realizados para la construccin del Puerto,
del Aeroparque y de la Ciudad Universitaria.
Presenta un relieve plano sumamente ondulado,
con geoformas de diferente origen.
Entre ellas se destacan los cordones de
conchillas, aproximadamente subparalelos a la
94
costa actual, que se formaron hace 6000 a 3500
aos.
Tierra adentro y formando una extensa
planicie, slo cortada por los cursos fluviales
actuales, se encuentran los antiguos canales de
marea y la albufera (laguna marginal). Este sector
prximo al ro de la Plata es el ms afectado por
las sudestadas, por lo que sufre importantes
anegamientos, debido a su cotageneralmente
inferior a los 3 msnmbajo gradiente y
complejidad geomrfica.
2. La U.G. Planicies aluviales y terrazas
bajas de los tributarios se desarrolla en los
principales cursos fluviales que desaguan en el ro
de la Plata. Por definicin, una planicie aluvial es
la parte de un valle que puede experimentar
inundaciones ocasionales.
El ro Matanza-Riachuelo se destaca
como el principal colector del rea de estudio,
mientras que los cursos ms importantes entre
otros son: el ro Lujn, el ro Reconquista y los
arroyos Morn, Sarand y Santo Domingo. stos
presentan un rumbo aproximado SO-NE y son de
hbito sinuoso, salvo en sectores canalizados o
entubados.
Los lechos se encuentran profundizados
(2-3 m) y tienen un nivel de terraza muy
modificada por la accin antrpica. Esta unidad
realmente es la de menor tamao y presentauna
elevada posibilidad de inundacin. Los canales, en
muchos casos, no slo no solucionan el problema
sino que pueden empeorarlo debido a que sus
mrgenes estn sobreelevadas e imper-
meabilizadas. Por lo tanto, la planicie de inunda-
cin y las terrazas, en los tramos de aguas arriba,
se pueden anegar, lo que generalmente coincide
con las zonas ms pobladas.
Otros factores colaboran para hacer poco
efectivos estos canales: el ro de la Plata ha
formado barras por deriva, en sus
desembocaduras, que afloran en bajante e impiden
el drenaje hacia el estuario. Por otra parte, a la
gran cantidad de material de origen antrpico en el
lecho que obstruye el drenaje, se le suma el
desarrollo de una vegetacin especializada.
En las terrazas y planicies hay sectores
ms deprimidos que estn ocupados por esteros
con vegetacin palustre y vinculados a la napa
fretica, la cual se encuentra casi aflorante en casi
toda esta unidad geomrfica. Finalmente, estos
cursos presentan un elevadsimo grado de
contaminacin: hidrocarburos, metales pesados,
nitritos, etc., como resultado de la actividad
antrpica.
3. La U.G. Laderas de valles ocupa la
porcin del paisaje comprendida entre las
divisorias ms altas (cotas superiores a 10 m) y las
planicies aluviales y terrazas de los cursos fluviales.
Son formas mixtas erosivas y deposicionales,
vinculadas a la accin elica y al escurrimiento
superficial; las pendientes son del orden de los 2
m/ Km o superiores. Salvo en algunos sectores
deprimidos, ligados a la accin elica pasada,
presentan baja probabilidad de anegamiento.
Estn relacionadas con los depsitos
pampanos.
4. La U.G. Divisorias altas presenta un
relieve plano o suavemente ondulado. Est
constituida por una planicie losica (o planicie de
deflacin acumulacin elica). Se encuentra
marginada, respecto al ro de la Plata y tributarios
mayores, por una escarpada de erosin (barranca).
Esta geoforma se extiende con rumbo
aproximado NO-SE, con un desnivel que puede
superar los 10 m respecto de la planicie del ro de
la Plata. La barranca puede seguirse en la Ciudad
de Buenos Aires desde el Parque Lezama, en el
sur, pasando por Plaza Francia, en el centro,
Belgrano-Nez y hacia el norte contina en
Vicente Lpez y San Isidro. En la zona del ro
Matanza se proyecta tierra adentro, marginando la
zona de Flores y Mataderos. Ms hacia el sur
desaparece como forma mayor hasta la zona de
Quilmes. En algunos sectores presenta cubetas de
deflacin, que fueron esteros o lagunas, como en
la zona del barrio de Saavedra.
Esta unidad presenta menor
susceptibilidad al anegamiento, con excepcin de
las depresiones antes sealadas. Sin embargo, la
capa fretica se encuentra en general alta
(controlada en parte por la presencia
subsuperficial de tosca), lo que restringe
severamente su capacidad de almacenamiento en
los sedimentos por infiltracin. Esto favorece el
escurrimiento hacia los cursos fluviales y
depresiones.
Los suelos poseen importante variabilidad
espacial en funcin de los diferentes materiales
originarios, las distintas posiciones en el paisaje y
geoformas presentes. La regin se caracteriza por
presentar importantes perodos de pedognesis
dominante y morfognesis subordinada (medios
estables), lo que da como resultado la presencia de
suelos con buen desarrollo.
95
Los suelos que predominan en las
divisorias y en las laderas de valles se denominan
Argiudoles tpicos. Se forman a partir de los
sedimentos losicos, son profundos (ms de 1,5
m), tienen importante desarrollo y altos
contenidos de materia orgnica. Constituyen los
suelos zonalesde la regin. En las laderas de valles
los Argiudoles son menos potentes. Pese a
encontrarse en aquellas zonas menos anegables,
presentan evidencias de condiciones reductoras y
saturacin temporal con agua a poca profundidad
(a 25-40 cm aparecen concreciones y moteados).
Del estudio de los suelos surge, en lneas
generales, que independientemente del lugar del
paisaje que ocupen, todos los suelos de la regin
presentan caractersticas que permiten inferir
diferentes grados de saturacin del perfil con agua.
Esto es evidencia de una napa fretica alta la
mayor parte del ao; por otra parte, estos suelos se
encuentran, en muchos casos, modificados por la
accin antrpica. Asimismo, la presencia de un
horizonte arglico implica una infiltracin
moderada a baja y una tasa de infiltracin baja, lo
que es importante a la hora de estimar los
coeficientes de escorrenta. Tal situacin es
particularmente evidente en la zona de la Planicie
aluvial del rodela Plata y en todos los sectores en
los que afloran sedimentos arcillosos, donde la
infiltracin es mnima.

ESTUDIOS HIDROLGICOS DE LAS CRECIDAS EN EL
REA METROPOLITANA. CUENCAS DEL GRAN
BUENOS AIRES

Cuenca del roReconquista

El ro Reconquista, al norte de la Capital
Federal, se desarrolla de sudoeste a noreste para
desembocar en el ro Lujn, que a su vez vierte sus
aguas en el ro de la Plata. La cuenca abarca los
partidos de Lujn, General Las Heras, General
Rodrguez, Moreno, Merlo, Morn, General
Sarmiento, San Isidro y San Fernando.
El rea de drenaje hasta el ro Lujn es de
1.738 Km
2
. El 60% es de caractersticas rurales y
corresponde al tramo superior y medio, mientras
que el 40% restante, perteneciente a la parte
inferior, tiene caractersticas de cuenca urbana y
periurbana.
No presenta lagunas ni lagos pero s
algunos baados. Sus principales afluentes son los
arroyos Durazno, La Choza y La Horqueta, que le
dan origen al unirse en el tramo superior y rural de
la cuenca.
Donde se produca la confluencia de estos
dos primeros tributarios, el valle presenta un
estrechamiento que se ha aprovechado para
emplazar la presa Ingeniero Roggero para el
control de crecidas, que genera un embalse de 120
Hm
3
de capacidad.
La estructura de control de crecidas la
conforman un sistema mixto de sifones
autocebados a los que a partir de determinada cota
de embalse se les suma la descarga por vertedero
libre.
Aguas arriba del embalse Ingeniero
Roggero se construyeron posteriormente otras dos
presas ms pequeas para el control de las
crecidas; una sobre el arroyo La Choza de 75 Hm
3

de volumen de embalse y la otra sobre el arroyo
Durazno de 55 Hm
3
de volumen til.
Los estudios realizados por INCONAS
para la Direccin Provincial de Hidrulica
demostraron que este sistema era capaz de
controlar crecidas de hasta 50 aos de recurrencia.
Aguas abajo de la presa Ingeniero
Roggero recibe como afluentes a los arroyos: del
Sauce, Torres, Las Catonas, Los Berros, Morn, y
Basualdo.
Luego, el curso principal se bifurca a unos
2,5 Km de la desembocadura conformando una
horqueta. Uno de sus brazos es el ro Tigre,
mientras que el otro contina con la
denominacin de ro Reconquista. Un poco antes
de la bifurcacin, nace por margen izquierda hacia
el norte un canal aliviador de 200 m
3
/ s de
capacidad, utilizado tambin como Pista Nacional
de Remo.
El tramo inferior del ro, hasta
aproximadamente Bancalari, est sujeto a la
influencia de las mareas meteorolgicas del ro
Lujn (sudestada), que penetra por los ros Tigre y
Reconquista.
La conformacin topogrfica general de
la cuenca es relativamente plana y uniforme. La
cota media de la divisoria de aguas en las nacientes
es 30 m IGM, siendo la cota media del valle
inferior 3 m IGM.
El ro Reconquista desagua terrenos
bajos, fluye lentamente, pero con lluvias
importantes aumenta su caudal. El escurrimiento
disminuye notablemente durante los estiajes, y
entonces se acentan los procesos de
contaminacin.
96
Esta cuenca ha sufrido una marcada
alteracin antrpica producto del progresivo
avance de la impermeabilizacin, la prdida de los
espacios abiertos y de la vegetacin, el relleno de
zonas deprimidas y numerosos obstculos que
obstruyen el libre escurrimiento de las aguas.
Cabe mencionar que el curso principal del ro
Reconquista, que tiene unos 50 Km desde la Presa
Roggero hasta el ro Lujn, est atravesado por 42
puentes, muchos de los cuales estrangulan
notablemente el escurrimiento al producirse
grandes crecidas.
En zonas de la cuenca inferior, el ro
discurre sobre tejido urbano. El Talar, Virreyes,
Carup, son zonas con alta densidad poblacional y
urbanizacin consolidada en reas inundables.
Algo similar ocurre en Don Torcuato y Boulogne.
En esta ltima zona, el rea residencial ms
consolidada queda protegida.
Los primeros espacios abiertos hacia el
sudoeste son el rea del CEAMSE y de Campo de
Mayo, las ms importantes en superficie y
cobertura vegetal.
La capacidad de infiltracin de las reas
de relleno es incierta, pero influye en el retardo del
escurrimiento hacia el ro.
En Hurlingham y Bella Vista existe un
rea de franca influencia de las inundaciones, por
lo extendido de la llanura aluvial.
En Ituzaing, que es una localidad con
baja densidad de poblacin, la periferia urbana se
ha extendido en gran medida hacia el ro, mientras
que en Paso del Rey y Moreno se observa que han
aumentado las reas periurbanas, es decir aquellas
de tejido menos consolidado y con una dotacin
de servicios pobre o nula.
Por su parte, las localidades de Mariano
Acosta y La Reja, en el partido de Moreno,
presentan actividades agropecuarias.
Los datos de un estudio de crecimiento
comparativo del rea metropolitana, entre 1983 y
1986, muestran que las nuevas periferias creadas
en el rea de influencia de las inundaciones del ro
Reconquista se hallan principalmente en Bella
Vista, Merlo, Mariano Acosta y La Reja. Estos
datos, as como el anlisis de las tendencias de
crecimiento de la periferia urbana en la cuenca,
muestran un panorama de poblacin que se agrega
a las zonas inundables.
En el estudio realizado por INCONAS
para la Sistematizacin de la Cuenca del ro
Reconquista, la variable aleatoria elegida para
caracterizar en forma probabilstica las tormentas
de diseo fue la precipitacin media areal cada
durante tres das consecutivos. Empleando
polgonos de Thiessen se calcularon estos valores
mximos anuales para el perodo 1956-88 y se
ajustaron distintas funciones de distribucin de
valores extremos. Se eligi el modelo LogNormal
sobre la base de pruebas estadsticas que
determinan la bondad de ajuste (las
precipitaciones areales obtenidas para distintas
recurrencias se consignan en la Tabla 1). La
distribucin temporal de las tormentas de diseo
se hizo semejante a la tormenta de 1967 dada su
magnitud y duracin. De acuerdo con esta
secuencia se propuso:
1
0
da: 24,4%
2
0
da: 41,1%
3
0
da 34,5%
Se utiliz el modelo HYMO-10 (modelo
hidrolgico de simulacin de eventos) para
generar los hidrogramas de todas aquellas
subcuencas con descarga directa al curso principal

Tabla 1
Tr (aos) P (mm)
2 110
5 158
10 190
25 231
50 263
100 296
500 328
1000 408

del ro Reconquista, correspondientes a tormentas
de distinta recurrencia, con una discretizacin
espacial de la cuenca en 19 subcuencas. El modelo
fue calibrado hasta Puente Roca con la tormenta
del 18 al 20 de julio de 1959 en condiciones de
cuenca natural, es decir sin la presencia de las tres
presas reguladoras mencionadas anteriormente.
Como el modelo HYMO-10 no tiene en
cuenta, en el trnsito de las ondas de crecida, las
prdidas de energa localizadas capaces de
provocar sobre elevaciones del pelo del agua, para
reproducir las inundaciones observadas se debi
recurrir a un proceso de retroalimentacin entre
los resultados provistos por el modelo hidrolgico
y los obtenidos con el modelo hidrodinmico
EZEIZA V, operado por el Laboratorio Nacional
del Hidrulica del INCyTH a lo largo del curso
principal del ro.
Para el tratamiento de la combinacin
97
sudestada/ precipitacin, se elabor una matriz de
contingencia, con la informacin simultnea de
precipitacin diaria de Capital Federal y las alturas
medias diarias mareogrficas en el Puerto de
Buenos Aires para un perodo de 65 aos.
Las pruebas estadsticas demostraron sin
lugar a dudas que la precipitacin y la sudestada
son fenmenos dependientes. Si bien el ro de la
Plata no est alto porque llueva, puede llover
mientras est alto, lo que de hecho ocurre.
Lo que prcticamente es muy difcil que
suceda es que se d una gran sudestada
(circulacin tpica de invierno) simultneamente
con una gran tormenta de tipo convectivo
(circulacin tpica de verano), como son las
tormentas de diseo.
Empleando el cuadro de contingencia y la
regla de probabilidad conjunta: P[AB] = P[A/ B] *
P[B], se propusieron escenarios combinados de
precipitacin con sudestada de modo que el
evento tuviera un intervalo de recurrencia
prefijado.
Se realizaron estudios hidrulicos para
determinar tanto las reas inundadas por el ro
Reconquista por crecidas pluviales de distintas
recurrencias como en caso de sudestada. As
mismo, se realizaron estas determinaciones para
las distintas alternativas de obras consideradas que
generan una reduccin de rea inundada que le es
asignable. Para ello, se trabaj con modelos
matemticos de simulacin del comportamiento
del ro tanto en rgimen impermanente
(hidrodinmico) como permanente (curvas de
remanso).
El modelo hidrodinmico del ro
Reconquista se calibr en el tramo comprendido
entre el pie de la presa Ingeniero Roggero y la
desembocadura en el ro Lujn incluyendo la
trifurcacin: brazo ro Tigre, brazo ro
Reconquista y el Canal Aliviador.
Con el modelo hidrolgico HYMO-10
se obtuvieron los hidrogramas de aporte en
distintas secciones del cauce principal, que fueron
datos de entrada del modelo hidrodinmico junto
con la geometra del caucecon y sin obras de
control y con la condicin de borde en el ro
Lujan correspondiente al escenario elegido de
precipitacin con sudestada. Las distintas corridas
del modelo hidrodinmico dieron para distintas
progresivas del cauce principal las condiciones de
inundacin que se observan en las Tablas 2 y 3.

Cuenca del roMatanza-Riachuelo

El sistema de los ros Matanza-Riachuelo
produce en su valle inferior inundaciones
peridicas que causan grandes perjuicios a la
comunidad, llegando en ocasiones a convertirse en
verdaderos desastres que afectan poblaciones,
industrias y vastos sectores agropecuarios de los
partidos de Avellaneda, Lans, Almirante Brown,
Lomas de Zamora, Esteban Echeverra, La
Matanza, Cauelas, General Las Heras, Marcos
Paz y zonas ribereas de la Capital Federal.
El rea que drena a la altura de su
desembocadura en el ro de la Plata es de
aproximadamente 2100 Km
2
, siendo su Cuenca de
forma irregular con un ancho mximo de 40 Km y
una longitud medida a lo largo del cauce principal
de 70 Km.
La topografa de la regin es sumamente
regular, con una morfologa propia de los terrenos
sedimentarios, es decir de una pendiente bastante
marcada con ligeras ondulaciones y pendientes
reducidas estimadas en 0.35 m/ Km. La cota
mxima y mnima son 38 m y 3 m,
respectivamente, en el sistema de referencia del
Instituto Geogrfico Militar. El ro Matanza
recibe unos 18 afluentes. Entre los principales, a













Tabla 2 * Cauce natural
Tr=50 Tr=25 Tr=10
Progresiva
(km)
Nivel
(m)
Qp
(m3/ s)
Nivel
(m)
Qp
(m3/ s)
Nivel
(m)
Qp
(m3/ s)
51.40 14.94 120 14.69 98 14.24 94
45.40 14.26 295 14.00 255 13.56 200
40.41 12.63 360 12.37 310 12.06 244
35.41 9.94 580 10.04 361 9.69 290
26.80 8.30 608 7.43 545 7.44 460
23.25 5.87 597 5.77 537 5.65 455
18.91 5.41 708 5.30 661 4.96 547
14.35 4.84 588 4.62 543 4.35 477
12.39 4.15 574 3.97 526 3.74 459
3.40 (a) 0.50 276 0.50 250 0.50 214
2.21 (b) 0.50 64 0.50 58 0.50 50
0.00 (c) 0.50 237 0.50 220 0.50 195
(a) desembocadura del ro Tigre; (b) desembocadura del ro Reconquista; (c) desembocadura del Canal aliviador
98

















La topografa de la regin es sumamente
regular, con una morfologa propia de los terrenos
sedimentarios, es decir de una pendiente bastante
marcada con ligeras ondulaciones y pendientes
reducidas estimadas en 0.35 m/ Km. La cota
mxima y mnima son 38 m y 3 m
respectivamente, en el sistema de referencia del
Instituto Geogrfico Militar. El ro Matanza
recibeunos 18 afluentes. Entre los principales, a
los arroyos Rodrguez o de Los Pozos, Chacn,
Morales, Cauelas, de las Vboras y Aguirre. Los
accidentes topogrficos ms importantes los
constituyen los terraplenes ferroviarios y
carreteros que, dispuestos transversalmente a los
cursos de agua, ocasionan notables alteraciones al
funcionamiento de la cuenca en estado natural.
La cuenca presenta pequeos cuerpos de
agua estancos temporarios y no muy numerosos,
situados en las divisorias de aguas de las
subcuencas donde la red de drenaje es ms pobre.
En algunos casos, su origen puede estar
relacionado con afloramientos de la napa fretica
pero, en su mayora, se trata de aguas residuales
almacenadas superficialmente, retenidas por la
menor permeabilidad del fondo de las
hondonadas como consecuencia de la deposicin
de sedimentos ms finos.

















En su desarrollo, el ro mantiene una
orientacin general de sudoeste a noreste y en sus
tramos medio e inferior divaga por numerosos
meandros. El cauce se encuentra encajonado lo
que evidencia una importante incisin vertical
(vinculado a un rpido descenso del nivel de base)
y una baja capacidad de migracin de los
meandros con escasa erosin lateral actual.
El principal tributario en territorio de la
Ciudad de Buenos Aires es el arroyo Cildez, en
la zona de los barrios de Mataderos y Lugano; su
curso se encuentra rectificado y parcialmente
entubado.
El ro Matanza, en su tramo inferior
(Riachuelo), posea una alta sinuosidad, debida a
su muy baja pendiente y a la interaccin con el ro
de la Plata; luego este tramo fue rectificado. En
esta zona la planicie aluvial tiene un ancho de 6
Km y en ella habitan ms de 500.000 personas,
incluyendo sectores de la Ciudad de Buenos Aires
y del Gran Buenos Aires.
En 1960, la Direccin de Hidrulica de la
Provincia de Buenos Aires decidi densificar las
redes hidrolgicas de observacin en la cuenca por
lo que instal 8 pluvigrafos a cangilones y las tres
estaciones limnigrficas de la Tabla 4.




El caudal medio anual, en la estacin
Autopista Ricchieri, es de 7,02 m
3
/ s, mientras que
el caudal mximo registrado ha sido 1325 m
3
/ s.
En la mencionada estacin de aforo, las
aguas han variado entre 1,43 m y 6,16 m, valor
Tabla 3 Cauce modificado con las obras
TR = 50
Tr = 25 Tr = 10
Progresiva
(km)
Nivel
(m)
Qp
(m3/s)
Nivel
(m)
Qp
(m3/s)
Nivel
(m)
Qp
(m3/s)
49.16 14.73 120 14.36 98 14.21 94
45.16 14.21 154 13.82 131 13.13 100
40.16 11.88 393 11.44 337 10.73 262
34.16 9.25 474 8.94 412 8.39 324
31.41 8.23 649 7.88 564 7.54 446
28.80 7.28 850 6.94 744 6.51 597
23.88 6.70 843 6.21 736 5.75 590
18.90 5.70 1063 5.21 917 4.65 757
17.16 5.62 996 5.16 887 4.58 736
14.35 5.57 923 4.69 819 4.12 680
12.39 4.90 929 4.47 823 3.86 685
7.16 3.40 1028 3.01 913 2.50 776

Tabla 4 Estaciones limnigrficas
Sitio rea cuenca Cota
1
Tipo
2

Matanza, cruce Autopista Richieri 1,860 Km2 1.43 m IGM Desde Puente
Matanza, a. Abajo arroyo Chacn 945 Km2 4.16 m IGM Cable y vagoneta
Matanza, a. Abajo arroyo El Piojo 290 Km2 9.58 m IGM Cable y vagoneta

1
Cota del 0 de la escala
2
Tipo de estacin de aforo
99
este que corresponde a una inundacin importante
pero no extrema. Considerando las caractersticas
del curso, planicie aluvial y nivel de la terraza, esta
amplitud de las alturas hidromtricas significa el
anegamiento de extensas zonas.
En el estudio de la Direccin Provincial
de Hidrulica que dirigiera el Ing. Anbal Barbero
en 1973 se presenta una serie de caudales
mximos anuales calculados u observados en la
seccin autopista Ricchieri correspondientes al
perodo 1931-1968. El ajuste con una distribucin
de Gumbel permiti estimar caudales y sus
intervalos de confianza (Tabla 5).

Tabla 5
Tr (aos) L68% Qp
(m3/s)
U68%
2 232 274 315
5 474 548 622
10 629 730 831
25 821 959 1097
50 963 1129 1295
100 1049 1298 1492
1000 1569 1856 2143

En 1985, G. Devoto present al V
Congreso de la IWRA en Bruselas un modelo de
generacin aleatoria de caudales extremos basado
en la teora del HUI Geomorfoclimtico de
Rodrguez Iturbe & Valds, aplicado justamente a
la cuenca del ro Matanza. La generacin de 10
trazas de 40 valores cada una permiti obtener
caracterizaciones estadsticas de los picos de
crecida de esta cuenca, como se observa en la
Tabla 6.
El Plan de Gestin Ambiental y de
Manejo de la Cuenca Hdrica Matanza-Riachuelo,
elaborado por la UTE: ENGEVIX-
COWIconsult-INCONAS en 1993, emple el
modelo lluvia-escorrenta NAM, que es un
modelo conceptual a parmetros concentrados.

El modelo simula las componentes de la
evaporacin, detencin superficial, flujo
superficial, almacenamiento en la zona radicular
del suelo y flujos subsuperficial y base. Fue
calibrado para la cuenca del arroyo Morales en La
Candelaria, para el ro Matanza en Mximo Paz y
para la cuenca rural completa en la Autopista
Ricchieri con informacin de los aos 1966, 1967
y 1968.
Las cuencas que drenaban a cada estacin
de aforo fueron consideradas como una unidad
simple, mientras que la lluvia diaria areal media fue
calculada empleando polgonos de Thiessen:
El balance hdrico anual simulado para
toda la cuenca hasta Ezeiza, para el perodo 1966 a
1968, arroj los siguientes resultados:
Precipitacin 1030 mm.
Evapotranspiracin 800 mm.
Recarga del acufero 100 mm.
Escorrenta 130 mm.

Cuenca del arroyoSarand

La cuenca natural del arroyo Sarand se extiende
hasta las proximidades de la localidad de
Longchamps, donde nace el curso con el nombre
de arroyo de las Perdices. Est entubado desde
sus nacientes y en alrededor del 80% de su
recorrido.
El arroyo de Las Perdices cuenta con un
sistemade conductos rectangulares con 60 m
3
/ s
de capacidad que permite transvasar hacia la
cuenca del arroyo Santo Domingo las crecidas de
baja recurrencia. En caso de grandes crecidas, la
condicin topogrfica determina que el
escurrimiento de los excedentes, que no pueden
ser conducidos por estos conductos de desage, se
orienten siguiendo el curso natural de las aguas
hacia el canal Sarand.

Tabla 6
Tr I II III IV V VI VII VIII IX X
2 235 259 219 243 249 289 199 236 225 194
5 520 482 474 567 555 654 494 485 506 421
10 708 630 643 782 757 895 689 649 692 571
25 946 817 857 1054 1013 1201 936 858 927 716
50 1123 956 1015 1255 1203 1427 1119 1012 1101 902
100 1299 1093 1173 1455 1392 1652 1300 1165 1274 1042
1000 1878 1548 1692 2116 2015 2395 1901 1672 1846 1504
100
Luego de recibir como afluente al arroyo
Galndez, hoy totalmente entubado, a la altura de
Lans se convierte en el arroyo Sarand. Desde su
cruce con las vas del Ferrocarril General Roca, en
la localidad de Sarand, hasta su desembocadura en
el ro de la Plata, el arroyo se encuentra rectificado
(Canal Sarand).









Esta cuenca comprende una superficie de
80 Km
2
, y se extiende sobre los partidos de
Avellaneda, Lans, Lomas de Zamora y Almirante
Brown. La longitud de su cauce principal es de
aproximadamente 20 Km. La cota de la divisoria
de aguas, en las nacientes, es de alrededor de 25 m
IGM, llegando a cotas inferiores a 2 m IGM en el
extremo de aguas abajo. Su pendiente media es
algo mayor que 1 m/ Km.

Cuenca del arroyoSantoDomingo

El arroyo Santo Domingo nace como
arroyo de las Piedras en una zona de los baados,
en las proximidades de la localidad de Glew.
Luego de recibir como nico afluente de
importancia al arroyo San Francisco, penetra en
una zona de baados (caada de Gaete), se bifurca
en un curso natural y otro artificial, entra
nuevamente en una zona de baados (cerca de
Villa Gonnet), continuando luego hasta verter sus
aguas en el Santo Domingo, que est canalizado.
La superficie de la cuenca es de
aproximadamente 160 Km2, abarcando parte de
los partidos de Avellaneda, Quilmes, Florencio
Varela y Almirante Brown. La cota media en las
nacientes es de alrededor de 28 m IGM, y baja
hasta cotas algo mayores que 1 m IGM en su parte
inferior, sobre una extensin de aproximadamente
23 Km, resultando una pendiente media algo
superior a 1 m/ Km.
Tal como se coment anteriormente, en
condiciones normales el arroyo Las Perdices
(cuenca del A Sarand) est desviado, de modo
que su aporte tambin alimenta el canal Santo
Domingo.








CuencasdeQuilmes

El rea total de la cuenca es de alrededor
de 35 Km2, que se desarrollan mayoritariamente
en el partido de Quilmes, aunque ocupa algo del
partido de Avellaneda. La parte sur muestra una
pendiente relativamente importante, de alrededor
de 5 m/ Km, que disminuye notoriamente en la
parte norte, lo que origina la formacin de
baados.
Esta zona, comprendida entre las cuencas
de los arroyos Santo Domingo y Jimnez, no
presenta un drenaje bien definido en situaciones
normales. En la actualidad existen varios canales
artificiales que se reparten los drenajes del rea.
Aqu el drenaje ha sido establecido
artificialmente, mediante la construccin de
entubamientos y canales.









Los principales canales que atraviesan el
rea de norte a sur son:
Canal calles 14/ 16 (CEAMSE)
Canal Lomas de Zamora (calles 32/ 34-
CEAMSE)
Canal de Celulosa (al norte de la empresa
homnima)
Canal IMPA (al norte de los Talleres de
Quilmes)







Tabla 7
Tr (aos) Qp (m3/s) Tp (hrs.) Vol (Hm3)
2 84.3 14.03 6.82
5 133.7 13.03 11.09
10 167.0 12.69 14.49
25 211.3 14.06 19.30
50 247.0 15.36 23.37

Tabla 8
Tr (aos) Qp(m3/s) Tp(hrs.) Vol(Hm3)
2 24.9 12.22 1.57
5 36.4 11.83 2.42
10 45.6 11.64 3.07
25 64.8 12.61 4.19
50 77.7 13.00 5.23

Tabla 9 Sector Don Bosco
Tr (aos) Qp(m3/s) Tp(hrs.) Vol(Hm3)
2 4.8 9.83 0.29
5 7.9 10.03 0.47
10 10.6 10.10 0.61
25 14.7 11.02 0.83
50 17.7 11.09 1.01

Tabla 10 Sector Bernal
Tr (aos) Qp (m3/s) Tp (hrs.) Vol(Hm3)
2 9.5 9.94 0.47
5 14.6 9.80 0.72
10 18.6 9.90 0.91
25 24.4 9.66 1.18
50 29.2 9.66 1.41

101
Los rellenos del CEAMSE definen la
posibilidad actual de drenaje hacia el ro de la
Plata. Sobre la base de los canales existentes, se
puede subdividir la cuenca de Quilmes en tres
sectores:
Sector Don Bosco: comprende la zona
adyacente a la cuenca del arroyo Santo
Domingo. La regin superior de este
sector es relativamente alta y est
urbanizada en los alrededores de las vas del
ferrocarril Roca. En la zona baja costera,
de caractersticas rurales, pueden
identificarse cuatro desages, consistentes
en zanjones que se inician aguas arriba de la
autopista, la cruzan por alcantarillas
rectangulares de 2 m de ancho por 1.20 m
de altura, y descargan al ro.
Sector Bernal: es la zona intermedia, tiene
caractersticas idnticas a la anterior y puede
ser identificado como la cuenca del canal
del IMPA. Este canal se inicia en la cuneta
de la autopista opuesta al ro de la Plata y
descarga en ste en la zona costera norte de
la ciudad de Quilmes, mediante una
abertura practicada en el muro de
proteccin costero existente. La obra de
cruce de la autopista, compuesta por varias
celdas rectangulares, indica la existencia de
un proyecto futuro de drenaje que,
seguramente, se internar en la parte alta de
esta cuenca.
Sector Quilmes: comprende, esencialmente, el
casco urbano de la ciudad de Quilmes y no
tiene un curso de desage definido hacia el
ro. Esta cuenca es bastante alta en cota
topogrfica y baja abruptamente hacia la
meseta costera donde se encuentra la zona
balnearia.

Cuenca del arroyoJimnez

El arroyo Jimnez nace como un curso de
agua intermitente en la localidad de Bosques,
manteniendo esa condicin durante gran parte de
su recorrido. En las cercanas de Villa Elisa recibe
por su izquierda un afluente que nace en las
proximidades de Florencio Varela. A la altura de
Ezpeleta, se bifurca en el cauce natural y el canal
aliviador.
La cuenca cubre una superficie de
alrededor de 80 Km
2
, sobre los partidos de
Quilmes, Berazategui y Florencio Varela. La cota
mxima en las nacientes es aproximadamente 20
m IGM. Su pendiente media es cercana a los 2
m/ Km.

ESTUDIOS HIDROLGICOSDE LASCRECIDASEN EL
REA METROPOLITANA. CUENCASDE LA CAPITAL
FEDERAL

El drenaje rpido y efectivo de las aguas
pluviales de la Ciudad de Buenos Aires presenta
notorias dificultades. Desde el punto de vista
tcnico, las mismas se deben principalmente a la
escasa pendiente superficial, a la gran extensin de
las cuencas involucradas y a la intensidad y
frecuencia de las tormentas convectivas.
Para dar una idea cuantitativa del orden
de magnitud del problema aqu planteado, basta
mencionar que el rea total que drena hacia el este
por el ro de la Plata y hacia el sur por el Riachuelo
alcanza a las 27.000 has.
El sistema de drenaje pluvial de la Ciudad
de Buenos Aires se encuentra dividido en dos
grandes reas:
radio antiguo
radio nuevo










El primero constituye un sistema mixto
pluvial-cloacal que abarca unas 3.000 has. y cuya
construccin fue iniciada en 1873. En cambio en
el sector conocido como radio nuevo, el sistema
cloacal fue construido con anterioridad al de
drenaje pluvial, dejando una extensa y poblada
regin de la ciudad expuesta a los efectos de la
inundacin que acompaaban los desbordes de los
principales arroyos que la atravesaban
(Maldonado, Vega y Medrano).
Por este motivo, estos arroyos fueron
posteriormente entubados, complementando el
sistema de drenaje actual con una red de
conductor de orden menor.
Los primeros drenajes en la ciudad de
Buenos Aires fueron las calles profundizadas o
Tabla 11 Sector Quilmes
Tr (aos) Qp(m3/s) Tp(hrs.) Vol(Hm3)
2 10.0 8.69 0.42
5 15.9 8.32 0.65
10 20.7 8.32 0.83
25 27.4 8.32 1.09
50 33.1 8.32 1.31

102
terceros, que funcionaban como canales de
drenaje superficial para la evacuacin de las
crecidas.
Aun cuando sea ignorada en la actualidad,
la red de calles seguir siendo un factor de
primordial importancia en el encauzamiento del
agua de lluvia a los sumideros y para la
conduccin de los excedentes de escorrenta que
no son captados o conducidos por el sistema
pluvial subterrneo. Consecuentemente, la
historia y la realidad indican que las calles forman
parte del sistema de drenaje pluvial y que esta
funcin debe ser reconocida en los proyectos de
hidrologa urbana.
El primer proyecto de drenajes pluviales
en el radio antiguo de la ciudad de Buenos Aires
fue efectuado por el Ingeniero Bateman, entre
1873 y 1905. La intensidad de lluvia adoptada
para el proyecto fue de 38 mm/ hora, sobre la base
de los registros efectuados por el seor D. M.
Egua entre 1861 y 1870. Cabe destacar que entre
estas mediciones, se registraron intensidades de
53,5 mm/ hora el 29/ 12/ 1867 y de 36,2 mm/ hora
el 31/ 3/ 1870.









En la memoria del proyecto el Ing.
Bateman expresa al referirse a las lluvias de
Buenos Aires: Lluvias en que caen 2 3 pulgadas
de agua en pocas horas son comunes, como lo son
tambin aqullas en las que la cada vara de una y
media pulgada a ms de dos pulgadas en una
hora.
El proyecto de entubamiento del arroyo
Maldonado fue realizado por Obras Sanitarias de
la Nacin (OSN) en 1936 y utiliz como ecuacin
de intensidad/ duracin la de i*t= 1800, en laque
la intensidad quedaba expresada en mm/ hora y el
tiempo en minutos.
Este criterio fue utilizado por OSN entre
1907 y 1936/ 40 y en esa poca no se le asign
recurrencia. A la luz de las curvas Intensidad-
Duracin-Frecuencia (IDF) actuales, dicha
expresin arroja valores un poco inferiores a los
de 2 aos de recurrencia.
Cuenca del arroyoMaldonado

Ya se ha mencionado anteriormente que
el proyecto del entubamiento del arroyo
Maldonado fue realizado por OSN en 1936,
caracterizando a las precipitaciones intensas con
una funcin hiperblica i*t= 1800. Se sabe
tambin que el clculo hidrolgico fue realizado
utilizando el Mtodo Racional con un coeficiente
de escorrenta C=0.61.
Segn el detalle que consta en el plano del
proyecto conforme a obra de esa poca, estaban
previstas las capacidades de conduccin para el
conducto que se indican en la Tabla 13.
De la misma surge que el caudal pico de
proyecto del entubamiento fue 255 m3/ s. Debido
a un clculo errneo de la influencia de las
columnas incorporadas al proyecto de la obra, su
capacidad se redujo prcticamente a la mitad del
valor de proyecto. Por eso, es importante subrayar
que, sin dejar de reconocer la influencia que pudo
haber tenido la progresiva urbanizacin de la
cuenca, la obra construida en 1940 nunca cumpli
con la capacidad originalmente prevista. La gran
tormenta del 31 de mayo de 1985 puso sobre el
tapete esta falencia y a partir de entonces se
iniciaron una serie de estudios en el INCyTH, la
SRH y la MCBA.

Tabla 13
Desde Hasta Q (m3/s)
Gral. Paz Segurola 166
Segurola Caracas 166
Caracas Donato
lvarez
190
Donato
lvarez
Triunvirato 208
Triunvirato Jofr 230
Jofr Santa Fe 230
Santa Fe Libertador 235
Libertador FC Mitre 255
FC Mitre Avda.
Costanera
255

La cuenca del arroyo Maldonado tiene un
rea de 9600 has. de las cuales 4600 corresponden
a la Provincia de Buenos Aires, mientras que las
5000 restantes pertenecen a la Capital Federal.
Unas 805 has. de la cuenca de la Provincia
han sido transvasadas a la cuenca del arroyo
Morn, tributario del ro Reconquista por margen
derecha. Las 3795 has. restantes que desde la
Tabla 12 Arroyo Jimnez
Tr (aos) Qp(m3/s) Tp(hrs.) Vol(Hm3)
2 50.4 11.75 2.78
5 82.8 11.44 4.47
10 108.4 11.23 5.80
25 146.3 11.13 7.74
50 178.3 11.02 9.39

103
Provincia siguen aportando al arroyo Maldonado,
drenan a la altura de la Avda. General Paz a travs
de tres conductos modelo con una capacidad
total de 100 m3/ s.
El terrapln de la Avenida General Paz
acta como dique de contencin a las aguas
superficiales provenientes de la Provincia,
mientras que las obras de pilotaje del distribuidor
de la autopista de la Avenida Gaona al intersectar
la conduccin han reducido la seccin de
escurrimiento.
El conducto del arroyo Maldonado en
Capital Federal nace con una capacidad de 54
m3/ s muy inferior a la supuesta en el proyecto.
Ello se debe a las prdidas de carga localizada por
las columnas dispuestas en tresbolillo, en una
flagrante contraposicin con cualquier diseo
hidrulico que se precie de razonable.
Las aguas provenientes desde la
Provincia, ms turbias que las generadas en la
Capital Federal dada la mayor impermeabilidad de
la cuenca depositan al ingresar sus sedimentos, lo
cual reduce an ms la seccin de escurrimiento
que de por s ya est bastante estrechada y es causa
de inundaciones frecuentes.
El derivador hacia el arroyo Cildez nace
por margen derecha unos 2000 metros aguas abajo
del cruce con la Avenida General Paz, con una
capacidad de 90 m
3
/ s, que es superior a la del
conducto principal. Este hecho y lo expresado
anteriormente sobre la seccin de ingreso a la
Capital Federal permite poder tratar en forma
separada la cuenca de aguas arriba de la seccin
citada de la de aguas abajo. Hecha esta salvedad,
la cuenca que importa a los fines de la estimacin
de los caudales de crecida del arroyo Maldonado
en su seccin de cruce con la Avda. Santa Fe
(conocida como Pacfico), tiene los parmetros
fsicos siguientes:
rea: 4.254 hectreas
rea impermeable: 3.607 hectreas
Grado de impermeabilizacin: 87%
Longitud del cauce principal: 11.270
metros
Pendiente media: 1,52 m/ Km
La cuenca fue modelada como un sistema
a parmetros concentrados, admitiendo que se
poda suponer representada como un nico
embalse lineal. Tal hiptesis conduce a un
hidrograma unitario instantneo exponencial que
queda definido por el coeficiente de
almacenamiento K, cuya interpretacin estadstica
se corresponde con el tiempo de permanencia
promedio en la cuenca de una gota elegida al azar.
El coeficiente K fue estimado empleando
la expresin semiterica de Pedersen, basada en la
teora de la onda cinemtica aplicada sobre una
superficie plana inclinada. La mencionada teora
muestra que K resulta ser funcin de algunos
permetros fsicos de la cuenca y de la intensidad
de la precipitacin, lo que conduce a que la
funcin de transferencia as calculada sea
pseudolineal, lo cual es destacable desde el punto
de vista terico. Los hietogramas de diseo
fueron los de Chicago para una duracin de tres
horas, un paso de tiempo de 5 minutos y el pico
ubicado segn una relacin tp/ tb=0.35. La
precipitacin efectiva fue calculada empleando el
mtodo del Soil Conservation Service con la
modificacin de reducir la interceptacin inicial al
10% de la infiltracin potencial dada la
caracterstica de cuenca urbana. El suelo se
consider tipo C con un CN=71 y teniendo en
consideracin que el grado de impermeabilizacin
es del 87%, el CN corregido result ser 95. Las
convoluciones de los hietogramas de precipitacin
efectiva con los correspondientes hidrogramas
unitarios instantneos calculadas con el modelo
URBIS arrojaron los resultados que indica la Tabla
14.

Tabla 14
T [aos] Qp [m3/s] Tp [min]
2 123 110
5 193 105
10 246 100
20 290 100

Cuenca del arroyoVega

Se encuentra comprendida ntegramente
dentro de los lmites de la Capital Federal y sus
aguas desembocan en el ro de la Plata. Est
limitada al norte por la Cuenca del arroyo
Medrano y al sur por la Cuenca del arroyo
Maldonado. La cuenca tiene un grado de
urbanizacin elevado en toda su extensin.
Presenta escasos espacios verdes, hecho este que
es ms notorio en las proximidades de las calles
colectora principal y secundarias. La superficie
total de la cuenca de aporte hasta la
desembocadura es de 1,700 has. El conducto
principal tiene un recorrido aproximado de unos
104
10 Km, desde su nacimiento en la interseccin de
las calles Mariscal Lpez y Concordia, hasta la
desembocadura en el ro de la Plata. La descarga
del colector se produce con un canal entubado de
seccin transversal rectangular de 24 m por 5 m.
Si bien presenta importantes pendientes
longitudinales, en su desembocadura la capacidad
de descarga est fuertemente influenciada por los
niveles del ro de la Plata.
Para la cota de diseo seleccionada (13,08
m OSN), se produce una curva de remanso que
para la crecida de diseo se propaga hasta 2,7 Km
aguas arriba de la desembocadura del conducto.
El colector resulta insuficiente para
descargar los excesos hdricos de origen pluvial
que ocurren en la cuenca con eventos
importantes, generndose anegamientos e
inundaciones en varios tramos del mismo, por
ejemplo el que va de Ballivan y Brcena hasta
Echeverra y Holmberg.
La deficiencia del colector principal
existente al drenar los excedentes hdricos de
origen pluvial, se debe fundamentalmente a
aspectos de tipo geomtricos (relacin de
pendiente y dimensiones actuales). Tambin se
observan deficiencias de conduccin en algunos
colectores secundarios de la red existente.
Desde el punto de vista planialtimtrico la
cuenca presenta algunas zonas bajas y aplanadas,
especialmente en la parte media y baja, aunque
existen otros puntos con pendientes transversales
en direccin al colector principal. Esta ltima
caracterstica hace que existan zonas muy crticas
que son afectadas profundamente por
inundaciones peridicas de origen pluvial. La
zona ms crtica abarca una franja que se extiende
desde la desembocadura hasta la interseccin de
las calles Echeverra y Zapiola con un ancho de
840 m tomando como eje la calle Blanco
Encalada. Existen antecedentes de arrastres de
automviles y otros elementos presentes en las
calles durante las crecidas del arroyo y es conocido
el hecho de que los vecinos utilizan compuertas de
madera para evitar que las aguas penetren en sus
domicilios. En este sector existen (segn se ha
observado en episodios recientes) algunos puntos
crticos como por ejemplo las intersecciones de la
calle Blanco Encalada con Avda. Cabildo, con
Crmer y con Vidal.
La cuenca tiene una zona sobreelevada
denominada Barrancas de Belgrano. Hacia aguas
abajo de la misma se desarrolla una zona aplanada
y baja, muy urbanizada, fuertemente afectada por
los efectos de las sudestadas importantes.
Tambin se ha comprobado la notoria
insuficiencia del sistema de captacin (bocas de
tormenta) y colectores secundarios.
El INCyTH en 1996 implement un
modelo de simulacin de drenajes pluviales
utilizando el paquete de software MOUSE
ModellingUrban Sewer Systemdesarrollado por el
DHI, que ha sido utilizado como herramienta de
diseo de obras de drenaje en ciudades como
Pars, Barcelona, Los ngeles, Praga, Sydney, etc.
La cuenca del arroyo Vega es una cuenca
urbana con un importante desarrollo de las redes
de drenaje, conductor, derivadores, bocas de
tormenta, etc., donde las capacidades de captacin
y conduccin y las orientaciones de flujo estn
perfectamente determinadas por estas obras,
siempre y cuando no se excedan las citadas
capacidades de conduccin.
Las redes de clculo estn identificadas
por ramales y nodos. El modelo asigna a cada
nodo un rea de aporte y realiza el clculo de la
red en rgimen impermanente mediante la
resolucin de las ecuaciones diferenciales
completas de Saint Venant y determina a lo largo
del tiempo los niveles piezomtricos en todos los
nodos de la red. De este modo es posible
determinar si los conductores estn funcionando a
superficie libre (modo normal de diseo de redes
de desages pluviales) o se ha superado la
capacidad de conduccin a pelo libre y los
colectores han entrado en carga.
En el modelo se implement una segunda
red en paralelo para simular el escurrimiento que
se produce por las calles. El sistema mayor
constituido por las calles y el sistema menor
constituido por los conductores tienen nodos de
interconexin donde se producen las
transferencias de caudales en uno y otro sentido.
La conexin entre ambos sistemas queda
representada por un vertedero que vincula los
nodos de ambos sistemas. La cota de la cresta del
vertedero coincide con la del terreno natural y la
longitud de la cresta con el nmero de bocas de
tormenta en el rea de la subcuenca representada
por el nodo.
Los hidrogramas producidos por cada
una de las subcuencas en la que se dividi el rea
de estudio se obtuvieron mediante la
transformacin lluvia-caudal efectuada por el
subprograma NAM del software MOUSE, las que
105
quedan caracterizadas por su rea de aporte, la
forma, la longitud media, el tiempo de
concentracin y el grado de impermeabilidad.
Se presenta en la seccin de salida de la
cuenca los resultados obtenidos por los modelos
que se observan en la Tabla 15.
Cuenca del arroyoMedrano
La cuenca de este arroyo de 4000 has. se
extiende sobre una amplia zona del noroeste de la
Capital Federal y los partidos vecinos de Vicente
Lpez, San Martn y 3 de Febrero, donde los
excesos pluviales y algunas descargas industriales
de la periferia de la Capital Federal son evacuados
hacia el ro de la Plata por un sistema de desages
muy importante y complejo.
El cauce principal del arroyo Medrano
(entubado en la mayora de su recorrido) nace en
el partido de 3 de Febrero (en las proximidades de
la Estacin Caseros del F.C. General San Martn)
para recorrer ms de 12 Km hasta su
desembocadura en el ro de la Plata. El ingreso
del cauce principal a la Capital Federal se realiza
en el cruce con la Avenida General Paz a la altura
del Parque C. Saavedra, en el sector noroeste de la
ciudad a travs de un conducto Modelo 19 con
una capacidad de 50 m
3
/ s. Es exactamente en ese
cruce donde se producen frecuentes inundaciones,
que llegan a veces a interrumpir el trnsito. La
situacin se agrava hacia aguas abajo, donde el
sistema recibe mltiples ramales que compro-
meten la capacidad de evacuacin del conducto.
Uno de los ramales que genera ms incon-
venientes, es el que conduce las aguas de una
subcuenca del municipio de Vicente Lpez (de
aproximadamente 850 ha.) hacia la Capital Federal
a travs de un conducto Modelo 12 que va por
la calle Holmberg que adems colecta efluentes
industriales de la Aceitera Ybarra y varias
metalrgicas.
Por estos motivos es que el Diseo
preliminar de la red de desages en Avda. General
Paz y Acceso Norte, correspondiente al
Anteproyecto Tcnico Definitivo de la red de

accesos a la Ciudad de Buenos Aires, sugiere para
el sector dos obras principales: el Aliviador Villa
Martelli yel Aliviador Holmberg.
El primero de ellos cumple con el
objetivo de reducir los inconvenientes detectados
en el cruce del conducto principal del arroyo
Medrano con la Avda. General Paz, derivando una
parte de los excedentes pluviales generados en la
zona lmite entre los municipios de San Martn y
Vicente Lpez.
El segundo aliviador desva las aguas
provenientes del Acceso Norte y de la cuenca
restante que se extiende en el partido de Vicente
Lpez, evitando el ingreso de aportes al sistema de
desages de la Capital Federal y buscando en
cambio su descarga directa en el ro de la Plata.
Se ha utilizado el mtodo racional para la
verificacin del sistema existente y dimen-
sionamiento de los aliviadores.

TORMENTASREGIONALES

Las tormentas capaces de producir
inundaciones han sido analizadas, desde el punto
de vista meteorolgico, en otro captulo. En las
siguientes secciones se presentan anlisis
estadsticos de precipitaciones en el rea
Metropolitana de Buenos Aires.

Anlisisestadsticodeprecipitacionesintensas

Las tormentas intensas corresponden
desde un punto de vista estadstico a la poblacin
de mximas precipitaciones anuales, fenmeno
que tiene su gnesis en sistemas convectivos de
verano.
Debido a la relativa homogeneidad
espacial desde el punto de vista estadstico del
campo medio de precipitaciones se considera que
las curvas Intensidad-Duracin-Frecuencia (IDF)
calculadas a partir de los registros de la estacin
Villa Ortzar del Servicio Meteorolgico Nacional
son vlidas para toda el rea del presente estudio.

Tabla 15
MOUSE ARHYMO
Tr (Aos) Qp (m3/s) Tp (min) Vol (Hm3) Qp (m3/s) Tp (min) Vol (Hm3)
10 91 75 .801 118.6 100 .810
20 95 80 .902 137 105 .880

106










Con cada una de las muestras de
precipitaciones extremas correspondientes a cada
una de las duraciones de precipitacin, se
efectuaron ajustes con cinco funciones de
distribucin de probabilidades de uso habitual en
Hidrologa: LogNormal a dos parmetros,
Gumbel, Pearson III, General de Valores
Extremos y LogPearson III. La bondad de ajuste
fue analizada en cada caso mediante dos pruebas:
Chi-Cuadrado y Kolmogorov-Smirnov. Como
resultado de su aplicacin la distribucin de
Gumbel result la de mejor ajuste a
precipitaciones con duracin menor o igual a 30
minutos, mientras que para la caracterizacin
probabilstica de tormentas entre 1 y 24 horas de
duracin, se opt por el Modelo General de
Valores Extremos. Empleando estas dos
funciones de distribucin se obtuvieron las
cantidades de precipitacin correspondientes a
diferentes duraciones y perodos de recurrencia
comprendidos entre 2 y 100 aos.
Sobre la base de estos valores se
calcularon las intensidades medias en [mm/ hora]
que se indican en la Tabla 16.
Empleando tcnicas de optimizacin no
lineal se ajustaron expresiones analticas a los
valores de la tabla anterior para cada uno de los
intervalos de recurrencia considerados. Para las
curvas I-D-F empleando funciones del tipo i = a/
[t+b]
b
, en las que la intensidad i queda expresada
en [mm/ hora] y la duracin t en [minutos]
mientras que a, b y c son los parmetros que como
resultado del ajuste tiene los valores de la Tabla
17.
La caracterizacin estadstica de las
tormentas que pueden ocurrir en ocasin de una
sudestada fue estudiada por Daffinoti del Consejo
Federal de Inversiones en el Estudiodeprecipitaciones
intensasysu relacin con crecidasdela cuenca del rodela
Matanza, (Dafinotti, 1991).







Para el dimensionamiento de drenajes
urbanos de cuencas pequeas se acepta la
utilizacin del Hietograma de Chicago para definir
la distribucin temporal de la tormenta de diseo.

Tabla 17
Tr a B c Corr
1

2 981 10.68 0.777 0.99965
5 1343 12.75 0.782 0.99975
10 1600 14.26 0.783 0.99977
25 1952 15.81 0.786 0.99984
50 2259 17.36 0.790 0.99977
100 2302 16.52 0.775 0.99974
1
Coeficiente de Correlacin

La expresin analtica de estos
hietogramas queda expresada en funcin de los
parmetros a, b y c estimados para la familia de
curvas IDF, lo que posibilita la definicin de este
tipo de hietogramas para cualquier subcuenca de la
regin que se deseara estudiar.

Precipitacionesasociadasa sudestadas

En dicho estudio se analizaron las
frecuencias de precipitaciones en el pluvigrafo
del SMN del Observatorio Central instalado en
Villa Ortzar, asignndole a estos datos la
representatividad de las tormentas que ocurren en
las zonas urbanas de la cuenca baja del ro de la
Matanza, con simultaneidad de ocurrencia de
alturas significativas en la escala hidromtrica del
semforo del Riachuelo.
Vale acotar que este estudio encarado por
el CFI se contrapone, desde el punto de vista
metodolgico, a otros anteriores, en particular al
Estudiodela Regulacin dela Cuenca dela Matanza, 1
a

etapa, E.I.H. S.A., C.EOPYD S.A., CyC.S.R.L. en
el que asignaban valores de 50 aos de recurrencia
empleando funciones de distribucin bivariadas.
Daffinoti analiz la cantidad de casos en
los que se cumpla la condicin simultnea de que
el ro de la Plata superara una cota de referencia
preestablecida y que se hubiera registrado una
precipitacin de cierta envergadura.
Tabla 16
Tr 5m 15m 30m 1h 3h 6h 12h 24h
2 116.4 79.2 54.8 34.5 16.6 10.3 6.1 3.3
5 141.6 101.6 70.8 45.7 21.7 13.3 8.1 4.4
10 158.4 116.4 81.2 53.7 25.3 15.4 9.5 5.2
25 180.0 135.2 94.6 64.6 30.2 18.1 11.3 6.3
50 195.6 148.8 104.4 73.4 33.9 20.1 12.7 7.2
100 211.2 162.8 114.2 82.5 37.8 22.2 14.1 8.2

107
Considerando a 2,00 m como cota de
referencia, se obtiene que cumplen esta condicin
84 casos observados durante el perodo en el que
se cuenta con observacin simultnea de los dos
fenmenos, de 1945 a 1983. Esto significa que en
promedio se observaron alrededor de 2,15 eventos
por ao.
Dicho perodo fue seleccionado porque
era el nico durante el cual se disponan de
registros de alturas horarias en la Boca del
Riachuelo y precipitaciones observadas en el
pluvigrafo de Villa Ortzar analizadas con paso
de tiempo de 5 minutos.
Las precipitaciones seleccionadas tienen
como principal condicionante el de ocurrir con
simultaneidad a la ocurrencia de alturas superiores
a las cotas establecidas como referencia; la
simultaneidad est dada porque deban ser
coincidentes o previas en intervalos de tiempo de
6 12 horas, entendindose como previas el
intervalo de tiempo que va entre la hora de
finalizacin de la tormenta y la hora en que se
lean alturas superiores a las cotas de referencia.
De esta manera, una vez seleccionados los
eventos, se hizo el procesamiento estadstico de
las precipitaciones correspondientes a todos ellos.
En principio se tomaron las precipitaciones totales
como un indicador del valor total que se poda
esperar para las distintas recurrencias,
posteriormente con el objetivo de confeccionar
tormentas de proyecto para distintas recurrencias
se consideraron las precipitaciones para intervalos
de 5 en 5 minutos hasta los 180 minutos. A estas
precipitaciones, agrupadas en sus respectivos
intervalos, se les ajustaron distintas funciones de
distribucin (Gumbel, Frechet, Normal y
LogNormal sobre las series originales y sobre sus
transformaciones de variable con raz cuadrada y
raz cbica).
Considerando que no se estaban
utilizando valores nicos anuales y que el objetivo
final del estudio estaba orientado a estimar
tiempos de recurrencia, se emple el mtodo de
Langbein para el procesamiento de series de
duracin parcial. Vale acotar que el mtodo
indicado da valores muy cercanos a los
correspondientes al tratamiento de las series
anuales cuando se trata de tiempos de retorno
altos, pero para recurrencias bajas (2 a 5 aos) las
series parciales dan mayores valores. De todos
modos, el uso de series parciales exige asegurarse
la independencia entre los datos de la serie.
La bondad de los ajustes obtenidos con
cada una de las funciones de distribucin se
determina con las pruebas Chi-Cuadrado y
Kolmogorov-Smirnov.
Como el objetivo del estudio del Lic.
Daffinoti era el diseo de tormentas de proyecto
se seleccion como funcin de distribucin
aquella que mejor ajustaba para todas las
duraciones de tormenta en general lo que no
necesariamente era la de mejor ajuste en forma
individual. Finalmente adopt a la Gumbel
aplicada sobre la transformacin de races
cuadradas de los datos como la funcin de
distribucin adecuada para la caracterizacin
probabilstica de las precipitaciones. A partir de
los datos presentados por el Lic. Daffinoti para
duraciones entre 5 y 180 minutos y recurrencias de
2, 5, 10, 20 y 50 aos surgidos del anlisis
estadstico, obtuvo las expresiones analticas de las
curvas Intensidad-Duracin-Frecuencia mediante
ajuste a funciones hiperblicas del tipo i[mm/ hrJ =
a/ (t + b)
c
; t [minutos].
La estimacin de los parmetros a, b y c
se realiz empleando tcnicas de optimizacin no
lineal.
La Tabla 18 resume, para los intervalos de
recurrencia indicados anteriormente, los resultados
obtenidos.










Tabla 18
Tr a b c Corr
1

2 263.8 4.50 .659 0.99994
5 426.5 5.31 .672 0.99992
10 594.8 6.02 .685 0.99987
25 745.5 6.00 .685 0.99987
50 978.0 6.08 .685 0.9998

1
Correlacin

108
.






NORA PRUDKIN Y DIANA ELBA DE PIETRI

Al menos una vez por ao, algn sector
de la denominada rea Metropolitana de Buenos
Aires (AMBA) sufre una inundacin. Registros
oficiales permiten afirmar que este fenmeno
representa el 90% de los eventos catastrficos que
se registran en ese territorio (Direccin Nacional
de Estudios y Previsiones para Emergencias
Habitacionales, 1991). Este porcentaje muestra el
efecto decisivo que tienen ]as inundaciones sobre
esta importante rea urbana.
Las inundaciones han sido estudiadas
desde diversos puntos de vista y con variados
objetivos. Hay una masa de informacin
sustantiva que al integrarse permitir conocer con
claridad el estado de situacin as como evaluar
tendencias y definir alternativas de accin.
Este trabajo analiza las inundaciones
desde la perspectiva ecolgica, es decir, considera
al AMBA como un sistema en el cual las
inundaciones son interpretadas como la resultante
de la interaccin de variables naturales y
antrpicas. En el desarrollo del trabajo se indaga
sobre la estructura y funcionamiento originales de
las cuencas, a fin de detectar las modificaciones
urbanas que resultan relevantes para el fenmeno
analizado. El trabajo sistematiza e integra la
informacin disponible, utiliza fuentes secundarias
y resultados provenientes de proyectos de
investigacin finalizados o en curso, realizados por
las autoras. Su objetivo especifico es identificar y
analizar las relaciones ms significativas que
existen dentro del sistema, de manera de
contribuir a la definicin de lneas de gestin
integral.
Las inundaciones reconocen dos
detonantes de origen natural: lluvias torrenciales
(que colman la capacidad instalada de los desages
pluviales y provocan anegamientos y desbordes
interiores de los arroyos) y el efecto de las
sudestadas (que elevan el nivel del ro de la Plata
generando flujos en contracorriente que forman
una especie de tapn hidrulico, inhibiendo las
descargas que terminan derramando en la









superficie). Estas condiciones, que pueden
presentarse en forma independiente o ser
concurrentes, son el punto de partida para una
serie de sucesos encadenados, donde los factores
de control estn ntimamente asociados a la
topografa del rea y a las formas en que se ha
desarrollado la urbanizacin del territorio.
En el AMBA el sistema de drenaje est
organizado a travs de varias cuencas que tienen el
mismo colector final, el ro de la Plata. En
funcin de las diferentes jurisdicciones que
atraviesan, se pueden distinguir tres conjuntos de
cuencas. El primero tiene sus nacientes y
desarrolla su red en el territorio provincial,
constituyendo zonas de afluencia directa al ro de
la Plata: cuenca del ro Lujan y Reconquista, en la
zona norte, y la cuenca del ro Matanzas, en el sur.
Otro conjunto desarrolla sus altas cuencas y parte
de sus tramos medios en la provincia,
completando la red sobre la ciudad de Buenos
Aires; estas cuencas son las del arroyo Maldonado,
Medrano y Matanza. El ltimo grupo capta y
desarrolla su red completa dentro de la ciudad de
Buenos Aires y est integrado por las cuencas de
los arroyos Vega, White, Ugarteche y Terceros.
Las diferencias jurisdiccionales que aqu
se sealan no han resultado neutras con relacin a
las inundaciones. Se sabe que, a la hora de
manejar las cuencas, cada jurisdiccin ha tomado
decisiones en forma independiente e inconexa,
sectorizando y desarticulando el carcter continuo
que tiene una cuenca.
En este trabajo se realiza un recorte
especfico de la problemtica focalizando el
anlisis sobre las inundaciones que ocurren en la
ciudad de Buenos Aires como parte del AMBA.
Para ello se consideran las cuencas que, teniendo
su origen en la provincia, tributan sobre la ciudad,
es decir, las cuencas de los arroyos Medrano,
Maldonado y Matanza en el sector
correspondiente al Riachuelo, as como el
conjunto de las cuencas locales correspondientes a
los arroyos Vega, Ugarteche y Terceros.
Las inundaciones en el AMBA:
Anlisis ecolgico

109
El territorio suma alrededor de 28.600
hectreas y forma parte de la llanura pampeana
sobre el estuario del ro de la Plata a 34 de latitud
sur y 58 de longitud oeste.

EL CICLO HIDROLGICO EN AMBIENTESURBANO

El desarrollo de la ciudad implica la
transformacin de un sistema en estado natural o
preurbano a un estado urbano a travs de diversas
operaciones de artificializacin del ambiente. Este
proceso conlleva cambios de diversa magnitud e
intensidad en factores preexistentes como la
topografa, la traza y dinmica de la red de drenaje
natural, las caractersticas edficas o el perfil del
suelo y los componentes subsuperficiales y
subterrneos, como las napas o el basamento
geolgico, y la estructura y dinmica de la biota
local. Si estas condiciones estructurales, as como
los aspectos funcionales asociados, no son
reconocidos previamente, se pueden generar en el
sistema urbano desajustes que potencien
problemas ambientales. Las inundaciones urbanas
son un ejemplo de procesos que reconocen esta
gnesis.
En las inundaciones que ocurren dentro
de la trama urbana, los factores claves son aquellos
que regulan las condiciones hidrolgicas en el
mbito de cada cuenca y que dependen de las
caractersticas ambientales de cada sitio particular
y de las operaciones de transformacin que se han
llevado a cabo con la urbanizacin. Desde esta
aproximacin, la comprensin de las inundaciones
en trminos ecolgicos utiliza como eje
conceptual el ciclo hidrolgico.
En la gestin urbana un hecho que pasa
frecuentemente desapercibido es que los procesos
ecolgicos no se extinguen ni se desplazan fuera
de la ciudad: se expresan en forma distinta al
modelo natural. En funcin de ello resulta
imprescindible considerarlos y darles curso a
travs de intervenciones que vayan compensado
los cambios efectuados. La experiencia muestra
que la independencia de la ciudad del marco
natural donde se localiza es relativa; aunque la
artificializacin alcance niveles muy altos, la
impronta ambiental estar siempre presente
condicionando el desarrollo urbano.
El ciclo del agua es un proceso clave en el
funcionamiento de cualquier ecosistema. Junto
con el flujo de la energa y los ciclos de los
componentes biogeoqumicos constituye la base
funcional a cualquier escala de anlisis
ecosistmica. En los sistemas urbanos, el ciclo del
agua experimenta un grado de modificacin
importante, pues a la interferencia del flujo natural
se adiciona un sistema creado por el hombre
representado por la red de provisin de agua, y la
correspondiente a la eliminacin de efluentes
urbanos y desages pluviales.
Si el conjunto de procesos que
acompaan la urbanizacin desarticula el ciclo y
no se efectan las compensaciones necesarias, se
pueden generar impactos negativos considerables
de difcil mitigacin; las inundaciones en las
tramas urbanas se presentan con frecuencia como
ejemplos concretos de los impactos mencionados.
Lo que a primera vista suele ser
considerado un desastre de origen natural no es
sino el resultado de la operacin de un ciclo que,
al estar muy modificado en su dinmica por
efectos de la urbanizacin, tiene como expresin
final la inundacin. En realidad no es el efecto de
la urbanizacin per se lo que provoca estos
fenmenos un tanto inesperados para el
administrador y el habitante urbano, sino el
proceso integral de ocupacin del espacio. La
localizacin y ejes de crecimiento de la ciudad, la
densificacin de la trama, el grado de desarrollo y
el estado de mantenimiento que presenta la
infraestructura de desages pluviales son aspectos
que requieren ajustarse en funcin de las
caractersticas ambientales propias de cada ciudad.
El anlisis detallado de los diagramas que
representan el flujo del agua en un sistema natural
o preurbano y en uno urbano permite apreciar
cules son los circuitos que se anulan o reducen,
los que se potencian, los factores que se modifican
y en definitiva cmo opera este ciclo en uno y otro
caso.
Un sitio urbano consiste en una serie de
combinaciones de superficies impermeables, suelo
desnudo y de vegetacin. Este patrn espacial
genera alta heterogeneidad que introduce
modificaciones en las respuestas del ciclo del agua.
En un sistema natural, el agua cada por
precipitacin puede seguir una serie de caminos
alternativos y/ o complementarios. Parte es
interceptada por la vegetacin y retorna a la
atmsfera por evaporacin (cuando la humedad
relativa es baja). La parte que llega al suelo puede
hacerlo en forma directa o con cierto retardo a
travs del flujo caulinar de los rboles y por goteo

110
de copas. Todos estos procesos pueden ser
concomitantes.
En un segundo momento del ciclo, tanto
el agua transitoriamente retenida en la vegetacin
como la de llegada directa al suelo sufre una
particin; una proporcin se infiltra y entonces
puede seguir distintas rutas (ser absorbida por la
vegetacin, retenida por capilaridad por el propio
suelo o drenar en profundidad llegando a la napa);
el remanente que queda en superficie corre a favor
de la pendiente hasta que es recogida por lneas de
drenaje naturales o artificiales. El caudal de agua
que llega a estos canales depende, adems de los
factores enunciados, del grado de saturacin en
que se encuentra la superficie receptora. La
expresin numrica de tales efectos es lo que se
denomina coeficiente de escurrimiento o de
escorrenta. Este coeficiente depende de las
condiciones climticas y de ciertos atributos de la
superficie receptora (la naturaleza, estado y
pendiente).
El agua absorbida por la vegetacin se
integra, en una cierta proporcin, como parte de la
estructura vegetal, y la mayor parte es transpirada
a travs de las hojas. En trminos del balance
hdrico instantneo hay retencin de agua y
devolucin a la atmsfera.
La interpretacin de ambos grficos
permite avanzar una primera serie de
observaciones: las etapas del circuito que se
modifican en forma sustantiva son las que estn
asociadas a la vegetacin y al suelo. El reintegro
del agua a la atmsfera a travs del proceso de
evapotranspiracin pareciera ser un factor que
sufre variaciones de peso por efecto de la
urbanizacin, y est en estrecha correlacin con la
proporcin de cobertura vegetal que es eliminada
y reemplazada por superficies construidas.
En los sistemas poco antropizados una
importante cantidad de agua se reintegra en forma
continua a la atmsfera en funcin del proceso de
evaporacin directa de la superficie del suelo,
cuerpos de agua y la transpiracin de la
vegetacin. La evapotranspiracin puede
considerarse un fenmeno inverso a las
precipitaciones en la medida en que es una
devolucin de vapor de agua a la atmsfera. A
diferencia de las lluvias que se miden en forma
directa, medir la evapotranspiracin presenta
dificultades de orden instrumental y es difcil su
determinacin experimental. Por esa razn se
tiende a trabajar con la evapotranspiracion
potencial que se calcula en forma indirecta. La
misma toma en cuenta la cantidad de agua que
transpiraran las plantas y que se evaporara de la
superficie del suelo si este mantuviera en forma
constante un contenido optimo de humedad.
Este permetro que evala la posibilidad de
prdida mxima de agua resulta un criterio
adecuado para estimar el balance neto de agua en
un sistema.
El anlisis de la evapotranspiracin en los
sistemas urbanos todava ofrece un amplio margen
de investigacin. Hay avances en el estudio de las
vinculaciones con la vegetacin pero la ecuacin
de la evapotranspiracin tambin incluye la
evaporacin de las superficies construidas y
cuerpos de agua sobre las cuales hay escasos datos
experimentales; por ltimo, hay un sumando que
tambin agrega al retorno de agua a la atmsfera y
es la emisin de vapor de agua proveniente de la
actividad humana, que se adiciona al sistema a
travs de un circuito extra de agua: la red artificial
de provisin de agua de la ciudad. Este caudal,
diferente a la entrada de origen pluvial, si es
medido en tiempos cortos, puede provenir de
fuentes superficiales o subterrneas adyacentes o
distantes; en particular si se trata de flujos
alctonos, se introduce una mayor complejidad en
el clculo del parmetro en cuestin.
El siguiente eslabn del ciclo, el vinculado
al par suelo-vegetacin en tanto sustrato fsico, es
el que cuenta con mayor volumen de informacin,
entre otras razones porque los estudios tcnicos
sobre retencin, acumulacin e infiltracin del
agua de lluvia son la base de los programas de
desarrollo de infraestructura pluvial urbana.
El aspecto crucial en esta parte del ciclo
es el grado de impermeabilizacin que provoca la
urbanizacin en tanto reduce la infiltracin directa
y, como se analiz en el punto anterior, tambin
tiende a reducir la evapotranspiracin y la
retencin temporal de agua en la medida en que la
cobertura vegetal es reemplazada. Esta reduccin
implica un aumento del escurrimiento superficial
en trminos tanto de caudal como de velocidad de
escorrenta. Como consecuencia de la restriccin
de los mecanismos de disipacin del agua, el
sistema tiende a concentrarla en superficie y se
retardan los tiempos de eliminacin del excedente
pluvial.
En el anlisis de los efectos de la
impermeabilizacin hay que tener en cuenta dos
aspectos que funcionan en forma complementaria:

111
por un lado la proporcin de suelo cubierto y por
otro el tipo de cobertura. Los empedrados o
asfaltos porosos tienen capacidad de infiltrar, en
tanto hay sectores donde el suelo, an el no
pavimentado, puede presentar tales niveles de
compactacin que funcionan de hecho como
superficies impermeables. Por ello el valor
numrico de la escorrenta, adems de variar con
el grado de absorcin, evaporacin, infiltracin,
etc., que depende de situaciones locales, cambia en
funcin del grado de desarrollo de la edificacin y
la pavimentacin en las distintas zonas que
tributan aguas pluviales.
Como consecuencia de las reducciones de
la evapotranspiracin e infiltracin sealadas, se
produce un aumento del agua que escurre
superficialmente, la cual requiere ser evacuada a
travs del sistema construido de drenaje pluvial.
Este anlisis secuencial del ciclo del agua
permite ubicar en contexto el fenmeno a analizar.
Los arroyos son parte del ciclo hidrolgico, por
ello conocer su operacin en la ciudad constituye
un punto ineludible para la gestin urbana.

CARACTERSTICAS ESTRUCTURALES DE LAS
CUENCASURBANAS

En el AMBA la transformacin del
sustrato fsico ha afectado diversos atributos
estructurales como la topografa y el diseo de la
red de drenaje. Dadas las implicancias que tiene la
modificacin de estos parmetros en el
funcionamiento del ciclo hidrolgico se realiz un
anlisis detallado de los factores. Para ello se
desarroll el Modelo de Elevacin Digital (MED)
utilizando las cartas del Instituto Geogrfico
Militar (IGM) a escala 1:50.000. A partir de esta
base y aplicando distintos algoritmos se
obtuvieron los mapas de elevacin y pendiente
para la regin estudiada. La estimacin de
superficies para cada clasificacin se realiz sobre
la base de la relacin pixel-superficie, donde cada
pixel representa en el terreno una hectrea.
La visin tridimensional, graficada en el
Cuadro 1, da una perspectiva del rea enfocada
desde las nacientes del arroyo Maldonado hacia el
ro de la Plata. Dentro de esta visin de conjunto
se destacan los valles de los arroyos Medrano,
Vega y Maldonado, as como los bajos extendidos
al este que corresponden al rea tributaria del
Riachuelo.
Las redes hdricas principales presentan
una direccin predominante sudoeste-nordeste.
Hay un eje hacia el Riachuelo y otro principal
hacia el ro de la Plata; esta ltima vertiente capta
el 73% de la superficie de escurrimiento del rea
urbana (21.000 hectreas) a travs de la red de
desages artificiales que culminan en el ro de la
Plata frente a la ciudad.
El relieve del rea urbana responde a la red de
drenaje original. Los sectores altos y convexos
corresponden a las zonas de antiguos interfluvios
y los bajos y cncavos a las llanuras aluviales.
Estos arroyos, que formaban parte del conjunto
de la red hdrica del territorio donde hoy se asienta
la ciudad de Buenos Aires y el sector del AMBA,
han experimentado cambios sustantivos
funcionando hoy, despus de su entubamiento,
como parte integrante de la red artificial de
desages pluviales.
Las diferencias de altura entre los
extremos de las zonas tributarias no alcanzan los
20 metros. El rea que puede definirse como
cuenca baja o sector inferior de las cuencas es un

112
terreno plano que se extiende hacia el borde del
ro de la Plata a partir del quiebre de pendiente
cuando se pasa de la cota de los 10 metros hacia
abajo. Esta franja es la ms expuesta a
inundaciones, ya sea por lluvias o sudestadas.
La pendiente es otro indicador clave por
su incidencia en las inundaciones; su expresin
grfica est contenida en el Cuadro 2. Como se
observa en el mapa, el terreno presenta una suave
inclinacin hacia las dos lneas de base
representadas por el ro de la Plata y el Riachuelo


























respectivamente, con pendientes mximas que
apenas superan 1; el valor mximo registrado es
de 1.8.
Las reas de desniveles ms notorios
marcan el trazo de las barrancas que, sin mayores
modificaciones, forman parte del relieve actual
enmascaradas por la urbanizacin. Se las ubica
sobre los bajos que drenan hacia la cuenca del
Riachuelo y continan sobre el ro de la Plata
bordeando el sector cntrico de la ciudad. Hacia
el norte se desarrolla con varias entradas y
repliegues que se van amortiguando hasta
desaparecer en el gran bajo que forma la llanura
aluvial del arroyo Maldonado; al trasponer esta
llanura la barranca vuelve a marcarse a partir de la
avenida Dorrego sobre Luis M. Campos, hasta
rematar en las Barrancas de Belgrano, donde se
abre sobre los antiguos bajos inundables de
Belgrano. A partir de este punto, y en lo que
correspondera a la cuenca del Vega, la barranca se
fragmenta y se aleja de la lnea de costa; lo mismo
ocurre dentro del rea perteneciente al arroyo
Medrano, donde finalmente se marca un sector
con pendiente en el lmite con la capital que se
prolonga en la provincia a la altura del partido de
Vicente Lpez. En este sector se detectan


























entradas profundas que marcan la llanura aluvial
del arroyo Medrano en su tramo medio. Al
sureste, las barrancas dibujan la terminacin
abrupta sobre los bajos que, a escasos metros
sobre el nivel del mar, flanqueaban el Riachuelo.
Este antiguo gran bajo extendido contaba con
escasas lneas de drenaje permanentes y un nico
cauce definido formado por el arroyo Cildez y
sus tributarios.
La pendiente es un atributo esencial en la
definicin de la velocidad de escurrimiento; en ese
sentido, se observa que en trminos de rea, la
cuenca del Maldonado es la que presenta las
mayores superficies con pendientes mnimas
(73%). Su declive es muy suave, del orden de un

113
metro por kilmetro, lo cual explica por qu en la
actualidad, cuando la capacidad del sistema
artificial para evacuar el agua de lluvias es
superado, la Avenida J. B. Justo concentra los
excedentes superficiales dibujando la antigua traza
del arroyo sobre la ciudad.
La amplitud de su llanura aluvial define la
extensin areal del desborde. En el caso de otros
arroyos como el Vega, que tienen llanuras aluviales
ms estrechas, el desborde alcanza mayor altura en
el nivel del agua y menor extensin en superficie.
En el otro extremo, se destacan los
terceros que tienen importantes sectores con las
mximas pendientes relativas que se destacan en la
ciudad (34%); esta caracterstica justifica en parte
las buenas condiciones de evacuacin que tiene la
zona, la cual no registra prcticamente eventos de
inundacin contemporneos.
Las cuencas del Medrano y Vega son
equivalentes con relacin a la distribucin de las
pendientes, presentan un 50% de sus superficies
relativas con pendientes escasas y la otra mitad
con pendientes medias a regular. Esta ltima
condicin, que se verifica para la cuenca alta y
media, define que en oportunidad de lluvias
torrenciales, el agua que escurre en superficie lo
haga con regular fuerza y poder de arrastre.
El sitio fundacional de la ciudad de
Buenos Aires se localiz sobre la barranca ms
prxima al ro (en la cuenca 5). El poder
regulador del relieve en la conformacin de la
ciudad ha sido notable; sobre un medio fsico
aparentemente homogneo, las ondulaciones ms
o menos marcadas afectaron singularmente el
proceso de expansin urbana, orientando los ejes
de crecimiento de la ciudad. La mancha urbana
fue durante aos el calco fiel del relieve natural
marcado por el lmite de la barranca; donde
dominaban los bajos o arroyos, no hubo
desarrollo urbano hasta bien entrado este siglo.
La tendencia comenz a revertirse a fines
del treinta, se consolid en las dcadas siguientes y
persiste en la actualidad. El cambio ha estado
pautado por la ocupacin de las tierras bajas
mediante obras de relleno y saneamiento y,
profundizando el proceso, el avance sobre el
propio ro de la Plata. Estas obras son, desde
entonces, una de las lneas que ms atencin
concentra dentro de la inversin publica y privada.
Las intervenciones han liberado las tierras bajas
para la ocupacin urbana definitiva. Los
principales espacios producto del cambio
topogrfico son: Puerto Madero, Aeroparque,
Ciudad Universitaria, la Reserva Ecolgica, Bajo
Nez, Belgrano Chico, el Parque 3 de Febrero
(Palermo) y el antiguo Bajo Flores que est en
pleno proceso de consolidacin a travs del
cambio de cota.
Un buen indicador de los cambios
antedichos es la superficie que se le ha ido
asignando a la ciudad en distintos perodos
histricos. En 1887, la conformacin fsica de
Buenos Aires luego de la incorporacin de los ex
partidos de Flores y Belgrano sumaba una
superficie de 18.141 hectreas (Berjman, 1998); en
1938, cuando ya se haban completado las obras
de saneamiento en el denominado Radio Nuevo,
se calculaba un total de 19.000 hectreas (Vela
Huergo, 1938); y en la actualidad, la superficie
asignada a la ciudad es de 20.000 hectreas.

LOS ARROYOS DEL AMBA BAJO SU CONDICIN DE
CUENCA HDRICA

Al analizar los arroyos bajo su condicin
de cuenca, se pueden estimar algunos parmetros
que den cuenta de su dinmica y la relacin con las
inundaciones en el mbito urbano. La estructura
fundamental de una cuenca hdrica consta de un
canal principal y una serie de tributarios que fluyen
hacia l.
Toda cuenca tiene un sistema primario que
es el receptor final de las aguas. En este caso el
sistema primario es el ro de la Plata, que recibe, ya
sea en forma directa o indirecta, todo el drenaje de
las cuencas. A fin de que este receptor funcione
en forma eficiente tiene que tener un gradiente a
su favor de manera que su nivel de agua est por
debajo de la altura promedio de la zona urbana; en
este caso esa condicin no siempre se cumple;
durante las sudestadas, el nivel del ro de la Plata
se eleva y acta como tapn para la evacuacin
pluvial.
El sistema secundarioocolector es el sistema
de drenaje que lleva agua al sistema primario, en
este caso se trata de la red artificial y subterrnea
por donde corren entubados los antiguos cauces
de los arroyos y sus tributarios. El colector puede
adoptar tambin la forma de una zona de
retencin como un estanque, zona de parque, etc.,
donde puede haber almacenamiento transitorio en
los perodos de grandes excedentes, que retardan
la eliminacin hacia el sistema primario. Vale la

114
pena detener la atencin sobre estas zonas
"buffer".
Al observarse los planos y descripciones
de las cuencas tal como se presentaban previas a
su entubamiento, se detecta que prcticamente
todos los arroyos estaban acompaados en
proporciones apreciables por lagunas, baados y
pajonales; stos eran ms extensos y frecuentes en
las cuencas de menor perfil hidrulico como el
Maldonado y el rea de influencia del Riachuelo.
La carta topogrfica Capital-Flores
(Instituto Geogrfico Militar) de 1910, con
correcciones a 1912, muestra que el tramo inferior
de la cuenca del Matanza (el sector
correspondiente al Riachuelo) presentaba un gran
valle fluvial con curvas y meandros nuevos y
activos o restos de meandros abandonados con
lagunas y baados ribereos. La cantidad de
meandros indica la poca pendiente y por tanto la
reducida velocidad que tena este curso. En 1884
una inundacin extraordinaria cubri todo el valle
de la cuenca en una extensin de 6 Km. de
amplitud. El cuadro se completa con la
descripcin del Cildez (afluente que nace en la
provincia y desemboca atravesando un sector de la
ciudad), que al llegar a la zona baja se tomaba
difuso y divagante entre baados y lagunas
temporarias (Ingoyen, 1993).
El Riachuelo fue uno de los cursos ms
modificados. A travs de la rectificacin y
canalizacin de su cauce se profundiz el curso
activando los drenajes y favoreciendo la
desecacin de reas bajas que formaban parte de
su llanura aluvial. La eliminacin de meandros fue
total. De las lagunas preexistentes se mantuvieron
dos sectores, las hoy denominadas laguna Soldati y
Roca que con posterioridad fueron
acondicionadas para funcionar como lagunas
compensadoras.
El arroyo Medrano, con ms de 8
kilmetros de longitud, naca en una caada
(caada de Luque), presentando un cauce amplio,
algo divagante, que se expanda luego en una
laguna dentro del actual Parque Saavedra en la
ciudad de Buenos Aires. Hasta mitad del siglo
pasado el arroyo mantena varias curvas y
meandros cruzados por puentes en el camino del
alto (Avenida Cabildo) y del bajo (Avenida del
Libertador). Posteriormente fue rectificado en su
tramo inferior, apareciendo como tal en los planos
de 1897 (Irigoyen, 1993).
El arroyo Maldonado, que recorre
alrededor de 19 Km. desde sus cabeceras hasta su
desembocadura, tambin capturaba lagunas y
baados a lo largo de su curso. En el tramo
inferior presentaba un cauce divagante con
sectores anegadizos que an hoy persisten bajo la
forma de lagunas (Campo de Golf Municipal,
Parque 3 de febrero a Hipdromo de Palermo).
Las correcciones del cauce son del siglo pasado
(Irigoyen, 1993). El arroyo Vega exhiba un
modelo de derrame similar en su cuenca baja,
generando una amplia llanura de inundacin que
fue anulada cuando se rectific y encauz su
sector inferior.
Sobre los arroyos que drenaban el sector
fundacional tambin hay registros que
documentan la existencia de una sucesin de
lagunas y caadas ubicadas en la zona de captacin
(Irigoyen, 1993).
La existencia de lagunas y baados en
distintos sectores de las cuencas eran
funcionalmente sitios de acumulacin de los
excedentes de agua. Las estimaciones y clculos
realizados durante la construccin de la red de
desages pluviales son un buen patrn de
referencia en cuanto a la cuantificacin de la
capacidad de acumulacin de estos humedales.
Por ejemplo, cuando fue proyectada la red para la
cuenca del Vega, para la zona del parque Tres de
Febrero se calcul un caudal bsico de evacuacin
de 33 litros/ seg/ Ha frente a 83 litros/ seg/ Ha para
el resto de la primera seccin o cuenca baja; y 100
litros/ seg/ Ha para la segunda seccin, que
correspondea la zona cntrica de Belgrano. Es
decir, el rea con amplia proporcin de espacios
verdes infiltrantes y lagunas reduce tres veces el
caudal de agua que hay que evacuar con relacin a
las zonas edificadas.
La importante funcin de los humedales
merecera un anlisis ms detallado para el caso de
Buenos Aires. En tal sentido correspondera
investigar el valor de retencin y acumulacin que
se ha perdido con los sucesivos rellenos,
canalizaciones y rectificaciones, amn de la
reduccin de las superficies verdes; mxime
cuando los clculos que se realizaron para los
proyectos de desages pluviales no contemplaron
escenarios modificados de tal magnitud como los
que se vienen verificando.
Por ltimo, el sistema terciario es el
sistema bsico de la jerarqua yel que concentra

115
los escurrimientos de edificios, zonas
pavimentadas y vegetacin, organizando el drenaje
a travs de alcantarillas y conductos.
En este esquema es clave la dimensin de
los sistemas primarios y secundarios para cargas
mximas, pues los caudales mximos acumulados
de todos los sistemas terciarios juntos provocarn
graves dificultades si llegan a un sistema
secundario que no tiene suficiente capacidad. Si
esto ocurriese habra que contar con zonas de
retencin que fuesen capaces de acumular agua
hasta que el escurrimiento lento evacuase el
excedente. A juzgar por la dinmica que tienen
los eventos de inundacin en el rea urbana
analizada, el eslabn en crisis del sistema es
precisamente la saturacin del sistema secundario,
cuya capacidad ha sido superada al mismo tiempo
que se han perdido superficies de retencin y
liberacin gradual por efectos de la
impermeabilizacin masiva.
Un ltimo factor clave para el
funcionamiento de la red es su estado de
mantenimiento integral, incluyendo las bocas de
salida sobre el ro de la Plata. Ya se advirti sobre
las limitaciones estructurales que poseen el tramo
inferior y la salida de los arroyos por presentar un
dbil gradiente topogrfico que dificulta el
escurrimiento, as como el problema que plantean
las sudestadas que bloquean las evacuaciones; pero
esta condicin de origen se magnifica en forma
notoria de acuerdo al nivel demantenimiento que
presenten tanto la red interior como la boca de
descarga sobre el ro de la Plata. Esta ltima est
sujeta a importantes cargas de sedimentacin
generada por corrientes y mareas del propio ro.
El mantenimiento no tiene un nico
operador y responsable, lo cual dificulta el control;
el estado de redes y bocas depende total y
absolutamente de las intervenciones que se
hagano se omitanpor parte de los organismos
responsables de la operacin de la propia
infraestructura de desages, del dragado de la
costa y del servicio de recoleccin de basura,
paralelamente a la conducta de los propios
ciudadanos con relacin al manejo de los residuos
slidos en la va publica.

LA ESCORRENTA SUPERFICIAL EN LAS CUENCAS
URBANAS

Las inundaciones estn ntimamente
relacionadas con dos variables: la cantidad e
intensidad de las precipitaciones y la escorrenta
(Keller, 1996), le corresponde a la urbanizacin un
rol muy importante en una serie de cambios en la
relacin entre ambos parmetros.
Los casos urbanos que ejemplifican esta
relacin muestran que, en las cuencas pequeas, es
decir las que estn conformadas por pocos
kilmetros cuadrados, la magnitud y frecuencia de
las inundaciones estn fuertemente reguladas por
el uso del suelo; la correlacin que se verifica es un
aumento de las inundaciones en funcin del
porcentaje de suelo urbano que est cubierto por
techos, pavimentos y cementola cubierta
impermeabley el porcentaje de rea servida por
drenajes pluviales (Leopold, en Keller; 1996).
El grado de impermeabilizacin es un
indicador utilizado por la Environmental
Protection Agency (EPA) de losEstados Unidos
para predecir el impacto de la ocupacin de la
tierra. Hay estudios que vinculan el grado de
impermeabilizacin con cambios en la hidrolgica
de un curso. Los principales aspectos que se
detectan son el incremento del volumen y la tasa
del escurrimiento superficial y la disminucin de la
capacidad de los cursos para aceptar una crecida.
Las mediciones de descargas pluviales
para diferentes grados de urbanizacin muestran
enormes cambios en los caudales del
escurrimiento. Esos valores aumentan notable-
mente con el incremento de la superficie imper-
meabilizada, algunos estudios experimentales
muestran diferencias en el escurrimiento urbano
que llega a superar hasta cinco veces los valores
registrados para condiciones preurbanas (Seaburn,
en Keller; 1996).
Otro factor a considerar es la rugosidad
del terreno. Esta se refiere a la presencia de
obstculos mecnicos en el escurrimiento del agua,
por ejemplo, construcciones, empedrados,
vegetacin, etc. El efecto de la rugosidad se
manifiesta en lo que se denomina lag-time o
tiempo de retardo de la lluvia; o sea el tiempo que
media entre el pico de cada de lluvia y el pico de
crecida por escurrimiento.
El retardo que se produce se expresa
mediante el coeficiente de reduccin de los
caudales de agua de lluvia; este coeficiente indica
la relacin entre la superficie de la cuenca no
afectada por el retardoaquella cuya aportacin
ntegra atraviesa simultneamente la seccin
considerada del conductoy la superficie total
tributaria. El coeficiente es siempre menor a la

116
unidad; los factores que lo gobiernan tienen que
ver con la rugosidad, la pendiente de las
superficies tributarias, sus dimensiones y su
orientacin respecto al colector. A igualdad de
reas, el retardo ser mayor para una superficie
alargada y perpendicular al colector que para otra
en que la mayor dimensin coincida con la
direccin del conducto.
Tomando en cuenta el tiempo que tarda
el agua en llegar desde los lmites de la zona
tributaria, se ha podido estimar que bajo
condiciones de urbanizacin, el tiempo de retardo
se reduce generndose mayores caudales
instantneos. En suma, la impermeabilizacin
provoca un doble impacto: disminuye la
infiltracin a capas subterrneas aumentando el
caudal de agua escurrida y disminuye el tiempo de
retardo; cuanto mayor es la impermeabilizacin
mayor es la velocidad de escurrimiento (a igualdad
de otros factores) producindose un caudal de
llegada instantnea a las bocas de tormenta que
puede saturar la entrada al sistema de drenaje
pluvial. Esta situacin se agudiza cuando las
lluvias son de carcter torrencial, es decir cuando
caen lluvias concentradas. Como se deduce de lo
anterior, en este esquema, las bocas de tormenta
son piezas claves del drenaje urbano, pues
constituyen las nicas vas que canalizan el
escurrimiento proveniente de las superficies
impermeabilizadas hacia los conductores pluviales
subterrneos.
En trminos del uso del suelo y los
valores de escorrenta, los estudios asignan un
valor singular a los espacios verdes urbanos como
reas de infiltracin, retencin y acumulacin de
agua; consideran dentro de ellos tanto los espacios
de dominio publico (plazas, parques y franjas de
arbolado urbano) como los de carcter privado,
contabilizando dentro de estos ltimos los
espacios verdes intradomiciliarios. Concluyen que
para el caso de pequeas cuencas la proporcin
espacio construido/ espacio verde es la relacin
ms importante a tener en cuenta (Keller, 1996).
El caudal bsico elegido para el clculo de
la red pluvial de Buenos Aires fue de 166.7 litros
por segundo por hectrea. Para calcular la
cantidad de agua que deba evacuarse se utiliz el
mtodo racional que establece una relacin directa
entre la cantidad de agua que cae en una
determinada superficie por unidad detiempo y el
caudal que llega a los puntos de captacin. El
coeficiente que establece esa proporcin es el
coeficiente de escorrenta, que contempla una
serie de factores reguladores del ciclo hidrolgico.
Cuando se dise el sistema pluvial para
la ciudad de Buenos Aires se utiliz un rango de
coeficientes (Tabla de Frhling) para calcular las
proporciones de superficies infiltrantes e
impermeables dentro de los siguientes valores:
Zonas de edificacin densa 0.95 a 0.70
Zonas de edificacin no muy densa 0.70 a
0.50
Zonas de edificacin con superficies libres
0.50 a 0.25
Zonas de suburbios con alguna edificacin
0.25 a 0.10
Zonas de campos, parques, etc. 0.10 a 0.00
Para el clculo de los caudales que
aportaban las diversas cuencas tributarias parciales
se utiliz un valor medio, de escorrenta de 0.67,
para los sectores de la ciudad de Buenos Aires, y
para las cuencas tributarias provinciales,
coeficientes de 0.20 que corresponden a zonas
suburbanas (Vela Huergo, 1938); en las ltimas
dcadas, extensas reas de las diversas cuencas
involucradas han entrado en categoras superiores,
con alta proporcin de zonas con edificacin muy
densa lo cual implica que, de hecho, el rea
tributaria est funcionando con coeficientes en el
entorno de los 0.70-0.95 puntos.
A su vez, la calidad de la superficie de
escurrimientoque imprime distintas velocidades
de escurrimiento segn su rugosidadfue
estimada con alta frecuencia de clases tipo
adoquinado y marcada con coeficientes menores a
los correspondientes al asfalto (valores entre 0.40
y 0.90 para los primeros frente a 0.95 para el
segundo tipo).
Considerando que todos los clculos se
hicieron sobre la base de coeficientes que daban
menores valores de escorrenta, cabe preguntarse
cunto queda de la asignacin inicial de caudales
teniendo en cuenta los cambios tan significativos
que se han registrado en las cuencas con relacin a
los valores de ocupacin del suelo, eliminacin de
reas infiltrantes o acumuladoras y la
pavimentacin de arterias en todos los tramos de
las cuencas, tanto en Buenos Aires como en el
rea provincial.
Un ltimo factor considerado en las obras
de desages que corresponde incorporar en el
anlisis son las bocas de tormenta y la
conformacin de las calles. A las bocas de
tormenta se les asigna una funcin relevante;

117
definidas como la clula de la red de desage
pluvial, dan una medida de la sensibilidad de las
obras de desage en funcin del esquema de
distribucin que presentan, el nmero y la
capacidad de las mismas.
Varios autores citados en los documentos
de DiseodelosDesagesPluvialespara la ciudadde
BuenosAires(1938) enfatizan una y otra vez sobre
estos componentes del sistema, describiendo
situaciones que parecieran responder a la realidad
actual de las intervenciones en las diversas cuencas
analizadas. Segn Kane (1918), se invierten
enormes sumas en construir conductos para el
desage pluvial, de dimensiones suficientes para
alejar caudales determinados, en tanto que los
sumideros no estn correctamente proyectados ni
construidos para rendir esos caudales a las
canalizaciones; el mismo autor se centra en el
anlisis pormenorizado de los tipos y ubicacin de
las bocas de tormenta, el pavimento adyacente,
bocas de calles adyacentes, etc., y hace hincapi en
la necesidad de realizar estudioscuidadososincluyendo
el adecuadodiseodel pavimento.
Los pavimentos son mencionados a lo
largo de todas las consideraciones tcnicas; las
principales observaciones hacen referencia a la
configuracin de las lneas de cunetas en funcin
del tipo de pavimento utilizado as como la
formacin de las depresiones locales a nivel de las
bocas de tormenta.
Con relacin a la conformacin de las
calles, se destaca la importancia que tiene el
relevamiento del recorrido de agua por las
cunetas de las calles, la que debe tomarse de la
realidad del terreno, pues la organizacin de la
salida de los caudales afluentes a una encrucijada
depende no solamente de las pendientes de las
calles que se cruzan, sino de la solucin que se de
al trazado de aquellos elementos al construirse los
pavimentos (...); en cuanto al clculo hidrulico
sobre la base de diversas cargas de agua sobre las
bocas, sin tomar en cuenta la inclinacin de la calle
y dems circunstancias locales, deja subsistente un
margen de incertidumbre que no condice con la
seguridad que se debe poseer respecto de la
capacidad de captacin. En este marco, se
definen como circunstancias locales las
caractersticas del pavimento y la depresin local o
cubeta donde se asientan las rejas del sumidero;
segn resultados experimentales, el efecto de la
depresin se traduce en el establecimiento de una
corriente uniforme, paralela al cordn de la vereda
que permite un aumento del rendimiento.
Muchas obras que se han realizado en la
ciudad, en particular las vinculadas con la
reparacin o modificacin de las redes viales y
peatonales, muestran con harta frecuencia la
aparente subestimacin de estos componentes
neur1gicos del sistema de desage pluvial; dentro
de los ms importantes se verifican: a) la prdida
de los perfiles de cuneta tanto en relacin con los
cordones de veredas como en correspondencia
con las bocas, y b) los cambios puntuales de las
pendientes de calles, ya sea generando depresiones
o micro elevaciones.
En definitiva, se advierte que la sumatoria
de estas aparentes pequeas modificaciones
pueden estar cambiando las caractersticas del
escurrimiento superficial, de forma tal que ya no
encajen con el diseo original bajo el cual se
calcul la red; por ello, junto a las grandes lneas
de inversin que se estn planteando parece
prudente prestar atencin a estos otros
componentes que requieren intervenciones de
menor costo pero son de alto impacto global.

EFECTOS DE LA URBANIZACIN SOBRE LAS
INUNDACIONES

En funcin de los diversos aspectos
analizados en cuanto a la estructura y
funcionamiento de las cuencas hdricas se puede
concluir que:
Como ocurre en todo sistema, la alteracin
de un factor como la topografa, o ms
precisamente de las proporciones relativas
de tierras bajas y altas, ha introducido otros
cambios en el sistema urbano; entre los ms
relevantes se encuentra la variacin del
perfil hidrulico de los cursos de agua que
desembocan en el ro de la Plata. En
efecto, todas las cuencas registran una
ampliacin de la superficie de sus tramos
inferiores prolongando el trayecto hasta la
desembocadura y disminuyendo el
gradiente longitudinal.
El saneamiento de las tierras bajas, a travs
del entubamiento de los cursos superficiales
y del relleno, las habilit para su ocupacin
en forma definitiva, abriendo paso a la
urbanizacin masiva. Pero el incremento
edilicio no ha sido acompaado por obras
paralelas que atiendan el riesgo emergente

118
del crecimiento y complejidad creciente de
los sectores urbanizados. Superados los
cuarenta aos de la finalizacin de las obras
de desages pluviales en la ciudad de
Buenos Aires, el problema de la inundacin
se manifiesta nuevamente aunque con otras
connotaciones respecto del pasado.
El anlisis de los valores de los parmetros
bsicos, sobre los cuales se calcul la red de
drenaje, arroja luz sobre el tema en tanto
permite deducir algunos cambios sustan-
tivos en las cuencas. Los cambios en la
densidad de ocupacin as como las
modificaciones en los coeficientes de
rugosidad han variado respecto de la
condicin original bajo la cual se haba
diseado la red pluvial.
Un elemento clave en la determinacin del
caudal de agua que debe drenarse es la
magnitud de la superficie tributaria y el
rendimiento de los sumideros o bocas de
tormenta; la importancia de estos compo-
nentes esenciales adquiere su total
dimensin en funcin del tipo, de la
ubicacin y de las dimensiones de las bocas
de tormenta. Los resultados tcnicos de
estudios experimentales llevados a cabo en
diferentes ciudades indican que si bien se
invierten enormes sumas en construir
conductos para el desage pluvial, de
dimensiones suficientes para alejar caudales
determinados, los sistemas fallan en tanto
los sumideros no estn correctamente
proyectados ni construidos para rendir esos
caudales a las canalizaciones.
En este marco resulta esencial el diseo
adecuado de los pavimentos. Las conside-
raciones tcnicas aconsejan realizar el
estudio del recorrido detallado del agua en
las cunetas, pues permite establecer no
solamente las dimensiones de los distintos
tramos de los conductos, sino la ubicacin
y capacidad de los sumideros de agua,
adecuados al volumen que deben recibir y
evacuar en la unidad de tiempo. Lo que se
acaba de expresar indica claramente la
necesidad de mantener la altimetra de las
calles que se repavimentan o los niveles
definitivos ya establecidos para las que
carecen an de afirmados, pues esos niveles
son los que han servido de base al proyecto
de la red de desage. Esta consideracin
no es trivial por cuanto la alteracin del
recorrido de las aguas entraa el cambio de
la magnitud y distribucin de las superficies
tributarias y por lo tanto de los caudales,
ocasionando inconvenientes que no
siempre se pueden subsanar en forma eficaz
o econmicamente viable. Este detalle
aparentemente secundario ha sido
subestimado incontables veces en la
pavimentacin o repavimentacin de todas
las calles de la ciudad; en particular se han
detectado tramos importantes dentro de las
cuencas que acusan cambios en los niveles
de calles, ausencia de cunetas y prdida de
las depresiones locales en bocas de
tormenta, entre las ms importantes.
El estado de las bocas de tormenta es
fundamental; los registros acusan perodos
en que el estado de mantenimiento era
deficitario; el consumo masivo de las latas
de aluminio y embalajes plsticos en
general, de muy lenta degradacin y con
bajsima permeabilidad fueron durante aos
los materiales por excelencia que cegaban
bocas y/ o provocaban tapones en
conductos con baja pendiente.
Estas conclusiones estn refrendadas por
los ltimos diagnsticos de situacin elaborados
por el gobierno de la ciudad (1997/ 1998) donde se
seala que hay un marcado dficit en la capacidad
de captacin y conduccin de los excedentes
hdricos de origen pluvial en las colectoras
secundarias y emisarios principales; identificando
asimismo como zona de mximo riesgo a las
tierras bajas y aplanadas de la cuenca baja.
Como sntesis de las causas y efectos de las
inundaciones se puede puntualizar que las causas
naturales y las derivadas de la urbanizacin son
sinrgicas en el origen del problema. Dentro de
las primeras se encuentran principalmente las
abundantes precipitaciones que pueden actuar en
conjunto o no con las sudestadas y la baja
pendiente natural del terreno que dificulta el
escurrimiento y transporte superficial del agua.
Entre las causas no naturales (o si se quiere
modificaciones del entorno natural por la
urbanizacin) se encuentran:


119
























Las intervenciones que modificaron el perfil
hidrulico de las cuencas.
La prdida de los humedales originales de
las cuencas que acumulaban y/ o retardaban
los excesos pluviales.
El angostamiento de los valles de
inundacin.
La impermeabilizacin del suelo por
pavimentacin y construcciones en general,
que produjeron una disminucin de la
capacidad del suelo para absorber el agua
cada, es decir, el aumento del coeficiente de
escorrenta.
La ocupacin con mayor densidad edilicia,
particularmente en las secciones inferiores
de las cuencas del Medrano, Vega,
Maldonado y Ugarteche que son las ms
vulnerables a las inundaciones.
La disminucin y fragmentacin espacial de
las superficies infiltrantes representadas por
los espacios verdes, jardines y franjas de
arbolado pblico con suelos descubiertos.
La llegada de mayores caudales a bocas de
tormenta por disminucin del tiempo de
retardo del agua cada.
La obsolescencia del sistema de drenaje que
en algunos casos como el Vega qued





















incompleto en su construccin original.
La reduccin de la capacidad de captacin y
conduccin de la red de drenaje por
ausencia de mantenimiento adecuado.
Los cambios en los niveles de calles,
reduccin de cunetas y prdida de las
depresiones locales en bocas de tormenta.
La disminucin en el rendimiento de los
sumideros o bocas de tormenta.
El taponamiento de las bocas de salida de
los arroyos entubados sobre el ro de la
Plata por falta de dragado y limpieza.

LA RESPUESTA A LASINUNDACIONES

Las inundaciones consideradas como un
problema del drenaje urbano fueron encaradas en
la ciudad de Buenos Aires a principios del siglo
pasado a travs de obras integrales de desages. El
tratamiento de las cuencas de los arroyos
Maldonado, Vega y Medrano organiz el sistema
pluvial para el denominado Radio Nuevo, a lo cual
se sum la terminacin de lo realizado
oportunamente en el Radio Antiguo. Las obras se
concluyeron totalmente en 1939, quedando
libradas al servicio en todos los tramos.
Luego, las obras se paralizaron durante
medio siglo, hasta la dcada del '90. En ese

120
perodo slo se realizaron algunas obras
complementarias como la rectificacin del tramo
superior del arroyo Cildez, la construccin de
un canal aliviador del Maldonado sobre el
Cildez y la construccin de los lagos
compensadores (Soldati y Roca) en la cuenca del
Riachuelo.
La infraestructura de desage pluvial del '39
eliminal menos durante un perodoel peligro
de inundaciones recurrentes para amplias reas
que estaban en las zonas bajas, demostrando que
el sistema de compensacin pluvial funcionaba
eficientemente. La serie histrica de registros de
inundaciones, que va desde el ao 1928 a 1996,
exhibe dos subperodos diferentes. El primero,
entre 1928 y 1984, en el cual la ciudad se inund
siete veces; es decir, presentaba un promedio de
una inundacin cada siete aos. Esta frecuencia
da cuenta de un sistema pluvial que
compensabadentro de determinados umbrales
de precipitacinlos efectos del crecimiento
urbano. En el segundo del ao 1984 en adelante,
las inundaciones en la ciudad comienzan a ser un
evento muy frecuente y se computan 27
inundaciones para un perodo de 11 aos, lo que
arroja un promedio de 2.5 inundaciones por ao.
Conviene destacar que algunas
precipitaciones ocurridas durante los aos 1959 a
1984 presentaron igual magnitud que las que han
producido inundaciones durante 1989 y 1990. En
cambio, en aquel perodo no se registraron
inundaciones. Este fenmeno puede explicarse
por los cambios urbanos realizados en el nterin.
Aun cuando no se cuenta con datos cuantitativos,
se aprecia un aumento de la urbanizacin, lo que
podra explicar el comportamiento anterior; este
tema fue tratado por Keller (1996) que observa
que la urbanizacin puede producir el aumento en
la magnitud y la frecuencia de las inundaciones.
Lo esencial es que las inundaciones
muestran que la capacidad calculada del sistema de
drenaje pluvial esta siendo superado. Bajo esta
condicin de hecho, las estrategias actuales para
neutralizarlas giran alrededor de un conjunto de
acciones de diverso tipo y envergadura.
El Plan Hidrulico en ejecucin en la
ciudad de Buenos Aires incluye un paquete de
acciones de corte ingenieril y algunas de
mantenimiento:
Sistema de defensas costeras en los barrios
Boca-Barracas a travs de la sobre elevacin
de la costa; ampliacin y mejoramiento de
obras de captacin y de emisarios
principales y estaciones de bombeo para
control de la inundacin.
Mejoramiento de la conduccin en el
colector principal del arroyo Maldonado.
Construccin de aliviadores para los
arroyos Medrano, Cildez y Vega.
Construccin de nuevos sumideros, nexos y
conductos de la red pluvial.
Limpieza y desobstruccin de redes.
Este conjunto de obras est acompaado
por inversiones provinciales que, como en el caso
de los arroyos Medrano y Cildez, estn
orientadas a disminuir la entrada de caudales
generados en la provincia.
Como sntesis se puede concluir que los
principales ejes de las inversiones actuales estn
encaminados a:
Defender las franjas costeras contra
sudestadas.
Compensar los dficit de los colectores, ya
sea a travs de aliviadores en paralelo o
aliviadores que derivan las aguas captadas
en la provincia directamente al receptor
final, sin atravesar la ciudad de Buenos
Aires.
Ampliar la captacin de agua a travs de la
construccin de nuevos sumideros para
escurrir mayores cargas producto de la
disminucin de las superficies infiltrantes.
Ampliar la capacidad de conduccin del
sistema con nuevos tramos de red
secundaria y de conduccin.
Estas intervenciones, analizadas desde la
ptica del ciclo hidrolgico, operan disminuyendo
el aporte superficial, facilitan una mayor
captacinlo que es equivalente a una mayor
infiltraciny mejoran la evacuacin de
excedentes por va subterrnea.
Estas polticas activas de inversin pueden
ganar en eficacia si se las acompaa con un
paquete complementario de polticas preventivas.
En este sentido resulta til observar las
experiencias en otros pases. Estados Unidos, por
ejemplo, cuenta con una rica experiencia en el
manejo de reas inundables a travs de las
floodplain regulations que incluye acciones de
planificacin urbana a travs de zonificaciones y
cdigos de construccin.
En la ciudad de Buenos Aires, as como en
el rea provincial considerada, no hay ningn tipo

121
de regulacin explcita. La nica excepcin que
hemos registrado ha sido La Boca para la cual en
el pasado se dictaron disposiciones con respecto a
las cotas mnimas para la edificacin de nuevas
construcciones; las normas incluan la sobre
elevacin de las calzadas y aceras. Su aplicacin
fue parcial, dando como resultado el paisaje actual
con una mezcla de umbrales de edificacin,
veredas y calles.
La ausencia de un cdigo que estipule
pautas de construccin genera respuestas
individuales para mitigar el impacto de la
inundacin o minimizar las prdidas que
provocan; en los tramos inferior y medio, de las
cuencas del Vega, Medrano y White se observan
muchos edificios y negocios con escalones que
elevan la entrada hasta medio metro del suelo, y
en los sectores terminales de las cuencas es
frecuente observar compuertas domiciliarias que
se accionan durante los picos de inundacin.
En trminos operativos que significara
regular el desarrollo urbano en reas urbanas de
riesgo? En principio habra que definir una
estrategia de uso del suelo para las reas expuestas
partiendo de dos consideraciones bsicas: primero,
que las cuencas tienen continuidad fuera de la
jurisdiccin de la ciudad; segundo, que hay zonas
de riesgo natural y zonas de riesgo potencial
introducido por acciones del hombre que habr
que contemplar.
Segn los mapas de curvas de nivel, los
sectores urbanos que quedan comprendidos entre
la vaguada y los 5 metros por encima de dicha
lnea seran parte de la llanura aluvial que est ms
expuesta a inundaciones. Su ocupacin y
modificacin genera impactos al corto y largo
plazo que no han sido evaluados. En los Estados
Unidos, se aplica desde 1977 la Executive Order
Floodplain Management que obliga a una serie de
acciones para las zonas urbanas comprendidas
dentro de las reas susceptibles a inundaciones de
100 aos (esta forma de expresin indica que ese
tipo de inundacin tiene un 1% de probabilidad de
ocurrir en cualquier ao).
La evaluacin de reas de riesgo puede ser
complementada con observaciones directas y
medida desde parmetros fsicos a fin de definir la
planicie de inundacin y el nivel que alcanza el
agua superficial durante las crecidas reales y
potenciales de distinta gravedad y frecuencia. La
demarcacin debe incluir el rea de desage de la
crecida y el rea perifrica de inundacin o zona
marginal de las crecidas.
Hay una circunstancia favorable para esta
evaluacin y es que las ltimas dos dcadas han
sido prdigas en inundaciones; sus avances y
efectos estn documentados en los peridicos y las
imgenes satelitales de alta resolucin, contando
tambin con los registros meteorolgicos. La
reconstruccin de los niveles que alcanzan los
desbordes as como la extensin de las
inundaciones puede ser realizada utilizando este
bagaje de informacin, adems del trabajo a
campo, levantando informacin de los vecinos
que viven en la cuenca y utilizando indicadores ad
hoc.
La zonificacin emergente en funcin de
las reas de riesgo ser la base para el desarrollo de
directrices generales de planificacin considerando
muy especialmente los porcentajes de superficies
absorbentes en la definicin de los factores de
ocupacin y el uso del suelo. La reglamentacin
deber incluir pautas constructivas para las
viviendas que respondan a medidas de proteccin
y de seguridad. Retomando directrices
norteamericanas, resulta til considerar medidas
como la recomendacin de elevar las nuevas
construcciones o ampliaciones importantes por
encima del nivel de base de la inundacin.
Las orientaciones debieran contemplar
tanto el uso del espacio pblico como privado.
En el mbito de accin pblica hay una amplio
margen para acciones concurrentes en relacin
con el mantenimiento de las calles, bocas de
tormenta y tratamiento de espacios verdes. En
este ltimo caso habra que computar toda
superficie potencialmente absorbente incluyendo
predios fiscales, playas ferroviarias, adems de los
clsicos espacios verdes pblicos y las
forestaciones urbanas.
Un componente importante de la estrategia
debe ser el anlisis de normas, reglamentaciones y
ordenanzas vigentes a los niveles provincial y
municipal, referentes a la localizacin de
asentamientos y crecimiento urbano, a fin de
adecuarlas y compatibilizarlas con la planificacin
propuesta para las reas de riesgo.
Asimismo, resulta obligatorio articular la
participacin de los organismos involucrados
directa o indirectamente en el tema ya que la
prctica cotidiana muestra que ms de una
reparticin sigue evaluando los proyectos
sectorialmente.

122
El anlisis ecolgico realizado muestra la
conveniencia de enfocar la inundacin desde una
ptica ms global. Este problema no puede
resolverse en forma parcial puesto que depende de
interrelaciones de distinta jerarqua. Si no se tiene
en cuenta estos encadenamientos, una aparente
solucin en una zona puede ser causa de conflicto
en otra. Las intervenciones urbanas, sean de
orden estructural o no, deben evitar las respuestas
aisladas.
En el momento de la toma de decisiones,
enfocar a la ciudad como una unidad ecolgica
permite disear soluciones integrales. Si se
consideran las inundaciones como un aspecto
natural en la dinmica de una cuenca y se
examinan los xitos y fracasos con los sistemas
tradicionales de control, se deducen una serie de
aplicaciones que pueden ser ejecutadas en el
marco de un desarrollo urbano regulado.

NOTAN Nota

Cabe sealar que las ideas contenidas en
este artculo han tenido un comienzo de aplicacin
a travs de la licitacin para el Plan Director de
Ordenamiento Hidrulico de la Ciudad de
Buenos Aires y Proyecto Ejecutivo para la Cuenca
del Arroyo Maldonado (Prstamo BIRF 4117 AR)
convocada por el Gobierno de la ciudad de
Buenos Aires en el ao 2000.
En los Trminos de Referencia de dicha
licitacin, este artculo es citado dentro de los
antecedentes, presentando varios de los mapas
contenidos en el mismo como parte de la base
cartogrfica disponible. Asimismo dentro de los
objetivos del Plan Director especifica Proponer
un conjunto integral de medidas estructurales y no
estructurales; dentro de estas ltimas, se detallan
productos cuyo enfoque coincide con las ideas
planteadas en este artculo, entre ellos se destacan:

Propuesta demodificacionesdel CdigodeEdificacin
y del Cdigo de Planeamiento Urbano con la
introduccin demedidas y adaptaciones especficas
para el manejodeinundaciones.
Propuesta conteniendorecomendacionespara resolver o
atenuar las limitaciones debidas a trabas y
restriccionesdenaturaleza normativa, institucional o
jurisdiccional.
Anteproyectodenormativa para la regulacin del uso
del sueloen zonasafectadaspor lasinundaciones.
Propuesta de medidas blandas tales como la
extensin deespaciosverdesydel arboladopblico, el
aumento delas superficies vegetadas, el empleode
materialesdeconstruccin porososyabsorbentespara
solados, pavimentosyveredas, ytoda otra tecnologa
que sirva para aumentar la retencin y por
consiguiente reducir el coeficiente de escorrenta,
contribuyendo a la atenuacin del escurrimiento
hdricodela Ciudad.
Elaboracin del Mapa deRiesgopara la situacin
actual yproyectada en el marcodel Plan Director
definitivo.


123







HILDA MARA HERZER Y NORA CLICHEVSKY

Este trabajo apunta a presentar los
mltiples factores o variables que se deben tener
en cuenta cuando se est tratando con un
territorio altamente urbanizado y en consecuencia
artificializado en el que, si bien el componente
natural est presente, los procesos sociales,
econmicos, polticos y tecnolgicos juegan un
papel predominante. Es una forma de concep-
tualizar el tema desde una perspectiva
antropocntrica.
Es importante, en primer lugar, definir
cmo se generan las inundaciones; qu y quines
las generan, es decir, qu y quines producen
directa e indirectamente el riesgo; quines las
reciben, o sea, quines sufren sus consecuencias:
los afectados directos e indirectos. Esto posibilita,
posteriormente, recomendar formas de mitigacin.
El nivel de afectacin depende de la
duracin de la inundacin, de la extensin del rea
inundada, de la recurrencia y de los diferentes
tipos e intensidades de daos que produce.

LOS AGENTES NATURALES, TECNOLGICOS Y
SOCIALES DE LAS INUNDACIONES

Las inundaciones se producen primaria-
mente (esquemticamente) por la suma de dos
fenmenos (externos a las fuerzas naturales o
climatolgicas): 1. la localizacin de actividades
urbanas en zonas bajas que siempre fueron
inundables; 2. la modificacin del comportamiento
del sistema hdrico por efecto de nuevos
asentamientosbarreras al movimiento original
de las aguas, producidas por redes de
infraestructura que, en el caso de la red de
desages pluviales, es adems insuficiente;
impermeabilizacin del suelo, disminucin de los
cauces por la disposicin inadecuada de desechos
slidos, etc.
Las causas, que seran las vulnerabilidades
como estado potencial de las cosas, personas,









actividades o aspectos de la comunidad que
incrementan el dao que ciertos fenmenos
pueden causar; derivan de las actividades y de la
vida cotidiana y desus transformaciones; a stas se
le suman las condiciones intervinientes o el
contexto, es decir el hbitat creado, el ambiente
construido, el contexto social y cultural en que se
desarrolla. Estas causas interrelacionadas entre s,
son, bsicamente, las siguientes:
el rpido crecimiento demogrfico en el
Conurbano Bonaerense y la densificacin
de las construcciones en la Capital Federal
(vulnerabilidadfsica);
la pobreza, que implica la ocupacin de
tierras bajas e inundables para asenta-
mientos por falta de otras alternativas
econmicas, lo que supone estar expuesto o
viviendo en ambientes sujetos a riesgo
(vulnerabilidadsocioeconmica);
la expansin urbana sin regulaciones
apropiadas, sin controles ni inversiones
adecuadas en infraestructura y servicios
urbanos
i
que ha generado en los usos del
suelo cambios inapropiados para el medio
natural. En definitiva, una poltica urbana
no adecuada al medio natural y
transformado (vulnerabilidadpoltica);
la insuficiente red de desages pluviales y,
por pocas, escaso mantenimiento y
limpieza de la misma, que ha reducido su
capacidad de drenaje (vulnerabilidad dela
infraestructura);
el aumento de la velocidad de escurrimiento
por menor infiltracin o, en algunos casos,
sin retencin alguna debido a la imper-
meabilizacin de las superficies o pavimen-
tacin, en especial en la ciudad de Buenos
Aires
ii
(vulnerabilidaddela infraestructura odel
ambienteconstruido);
El impacto ambiental
de las inundaciones

124
la falta de mantenimiento continuo o
permanente de las bocas de tormenta por
donde ingresan las aguas de lluvia a las
redes (vulnerabilidaddela infraestructura);
la mayor cantidad de produccin de
residuos domiciliarios, y una recoleccin y
barrido de calles sin consideracin de sus
particularidades; tipo y cantidad de residuos
generados, etc. (vulnerabilidaddelosservicios);
el aumento del nivel o altura de las calles
por repavimentacin y la consecuente
eliminacin parcial de los cordones-cuneta
(vulnerabilidaddela infraestructura);
el relleno y la ocupacin de reas costeras;
en la Capital se ha ido ganando terreno al
ro (vulnerabilidaddel usodel suelo);
la modificacin de la topografa por nuevas
inversiones en el rea metropolitana
(vulnerabilidaddela infraestructura);
la disminucin de los espacios verdes tanto
pblicos como privados; la falta de
mantenimiento adecuado; la disminucin de
la masa arbrea.
El grado de sinergia de varios de estos
factores define la menor o mayor gravedad de la
inundacin y del desastre. Estas causas tienen su
origen en la relacin entre los aspectos naturales y
los antrpicos (con sus mltiples dimensiones
sociales, polticas y econmicas). Sus impactos
afectan, muchas veces, a la poblacin que no los
genera. Algunas inundaciones afectan a la
poblacin ms pobre o a los sectores de ingresos
medios y altos; otras, son sufridas por el conjunto
de la poblacin urbana.

QUINES LAS GENERAN O AYUDAN A
GENERARLAS?

Siendo la Argentina un pas federal, el
Estado, en sus diferentes niveles, ha
realizado inversiones en infraestructuras
viales sin analizar los impactos que
producan; as, en reas del Gran Buenos
Aires, autopistas viales se han transformado
en diques sin regulacin y han convertido
porciones del territorio y de los
asentamientos existentes en verdaderas
lagunas, en pocas de lluvias normales. En
la ciudad de Buenos Aires, las decisiones
sobre la infraestructura vial tomadas a nivel
nacional pueden tener impactos negativos;
El mismo Estado, en su mbito provincial y
municipal, ha implementado normas de uso
del suelo sin contemplar la topografa
existentereas potencialmente o directa-
mente inundablesen el caso que esas
reas son contempladas, el Estado no ejerce
un real poder de polica sobre esa
regulacin;
La poblacin que ocupa tierras en reas
inundables (y que por eso se convierten en
reas de riesgo) y la poblacin
(conjuntamente con el sector inmobiliario)
que modifica la topografa y por lo tanto
escorrentas, as como tambin colma las
capacidades de infraestructuras proyectadas
para un menor nivel de ocupacin. La
poblacin que ocupa estas nuevas reas
urbanizadas, muchas veces polderizadas,
enfrenta un bajo grado de riesgo de
inundacin, y ha traspasado el mayor riesgo
a la poblacin de menores ingresos, que
habita por fuera de esa rea urbanizada;
La poblacin que deposita diariamente los
residuos slidos en la calle para su
recoleccin, los que en das de lluvia son
arrastrados hasta las bocas de tormenta,
taponndolas, sin que se tenga conciencia
del riesgo que generan.
Es decir que, por un lado, los
responsables son los diferentes organismos del
Estado, que son los que deben realizar la
infraestructura adecuada (considerando la forma
de pavimentacin de las calles, por ejemplo), el
mantenimiento de los desages, preservar las
masas arbreas, no rellenar las reas costeras, etc.,
y, por otro lado, la misma poblacin, por falta de
informacin y concientizacin sobre el problema,
porque no puede localizarse en otro lugar que no
sea en reas inundables (en el caso de la poblacin
ms pobre); o por displicencia de la poblacin no
afectada directamente, pero que produce el riesgo
por la forma en que se asienta en el territorio (por
ejemplo, en los barrios cerrados o clubes de
campo en los partidos del Conurbano, que han
polderizado parcial o totalmente el terreno).
Se podra agregar que los desastres
generados por las inundaciones ejercen un
impacto variable sobre la poblacin de acuerdo a
los patrones de vulnerabilidad generados por las
condiciones socio-econmicas en las que viven.


125
AFECTACIONES DIRECTAS

1. Sobre el soporte material.
2. Sobre la vida cotidiana de la poblacin
residente.
3. Sobre los servicios.
4. Sobre las actividades productivas que se
desarrollan en el rea de inundacin
5. Sobre la poblacin que debe circular por
el rea inundada (en la ciudad de Buenos
Aires viven3 millones de habitantes, pero
trabajan, se educan y hacen compras y
trmites, muchos ms).

Sobreel soportematerial

Afectacin fsica de las construcciones
(viviendas, comercios, establecimientos
escolares, etc.)
Afectacin de la red vial.
Afectacin de los automviles que han
permanecido en garajes subterrneos
inundados, o en la va pblica, con daos
parciales o totales.
Afectacin de las construcciones por
choque de vehculos estacionados en la va
pblica, contra los frentes de viviendas,
locales comerciales u otro tipo de
establecimientos.
Precios del suelo, vivienda, comercios, etc.
En el momento siguiente a la inundacin,
en reas donde no es comn la inundacin o se la
enmascara (como ocurre en el Vega o Medrano),
se desvalorizan las propiedades y los propietarios
venden a bajo precio a especuladores, que esperan
la valorizacin posterior (cuando se supone que la
situacin mejorar, o, incluso, no volver a
ocurrir, por expectativas de limpieza, de obras en
curso o construccin de nuevas obras).
Las afectaciones sobre el soporte material
dependen de la recurrencia de la inundacin, de su
magnitud y de las superficies que afecta, segn la
localizacin dentro del rea metropolitana y de los
estratos socioeconmicos que habiten las reas
inundadas.

Sobrelosservicios

Corte de energa elctrica.
Cortes de servicio telefnico. Hay que
sealar que stos han decrecido porque se
han elevado las cajas; por otra parte, la
existencia de telefona celular ha disminuido
el aislamiento (para cierto nivel
socioeconmico de la poblacin).
Afectacin del transporte pblico de
pasajeros en lo referente a la red vial y la
lnea D de subterrneos.
Imposibilidad de acceso de servicios de
emergencias/ urgencias sanitarias: imposibi-
lidad de que ingresen ambulancias.
Afectacin de la infraestructura de los
inmuebles que se encuentra localizada en
stanos: calderas, equipos de termotanques,
etc., que implica cortes de agua (por corte
de luz en los edificios).
Algunas casas poseen bombas de achique
pero no funcionan porque son elctricas;
deben ser utilizadas con otros combus-
tibles, lo cual significa una complicacin y
tambin falta de seguridad (tener acumu-
lado querosene, por ejemplo).

Sobrela vida cotidiana dela poblacin residente

Cortes de luz: producen prdidas de
alimentos (en especial, por las lluvias
ocurridas en perodos calurosos) que se
traducen tanto en trminos econmicos
como de salud de la poblacin, por comer
alimentos en mal estadoo no comer.
Corte de red vial: interrumpe la posibilidad
de caminar y de circular por calles.
Actualmente, que se est tan dependiente
del sistema elctrico para el desarrollo de
actividades, incluso educativas, la falta de
energa genera problemas concomitantes.
Inaccesibilidad a servicios educacionales
por parte de educandos y/ o educadores.
Percepcin de los afectados directos como
aislados, sin posibilidad de resolver sus
problemas cotidianos, ni los de la
inundacin especifica.
Estrs, problemas de salud mental
provocados por la inseguridad, por no
saber cundo aparecer el fenmeno,
cunto va a durar, cunto va a afectar, hasta
cundo.

126
Muertes (aunque son poco numerosas con
relacin a otros desastres); problemas de
salud mental generados por esas muertes,
en especial en la poblacin pobre.
Peligro por la vulnerabilidad de las
instalaciones elctricas (cortocircuitos,
pueden producir muertes).
Aunque an no existen estudios especficos
y sistemticos sobre la relacin causa
efecto entre la inundacin y las
enfermedades respiratorias, especialmente
en nios y adultos mayores de diferente
condicin socioeconmica, y dermato-
lgicas, se conoce su incremento durante
perodos de inundacin (por ejemplo, se
sabe que en aquellas casas que estn
anegadas aumentan los vectores de
enfermedades).
Inutilizacin de espacios pblicos, durante
varios das, segn la intensidad del dao.
Las napas freticas inciden en la salud, a
largo plazo, por la generacin de humedad
en las viviendas.

Sobrela poblacin pasante" por lasreasanegadas

Los afectados son mucho ms que los
directos, debido a los siguientes factores:
Corte del sistema vial: incidencia de
afectacin de una gran cantidad de
poblacin, sobre lo cual no existen
estadsticas.
Inaccesibilidad a centros de estudio, al
aeropuerto, a servicios de salud y
recreacin, a servicios administrativos, etc.
Estrs por llegadas tarde al trabajo, o la
imposibilidad de llegar por la generacin de
verdaderas barreras dentro de la ciudad/
rea metropolitana.

Sobrelasactividadesproductivas

Empleados y obreros que no pueden llegar
a sus trabajos.
Insumos que no pueden llegar a cada uno
de los comercios, industrias, servicios
(incluso hospitales, etc.).
Condiciones del soporte fsico que
imposibilitan continuar las tareas: en el
sector de la construccin, por ejemplo.
Afectaciones del soporte fsico en
actividades comerciales, industriales, de
depsito, que imposibilitan parcial o
totalmente el desarrollo normal de las
tareas.
Corte de energa elctrica: tambin produce
cadas en los sistemas bancarios,
financieros, etc. La gente no puede pagar,
lo que genera prdidas.
Prdidas en los sistemas de compaas de
aviacin (especialmente en sucursales que
no poseen generadores propios). Esto
genera afectaciones que podemos llamar
virtuales.

AFECTACIONESINDIRECTAS

Son aquellas que estn localizadas fuera
del territorio inundado (algunas son, asimismo,
virtuales):
Pagos que no se pueden efectuar, que
afectan al municipio, otros organismos
pblicos, entidades bancarias, etc.
Consultas mdicas/ odontolgicas que no se
pueden realizar, porque los pacientes no
pueden llegar: menores ingresos de los
profesionales, por lo tanto, menores
consumos.
Compras no realizadas.
Viajes no realizados.
Servicios que se resienten porque sus
empleados no pueden llegar por ser
afectados directos.
reas verdes que no se mantienen, calles
que no se barren (porque no acuden a
hacerlo los empleados, por ser ellos
afectados directos de la inundacin).
Todas estas actividades no realizadas
generan a su vez impactos sobre otras actividades
que no se realizan, provocando prdidas desde el
punto de vista educacional, sanitario, econmico,
que afectan a la productividad total de la ciudad.
Hay otro tipo de afectaciones que son
difciles de medir pero que debieran ser tenidas en
cuenta. Una inundacin muchas veces genera
desorganizacin espacial: aislando o fragmentando
comunidades, o parte de ellas, de los centros
administrativos y de los mbitos econmicos. En
una palabra, el desastre que la inundacin produce
no slo fragmenta la sociedad sino que tambin
disuelve momentneamente la separacin entre lo

127
pblico y lo privado, la divisin del trabajo, las
diferencias de edad, gnero y clase, las
responsabilidades profesionales y administrativas y
por ltimo, la jurisdiccin de los diferentes niveles
de gobierno.

ALGUNOS CASOS

Existen diferentes tipos de impacto,
segn la tipologa de inundaciones (por lluvia o
desborde), el territorio y la ocupacin del mismo
por parte de los diferentes niveles socio-
econmicos de la poblacin.
En el AMBA existen distintos tipos de
impactos, segn dnde ocurra la inundacin y
quines sean los afectados: poblaciones de altos y
medios ingresos, o poblacin de bajos y muy bajos
ingresos y distinto tipo de actividades productivas.
La oferta natural ha jugado un papel
preponderante para el desarrollo de las actividades
de la poblacin. Al mismo tiempo, el difcil
acceso de la poblacin al recurso de la tierra, por
la existencia del mercado de tierras y su
funcionamiento casi sin regulaciones estatales, fue
un componente fundamental para la forma de
crecimiento fsico del AMBA. Ello fue debido a la
inexistencia de una normativa acerca de la
preservacin del ambiente que asegurase que el
suelo ocupado por la poblacin tuviera las
mnimas condiciones ambientales para soportar
actividades urbanas.
Se pueden distinguir dos grandes tipos de
afectaciones en las inundaciones del AMBA, segn
se localicen en la ciudad de Buenos Aires o en los
partidos del Gran Buenos Aires.
En el primer caso, afectan especialmente
a sectores de ingresos medios (cuenca del
Maldonado); medios y altos (arroyo Vega), y
sectores de ingresos bajos, como los localizados
en La Boca, en la cuenca del arroyo Cildez y en
algunas de las villas.
En el Gran Buenos Aires, las
inundaciones generalmente afectan a sectores de
bajos y muy bajos ingresos, en parte a altos
ingresos y en parte a bajos, generndose en este
caso conflictos de intereses, en especial sobre las
soluciones a adoptar para mitigar las mismas.
Esto es importante con relacin a la gran
cantidad de inversiones sobre terrenos anegadizos
realizadas en el Gran Buenos Aires, especialmente
en los ltimos aos, modificando la topografa. Si
bien se han realizado Evaluaciones de Impacto
Ambiental (EIA), pareciera que algunas de ellas
son ineficientes o parciales, dado que se han
producido ya impactos no deseados. Por otra
parte, no se conoce el funcionamiento de las
cuencas con las inversiones totales, sino que las
EIA se han realizado para cada uno de los
emprendimientos.
Pero qu ocurre con la modificacin total
de la topografa, cmo va a comportarse con la
magnitud de los movimientos de tierra realizados
y la cantidad de agua que se utilizar, residuos,
impermeabilizacin de una cantidad importante de
suelo. Estas inversiones significan, en algunos
casos, rellenar ms de 300 Has., como en Puerto
Trinidad, en el Partido de Berazategui, y varios
clubes de campo y nuevas ciudades o ciudades
satlites, en los partidos de Tigre y Pilar. Algunos
de estos emprendimientos abarcan reas de ms
de 500 Has. Y en algunos casos, ms de 1000 Has.
Por ejemplo, en varios barrios en el
partido de Escobar se producen actualmente
mayores inundaciones por la cantidad de agua
consumida en los barrios cerrados y clubes de
campo aledaose incluso localizados en otros
partidos, como Pilary la insuficiente red de
desages con la que se construyeron, o a la que
desaguan.

CMO PREVER LOS IMPACTOS DE LAS
INUNDACIONES

MEDIDAS NO ESTRUCTURALES
edida no estructurales
Lasnormas

Las medidas no estructurales constituyen
acciones ambientalmente positivas por excelencia.
Se vinculan directamente con la zonificacin, los
cdigos de planeamiento, etc. de cada una de las
ciudades/ reas metropolitanas de las que se trate y
deben formar parte de la gestin ambiental global
que debe realizar el Estado.
Pero en un rea tan diferencialmente
ocupada como el AMBA, las medidas no
estructurales adquieren diferente significacin
segn las densidades de ocupacin, y requieren
polticas diferentes. As, en las reas an no
ocupadas u ocupadas parcialmente, con muy bajas
densidades, la zonificacin se convierte en un
elemento esencial. Por lo tanto, las ordenanzas de
uso y ocupacin del suelo deben prohibir el uso y
la ocupacin de tierras inundables para usos

128
residenciales y actividades productivas (en el caso
de los partidos del Gran Buenos Aires, donde an
no estn densificados), y definir algunos usos
permitidos (para reas de recreacin, por ejemplo).
En la ciudad de Buenos Aires, en cambio,
con altas densidades en las reas inundables, se
requiere, adems de ajustes en la normativa que
definan densidades que no empeoren la situacin
ya existente respecto a la inundacin, otro tipo de
polticas ligadas con la gestin de los servicios.
Las ordenanzas sanitarias pueden prohibir
la instalacin de sistemas de absorcin por el suelo
(tanques spticos, campos de absorcin, etc.) o
requerir un permiso para su instalacin. Las
ordenanzas de la construccin pueden especificar
los requerimientos estructurales de los edificios
nuevos, para reducir su vulnerabilidad a la
inundacin, y disminuir los riesgossanitarios y de
seguridad para los ocupantes (por ejemplo, los
reglamentos en cuanto a las instalaciones elctricas
y elevacin de los pisos), y reducir al mnimo el
grado en que el edificio impida el flujo de las
aguas.

Lasautoridades

En el caso de un rea metropolitana las
diferentes autoridades deben estar articuladas.
Este es el gran problema en el AMBA dado que
an no existe una entidad de gestin
metropolitana. La ciudad y la Provincia de
Buenos Aires son dos territorios que se
administran diferencialmente salvo en proyectos
especficos como en las cuencas del Matanza-
Riachuelo y del Reconquista, en la actualidad,
ambos con financiamiento externo.
Inclusive entre los partidos del Gran
Buenos Aires no existe una articulacin, y ello se
ha visto en el anlisis de los planes y cdigos
urbanos de los diferentes partidos. Tambin en lo
referente a las grandes inversiones que se estn
realizando en algunos de ellos, con efectos
negativos sobre otros (caso Pilar-Escobar, por
ejemplo).
Por lo tanto, la definicin de medidas no
estructurales requiere de la articulacin entre los
distintos organismos intervinientes: el gobierno
autnomo de la ciudad de Buenos Aires, la
Provincia de Buenos Aires y los partidos que
pertenecen al Conurbano. Y, dentro de cadauna
de las instituciones tanto en el mbito municipal
como provincial, debe existir vinculacin entre el
rea de planeamiento urbano y la de medio
ambiente, con el fin de poseer un enfoque ms
global que permita definir polticas integradas
sobre la problemtica urbano ambiental.

La voluntad poltica de intervenir sobre el espacio
metropolitano

Para poder aplicar las medidas no
estructurales necesarias para controlar las
inundaciones, debe existir control sobre el uso del
terreno; por lo tanto, es una cuestin institucional.
Las medidas no estructurales pueden ser efectivas
en el grado en que el gobierno sea capaz de
disear e implementar el uso adecuado del suelo;
el Estado debe poseer ms poder en la regulacin
y tener claro, al implementar polticas directas,
cules son los impactos que provoca.
Cualquier poltica tendiente a disminuir
los impactos negativos de las inundaciones debe
estar articulada a polticas sobre acceso al suelo
para la poblacin de bajos ingresos, por un lado, y
por otro, una regulacin del uso del suelo en
donde se contemplen los aspectos vinculados a las
causas de la inundacin, para poder minimizar los
riesgos.

Participacin ycapacitacin dela poblacin

La participacin y capacitacin de la
comunidad se plantea como muy importante.
Pero para ello deben existir los canales apropiados
(no ser informado, sino realmente participar).
Al mismo tiempo, capacitarse para participar
activamente antes, durante y despus de la
emergencia por una inundacin

Lascampaasdeinformacin pblica

Son un instrumento fundamental para la
concientizacin y participacin de la poblacin.

Sistemasdealertas

Se debe alertar sobre las inundaciones,
con el mximo de tiempo posible. Actualmente
esto slo se realiza cuando existe una gran
sudestada.


129
LAS MEDIDAS DE TIPO ESTRUCTURAL

Se reservan para situaciones de riesgo
existentes, pero siempre en adecuada
complementacin con las no estructurales ya que,
si no se implementan las medidas no estructurales,
es muy difcil que las estructurales funcionen
adecuadamente.

RECOMENDACIONES

Las recomendaciones ms especficas
iii

que pueden realizarse en este sentido en el AMBA
son las siguientes:
En la definicin del Factor de Ocupacin
del Suelo (FOS) en los Cdigos de
Planeamiento o Construccin, debe
determinarse el tipo de solado que debe ser
permeable. Es decir, que las partes no
ocupadas de los terrenos que an se pueden
construir deben poseer, por lo menos en
una importante proporcin, solados no
impermeables.
Cuidar que, en la realizacin de
repavimentaciones dentro de la ciudad, no
sean afectados los cordones cuneta, como
ha ocurrido en algunas calles (como por
ejemplo, Freire, en Belgrano, la cual se
inunda por esa causa).
Aumentar la cubierta vegetal.
No permitir el estacionamiento en los
garajes subterrneos, durante los perodos
de alerta, y hasta que esos garajes hayan
dejado de contener agua.
No permitir estacionar en las calles
inundables, dado los peligros que ello
implica, como ya se ha sealado.
No permitir estacionar volquetes u otras
formas de depsito de materiales, en
perodos de alerta en calles inundables.
Modificar la poltica del servicio de
recoleccin de residuos. La recoleccin
debe poseer flexibilidad respecto a los
pronsticos en las reas inundables, y segn
la estacin. Por ejemplo, en otoo debe
haber un servicio especial para recoleccin
de hojas caducas que caen de los rboles,
dado que son causa de taponamiento de
sumideros. Por otra parte, se debe acondi-
cionar la disposicin de los residuos
domiciliarios, hasta la recoleccin, en
dispositivos separados del nivel del suelo,
para que, en caso de grandes lluvias o
inundacin por desborde o sudestada, no
sea causa de taponamientos de sumideros,
etc. Esto significa un cambio, tambin, en
las pautas culturales de disposicin de los
residuos por parte de los vecinos y
encargados de edificios.
Deben realizarse campaas de
concientizacin sobre la importancia del
tema. Los vaciaderos (o basureros) en la
calle, con capacidad insuficiente, debido al
aumento en la cantidad de residuos,
muestran su escasa eficacia en la resolucin
del problema respecto a las inundaciones
(adems de los problemas sanitarios que
provocan).
Tambin debe preverse la poda de los
rboles de manera de no afectar ms an la
disminucin de la superficie arbrea que
detiene, en parte, la velocidad de cada del
agua.
Compra pblica de tierra en zonas bajas,
para su conversin en reas de recreacin;
esto podra proponerse en los partidos del
Gran Buenos Aires, donde an existe
importante cantidad de tierra inundable sin
uso.
En cuanto a la implementacin de las
medidas sealadas, no desconocemos los
problemas que pueden derivarse:
Sobre la disminucin de las densidades:
implica una intervencin sobre el mercado
inmobiliario, con los conflictos que ello
puede traer aparejado.
La prohibicin de hacer nuevos garajes
subterrneos en reas que se inundan,
puede significar que parte de sus
construcciones tengan que realizarse por
sobre la cota de inundacin, y por lo tanto
disminuir la superficie destinada a
vivienda/ oficinas/ comercio, con lo cual se
produce una disminucin de los beneficios
del sector inmobiliario. Otras cuestiones
son menos conflictivas, como el tipo de
solados que deben poseer los espacios
libres de los terrenos.
En cuanto a la prohibicin de
estacionamiento en reas inundables,
debiera preverse a la vez la construccin de
garajes fuera de esa rea. As se estara

130
beneficiando a los propietarios de los
predios fuera del rea de inundacin, que
podran poseer un beneficio adicional, pues
all podran estacionar todos los autos que
no pueden hacerlo dentro del rea
inundable. Pero esta no es una cuestin
fundamental.
En cuanto al servicio de recoleccin de
residuos, podran preverse algunas medidas
sin mayores dificultades, que una buena
gestin del servicio podra incorporar.
Finalmente, se recomienda la realizacin
de una serie de estudios:
Determinar las causas, frecuencia y
extensin de las inundaciones;
Desarrollar modelos que puedan dar cuenta
de las situaciones previsibles de inundacin,
detectar los puntos de mayor riesgo, etc.
Monitorear los cambios que alteren los
riesgos de inundacin (por ejemplo, en el
Gran Buenos Aires, por las grandes
modificaciones producidas en la
topografa).
Monitoreo especfico: cambios en el drenaje
y los dems factores que intervienen en el
flujo de las aguas; el contenido de
sedimento del agua; los problemas de
sedimentacin en las reas aguas abajo; los
cambios en el rumbo y lecho de arroyos y
cambios demogrficos.
Estudios de factibilidad de obras, en los
cuales participe la poblacin (los posibles
afectados directos a indirectos). Se deben
cambiar modelos de uso de la tierra, pero para
ello, deben existir alternativas de localizacin.






i
Esteultimoaspectosehalla directamentevinculadoal
funcionamientodel mercadodetierrasyal papel queha tenidoel
Estadoen su regulacin, articuladocon otrosinstrumentosde
planificacin urbana.
ii
Segn Hollis (1975) la urbanizacin puedehacer aumentar
hasta 10 veceslaspequeasinundaciones. Una inundacin que
ocurre1 vez cada 100 aospuededuplicarseen tamaocon solo
pavimentar el 30% dela cuenca.
iii
Lasmedidasson, en parteiguales, yen parte, distintas, segn
setratedereasen la ciudad, totalmenteocupadas, oen el
Conurbano, dondean existen reaspococonstruidas.




Seccin 3






MANEJO
DEL RIESGO
Avenida Juan B. Justo. Crdito: Gustavo Pandiella
131
HORACIO G. LEVIT

El Programa de Proteccin contra
Inundaciones (PPI) propone mitigar el impacto de
las inundaciones a partir de la planificacin de la
llanura aluvial. El propsito es abordar mediante
un enfoque integral el problema de las
inundaciones, teniendo en cuenta la situacin
existente y las presiones de futuros desarrollos. El
enfoque integrado incluye un conjunto de medidas
de control estructurales y no estructurales,
principalmente para hacer frente al desarrollo
existente, junto con el control de la planificacin y
uso de la tierra para orientar el desarrollo futuro
hacia reas alejadas del peligro de inundacin.
La ejecucin de obras de defensa produce
modificaciones dentro de la estructura urbana de
una ciudad; genera desigualdades (los que estn
adentro y los que quedan afuera de las defensas),
valoriza terrenos e induce al desarrollo de ciertas
reas por sobre otras. Un plan integrado de
manejo mediante la combinacin de medidas
estructurales y no estructurales no puede
desconocer las consecuencias urbanas de la
ejecucin de las obras de defensa.

LAS MEDIDAS NO ESTRUCTURALES Y LA
INUNDACIN

Las normativas sobre el uso de la tierra
forman un componente dentro de un conjunto
mayor de medidas de mitigacin de inundaciones
que se incluyen en el plan de manejo de la llanura
de inundacin.
Para determinar el rol exacto de la
regulacin de uso de la tierra en una situacin
particular, en primer lugar es necesario decidir
cuales son las reassi las hayen las que las
protecciones estructurales son econmicamente
viables. La llanura de inundacin y el peligro de
inundacin no son estticos; el riesgo de
inundacin y los usos de la tierra cambian, as
como el rendimiento econmico relativo de los
diferentes usos.










Los principales beneficios, en trminos
cualitativos, de la implementacin de medidas de
regulacin del uso de la tierra radican en la
posibilidad de dilucidar el dilema sobre la
ocupacin de la tierra y la localizacin del
desarrollo. La estrategia de accin debe incluir
informacin sobre los riesgos asociados con la
inundacin. Es claro que los riesgos estn
cambiando. Y la movilidad de la poblacin indica
que los ocupantes de la llanura de inundacin
pueden no estar al tanto de ese riesgo.
La cuestin principal es saber cul es el
mejor conjunto de medidas para la mitigacin de
daos por inundaciones en una ciudad
determinada y sus alrededores. Este conjunto de
medidas estructurales y no estructurales tiene que
tener en consideracin el uso actual de las tierras
as como los planes futuros de desarrollo. El
mayor beneficio de las medidas de regulacin del
uso de la tierra ser el de restringir los daos
futuros por inundaciones, redirigiendo el nuevo
desarrollo fuera de las reas mas expuestas al
peligro de inundacin.

LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL

De la experiencia internacional se pueden
extractar dos conclusiones principales. Por un
lado, los daos causados por los riesgos naturales
son grandes y crecientes pero pueden reducirse. Y
por otro, la mejor manera de reducir el impacto de
los accidentes naturales es actuar dentro del
contexto de la planificacin del desarrollo
integrado. La forma ms efectiva de reducir el
impacto de los riesgos naturales se logra mediante
la incorporacin de actividades de evaluacin y de
reduccin de riesgos en el proceso de planificacin
del desarrollo y en la formulacin y ejecucin de
los proyectos. Se trata, en suma, de producir un
cambio en el modo en que tiene lugar el
desarrollo.
Medidas no estructurales en el
Programa de Proteccin contra
Inundaciones del Litoral
132
Al abordar el problema de las
inundaciones se puede decir que hay una buena y
una mala noticia. La mala: las actividades
destinadas a promover el desarrollo con frecuencia
agravan los efectos de los riesgos naturales; y lo
que es peor, son los pases y las regiones ms
pobres y los segmentos ms pobres de sus
poblaciones quienes sufren los efectos ms graves.
La buena: de todos los riesgos ambientales del
planeta, los riesgos naturales presentan la situacin
ms fcil de manejar; se pueden identificar con
suma facilidad, se cuenta con medidas eficaces de
reduccin, y los beneficios derivados de la
disminucin de la vulnerabilidad pueden
compensar con creces los costos. Se ha
comprobado que la combinacin de medidas
estructurales y no estructurales mitiga los efectos
de inundaciones, terremotos y sequas (OEA-
Departamento de Desarrollo Regional y Medio
Ambiente). Es posible reducir las consecuencias
de los desastres naturales mediante medidas
adoptadas con anticipacin para disminuir la
vulnerabilidad. En el caso de inundaciones, la
incorporacin de medidas de reduccin de riesgos
en la planificacin del desarrollo y los proyectos
de inversiones pueden hacer posible evitar por
completo la catstrofe.
De lo antes expuesto puede deducirse
que:
La reconstruccin por si misma no es
suficiente. Por lo tanto se deben tomar
medidas para reducir el riesgo de daos
futuros causados por desastres y tambin
proteger a las personas y comunidades en
peligro.
La respuesta temprana ante los desastres
puede generar acciones inadecuadas que no
tomen en cuenta los beneficios a mediano y
largo plazo.
Existen importantes antecedentes que
sealan que el severo dao producido por
inundaciones es consecuencia de la gran
explotacin de recursos. Al respecto se
recomienda la utilizacin de incentivos
fiscales, el control de uso de la tierra y
polticas y programas gubernamentales
diseados para evitar mayor degradacin
ambiental. Tambin se estableci que los
enfoques para impedir y mitigar la
vulnerabilidad resultan menos costosos y
ms efectivos que las medidas de
restauracin y recuperacin.

LA EXPERIENCIA NACIONAL

En la Argentina, en el pasado, la respuesta
ante las perdidas se bas primero en compensar
los daos y despus en adoptar medidas
estructurales. Esto significa que, en cierta manera,
se anim a la poblacin a seguir ocupando la
llanura de inundacin con lo cual los daos
potenciales tienden a aumentar.
El Programa de Proteccin contra
Inundaciones comprende una nueva estrategia
para el manejo del valle en la cuenca del Paran,
Uruguay y Paraguay. Esta estrategia propone: a)
mejor administracin y coordinacin de las
actividades relacionadas con las inundaciones; b)
medidas estructurales que consisten en inversiones
a largo plazo con el fin de defender los bienes ms
importantes del rea; c) medidas no estructurales
que consisten en una combinacin de actividades
para poder convivir con las inundaciones
incluyendo zonificacin del uso del suelo y
medidas de defensas civil y advertencia en casos
de inundaciones.

MEDIDAS ESTRUCTURALESY NO ESTRUCTURALES

Las medidas disponibles para reducir la
vulnerabilidad ante las crecidas pueden clasificarse
de varias maneras. Por lo general se distingue
entre medidas estructurales y no estructurales. Las
primeras implican la modificacin de la incidencia
de la inundacin en un lugar particular. Las
segundas suponen la modificacin del uso de la
llanura de inundacin y el comportamiento de la
gente, sin alterar el problema en trminos
hidrulicos.
Las medidas de atenuacin de crecidas no
son excluyentes, la mayora son complementarias y
cumplen un rol dentro de la estrategia integrada
del manejo de la llanura de inundacin. Los
mecanismos de reduccin de riesgos son los ms
eficaces en trminos de costo para disminuir la
prdida de vidas y bienes y los ms compatibles
con el proceso de planificacin del desarrollo.
Un plan realista de manejo de la llanura
de inundacin no imposibilitar el desarrollo en
las zonas de riesgo, pero ese desarrollo, as como
133
las obras correspondientes de proteccin,
necesitan ser justificados desde un punto de vista
econmico, y a la vez cumplir con las necesidades
de la comunidad local. Las regulaciones para el
uso de la tierra no son sinnimo de plan de
manejo del valle, ya que las regulaciones slo
constituyen uno de los muchos componentes que
forman una poltica integrada de manejo del valle
aluvial. Se trata de la planificacin de la llanura
aluvial. Y el propsito es mitigar los impactos de
las inundaciones, teniendo en cuenta la situacin
existente y las presiones de futuros desarrollos.
En definitiva, a lo que se apunta es a
modificar el error de considerar que las defensas
(medidas estructurales) son por s solas la solucin
a los efectos negativos de los excesos hdricos de
las llanuras de inundacin. Constituyen una
condicin necesaria pero no suficiente. Es
indispensable que vayan acompaadas por
medidas de orden ambiental, de regulacin, de
divulgacin y educacin. De esta manera se
tendr una visin integradora del problema
aceptando que las medidas mencionadas
(hidrulicas, urbanas, ambientales y culturales)
constituyen las cuatrocolumnas de apoyo de un plan
de control hdrico.
Va de suyo que un adecuado uso del
espacio fsico, dando facilidades al crecimiento de
la trama urbana hacia zonas de mayor altura, dar
mejores beneficios, y a menor costo, que el uso de
estructuras de control y defensa.

DIAGNSTICO DE LA CUENCA

Las ciudades de cuenca de los ros Paran,
Paraguay y Uruguay presentan un diagnstico que
se puede sintetizar en:
a) Las caractersticas socio-econmicas
ms relevantes en todas las ciudades son:
desocupacin, desindustrializacin, alto nmero
de empleados pblicos.
b) La localizacin de la poblacin de
bajos ingresos se halla concentrada en las reas
inundables o con peligro de inundacin ms o
menos importante. Ello tiene directa relacin con
el funcionamiento del mercado de tierras privado
y los altos costos definidos por el mismo, para
lotes considerados urbanos. Por lo tanto, as
como se puede hablar del crculo de la pobreza,
puede plantearse el tema del crculo inundacin-
pobreza.
c) Carencia de infraestructura bsica (agua
potable, desages pluviales y cloacales) y
equipamiento urbano. Esta carencia de
infraestructura bsica, si bien es problemtica en
cualquier rea urbana, se hace mucho ms crtica
en las ciudades con peligro de inundacin, por los
problemas concomitantes de la evacuacin del
agua de lluvia y la mayor posibilidad de
contaminacin de napas freticas.
d) Viviendas construidas por el Estado
alejadas del centro urbano, muchas veces en reas
vulnerables. En todos los casos, la poblacin que
habita estas viviendas posee escasa accesibilidad a
los centros de empleo y equipamiento urbano,
dada la discontinuidad de los conjuntos de
vivienda respecto de las reas consolidadas.
Por otra parteexisten:
a) Diferentes formas de convivencia de la
poblacin con la inundacin. Hay reas urbanas
en las cuales la poblacin convive con el agua de
manera permanente, por las actividades que
realiza, y por lo tanto toma la inundacin como un
fenmeno natural con el cual convive; la solucin
es, en este caso, la elevacin del nivel del terreno,
para evitar las inundaciones. Otra situacin
diferente es la de aquellas ciudades en las cuales la
poblacin prefiere defenderse de la inundacin a
partir de la construccin de una defensa en forma
de terrapln. Esto obedece no slo a las pautas
culturales de la poblacin, sino al tamao del
centro urbano.
b) Acciones estatales de defensa de las
inundaciones desvinculadas de polticas urbanas y
regionales/ ambientales. Los planes urbanos
existentes en las ciudades analizadas muestran que
el tema de las inundaciones es escasa o nulamente
tratado.
c) En las ciudades estudiadas no existen,
aparentemente, polticas para dotar de servicios y
equipamiento a la poblacin bajo el peligro de
inundacin. Se ha trabajado siempre en la
coyuntura, o en tratar de solucionar el problema
de la inundacin en trminos de defensa de las
mismas, pero sin considerar el rea urbana como
un todo, y por lo tanto, sin tener en cuenta las
diferentes zonificaciones que pueden existir, y
hasta las distintas formas de construir segn los
peligros existentes en relacin con la inundacin.
134
EL PROGRAMA DE PROTECCIN
CONTRA INUNDACIONES
El PPI propone aplicar una poltica sobre
la regulacin del uso de la tierra en forma
uniforme en todas las provincias de la cuenca. La
poltica consiste en un enfoque consensuado a fin
de integrar las medidas de mitigacin; para lo cual
debi ser aceptada por las siete provincias
ribereas (Buenos Aires, Corrientes, Chaco, Entre
Ros, Formosa, Misiones, y Santa Fe y la ciudad de
buenos Aires) y abarcar temas de inters comn.
El primer punto de la estrategia de manejo
del valle es minimizar los subsidios que da el
gobierno para el uso ineficiente de la llanura de
inundacin. Esto se puede lograr reduciendo al
mximo las compensaciones post-crecidas ya que
fomentan la ocupacin de la llanura de
inundacin. Al mismo tiempo, la reduccin de la
vulnerabilidad reducir la necesidad de
compensacin.
El PPI realiza obras de construccin para
proteger reas importantes de la llanura inundable.
Son inversiones que no intentan controlar la
corriente de los ros principales, sino proteger a las
ciudades mediante obras que impiden la invasin
del agua.
Las medidas no estructurales consisten en
una combinacin de actividades para poder
convivir con las inundaciones, e incluyen
medidas de defensa civil y advertencia en caso de
inundaciones en zonas de menor prioridad
comprenden:
Fortalecer el marco legal e institucional en
cada provincia, incluyendo la elaboracin
de nuevas leyes, planes para la utilizacin de
la tierra en las planicies de inundacin y
reglamentaciones que restrinjan la explota-
cin de las zonas mas vulnerables; la
creacin de una unidad responsable de
coordinar las acciones de defensa civil y el
sistema de alerta de inundaciones.
Un programa de preparacin y defensa civil
para caso de inundacin que identifique
reas donde no se justifica inversin en
defensas estructurales, y el suministro de
refugios de emergencia y viviendas por
autoconstruccin para las familias de
menores recursos afectadas por la
inundacin.
Implementacin de Programas Ambientales
de recuperacin diseados a partir de un
Estudio Regional que consider la
incidencia de los pulsos de inundacin
tanto en los procesos naturales como en los
mbitos urbano, periurbano y rural.
Un sistema de alerta frente a inundaciones
que suministre una nueva red hidromtrica,
una mejor base de datos y modelos de
pronostico de inundaciones.
Se ha previsto la construccin de 155
refugios para evacuados en zonas inundables, que
sern utilizados para otras actividades
comunitarias fuera del periodo de las crecidas.
Cada refugio tiene una superficie aproximada de
180 m
2
y puede alojar a 12 familias de
aproximadamente 6 miembros cada una. Fuera de
la emergencia tendrn otros usos por parte de la
comunidad (salas de usos mltiples, centros
comunales, etc) lo cual permitir garantizar su
mantenimiento.
Asimismo, en las siete provincias de la
cuenca, se realizan 5000 viviendas por auto
construccin para pobladores de bajos recursos
que habitan en reas con riesgo de inundacin o
que fueron afectados por inundaciones pasadas.
Las viviendas son de aproximadamente 43 m
2
, de
acuerdo con distintos prototipos elaborados por
las provincias y se realizan mediante un sistema de
bonos que se entregan a cada beneficiario para que
lo pueda canjear por los materiales necesarios para
la construccin. El monto de los bonos para cada
vivienda es de $6.200 como mximo.
Por otra parte, los Programas
Ambientales comprenden:
Campaas de educacin y concientizacin
del pblico en comunidades donde se
realizan obras de proteccin.
Fortalecimiento de la capacidad de gestin
y supervisin ambiental de los organismos
de implementacin as como de los
organismos ambientales.
Mejora de la gestin y supervisin
ambiental urbana local, en particular sobre
la eliminacin de residuos slidos.
Mejora del conocimiento bsico de la
ecologa y la dinmica de los ecosistemas
fluviales y la planicie de inundacin y de la
proteccin y gestin de humedales en
especial en reas urbanas.
135
En el marco de dichas acciones se ejecutan
Planes Piloto de Recuperacin Ambiental
cuyo objetivo es implementar un caso
modelo que, a modo de ejemplo, permita
apreciar (e impulsar) in situ los beneficios
de las obras de recuperacin ambiental.

CONSIDERACIONES URBANAS

Es importante comprender que la
intervencin humana puede aumentar la
frecuencia y la gravedad de los riesgos naturales;
puede originar riesgos donde antes no existan; y
puede reducir el efecto atenuador de los
ecosistemas naturales. Pero, si bien las actividades
humanas son capaces de causar o agravar los
efectos destructivos de los fenmenos naturales,
tambin pueden eliminarlos o al menos reducirlos.
Las medidas estructurales crearon en
reas defendidas la falsa sensacin de seguridad en
las planicies inundables. En tal sentido es
importante incorporar, adems del concepto del
riesgo hdrico por una crecida del ro o por la
ocurrencia de lluvias, la nocin de riesgohdrico
potencial, es decir, aquel vinculado a una falla del
sistema originado en: i) la superacin del estndar
de clculo, ii) una falla en los terraplenes de
defensa, iii) o bien una falla humana en la
operacin del sistema de bombeo.
La planificacin de la expansin urbana
debe considerar los parmetros de riesgo hdrico.
Es importante consignar que en la mayor parte de
las ciudades de la cuenca el problema de las
inundaciones es producto de una combinacin de
la ocurrencia simultnea de crecida de los ros y
cada de intensas lluvias; motivo por el cual la
planificacin de la expansin debe atender no slo
a la regulacin del uso del suelo sino tambin el
desarrollo de la infraestructura necesaria que
oriente el crecimiento y d adecuada solucin a las
necesidades de escurrimiento pluvial.
Por un lado existe la ciudad moderna,
conectada, en la que se concentran las inversiones;
por otro la que habitualmente aloja ms de la
mitad de la poblacin y que tiene algn tipo de
precariedad urbanstica (drenaje, condiciones de
habitabilidad, redes de infraestructura). En un
extremo se sita la ciudad formal (el centro) y en
el otro la ciudad informal (la villa de emergencia).
Este proceso que da lugar a un Urbanismo de
Exclusin es el que lleva a que las tierras donde se
desarrollan los mercados informales son,
justamente, las tierras peores para urbanizar. Es
un modelo de exclusin territorial que manda a los
pobres a zonas de riesgo y que condena a toda la
ciudad a un urbanismo de riesgo. El principal
desafo, y al mismo tiempo la extraordinaria
oportunidad de la regulacin del suelo consiste en
abordar el desarrollo urbano teniendo en cuenta
no slo al mercado formal sino tambin al
mercado informal de tierras. Y tal desafo ser
sustentable si considera la participacin de los
ciudadanos como una pieza fundamental de su
instrumentacin.

PARTICIPACIN

Un papel fundamental se le asigna a la
participacin de los ciudadanos. El relevamiento
de las expectativas e intereses de la comunidad es
el paso previo a cualquier estrategia de accin. En
los casos de comunidades que poseen
instituciones intermedias a organizaciones
comunitarias se trata de efectuar la convocatoria a
travs de ellas.
Enmarcados en los Planes Ambientales se
desarrollan varios programas piloto (al presente en
las ciudades de Resistencia, Formosa, Concepcin
del Uruguay, Gualeguay, Sunchales y Caada de
Gmez, entre otras) dirigidos hacia el cuidado del
medio ambiente, al conocimiento de las causas
antrpicas de su degradacin y las medidas para su
conservacin y restauracin; a la recuperacin
ambiental de lagunas y al involucramiento de la
comunidad en los programas participativos de
mejora de su entorno; a que conozca las
consecuencias negativas de la inadecuada
disposicin de los residuos y a divulgar las
restricciones al uso del suelo.

MARCO NORMATIVO

Como resultado del Estudio de
Regulacin del Valle Aluvial de los ros Paran,
Paraguay y Uruguay para el Control de las
Inundaciones realizado por la firma consultora Sir
William Halcrow & Partners en 1994, se acord
consensuar un proyecto de Ley de Uso del Suelo
(Ley provincial sobre Lnea de Ribera y conexas,
Rgimen de Uso de los Bienes en reas
Inundables y Coordinacin y Financiamiento de
Polticas en materia de Proteccin de
Inundaciones) con todas las provincias del litoral
argentino. Ante la necesidad de contar con un
136
instrumento comn en toda la cuenca se adopt el
criterio de la legislacin paralela, es decir que cada
legislatura provincial sancionara un mismo
proyecto de ley. Se ha propuesto una zonificacin
del uso de la tierra en el valle con la existencia de
cuatro bandas de ocupacin.
La Ley de Uso del Suelo norma sobre los
siguientes puntos:
Define y elabora mapas de zonas
inundables clasificadas segn los grados de
riesgo.
Habilita a realizar restricciones al dominio
sobre los bienes que estn en las reas de
riesgo.
Establece la adopcin de normas
impositivas y de programas de crditos o
subsidios para desalentar la radicacin en
reas con riesgo hdrico.
Introduce el requisito de evaluacin
ambiental en las nuevas obras hidrulicas.
Permite la recuperacin de costos con el
aporte de los beneficiarios de las obras que
cobra su mantenimiento y su construccin.
Establece zonas pare la proteccin de fauna
y flora silvestre.
Seis, de las siete provincias de la cuenca,
cuentan con la mencionada legislacin y se est
trabajando, mediante la participacin de los
organismos provinciales respectivos, en la
reglamentacin de las mismas.

LEGISLACIN LOCAL

En forma simultnea a la sancin de las
respectivas leyes de uso del suelo, se avanz en
cada una de las localidades con la definicin y
aprobacin por parte de las legislaturas locales de
la regulacin del uso del suelo mediante la sancin
de Ordenanzas y Resoluciones.
Se trabaj con tres categoras de ciudades
segn el tipo de vulnerabilidad al riesgo hdrico:
las ciudades con recinto, las ciudades con arroyos
o canales, y las ciudades con barrancas. Al
presente se han sancionado restricciones en 13
localidades: Concepcin del Uruguay, La Paz,
Concordia, Resistencia, Barranqueras, Vilelas,
Caada de Gmez, Rafaela, Villa Eloisa,
Sunchales, Baradero, Campana y Zrate.
Esa normativa apunta a desalentar la
ocupacin de las reas inundables y
potencialmente inundables, restringiendo su
ocupacin e impermeabilizacin.
137




JUAN CARLOSGIMNEZ

Las medidas para reducir la vulnerabilidad
de las comunidades ante las inundaciones se
diferencian clsicamente en dos categoras:
estructurales y no estructurales. Estas ltimas
implican modificar la utilizacin de las zonas
anegadizas, frecuentemente las ms atractivas para
la comunidad, regulando su ocupacin de modo
de disminuir la vulnerabilidad y educando a la
comunidad, sin afectar el problema. La puesta en
prctica de medidas no estructurales efectivas
involucra la adopcin por parte de los organismos
de distinto nivelmunicipal, provincial o
nacionalde dos tipos de estrategias:
Disminucin de la vulnerabilidad de las
zonas urbanas y rurales afectadas por las
inundaciones.
Atenuacin del impacto socioeconmico de
las crecidas.
La primera estrategia no estructural implica
la adopcin de medidas de gran efectividad para
prevenir y disminuir el impacto negativo de las
inundaciones, entre ellas:
Sistemas de pronstico y alerta de crecidas
Regulacin del uso del suelo en las zonas
anegadizas;
Ordenamiento ambiental y polticas de
desarrollo urbano en el rea;
Relocalizacin de ocupaciones vulnerables
y transitorias;
La estrategia no estructural de atenuacin
del impacto socioeconmico de las crecidas
involucra la aplicacin de medidas tendientes a la
proteccin y seguridad de los afectados antes,
durante y despus de la inundacin, e implica:
Educacin y concientizacin de la
poblacin sobre los riesgos de crecidas;
Medidas de emergencia durante las
inundaciones;
Ayuda a los damnificados por las
inundaciones;
Polticas de seguros contra las
inundaciones;
Un plan realista de manejo de las zonas
anegadizas debe basarse en un ordenado y racional
conjunto de programas de accin de corto,






mediano y largo plazo, basado en la aplicacin de
medidas estructurales y estrategias no estructurales
como las mencionadas.

MEDIDAS ESTRUCTURALES

Antes de describir las soluciones
estructurales construidas, en construccin y
previstas para el manejo de inundaciones en el
rea Metropolitana de Buenos Aires debemos
remarcar que este tipo de obrasya sea diques de
embalse y retencin, terraplenes costeros (levees),
recintos y estaciones de bombeo, obras de
derivacin, drenajes y profundizacin de cauces,
etc.debern ser integradas desde el inicio con la
aplicacin de mtodos de clculo de caudales y
niveles de diseo de acuerdo a criterios
probabilsticos, con la debida consideracin del
concepto de riesgo aceptable.
Los proyectistas hidrulicos de las
soluciones estructurales debern asimismo utilizar
y favorecer la realizacin de mapas de riesgo
hdrico en las zonas a proteger en proyecto,
aportando de este modo a un planteo
metodolgico de clculo y prevencin de las
crecidas que supere los esquemas generales
propuestos por los mtodos clsicos.
Esta evolucin slo ser efectiva si los
proyectistas consiguen acercarse al conven-
cimiento de que los aspectos ms ingenieriles del
problema de las crecidas deben estar estrecha-
mente conectados con los econmicos, sociales y
legales. En pocas palabras: clima, hidrologa,
ordenamiento del territorio y economa deben
considerarse de forma conjunta para alcanzar
soluciones realmente optimizadas para el manejo
de las inundaciones.

LAS OBRAS EN LAS CUENCASDE CAPITAL FEDERAL

ObrasdealiviadoresHolmbergyVilla Martelli

En el lmite norte de la ciudad de Buenos
Aires, en una subcuenca adyacente a la cuenca del
arroyo Medrano que tiene su origen en la
provincia de Buenos Aires, se estn ejecutando las
Mitigacin y control de las
inundaciones en el AMBA
138
obras de los aliviadores Holmberg y Villa Martelli,
que permitirn derivar importantes caudales
pluviales de los partidos de San Martn y Vicente
Lpez. Ambos aliviadores han sido proyectados
como tneles, lo que disminuye casi totalmente el
impacto ambiental de las obras. La obra se
complementa con tres derivadores; dos de ellos
aliviarn en un 50% los caudales que actualmente
descargan en el arroyo Medrano en Capital
Federal. El tercer derivador aliviar sensiblemente
los problemas de drenaje en la zona de la Avenida
del Libertador y General Paz. El aliviador Villa
Martelli comienza aguas arriba en Zufriategui y
Uruguay, colectando los desages de 400 hectreas
mediante un conducto en tnel de 2,80 m de
dimetro interno a lo largo de 1.350 m, y descarga
en Capital Federal sobre la Avenida de los
Constituyentes. El conducto en tnel de 2,80 m
continua en dos tramos que totalizan 1.320 m
hasta descargar en el conducto existente
denominado Holmberg (modelo 19 del tipo
OSN), que descarga en el ro de la Plata como
parte del la cuenca de drenaje del arroyo Medrano.

Cuenca del arroyoMedranoen Capital Federal

Drena 2,55 km
2
en la provincia de Buenos
Aires y descarga en la zona norte de la capital, en
la zona del bajo Saavedra, drenando 2,05 km
2
. Las
dificultades de drenaje insuficiente deben ser
resueltas con la ejecucin del Proyecto Ejecutivo
del anteproyecto desarrollado por el INA (ex
INCyTH) en 1995/ 1996; se contempla encarar su
iniciacin quizs con asistencia del Programa
BIRF-4117-AR. Actualmente el Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires prev comenzar las obras
de dragado de mar de 55.000 m3 en la
desembocadura del arroyo, con un costo estimado
en $390.000. Asimismo se prev licitar la
construccin de 1.100 m de defensa costera
constituida por tablestacas de 12 m promedio de
longitud, con los correspondientes rellenos de
suelo seleccionado, tensores, anclajes, vigas
cabezales de arriostramiento, etc. El presupuesto
se estima en $4.950.000.

Cuenca del arroyoVega

Esta cuenca urbana drena 1.700 hectreas
exclusivamente en la zona centro-norte de la
Capital y el conducto principal existente desde la
dcada del 40 tiene casi 10 Km de extensin,
desde las nacientes en el barrio de Villa Devoto
hasta desembocar en el ro de la Plata mediante un
conducto rectangular de 24 m de ancho por 5,00
de alto en la zona de Nez, cercana al estadio de
River.
El conducto resulta insuficiente para
descargar los excesos hdricos de origen pluvial y,
adems, el efecto de los niveles de la descarga en
el ro produce frecuentemente una curva de
remanso que se interna hasta 3,8 Km aguas arriba
de la desembocadura, con los consiguientes
efectos negativos en la comercial y superpoblada
zona de la calle Blanco Encalada, en las
proximidades de la Avenida Cabildo. Tambin se
observan deficiencias en varios colectores
secundariosde importancia.
El estudio integral a nivel de anteproyecto
desarrollado por el INA (ex INCyTH) en
1995/ 1996 desarroll y evalu siete alternativas
sobre la base de combinaciones de conductor en
tnel con dimetros del orden de los 6 m,
rectangular y longitud de 4.700 m y variantes de
conjuntos de 3 o 4 reservorios volumtricos de
entre 3.800 m
3
y 9.954 m
3
cada uno y/ o
reservorios longitudinales paralelos a los
conductos secundarios, que oscilan entre 4.800 m
3

y 9.900 m
3
cada uno en conjuntos de tres.
Tambin se desarroll una alternativa denominada
Nez, por el barrio donde se emplazara el gran
reservorio by-pass de 22.000 m
3
, complementado
por una estacin de bombeo de 5 m
3
/ segundo de
capacidad. Todas las alternativas prevn en mayor
o menor medida el redimensionado y ampliacin
de los conductos existentes, incluyendo el
principal. Los estudios tcnico-econmicos del
INA aconsejaron la solucin en tnel de dimetro
6 m y de 4.700 m de longitud, con 2 reservorios
volumtricos de 8.160 m
3
y 9.954 m
3
cada uno y
cuatro reservorios longitudinales paralelos a los
conductos secundarios de 4.800 m
3
(dos), 6.250
m
3
y 9.900 m
3
cada uno. La alternativa se
complementa con el gran reservorio by-pass de
22.000 m
3
denominado Nez, con estacin de
bombeo de 5 m
3
/ segundo de capacidad y refuerzo
de conducto en la zona. El costo estimado de esta
alternativa es de 113 millones de pesos.
De manera similar al caso del arroyo
Medrano, el Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires prev la ejecucin del Proyecto Ejecutivo
del anteproyecto desarrollado por el INA (ex
INCyTH) en el futuro.
139
Asimismo el Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires estima comenzar las obras de
dragado de 22.500 m
3
en la desembocadura del
arroyo, con un costo estimado en $160.000 y un
conducto rectangular de H A de 4,0 m por 2,5
m en la zona aguas arriba de Cabildo con dos
conductos transversales que empalmen con el
conducto modelo M19 (OSN) que corre por la
calle Ramsay. El presupuesto estimado es de
$12.830.000.

Cuenca del arroyoMaldonado

Esta cuenca tiene sus nacientes en las
localidades bonaerenses de Monero y El Palomar,
al oeste de la Capital, drenando 5,05 km
2
en esa
regin. En la zona de Liniers se convierte en la
cuenca capitalina ms importante ya que en ella
desaguan 5,9 km
2
al eje este-oeste de la ciudad,
bajo la Avenida Juan B. Justo, mediante un
conducto de casi 27 m de ancho y 5 de alto, con
una capacidad de evacuacin del orden de 125
m
3
/ segundo, insuficiente pare descargar las
crecidas de origen pluvial. El conducto
desemboca en el ro de la Plata en la zona de
Aeroparque y tambin sufre el efecto de los
niveles de la descarga en el ro.
La zona del bajo Maldonado, desde la
avenida Corrientes hasta Pacfico en la Avenida
Cabildo, sufre el efecto de las inundaciones con
considerables efectos negativos en las lneas de
subterrneos que se interceptan con el conducto.
Tambin para el Maldonado se ejecut el
estudio integral del INA (ex INCyTH) en 1995-
1996, en el cual adems de caracterizar toda la
cuenca desde el punto de vista hidrolgico a
hidrodinmico mediante modelos, se evaluaron
diferentes alternativas basadas en combinaciones
de hasta seis reservorios volumtricos principales
de entre 22.000 m
3
y 102.800 m
3
cada uno, con
hasta doce reservorios longitudinales paralelos a
los conductores secundarios con capacidades de
entre 3.870 m
3
y 55.510 m
3
cada uno. Se previ
adems un derivador que partira en las
proximidades de la Avenida Corrientes, con la
variante aconsejada de dos conductos en tnel con
dimetros del orden de 2 m cada uno.
Para mejorar la conduccin del conducto
existente, se encuentra en construccin el
entabicado, ejecutando entre las columnas
existentes emplazadas en tresbolillo tabiques de
hormign armado de 30 cm de espesor que al
transformar el escurrimiento en tnel con perdidas
de carga en esas columnas en varios
escurrimientos en paralelo con el consiguiente
mejoramiento de la conductancia, permitir
aumentar cerca de un 20% el caudal mximo
erogado en crecientes. Tambin se est realizando
la reconstruccin del cruce del conducto en la
zona de Pacfico, extrayendo de la seccin el viejo
puente que obstrua parte de la misma, lo cual
contribuir a mejorar el escurrimiento en ese
tramo del conducto.

Lasobrasen La Boca-Barracas

Estas obras, que se encuentran en un 90%
de avance en su ejecucin con un costo cercano a
los 50 millones de pesos, consisten en un colector
costero interceptor de los desages pluviales de
los emisarios principales de ambos barrios; este
colector, de ms de 5.000 m de longitud y 7.200
m
3
de hormign, comprende conductos de
hormign de distintas secciones, la mayor
constituida por dos celdas de 3,50 por 2,40 m.
Este colector descarga al Riachuelo independizado
de los niveles mediante la operacin de siete
estaciones de bombeo que erogan en conjunto un
total de 120 m
3
/ segundo y que operarn de
manera totalmente automatizada. Las obras se
completan, en el marco de un proyecto
urbanstico de recuperacin global de la zona, con
la reconstruccin de 6.600 m de muelles,
sobreelevados hasta la cota 16,25 para evitar su
sobrepaso por las sudestadas, tratados ya como
muelles de uso portuario (4.300 m), 700 m de uso
turstico recreacional, en el sector del famoso
Caminito y Vuelta de Rochay 1.900 m de
terraplenes de defensa natural, con taludes con
csped y forestacin.

CUENCA HDRICA MATANZA-RIACHUELO

Se encuentra en construccin el aliviador
Cildez, que permite aliviar parte de los caudales
del Maldonado mediante trasvase al arroyo y de
este al Riachuelo. Las obras de alivio consisten en
un conducto de HA con capacidad mxima de
112 m
3
/ segundo que corre por debajo de la
Avenida Gral. Paz, con longitud de casi 10 Km,
con el correspondiente sistema de conducciones
secundarias.

140
Tambin se encuentran muy avanzadas
las obras de proteccin de la Boca-Barracas
realizadas por el Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires como parte del Plan de Regulacin
Hidrulica.
Respecto de las obras futuras, a corto y
mediano plazo, en los estudios oportunamente
realizados por consultores internacionales, se han
planteado soluciones alternativas pare proteger las
zonas inundables. Las protecciones consisten en
medidas estructurales y no estructurales, que
fueron adoptadas sobre la base del diagnstico
realizado. Luego se plantearon alternativas
combinando distintas obras dentro de las opciones
posibles pare la regulacin hidrulica. El paso
siguiente fue evaluar las ventajas y desventajas en
trminos de poblacin beneficiada, determinando
los costos de las obras correspondientes a cada
alternativa. A esto se sum los habitantes
beneficiados pare establecer la relacin costo por
habitante beneficiado. Finalmente, con el criterio
de proteger la mayor cantidad de poblacin
posible sumado a la menor afectacin ambiental,
se determin la alternativa de obras ms
conveniente.
A continuacin se realiza una breve
descripcin de los componentes del Plan de
Regulacin hidrulica adoptado, que tambin se
indican en el Plano adjunto.


a) Endicamientolateral (tramoPuenteAlsina-rodela
Plata)

El endicamiento se ha localizado en la
margen derecha del Riachuelo con el objeto de
impedir el ingreso de las aguas a la zona
urbanizada cuando ocurran crecidas
extraordinarias, ya sea por precipitacin
sudestadas. En el diseo de la traza se ha tenido
en cuenta la menor afectacin de reas edificadas
como as tambin minimizar las eventuales
interferencias con servicios pblicos. Se adopt
un muro de hormign con una fundacin directa,
dada la baja carga hidrosttica que acta sobre el
muro.

b) Estacionesdebombeo

Para facilitar el drenaje pluvial de las
subcuencas urbanas indicadas se han previsto siete
estaciones de bombeo en el tramo comprendido
entre la desembocadura del arroyo del Rey y el
Nuevo Puente Pueyrredn, y cinco localizadas
entre Laferrere y La Salada, cuya ubicacin, altura
y caudal nominal se detallan en la Tabla 1.
Las estaciones de bombeo EB1-EB2 y
EB6 han sido desarrolladas dentro del Plan de
obras de la Provincia de Buenos Aires. La mayor

Progresiva en Km Caudal (m3/ s) Altura (m)

EB1-Arroyo del Rey 42,2 120,00 3,50
E132-Unamuno 45,5 40,00 3,50
RB3-Olazbal 47,2 51,50 3,00
EB4-Mill6n 48,6 36,00 3,00
E135-Valparaso 51,3 32,50 2,30
EB6-Ecuador 52,9 25,00 3,50
E137/ 8-Nvo. Pte. Pueyrredn 56,3 28,00 2,30
Laferrere 1-Dupy 30,5 27,00 3,20
Laferrere II-Susana 31,5 27,00 3,20
Sebastin 32,0 11,80 3,00
Santa Catalina 39,0 36,00 3,00
La Salada 40,0 7,40 3,00
Tabla 1
141
parte del caudal conducido proviene de cmaras
de interconexin que reciben los desages
subterrneos existentes. Las estaciones poseen
una seccin de rejas, con una mquina limpiadora
y ataguas de mantenimiento.
El proyecto prev una descarga por
gravedad alineada con la entrada, con una
compuerta en cada uno de los conductos de salida.
Esto permite una regulacin de los caudales
salientes y evitar el reflujo desde el ro hacia el
interior de la estacin de bombeo. Tambin se
prevn ataguas de mantenimiento.

c) Dragado

Cabe sealar que el dragado, cuyo
objetivo desde el punto de vista de la regulacin
hidrulica es disminuir los niveles de agua en el ro
aumentando la capacidad de conduccin del
cauce, no result conveniente debido a su alto
costo. Se obtuvo el aumento de capacidad del
cauce, sobreelevando los endicamientos laterales.

d) Embalsesdedetencin

Cierre IV-A
El proyecto de esta obra est incluido en
el Plan de la Provincia de Buenos Aires. Se
localiza en el arroyo Morales a 18,5 Km aguas
arriba de la desembocadura del arroyo en el ro
Matanza, reduciendo el pico de crecidas. El
objetivo de esta obra es regular los aportes de los
arroyos afluentes al ro Matanza. La obra consiste
en una presa de materiales sueltos, aliviadero y
estructura de descarga de caudales.

e) Obrasdepolderizacin yproteccin con terraplenes

Se han protegido por medio de
terraplenes que forman un plder cuando se
produce el desborde del ro Matanza-Riachuelo o
de sus tributarios en las zonas de La Salada, Santa
Catalina y San Sebastin. Entre San Sebastin y
Laferrere, se adapt el terrapln existente para
proteger la margen izquierda de la rectificacin del
Matanza-Riachuelo. En el sector de Laferrere, la
margen izquierda del ro Matanza-Riachuelo ha
sido terraplenada para proteger la zona
urbanizada, previndose dos estaciones de
bombeo en las desembocaduras de los arroyos
Dupy y Susana.

f) Canalizaciones, rectificacionesydesvos

La finalidad de estas obras es permitir la
rpida evacuacin de algunos tributarios del ro
Matanza-Riachuelo, como en el caso de los
arroyos Santa Catalina y Don Mario.

g) Obrasdeproteccin deBoca-Barracas

En el Plan de Regulacin Hidrulica se
incluyen las obras ya en construccin por el
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires para la
proteccin de la zona Boca Barracas.

h) Drenajemunicipal margen derecha (provincia deBuenos
Aires)

El plan prev la implementacin de un
programa de inspeccin de los conductores
pluviales en ausencia de lluvia, con el objeto de
detectar focos importantes de descargas de
afluentes cloacales e industriales ya que la carencia
casi absoluta de un sistema de alcantarillado
cloacal y la presencia de una napa fretica alta que
dificulta el funcionamiento de los pozos ciegos y
eventuales cmaras spticas, induce a la conexin
clandestina del sistema cloacal domiciliarlo, y en
ciertos casos tambin industrial, al sistema pluvial.
Se realizaron estudios de factibilidad para
varias obras de drenaje municipal seleccionadas
para solucionar algunos de los problemas
detectados en el diagnstico. Esta eleccin
privilegi las reas ms extensas, ms densamente
pobladas y con mayores perjuicios atribuibles a
insuficiencias de su red de drenaje. Siguiendo las
sugerencias del Banco Interamericano de
Desarrollo, se seleccion una muestra
representativa de los proyectos de drenaje
municipal para los cuales se estim el costo total
de inversin. Sobre esta base, se seleccionaron los
siguientes proyectos:
Cuenca Margen Derecha arroyo Maciel
Riachuelo (Avellaneda).
rea Tapiales y Tablada Este (La Matanza).
rea Tablada Oeste y Aldo Bonzi (La
Matanza).
rea Villa Madero y Villa Insuperable (La
Matanza).
En estas reas se verifica una apreciable
densidad de poblacin (120 habitantes/ Ha en
142
promedio, 40% de la poblacin considerada en la
seleccin) cuyas viviendas se encuentran servidas
por redes de desage cloacal o se hallan en
avanzado estado de ejecucin, como en el caso del
rea de Avellaneda. Los proyectos que las
benefician consisten en ampliaciones de redes
secundarias, ampliaciones de la capacidad de
conduccin de colectores principales existentes o
desarrollo de nuevos colectores.
La zona en Avellaneda complementa
acciones inminentes consistentes en la
reconstruccin del conducto Maciel (con fondos
del conurbano bonaerense) y la estacin de
bombeo proyectada y a construirse por Coviares
en la interseccin de Estebez y el conducto
principal derecho del entubamiento.
En las reas de La Tablada, Aldo Bonzi y
Tapiales se proyectaron redes secundarias y
ampliacin de los colectores principales; estos
ltimos se desarrollan a lo largo de una gran
longitud, pero con secciones insuficientes y una
pobre red de tributarios, y desembocan en el ro
Matanza a travs de conducciones a cielo abierto
capaces de absorber los incrementos de caudal,
producto de una mejora de la red pluvial urbana.
Las reas de Villa Insuperable y Villa
Madero, sector noreste del partido vecino a la
Capital Federal, fueron complementadas con redes
secundarias y nuevos colectores principales. El
consecuente aumento de la capacidad de
evacuacin de los excesos pluviales en estos
barrios podr ser absorbido por el aliviador del
arroyo Cildez, proyectado a lo largo de la
Avenida General Paz, lado provincia.
Actualmente las reas citadas sufren
severos problemas a causa no solamente de la
incapacidad de las conducciones, sino tambin de
las dificultades en el cruce con la Avenida General
Paz.
A la fecha se encuentran en construccin,
para facilitar el drenaje pluvial de algunas
subcuencas urbanas de la margen derecha, lado
provincia, tres estaciones de bombeo ubicadas en
el tramo comprendido entre la desembocadura del
arroyo del Rey y el Nuevo Puente Pueyrredn: la
primera, casi terminada, ubicada en el arroyo del
Rey, con 120 m
3
/ segundo de caudal nominal y
3,50 m de altura de descarga; otra en la seccin
Unamuno con 40 m
3
/ segundo de caudal nominal
y 3,50 m de altura de descarga, y la tercera en la
seccin Ecuador con 51,50 m
3
/ segundo de caudal
nominal y 3,00 m de altura de descarga.
Las reas de Villa Insuperable y Villa
Madero, sector noreste del partido vecino a la
Capital Federal, fueron complementadas con redes
secundarias y nuevos colectores principales.

LA CUENCA DEL RO RECONQUISTA

La mayor parte de las obras que se
describen detalladamente a continuacin ya se
encuentran en construccin a travs de la
UNIREC, Unidad Ejecutora del Programa BID,
que financia las obras en esta cuenca. En
conjunto las obras en construccin suman un
monto del orden de los 230 millones de pesos y
acaba de licitarse la construccin de tres plantas
nuevas de tratamiento de efluentes, en las
localidades de Ferrari (Merlo), Moreno y
Hurlinghan, y la remodelacin de una existente en
Bella Vista. El diseo de cada planta est
preparado pare tratar inicialmente las descargas de
camiones tanque atmosfricos, y tambin
descargas de alcantarillado cloacal, permitiendo
mediante una concepcin modular expandir la
capacidad y adaptarlas gradualmente para tratar la
demanda creciente de afluentes provenientes de
las futuras redes de alcantarillado cloacal.
Las obras existentes gracias a los trabajos
de la Direccin Provincial de Hidrulica de la
Provincia de Buenos Aires han logrado el control
de la cuenca superior del ro Reconquista,
esencialmente rural en sus caractersticas,
mediante la construccin de tres presas de
atenuacin. Estos embalses reducen el pico de
crecidas de 100 aos de recurrencia a un caudal
efluente de la presa Ingeniero Roggero de 120
m
3
/ s.
Las inundaciones causadas por las
crecidas del ro Reconquista desde la presa
ingeniero Roggero hasta la desembocadura afectan
las zonas urbanas aledaas. Por una parte, se
produce un dao directo causado a las
instalaciones industriales, domiciliarias e
infraestructura pblica, y por la otra, impactos
inherentes a la cesacin de actividades como la
falta de produccin, prdida de jornales, de bienes
y servicios, lo que se traduce en una disminucin
del valor de los bienes inmuebles de las zonas
afectadas. Un fenmeno adicional que causa
condiciones severas de inundacin en la cuenca
baja del ro resulta de las mareas de viento
(sudestadas) del ro de la Plata.
143
Por otra parte, la ausencia de un
tratamiento adecuado para los efluentes
industriales y domiciliarios genera un agudo grado
de contaminacin que se agrava durante el perodo
de bajos caudales, o sea durante la mayor parte del
ao. La contaminacin, progresivamente
creciente, no se circunscribe solamente al curso
principal del ro, que obra como colector, sino que
se extiende a todas las reas de aporte de la
cuenca, debido a la falta de sistemas de desages
cloacales y de tratamiento de desages industriales.
Para disminuir los efectos de las
inundaciones, los estudios de consultora
plantearon dos alternativas de obras que se
encuentran en construccin en su mayor parte: la
primera consiste en una canalizacin del ro que
incluye, en ciertos puntos crticos, terraplenes de
proteccin y estaciones de bombeo, y la segunda,
endicamientos laterales complementados con
estaciones de bombeo para drenar cuencas locales
de aporte. Ambas alternativas abarcan obras de
defensa costera para proteger las zonas bajas de
los partidos de Tigre y San Fernando de las mareas
de viento. Estas alternativas fueron pensadas para
tres condiciones de diseo correspondiente a 10,
25 y 50 aos de recurrencia.
Los indicadores econmicos para las
alternativas (beneficio neto actualizado y relacin
beneficio-costo) indicaron que la alternativa de
canalizacin con proteccin costera para una
recurrencia de diseo de 50 aos es la ms
conveniente. La disposicin de obras adoptada
consiste fundamentalmente en una canalizacin
del ro, en el tramo comprendido entre la presa
Ingeniero Roggero y el Canal Aliviador, que sigue
el curso natural del ro. La canalizacin se
complementa con la adecuacin de los puentes
existentes, el cierre con compuertas de las
alcantarillas del Camino del Buen Ayre. Se prevn
adems dieciocho (18) estaciones de bombeo y
canalizaciones parciales de los principales arroyos
afluentes como el Morn, Basualdo, Soto, Los
Berros, etc. Cabe mencionar que la potencia total
instalada en las dieciocho (18) estaciones de
bombeo es del orden de 20 MW.
Las obras de defensa costera consisten en
un cierre costero y obras de control en las
desembocaduras de los ros Tigre y Reconquista
que permitan el peso de embarcaciones deportivas
y de pasajeros en condiciones normales. Para el
tramo comprendido entre la desembocadura de
los ros Tigre y Reconquista se ha previsto una
solucin mixta con un muro de hormign y dique
de goma inflable.

Adecuacin del canal aliviador

Las obras de derivacin se encuentran
emplazadas en el cauce original del ro
Reconquista, inmediatamente aguas abajo de la
bifurcacin del ro con el Canal Aliviador. El
proyecto tiene por objeto permitir el drenaje de las
aguas provenientes de crecidas de origen pluvial a
travs del sistema constituido por el Canal
Aliviador y los ros Tigre y Reconquista, sin causar
inundaciones en las zonas aledaas y
complementar la proteccin contra las
inundaciones producidas por las mareas
meteorolgicas. Considerando un caudal de
diseo de 914 m
3
/ s se ha previsto incrementar la
seccin del Canal Aliviador dotndolo de una
pendiente constante del 0,12 m/ Km, entre su
desembocadura en el ro Lujan (progresiva Km
0,00; cota de fondo - 5,00 m IGM) y Reconquista
(progresiva Km 7,05; cota de fondo -4,14 m
IGM).
Estn definidos tres tipos de secciones
trapeciales, todas de 40 m de ancho de solera:
El punto de origen de las progresivas
comienza en la desembocadura del Canal
Aliviador y aumenta en el sentido aguas
arriba.
Las obras de canalizacin se complementan
con terraplenes laterales que comienzan en
las progresivas Km 1,55 (margen derecha) y
Km 2,75 (margen izquierda) y se extienden
hasta la progresiva Km 7,05. Poseen cota
de coronamiento uniforme (4,10 m IGM) y
un ancho de coronamiento de 8 m.
Adems incluye una obra de admisin tipo
Direccin Provincial de Hidrulica (DPH)
en la margen derecha.
La obra de admisin consiste en una
alcantarilla de aguas pluviales que atraviesa
el terrapln, dotada de una compuerta que
estar cerrada cuando ocurra una crecida.

Obrasdederivacin del roReconquista

Estn constituidas esencialmente por una
estructura de hormign de 1.840 m
3
que posee
dos vanos de 7,5 m de ancho cada uno,
controlados por compuertas radiales de 6,20 m de
144
altura y 7,50 m de ancho, las queaseguran que,
aguas abajo, el nivel del ro Reconquista no supera
la cota 2,00 IGM.
El proyecto se encuentra emplazado
sobre el sauce original del ro Reconquista
inmediatamente aguas debajo de la bifurcacin del
sauce original y el Canal Aliviador, a unos 7 Km
de la desembocadura de este ltimo. El objeto del
proyecto es asegurar una adecuada distribucin de
los caudales de las crecidas de origen pluvial entre
el Canal Aliviador y el ro Reconquista, de forma
tal que en este ltimo tramo del ro Reconquista
no se superen los 114 m
3
/ s.
La estructura de hormign armado esta
formada por un bloque central que incluye las
compuertas y dos bloques de aduccin y
restitucin ubicados aguas arriba y aguas abajo del
bloque central, respectivamente. El bloque central
presenta una platea de fundacin que soporta tres
tabiques longitudinales. La estructura se completa
con un puente de servicio constituido por vigas
prefabricadas y tablero formado por losas coladas
in situ. Los bloques de aduccin y restitucin
estn constituidos por plateas de fundacin y
tabiques laterales. Los tres bloques se encuentran
fundados mediante muros colados de seccin
rectangular, apoyados en un manto resistente a
cota -30 m. Los trabajos incluyen la construccin
de ataguas, excavacin y bombeo del recinto
excavado.
Se ha previsto el accionamiento
electromecnico automtico de las compuertas
radiales, sobre la base de la medicin de niveles
del ro. La alimentacin elctrica se tomar en 13,2
KV de la LMT desarrollada para el Sistema de
estaciones de bombeo.

Canalizaciones, diques, terraplenesyterrapln arroyoLas
Tunas

a) Canalizacin embocadura. Se trata de una
transicin de seccin de canal, ubicado en el cruce
debajo de la ruta Panamericana, entre la
canalizacin proyectada para el tramo medio del
ro Reconquista (incluido en este contrato) y el
canal DPH (ejecutado por otros). Tiene por
objeto evitar el descalce de los pilotes de los
puentes, a cuyo efecto se previ una seccin
trapecial compuesta, la inferior, de 15 m de ancho
de fondo a cota de fondo variable del orden de -
3,00 m IGM, y la superior de aproximadamente
100 m de ancho de fondo, a cota de solera
constante 0,0 m IGM. Se ha previsto su
proteccin parcial con colchones y gaviones. Se
complementa con dos terraplenes laterales.
b) Obra deadmisin DPH. Se ubica sobre la
margen derecha del canal DPH aguas debajo de la
ruta Panamericana. Tiene por objeto evitar,
durante las crecidas del ro Reconquista, la
inundacin de la cuenca que habitualmente drena
por ese sector.
Cuenta con una estructura de hormign,
provista de 8 compuertas planas que controlan
sendos vanos de 1,50 m de altura y 1,45 m de
ancho.
Mediante un canal de aduccin se vincula
con la estacin de bombeo 11.
c) Adecuacin del canal de la Direccin
Provincial deHidrulica. El canal de la Direccin
Provincial de Hidrulica, actualmente en
construccin, se encuentra comprendido entre las
progresivas 7,05 Km (ruta 197 Km 7,7) y la ruta
Panamericana Km 12,39. Presenta una seccin
tpica compuesta por un canal de 44 m de ancho
de fondo, tirante 6,50 m y taludes 1V:3H;
banquina de 10 m a cada lado y terraplenes de
proteccin de altura variable con cota de
coronamiento +4,10 y un ancho en ese sector de
15 m. La pendiente del canal es de 2%, variando
la cota de fondo de -3,13 m en Panamericana y
+4,14 m en el tramo final. Se prev elevar la cota
de los terraplenes en aproximadamente 0,50 m en
promedio (+5,40 m IGM en Panamericana y
+4,30IGM en ruta 197), y se debern ejecutar las
zanjas laterales o de guardia que servirn para
derivar las aguas excedentes a las estaciones de
bombeo.
d) Canalizacin del tramomedio(21,429 Km).
Se extiende desde la ruta Panamericana
(progresiva Km 12,39) hasta las inmediaciones del
arroyo Las Catonas (progresiva Km 32,42). Se ha
previsto una seccin trapecial, de 50 m de ancho
de solera, taludes 1V:3H y pendiente de fondo
0,26 m/ Km constante. Se complementa con
terraplenes de proteccin y cierre de alcantarillas
en el camino del Buen Ayre.
e) Canalizacin del tramo superior
(16,156Km). Se extiende desde las proximidades
del arroyo Las Catonas hasta la presa Ingeniero
Roggero (progresiva Km 50,002). La seccin es
trapecial en el primer tramo, hasta el arroyo
Laferrere; posee 30 m de ancho de fondo, taludes
1V:3H y pendiente de solera 0,47 m/ Km aguas
arriba hasta la presa mencionada; el ancho de
145
fondo se reduce a 15 m y la pendiente se
incrementa al 0,59 m/ Km.
f) Terrapln del arroyo Las Tunas. Esta
proteccin completa el cierre de un rea ubicada
sobre la margen izquierda del ro Reconquista. Se
inicia en la margen izquierda del Canal Aliviador y
finaliza en el terrapln de las vas del F.C.G.B.M.
El cierre se completa con has protecciones del
arroyo Basualdo y el terrapln lateral del canal
DPH. El drenaje se realiza mediante las
estaciones de bombeo 3 y 6. El terrapln posee 5
m de ancho de coronamiento, a cota 4,10 m IGM
con taludes 1 V:2H. Su longitud es de
aproximadamente 3000 m.
g) Modificacin dedescargaspluvialesydeotros
tipos. Durante la rectificacin del cauce del ro
Reconquista est previsto que sern descubiertas
descargas de varias ndoles y se recortarn o
alargarn para que puedan descargar al cauce
rectificado del ro.

Obrasdedrenajesuperficial ycanalizacin dearroyos

a) Obrasdedrenajesuperficial. Est previsto
el dragado y rectificacin de unos 24 Km de
cursos naturales y 17 Km de canalizaciones. Se
estiman 800.000 m
3
, aproximadamente, de
excavacin, conformando secciones trapeciales
con anchos de fondo variables entre 1 y 15 m, y
altura de aguas variables entre 1 y 3,2 m, con la
correspondiente adecuacin de las obras de arte
(Tabla 2).
b) Canalizacin del arroyo Basualdo (3,7 Km.). Las
obras previstas tienen por objeto mejorar la
capacidad de descarga en el tramo comprendido
entre la ruta Panamericana y el canal DPH,
considerando un caudal mximo de 135 m3/ s. La
seccin es trapecial de 40 m de ancho de fondo,
con una pendiente longitudinal de 0,56 m/ Km.
La profundidad media de excavacin con respecto
al terreno natural es de 3 m. Para evitar los
desbordes, se han previsto dos terraplenes
laterales.
El arroyo Basualdo cruza por debajo de
carreteras y vas frreas importantes, para lo cual
estn previstas las siguientes obras de arte:
Cruce Panamericana: Al puente existente de
tres laces de 1,60 m de alto por 3,30 m de
largo se le agregar una alcantarilla de 10
conductores de 2,20 m de dimetro por
42,50 m de longitud.
Cruce calle Boulongne Sur Mer: Se agregar
una alcantarilla hormigonada, con 15
mdulos rectangulares de 2,70 de ancho
por 3,30 de alto.
Cruce F.C.B.M.: Sobre el cauce rectificado
del arroyo, se colocar una obra de arte de
15 conductores de 3,20 m de dimetro.
c) Canalizacin del arroyo Los Berros (1,343
Km). Tiene por objeto proteger las zonas aledaas

Partido Nombre Longitud (Km)
Tigre Canal calle Almirante Brown 2,2
Tigre Canal calle 9 de Julio 1,6
San Fernando Arroyo Tres Horquetas 1,5
San Fernando Zanja calle Miguel Can 2,4
San Fernando Zanjn Fate 1,6
San Fernando Zanjn Republica rabe Unida 0,8
San Fernando Canal Madero 2,2
San Martn Canal Jos Len Surez Norte 1,3
San Martn Canal Jos Len Surez Sur 3,1
San Martn Canal calle 135 2,1
Tres de Febrero Arroyo Morn 3,5
Merlo Aliviador del arroyo Torres 1,6

TOTAL 23,9

146
frente a caudales de la propia subcuenca,
eliminando las singularidades que limitan su
capacidad (desembocadura en el ro Reconquista y
alcantarilla en la calle Gaspar Campos). La
canalizacin se desarrolla en un tramo de unos
900 m. Se ha previsto una seccin trapecial, con
capacidad para evacuar 105 m
3
/ s, de 30 m de
ancho de fondo y taludes 1V:3H.
d) Canalizacin del arroyoSoto. Su propsito
es proteger las zonas aledaas a la Canad, en la
zona final del rea urbanizada. Se ha previsto
obturar la alcantarilla del terrapln del F.C.G.U.,
ubicada a unos 50 m del Camino del Buen Ayre, a
travs de la que drenaba hacia el barrio William
Morris. Los caudales (75 m
3
/ s) se conducirn por
una canalizacin de aproximadamente 1.132 m,
hacia una batera de alcantarillas de ese camino.
La seccin es trapecial, ancho de fondo variable,
de 12 a 45 m, taludes 1V:2H; y la pendiente de
fondo es del 0,5 m/ Km.

Puenteseinfraestructura

Las obras que se ejecutarn consisten en:
a) Diez puentes nuevos, a ser construidos
en reemplazo de puentes existentes, que sern en
algunos casos demolidos bajo este contrato. El
nmero ordinal, denominacin, ubicacin,
cantidad y longitud de tramos, y uso de cada
puente estn presentados en la Tabla 1 de este
resumen. Estos puentes estn distribuidos alo
largo de la futura canalizacin del ro Reconquista.
Los nuevos puentes estarn constituidos por vigas
de hormign pretensado con luces entre 18 y 30
m. Los puentes carreteros presentan tableros con
cuatro vigas longitudinales, losas homigonadas in
situ y vigas transversales. Los dos puentes
ferroviarios presentan dos vigas longitudinales
pretensadas y tablero de losas prefabricadas y
postensados longitudinal y transversalmente, que
con las vigas forman una seccin tipo U. Las
fundaciones son, en todos los casos, piloteadas
con pilotes excavados de gran dimetro.
b) Ampliacin del puente ubicado en la
calle Liniers, sobre el Canal Aliviador.
Actualmente posee ocho tramos de 8 m cada uno
y se le agregarn 4 tramos de luz (2 en cada
extremo), igual a la de los tramos existentes.
c) Proteccin de fundaciones de puentes
existentes. Para evitar el descalce de a1gunos
puentes que no requieren ser reemplazados por
razones vinculadas con el funcionamiento
hidrulico del Proyecto, est prevista la proteccin
de sus fundaciones con gaviones, colchoneras o
similares. Los puentes a proteger son los Nros.
27, 28, 31, 32, 33, 35, 38, 41, 42, 43, 45, 46, 52 y el
puente correspondiente a la ruta Provincial Nro.
27 sobre el Canal Aliviador.
d) Submuracin de estribos y
consolidacin de pilas del puente existente en la
ruta Nro. 8 (Puente Nro. 29) sobre el ro
Reconquista.
e) Seis pasarelas peatonales, sobre el
tramo superior del ro Reconquista. El nmero
ordinal, denominacin, ubicacin, cantidad y
longitud de tramos, y uso de cada pasarela estn
presentados en la Tabla 2.
f) Levantamiento, proteccin, y
reubicacin de la infraestructura de instalaciones
urbanas que quedar afectada durante la
construccin y que se encuentra dentro de los
lmites especificados en el contrato.
g) Manejo del trnsito durante la
construccin. El contratista presentar los planes
y programas para la desviacin del trnsito a las
autoridades competentes y tramitar los permisos
respectivos. Planificar las secuencias de sus
operaciones y diseara sus instalaciones
provisorias de manera que el impacto sobre el
trnsito sea mnimo.
h) Instalacin de compuertas de control
en catorce alcantarillas pluviales existentes que
pasan por debajo del Camino del Buen Ayre. Las
obras se detallan en la Tabla 3.

Estacionesdebombeo

Se prev la ejecucin de las obras civiles a
instalaciones electromecnicas de diez estaciones
de bombeo, como de los respectivos sistemas de
alimentacin elctrica, y comunicaciones.
En las estaciones de bombeo se ha
previsto la instalacin de bombas de flujo axial
sumergibles, de las caractersticas y en las
cantidades que se sealan en la Tabla 3, cuyos
vanos se equiparn por rejas inclinadas, ataguas y
limpiarrejas. Cada estacin dispone de vanos de
descarga por gravedad, equipados con compuertas
planas, con equipos automticos de
accionamiento. La alimentacin de potencia para
accionamiento de bombas y auxiliares se realizar
mediante una lnea de 13,2 kv, conectada a la red
de Edenor, y que enlaza entre s las estaciones de
bombeo. Estas tienen un grupo de celdas de 13,2
147

















kv, doble transformador de MT/ BT para
alimentacin de bombas y un transformador
MT/ BT para servicios auxiliares. La instalacin se
completa con los sistemas auxiliares de CA y CC,
sistema de control y comunicaciones.
La obra civil consiste en estructuras de
hormign armado, formados por platea de
fundacin, tabiques longitudinales orientados en la
direccin del flujo, que separan los vanos de
bombas y de compuertas, tabique transversal de
cierre tras los recintos de bombas, puente a nivel
de planta de operacin y muros de ala.
Las fundaciones se han previsto directas o
piloteadas, segn las caractersticas del terreno en
cada emplazamiento. En cada una de estas
estaciones de bombeo est incluida la
construccin de sus respectivos terraplenes de
proteccin y de los ramales de los canales que se
requieran para su alimentacin hidrulica y su
descarga.

Plantasdetratamiento

Esta prevista la construccin de 3 plantas
nuevas de tratamiento de efluentes de caminos
atmosfricos y de efluentes cloacales domiciliarios,
a ubicarse en la cuenca del ro Reconquista, en las
localidades de Ferrari (Merlo), Moreno y
Hudingham. En Bella Vista ya existe una planta
que se remodelar y ampliar.
Actualmente, la mayor parte de la
poblacin no est servida por redes de
alcantarillado cloacal, por lo que se utilizan,
necesariamente, instalaciones domiciliarias de
disposicin a travs de cmaras spticas y pozos a

















absorbentes, lo cual, debido a las caractersticas
del subsuelo, exige un frecuente servicio de
camiones tanque atmosfricos, que descargan en
sitios no autorizados del ro Reconquista o sus
afluentes y a veces en bocas de registros no
habilitadas, dentro de la pequea red cloacal
existente.
Por consiguiente, el diseo de cada planta
est preparado para tratar inicialmente las
descargas de camiones tanque atmosfricos, y
tambin descargas de alcantarillado cloacal,
permitiendo, mediante una concepcin modular,
expandir la capacidad y adaptarlas gradualmente
para tratar la demanda creciente de afluentes que
provienen de las futuras redes de alcantarillado
cloacal.
Actualmente se est coordinando con los
municipios involucrados el emplazamiento de las
plantas, por lo que su ubicacin a rea a servir
puede sufrir modificaciones. No obstante, se
prev que cada planta tendr una capacidad de
tratamiento para efluentes provenientes de pozos
absorbentes para atender a una poblacin del
orden de 400 mil habitantes. Los pliegos
licitatorios contendrn el diseo general de las
plantas y el proceso adoptado, debiendo el
contratista proveer la ingeniera de detalle del
proceso, la arquitectura de detalle, la ejecucin de
las obras civiles, todas las instalaciones
hidromecnicas y electromecnicas y la operacin
y mantenimiento de cada planta, por un lapso de 2
aos. Los postulantes debern poseer experiencia
en la construccin de estos tipos de plantas, en la
elaboracin de la ingeniera de detalle para
resolver los pormenores del diseo y en la puesta
Estacin Cantidad de Potencia Altura (m)/ Compuertas Potencia de
Bombeo bombas individual de Caudal (m3/ s) transformadores
las bombas (Kw.) (KVA)

03 2 90 4/ 2 4 500
06 2 185 4/ 3,5 8 500
07 2 90 4/ 2 4 500
08 5 185 4/ 3,5 4 1250
09 2 90 4/ 2 6 500
10 2 90 4/ 2 4 500
11 2 185 4/ 3,5 4 500
12 2 90 4/ 2 8 500
13 2 185 4/ 3,5 10 500
14 3 185 4/ 3,5 8 800

148
en marcha y operacin de plantas de similar
envergadura.

Subproyectoambiental complementario

Este proyecto est destinado a establecer
un aprovechamiento racional de las reas
recuperadas en la cuenca y rea riberea del ro
Reconquista. Est prevista la creacin de espacios
pblicos de recreacin y actividades deportivas,
que se integraran a un proyecto regional de un
sistema de espacios verdes de una vasta zona del
rea metropolitana.
Forestacin cuenca y rea riberea del ro
Reconquista. La forestacin se encarar bajo dos
aspectos: para proteccin de zonas inundables se
harn plantaciones en el rea de la Cuenca Alta.
La especie a utilizar ser el eucalipto, en sus
variedades eucalipto colorado, eucalipto blanco, y
eucalipto de flores rosadas. Tambin se
intercalarn especies de lamos. En ambos casos,
en una cobertura espesa, se plantarn especies
cada 2 m de separacin, mientras que en las
coberturas abiertas se superarn distancias de 5 m
entre plantas.
Para el rea riberea se imponen
condiciones de carcter funcional, paisajsticas y
ornamentales. Las especies a plantar son: los
sauces, los lamos plateados y los piramidales.
Dentro de los ornamentales, por sus propiedades
de proteccin riberea, se agregaran las casuarinas,
dado que con sus races forma pequeas mallas
subterrneas, confiriendo resistencia a los suelos
costeros y estabilizando los taludes. Por ello las
distancias sern de 5 a 7 m entre las especies, para
que las races alcancen desarrollos importantes. Se
considerar tambin la especie ciprs calvo. Con
respecto a los arbustos, se tendrn en cuenta
aquellos de crecimiento rpido y de flores
coloridas, tales como el duraznero de jardn y las
coronas de novia.
Proyectosparticularizadosdeparque. Se prev
parquizar una superficie importante de las reas
recuperadas, del orden de 200 Ha, tendiente a
disminuir el dficit de espacios verdes,
satisfaciendo a la vez los requerimientos de lugares
para recreacin y deportes, con el complemento
de concesiones privadas para equipamiento de
servicios.

LAS OBRAS EN LAS CUENCASPEQUEASDE SUR DEL
CONURBANO

ArroyoSarandi

Se desarrolla de sur a norte en la zona
aledaa a la cuenca del Matanza, cubriendo a lo
largo de 20 Km de recorrido cerca de 78 km
2
en
gran parte de los partidos de Avellaneda, Lans,
Lomas de Zamora y Alte. Brown, aunque su
influencia en crecidas pluviales se extiende a las
localidades de Banfield, Remedios de Escalada,
Gerli, Sarandi, Temperley y Burzaco. La relacin
entre rea urbana y rea total de la cuenca es del
orden del 75%.
En su cuenca alta corre sin entubar con el
nombre de arroyo Las Perdices. Luego de recibir
un afluente toma su nombre y corre entubado en
un conducto de 7 m de ancho que, fuertemente
contaminado por las descargas clandestinas,
termina en un canal artificialahora revestido
que descarga al ro de la Plata.

ArroyoSantoDomingo(canal Villa Dominico)

El canal Villa Dominico es el tramo final
de desembocadura del arroyo Las Piedras, que
lindando al sur oeste del arroyo Sarandi, recorre
27 Km y abarca 158 km
2
de parte de los partidos
de Avellaneda, Quilmes, Florencio Varela y Alte.
Brown. Nace como arroyo Las Piedras en su
cuenca alta y recibe al arroyo San Francisco para
discurrir en dos tramos: uno de cauces naturales
bastante contaminados y otro por canales
artificiales, hasta que luego de escurrir entubado
un corto trecho, descarga mediante un canal
artificial revestido. La relacin entre rea urbana y
rea total de la cuenca es del orden del 40%.
Se complet recientemente el entubado
del tramo final de los conductos as como el
revestimiento de los canales de descarga al ro de
la Plata, su proteccin lateral y la instalacin de
estaciones de bombeo, para mejorar el manejo de
los ingresos de agua por sudestada.

MEDIDASNO ESTRUCTURALES

No es ocioso subrayar que los organismos
de manejo de inundaciones, a todo nivel
149
jurisdiccional, debern poner especial nfasis en la
implantacin de medidas no estructurales para
paliar los efectos catastrficos producidos por las
crecidas. Entre estas medidas se encuentra la
realizacin de mapas de riesgo que permitan una
ordenacin de las zonas inundables, obligando a la
obtencin de caudales de diseo y los
correspondientes niveles de inundacin que lleven
asociados.
Deber implementarse, y afortunada-
mente ya se encuentra en desarrollo en el pas, un
sistema coordinado de manejo de la emergencia y
mitigacin de los efectos de las inundaciones,
diseado para minimizar los sucesos que
presenten riesgos a las personas, los bienes y
servicios; que asigne las funciones y controle su
eficiente cumplimiento por parte de las
instituciones competentes en informacin de base,
alertas, mitigacin (entendida como prevencin y
preparacin), respuesta (la asistencia en el
momento de la emergencia) y recuperacin de los
efectos producidos por las inundaciones.

Mecanismos institucionales y regulatorios pblicos y
privadosrelacionadoscon lasinundaciones

Recin despus de las experiencias
dramticas de la crecida de 1996 del sistema del
Plata, la Argentina ha comenzado a establecer un
mecanismo institucional eficiente para el manejo y
control de las situaciones de emergencia
producidas por desastres, tanto naturales como los
provocados por el hombre, los cuales suelen
exceder las capacidades locales (provinciales y
municipales). En consecuencia suelen requerir
asistencia del gobierno federal, siempre en un
esquema organizativo que depende en gran
medida de apoyos coyunturales y aleatorios en su
respuesta y eficiencia, asociado a una baja
capacidad de reaccin gubernamental frente a las
emergencias, dispersin de esfuerzos y la
consecuente prdida de eficacia en la utilizacin de
los recursos asignados.
Para mejorar sustancialmente el esquema
organizativo actual del manejo de las emergencias
hdricas, la Argentina debe desarrollar un sistema y
un mbito institucional unificado en la accin
efectiva en las emergencias, con responsabilidad
primaria para coordinar las acciones de gobierno
en materia de mitigacin, respuesta y recuperacin
de zonas afectadas por las inundaciones.
Asimismo, el sistema debe prever las modalidades
de asistencia oficial mediante una clara asignacin
de los roles institucionales, tanto en los distintos
niveles gubernamentales, como a nivel del
gobierno federal, bajo una coordinacin
centralizada que garantice eficacia en ese cometido
y eficiencia en la asignacin de los recursos.
Tambin deben establecerse los procesos
y los procedimientos requeridos para solicitar la
asistencia federal en situaciones de emergencia que
superen las capacidades de los gobiernos
municipales o provinciales. Resulta auspiciosa la
puesta en marcha en el mbito de la jefatura de
Gabinete de un Sistema Federal de Emergencias
(SIFEM), en el marco de un proyecto con
asistencia internacional con participacin del
FEMA (Federal Emergency Management Agency
de los EE.UU.), el cual podr mejorar la
utilizacin de los recursos asignados a la atencin
de situaciones de emergencia, de modo de tornar
ms eficiente el accionar de los distintos
organismos del Estado involucrados, directa o
indirectamente.

Ordenanzasmunicipalesynacionalessobreconstruccin y
usodel suelo

La importancia fundamental que en el
manejo racional de las inundaciones reviste la
implantacin por parte de los organismos
municipales y provinciales de ordenanzas sobre
construccin y uso del suelo ya ha sido comentada
anteriormente en este trabajo, as como en otros
captulos del volumen, por lo cual no vamos a
explayamos ac sobre el punto.

Sistemasdepronstico, alerta ydiseminacin

La importancia de los sistemas de
pronstico y alerta hidrometeorolgicos ya se ha
sealado lo suficiente como para insistir en este
punto. Un informe detallado sobre el tema se
incluye en el captulo de Guillermo Berri.
Solo vamos a destacar que tanto en el
PGA-Matanza Riachuelo como en los programas
de tareas de la UNIREC, Unidad Ejecutora del
Programa BID para el ro Reconquista se han
incluido el desarrollo de redes de alerta
hidrometeorolgica, con el objetivo de hacer
posible el manejo efectivo de las cuencas en
tiempo real, ofreciendo las condiciones para la
previsin inmediata del tiempo y el monitoreo,
150
adems de producir datos para la operacin del
modelo de previsin de crecidas.
En Capital Federal, el gobierno de la
ciudad ha comenzado a trabajar en lapuestaen
operacin de un sistema de alerta
hidrometeorolgica, en tiempo real, a travs de la
Direccin de Hidrulica de la Subsecretaria de
Servicios Pblicos.


151



CARLOS DANIEL SILVA

Este trabajo se propone hacer un
relevamiento de los organismos pblicos de la
Nacin, de la Provincia de Buenos Aires y de la
Ciudad de Buenos Aires, con competencia en
materia de inundaciones en el rea Metropolitana
de Buenos Aires, su prevencin y la mitigacin de
sus impactos adversos. Se exponen las normas
aplicables, indicando las misiones y funciones que
asignan competencia en materia de inundaciones a
los organismos relevados, y contiene una crtica
razonada de la situacin institucional en la materia.
Conforme con los trminos de referencia
que ordenaron su produccin, se trata de un
informe sumario, orientado a presentar el estado
de situacin en materia legal e institucional para
identificar los principales vacos normativos,
proponiendo lneas de accin para un futuro
desarrollo de normas y mecanismos institucionales
ms eficaces en la prevencin y mitigacin de las
inundaciones.

JURISDICCIN NACIONAL

SECRETARA DE RECURSOS NATURALESY
DESARROLLO SUSTENTABLE

Conformecon los decretos 20/ 99 y 677/ 00,
entrelosobjetivosdela Secretara deRecursosNaturalesy
DesarrolloSustentableestn lossiguientes:

SECRETARA DE DESARROLLO SUSTENTABLE Y
POLTICA AMBIENTAL

1. Asistir al Ministro de Desarrollo Social
y Medio Ambiente en todo lo inherente a la
preservacin y recuperacin del medio ambiente y
la conservacin de los recursos naturales
renovables tendientes a alcanzar un ambiente
sano, equilibrado y apto para el desarrollo
humano, en el marco de lo dispuesto en el artculo
41 de la Constitucin Nacional.
2. Entender en el relevamiento,
conservacin, recuperacin, defensa y desarrollo
de los recursos naturales renovables, en su rea.
3. Entender en la propuesta y elaboracin
de los regmenes normativos relativos a la
conservacin y desarrollo sustentable de los
recursos naturales renovables y los referidos a sus
restantes



recursos naturales renovables y los referidos a sus
restantes fines, a travs de la fijacin del nivel de
su aprovechamiento.
4. Entender en la propuesta y elaboracin
de las normas que contengan los presupuestos
mnimos de proteccin ambiental.
5. Entender en la elaboracin y
actualizacin permanente del diagnstico de la
situacin ambiental nacional, a nivel regional y de
los asentamientos humanos, en coordinacin con
otros organismos nacionales, provinciales y
municipales.
6. Entender en el establecimiento de
mtodos tendientes a la evaluacin y control de la
calidad del medio ambiente en los asentamientos
humanos, as como indicadores y pautas para
verificar el uso de los recursos naturales
renovables.

SUBSECRETARA DE ORDENAMIENTO Y POLTICA
AMBIENTAL

1. Relevar, conservar, recuperar, defender
y promover el desarrollo de los recursos naturales
renovables, en el mbito de su competencia.
2. Elaborar regmenes normativos
relativos a la conservacin y desarrollo sustentable
de los recursos naturales renovables y los
referidos a sus restantes fines, a travs de la
fijacin del nivel de su aprovechamiento.

SUBSECRETARA DE RECURSOSHDRICOS

Conformecon los decretos 20/ 99 y 677/ 00,
entrelosobjetivosdela Subsecretara deRecursosHdricos
estn lossiguientes:

OBJETIVOS

1. Asistir en la elaboracin y ejecucin de
la poltica hdrica nacional y proponer el marco
regulatorio relativo al manejo de los recursos
hdricos, vinculando y coordinando la accin de
las dems jurisdicciones y organismos que
intervienen en la problemtica hdrica.
2. Elaborar y ejecutar programas y
acciones vinculadas con la gestin de recursos
Instituciones pblicas con competencia
en materia de inundaciones

152
hdricos internacionales compartidos, sus cuencas,
cursos de agua sucesivos y contiguos y regiones
hdricas interprovinciales y cuerpos de agua en
general, participando en la representacin del
Estado Nacional en coordinacin con los
organismos y jurisdicciones involucradas.
3. Formular y ejecutar programas y
acciones de gestin y desarrollo de infraestructura,
usos y efectos, como as tambin de servicios
vinculados con los recursos hdricos en lo que
respecta a su construccin, operacin, mante-
nimiento, control y regulacin, a nivel
internacional, nacional, regional, provincial y
municipal e implementar los mecanismos de
participacin del sector privado y de la
comunidad.

DIRECCIN NACIONAL DE POLTICAS,
COORDINACIN Y DESARROLLO HDRICO

RESPONSABILIDAD PRIMARIA

Elaborar propuestas y ejecutar polticas y
programas vinculados con los recursos hdricos
destinados a alcanzar un desarrollo sustentable,
proponiendo y promoviendo estrategias dirigidas a
un manejo integrado de las cuencas hdricas.
Promover el conocimiento de los recursos
hdricos a travs de redes y sistemas de medicin y
evaluar y promover la fijacin y aplicacin de
normas dirigidas al uso, aprovechamiento,
conservacin y proteccin de los recursos
hdricos.

ACCIONES

1. Elaborar la Poltica Hdrica Nacional en
estrecha coordinacin con organismos provin-
ciales, entidades interjurisdiccionales y sectores de
la sociedad involucrados, promoviendo la
participacin del sector privado y de la
comunidad.
2. Elaborar el planeamiento estratgico de
la gestin de los recursos hdricos para asegurar su
desarrollo sustentable y en forma coordinada con
los otros recursos naturales.
3. Desarrollar un sistema nacional de
informacin hdrica, en coordinacin con el
sistema nacional de informacin ambiental, que
permita el diagnstico sistemtico de la situacin
del recurso y el monitoreo de la eficacia de las
acciones adoptadas.
4. Promover la formulacin y ejecucin
de planes, programas y proyectos dirigidos al uso,
aprovechamiento, conservacin y proteccin de
los recursos hdricos asegurando, cuando
corresponda, el mejoramiento de la calidad de los
mismos.
5. Promover el manejo integrado de los
recursos hdricos adoptando la cuenca
hidrogrfica como unidad de planificacin y
gestin a travs de entidades intersectoriales e
interjurisdiccionales.
6. Promover acciones de prevencin y de
mitigacin de los riesgos hdricos y sus efectos,
asesorando y coordinando su ejecucin con las
provincias y municipios.
7. Proponer y promover estrategias
innovadoras referidas a una ms racional
utilizacin del agua, la conservacin de las fuentes
y, en particular, al control de la contaminacin de
los recursos hdricos y su recuperacin.
8. Elaborar y proponer normas jurdicas
que regulen el uso, aprovechamiento y
conservacin de los recursos hdricos,
determinando los presupuestos mnimos en la
materia, en el marco del artculo 41 de la
Constitucin Nacional y en coordinacin con los
organismos competentes de las diversas
jurisdicciones.

CONSEJO NACIONAL DE RECUPERACIN DE ZONAS
AFECTADASPOR EMERGENCIAS CLIMTICAS

Normasaplicables: DecretoNaciona1 496/ 98:
Creacin del Consejo Nacional de
Recuperacin de Zonas Afectadas por
Emergencias Climticas (CONAREC), Buenos
Aires, 7 de mayo de 1998. Boletn Oficial, 11 de
mayo de 1998.
El Poder Ejecutivo Nacional, en vista de
la situacin de emergencia de importantes
regiones del pas, generada por el efecto de las
inundaciones durante 1997 y 1998, dicta el
Decreto 496/ 98, creando en el mbito de la
Presidencia de la Nacin el Consejo Nacional de
Recuperacin de Zonas Afectadas por
Emergencias Climticas (CONAREC).
El CONAREC tiene como objetivo
proyectar y coordinar la ejecucin de obras de
infraestructura econmica y social destinadas a la
recuperacin y mejoramiento de las zonas
afectadas por las emergencias climticas en los
territorios de las provincias cuyos representantes

153
integren el consejo, interactuando con las
organizaciones nacionales, provinciales y
municipales correspondientes.
A tal fin, debe coordinar el relevamiento
de la situacin general de las distintas zonas
afectadas; coordinar los estudios tcnicos,
econmicos y financieros previos indispensables
para la reconstitucin de las reas perjudicadas;
determinar las obras de emergencia y trabajos que
se requieran para la implementacin de la
recuperacin; determinar las medidas y actos
necesarios para el resurgimiento econmico y
social de las zonas afectadas; y coordinar y evaluar
las distintas propuestas formuladas por las reas
involucradas.
El CONAREC es coordinado por el Jefe
del Gabinete de Ministros.
Del texto normativo citado, se desprende
que el CONAREC ha sido concebido con el fin
de mitigar los efectos adversos de las
inundaciones, pero carece de competencias para el
diseo y ejecucin de polticas preventivas, que
pertenecen al mbito de la SRN y DS.

INSTITUTO NACIONAL DEL AGUA

Normasaplicables: Decreto148/ 01:
Aprueba la estructura organizativa del
Instituto Nacional del Agua y del Ambiente,
organismo descentralizado de la Secretara de
Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable.
Entre los objetivos de este organismo
estn: satisfacer los requerimientos de estudio,
investigacin, desarrollo y prestacin de servicios
especializados en el campo del aprovechamiento,
control y preservacin del agua y del ambiente,
implementando y desarrollando la poltica
ambiental nacional.
La Gerencia de Programas y Proyectos
debe coordinar y supervisar las Coordinaciones de
Gestin Tcnica, de Hidrologa y de Sistemas de
Informacin y Alerta Hidrolgico, as como
estudiar escenarios tecnolgicos posibles y
presentar alternativas para la definicin de
estrategias institucionales y de alerta temprano en
nuevas tecnologas.
A raz de las inundaciones producidas en
el periodo 1982/ 1983, se puso en funcionamiento
un Centro Operativo de Alerta Hidrolgico
(COAH), cuya operacin fue confiada al Instituto
Nacional de Ciencia y Tcnica Hdricas, hoy INA.
Finalizada aquella creciente, el INA se
hizo cargo del desarrollo y operacin del Sistema
de Alerta Hidrolgico de la cuenca del Plata, tarea
que realiza sin interrupciones hasta la fecha.
El Sistema de Alerta ha tenido
sustanciales progresos en informacin y
pronsticos, mejorando sus respuestas en las
distintas inundaciones que sufri la cuenca desde
entonces (crecidas de 1987, 1989, 1992, 1995 y
1997) y tambin en las bajantes pronunciadas
(1985 y 1988).
Cabe sealar que el Sistema de Alerta ha
recibido significativos aportes del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo y del Banco
Internacional de Reconstruccin y Fomento,
mediante los cuales se logr la adquisicin de
equipamiento para instrumental de avanzada
tecnologa que ha permitido optimizar el
intercambio de informacin en tiempo real con las
provincias y con otros organismos nacionales.

SERVICIO METEOROLGICO NACIONAL

Normasaplicables:
Decreto Ley 10.131/ 45 ratificado por
Ley 12.945 y por el Decreto 1.678/ 73,
reglamentario de la Ley 20.524.
Decreto Ley 10.131/ 45 ratificado por la
Ley 12.945
Crea el Servicio Meteorolgico Nacional.
La norma establece las misiones y funciones del
Servicio Meteorolgico Nacional, entre ellas la de
realizar un servicio pblico de prediccin del
tiempo a informaciones meteorolgicas a
hidrometeorolgicas.
Decreto 1.678/ 73
Reglamenta la Ley 20.524, denominada de
Ministerios. El decreto coloca al Servicio
Meteorolgico Nacional bajo la rbita de la
Fuerza Area Argentina.
Segn esta norma, son funciones del Servicio
MeteorolgicoNacional
Prestar servicios especializados en caso
de desastres naturales o emergencias
provocadas por agentes atmosfricos;
Realizar, promover y coordinar estudios,
investigaciones y desarrollos sobre la
incidencia del clima en la vida humana,
animal y vegetal, y sobre el medio
ambiente en general.

154
En el marco de esas misiones y funciones,
el SMN ha puesto en marcha un Programa de
Alerta Temprano de Inundaciones.

MINISTERIO DE ECONOMA Y OBRAS Y SERVICIOS
PBLICOS

El rol del Ministerio de Economa y
Obras y Servicios Pblicos ha sido el de proponer
y ejecutar ajustes en el presupuesto nacional con el
fin de atender las consecuencias econmicas de las
inundaciones. Fundamentalmente, se han esta-
blecido exenciones impositivas, beneficios fiscales
y lneas de crdito blandas a los productores de
reas afectadas por las inundaciones.

SUBUNIDAD CENTRAL DE COORDINACIN PARA LA
EMERGENCIA (SUCCE) DE LA UNIDAD
EJECUTORA CENTRAL (UC) DEL PROGRAMA DE
SANEAMIENTO FINANCIERO Y DESARROLLO
ECONMICO DE LAS PROVINCIASARGENTINAS

Normasaplicables:
Decretos Nacionales 2.121/ 92,1.813/ 94 y
430/ 98.
Administra los fondos de donaciones con
destino al financiamiento del Programa de
Rehabilitacin para las Inundaciones y del
Proyecto de Emergencia de Inundaciones El
Nio, que se ejecutan en el mbito de la
Secretara de Asistencia para la Reforma
Econmica Provincial del Ministerio del Interior y
el Decreto del Poder Ejecutivo Nacional
2.121/ 92.
El primero de los programas tiene por
objeto la elaboracin y ejecucin de un programa
integral de defensa contra las inundaciones en las
provincias de Buenos Aires, Corrientes, Chaco,
Formosa, Entre Ros, Misiones y Santa Fe.
El segundo se destina a atender la grave
situacin de emergencia ocasionada en varias
provincias argentinas por inundaciones ocurridas
como consecuencia del fenmeno metereolgico
denominado El Nio-Oscilacin del Sur (Enos).
Con tal fin, el programa tiene por objetivo asistir
tcnica y financieramente a las provincias
afectadas para prevenir los efectos negativos de las
inundaciones o, en su defecto, reconstruir y
rehabilitar la infraestructura daada, proteger la
vida y propiedad de los habitantes de las
provincias afectadas por las inundaciones, generar
puestos de trabajo como mano de obra directa y
brindar capacitacin a los beneficiarios.
FONDO DE EMERGENCIA POR INUNDACIONES

Normasaplicables: Ley24.959:
Ratifica la declaracin de zona de desastre
realizada por el Poder Ejecutivo Nacional que
comprende las provincias y/ o regiones afectadas
por inundaciones.
Crea un Fondo Especial que ser
administrado por el Ministro del Interior y un
representante de cada una de las provincias
declaradas zona de desastre. Crea una Comisin
Bicameral que tendr a su cargo intervenir y
supervisar las asignaciones que efecte el rgano
administrador del Fondo.
Son funciones del Fondo: otorgar
subsidios y crditos para la poblacin afectada por
las inundaciones, inclemencias climticas y
desastres naturales.
Cada provincia en emergencia deber
constituir una unidad de evaluacin y de ejecucin
que se integran segn la forma que cada provincia
defina, dando participacin a las entidades de la
produccin.
Autoriza al Poder Ejecutivo Nacional
para que a travs del organismo correspondiente
disponga diferir en forma inmediata y por el plazo
de ciento ochenta (180) das las obligaciones
previsionales y tributarias vencidas y por vencer.
Establece que las obras de infraestructura
debern realizarse preferentemente con recursos
humanos y materiales de las zonas afectadas.

DIRECCIN NACIONAL DE DEFENSA CIVIL DEL
MINISTERIO DE DEFENSA

Normas aplicables: Ley deMinisterios yLey
24.003:
Entre sus misiones y funciones estn:
actuar en previsin y prevencin de grandes
riesgos relacionados con los eventos naturales; la
actividad del hombre o tecnologas que puedan
daar el ambiente, las personas y los bienes;
prestar asistencia a los damnificados; enviar
equipos de socorro especializados en la lucha
contra incendios forestales, riesgos radiolgicos,
qumicos y biolgicos, terremotos e inundaciones.
Administra los fondos provenientes del
Convenio de Cooperacin entre la Repblica
Argentina y el Reino de Espaa para la Previsin,
Prevencin y Asistencia Mutua en caso de
Calamidades, suscrito en Madrid el 3/ 6/ 88.


155
POLICA FEDERAL ARGENTINA

La Polica Federal Argentina cuenta con la
Divisin de Proteccin Ambiental, con
competencia para intervenir primariamente en la
prevencin de ilcitos ambientales. Asimismo,
debe prestar cooperacin y asistencia en la
mitigacin de los impactos adversos de las
emergencias ambientales, entre ellas las
inundaciones.

OTROS ORGANISMOS: INSTITUTO NACIONAL DE
TECNOLOGA AGROPECUARIA Y ENTE TRIPARTITO
DE OBRAS Y SERVICIOS SANITARIOS

Estos organismos tienen una incumbencia
marginal en materia de inundaciones en el rea
Metropolitana de Buenos Aires. En el caso del
INTA, debido a que su sistema de alerta temprano
est actualmente orientado a la prediccin de
emergencias agropecuarias, en reas rurales. Su
inclusin en este documento se justifica por su
capacidad potencial de ampliar geogrficamente su
programa de modo tal de incluir el AMBA. Por su
parte, el artculo 42 del Decreto 999/ 92 hace una
expresa referencia a la obligacin que pesa sobre el
concesionario del servicio de agua potable y
desages cloacales en el AMBA (Aguas Argentinas
SA), para mantener esas redes de un modo tal que
se minimicen los riesgos de inundaciones.

a) InstitutoNacional deTecnologa Agropecuaria:

El Instituto de Clima y Agua del Instituto
Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA-
Castelar) lleva adelante el Programa CLIMA Y
AGUA.
El conocimiento de la investigacin del
recurso climtico e hidrolgico concentr
prioritariamente la atencin del ex-Programa
Inventario Agrometeorolgico del INTA, a travs
de cuya accin se procedi al montaje y operacin
de una red de estaciones agrometeorolgicas para
el relevamiento de informacin y al
establecimiento de los vnculos formales
pertinentes para acceder a la informacin recogida
por otras instituciones (principalmente el Servicio
Meteorolgico Nacional).
Como resultado de estas actividades, se
cuenta hoy con el banco de datos ms completo y
de mejor calidad del pas y estn conformadas las
rutinas para su actualizacin peridica. Esta
situacin habilita institucionalmente al Programa
de Clima y Agua a iniciar en la actualidad una
etapa definida como de explotacin de los
conocimientos sobre el recurso climtico.
El Programa se propone aprovechar las
nuevas perspectivas que ofrece la meteorologa
satelital unidas a las tcnicas tradicionales de
supervisin agrometeorolgica de superficie, que
permiten el abordaje operativo de esta
problemtica a travs de la conformacin de
sistemas de monitoreo, alarmas y pronstico.
En este contexto, el Programa de Clima y
Agua ha concentrado su atencin en un conjunto
reducido de temas de significativa importancia,
acorde con las disponibilidades actuales en
recursos humanos y de infraestructura; entre ellos:
Sistemas de alerta y control.
Meteorologa satelital. Teledeteccin de
recursos naturales.
El observatorio principal de Castelar es
cabecera de una red de 40 estaciones
agrometeorolgicas ubicadas en las EEA del
INTA y campos experimentales de otras
instituciones, que por convenio conforman la
mencionada red. Adems, existen varias
estaciones simples del tipo termopluviomtricas,
que conforman mini-redes regionales de inters
para las EEA de las cuales dependen. Para todos
los casos, la metodologa de trabajo es la siguiente:
Control del cumplimiento de las normas
internacionales de la Organizacin
Meteorolgica Mundial en todo lo relativo a
clase de instrumental, tipo de
observaciones, clculos, etc.;
Calibracin y control del instrumental
utilizado, tarea que se realiza en el
observatorio principal de Castelar y en los
laboratorios del SMN;
Control de la calidad de la informacin
producida por cada estacin;
Preparacin del personal responsable de las
estaciones agrometeorolgicas por medio
de cursos y practicas en el Instituto de
Clima y Agua, como as tambin en el
SMN;
Inspecciones peridicas de control y
evaluacin de cada estacin con ajuste y
actualizacin de su metodologa de trabajo;
Evaluacin de estaciones automticas
utilizando como patrn de confrontacin la
estacin convencional de Castelar.

156
A partir de los datos originados en las
estaciones de la red, se ha confeccionado
informacin histrica. En otros casos se ha
suministrado informacin en tiempo cercano al
real para satisfacer necesidades de trabajos del
INTA y de otras instituciones cerealeras y
oleaginosas.
Pronostico meteorolgico para las
actividades agropecuarias (SMN-INTA).
Sistema agrometeorolgico de apoyo a
las decisiones agropecuarias.
Caracterizacin climtica de enferme-
dades relevantes en cultivos extensivos
de la regin pampeana.
Disponibilidad de archivos histricos de
elementos meteorolgicos generados por
nuestra red para satisfacer demandas
mltiples.

b) EnteTripartitodeObrasyServiciosSanitarios:

El Decreto 999/ 92 aprueba el reglamento
administrativo que regula los distintos aspectos de
los servicios pblicos de provisin de agua potable
y desages cloacales de competencia de Obras
Sanitarias de la Nacin, que se otorgaron en
concesin de conformidad con lo dispuesto en el
anexo I de la Ley 23.696.
El Decreto ratifica el convenio de fecha
10 de febrero de 1992 celebrado entre la Secretara
de Obras Pblicas yComunicaciones, la empresa
Obras Sanitarias de la Nacin, el Gobierno de la
Provincia de Buenos Aires y la Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires que define como mbito
de aplicacin al territorio integrado por la Capital
Federal y los partidos de Almirante Brown,
Avellaneda, Esteban Echeverra, La Matanza,
Lans, Lomas de Zamora, Morn, San Femando,
San Isidro, San Martn, 3 de Febrero, Tigre y
Vicente Lpez, de la Provincia de Buenos Aires,
coincidente con la jurisdiccin que corresponde a
la empresa Obras Sanitarias de la Nacin y segn
lo establecido en la Ley 13.577 y sus
modificatorias y los Decretos 1.443 / 91, 2.074/ 90
y 358/ 92.
Se establece que el concesionario y el
servicio estarn bajo el control y regulacin del
Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios,
con competencia dentro de toda el rea regulada y
fuera de ella, donde existan instalaciones operadas
por el concesionario para la prestacin del
servicio, o conexiones vinculadas con el sistema
objeto de la concesin.
El ente regulador tiene como finalidad
ejercer el poder de polica y de regulacin y
control en materia de prestacin del servicio
pblico de provisin de agua potable y desages
cloacales en el rea regulada, incluyendo la
contaminacin hdrica en lo que se refiere al
control y fiscalizacin del concesionario como
agente contaminante, de conformidad con lo
establecido en este marco regulatorio.
En tal sentido tendr a su cargo asegurar
la calidad de los servicios, la proteccin de los
intereses de la comunidad, el control, fiscalizacin
y verificacin del cumplimiento de las normas
vigentes, y del contrato de concesin.
A tal efecto posee, entreotras, las siguientes
facultadesyobligaciones:
a) Cumplir y hacer cumplir el marco
regulatorio y el contrato de concesin del servicio
pblico de provisin de agua potable y desages
cloacales y sus normas complementarias,
realizando un eficaz control y verificacin de la
concesin y de los servicios que el concesionario
preste a los usuarios.
b) Controlar que el concesionario cumpla
con los planes de mejoras y expansin aprobados
y los planes de inversin, operacin y
mantenimiento que ste haya propuesto para
satisfacer en forma eficiente las metas del servicio
y su expansin.
Segn el artculo 42 del Decreto 999/ 92,
sin perjuicio de lo establecido en el contrato de
concesin y de todo otro acuerdo entre el
concesionario y el ente regulador, el concesionario
deber operar, limpiar, reemplazar y extender el
sistema de desages cloacales, de manera de
minimizar el riesgo de inundaciones provocadas
por deficiencias del sistema que solo podrn ser
justificadas excepcionalmente mediante decisin
fundada del ente regulador.
A tenor de ello, en el rea Metropolitana
de Buenos Aires las inundaciones no deberan
verse agravadas si se verificase una correcta
operacin y mantenimiento del sistema de
desages cloacales concesionados actualmente a la
empresa Aguas Argentinas, respecto de la cual el
ETOSS es autoridad reglamentaria y de contralor.



157
JURISDICCIN DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

Organismos del Gobierno de la Ciudad
Autnoma deBuenosAirescon competencia en la materia:

Direccin General de Hidrulica de la
Subsecretara de Obras Pblicas de la
Secretara de Obras y Servicios Pblicos y
Transporte y Trnsito.
Direccin General de Emergencias
Sociales y Defensa Civil.
Subunidad de Coordinacin para la
Emergencia (SUPCE).

DIRECCIN GENERAL DE HIDRULICA

Normas aplicables: Decretos Municipales496/
99, 499/ 99 y6/ 95:
La Direccin General de Hidrulica es
responsable de planificar, proyectar, administrar y
controlar las obras de proteccin y saneamiento
integral de las cuencas hdricas y de los servicios
de mantenimiento del sistema pluvial y ejercer el
poder de polica en lo concerniente a la regulacin
y control de los desages pluviales.
En efecto, conforme el Decreto Nacional
993/ 93, se transfiri al Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires su sistema de desages pluviales con
el consecuente traspaso del poder de polica y de
regulacin y control en materia de prestacin del
servicio pblico de desages pluviales.
Bajo la rbita de la Direccin General de
Hidrulica funcionan:
a) La Direccin de Proyectos y Obras que
tieneentresuscompetencias:
Programar y proyectar las obras necesarias
para la recuperacin de reas urbanas
degradadas o anegadizas y costeras y de
recuperacin y mantenimiento de lagos;
Controlar con medios propios o a travs
de terceros la construccin de obras
hidrulicas;
Planificar y proyectar las obras de
proteccin y saneamiento de las cuencas
hdricas y evaluar su factibilidad;
Planificar directamente o a travs de
terceros toda generacin de nuevas reas
urbanas en el frente costero y ribereo, en
sus aspectos hidrulicos y de manejo de
costas;
Dirigir, controlar y ejecutar las obras
necesarias para el mejoramiento de las
instalaciones existentes y/ o realizacin de
nuevas instalaciones relacionadas con las
redes hidrulicas y de saneamiento;
Dirigir y controlar las obras necesarias
para la recuperacin de reas urbanas
degradadas o anegadizas y costeras y de
recuperacin y mantenimiento de lagos;
Dirigir, controlar y ejecutar directamente o
a travs de terceros toda generacin de
nuevas reas urbanas en el frente costero y
ribereo, en sus aspectos hidrulicos y de
manejo de costas.
b) La Direccin deGestin deMantenimientoy
Control, cuyas funciones son:
Planificar, ejecutar e intervenir en el
control de los operativos de emergencia en
caso de inundaciones urbanas;
Ejercer el poder de polica y de regulacin
y control de los sistemas pluviales;
Controlar la limpieza y el mantenimiento
de los sistemas pluviales y la ejecucin de
las obras de reparacin y mejoramiento del
sistema;
Administrar y controlar el saneamiento de
las cuencas hdricas debido a la
contaminacin;
Planificar y ejecutar sistemas de control y
de regulacin de los sistemas pluviales.
La Direccin de Hidrulica tiene tanto
funciones de prevencin como de contralor y
regulacin, exclusivamente del sistema de
desages pluviales.

DIRECCIN GENERAL DE EMERGENCIAS SOCIALES
Y DEFENSA CIVIL

Norman aplicables: DecretoMunicipal 6/ 95:
La Direccin General de Emergencias
Sociales y Defensa Civil es el rea destinada a
asistir a la Junta de Defensa Civil en lo
concerniente a la preparacin, planificacin,
organizacin, ejecucin, coordinacin y control de
la Defensa Civil. Asimismo, est destinada a
coordinar y a ejecutar todo tipo de acciones y
asistencias a la comunidad ante situaciones de
emergencias sociales, catstrofes y siniestros.
Bajo la rbita de la Direccin de Accin
Operativa de la Direccin General de
Emergencias Sociales y Defensa Civil, funciona el
Departamento de Planificacin que tiene las
siguientes responsabilidades:

158
Realizar la planificacin de las actividades
destinadas a la previsin de siniestros;
Desarrollar hiptesis de emergencias,
tendientes a medir los alcances de un
riesgo potencial;
Proponer la realizacin de estudios e
investigaciones relacionados con la
ocurrencia de eventos naturales,
provocados o accidentales;
Elaborar proyectos tendientes al perfec-
cionamiento de las operaciones sobre la
base de una recopilacin de los datos
existentes, ya sea en casos de desastres de
origen natural o provocado.
Asimismo, en el mbito de la Direccin
de Accin Operativa funciona el Departamento de
Operaciones entre cuyas acciones se encuentra la
de organizar y coordinar los operativos de
emergencia con los medios disponibles propios,
de otros organismos municipales y/ o de la
comunidad, en caso de ser necesario.
La Direccin deRelacionesComunitariasdela
Direccin General deEmergenciasSocialesyDefensa Civil
tiene las funciones de programar cursos de
capacitacin tendientes a la prevencin de la
comunidad en su conjunto y disear cursos
informativos sobre riesgos, prevencin y
emergencias para la comunidad.
La Direccin deEmergenciastiene por objeto
coordinar y analizar las situaciones de emergencias
sociales, coordinar los recursos necesarios para
utilizar en cada emergencia y supervisar el
seguimiento de las derivaciones de todas las
emergencias sociales atendidas.
La Direccin deCoordinacin dela Emergencia
tiene la funcin de coordinar con las distintas
reas internas las tareas que requieran apoyo;
mantener una relacin permanente con las reas
de la Subsecretara General y con diversas
instituciones y entidades no gubernamentales a fin
de optimizar las tareas en los casos de emergencias
sociales.

SUBUNIDAD DE COORDINACIN PARA LA
EMERGENCIA (SUPCE)

Normasaplicables: Leydela CiudadAutnoma
deBuenosAires93:
La Ley 93 de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires establece que el Poder Ejecutivo
crear la Subunidad de Coordinacin para la
Emergencia (SUPCE) que ser Unidad Ejecutora
del Proyecto de Proteccin contra Inundaciones y
funcionar en el mbito de la Unidad Ejecutora
del Programa de Saneamiento Fiscal y Desarrollo
Econmico de las Provincias Argentinas (PSF y
DEPA). Asimismo la norma establece que el
Poder Ejecutivo determinar la estructura
organizativa y competencia de la subunidad.

JURISDICCIN DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

ORGANISMOS DEL GOBIERNO DE LA PROVINCIA DE
BUENOS AIRES CON COMPETENCIAEN LA MATERIA

Ministerio de Obras y Servicios Pblicos,
Direccin Provincial de Hidrulica.
Secretara de Poltica Ambiental.
Municipalidades
Otros organismos: Ministerio de Asuntos
Agrarios; Comisin de Emergencia y
Desastre Agropecuario de la Provincia de
Buenos Aires; Organismo Regulador de
Aguas Bonaerense (ORAB).

MINISTERIO DE OBRASY SERVICIOS PBLICOSDE
LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES, DIRECCIN
PROVINCIAL DE HIDRULICA

Normasaplicables: LeyesProvinciales91. 175 y
10. 106:
En trminos generales, corresponde al
Ministerio de Obras y Servicios Pblicos asistir al
gobernador de la Provincia en la determinacin de
las polticas necesarias para la planificacin,
ejecucin y control de las obras pblicas, del
urbanismo, de la prestacin de los servicios
pblicos y de las actividades portuarias. En
particular, tiene las siguientes misiones y
funciones:
Programar, proyectar y construir desages y
obras hidrulicas; confeccionar y controlar
los catastros geomtricos y afectacin que
corresponde.
Estudiar, programar y atender el
mantenimiento y la explotacin de las obras
hidrulicas, aguas corrientes y cloacas.
Aprobar y fiscalizar los desages pluviales,
industriales y de cloacas.
Proveer equipos mecnicos, materiales y
elementos para la ejecucin de obras y la
prestacin de servicios pblicos.

159
Estudiar, proyectar y ejecutar obras para la
defensa de la costa y la apertura y
conservacin de las vas navegables,
concertando acciones con los organismos
nacionales que acten en el tema.
Efectuar la planificacin, ejecucin de los
trabajos que hacen a la geodesia, topografa,
fotointerpretacin satelitaria, planimetra,
mensuras y demarcacin de lmites,
cartografa, lneas de ribera, aguas
superficiales y subterrneas. Colaborar con
el Ministerio de Asuntos Agrarios en los
estudios de geologa y minera.
Participar en todos los temas que hacen al
ordenamiento urbano y su relacin con el
medio ambiente y el ordenamiento
ambiental.
Atender a la prestacin del servicio de agua
potable y cloacas. Participar en los temas
que hacen al saneamiento hdrico.
Intervenir en el aprovechamiento y uso del
agua.
En la orbita de la Subsecretara de Obras
Pblicas del Ministerio de Obras y Servicios
Pblicos funciona la Direccin Provincial deHidrulica
bajo cuya dependencia se encuentran las siguientes
Direcciones:
a) Direccin Tcnica de Hidrulica
b) Direccin Ejecutiva de Obras de
Hidrulica
c) Direccin Operativa de Hidrulica

a) Direccin Tcnica deHidrulica:
Corresponden a la Direccin Tcnica de
Hidrulica las siguientes acciones:
Estudiar los recursos hdricos, desarrollar
programas para su investigacin en todo lo
atinente al uso y manejo de las aguas
subterrneas y superficiales y programar
inspecciones peridicas para el control del
cumplimiento de las normas vigentes en la
materia.
Programar las actividades de medicin y
atencin de las redes permanentes en ros,
arroyos, canales y lagunas y estaciones
hidromtricas subterrneas dela Provincia,
como asimismo las especiales pluvio-
grficas, freticas y todas aquellas que por
circunstancias especiales correspondan.
Planificar, estudiar a investigar los
parmetros intervinientes en el ciclo
hidrolgico de cuencas y regiones de la
Provincia y pronosticar sobre las variables
de inters.
Identificar los problemas hidrulicos que se
plantean en la costa martima bonaerense
fuera de la jurisdiccin portuaria y estudiar
soluciones alternativas tcnico-econmicas
que permitan la definicin del esquema ms
conveniente en obras de particular
complejidad.
Elaborar los estudios y proyectos de las
obras hidrulicas a ejecutar en la Provincia,
programar los trabajos inmediatos del
organismo y la formulacin presupuestaria
que posibilite su concrecin.
El Departamento de Planeamiento
Hdrico tiene a su cargo investigar, analizar,
promover y supervisar estudios especficos de
cierto grado de complejidad a fin de plantear
esquemas alternativos de solucin y variables de
funcionamiento y econmicas involucradas.
Asimismo, esta dentro de sus funciones
implementar y dirigir los estudios auxiliares o
multidisciplinarios necesarios para la concrecin
de los trabajos.
El Departamento de Hidrologa tiene a su
cargo la Divisin Mediciones Hidrometeorolgicas, que
debe:
Elaborar la informacin de la red
hidrometeorolgica con datos propios y los
recopilados de otros organismos.
Realizar las investigaciones de cuencas
naturales o regiones con el objeto de
conocer las leyes fsicas involucradas en los
procesos hidrolgicos.
Realizar los clculos y estudios necesarios a
nivel de cuenca, regin o provincia para la
concrecin de los balances hidrolgicos,
rgimen de lluvias, evolucin de la napa
fretica, de la evaporacin, de las perdidas y
de todo otro parmetro hidrolgico que sea
de inters conocer para establecer
pronsticos.
Proponer modificaciones a las redes
hidrometeorolgicas conducentes a mejorar
la calidad de los pronsticos normales.
Participar en la solucin de distintos
problemas a corto, mediano y largo plazo
operando y suministrando informacin
hidrolgica.

160
Tambin tiene a su cargo la Divisin de
Hidrologa Bsica y Aplicada con las siguientes
funciones:
Construir y/ o inspeccionar las obras de
infraestructura de las redes hidro-
meteorolgicas y ejecutar las tareas de su
mantenimiento y conservacin.
Elegir, adquirir, contratar y reparar el
instrumental de las redes hidro-
meteorolgicas.
El Departamento deObras Martimas tiene
por funcin caracterizar los problemas hidrulicos
que se plantean en la costa martima bonaerense.

b) Direccin Ejecutiva deObrasdeHidrulica:
Corresponde a la Direccin Ejecutiva de
Obras de Hidrulica:
Organizar y coordinar la ejecucin de obras
hidrulicas por contrato en la provincia de
Buenos Aires.
Planificar el desarrollo de los planes de
trabajos pblicos de cada presupuesto
anual.
Propiciar las soluciones que correspondan y
ejecutar las obras que resulten compatibles
por contratos, convenios y/ o terceros en
todas las reas de su competencia.

c) Direccin Operativa deHidrulica:
Corresponde a la Direccin Operativa de
Hidrulica:
Implementar y ejecutar programas de obras
destinados al mantenimiento, mejora y
ampliacin de la infraestructura hidrulica a
fin de lograr una mejor utilizacin y
preservacin del recurso.
Propiciar y ejecutar programas de obras de
inters provincial en vas principales de
navegacin, en sus aspectos tcnicos y
financieros acorde con la Ley 10.106 que no
competan a la jurisdiccin de puertos
provinciales, municipales y/ o privados.
Esta Direccin Operativa se divide en tres
departamentos:
Departamento Regin Norte
Departamento Regin Sur
Departamento Conurbano y Delta
Los mismos deben asegurar que la
capacidad operativa de la reparticin en la regin
sea la apropiada para responder a los
requerimientos de obras o tareas indispensables en
situaciones normales de emergencia o de carcter
singular.
Por ltimo, el DepartamentoProgramacin e
Inserciones depende directamente de la Direccin
Provincial de Hidrulica, y tiene la misin de
elaborar anualmente el presupuesto general de la
reparticin, sobre la base de las pautas que
establezcan los organismos competentes, y
planificar las inversiones de las obras a ejecutar
por la reparticin.
Asimismo, la Ley 10.106 regula los
estudios, anteproyectos, proyectos, ejecucin y
financiacin de las obras de drenaje rurales,
desages pluviales urbanos, dragado y
mantenimiento de cauces en vas navegables,
dragado de lagunas a otros espejos de agua y su
sistematizacin as como cualquier trabajo
relacionado con el sistema hidrulico provincial.
Conforme con esta ley, el Ministerio de
Obras Pblicas tiene a su cargo la vigilancia,
proteccin, mantenimiento y ampliacin del
sistema hidrulico provincial, por lo cual la
ejecucin de cualquier trabajo que pueda afectar el
equilibrio del sistema requerir la intervencin
tcnica del organismo de aplicacin.
La ley realiza una distribucin de
competencias entre la Provincia y las
municipalidades segn que las obras o el recurso
abarquen ms de una jurisdiccin respecto de:
Drenajes rurales
Desages pluviales urbanos
Vas navegables
Lagunas y otros espejos de agua
Con relacin a los drenajes rurales la ley
establece que corresponde a la Direccin
Provincial de Hidrulica, dependiente del
Ministerio de Obras Pblicas, la conservacin,
modificacin y reconstruccin de glidos de los
canales principales de drenaje y de los cursos de
agua naturales que abarquen mas de un partido y
en general los canales de drenaje principales.
Respecto de los desages pluviales
urbanos, le corresponde la ejecucin y
financiamiento de los trabajos necesarios para las
obras que constituyen colectoras principales que
incluyan cuencas naturales o artificiales de
desages, que comprendan a ms de un partido o
abarquen zonas de drenaje rural.
La norma denomina vasnavegablesdeinters
general a aquellas que en virtud del trnsito a que

161
sirven, a la importancia de la zona o a las vas que
vinculan, adquieren la significacin de rutas de
navegacin. La Direccin de Hidrulica
establecer peridicamente cules se considerarn
vas navegables de inters general, pudiendo
incorporar o suprimir aquellas que, a su juicio,
adquieran o pierdan tales condiciones.
Las vas navegables existentes en la
jurisdiccin de la provincia de Buenos Aires que
no se hallaren incluidas en la enumeracin dictada
por la Direccin de Hidrulica se denominan vas
navegables de inters vecinal. De acuerdo con la
distribucin de competencias que realice la norma,
las vas navegables de inters general estn
reguladas por la autoridad provincial, a cargo de
las obras en sus aspectos tcnicos y financiero y
las vas navegables de inters vecinal, por las
municipalidades o la Provincia indistintamente.
Por ltimo, corresponde a la Provincia la
ejecucin de obras de dragado y sistematizacin
de lagunas a otros espejos de agua situados en su
mbito, tanto en sus aspectos tcnicos como
financieros.
La Ley 10.106 establece que la Provincia
podr concurrir con aportes de hasta el 70% para
la ejecucin de las obras propiamente dichas, que
deben realizar las municipalidades. El porcentaje
se refiere slo al costo que demande la ejecucin
de la obra, quedando exclusivamente a cargo de
los municipios los gastos por estudio, elaboracin
del anteproyecto, proyecto, direccin o inspeccin
de la misma.

SECRETARA DE POLTICA AMBIENTAL

Normasaplicables: Ley11.723:
Si bien en la provincia de Buenos Aires
las competencias respecto de los recursos hdricos
dependen del Ministerio de Obras y Servicios
Pblicos, como autoridad de aplicacin de la Ley
11.723, la Secretara de Poltica Ambiental tiene las
siguientes funciones con relacin con el recurso
agua:
a) Realizar un catastro fsico general, para
lo cual podr implementar los
convenios necesarios con los
organismos tcnicos y de investigacin.
b) Establecer patrones de calidad de aguas
y/ o niveles guas de los cuerpos
receptores (ros, arroyos, lagunas, etc).
c) Evaluar en forma permanente la
evolucin del recurso, tendiendo a
optimizar su calidad.
Conforme con esta norma, los principios que
regulan la implementacin de polticas para la
proteccin y mejoramiento del recurso agua son
los siguientes:
a) Unidad degestin
b) Tratamiento integral de los sistemas
hidrulicos y del ciclo hidrolgico
c) Economa del recurso
d) Descentralizacin operativa
e) Coordinacin entre organismos de
aplicacin involucrados en el manejo
del recurso
f) Participacin de los usuarios

LOS MUNICIPIOS

Norma aplicable: LeyProvincial 10.106:
Esta ley regula los estudios, proyectos,
ejecucin y financiacin de obras de drenajes
rurales, desages pluviales urbanos, dragado y
mantenimiento de vas navegables, de lagunas, y
otros espejos de agua y en general todas las obras
relacionadas con el sistema hidrulico provincial.
Respecto de los drenajes rurales, la norma
prescribe que los canales de drenaje secundarios,
alcantarillas o pasos sobre esos canales o cursos de
agua sern atendidos por las municipalidades,
previa aprobacin formal de la documentacin
tcnica por parte del organismo de aplicacin
provincial. Este requisito no es necesario en caso
de que no se altere el rgimen hidrulico del curso
involucrado ni del cuerpo receptor.
En el caso de atencin de cuencas cuya
influencia abarque dos o ms partidos, los
municipios podrn celebrar convenios entre s o
con participacin de la Provincia; en tal caso, la
Direccin de Hidrulica aprobar la
documentacin tcnica.
La Direccin Provincial de Hidrulica
establecer a los fines antedichos los cuerpos
receptores que se consideran principales; los que
no fueren incluidos se consideran de carcter
secundario.
En cuanto a los desages pluviales
urbanos, la ley establece que las municipalidades
estn a cargo de los estudios, anteproyectos,
proyectos, ejecucin y direccin de obras de

162
desages pluviales con las excepciones que
establece la ley.
Los municipios estn a cargo de las obras
de dragado, regulado y mantenimiento de canales
con relacin a las vas navegables vecinales.
Por ltimo, la norma establece que las
municipalidades deben elevar cada ao los
requerimientos de obras cuya realizacin resulte
necesaria a los fines de la formulacin de los
planes de trabajo para el siguiente ejercicio fiscal.

OTROS ORGANISMOS

MinisteriodeAsuntos Agrarios, Comisin de
Emergencia yDesastreAgropecuariodela Provincia de
BuenosAires, OrganismoRegulador deAguasBonaerense
(ORAB).
Los siguientes organismos no poseen
incumbencias especiales en materia de
Inundaciones en el rea Metropolitana de Buenos
Aires, ya sea porque su competencia especfica
versa sobre inundaciones en reas rurales (vg:
Ministerio de Asuntos Agrarios y la Comisin de
Emergencia y Desastre Agropecuario de la
Provincia de Buenos Aires) o porque su
competencia en materia de inundaciones en el
AMBA se reduce al mantenimiento de las redes de
desages cloacales en condiciones operativas aptas
para minimizar el riesgo de microinundaciones.

a) MinisteriodeAsuntosAgrarios
Normas aplicables: Ley 11.737.
El Ministerio de Asuntos Agrarios tiene
entre sus competencias participar en la adopcin
de medidas pare la defensa de los cursos de agua y
la afectacin de los mismos con relacin a su uso
en las actividades productivas del sector as como
la adopcin de medidas tendientes a la prevencin
de inundaciones, compatibilizando criterios con
las otras reas competentes.
Asimismo, tiene la funcin de planificar y
ejecutar las acciones de extensin rural en la
investigacin en aquellos aspectos que afecten al
desarrollo de la produccin agraria y al manejo
racional de los recursos naturales en coordinacin
con los organismos que corresponda en razn de
la materia.

b) Comisin de Emergencia y Desastre
Agropecuariodela Provincia deBuenosAires
Normas aplicables: Leyes 10.390, 10.466,
10.553 y 10.943.
La Ley 10.390 cre la Comisin de
Emergencia y Desastre Agropecuario en el mbito
del Ministerio de Asuntos Agrarios, integrada por
representantes del Estado provincial y por
entidades representantivas del sector agropecuario,
y presidida por el Ministro de Asuntos Agrarios,
con las siguientes funciones:
Proponer al Poder Ejecutivo la declaracin
de emergencia agropecuaria de la zona
afectada con delimitacin del rea territorial
a nivel de partido o sectores del partido,
cuando factores de origen climtico,
telrico, fsico o biolgico, que no fueren
previsibles o que sindolo fueren
inevitables, por su intensidad o carcter
extraordinario, afectaren la produccin o la
capacidad de produccin de una regin
dificultando gravemente la evolucin de las
actividades agrarias y el cumplimiento de las
obligaciones crediticias y fiscales. Deber
expresar asimismo la fecha de iniciacin y
finalizacin. En funcin del lapso que se
estime, abarcar la emergencia agropecuaria
y el periodo que demandar la recuperacin
de las explotaciones.
Proponer al Poder Ejecutivo la declaracin
de zona de desastre agropecuario de
aquellas que, por la excepcional magnitud
de los daos sufridos, no pudieren
rehabilitarse con las medidas que acuerda la
mera declaracin de emergencia
agropecuaria.
Observar la evolucin de la emergencia
agropecuaria o desastre y la del proceso de
recuperacin econmica de las explota-
ciones afectadas para proponer, cuando
corresponda, la modificacin de la fecha de
finalizacin del estado de emergencia
agropecuaria o desastre.
Representar al Gobierno de la Provincia de
Buenos Aires ante la Comisin Nacional de
Emergencia Agropecuaria, por medio de su
presidente o de aquel en quien ste delegue
su representacin.
Recabar informaciones de organismos
nacionales, provinciales y municipales o
instituciones privadas, necesarias para
facilitar su cometido, realizando ante los
mismos todas las gestiones que estime
convenientes para el mejor cumplimiento
de esta ley.

163
Propiciar la elaboracin y divulgacin de
normas para la recuperacin de las reas
afectadas.
Intervenir en la ejecucin de las medidas
que se adopten en el cumplimiento de esta
ley.
Establecer las normas especificas para la
individualizacin de las explotaciones
afectadas y su respectiva verificacin.
Proponer, cuando lo requieran las
circunstancias, cualquier otro tipo de
medidas complementarias.
Confeccionar un registro de contribuyentes
beneficiarios, en tarea coordinada o
conjunta con las autoridades de aplicacin
de los tributos que se incluyan, a fin de
lograr un clculo de los recursos fiscales.
E1 objetivo de la Ley 10.390 es generar
los beneficios crediticios e impositivos adecuados
para que los damnificados puedan afrontar los
perjuicios ocasionados por el desastre; estos
beneficiarios son:
a) En primer trmino, los productores
agropecuarios en las condiciones que
establece la ley, cuyas propiedades
estn afectadas a una zona de desastre
o emergencia;
b) Luego, los beneficios fueron
extendidos a comerciantes a
industriales de zonas afectadas por la
repercusin inmediata del fenmeno;
c) Finalmente, quedaron amparados por
las normas la totalidad de las personas
fsicas o jurdicas, cualquiera sea su
constitucin legal y la actividad
desarrollada, que tengan su centro de
inters econmico en los partidos
declarados de desastre agropecuario.
La Ley 10.943 excluye de los beneficios a
los productores agropecuarios cuando los daos
puedan ser cubiertos o amparados por el rgimen
de seguros o cuando la explotacin la realicen en
zonas consideradas ecolgicamente no aptas para
el desarrollo de la actividad agropecuaria, o
cuando hubieran realizado obras de carcter
hidrulico sin la debida autorizacin.

c) Organismo Regulador deAguas Bonaerense
(ORAB)
Normas aplicables: Ley 11.820, Decreto
2307/ 00
El Organismo Regulador de Aguas
Bonaerense (ORAB) es la autoridad de aplicacin
del marco regulatorio para la prestacin de los
servicios pblicos de provisin de agua potable y
desages cloacales cuyo mbito de aplicacin es
todo el territorio de la provincia de Buenos Aires
con excepcin de los partidos del Gran Buenos
Aires, en los que ejerce funciones regulatorias el
Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios
(ETOSS).
El Organismo Regulador ORAB tiene por
finalidad ejercer el poder de polica de los servicios
sanitarios, controlando el cumplimiento de la Ley
11.820 y de sus Anexos en lo relativo a la calidad,
continuidad, seguridad y expansin de los
servicios y uso racional de los recursos,
protegiendo la salud pblica y el medio ambiente
de todo el territorio de la provincia de Buenos
Aires.
El concesionario y los servicios que preste
estarn bajo el control y la regulacin del ORAB.
El ORAB har cumplir el marco regulatorio en
toda el rea concesionada y, fuera de ella, donde
existan instalaciones operadas por el concesionario
para la prestacin del servicio, o conexiones
vinculadas con el sistema objeto de la concesin.
Tiene a su cargo asegurar la calidad de los
servicios, la proteccin de los intereses de la
comunidad, el control, fiscalizacin y verificacin
del cumplimiento de las normas vigentes del
Contrato de Concesin. Para ello debe cumplir y
hacer cumplir el marco regulatorio y el Contrato
de Concesin del servicio pblico de provisin de
agua potable y desages cloacales y sus normas
complementarias, realizando un eficaz control y
verificacin de la concesin y de los servicios que
el concesionario preste a los usuarios.
El Marco Regulatorio prev expresamente
respecto deinundaciones por desages cloacales
que el concesionario deber operar, limpiar,
reparar, reemplazar, y extender el sistema de
desages cloacales de manera de minimizar el
riesgo de inundaciones provocadas por
deficiencias del sistema que solo podrn ser
justificadas excepcionalmente mediante decisin
fundada del ORAB.

CONCLUSIONESY RECOMENDACIONES

En el mbito de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires, las competencias especficas en
cuanto al control y manejo del sistema de desages

164
pluviales y en cuanto al control de las
inundaciones corresponden a la Direccin de
Hidrulica. Dado que en determinadas zonas de
la ciudad se comparten los sistemas de caeras de
desages, cuando ocurren incidentes se advierte
un conflicto jurisdiccional entre el Municipio yla
empresa Aguas Argentinas.
En el mbitodela provincia deBuenosAireslas
funciones sustanciales en materia de inundaciones
estn bajo la rbita de la Direccin Provincial de
Hidrulica.
No hay, estrictamente hablando, un vaco
legislativo o institucional, ya que las normas
otorgan la mayora de las funciones a un solo
ministerio y a una Direccin Provincial. No
sabemos si faltan recursos econmicos para la
investigacin y el diagnstico del ciclo hidrolgico
a efectos de obtener una gestin integral de
manejo del agua y realizar obras en consecuencia.
Se puede hablar de cierta inconsecuencia legal
porque si bien todas las funciones hidrulicas
estn en el Ministerio de Obras Pblicas, la
Secretara de Poltica Ambiental de la Provincia es
la autoridad de aplicacin de la Ley 11.723 que ha
postulado el manejo integral del recurso agua, la
unidad de manejo y la descentralizacin operativa.
Cabra pensar en un diseo institucional
que hiciera trasladar la coordinacin de la poltica
de manejo del agua y el control de su aplicacin
hacia la SPA con el consecuente traslado de
recursos humanos y financieros, dejando las
competencias en cuanto a obras hidrulicas y en
cuanto a estudio a investigacin a cargo de la
Direccin de Hidrulica.
En efecto, el problema de la gestin
institucional es un problema de conceptualizacin
terica del tema: en los organismos a cargo de
obras hidrulicas (municipalidades) no se alcanza a
advertir con profundidad el comportamiento del
ciclo hidrolgico, que alterna entre la inundacin y
la sequa, y en consecuencia no se piensa en
solucionarlo integralmente. Slo se acta cuando
ocurre la inundacin y a efectos de paliar sus
consecuencias socioeconmicas. Cuando se piensa
en obras hidrulicas se piensa en obras para
contener las inundaciones, lo cual luego puede
agravar los efectos de la sequa que en forma
recurrente sobreviene con posterioridad. En
consecuencia lo que falta es una poltica integral
de formacin en el manejo del recurso del agua,
conforme lo establece expresamente la Ley
Provincial 11.723. Por otro lado, en materia de
prevencin falta una poltica de formacin de
carcter tcnico dirigida a los municipios.
En el mbito nacional, existe una fuerte
institucionalidad pblica en materia de alerta de
inundaciones: el Instituto Nacional del Agua y del
Ambiente, el Instituto Nacional de Tecnologa
Agropecuaria y el Servicio Meteorolgico
Nacional) y de mitigacin de sus efectos
econmicos y sociales, el Consejo Nacional de
Recuperacin de Zonas Afectadas par
Emergencias Climticas, el Ministerio de
Economa y el de Obras y Servicios Pblicos, la
Subunidad Central de Coordinacin para la
Emergencia (SUCCE) de la Unidad Ejecutora
Central (UC) del Programa de Saneamiento
Financiero y Desarrollo Econmico de las
Provincias Argentinas, el Fondo de Emergencia
por Inundaciones, la Direccin Nacional de
Defensa Civil del Ministerio de Defensa y la
Polica Federal Argentina.
Sin embargo, existe una evidente
debilidad institucional y legal en materia de
prevencin de inundaciones y de ordenamiento
del territorio.

LOS MECANISMOS DISPONIBLES

En trminos generales, se aprecia que la
estructura legal institucional en las jurisdicciones
analizadas dispone de mecanismos a instrumentos
suficientes para:
1. Disponer de informacin anticipada
sobre el comportamiento de las cuencas hdricas,
par media de sistemas de alerta hidrolgico y
meteorolgico.
2. Asegurar el mantenimiento de la red de
desages pluviales en las reas urbanas.
3. Establecer un programa de obras
hdricas (especialmente canales) para la prevencin
de las inundaciones.
4. Establecer programas de mitigacin de
los impactos sociales y econmicos de las
inundaciones, especialmente por medio de
desgravaciones y exenciones impositivas,
beneficios fiscales y acceso a crditos blandos.

LOSVACOSLEGALES

La mayor deficiencia del sistema legal se
advierte en la ausencia de normas sobre

165
ordenamiento ambiental, del territorio y de las
actividades, para la prevencin de emergencias y
desastres naturales.
Como consecuencia, se desaprovechan
los recursos aplicados al establecimiento de
sistemas de alerta hidrolgico y meteorolgico, y
los programas de obras pblicas hdricas no se
inscriben en un sistema de planificacin ambiental
que tenga en cuenta la integralidad del sistema.
En la prctica, la poltica pblica
institucional solo muestra una relativa eficiencia en
la actuacin ex post facto, asistiendo financieramente
a los actores sociales afectados por el siniestro.

LOS VACOS INSTITUCIONALES

Con relacin al sistema institucional, el
elemento relevante es la ausencia de instancias
pblicas de coordinacin entre las diversas
jurisdicciones implicadas en la administracin del
rea Metropolitana de Buenos Aires.
Si bien se trata de un continuo urbano-
ambiental, en l confluyen 14 municipios del
conurbano bonaerense, el Gobierno de la Ciudad
de Buenos Aires, el Gobierno de la Provincia de
Buenos Aires y el Gobierno Nacional.
Se advierte la existencia de organismos
con facultades superpuestas, con recursos que se
aplican a las mismas misiones y funciones pero en
el contexto de polticas pblicas que muchas veces
se oponen entre s y que normalmente se definen
con independencia las unas de las otras. No hay
articulacin de polticas y programas, no se
comparten recursos y conocimientos, y en cada
jurisdiccin se promueven conductas que
impactan directa o indirectamente en las otras.
Los organismos de diferentes jurisdicciones actan
como compartimentos estancos, y la consecuencia
es la ausencia de una poltica uniforme, sistemtica
y ordenada reprevencin de emergencias
ambientales en el rea.
Un ejemplo de ello es la situacin que
plantea el manejo de los residuos peligrosos en el
AMBA. La Constitucin de la Provincia de
Buenos Aires ha prohibido su ingreso desde
terceras jurisdicciones. La Ciudad de Buenos Aires
no dispone de espacios ni de infraestructura apta
pare su disposicin adecuada, por lo que la
prohibicin de la Provincia condena a la Ciudad a
exportar sus residuos peligros, tratarlos in situo
transportarlos a otras provincias distintas de
Buenos Aires. Los costos de esas operaciones
podran significar el fin de la actividad productiva
industrial en la ciudad. Los impactos ambientales,
econmicos y sociales son de una magnitud difcil
de prever.
Para resolver ese vaco institucional
debera abrirse una instancia de negociacin para
el logro de acuerdos y convenios que permitan
delegar misiones y funciones en un organismo
centralizado que asegure representatividad a las
jurisdicciones delegantes. Una especie de
autoridad ambiental del AMBA, responsable de
atender aquellos conflictos que necesariamente
deben abordarse desde la interjurisdiccionalidad
para su ms eficaz solucin.

166








HILDA MARA HERZER

INTRODUCCIN

En este trabajo se efecta un anlisis
interpretativo de los discursos y las prcticas de
los actores sociales afectados por las
inundaciones en algunos barrios de la ciudad de
Buenos Aires
.1
Se analiza la accin delos miembros de
las comisiones vecinales
2
formadas a raz de las
inundaciones en la ciudad (desde 1985 en
adelante) y el proceso de incorporacin de estos
actores al sistema poltico local. Este anlisis se
hace con base en entrevistas realizadas a
dirigentes vecinales, ex concejales, legisladores y
funcionarios; dilogos que enmarcan la
problemtica en el contexto poltico y
socioeconmico de la administracin de la
ciudad. A partir de dicha contextualizacin, el
caso particular de las inundaciones adquiere una
gran riqueza como ejemplo de ciertos modos de
gestin vigentes en la ciudad. De su estudio,
surgen elementos acerca de las interrelaciones
entre el gobierno local y la sociedad civil.
Desde lapticade lapolticaurbana, las
inundaciones ponen al descubierto aspectos que de
otra manera permaneceran inadvertidos. Se trata
de indicios claros acerca de la creciente
vulnerabilidad de laciudad, as como tambin de
fallas en su administracin pblica, relativas a
instancias de gestin del riesgo de inundacin en la
ciudad, de la vulnerabilidad de la poblacin y de la
infraestructura construida y del cuidado de las
zonas y poblacin afectadas.
3

El fenmeno de las inundaciones
ocurridas a partir de l985 da origen a la
conformacin, por parte de los vecinos afectados,
de diversas organizaciones barriales. Estas
comisiones toman asu cargo latareade gestionar
ante las autoridades locales la solucin de los
diversos aspectos causales del problema. La
relevancia del accionar de estas organizaciones
reside en que ste se desarrolla a travs de un
proceso de incorporacin progresiva a la dinmica
poltica de la ciudad, que tiene lugar en un
contexto signado por laresignificacin de las









esferas del estado y la sociedad civil, el
descreimiento social hacia la accin poltica, as
como el manejo clientelar de sectores de la poltica
a nivel local. Estos y otros factores se estructuran
como limitaciones para el desarrollo de procesos
autnomos de accin poltica por parte de actores
sociales del nivel local. No obstante, lo que se
presenta es representativo de ciertos procesos
actuales en los que sectores de la sociedad civil,
articulndose, concretan acciones que suponen una
activa y fructfera incorporacin en la dinmica
poltica local.

LASORGANIZACIONESVECINALESDE INUNDADOS:
QUINESSON Y PORQU SE ORGANIZAN

Es relevante situar el tipo de accionar de
estas organizaciones sociales en el contexto
conformado por los diferentes actores que se
despliegan en la arena poltica.
Con respecto a otros actores colectivos de
la sociedad civilpartidos polticos, sindicatos,
organizaciones comunitariasla particularidad
esencial de las organizaciones vecinales de
inundados consiste en que su surgimiento y
desarrollo son consecuenciade los efectos de un
fenmeno pasajero, pero recurrente. A pesar de
generar efectos que permanecen en el tiempo, las
inundaciones tienen, en lo que hace a su
manifestacin, un perfil espordico. En este
sentido, tanto las riquezas cuanto las falencias del
accionar poltico de estas organizaciones vecinales,
deben ser entendidas en el marco excepcional del
fenmeno fluctuante que las origina. Paraanalizar
el proceso de incorporacin poltica de estas
entidades, es preciso tomar en cuenta las
dificultades que presenta, con relacin a la
construccin de procesos polticos, el hecho de
que stas se centren en fenmenos espordicos
que a pesar de su recurrencia, ante la mirada social,
poseen por momentos una gran visibilidad,
Inundaciones en el rea Metropolitana
de Buenos Aires: Participacin de las
Organizaciones Sociales


167


desapareciendo luego por perodos de diferente
duracin.

LA CONSTITUCIN DE ORGANIZACIONESDE
VECINOSAFECTADOSPOR LASINUNDACIONES
4

En el marco de la crisis de representacin
polticay cultural, que ahondaladistanciacon las
autoridades, surge la prctica de organizarse en
torno a la bsqueda independiente de soluciones.
Una organizacin vecinal se nutre en sus inicios de
numerosas fuentes.
La Comisin del arroyo Medrano, se
forma en 1985 sin tener contacto con otras
asociaciones vecinales de la zona, por considerar
que esas estaban al servicio del poder municipal de
turno. Sus dirigentes afirman: En la Capital no
hay sociedades de fomento, las organizaciones que
hay no se meten con lapoltica, se tratanadams
que de atraer al Intendente.
La Comisin Pro Solucin de los
Problemas del Arroyo Maldonado (Coproma) es
un caso paradigmtico que muestra las dinmicas
asociativas barriales. Comenz a reunirse apartir
de las inundaciones de 1985 y a trabajar en el
mbito de la parroquia de la zona, colaborando
con el sacerdote, luego se sumaron miembros de
un club deportivo del barrio, ms adelante se
acerc gente de la biblioteca zonal. A estos grupos
se sumaron, finalmente, algunos cuadros de los
partidos polticos y de los Consejos Vecinales. Su
margen de accin es ascendente a lo largo del
tiempo. En primerainstancia, atravs de Coproma
se realizaron tareas coyunturales y de emergencia,
basadas en apoyoentrega de alimentos y
ropasalos afectados por lainundacin de 1985.
5

Luego comenzaron afuncionar en el local de una
casa prestada y se formaliz la Comisin, en
contacto con otras organizaciones. A partir de all
se sucedieron gestiones ante el gobierno de la
ciudad y luego, al ir disminuyendo la eficacia de la
respuesta del gobierno de la ciudad, los contactos
se establecieron a nivel del gobierno nacional.
La Comisin Vecinal del arroyo Vega
surge a raz de la inundacin del 6 de mayo de
1992. Comienza un proceso de articulacin de
vecinos y de reunin de firmas para solicitar la
realizacin de las obras de limpieza y
desobstruccin del arroyo, que corre entubado
bajo la calle Blanco Encalada, sector donde viven
los miembros de la Comisin Vecinal. Luego se
sucedieron gestiones ante el gobierno de la ciudad,
varias dependencias tcnicas, el Ombudsman
comunal y diversos ediles. Se produjeron algunos
logros, como la firma de un convenio entre la
Municipalidad de Buenos Airesa travs de la
Secretara de Produccin y Servicioscon el ex
Instituto Nacional de Ciencia y Tcnica Hdrica
(INCYTH) actual Instituto Nacional del Aguay el
Ambiente (INAA) para realizar estudios de
factibilidad y elaborar documentacin tcnica de
los pliegos de licitacin de obras que solucionaran
lacuestin de inundaciones en los arroyos Vega,
Medrano y Maldonado. No obstante, en ese
perodo se volvi aproducir unafuerte inundacin
de graves consecuencias, como fue la del 15 de
marzo de 1994.
La Comisin Vecinal de los barrios
Saavedra, Mitre y Nez se constituy a partir de
la inundacin de enero de 1985, que afect a 180
manzanas de esos barrios, habitadas por 60.000
vecinos. La Comisin comenz sus gestiones
avalada por las firmas de 5.000 vecinos.
6
A partir
de una nueva inundacin ocurrida cuatro meses
despus se intensificaron sus actividades, que
abarcaran desde reuniones con autoridades del
nivel local hasta el logro de cierta repercusin en
Francia, lo cual motiv una invitacin a un
Congreso Internacional sobre la temtica
7
,
celebrado en Uruguay.
La Comisin Vecinal del arroyo Cildez
se form en 1988 a partir de una inundacin que
se registr el 27 de marzo de ese ao, cuando
cayeron aproximadamente 60mm de agua. Segn
sus integrantes, aquel fue el detonante que los hizo
reflexionar acerca de las causas de la inundacin,
ms allde las amenazas naturales. Trabajaron sin
cesar durante 2 aos participando de reuniones
con el Ejecutivo y Deliberante locales as como
con empresas nacionales.

QU HACEN?

Es preciso resaltar dos aspectos
fundamentales de la dinmica de accin de las
organizaciones vecinales.
El primero es que su accionar, junto con
el de la prensa, es el que da estado pblico al
problema de las inundaciones. Algunas de estas
organizaciones canalizan sus demandas atravs del
contacto directo con funcionarios locales, sean del
ejecutivo o del legislativo de laciudad. En otros
casos, producen movilizaciones y difunden sus
reclamos a travs de los medios de comunicacin.
8.


168


Otras vecinales llegan a participar en tareas que
tienden asolucionar parcialmente el problema. Por
ejemplo, la Comisin de Vecinos de Saavedra,
Nez y Belgrano, control, en cierto momento,
los procesos de limpieza de los sumideros y
desembocaduraque se llevaron acabo en el arroyo
Medrano. Estas son tareas espordicas, que no
necesariamente se prolongan en el tiempo.
El segundo aspecto relevante a mencionar
es que las distintas organizaciones vecinales no
desarrollan su accionar de manera articulada. En
buena medida, los miembros de cada una de ellas
desconoce la situacin detallada de las otras zonas
afectadas, as como el grado de desarrollo o el
alcance de la accin de las distintas agrupaciones.

LA PARTICIPACIN EN LASORGANIZACIONES
VECINALES

La participacin ciudadana en las
organizaciones vecinales es una cuestin de
mltiples aristas. En esto influyen, segn los
vecinos, el descrdito hacia las autoridades
polticas y el mencionado distanciamiento entre
ciudadanos y representantes. Los entrevistados
narran que vecinos de otras organizaciones
como las de comerciantes u otras ligadas a algn
poltico barrialy vecinos que no pertenecen a
agrupacin alguna, coinciden en su escaso nivel de
participacin en las comisiones barriales y muy
dbil presencia en las actividades de las mismas.
9

Por otra parte, segn algunas vecinales, parece
extendida la opinin de que las autoridades
pblicas deben hacerse cargo del problema sin que
medie una accin de los vecinos.
Es notable que, en relacin a lo anterior,
los testimonios den cuenta de un ocultamiento
del problema de las inundaciones por parte de las
organizaciones vecinales, por ejemplo, del barrio
de Belgrano. Los problemas que son
preponderantes para estas instituciones son de
otro tenor: el trnsito, la limpieza, los comercios
y lugares de diversin, etc.
El componente socioeconmico de los
vecinos de la zona, relacionado ocasionalmente a
pautas culturales, es un tema que aparece
recurrentemente: se trata de gente muy
especial. Esto ltimo es afirmado con relacin a
la falta de prcticas solidarias entre los mismos,
lo cual conspira contra el compromiso vecinal
necesario en la gestin de mejoras, en el control
de las acciones de las autoridades, etc. Se narra el
hecho de que una vecina que viva en un primer
piso se desentenda de la situacin de las
inundaciones y de los afectados por ellas porque
el agua no llegaba hasta su casa.

LOSVECINOSCARACTERIZAN EL PROBLEMA

La percepcin que los dirigentes
entrevistados poseen del problema que los afecta
directamente est moldeada por las experiencias y
memorias propias, as como por un proceso,
posterior al desastre, de bsqueda de soluciones.
10

Este proceso incluye una activa bsqueda de
informacin entre funcionarios polticos y tcnicos
que va generando un desarrollo del conocimiento
de los distintos aspectos vinculados alas causas del
desastre y a la gestin poltica para solucionarlos.
Uno de los entrevistados, perteneciente a la
Comisin del Vega, lo pone en estos trminos:
Hablamos con gente de Hidrulica
11,
ms tcnica.
Lo que nosotros hacamos era vivir la
inundacin, pero en el fondo no tenamos muy
claro qu era lo que pasaba.
Mientras que en una primera instancia,
algunas autoridades pblicas atribuan las
inundaciones a imponderables,
12
los dirigentes
vecinales advierten claramente algunos de los
principales factores causales de las inundaciones.
Por ejemplo, los vecinos de Nez y Belgrano
narran que un ingeniero, gerente de Obras
Sanitarias de la Nacin, tras la grave inundacin de
enero de 1985, intentaba llevar tranquilidad a los
vecinos afirmando que se tratabade situaciones
que se dan cadacincuentaaos y que el arroyo
Medrano estabaen perfecto estado de limpieza,
ya que su entubamiento haba incluido un
coeficiente autolimpiante.
Frente a estos argumentos, el proceso de
bsquedade conocimiento llevado acabo por los
vecinos aport informacin sobre las causas de las
inundaciones. Entre los factores ms resaltados
por los vecinos se cuentan los profundos cambios
que se han producido en la configuracin de la
ciudad, a lo largo del siglo, y en especial en los
ltimos treintaaos. Asimismo se incluye el hecho
de que la ciudad ha ido variando en su perfil
socioeconmicodensificacin de distintos
barrios, movilidad de grupos sociales y
culturalesmientras que estos cambios no han
sido acompaados por mejoras en el sistemade
redes. Una vecina de la zona del Vega expresa El
rgimen de lluvia cambi, la ciudad tambin.

169


Donde haba una casa con jardn ahora hay un
edificio. Belgrano yano tiene el empedrado, que
absorbe el 20% del agua cada. El arroyo est
hecho para tener un canal aliviador que nunca se
hizo. Lagente antes no tirababasuraen las calles,
era ms respetuosa de la ciudad.
Entre 1993 y 1994 se realizaron obras en
la desembocadura del Vega: se consolid la salida
del arroyo y se realiz unalimpiezade sumideros y
de la red colectora de agua de lluvia. Segn las
autoridades municipales esto solucionara slo el
60% del problema de las inundaciones. Los
vecinos de la zona estiman que ni siquiera se
alcanza ese porcentual. Identifican, como mnimo,
dos sitios problemticos en la zona del Bajo
Belgrano: en uno de ellos se produce un cuello de
botellaporque el conducto se estrecha; en otro, el
caudal de un conducto pasa a otro de menor
capacidad. Esto genera que el agua deje de escurrir
y salga a la superficie. La organizacin vecinal
afirma: No necesitamos obras faranicas, sino
posibles: necesitamos hechos, obras realizadas.
13
Los vecinos del arroyo Cildez agregan: Cambi
la fisonoma de la ciudad, el escurrimiento, y se
profundiz la terrible suciedad de los arroyos. La
zona en la que viven en un principio posea el
arroyo a cielo abierto que fue terminado de
entubar en 1966. Nunca se haba inundado hasta
mayo de 1985, cuando, como producto de las
intensas lluvias (300 mm en 24 horas) se alcanz
un nivel de agua de 80 cm. en las casas de los
vecinos que estaban a 150 metros del arroyo y
posteriormente en marzo de l988 se vuelven a
inundar y slo se registran 60 mm. Los vecinos
tomaron conocimiento de que el arroyo entubado
as como los canales conectores estaban
colmatados de sedimentos y de la importancia de
un sistema de compuertas quecontrolael aguade
los lagos. Los vecinos haban comenzado gestiones
para que se construyera otro lago artificial
regulador del caudal del Cildez para evitar las
inundaciones, proyecto que se detuvo por falta de
financiamiento. Los vecinos reclaman control y
seguridad en el mbito de los sistemas de
regulacin del agua por parte de las autoridades del
rea. Admiten que deben hacer presin ante las
autoridadesuna imagen que reaparece
constantementeporque las estructuras estn
abandonadas y en mal estado.
Un dirigente de la Comisin del arroyo
Maldonado explica que el problema de las
inundaciones proviene de los tiempos de la
Colonia y se debe al bajo relieve que posee la
ciudad, especialmente en la zona de Villa Crespo.
Se refiere tambin a las obras realizadas en la
dcada del 20, que prevean que deba realizarse
un canal aliviador que no se construy. Estos
vecinos tambin toman en cuenta el progresivo
aumento de la impermeabilizacin de la ciudad,
sumada a la mayor densificacin edilicia ya lacada
vez mayor urbanizacin del Conurbano
Bonaerense, hecho que incide en el curso de este
arroyo dado que es tributario de otro en el mbito
de laprovinciade Buenos Aires.

CON QUINESSE VINCULAN? LA BSQUEDA DE
INFORMACIN

Un aspecto fundamental en el accionar de
las organizaciones vecinales es la bsqueda y
obtencin de conocimiento tcnico con respecto al
problema que padecen, lo cual les permite una
mayor eficacia en su prctica poltica. Los
dirigentes mantienen contactos fluidos con
funcionarios y tcnicos, de manera que acceden a
estudios y diagnsticos que les proporcionan datos
de relevancia para poseer una nocin ms
profunda del problema y para la gestin de
soluciones.
Dirigentes de lazonadel Cildez narran
que de no conocer nada pasaron a conocer
cmo era la administracin de los diversos
canales. Lograron gestionar la limpieza de algunos
lagos reguladores y el arreglo de sistemas de
drenaje. Inclusive, lograron que al limpiarse el lago
Soldati, se redescubrieran los canales ocultos que
los vecinos slo conocan atravs de documentos
de archivos.
Vecinos del Maldonado, por su parte,
supieron que el arroyo est apoyado sobre
columnas que, suponen, impiden una correcta
fluidez y escurrimiento del agua. Solicitaron que el
gobierno de la ciudad otorgara un presupuesto
para construir canales aliviadores. Posteriormente,
en la Direccin de Hidrulica tomaron
conocimiento de un proyecto diferente,
consistente en construir reservorios de agua.
Tuvieron encuentros iniciales con legisladores
nacionales que les transmitieron informacin
tcnica sobre los procesos de licitacin de la
limpieza y mantenimiento del sistema de desages.
Los vecinos confiesan no haber comprendido en
un primer momento aspectos de estainformacin
detallada. La posterior profundizacin de dicho

170


conocimiento legal, econmico y tcnico, motiv
el logro de la firma de un acta con autoridades
municipales, la cual estipulaba que los proyectos
futuros deban tener obligatoriamente, para su
ejecucin, el acuerdo de l os vecinos en cuanto a
los aspectos tcnicos: No importa que cambien
los funcionarios, la Municipalidad es la misma.
Existe un acta firmada y nos tienen que demostrar
que van a cumplir con las mediciones que les
damos. Nosotros trabajamos con base porque
tenemos asesores tcnicos. La articulacin de
saberes tcnicos e incipientes prcticas polticas va
mostrando huellas del proceso de incorporacin al
sistema poltico local de los actores barriales. Ms
all de escenarios coyunturales, los vecinos van
logrando ciertavisibilidad de laproblemticaque
los incumbe y cierta legitimidad a su accionar
poltico de demanda.
La adquisicin de estos saberes tcnicos
proporciona otros ejemplos de prcticas de
reclamo y obtencin de soluciones. Los dirigentes
de esta misma vecinal afirman la necesidad de
canales aliviadores en el arroyo Cildez, que asu
vez es aliviador del Maldonado. A partir del
conocimiento de documentos oficiales, estiman
que la suciedad del Cildez contribuye a producir
las inundaciones en Villa Crespo, a la vez que
profundiza la sedimentacin del lecho del
Riachuelo.
Los vecinos del Cildez analizan la
accin de empresas privadas de limpieza y
residuos. Se refieren, por ejemplo, alo que estiman
como la desaprensin evidenciada en la gestin de
la empresa, con respecto a la limpieza de los
desages, el dragado de la sedimentacin y la
colocacin del agua en piletones en la
desembocaduradel Riachuelo. Laempresaextrajo
residuos txicos de los desagessatisfaciendo la
demanda de los vecinos de la zonapero
haciendo que la sedimentacin volviera al
Riachuelo. Los vecinos advierten las implicancias
favorables de estos procedimientos en la
preservacin ambiental y en el control de la
sedimentacin pero evalan crticamente, con base
en lainformacin tcnica obtenida, los efectos de
esos arreglos en el control de futuras inundaciones.
Esta organizacin vecinal plantea
asimismo la necesidad de que las autoridades
encaren acciones de mayor envergadura, como la
limpieza del Parque Indoamericano o el
fundamental dragado del Riachuelo.
Diversos efectos de lainundacin tambin
son minuciosamente descriptos por las dirigentes
del arroyo Vega. Se mencionan as los altos niveles
de aguaque anegan calles y avenidas, destrozando
vidrieras de comercios, al tiempo que inundan
stanos y plantas bajas. En el mbito de los
domicilios particulares, se dan destrozos, el corte
prolongado de servicios como luz y agua, la rotura
de cableados, telfonos o ascensores, el peligro
constante que genera el contacto del agua con
instalaciones elctricas. Se describe de manera
sumamente grfica el ruido de la correntada
subterrnea del agua del arroyo entubado, de qu
manerase desplazay produce el caos en lazona
afectada. Los dirigentes de la zona del Vega narran
hechos sucedidos en torno alas inundaciones de
mayo de 1992, de marzo de 1994 y de febrero de
1998. Estas inundaciones son, junto a las de enero
y mayo de 1985, las que consideran ms
significativas en su experiencia. Algunas vecinas
posean incluso un vdeo de las inundaciones
grabado desde la ventana, el cual muestran
repetidamente para ejemplificar los hechos de los
que hablan. Con respecto a la memoria de estos
hechos sucedidos, si bien se establece cierto grado
comparativo, obviamente se privilegian los
aspectos ms recientes.

LA GESTIN POLTICA

En tanto los desastres son producidos por
factores sociales, es necesario situar su anlisis en
relacin a stos. Las inundaciones como parte de
un proceso urbano deben ser situadas en el
contexto poltico y econmico de laciudad. Esa
articulacin entre los factores del fenmeno que
desencadenan lainundacin y posterior desastre y
los factores sociales conformael marco en el que
se inscribe el proceso de incorporacin poltica de
los actores vecinales.
El contexto local presenta diversas
caractersticas que influyen en la gestin de la
ciudad, tales como: cierta dependencia con
respecto al gobierno central, los escasos controles
y regulaciones de las acciones, tanto pblicas como
de actores privados que se realizan en el territorio
de la ciudad, la retraccin del estado de numerosas
reas de la poltica pblica, la consecuente
privatizacin de los servicios, el accionar de actores
sociales y econmicos que supeditan su actividad
en laciudad aestrategias globales.

171


De las entrevistas a dirigentes de las
vecinales pueden extraerse elementos de la
dinmica poltica de la ciudad vinculados con la
maquinaria del clientelismo, que domina parte de
la accin poltica local.
Otro aspecto que surge es el de la
influenciade los medios de comunicacin en la
polticalocal y el grado de percepcin y uso de esta
situacin por parte delas organizaciones vecinales.
Los caminos que transita el proceso poltico de las
vecinales son variados. Una dirigente vecinal de la
zona del Vega relata, por ejemplo, la forma en que
traban contacto con un concejal que estaba
elaborando un proyecto sobre inundaciones en la
zona, cuya suerte posterior desconocen.
14.
El
desarrollo de las relaciones que establecen, puede
interpretarse, posibilita que ingresen en el juego
clientelar de prestaciones mutuas de favores, en el
que los vecinos aportarn apoyo al poltico bajo la
forma de asistencia a encuentros en locales
partidarios del barrio a los que llevan a otros
vecinos, etc. Las relaciones se dan bajo unalgica
signada por el intercambio de servicios. Esto se
expresa en frases tales como l nos sirvi,
nosotros le servimos o nos ayud ahacer cosas
que solas no hubiramos hecho. Una vecina
resaltaque en contraprestacin al apoyo brindado
al concejal, recibieron de ste informacin para
realizar gestiones polticas a nivel del estado
municipal, acerca de las cuales desconocan los
mecanismos. En su caso, las entrevistas se
realizaron con el secretario del Intendente y con
otras autoridades. Asimismo, destacan el apoyo
recibido para realizar una campaa en los medios
de comunicacin, mediante contactos que posea
el concejal en diarios, radios, etc. El mbito
meditico es fundamental para lograr un
reconocimiento pblico del problema y una
legitimacin de los reclamos de los vecinos con
relacin al conjunto de la sociedad.
Cierta desorientacin inicial por parte de
los dirigentes con respecto a los caminos aadoptar
en busca de soluciones, se debe a que no existen,
prcticamente, canales institucionales a travs de
los cuales los vecinos puedan elevar sus demandas.
A esta indefinicin en las vas de reclamo y gestin
ante las autoridades locales, se sumael hecho de
que en un primer momento, los vecinos no poseen
una organizacin barrial social que los aglutine en
torno aeste problemaespecfico.
Esta carencia de instanciasprivadas y
sobre todo pblicasvlidas para encauzar las
demandas vecinales generan que el ciudadano
como actor social urbano no pueda ejercer sus
derechos. La realidad social atinente a este
problema, aparece segmentaday compartimentada,
inclusive sin responsables directos.
Con respecto a estructuras polticas
descentralizadas, la accin de los Consejos
Vecinales y posteriormente los Centros de Gestin
y Participacin (CGP), se ve sumamente acotada
en razn de no poder constituirse como una
instancia de participacin y poder reales. Esto es
debido a su casi nula incumbencia en el
tratamiento y solucin de problemas que se
resuelven de maneracentralizadaen el mbito del
Ejecutivo de laciudad. Algunos dirigentes de las
vecinales eluden la relacin con los Consejosy los
CGP, por visualizarlos como instancias
inoperantes y carentes de poder.
Los dirigentes de la Comisin del arroyo
Maldonado explican que en un principio
trabajaron de maneracorrectacon los consejeros
vecinales, pero luego este contacto se fue
diluyendo y los vecinos emprendieron
negociaciones con dependencias del nivel
nacionalSecretara de Recursos Hdricosy del
ejecutivo municipal, que es donde ellos perciben
que reside el verdadero poder para la toma de
decisiones. En la percepcin de los vecinos esta
situacin no ha variado demasiado desde la
constitucin de los Centros de Gestin y
Participacin (CGP). Un CGP de la zona norte de
la ciudad, cit a las comisiones vecinales de lazona
aunareunin en junio de 1997, en lacual, segn
vecinos presentes, ms que interactuar con los
vecinos, funcionarios del gobierno de la ciudad
informaron sobre un proyecto de obra de
mitigacin de inundaciones, a realizarse en un
futuro, sin tener en cuenta la opinin de las
organizaciones sociales afectadas.
.15

EL CLIENTELISMO

El tratamiento poltico y tcnico de las
inundaciones, como se advierte, permite entrever
rasgos de la dinmica poltica de la ciudad. Entre
estos, se hallan ciertas redes clientelares que se
entrelazan y atraviesan la gestin local. Con
respecto al anlisis de las relaciones entre el
clientelismo y el desarrollo poltico, existen por
lo menos dos orientaciones tericas.
Si bien es relevante mantener para el
presente anlisis ciertos rasgos estructurales de

172


ese enfoque, es necesario complementarlo con la
mirada de una segunda tendencia, que entiende al
clientelismo desde una perspectiva funcional.
Esta corriente interpreta el fenmeno clientelar
como un medio para el desarrollo sociopoltico,
que genera cierta conciencia y accin poltica de
los actores sociales. En buena medida, los
testimonios recabados en las entrevistas sobre la
cuestin de inundaciones van en esta direccin,
pues sealan de qu manera el contacto con
dirigentes polticos significa un intercambio de
favores a travs del cual se realiza un proceso de
aprendizaje poltico, que posibilita el acceso a
diversas instancias institucionales y cierto
conocimiento de su dinmica de funcionamiento.
Puede plantearse la hiptesis de que los
grados de subordinacin poltica, por una parte,
y de incorporacin funcional a procesos de
desarrollo, por la otra, varan significativamente
segn el caso particular estudiado y que dicha
variacin estara imbricada con el grado de
desarrollo de la sociedad civil en el contexto local
y la subsecuente articulacin y fortaleza
demostrada por los actores sociales que
participan de las relaciones clientelares.
Aqu es preciso sealar la relevancia que
posee el origen social de los actores involucrados
en estos procesos. En este caso, se trata
netamente de personas de sectores medios. Esta
pertenencia de claseasociada a ciertos niveles
de capital simblico, capital social y recursos
econmicosjuega un rol central en el proceso
estructural de paso de una situacin de
subordinacin a otra de cierta organizacin social
y demanda poltica.
Se tornaevidente que el anlisis realizado
en trminos puramente estructurales, si bien posee
riqueza en la caracterizacin y definicin del
fenmeno, deja de lado aspectos particulares de
cadacaso que unacontextualizacin apropiadade
los mismos permite sacar a la luz. Las diferentes
manifestaciones del clientelismo poltico en el
mbito local se dan de manera desarticulada,
fragmentaria, lo cual impide esbozar un anlisis
general en trminos de un sistema poltico-
clientelar extendido.
En dicho contexto, el tipo de situacin
que pareciera dibujarse es el de una distancia que
separa al sistema poltico y los ciudadanos, que
en gran medida no se hallan incorporados a un
sistema activo de participacin poltica. Se trata
de un escenario surcado, por una parte, por reas
grises de mbitos territoriales y actores sociales
con problemas que no reciben adecuada
solucin, y por otra, estrechos espacios
fragmentados de poder articulados en torno a
algn dirigente poltico local y una mnima red de
mediadores (o punteros). El accionar poltico
de estos micro espacios es asistemtico,
contrayndose y expandindose, abarcando
distintos espacios de influencia. En la alternancia
de estos movimientosvinculada a la accin
particular de los punteros en torno al espacio
micro del local poltico barrialalcanzan,
algunas veces, a entrar en relacin con distintos
grupos de vecinos, que se movilizan en torno a
problemas de distinta ndole.
Lo que se desarrolla entonces no son
sistemas de redes clientelares basadas en
relaciones de dependencia, subordinacin y
donacin de bienes, acompaadas de lealtad
poltica, sino ms bien dbiles e intermitentes
intercambios de favores. Esta serie de arreglos
que por lo general no son muy slidos ni
extendidos en el tiempo, que involucran
decisiones polticas sobre temas muy particulares,
as como una muy laxa idea de contraprestacin
en trminos de apoyo poltico al mediador, es la
que caracteriza mejor al tipo de clientelismo dbil
que deja traslucir el caso de las inundaciones. Son
casos que se encuentran a medio camino entre el
pluralismociudadana garantizada por razones
universalesy el semiclientelismoentendido
como esquemas flexibles de subordinacin
poltica en que se distribuye el patronazgo
mediante arreglos no explcitos.
16.

Concretamente, en el caso de los ex
concejales de Buenos Aires, una de las
principales prcticas vinculada al intercambio de
favores consiste en la presentacin de proyectos
sin mayores preocupaciones por su efectivo
cumplimiento, ya que los recursos para la
concrecin son incumbencia de instancias del
ejecutivo local.
En numerosas ocasiones, la relevancia
del accionar de las organizaciones vecinales de
inundados, depende de su articulacin con algn
sector poltico-partidario, ya que el problema
requiere algn tipo de voluntad poltica para su
solucin. Los ediles o los legisladores se hacen
eco, fundamentalmente, de las demandas de las
organizaciones que les son afines. Tal es, en
cierto modo, el caso de algunos proyectos
presentados por ex concejales, a partir del ao

173


1990 sobre los arroyos Medrano y Vega o Vega
solamente; se trata de arroyos que atraviesan
subterrneamente una circunscripcin lindante
con la base territorial poltica del concejal autor
del proyecto.
17.
Es relevante sealar la coincidencia que
muestran los distintos dirigentes vecinales, en su
rechazo de los aparatos poltico-partidarios. Es de
remarcar que el sentido de lo poltico, lejos de
verse como un concepto amplio, pluriabarcativo,
es absolutamente restringido a lo partidario, que
aparece como su sinnimo. Dirigentes del arroyo
Medrano aluden en las entrevistas de manera
despectiva a la clase poltica. A pesar del apoyo
masivo que tena la Comisin en sus inicios, era
ignoradaas como a la problemtica de
inundacionespor los representantes partidarios.
Esto suceda, segn los entrevistados, porque los
polticos hacen de la poltica un negocio y
subordinan a las entidades de bien pblico. Estas
entidades, limitadas financieramente y aisladas
progresivamente de lagente por laaccin de los
partidos, ven dificultada su accin en el mbito
vecinal. La situacin de crisis general de lo poltico
contribuye, en la mirada de estos dirigentes, a la
falta de apoyo a las iniciativas vecinalistas. El
testimonio de los dirigentes del Medrano, es acaso,
el que planteade modo ms crudo las disputas con
la clase poltica. Se refieren a conflictos
puntuales que van, desde los intentos por parte de
cuadros partidarios de boicotear las reuniones de la
Comisin, al ingreso con violencia de militantes
partidarios en una asamblea vecinal multitudinaria.
Asimismo, hablan de las prcticas de algunos
sectores partidarios de particularizacin de las
demandas y fragmentacin de lo social, ya que
cuando surge un movimiento importante, laclase
poltica trata de restarle fuerza y genera grupitos de
tres personas que hablan en nombre de los vecinos
y se adjudican lo que hicieron otros.
Existe una instancia sumamente
interesante de la gestin en torno al arroyo
Maldonado que articula aspectos tcnicos y
polticos. A principios de la dcada del '90, la
Municipalidad realiz un estudio tcnico que
implicaba un diagnstico de la situacin en los
diferentes barrios. Se trat de una evaluacin
socioeconmica y el aspecto a resaltar es que se
trat de una medicin con base en el padrn
electoral con miras a una justificacin de la
realizacin del proyecto. Se trata de un ejemplo
que permite observar la subordinacin de la
gestin administrativa, en especial lo referente a
mantenimiento de servicios e infraestructura a la
lgica del ms puro clculo electoralista. La
comprobacin de laexistenciade unaimportante y
potencial clientela poltica encubierta motiv la
decisin poltica de intentar concretar un proyecto
de vas rpidas que abarcaba a la zona del
Maldonado e incluir en la operacin del mismo el
acuerdo de los vecinos.
Clientelismo y burocratizacin
mezclados con desinformacin aparecen as,
segn se desprende del testimonio, como
estructuras que median en la relacin entre los
ciudadanos y sus representantes polticos,
dificultando la relacin entre ambos sectores.
Esto tiene diversas consecuencias, entre las
cuales no es la menor el ahondamiento de la
crisis de representacin poltica.
Dirigentes de las organizaciones
entrevistadas muestran de qu modo en un
primer momento se subordinan al accionar de un
dirigente poltico, obteniendo as beneficios.
Posteriormente, seproduce un apartamiento que
las conduce explcitamente al mbito de lo que se
visualiza como no poltico: los cuadros tcnicos
de las distintas dependencias municipales y
nacionales.

EL CONOCIMIENTO TCNICO

En el contexto de la problemtica de
inundaciones, los damnificados comprueban que el
voluntarismo poltico no es suficiente para alcanzar
una solucin. Se vuelcan a la bsqueda del
conocimiento cientfico-tcnico que involucra
observaciones directas en el foco del problema,
tales como descensos a los arroyos entubados, etc.
La informacin tcnica as obtenida es estimada
como un bien valioso y exhibida como un medio
de legitimacin, en el sentido de que el
conocimiento tcnico del problema las separa del
mbito ineficiente de lo meramente poltico-
partidario.
Algunos vecinos lo expresan de este
modo: ...Cuando uno conoce un poco ms,
recurre a lo tcnico y se maneja con eso,
nosotros obtenamos la informacin y la
tombamos como base para discutir. En
ocasiones la obtencin de dicho saber calificado
involucra observaciones directas, tales como
descensos a los arroyos entubados, que ya
indicamos. La informacin obtenida por estos

174


medios es estimada como un bien valioso y esto
es as yaque, segn plantean los vecinos, es muy
difcil discernir quin te est diciendo la verdad y
quin no, hasta ahora los tcnicos no me
fallaron, quiero creer que no me mienten, ya que
no tienen por qu. Son comunes las referencias
como las que se hacen con respecto a un tcnico
de la Universidad: Ese es de los que no mienten.
Los tcnicosfuncionarios de dependencias
municipales y otros, del rea de infraestructura o
serviciosson bien estimados en razn de haber
brindado informacin calificaday cierta, as como
tambin por haber acompaado alos vecinos en
recorridas por los arroyos para observar la
situacin y evaluar posibles soluciones.
Por el contrario, se cree que los polticoso
funcionarios de alto nivel no estn interesados en
soluciones de fondo, sino en el mero juego poltico
de la obtencin de votos.
18
Se mencionan
recurrentemente estudios producidos por
ingenieros que plantean soluciones de mayor costo
monetario, pero que prevn problemas a largo
plazo. Estos estudios, alos que los vecinos estiman
como correctos, seran desechados por los
funcionarios polticos en favor de soluciones
menos onerosas y a corto plazo.

INSTANCIASDE SOLUCIN POLTICA DE LAS
INUNDACIONES

Es factible observar la multiplicidad y
superposicin de instancias resolutorias. Aparecen
mencionadas en las entrevistas diversas
institucionesligadas en la percepcin de la gente
con dirigentes polticos particularesy entidades
de orden tcnico. No existe un organismo que
especficamente se aboque a la cuestin de
inundaciones, coordine las actividades que se
realizan en la ciudad y se vincule con otros
municipios. Numerosas instituciones sectoriales,
de diversos niveles, se superponen en su accionar y
formulan polticas diferentes, como por ejemplo la
Secretara de Recursos Hdricos de la Nacin y el
ex Instituto Nacional de Ciencia y TcnicaHdrica
(INCYTH) actual INAA, junto con otras
dependencias del gobierno de la ciudad. Es de
mencionar, con respecto aesto, que los problemas
del Cildez involucraron por igual en el ao 1989
a los gobiernos de la ciudad y de la Pcia. de
Buenos Aires, ya que dicho arroyo nace en
territorio provincial. Comparando histricamente,
esto es similar a lo que ocurra a principios de
siglo, cuando el Congreso de la Nacin se atribua
competencia para legislar sobre las inundaciones
por tratarse de un tema de carcter federal que
involucraba a diferentes estados. Dicho carcter y
la diversificacin de instancias resolutorias no
hacan ms que demorar un tratamiento eficaz del
problema, al menos a ojos de quienes los padecan.

VALOR DEL SUELO URBANO

Otro punto fundamental que surge
vinculado a la participacin y a la posible
mitigacin del riesgo de inundacin es lacuestin
en torno al valor del suelo urbano y la existente
especulacin inmobiliaria que se genera a partir de
las inundaciones. Esto se vincula, por ejemplo, a
procesos de densificacin de la construccin
edilicia en zonas inundables, motivados en
beneficios econmicos que se supeditan a
cuestiones de gestin poltica local y planeamiento
urbano.
Vecinos de Nez y Saavedra relatan que,
tras unagran inundacin sufrida, los primeros en
acudir eran aquellas personas interesadas en
comprar a muy bajo costo las viviendas afectadas.
Vecinos del Maldonado cuentan que despus de
una gran inundacin, la propiedad tiene una
depreciacin tremenda y mucha gente se ha
mudado de aqu recientemente..
19
Aqu aparecen
manifestaciones de una cierta especulacin
inmobiliaria entroncada con la cuestin de las
inundaciones. De existir unanormativaestrictade
uso del suelo y un cdigo de edificacin que
guarde relacin con las reas inundables estos
testimonios no tendran lugar. Pero, en trminos
generales los instrumentos de ordenamiento y
normativa urbana han guardado poca relacin con
laproblemticade las inundaciones.
Durante los ltimos aos, la especulacin
inmobiliaria y la corrupcin en la administracin
pblica han hecho proliferar permisos de
construccin de alta densidad o gran altura y
numerosas excepciones al cdigo de edificacin
que han aumentado la densificacin de las
construcciones de la ciudad tornando an ms
vulnerable su red de infraestructura.
Sin embargo estos hechos no son nuevos,
se han repetido a lo largo de la historia. Ya a fines
del siglo pasado, la cuestin del proyecto de
canalizacin del Riachuelo estaba ligada a intereses
especulatorios y produca debates entre distintos
grupos de poder econmico y poltico. Sobre esta

175


y otras cuestiones similares existen numerosas
referencias. Por ejemplo, Charles Sargent (1974)
muestra que en las dcadas del veinte y del treinta
la falta de una normativa adecuada posibilit que
en el crecimiento urbano supuesto por la
consolidacin del Buenos Aires moderno y el
Gran Buenos Aires jugara un rol preponderante la
especulacin inmobiliaria, bajo la forma de
divisin y subdivisin de lotes vendidos por un
sistema especulativo de crditos. Estos lotes se
hallaban en zonas cada vez ms alejadas del centro
comercial de laciudad, e inclusive abarcaron zonas
inundables sobre las que se edific libremente sin
que algn tipo de normativa lo impidiera. Esta
especulacin inmobiliaria haba comenzado hacia
1880 con la divisin de los terrenos de Palermo
entre Barrio Norte y el Arroyo Maldonado, por
entonces lmite natural al norte de la ciudad. Este
proceso continu a principios del siglo pasado en
la ciudad con el loteo de las quintas y chacras de
las zonas de Flores y Belgrano.
El crecimiento de numerosas zonas de la
periferiade laciudad, se dio as por laconcurrencia
de especuladores y de unabase econmicalocal.
Por ejemplo, en la Provincia de Buenos Aires,
legislacin sobre urbanizacin, particularmente en
lo tocante a terrenos inundables, haba sido
sancionadaen 1910 (y modificadaen 1913). Sin
embargo, en zonas aledaas a la Capital Federal,
no fue respetadaen ningn sentido. De tal modo,
fue aumentando ampliamente ladensificacin de
zonas que no presentaban adecuada
infraestructura.
La temtica de la corrupcin en la
administracin local es un tema de larga data que
en ocasiones se entremezcl con la especulacin
inmobiliariay con lacuestin de las inundaciones.
A fines de la primera dcada del siglo se llev a
cabo una profunda reforma estructural del
legislativo local. Este accionar estuvo ligado a
diversos cuestionamientos a la dinmica poltica
del Concejo Deliberante (CD), entre stas,
cuestiones ligadas a actos de corrupcin.
Tal como narra el historiador Richard
Walter (1993), en un escenario poltico signado por
unaimagen sumamente devaluadadel CD, en julio
de 1914, el diputado socialista Mario Bravo
denunci que el concejal Boeri, de la Unin
Nacional se hababeneficiado de laexpropiacin
por parte del municipio de tierras a lo largo del
Arroyo Maldonado, con el objeto de mejorar las
condiciones de este arroyo, fuente de numerosas
inundaciones. Boeri, propietario de algunos de
esos terrenos, se benefici de lamedidavotadapor
el Concejo mientras l haba sido uno de sus
miembros. Sin embargo, el comit del Concejo que
estudi la cuestin dictamin que Boeri no haba
cometido ilcito alguno. Posteriores ataques por
parte de medios de prensa como La Nacin,
movieron al Concejo Deliberante a formar una
nuevacomisin que motivabaque unavez ms el
Concejo se juzgaraas mismo y se absolviera.
Lacuestin econmicase halla, entonces,
en el centro del origen de la problemtica delas
inundaciones. Inclusive subordina el mbito de lo
poltico. La dinmica especulatoria no respeta la
normativa sancionada por las instituciones polticas
con respecto al cdigo de edificacin urbano, la
ocupacin de terrenos anegables, laedificacin y/ o
las caractersticas de los inmuebles.
Uno de los dirigentes entrevistados lo
afirma explcitamente: Hay una ordenanza del
tiempo de mis abuelos, que dice que no se puede
hacer un edificio de ms de siete pisos sobre la
vereda del arroyo y el edificio de Cabildo y Blanco
Encalada tiene aproximadamente quince pisos y
esten unazonade mucho trnsito. De hecho, no
tendraque haber trnsito sobre el arroyo.
En la actualidad, a estos factores que
generan la vulnerabilidad de la ciudad hay que
sumarle el repliegue del estado, enmarcado en los
programas de ajuste estructural. Esto se refleja en
escasos dictados de normatividad y control
efectivo de su cumplimiento, por parte del estado,
sobre el uso del suelo, laconstruccin ediliciay la
densificacin urbana. Esto se ve acentuado por los
mencionados intereses especulativos urbanos que
tienden a vulnerar las normas y construir para
vender al mejor postor. La falta de controles
municipales se profundiza por lo votado en el
Concejo Deliberante: excepciones al cdigo
edilicio, clculo de impuestos con base en el valor
del lote de terreno sumado a lo edificado, clculo
de pago de servicios que implica que la
revalorizacin del rea lleve a un aumento de la
base imponible.
En el relato de las vecinas del Vegasurge
otra conceptualizacin acerca de los vecinos de
Belgrano. Una de las entrevistadas se posiciona
como vecina del barrio en trminos ligados a su
historia personal y familiar: naci en el barrio, que
fue tambin el de sus bisabuelos inmigrantes.
Establece as los fuertes lazos afectivos que launen
a la zona. Luego, en base a esto, contrapone la

176


situacin de otros vecinos. De algunos de ellos
criticalapretensin de vivir en lazonapor el status
socioeconmico que supone, lo cual les hace
obviar el problema de las inundaciones. Afirma
que alguna gente no admite el tema de la
inundacin a causa de que el reconocimiento
generalizado de esto hara caer masivamente el
valor del suelo y las propiedades. Se narra que una
vecinarecin llegadano realiz en el frente de su
casa ciertas reformas relativas para mitigar las
inundaciones por temor aque su inmueble bajara
de nivel econmico.
El problema de las inundaciones, la
cuestin econmica del valor del suelo urbano y
las percepciones socioculturales y simblicas estn
imbricadas profundamente, segn se va
desprendiendo del anlisis.
Algunos vecinos lisa y llanamente niegan
el hecho de que el barrio sea inundable. Otros ni
siquiera lo creen aunque algn vecino lo afirme
categricamente. Este es el caso de un ingeniero
que fuera advertido por el padre de la entrevistada:
no consinti en quitar una empalizada y sta
finalmente se desmoron con la siguiente
inundacin. Una de las propias entrevistadas
afirma que lleg al barrio en 1980de turista
y nadie le mencion la posibilidad de la
inundacin. Ella no vio compuerta alguna y al
observar que algunas zonas tenan escalones en la
vereda pero otras no los tenan, y que haba
departamentos de planta baja y stano, desech la
ideaque el barrio fuerainundable. Confi en que si
las autoridades haban permitido laedificacin al
ras del suelo, no habrapeligro. Finalmente, tom
nocin de la magnitud del problema a raz de la
inundacin del ao 1985. Asimismo, comprob la
desidia con respecto al control edilicio y de
infraestructura por parte de las autoridades
pblicas.
Un comerciante, miembro de Coproma,
cuentaque muchagente comprapropiedades en
la zona y cuando se inunda recin descubre que la
zona es inundable, porque vivan en otro pas y lo
desconocen. Vienen a mi negocio y dicen que
necesitan cosas porque no saban de las
inundaciones.
Es notable de qu modo lacuestin de los
efectos de las inundaciones se cruza
constantemente, desde la perspectiva de los
vecinos, con cuestiones de creencias o
desconfianza. Esto se da tanto en relacin a los
mencionados actos de fe para con los polticos o
los ingenieros, como en el no creer de algn
vecino frente a la amenaza latente del desastre, el
pretendido descreimiento de que efectivamente
Belgrano alberga un arroyo o el fraude a la
confianza de los compradores por parte de
especuladores inmobiliarios. Es significativo que,
frente a la falta de conocimientos certeros, de
transparencia en la gestin poltica y econmica y
de canales fluidos de participacin pblica en el
acceso a la informacin y la discusin de polticas
pblicas, la cuestin de los desastres se relacione a
meras cuestiones de creencias o fe. En este
sentido, la labor de los miembros de las
organizaciones vecinales incluye en primer trmino
un lento y complejo proceso de aprendizaje, por
entre la maraa de datos falsos u ocultos, acerca de
la realidad sumergida de la propia zona de la
ciudad en donde habitan.
Los imperativos econmicos y de status
sociocultural permean la visin que los vecinos
poseen del barrio y sus problemas. La entrevistada
lo afirma explcitamente. La idea de grupos de
vecinos con influenciaen lazonaes que Belgrano
no se inundani tiene un arroyo. Algunas de las
organizaciones barriales ms importantes y con
mayor actividad son las de comerciantes, las de
entidades de Belgrano, etc. Parasus miembros los
problemas principales son otros, ya mencionados.
Ligados al centro econmico y comercial de la
zonaentre las calles Juramento y Lacroze
prcticamente ignoran la existencia del arroyo
dentro de los lmites del barrio.
Sumada a la diferenciacin con vecinos de
otras zonas de Belgrano, aparece la demarcacin
geogrfica y cultural con respecto a los miembros
de organizaciones vecinales surgidas en otros
barrios. Por ejemplo, las sociedades de vecinos de
Saavedra y Nez surgidas en torno a la
inundacin del arroyo Medrano en el ao 1985.
Las entrevistas afirman categricamente que a las
reuniones promovidas por dicha entidad no
asistan vecinos de Belgrano. Deinmediato surge
una valoracin en apariencia positiva, en el sentido
de que se trata de otra clase de gente, gente de
barrio. Esta condicin influira en una mayor
participacin y accin comunitariaque les habra
permitido lograr mejoras que resultaron positivas
en la inundacin del ao 1994. La entrevistada
contrapone totalmente esta situacin a la de los
vecinos del arroyo Vega, tanto por sus actividades
como por sus logros.


177


CONCLUSIONESY RECOMENDACIONES

Varias cuestiones se desprenden del
recorrido realizado en este trabajo que
posibilitaran corregir algunos mecanismos de la
gestin de la ciudad que permitiran mitigar el
riesgo de inundacin con la participacin de las
organizaciones vecinales de las zonas afectadas en
la ciudad.
1. Con respecto adnde informarse
y qu hacer:
La carencia de instanciasprivadas y
sobre todo pblicasvlidas para encauzar las
demandas vecinales con respecto al riesgo de
inundacin generan que el ciudadano como actor
social urbano no pueda ejercer sus derechos. La
realidad social atinente a este problema, aparece
segmentada y compartimentada, inclusive sin
responsables directos y con confusiones respecto
al nivel de gobierno correspondiente.
2. La estructura poltico-
administrativa del gobierno de la ciudad:
A travs de este trabajo las organizaciones
vecinales muestran la carencia de una cierta
organizacin del gobierno de la ciudad para
atender los problemas derivados de lainundacin.
Existe una cierta indefinicin en las vas de
reclamo y gestin por parte de las autoridades
locales, inclusive sin responsables directos.
3. El lenguaje tcnico de la
informacin que se provee:
La relacin entre vecinos y funcionarios
es indirecta, especialmente en lo que atae a la
discusin sobre aspectos de infraestructura de la
ciudad. Los proyectos tienen un componente
central tcnico. La lgica de los tcnicos es
sumamente compleja para aquellos que, como
los vecinos afectados por el problema, se hallan
alejados de ella y genera una especie de
fetichizacin de la tecnologa y un aislamiento
que contribuye a excluir a los vecinos de los
procesos de demanda y del logro efectivo de
soluciones.
4. Informacin:
Faltan fuentes de informacin confiables
y accesibles que a su vez difundan pblica y
adecuadamente la informacin a la poblacin
afectada.
5. El sesgo ingenieril:
En buena medida en Argentina y en
Buenos Aires en particular, el tema de las
inundaciones ha sido enfocado desde una
perspectiva de control ingenieril y se observa en
general una baja consideracin de la percepcin
del riesgo yuna inadecuada implementacin de
alternativas diferentes. A su vez cuando se
analiza crticamente la poltica urbana de la
ciudad se podra argumentar que la baja
consideracin de los aspectos ambientales en
dichas polticas estara reflejando el largo
ejercicio de poder que los propietarios de la tierra
y de los inmuebles ejercen junto con los
constructores o developers o rentistas.
Cuando se efectan evaluaciones de
riesgo no existen dudas que la inercia
institucional y de los intereses preexistentes
juegan un rol determinante en la eleccin de las
alternativas de solucin que se crean. As por
ejemplo el virtual monopolio de los ingenieros
en la mayor parte de las organizaciones a cargo
de la mitigacin del riesgo de inundacin,
conduce a un cierto sesgo o nfasis en las
soluciones de tipo ingenieril las cuales son
apoyadas por otros grupos de la sociedad; en este
caso puede hablarse de aquellos que poseen
intereses en el mercado inmobiliario o del suelo
urbano de la zona en cuestin.
6. Los vecinos:
Los vecinos, a pesar del difcil recorrido
realizado, han construido a su manera un
diagnstico integradoen el sentido de las
causas y efectos que conforman el riesgode los
problemas ambientales y lo han hecho de un
modo social representativo y manejando un
conjunto discreto de informacin. Este largo y
difcil recorrido de aprendizaje iniciado a partir
de la primera gran inundacin de fines de enero
de 1985 ya no puede ser desdeado desde ningn
mbito pblico.
Sera importante que hubiese un proceso
de integracin entre funcionarios tcnicos y
polticos y vecinales de modo de poder compartir
el conocimiento y generar mecanismos de
mitigacin del riesgo. Caso contrario el accionar
de las organizaciones vecinales de inundados,
depende de su articulacin con algn sector
poltico-partidario, ya que el problema requiere
algn tipo de voluntad poltica para su solucin y
los legisladores se harn eco, fundamentalmente,
de las demandas de las organizaciones que les
son afines.
7. La actual normativa urbana:
El cdigo actual de edificacin urbana
en los barrios afectados por inundaciones

178


distorsiona la percepcin de sus actuales
moradores as como la de futuros residentes en
el rea, generando unos valores del suelo y de la
propiedad que no condicen con su calidad de
inundable. Por consiguiente, se debiera llegar a
algn tipo de acuerdo sobre la modificacin de
las normas que redunden en beneficio de la
seguridad ciudadana. Esto supone una discusin
que involucra una multiplicidad de actores
sociales no slo de esta ciudad sino tambin de
otras jurisdicciones limtrofes.




179


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Walter, Richard J. (1993) Politics and Urban
Growth in Buenos Aires: 1910-1942. Cambridge
University Press.

180




1
En este trabajo se menciona la
institucionalidad vigenteen la ciudad
anterior a la reforma constitucional de
1994 (municipalidad, intendente,
consejos vecinales, Concejo
Deliberante, ediles o concejales) as
comodela vigenteactualmente, (jefede
gobierno, centros de gestin y
participacin, legislatura dela ciudad
y legisladores) porque las
organizaciones vecinales que se
mencionan en estetrabajo, secrean y
tienen mayor protagonismodurantelos
aos anteriores a la reforma
constitucional de la ciudad, de su
autonoma, a la eleccin del primer
jefedegobiernoautnomodela ciudad
ocurrida en 1996 ya la eleccin dela
nueva legislatura en 1998.
2
Las comisiones vecinales
seleccionadas fueron aquellas que a
partir degrandes inundaciones en la
Capital Federal desempearon un rol
activoen losmediosdecomunicacin.
3
Cf. En este mismo libro,
Perspectiva histrica: las
inundaciones en Buenos Aires
4
Las organizaciones que aqu se
mencionan incluyen fundamentalmente
avecinosdeestratossocialesmedios.
5
Segn datos incluidos en un
anteproyecto para rehabilitacin del
arroyo Maldonado, presentado en
1990 a la Direccin deSaneamiento
dela MunicipalidaddeBuenosAires,
las prdidas estimadas para la
inundacin del 31 demayode1985
en toda la ciudad -sumandodiversos
rubros ysegn fuentes especializadas
decada rubro- fueron de234 millones
dedlares.
6
Los datos cuantitativos surgen de
material producidopor la Comisin de
losbarriosSaavedra yNez.
7
El dirigentedela comisin vecinal
particip en calidad de invitado
expositor en un seminarioorganizado
en Montevideoen agostode1988, por
CiudadesUnidas, sobreproblemasdel
agua.
8
Esto se dio, especialmente en la
segunda mitaddelosaosochenta.
9
Directivosdevecinalesdel barriode
Belgranodan cuenta del escasonivel
general departicipacin en las


sociedades vecinales. En Belgrano R
losvecinosnotienen constancia para
participar, porqueslolohacen cuando
hayun problema quelos molesta en
forma personal. Vienen, se juntan,
dicen lo queopinan, semovilizan y
una vez conseguido el resultado
prometen volver, despus son muy
pocos los que cumplen con su
promesa. Esa entidadquecomenz
a funcionar en 1981 tiene 500
asociadosdeloscualesslo30 tienen
activa participacin. Lo mismo
ocurre con la Sociedad Vecinal
denominada Barrio Parque Gral.
Belgrano y Nuevo Belgrano que se
funden 1945; suspadronesindican
500 asociados ya las reuniones slo
concurren en promedio seis. En la
Asociacin Vecinal deBelgrano C,
hay un aumento dela cantidad de
gente que viene a plantear sus
problemas como consecuencia de la
perdida deconfianza en la actividadde
los polticos, aunque reconoce no es
tarea sencilla lograr que los vecinos
participen.
10
Los desastresafectan directamente
la vida cotidiana de los sectores
involucrados. En el sistema dela vida
cotidiana puedediferenciarseel proceso
detrabajo, la vida familiar, la vida
sociocomunitaria y la movilidad
espacial. El desastreproduceun corte
en la cotidianeidady, en consecuencia,
tambin en la organizacin temporal y
espacial delos sujetos, generandoun
procesodecambios en el campodelas
prcticascotidianas. Si bien losefectos
pueden restringirse a un mbito
determinado de la vida de los
individuos, el perjuiciorepercuteen la
totalidad de su existencia. Pliego
Carrasco(1994)
La contraparte de este proceso la
conforman otrosaspectosquetambin
determinan la forma en quela vida
cotidiana sedesarrolla en la ciudad. Se
refierea lasformasmediadoraspor las
cualeslossujetossearticulan con las
estructuras sociales. La irrupcin de
losdesastresdetermina quesealteren
demanera brusca los vnculos, hasta
entonces estables, entreciudadanos e
institucionessocialesypolticas. Se


produceentonces un espacio para el
surgimientodenuevasformasdeaccin
colectiva y participacin social, que
intentan incidir en el modo de
relacionarse entre ciudadana y
estructuraspolticas.
11
Secretara deRecursosHdricosdela
MunicipalidaddeBuenosAires.
12
La declaracin del funcionario,
recogida en material bibliogrfico
producidopor dirigentesdel Medrano,
serefera a la imponderableconjuncin
de eventos naturales que sera
extraordinaria .Estasrazonestambin
se recogieron en declaraciones de
funcionarioslocalesynacionalesen la
prensa.
13
Presentacin realizada por dirigentes
de la Comisin vecinal del arroyo
Vega en lasPrimerasJornadassobre
la Problemtica de Inundaciones,
realizadasen el ConcejoDeliberanteel
11 deoctubrede1996.

14
El siguienteesel textodel
proyecto aludido: Art.1) El
DepartamentoEjecutivopor intermedio
de los organismos correspondientes
proceder a realizar las obras
necesarias para la limpieza y
desobstruccin del Arroyo Vega .
Art.2) Una vez efectuadasgarantizar
el mantenimientodelasmismas. Art.3)
los gastos sern imputados a los
correspondientes a la partida
presupuestarias(Comisin deservicios
pblicos y hacienda ) Fundamentos:
para evitar que las zonas que lo
circundan se vean azotadas por
inundaciones, peligrando la vida y
seguridaddelosvecinos. "Espor ello
que siendo responsabilidad del
municipio el tema apuntado" es
necesario prever las consecuencias de
alguna importanteprecipitacin pluvial.
Setrata deun proyecto aprobado en
Comisin y luegosancionadopor el
CD en el ao1991; el mismonoalude
a otro, deigualestrminos, presentadoel
aoanterior. Losvecinospensaron, en
ese momento, sin contar con mayor
conocimiento, que si se limpiaba la
desembocadura del arroyo el problema
delasinundacionesdel rea en el que
viven sesolucionara. Con el tiempo, se
dieron cuenta queel proyectonolos

181



beneficiaba porque slo resolva la
cuestin en la zona del BajoBelgranoy
seramosmsdamnificados .
15
A esa reunin asistiel Secretario
deObrasPblicaseinformsobrelas
causasdela inundacin.
Vecinos de la comisin del arroyo
Vega dicen no haber recibido
informacin acerca dela obra queen
su barrio realiza la empresa
concesionaria del subterrneo, dado
queel mismo atraviesa el mbitodel
arroyoentubado
16
Estascategorasson utilizadaspor
Jonathan Fox para el casomexicano.
"The difficult transition from
clientelismtocitizenship: Lessonsfrom
Mexico". Citado en Robert Gay;
"Entre el clientelismo y el
universalismo. reflexiones sobre la
poltica popular en el Brasil urbano".
En Javier Auyero(ed). 1997.
17
Si bien losedilesyactualmentelos
legisladores son electos en funcin de
toda la Capital y no poseen
representacin territorial, su basede
accin poltica gira en torno a la
localizacin desu Unidad Bsica o
Comit.
18
En una reunin con un funcionario
del gobierno, el dirigentevecinal acot
lo que usted est contando no nos
interesa; lo que queremos son
respuestas sobreel estado del arroyo
Medrano
19
Esta percepcin coincidecon las
afirmaciones de Montz y Tobin
(1988) y Montz (1992) dequela
disminucin de los valores de la
propiedad esmomentnea inmediata
a la inundacin.

182
VIVIAN BALANOVSKI , MARA ELENA REDN,
HCTOR POGGIESE (GAO)

Este documento ha sido elaborado por la
Red GAO (Gestin Asociada del Oeste) a
solicitud del Banco Mundial y de la FADU/ UBA
como estudio de caso para "Inundaciones en el
AMBA".
Para su realizacin intervino un equipo
tcnico comunitario que desarroll el trabajo
durante los meses de mayo y junio de 1999.
Todas las acciones desarrolladas se
inscriben en el proyecto Prevencin yMitigacin de
Desastres en la cuenca del arroyo Maldonado que la
GAO viene desarrollando junto con otros actores.
Las actividades del equipo tcnico comunitario se
llevaron a cabo en las sedes del Centro de Gestin
y Participacin 11/ GCBA y del Centro Cultural
Villa Crespo. El taller tuvo lugar en la sede del
Hospital Lagleyze.
Como resultado, se elabor un mapa de
riesgo con participacin comunitaria que
representa una innovacin consistente en el diseo
y prctica de una metodologa adhoc.

CARACTERIZACIN GENERAL DE LA CUENCA
1


El arroyo Maldonado es una cuenca
natural, con un curso de agua perfectamente
definido. Canalizado en forma subterrnea,
secciona el territorio de la Ciudad de Buenos Aires
en dos mesetas con diferencias mnimas de altura.
Si bien en la poca previa a su canalizacin el
Maldonado era considerado slo un modesto
curso de agua, sola desmadrarse como
consecuencia de intensas y/ o continuas
precipitaciones pluviales. Es interesante sealar,
adems, que los efectos de las sudestadas (el otro
factor desencadenante de las inundaciones en
Buenos Aires) solamente se hacen sentir hasta la
Avenida del Libertador.



Esta cuenca se extiende sobre dos
jurisdicciones: la Ciudad y la Provincia de Buenos
Aires. La mayor superficie corresponde a la
primera, con 5.900 Ha, mientras que en la
Provincia alcanza las 5.050 Ha. Fue canalizado en
las primeras dcadas del siglo pasado como parte
del Plan General de Desages Pluviales,
transformndose en el emisario principal
encargado de transportar hacia el ro de la Plata,
donde desemboca, el agua de lluvia que recogesu
cuenca. Sobre el encofrado de la canalizacin se
traz la Avenida Juan B. Justo.
Este hecho es fundamental para
comprender la actual configuracin socio-
territorial de la cuenca, en la que residepoblacin
pertenecienteen su mayor partea los sectores
medios. Con anterioridad a la provisin de
desages pluviales para el Radio Nuevo
2
, la cuenca
estaba ocupada por habitantes de caractersticas
socioeconmicas muy distintas a las actuales.
Diferentes historiadores sealan que en sus
mrgenes y alrededores se levantaban casas de
condicin humilde y que las barrancas constituan
lugares de refugio paramalvivientes.
La intervencin puntual de un organismo
de gobierno, Obras Sanitarias de la Nacin,
cristalizada en provisin de desages pluviales,
valoriz el suelo urbano cambiando su precio. En
consecuencia, los sectores sociales que lo
ocupaban no pudieron seguir accediendo porque
aument su valor inmobiliario. Comienza
entonces un proceso de avance de los sectores
medios sobre el rea antiguamente ocupada por
sectores pobres o populares.
El predominio de los sectores medios
contina en la actualidad. Esta caracterstica
otorga al rea una significacin especial, ya que en
ella no se verifica la tradicional relacin entre
Percepcin social del riesgo:
Inundaciones en el arroyo maldonado

Nota: Por razones deedicin, no sehan incluido en estevolumen varios mapas y esquemas decomplejidad cromtica, queson partede
laherramientametodolgica. Seencuentran en el documento original, registrado en CD-ROM; los interesados podrn acceder aellos
comunicndoseatravs dee-mail con los autores.
183
vulnerabilidad y pobreza. En la cuenca del Maldonado
no son los sectores econmicamente ms pobres de la
sociedad los que sufren las consecuencias de las
recurrentes inundaciones catastrficas.
En este marco general se est produciendo un
proceso de retorno a la situacin original: por un lado
existen bolsones de pobreza en sectores puntuales de
la cuenca representadosen generalpor las casas
tomadas y por otro, se profundiza el creciente
deterioro econmico y consecuente empobrecimiento
de la clase media.

BREVE CARACTERIZACIN DE LA SITUACIN
SOCIODEMOGRFICA DE LA CUENCA

Sobre la base de los ltimos datos censales
disponibles (1991), se ofrece una breve caracterizacin
de los principales aspectos sociales y demogrficos de
la cuenca, obtenindose una
primera visin de la situacin en trminos de
la cantidad de habitantes potencialmente afectables por
las inundaciones, de la densidad de poblacin en los
distritos involucrados y la situacin socioeconmica de
los habitantes.
A partir de la informacin presentada en la
Tabla 1, se observa la situacin de los Distritos
Escolares atravesados por la cuenca en relacin con la
densidad de poblacin. Es una zona con predominio
de densidades bajas a medias, verificndose las
mayores concentraciones de poblacin en losDistritos
VII, IX y II (que corresponden, aproximadamente, a
los barrios de Palermo, Villa Crespo, Almagro,
Caballito, Villa General Mitre, Villa Santa Rita y
Floresta). Si se tiene en cuenta la cantidad de
habitantes en trminos absolutos, el nmero de
poblacin potencialmente afectable por las
inundaciones ascendera a 670.075, cifra que debe
tomarse como estimativa.
El nivel socioeconmico de los barrios
atravesados actualmente por la Avenida Juan B. Justo
contradice la universalmente vlida relacin directa
entre vulnerabilidad y pobreza, afirmacin que se
corrobora a partir del anlisis del indicador de
necesidades bsicas insatisfechas, que da cuenta,
indirectamente, de las condiciones socioeconmicas de
los habitantes de la cuenca. La Tabla 2 presenta los
ltimos datos de NBI disponibles, que corresponden
al ao 1980.
Los distritos vinculados con la cuenca
del Maldonado cuentan con porcentajes de
poblacin con NBI bajos a medios. La
situacin descrita se verificaba adems al ao
1991. Para dicho ao se diferenciaban
claramente tres situaciones en la Ciudad de
Buenos Aires respecto del indicador de NBI,
que se detalla a continuacin: El Cordn
Norte, con un 4,3% de sus residentes con
NBI, el Cordn Central, dondela poblacin
con NBI representaba el 6,7% del total y el
Cordn Sur, en la que alcanza el 17,5%. De
acuerdo con esta clasificacin y con los datos
del ao 1980, los barrios correspondientes a la
cuenca del Maldonado se ubican en su
totalidad dentro del Cordn Central de la
ciudad.

HISTORIA DE LAS POLTICAS Y PROYECTOS
PBLICOS

Un anlisis histrico (entre 1880 y
1945) de la gestin urbana pblica vinculada
con las inundaciones en la cuenca lleva a
comprender el desarrollo posterior del
accionar de los organismos relacionados con
la problemtica y con el estado actual de la
gestin.
A partir de ese anlisis, se llega a las
siguientes conclusiones y a sus
correspondientes hiptesis:
El permanente nfasis puesto en la
solucin estructural (tanto por parte de los
organismos de gobierno como por los medios
de comunicacin y vecinos) seala la
tendencia a simplificar un problemacomplejo.
La gestin de las inundaciones requiere una
pluralidad de perspectivas, todas igualmente
vlidas. En este sentido se destaca la
elaboracin de un plan de mitigacin que
complemente la ejecucin de obras duras.
Con las inundaciones catastrficas de
diciembre de 1997 y febrero de 1998, la
problemtica volvi a ser puesta en escena y
se pudieron comprobara grandes rasgos y
en un primer anlisisalgunos de los
supuestos esbozados. Nuevamente, la
184
Tabla 1 Ciudad de Buenos Aires
Superficie, poblacin y densidad de poblacin por Distrito Escolar, Ao 1991

DISTRITO ESCOLAR

SUPERFICIE
(has)

POBLACIN
(habitantes)

DENSIDAD DE
POBLACIN
I 1.450 279.338 192,65
II 760 216.184 284,45
III 600 140.087 233,48
IV 1.050 92.889 88,47
V 1.160 99.448 85,73
VI 490 158.978 324,45
VII 720 170.744 237,14
VIII 620 148.534 239,57
IX 1.700 261.220 153,57
X 1.490 232.071 155,75
XI 710 109.075 153,63
XII 620 115.799 186,77
XIII 1.070 115.097 107,57
XIV 910 101.669 111,72
XV 820 108.013 131,72
XVI 770 87.997 114,28
XVII 930 131.986 141,92
XVIII 880 104.371 118,60
XIX 820 58.166 70,93
XX 900 91.994 102,22
XXI 1.530 92.074 60,18
En azul se presentan los distritos involucrados en la cuenca del arroyo Maldonado.
Fuente: Silvia Gonzlez, ob. cit.
185
respuesta fue de tipo coyuntural y reactivo (es decir, en
la etapa pos desastre) y la propia inundacin devel
enfrentamientos entre los gobiernos nacional y
municipal con relacin a la responsabilidad ante el
hecho. El ejecutivo municipal present el
denominado Plan Hidrulico, obra dura que
contempla, para el caso del Maldonado, el
tabicamiento del emisario principal y la eliminacin de
las columnas (a fin de atenuar la prdida de energa
que dificulta la escorrenta y potencia el desborde del
arroyo).
























De esta tendencia a la sobresimplificacin del
problema tampoco escapan medios periodsticos y
vecinos de las zonas afectadas por las inundaciones.
La puesta en marcha del Plan Hidrulico propuesto,
vislumbrado como nica solucin posible a los
desbordes del arroyo, implica un horizonte temporal
de largo plazo durante el cual puede seguir
apareciendo la catstrofe.
La elaboracin de un Plan de Prevencin que
contemple diversos mecanismos de accin en la etapa
previa a la ocurrencia de las inundaciones contribuira
efectivamente a la gestin de los desastres entendidos
como problemas complejos, es decir, aquellas
cuestiones que involucran un alto grado de
incertidumbre y de intereses puestos en juego y de lo
que se arriesga en la toma de decisiones.

CARACTERIZACIN SOCIO-URBANA DE LAS
REASCRTICAS

EL MALDONADO Y LA POBREZA

La incorporacin del concepto de
vulnerabilidad social a un rea central de la
Ciudad de Buenos Aires con alta densidad
edilicia e importante infraestructura de
servicios y comunicacin, resulta coherente si
analizamos datos censales de hogares con
























necesidades bsicas insatisfechas
3
que se
encuentran ubicados en la traza del arroyo.
Estos hogares representan las situaciones ms
crticas del distrito y en muchos casos de la
totalidad del barrio.
En el caso de los barrios de Palermo,
Chacarita y Villa Crespo, definidos como las
reas ms afectadas en forma recurrente por
el INCyTH, se observan los siguientes
resultados referidos a los niveles ms crticos
de pobreza, que se presentan
comparativamente con otros conjuntos de
barrios (ver Cuadro 1).
Si bien en Buenos Aires los sectores
sociales ms carenciados se encuentran en su
mayora localizados en las zonas sur y
sudoeste de la ciudad (Villa Lugano, Soldati,
186
Mataderos), el cuadro pone en datos la estrecha
relacin existente entre desastres y pobreza en la traza
del arroyo Maldonado repitiendo, aunque no de
manera visible, el patrn de ubicacin de los pobres en
zonas costeras. Incorporar una mirada sobre el
crecimiento urbano as como sobre el grado de
vulnerabilidad social que el rea presenta, responde a la
necesidad de abordar la problemtica desde un
enfoque integral.

LA AVENIDA JUAN B. JUSTO Y LA NORMATIVA URBANA

El entubamiento del arroyo en los aos 40
permiti el surgimiento de la Avenida Juan B. Justo
que se constituy en smbolo del progreso de una
ciudad en permanente expansin. Esto permiti la
conexin entre el Este y el Oeste relacionando la
ribera con la Avenida Gral. Paz. A lo largo de su traza
cruzan importantes avenidas (Crdoba, Corrientes,
San Martn) que articulan el rea Norte con el rea Sur.
En torno a esos cruces se constituyeron los centros
comerciales de los barrios que bordean el arroyo como
los de Av. Santa Fe y Juan B. Justo en Palermo, y
Corrientes y Juan B. Justo en Villa Crespo, que
conformaron centros de escala local (C3I); y los de
Nazca y Juan B. Justo en Villa Santa Rita, y Segurola y
Juan B. Justo en Vlez Srsfield, que conformaron
centros de escala barrial (C3 II).
Una situacin particular se plantea con el
cruce de Juan B. Justo y San Martn, constituido en el
centro comercial de Paternal. La normativa propuesta
en 1977 por el Cdigo de Planeamiento: centro de
escala regional (C2)de igual nivel que los centros de
Belgrano y Floresno coincidi con el desarrollo
urbano que tuvo el rea comercial del barrio,
abasteciendo finalmente slo a la escala local. Uno de
los aspectos que limita el desarrollo urbano del rea
est relacionado con la concentracin de agua en ese
cruce, impidiendo la circulacin vehicular y peatonal.
Con respecto a la circulacin vehicular, es
importante marcar que la Avenida Juan B. Justo juega
un papel central en la red de trnsito pesado y que
convergen en ella adems de camiones, diversas lneas
de colectivos y un importante caudal de autos. Esta
mera congestin de transporte se transforma en un
caos en caso de inundacin. Como ejemplo, podemos
mencionar el rea de Puente Pacfico.
Si bien a lo largo de la Juan B. Justo se
observa un uso predominante del rubro automotor
(reparacin, venta de repuestos, etc.), tambin, en
menor escala, se presentan comercios de consumo
diario y algunos servicios pblicos (por
ejemplo Hospital Lagleyze) y privados
(bancos).
Esta situacin no se verifica en la
lectura del Cdigo de Planeamiento Urbano
que propone a lo largo de la traza del arroyo
una diversidad de distritos de zonificacin que
va desde reas residenciales de alta densidad
(R2a II)acompaando los centros
comerciales de las avenidashasta las
residenciales de baja densidad (R2b I R2b
II) y de tipo mixto (R2b III). Combina, en la
trama urbana, la vivienda y la industria,
pasando por distritos de equipamiento
predominante (E 3) referidos a pequeas y
medianas industrias.
En el tramo final, la zonificacin es
Urbanizacin Parque (UP) referida al Parque
3 de Febrero, definido como zona de
proteccin patrimonial. Este sector presenta
fuertes inundaciones causadas por la
sudestada. La zonificacin UP se encuentra
concentrada en este tramo denotando la
ausencia de plazas y parques en otros barrios
de su traza y lospredios "libres" al borde de
las vas del ferrocarril son reas con
actividades de descarga y depsito que se
encuentran afectadas al distrito de
zonificacin (UF) Urbanizacin Futura.
Constituyen un banco de reserva de tierras
con potencialidad para dinamizar y reorientar
el desarrollo urbano de la cuenca desde un
enfoque sustentable, que utilice los predios
para canales aliviadores, lagos reguladores o
compensadores, aumentando la superficie
absorbente. Este planteo incorpora la
necesidad de espacios verdes en la ciudad,
reiteradamente manifestada por la poblacin,
y permitira la interrelacin del territorio con
el desarrollo urbano.

LOS MOVIMIENTOS REIVINDICATORIOS

La recurrencia de las inundaciones ha
producido reclamos y movilizaciones
vecinales a lo largo del tiempo: ...desde
mucho tiempo atrs se han venido formando
comisiones de vecinos para solicitar a las
autoridades de turno soluciones al problema,
pero ante la sordera oficial terminaban por
disolverse sin obtener resultados positivos;
187
as explica COPROMA
4
a los movimientos que lo
precedieron.
En 1987 la movilizacin de COPROMA
(Comisin pro solucin de los problemas del arroyo
Maldonado) alcanzaba a unos 200 vecinos que
representaban a miles de afectados y lleg a firmar un
convenio
5
con el gobierno de la Municipalidad de
Buenos Aires. Aos despus reclamaba ante el
gobierno nacional y municipal por la demora en llevar
adelante las obras fundamentales como la
construccin de canales aliviadores partiendo del
emisario principal, sealaba los peligros de
repavimentar la Avenida Juan B. Justo, la inutilidad de
desobstruir slo el complejo Coconor (que dificulta la
pendiente hidrulica) con la Aeroislaagravando todo el
problema. Paradjicamente son nuevos hechos de
urbanizacin los que estn debilitando la solucin
hidrulica pautada por esa organizacin social.
En 1998 COPROMA mantena el mismo
reclamo desde una marginalidad institucional porque
no tena participacin ninguna, pese al convenio
6
. El
movimiento de damnificados que le dio origen casi no
existe, porque la sordera oficial se encarg de
desgastarlo. Es probable que muchos se hayan
refugiado en las estrategias adaptativas y su percepcin
retornara a la resignacin natural derivada del estigma,
despus de haber perdido la oportunidad de la
compensacin estatal.
Sin embargo, el momento parece indicar que
es necesario impulsar un escenario de desarrollo local
con diversos actoresentre ellos COPROMAdel
Estado y la sociedad, desde donde se pueda contribuir
a la recuperacin del rea agregando, a la demanda de
canales aliviadores, la definicin de canales de
integracin para mltiples actores. La demanda de
soluciones necesita hoy nuevos socios, inclusive los
no perjudicados directos; otros actores locales estn
movindose en ese sentido, creando un punto de
inflexin reconfigurador de un movimiento social
distintoy al mismo tiempo continuadorde aquel
de 1985.

MARCO TERICO Y CONCEPTUAL
7


El marco terico que sustenta nuestro
enfoque se basa en tres componentes: uno, la
reinterpretacin del fenmeno de los desastres y la
recaracterizacin de su concepcin; otro, la
actualizacin de lo que se sabe sobre cmo planificar
el desarrollo con participacin social y por ltimo, el
conocimiento de las perspectivas que ahora enfrentan
las poblaciones.
Es necesario remarcar que no hay
desastres naturales sino que tienen origen en
fenmenos naturales, sociales, antrpicos; los
desastres son, en esencia, una construccin
social, el resultado de un proceso de
ocupacin y de produccin en el desarrollo
humano, vinculado con la naturaleza. Por
tanto, resulta insuficiente el abordaje que
plantea: Es la propia naturaleza de un evento
la que nos lleva a una situacin desastrosa.
Esta concepcin es la que prim
hasta la experiencia de Armero en Colombia,
al final de los 80: el desastre como situacin
donde hay que intervenir en la emergencia y
socorrer. Proviene de las ciencias duras y de
un modelo poltico a partir del cual se
interviene desde las estructuras de seguridad, a
travs de organizaciones definidas por el
Estado como especializadasla Defensa
Civil, las Fuerzas Armadassin habilitar otras
formas de intervencin. Tenemos el evento y
sus consecuencias: una situacin de
emergencia donde hay que actuar, atender su
impacto reconstruyendo o compensando los
daos, inclusive los no perjudicados
directos. Es necesario tener claro que a esta
situacin se llega por un estado anterior de
exposicin. Los desastres forman parte de la
vida cotidiana, por lo cual hay que ponderar la
vulnerabilidad, resiliencia y resistencia de los
individuos y de los sistemas.
Frente a ciertas amenazas no
podemos intervenir o no tenemos con qu,
pero es posible actuar sobre la vulnerabilidad.
Esto significa operar sobre el riesgo,
reduciendo lo que exponemos a un evento
que, necesariamente, se producir, generando
algn impacto.
La idea es buscar opciones diversas
en torno a la gestin del riesgo y no sobre su
producto, que es el desastre. Frente a las
catstrofes hay un l mite que aceptar: el del
conocimiento, aunque obtenerlo nos coloca
ante nuevas incertidumbres. Se advierte que
las decisiones a tomar para reducir el riesgo
en medio de la incertidumbrenecesitan de
una combinacin intensa y articulada de todos
los sectores, disciplinas y saberes. Para
configurar esas decisiones es necesario un
dilogo que combine un intercambio de
saberes e ignorancias.
188
Si reducimos los riesgos, la importancia del
evento ser menor, as como lo sera el dao que
produzca, el impacto y los costos de la reconstruccin.
El riesgo y la vulnerabilidad son el resultado de un
proceso precedente que ha dado una cuenta ambiental
negativa; un modelo de desarrollo que no ha
privilegiado la cuestin de la equidad, que no ha
debatido los procesos de ocupacin entre los grupos
sociales y las organizaciones.
La etapa pos catstrofe es clave: cundo y
dnde podr un desarrollo local, en una etapa pos
catstrofe, articular la reconstruccin y la
compensacin de los daos, con el debate de la gestin
ambiental y la toma de decisiones participativa del
modelo de desarrollo?; cules son los procesos
participativos y los modelos para resolver estas
cuestiones? Las ciencias sociales han avanzado con
modelos complejos que permiten la resolucin de
problemas con actores diversos experimentando, por
ejemplo, la planificacin participativa; esto es, que los
procesos de decisin incluyan una relacin interactiva
de sectores gubernamentales, acadmicos, de
organizaciones sociales y de la poblacin en general, en
el debate de lo que se quiere conocer y sobre lo que se
quiere actuar. Un proceso de planificacin
participativa y estratgica que supone reglas por las
cuales se establezca el intercambio entre este tipo de
actores.
En los desastres, la complejidad es de tal nivel
que resulta imprescindible la interdisciplinariedad, la
multisectorialidad y la participacin social. Sin una
articulacin prctica de esas formas de pensar e
interrelacionarse entre actores diversos, esa
complejidad es inabordable. La reconstruccin debe
ser encarada con una filosofa de reorganizacin del
espacio, recuperacin del equilibrio en la cuenta
ambiental y una redefinicin de relaciones entre el
Estado y la sociedad. El tema tiene que estar colocado
en la agenda de las polticas pblicas como un asunto
fundamental y permanente, venciendo el hbito de
agregarlo cuando sucede la catstrofe.

CAMBIOS DEL MODELO DE PLANIFICACIN Y GESTIN

RED DE GESTIN ASOCIADA DEL OESTE

La regin dela ciudaden la quetrabajamoses
una zona con barreras, muros, espaciosinaccesibles,
islas barriales, es decir, fragmentacin espacial y
social, yla emergencia desituacionesquedemandan
una accin socio-urbana preventiva delas
condiciones del hbitat... En estos
momentos seest presenciando, adems,
la rpida introduccin del modelourbano
deciudad global inequitativa dondela
velocidad de los negocios inmobiliarios
(construccin de edificios torre,
hipermercados, vas rpidas) est
superando la organizacin social y la
comprensin social deesefenmenoypor
lotantosu poder derespuesta.
8


Desde 1992, la red GAO impulsa en
el oeste de la ciudad un proyecto regional
sustentado en una prctica de planificacin
participativa y gestin asociada, sobre la base
de la articulacin de diferentes escalas: adems
de la regional, la micro-regional y ms tarde la
metropolitana. Configura una red de redes
donde se desarrollan diferentes temticas a
travs de distintos niveles de abordaje.
Se caracteriza por promover
proyectos integrales cuya concepcin e
implementacin representan formas de
relacin co-participativas entre niveles
gubernamentales y no gubernamentales,
basadas en reglas metodolgicas
posibilitantes. Ha incorporado las variables
de vulnerabilidad yriesgo para la resolucin
de problemticas urbano-sociales: inundacin,
degradacin urbano-ambiental, recesin
econmica, precariedad de hbitat social y
propensin a accidentes y violencias
9
.
En esta reden s misma un actor
social urbanoconvergen proyectos, grupos,
instituciones y personas. En 1996, el mapa de
la red contena, adems de otros
emprendimientos, tres colectivos (proyectos
en red): plan de manejo del Parque
Avellaneda; Gestin Integrada Paternal-
Agronoma; Casa de la Ciudadana y de los
vecinos de Villa Crespo y alrededores. En
1999, los colectivos son: plan de manejo del
Parque Avellaneda; Plan Urbano Ambiental
de la micro regin de Floresta y barrios
aledaos; Prevencin y mitigacin de
inundaciones en la cuenca del Maldonado
(proyecto de alcance regional, que incorpora
los objetivos pendientes de los proyectos
anteriores de Paternal-Agronoma y Villa
Crespo).

189
RED DE PREVENCIN DE ACCIDENTES, OTRAS
VIOLENCIASY DESASTRES

Esta red realiz actividades vinculadas con la
prevencin y mitigacin en el rea Metropolitana de
Buenos Aires durante 1997. En este proceso, su grupo
promotor
10
elabor el marco conceptual del proyecto y
un diseo terico apropiado, combinando tres niveles
simultneos:
A Escala detoda la ciudad: un modelo de
articulacin de todos los recursos gubernamentales y
no gubernamentales en prevencin de accidentes,
violencias y desastres.
B Partesdela ciudad: desarrollo de iniciativas
localizadas en barrios y micro regiones, escuelas,
plazas, etc., considerando las de mayor riesgo.
C Nivel transversal: investigaciones de apoyo,
conocimiento sostenido de causas, conductas y valores
vinculados con la problemtica.
Se lleva adelante un ciclo de talleres que abre
el debate sobre riesgo y prevencin de desastres
urbanos:
Taller sobre riesgos: identificacin de puntos
crticos. Aeronavegacin, inundaciones, atencin de la
vctima, modelo de intervencin en grandes ciudades,
comunicacin social del riesgo.
Taller sobreredes sociales y gestin en la poltica
urbana: Casos de organizaciones comunitarias que
desarrollan proyectos locales en casos de
contaminacin ambiental y riesgos industriales.
Viabilidad de las iniciativas locales en el contexto de la
ciudad. Mecanismos aptos de gestin.
Encuentro de investigacin. Actualizacin de
conocimientos sobre causas, conceptos y valores,
identificacin de investigadores que trabajan la
temtica de riesgos ambientales o tecnolgicos, y la
recopilacin de estudios existentes.
En la ltima etapa de este ciclo se realiz una
ponderacin sobre cuatro casos significativos: las
inundaciones del Maldonado, el polo petroqumico
Dock Sud, la superposicin de usos residenciales e
industriales y el Aeroparque de la Ciudad, con los
siguientes criterios: importancia del problema a nivel
ciudad; lugar que ocupa en la agenda poltica;
viabilidad de aplicar planificacin participativa y
gestin asociada; organizacin social existente y
disponibilidad inmediata de resultados de
investigacin. La problemtica de las inundaciones en
la cuenca del Maldonado fue ponderada como el caso
de mayor relevancia para la ciudad y rea
metropolitana.
Otro resultado relevante de las
actividades de la red fue la edicin de un
directorio de personas, instituciones, grupos y
proyectos relacionados con el tema
11
.

JORNADASDE DESARROLLO LOCAL

En la micro regin de Villa Crespo se
venan desarrollando estrategias tendientes a
la construccin de una red de intercambio
entre las comunidades e instituciones
(reconstitucin del entramado social), la
promocin zonal de la economa
(diversificacin del desarrollo local afectado
por el contexto globalizado) y el
fortalecimiento del actor local (entrenamiento
en gestin asociada y otras prcticas
participativas).
En 1997 se llevan a cabo talleres de
rediseo estratgico denominados Jornadas
participativas para el desarrollo local en la
Escuela Delfn Jijena (N 6, DE 7), en vista
de los procesos de deterioro ambiental y
prdida de la calidad devida, consensuando
estrategias tendientes al desarrollo local como
parte del Plan Urbano Ambiental.
Se producen avances de importancia
en diversos aspectos: la voluntad explcita de
miembros de la Legislatura de la ciudad de
Buenos Aires, presentes en el taller, de
establecer acuerdos para un trabajo co-gestivo
y la incorporacin del tema desastres como
parte ineludible de la integralidad en los temas
socio-urbanos
12
.
Estas jornadas constituyen el punto
de partida del Proyecto de prevencin y
mitigacin de desastres en la cuenca del
Maldonado, como resultado de un propsito
estratgico de la GAO: la sinergia entre redes,
haciendo confluir procesos simultneos de
una misma base conceptual/ metodolgica,
como la propia red GAO y la red de
Prevencin de accidentes, otras violencias y
desastres.
La estrategia principal resultante
promueve la recuperacin ambiental de la
micro regin y habitabilidad de esos barrios
revalorizando su papel en el conjunto de la
ciudad e incluyendo la participacin vecinal y
comunitaria y otra, complementaria, la
...construccin de escenarios de cooperacin
190
para planificar/ gestionar proyectos de prevencin y
mitigacin de desastres por inundaciones.

PROYECTO DE PREVENCIN Y MITIGACIN DE
DESASTRES POR INUNDACIONES

La implementacin estratgica citada signific
programar actividades para la realizacin de un
proyecto conjunto. Se constituy un grupo
promotor
13
y se concert la metodologa de trabajo.
14

Los contenidos del Plan de Prevencin de
Desastres y Recuperacin Ambiental son:
La caracterizacin de actores involucrados,
necesarios e interesados, poniendo nfasis en
aspectos tales como la posicin que asumen ante
la ocurrencia del desastre.
La elaboracin de un mapa de riesgo para la
cuenca, identificando los sectores de poblacin
vulnerables a la inundacin.
La produccin de mecanismos adecuados de
comunicacin social.
La capacitacin de los grupos comunitarios en un
modelo que asegure su participacin en
asociacin con los otros actores.
Se organizaron dos Grupos de Trabajo (mapa
de riesgo y actores territoriales), que se retro-
alimentaron
15
a lo largo del ciclo de planificacin y
gestin en 1998:
a) La jornada Buenos Aires ms segura y
saludable, declarada de inters por la Legislatura de la
Ciudad autnoma y auspiciada por el Centro de
Gestin y Participacin 14 Oeste GCBA, se realiz en
mayo de 1998 en el Colegio Len XIII, institucin de
larga trayectoria en el barrio. Sus objetivos son:
seleccionar acciones de corto plazo para comenzar la
recuperacin ambiental y urbano-social de la cuenca y
organizar y programar un proceso de
planificacin/ gestin participativa para definir
actividades a mediano y largo plazo.
Sus conclusiones profundizan la concep-
tualizacin
16
y fundamentacin de la propuesta:
17

Partiendo de la hiptesis que seala la ciudad
como mbito de alta concentracin de riesgos y gran
movilizacin en torno a ellos, se justifica la necesidad
de intervenir sobre los mismos con un modelo de
prctica democrtica, multisectorial, interdisciplinaria e
integradora.
Los problemas de violencia, accidentes,
desastres y deterioro ambiental en las grandes ciudades
son una forma de expresin del fenmeno de
la complejidad urbana.
Riesgo y vulnerabilidad no son
considerados en el momento de la
planificacin y toma de decisiones, pero las
consecuencias y problemas de esa imprevisin
son siempre asumidos como costos sociales
en los programas gubernamentales o como
carga de solidaridad en las organizaciones
sociales.
Se presentan conflictos de alta
complejidad para los que no hay soluciones
disciplinarias ni sectoriales nicas capaces de
resolverlos. Por lo tanto, es necesario
construir escenarios de cooperacin entre
quienes tienen el conocimiento, los recursos,
los valores y el inters de cambiar.
Uno de estos conflictos es la falta de
coordinacin entre la sociedad civil, que
reclama y se nuclea a travs de sus
organizaciones y movimientos, y el Estado,
que aunque acepte esta exigencia ciudadana,
no logra an canalizarla en un escenario de
accin conjunta en donde discutir los
problemas y planificar consensuadamente.
b) El curso de postgrado de
FLACSO Gestin socio urbana y ciudad
autnoma en agosto, constituy otro de los
escenarios para el avance del proyecto.
Retomando los avances de las
jornadas del Len XIII, se realiz en
conjuntoentre alumnos y Grupos de
Trabajo del proyectouna ponderacin de
prioridad de ejecucin de las acciones
propuestas en las jornadas, para las medidas
de reduccin de vulnerabilidad, mitigacin del
riesgo, preparacin para la emergencia y
compensacin del impacto, distribuidas en el
corto, mediano y largo plazo.
18

c) El I Congreso de la regin Oeste
de la Ciudad de Buenos Aires, en noviembre,
realizado por GAO junto con otras
organizaciones de la ciudad al que
concurrieron tambin grupos del conurbano
bonaerense, fue el cierre anual de este ciclo.
Este encuentro represent un punto de
inflexin de la regin con lo metropolitano y
un importante avance del proyecto de
mitigacin, porque se comenz a definir los
trminos de referencia del mapa de riesgo.

191
EL ESTUDIO DE CASO

Con el objetivo de proveer insumos para
trabajos, estudios e investigaciones que fundamenten
la orientacin deinversiones en infraestructura fsica y
desarrollo comunitario en la Ciudad de Buenos Aires y
el rea metropolitana, se realiz un estudio especfico
de percepcin social de riesgo y opinin comunitaria
sobre inversiones necesarias para la prevencin y
control de inundaciones en la cuenca del arroyo
Maldonado. El estudio de caso puso especial nfasis
en la consulta a la comunidad localizada en el rea y
alcanzada de forma directa o indirecta por los efectos
catastrficos de las inundaciones peridicas, sobre la
base de los siguientes trminos de referencia:
a. Sistematizar las percepciones sociales y la
opinin comunitaria sobre inversiones, discriminadas
en las etapas del ciclo de riesgo: dficit de
desarrollo/ cuenta ambiental negativa;
reduccin/ atenuacin del riesgo (mitigacin);
prevencin/ anticipacin del impacto; emergencia;
resiliencia (reconstruccin y compensaciones).
b. Describir las condiciones de exposicin y
vulnerabilidad de los grupos sociales daados y su
grado de capacitacin e involucramiento para analizar
crticamente, participar, entender y explicar soluciones.
c. Abordar de manera integral la problemtica
de las inundaciones del rea, en un contexto de
deterioro urbano, degradacin ambiental y recesin
econmica, incorporando las variables de
vulnerabilidad y riesgo de forma tal que sirva de
insumo a las definiciones de programas de
recuperacin urbano/ ambiental para el desarrollo
local.
d. Formular una versin preliminar de un
mapa de riesgo que, elaborado en forma participativa
en base a las vivencias de los grupos sociales afectados
y a fuentes comunitarias diversas (registros
fotogrficos, flmicos, videos, sonoros; documentos;
notas periodsticas; registros fsicos; relatos
individuales y reconstrucciones colectivas;
percepciones personales y grupales de riesgos
presentes y futuros) y articulado con otras fuentes
(bases de datos tcnico-estadsticos y resultados de
otras investigaciones), contribuya a facilitar el
desarrollo de un proyecto de prevencin y mitigacin
con participacin comunitaria.
e. Posibilitar relaciones interactivas de los
vecinos y sus organizaciones intermedias y barriales
con organizaciones gubernamentales de nivel central y
local, universidades, ONG, redes y otras formas de
organizacin social.
La sub-rea de la cuenca del arroyo
Maldonado (Villa Crespo y Palermo)
seleccionada para el estudio es representativa
en trminos de la combinacin de las
siguientes variables:
a) Es de alta criticidad respecto a
inundaciones por frecuencia de recurrencias y
alto nivel de dao visible en la cotidianeidad
urbana.
b) Alberga formas de organizacin
comunitaria y vecinal pre-existentes que
acumulan una capacidad social instalada y
destrezas prcticas participativas suficientes
para intervenir en un proyecto complejo.
c) Dispone de fuentes posibilitantes
del rescate histrico de las movilizaciones
sociales pos inundaciones y la sistematizacin
de gestiones y proyectos comunitario-
vecinales para prevenir, controlar o evitar
nuevas inundaciones.
d) Constituye una zona prioritaria de
control de inundaciones en la agenda del
gobierno de la ciudad, materializada en
propuestas de obras pblicas, en proyectos
elaborados o en ejecucin.
e) Es asiento de oficinas
gubernamentales desconcentradas o
descentralizadas del GCBA (Centros de
gestin y participacin, centros culturales,
reas programticas de salud, zonas
programticas de desarrollo social y otros
organismos) sensibilizadas (en varios casos
perjudicadas) por el problema de las
inundaciones.

METODOLOGA PARA EL MAPA DE RIESGO

La metodologa responde a una
combinacin de investigacin-accin y
planificacin participativa y estratgica,
19
en el
sentido que el conocimiento producido sea un
insumo para las decisiones de intervencin e
inversin del Estado y configure un
documento de base pre-decisional realizado
en forma asociada y colaborativa por un
grupo de actores diversos. El diseo sinttico
se conforma por dos lneas de trabajo
simultneas que convergen en un taller de
integracin:
a) la elaboracin comunitaria del
mapa de riesgo (MDR) sobre inundaciones
siguiendo un esquema metodolgico diseado
192
para identificar y registrar percepciones de riesgo,
compuesto por tres tareas diferenciadas y simultneas:
la investigacin-accin (IA)
20
, las entrevistas histrico-
biogrficas (BIO)
21
y el relevamiento de casos tpicos.
b) La movilizacin de los actores del territorio
para discutir los temas del desarrollo local-econmico-
ambiental (siguiendo el ciclo de planificacin
participativa y pasando por el debate de la reforma del
CPU y del Plan Urbano Ambiental-PUA) atentos a
registrar opinin amplia de diversos actores sobre el
tipo de inversiones que necesita la regin.
c) Un taller MDR/ PUA en el que confluyen
ambas lneas de trabajo para revisar como insumo el
mapa de riesgo que se elabora y favorecer la
conjuncin de fuerzas que constituyan un grupo/ actor
responsable de gestionar el proyecto de
prevencin/ mitigacin de desastres por inundaciones.

EL PLAN URBANO AMBIENTAL

En el ciclo de reuniones de trabajo entre el
CGP 11, la GAO y otras organizaciones locales
comunitarias y gubernamentales para una propuesta
integrada sobre los barrios Villa Crespo, La Paternal y
Villa Ortzar al Plan Urbano Ambiental (PUA) y para
la evaluacin de la reforma del Cdigo de
Planeamiento Urbano (CPU), se identificaron los ejes
principales del futuro PUA.
1. Un rea a ser desarrollada: caracterizada por
degradacin ambiental/ ausencia de espacios verdes
pblicos/ deterioro econmico.
2. Los desastres: inundaciones del arroyo
Maldonado y otros riesgos.
3. Localizacin industrial/ talleres/ depsitos:
usos mixtos con residencia.
4. Lneas frreas: barreras para la
atravesabilidad; terrenos vacantes de las reas de carga
y maniobra de los ferrocarriles para las necesidades
sociales (espacios verdes y otros usos).
5. Hbitat social no resuelto. Vulnerabilidad
en las condiciones de vida de sectores populares en
casas tomadas o precarias.
6. rea de proteccin histrica (APH) para
Villa Crespo. Definicin preliminar de un polgono de
patrimonio cultural tangible e intangible.
7. Existencia de dos proyectos urbansticos en
ejecucin (Carrefour sobre terrenos del ex albergue
Warnes y edificios torre en Villa Crespo), sin
evaluacin de impacto ambiental, requiriendo estudios
de daos y definicin de compensaciones.
Estos avances se presentaron a la
Audiencia Pblica de la Legislatura del 8 de
junio de 1999, para la ley de reforma del C
PU
22
.

Hayuna deuda social yambiental derivada
del Cdigo de 1977, por su concepcin de
distritosespecializados(planificacin tradicional
de gabinetes tcnicos). Es urgente corregir,
compensar, asumir los daos producidos
durantela vigencia del cdigodel 77 (losE2;
las zonas inundables; los depsitos yfbricas
abandonadosdondeviven familias; lascasasy
residenciasquesirven decamuflajea industrias,
serviciosydepsitos; losusosclandestinosdelos
distritos Urbanizacin Parque; la prdida de
hitos histricos, la fragmentacin por las
autopistas, entreotros).
...habr una futura deuda social y
ambiental derivada del nuevo cdigo, si
es quenoseincluyela normativa urbana dentro
de una interpretacin correcta del proceso de
reurbanizacin y fragmentacin espacial
producidopor el modelodeciudadglobal. Selo
facilita en mrito a su impulso econmico-
productivo con generacin de empleos, su
renovacin de la estructura urbana y la
incorporacin detecnologas, peroseomitehacer
conocer susdemritos. La ciudad global trae
tambin el agravamiento de la exclusin
social y una profunda inequidad social y
espacial.
...setrata entoncesdeprevenir yposibilitar a los
barrios yregiones dela ciudada posicionarse
frente a estas modalidades dominantes,
estableciendocmorelacionarsecon estenuevo
fenmeno reurbanizador, preguntarse cmo
combinar esosvelocesyfuertescambioscon las
formas devida barrial queen la actualidad
prefieren, para descubrir si existen posibilidades
de preservacin urbana y de estilos de vida
cotidiana junto con la modernidad de las
reurbanizaciones (se puede hacer algo o
fatalmenteser reurbanizada con inequidad).
Debecambiar el procesodeelaboracin dela
reforma, haciendoparticipar al pueblodelos
barrios(nosloa lascorporacionesprofesionales
y las universidades). As la ley obtendr
consensoprevioyprogresivoyla audiencia de
segunda lectura posibilitar el consenso que
ayudeal arreglodeprioridadesentrelosbarrios
yregiones.

193
TEMAS DE APROBACIN URGENTE

Recomponer localizada y simblicamente los
hitos histricos perdidos bajo el Cdigo 77,
como la curtiembre de Villa Crespo;
Asignar UP al predio de Gaona y Sanabria y
reasentar la empresa Solurban;
Organizar como programapara la cuenca del
Maldonadola proyectada utilizacin de
terrenos baldos coma espacio verde, plaza y
suelo absorbente.

TEMAS QUE DEBEN ESTUDIARSE

La zonificacin especial de las reas anegadizas
y la incorporacin de la variable de riesgo en las
cuencas, en particular la del arroyo Maldonado.

LA INVESTIGACIN-ACCIN

La metodologa para desarrollar esta lnea de
trabajo consisti en la conformacin de un grupo de
investigacin-accin integrado por tcnicos (que
contribuyen con metodologas) y vecinos (que
contribuyen con su percepcin). El grupo funcionaba
dos o tres veces por semana ensayando tcnicas
apropiadas y avanzando en la confeccin del mapa (ver
Cuadro 2).
























Sobre la base de su utilizacin se
lleg a los siguientes resultados:

Efectos daosos de la inundacin

sobrebienesmuebles:
prdida de mercaderas y pertenencias

sobre bienes inmuebles (por filtracin de
napas):
humedad en los cimientos
hundimiento de patios (Paternal)
Resquebrajamiento de cimientos y
pisos.

sobre bienes inmuebles (por oleaje de
transportescolectivosycamiones):
rotura de vidrios y compuertas

sobrela salud:
peligro en instalaciones elctricas de los
stanos
casos en el trnsito
tensin psicolgica
Cuadro 2 Indicadores
Procesos crticos Percepcin social del riesgo en situaciones cotidianas

Extensin de la inundacin Dibujar el lmite alcanzado por el agua en cada inundacin
Altura de las aguas Fotos/textos/notas periodsticas


Retencin de las aguas/ Terrenos baldos
Infiltracin del terreno Cuadras sin rboles
Canteros vacos
rboles enfermos
Calles asfaltadas sobre empedrado

Basura domstica Puntos de acumulacin de basura
Contaminacin industrial Industrias
Depsitos
Estaciones de servicio

Infraestructura Edificios torre en construccin
Desarrollo urbano Viviendas y edificaciones desprotegidas o abandonadas
Degradacin ambiental Lugares peligrosos durante la inundacin

Accidentes Detectar riesgos asociados a inundacin

Anomia tejido asociativo Organizaciones sociales inactivas
Pobreza Identificacin/localizacin de grupos con necesidad de apoyo

194
sobreel patrimonio:
las plantas bajas de los edificios no se pueden
alquilar ni vender
baja generalizada del valor de las propiedades
22


PRCTICASADOPTADAS

Para frenar la entrada de agua los vecinos
realizan inversiones instalando compuertas (de madera,
hierro o plstico flexible) y levantando el nivel del piso
del negocio o la vivienda.
Para prevenir accidentes con electricidad,
sellan la caja de cables de alta tensin con tapa
mariposa y aislamiento hidrfugo y cortan la luz de las
estaciones de servicio.
Para mejorar la salubridad y el ambiente,
desmalezan baldos propios.

PROBLEMAS

Deescurrimiento-absorcin-obstruccin deaguas:
Incremento de construcciones en el cementerio
de la Chacarita;
El terrapln del FGSM en Palermo como
barrera;
El reemplazo del empedrado por asfalto en
Corrientes/ Drago/ Malabia;
El playn resquebrajado de Atlanta (gigantesco
baldo de cemento);
El playn deportivo de la escuela Andrs
Ferreira (Apolinario Figueroa y Rojas);
Canaletas de escurrimiento del asfalto con dimetro
inadecuado;
Superficie poco absorbente, tanto en la
provincia como en la capital;
Suelos arcillosos y decapitados (sin capa de
humus) por fabricacin de ladrillos.

Dedeteriorourbanoambiental:
Los stanos de Juan B. Justo y Corrientes se
inundan;
Falta de tratamiento del Parque los Andes;
En Villa Crespo se construyen torres en zonas
anegadizas;
Las calles Tres Arroyos, Muecas y Humboldt
no tienen rboles (slo algunos troncos secos);
En las esquinas arrojan basura desde
camionetas;
Los desagotes industrialesexcedentes e
inadecuadosderivan a patios caseros;
Cuando se inunda salen grasas de la
fbrica de Coca Cola;
Estaciones de servicio: riesgo de
contaminacin y accidentes
industriales;
Trnsito de sustancias peligrosas por
Av. San Martn/ Juan B. Justo y
Warnes;
Casas, depsitos, fbricas y comercios
cerrados, capacidad ociosa;
Precariedad habitacional en inquilinatos
/ casas tomadas en Villa Crespo y
Paternal.

dehbitosdela gentequecontribuyen a la inundacin:
Estacionamiento en doble fila frente a
colegios;
Constante reparto de volantes cubren
las veredas y tapan las caeras;
Focos de basura en esquinas;
Basura tirada fuera de horario, en
cualquier lado;
El paso bajo estacin Carranza
acumula basura;
Insuficientes recipientes para basuras;
Falta de conciencia ecolgica;
Vecinos que mandan los desages
pluviales a las cloacas;
Excesivo consumo domstico de agua;
Las asociaciones vecinales no tocan el
tema.

PROPUESTAS

Para mitigar la inundacin con recuperacin
ambiental:
Identificar, por relevamiento
topogrfico, pozos y sectores bajos a
rellenar;
Maximizaren toda la cuencael
retardo del escurrimiento hacia el Ro
de la Plata;
Crear cmaras subterrneas gigantes
en espera (bajo las calles) que
absorban como esponjas, drenando
lentamente en el ro;
Aumentar la superficie absorbente
creando mltiples mini soluciones:
195
plazas, plazoletas, triangulitos verdes, etc.;
Comprar/ reconvertir lotes y casas abandonadas
para plazas y miniplazas;
Parquizar terrenos de cota baja;
Aumentar la infiltracin con forestacin (la
copa del rbol retiene agua y atena su cada, las
races mejoran su distribucin y estructuran el
suelo);
Continuum de rboles en las veredas, con
canteros;
Estructuras mviles para canteros de rboles;
Ampliar las reas-receptculo para rboles;
Veredas con franjas absorbentes;
Aumentar la rugosidad del suelo;
Controlar la contaminacin de afluentes;
Dotar con capacidad de absorcin las defensas
antiatentado en los colegios;
Mejorar las cotas con rellenos;
Crear una gran avenida para albergar ms agua,
retrocediendo la lnea municipal e impidiendo
construcciones nuevas (en la Av. Juan B. Justo);
Mantenimiento peridico de la canalizacin;
Restringir/ reducir residencias en reas
anegadizas o a quien libera las plantas bajas con
verde;
Incluir actividades de prevencin en los pliegos
de licitacin para conceder las recolectoras de
basura a empresas privadas;
Resguardar el corazn de manzana.

Para promover cambiosdecomportamiento:
Prohibir la venta de bebidas en transportes
pblicos;
Campaa de sensibilizacin sobre horario para
sacar la basura;
Programas de capacitacin en las escuelas y con
los vecinos: qu hacer con la
basura?/ (reciclado de basura/ programa
GCBA/ agosto 1999);
Acompaamiento con trabajadores sociales;
Transformar baldos en huertas (recurso
pedaggico para escuelas y minicultivos para
alimentacin);
Premiar a vecinos que transformen patios secos
en jardines.

Para la emergencia yla prevencin deaccidentes:
Detectar zonas no inundables para los traslados;
Adecuar las instalaciones de
organizaciones e instituciones para
casos de desastre
Organizar circuito alternativo de
colectivos;
Incremento de los turnos de limpieza
en el rea;
Corte preventivo de energa elctrica
(EDENOR y EDESUR).

Detemaspara la planificacin, la investigacin ylas
polticaspblicas:
Trabajar la cuenca en su conjunto
maximizando el tiempo de retardo de
bajada (escorrenta) hacia el ro;
Reciclar edificios industriales ociosos
para hbitat social de las familias que
los ocupan;
Recuperar el rea adyacente al FGSM
para reas verdes y hbitat social;
Formalizar la participacin de SP y SSS
en propuestas socio-urbanas;
Piso absorbente para estacionamientos
de gran superficie (Carrefour en
Warnes y otros);
Control de nuevas construcciones en el
cementerio de la Chacarita;
Anlisis costo/ beneficio sobre qu
significa para la ciudad el costo de la
inundacin;
Sistema bancario de seguros/
microcrditos, orientado a adecuar
instalaciones comerciales y residencias
para afrontar la inundacin (stockaje y
vida cotidiana).

196
REFLEXIONES

SOBRE EL MAPA DE RIESGO

Lnea dealcancedel agua

En la versin original presentada en el
Seminario, el mapa permite identificar zonas de mayor
y menor acumulacin de agua durante las
inundaciones, si consideramos el registro medio al que
llegan las aguas, as como zonas de inundacin
inmediata con cualquier lluvia (ver Grfico 1). Hay
lugares donde se puede cruzar caminando de una
manzana a la otra o recorridos posibles de los vecinos
para entrar o salir de sus casas. El registro adoptado
indica el lmite mximo alcanzado por las inundaciones
posteriores a la de 1985, segn la percepcin/ memoria
comunitaria

El caosdel trnsito:
Analizando las manos de trnsito y el lmite de
la inundacin pueden verificarse las reas de caos en el
trnsito, por lo general la calle anterior a dicha lnea,
dado que los vehculos retroceden y retoman sin
respetar la mano, por la primera que sea, en cualquier
direccin. Un caso tpico es Virasoro y Galicia: los
automviles retroceden a Galicia y se derivan hacia
Corrientes en contramano (buscando la avenida de
cota mayor). El caos es descomunal cuando coincide
la inundacin con la hora de entrada o salida de los
colegios.

Losverdes:
An siendo bajsimo el porcentaje de verde en
el rea pueden descubrirse terrenos vacos y viviendas
abandonadas reconvertibles en suelo permeable
potencial para espacios verdes-pblicos.

Lasconductaspreviasypos:
La acumulacin de basura domiciliaria se da
en puntos determinados, as como el abandono de
residuos trados de otras reas de la ciudad.

La contaminacin:
Las grasas, aceites y otras substancias qumicas
contaminantes que se mezclan y diluyen en la
inundacin, se originan en fbricas, talleres y depsitos
que el mapa identifica.

Losaccidentesyla salud:
El mapa permite identificar
corredores secos de conexin entre manzanas
y puntos de mayor peligrosidad de cruce de
peatones.

Lascondicionesprecariasdehbitat social:
El mapa contiene localizacin y
nmero de familias en condiciones de alta
vulnerabilidad frente a los desastres, que sern
las ms castigadas y con menor capacidad de
recuperacin.

Sobrelasestrategiasadaptativas:
Llaman la atencin ciertas prcticas
habituales, incorporadas en la cotidianeidad
como comportamientos regulares,
configurando estrategias adaptativas a la
situacin contextual de inundaciones
recurrentes, las que denominamos:
de "defensa patrimonial" porque en lo
esencial tienden a proteger los bienes
muebles e inmuebles. La practican, por
ejemplo, los comerciantes de la Avenida
Juan B. Justo que levantan sus
mercaderas y los vecinos de muchas
calles que colocan las compuertas.
de "prevencin de accidentes" porque en lo
esencial quiere evitar daos en la salud de
las personas. La practican, por ejemplo, los
grupos de propietarios de edificios en
donde se anegan sus stanos y aslan las
cajas de electricidad.
de "adecuacin activa" porque en lo
esencialpese al desastrequieren
asegurar la prestacin de un servicio
pblico. La practican, por ejemplo, el
hospital oftalmolgico, con su esquema de
atencin de emergencia en la
emergencia, o las escuelas respecto de la
contencin de los colegiales durante horas
adicionales.
Lo que tienen en comn es que
explican por s mismas que quienes las
realizan han incorporado rutinas reconocibles
en habitantes de reas inundables.

197
Sobrela percepcin comunitaria:
Podemos distinguir tres tipos de percepcin
comunitaria de las inundaciones.
Una primera percepcin es la naturalista,
aquella que sabe del comportamiento del arroyo, que
siempre ser traicionero, molesto, sorpresivo. Es el
estigma del arroyo un castigo peridico que se
compensa con la posibilidad de vivir cerca del centro a
costo ms bajo que otros barrios tambin prximos.
Sentida como una fatalidad natural de distribucin
azarosa, pero percibida y enfrentada en forma
individual.
Otra percepcin es ms urbanstica,
condicionada por un supuesto inverso: lo natural
puede ser vencido o dominado por la tcnica, con lo
cual se alimenta la expectativa de urbanizacin
continua, infinita. Es el sndrome urbano/ hidrulico:
la agresin del agua es percibida como una limitacin
de la tecnologa y el punto de equilibrio siempre est
ms adelante, agregando sofisticacin tecnolgica; la
ingeniera hidrulica debe resolver el problema en las
ciudades. Esta percepcin tiene un sesgo
reivindicativo social que agrupa a los inundados como
sector y los separa de los no inundados, como otro
sector.
Una tercera percepcin sera ms
ambientalista y resulta de un proceso de interaccin,
como reconstruccin ayudada de la relacin entre
soporte natural y urbanizacin, entre cuenca y ciudad,
entre medio ambiente natural y medio ambiente
construido. El punto de equilibrio, en cuanto
progreso, no est necesariamente adelante. Los que
buscan la solucin son grupos ms amplios con un
enfoque de integralidad: no slo el sector social que se
inunda, no slo la ingeniera hidrulica. Esta
percepcin no es reflejo, como las anteriores, de lo
natural o de lo construido, sino que debe ser
ayudada para reelaborar las relaciones entre ambos
campos.
En cierto sentido, estas percepciones
comunitarias de las inundaciones se corresponden con
perodos histricos diferentes y sucesivos del
desarrollo de la ciudad, pero, en otro sentido, son
igualmente contemporneas y se distribuyen
simultneamenteen la poblacin de las reas urbanas
inundables. No es esperable, por lo tanto, una nica
percepcin comunitaria de las inundaciones, lo cual no
es tan grave, porque no la hay tampoco en los campos
de la decisin y de la tcnica.

EL TALLER INTERSECTORIAL COMUNIDAD
GOBIERNO

El Taller, una etapa del ciclo de
planificacin participativa del Proyecto,
congrega un amplio abanico de ONG y OG,
de nivel local y central. Presentado el Mapa
de Riesgo y su relacin con el PUA, se
realizan anlisis y comentarios crticos en
varios rdenes.
ACTUALIZACIN DIAGNSTICA/ ACCIONES DE
GOBIERNO
La inundacin del 98 alcanz nuevos
puntos de anegamiento: por Juan B. Justo
hasta Segurola y en la calle Cuzco (Liniers).
En febrero de 99, el anegamiento fue menor
y habra mejorado comparado con el arroyo
Vega, pero cuenca arriba se siguen volcando
desechos cloacales e industriales sumados a
los efectos de las obras del Acceso Oeste.
Con la nueva empresa recolectora
(enero de 99) la limpieza ha sido ms
profunda.
La Secretara de Obras Pblicas
concluye en el canal el tabicamiento y el retiro
de un viejo puente (acelerara un 25% la
velocidad de salida). El plan hidrulico estudia
otras inversiones complementarias:
impulsores para acelerar la salida del agua,
tapas sujetas con rosca mariposa, cuatro
grandes depsitos en Liniers con dos
conductos (calculados en 300 millones); y una
laguna abierta con bombeo en la
desembocadura, para atenuar la sudestada.
La Secretara de Industria crea un
nuevo rol laboral: el cuidador del ambiente.
La Secretara de Salud puede localizar
el curso de socorristas en el Proyecto.
La Legislatura sancionar un proyecto
de ley sobre permeabilidad de veredas.

EL MDR COMO INSTRUMENTO DE POLTICA
PBLICA

En el taller hubo fuertes
coincidencias en resaltar:
a) La importancia y relevancia de la
sistematizacin de la percepcin comunitaria
198
expresada en el MDR y de su utilidad para el diseo de
programas y acciones.
b) Su complementariedad con otros sistemas
formalizados de informacin, originados en sectores y
disciplinas especficas.
c) El carcter develador del MDR que hace
aflorar lo negado y expone lo estigmtico.
d) La necesidad de mapas de riesgo por
inundacin en toda la cuenca.
e) La necesidad de mapas de otros riesgos.
23


LAS INVERSIONES NECESARIASDESDE LA PERCEPCIN
COMUNITARIA
Al evaluar el cuadro de inversiones emergente
del mapa de riesgo presentado se acordaron
definiciones bsicas:
Reconocer que el hecho de estar asentados en el
valle de inundacin del Maldonado no es reversible,
por lo que cualquier plan debe basarse en
inversiones que vinculen desarrollo local y
prevencin/ mitigacin (desarrollo local es invertir
en prevencin/ mitigacin, prevencin/ mitigacin
es invertir en desarrollo local).
En segundo lugar, debe declararse la micro regin
como zona inundable, con normativa para su
tratamiento especial, que ayude a superar la
estigmtica desventaja ambiental.
Pensar en un proceso progresivo de
reurbanizacin/ desurbanizacin que revalorice la
zona, reconquiste la ecologa y recupere espacio no
edificable, combinando espacio verde y usos
cotidianos y productivos necesarios a la ciudad.
En sujecin a ese enfoque se destacan como
inversiones prioritarias, adems de las obras
hidrulicas,
25
las siguientes:
a) Sealizacin que informe sobre riesgos a los
conductores que no son del lugar, sobre ordenamiento
del trnsito durante la inundacin y sobre la geografa
del soporte natural/ cuenca a toda la poblacin.
b) Plan de permeabilizacin y en estudios y
propuestas pertinentes (asfalto/ no asfalto en las
calles; la situacin de las napas).
c) Proyectos de prevencin y mitigacin
activosen los perodos del entretanto (entre
una y otra inundacin), agregando actores
comunitarios y de gobierno, ayudando a la
reconstruccin del tejido social con prcticas
asociadas e intersectoriales.
d) Capacitacin e integracin de la
comunidad, promoviendo la educacin para la
salud y una cultura de la inundacin
superadora de las prcticas individuales.
EL PROYECTO Y SU GESTIN ASOCIADA
Como resultado de esta nueva
experiencia de planificacin participativa, al
grupo promotor del proyecto se agregan
ahora:
1. Otros organismos y programas del
nivel central del GCBA: Instituto
Pasteur/ Educacin para la Salud; Defensa
Civil/ Direccin Tcnica Operativa; Salud
Mental y Desastres;
2. Otras organizaciones guberna-
mentales y comunitarias de nivel local: Centro
de Gestin y Participacin CGP 11, Servicio
Social Zonal 11, Pginas de Barrio, Centro
Cultural de Villa Crespo, Repblica de Villa
Crespo, Centro Cultural del Barrio, Amigos
de la Tierra, Hospital Lagleyze.
3. Grupos de vecinos de V. Crespo y
Palermo de cuatro subsectores inundables
(Warnes/ Av. San Martn, Warnes/ Corrientes,
Corrientes/ Crdoba, Dorrego/ Juan B. Justo).
Al cerrar esta nueva etapa, el
proyecto muestra avances en el nmero y
diversidad de actores asociados en su
gestin
24
y en sus programas. Aunque esto
demande nuevas exigencias metodolgicas
por la complejidad de actores, es el resultado
esperado: el tejido asociativo con prcticas
cogestivas se reconstituye en torno a
proyectos/ red de desarrollo local.
199





200


NOTAS
1
Captuloextradode: GAO yotros
BuenosAiresmssegura ysaludable.
Proyectodeprevencin ymitigacin de
inundacionesen la Cuenca del arroyo
Maldonado , 1998 pgs. 7 a 11; y
de: Silvia Gonzlez Gestin urbana
pblica ydesastres. Inundacionesen la
baja cuenca del arroyoMaldonado
(Capital Federal 1880-1945). Tesis
delicenciatura en geografa. Buenos
Aires, 1997, mimeo.
2
El RadioNuevodela ciudad
comprendelascuencasdelosarroyos
Maldonado, Vega, Medranoy
Cildez, yla zona deafluencia directa
al Riachuelo(a excepcin del barriode
la Boca ypartedeBarracas).
3
Ver INDEC, La pobreza en la
Argentina, BuenosAires, 1985.
4
Ver informeCOPROMA del 20-
05-95.
5
ibidem
6
En nota defecha 28/ 05/ 98 del Ing.
Juan E. Freedman, deCOPROMA, a
lasJornadasen el colegioLen XIII (ver
item5, msadelante, en esta Primera
Parte) sepregunta Quesloquehay
quehacer? Terminar losestudiosde
factibilidad, definir la solucin a adoptar y
comenzar lasobras. Nohayqueadoptar
paliativosqueslopuedan significar un
leveaumentorespectoal caudal evacuado,
comopor ejemploel entabicadodel actual
conducto.
7
ExtradodeHctor PoggieseLa
participacin ciudadana en la
reconstruccin, en Informeargentino
sobredesarrollohumano, Senadodela
Nacin, 1998.
8
Poggiese, Redn , Al en Los
Noventa, D. Filmus(comp.) Eudeba,
BuenosAires, 1999. Pg. 166.
9
Ver H. Poggiesey M.E. Redn, La
regin Oestedela CiudaddeBuenos
Aires. La gestin asociada en la red
regional. SeriedeDocumentose
InformesFLACSO N220, Buenos
Aires, l997.
10
Integradoen esa oportunidadpor
GAO (redGestin Asociada del
Oeste), COFEPAC (Asociacin civil
deprevencin deaccidentes), FLACSO
(FacultadLatinoamericana deCiencias
Sociales), Secretara deSalud/ GCBA

, InstitutodeGeografa, FFyL/ UBA
, CENI (Fundacin Hospitalaria) y
Fundacin por la Calidadyla
Participacin.
11
Directoriodela ReddePromocin de
salud, prevencin deaccidentes, otras
violenciasydesastres. 1997.
FLACSO/ OPS/
COFEPAC/ CENI.
12
Ver en esquema I la sntesis
explicativa del diagnsticodela regin
13
Integradoen esemomentopor la
Legislatura dela CiudaddeBuenos
Aires, GAO, COFEPAC/ CENI,
Secretara deSalud/ GCBA, Institutode
Geografa FFyL/ UBA, FLACSO
rea PPGA yCentroCultural Villa
Crespo(CC yV).
14
Familia demetodologasPPGA que
vieneexperimentando
FLACSO/ rea PPGA .
15
Actas 0, 1 y2 del Proyectode
Prevencin . l998.
16
Ver en Esquema II la sntesis
conceptual presentada.
17
Panel dela Jornada Las
inundacionesen la agenda pblica yen
el imaginariodela sociedadportea:
R. Namand-Director deCGP 14
Oeste; A. Cervio-SAME; M.A.
Doy-Legislador; A. Lavell-La
RED/ FLACSO, Costa Rica.
18
Ver GAO yotrosBuenosAires
mssegura ysaludable. Proyectode
prevencin ymitigacin deinundaciones
en la Cuenca del arroyoMaldonado,
1998, ltima pgina.
19
La familia PPGA (metodologasde
planificacin participativa ygestin
asociada) elaborada, experimentada por
FLACSO, GAO yotras redes, se
componedelas siguientes: a)
Planificacin participativa para
escenariosformalizadosdeplanificacin
gestin; b)Gestin asociada para
implementacin estratgica y/ ogestin
intersectorial dela complejidady/ o
gestin deredes; c) Planificacin gestin
(ICC) para polticaspblicas,
programasgubernamentalesyproyectos
dealcanceyparticipacin masiva y/ o
para proyectossimultneosymltiples;
d) Prospectiva aplicada a escenariosde
planificacin (escenariosfuturosen
escenariospresentespor retrospeccin); e)
Audienciaspblicasparticipativas.

20
El grupodeIA utilizandolos
procedimientosreconocidosen esa
prctica combina vecinosytcnicos
metodolgicos ydiscute, ensaya y
formaliza registrosen el mapa para
estandoentrenados presentarloen el
Taller comoavance/ ejemplo.
21
Lasentrevistasabarcaron una
diversidaddetipodepersonasyuna
distribucin en el territorio: a)
perjudicadosdirectosqueaunquese
inundan permanecen con actividades
diferentes: un comerciante, un docente,
un vecinoquetrabaja fuera del barrio,
unoqueviveen otrobarrioperotrabaja
en el barrio, un estudiantesecundario.
b) perjudicadosindirectos: viven
prximosal rea inundable.
22
El lmitedela inundacin es
tambin el dela valoracin
inmobiliaria: desdeGalicia hasta
Gaona aparecen viviendasequipadas
con pileta denatacin. La inmobiliaria
la Citpromuevela esquina de
ApolinarioFigueroa yOlaya, comola
ltima zona deVilla Crespoquenose
inunda.
23
Defensa Civil yGAO proponen
encarar en forma conjunta otrosmapas
por riesgo: incendio, tormentasseveras
con fuertesvientos, derrumbes,
accidentesdetrnsito, riesgossanitarios,
etc. considerandoel perfil depoblacin
afectada en un rea queconcentre
diversidadderiesgos, para disear un
plan deabordajepara cada situacin.
24
El nmeroycomplejidaddelos
actoresinvolucradosesmuchomayor;
nosestamosrefiriendoapenasa losque
deforma activa yfrecuente
participan dela sistemtica
metodolgica degestin asociada.




Seccin 4






TRANSFERENCIA
DEL RIESGO
Calle en Palermo Viejo, Arroyo Maldonado. Crdito: Gustavo Pandiella
201
MIRTA MALETTA, HERNN PREZ RAFFO Y
ABEL PICCHIO


Los objetivos de este trabajo son:
Proponer la aplicacin de la metodologa
general de Administracin de Riesgos a los
riesgos de desastre en la Argentina.
Identificar los mecanismos de control,
retencin y transferencia de riesgo
existentes en la actualidad en la Argentina.
Proponer mecanismos de Administracin
de Riesgos alternativos que permitan la
mitigacin de las consecuencias de los
riesgos de desastre en la Argentina, de la
forma que se favorezca la concientizacin
respecto de la exposicin a los mismos y la
importancia de la inversin en programas
que reduzcan sus efectos.

ASPECTOS GENERALES DE LOS RIESGOS DE
DESASTRE EN LA ARGENTINA

Si bien existen definiciones conceptuales y
operativas, dentro del marco de este trabajo
podemos entender por desastres naturales
aquellos producidos por fenmenos naturales que,
por sus caractersticas, causan prdidas humanas y
econmicas, afectan al medio ambiente y
requieren el auxilio social organizado del propio
pas y de la ayuda externa.
Dada la magnitud alcanzada por estos
hechos, las Naciones Unidas declararon al decenio
1990 como el Decenio internacional para la
reduccin de los desastres naturales.
Debido a su ubicacin geogrfica,
extensin territorial y distribucin de la poblacin,
la Argentina se encuentra muy expuesta a los
riesgos de desastres naturales. Ello implica una
amenaza para la poblacin del pas, agravada por
la incidencia de los mismos sobre un sector
econmico de la importancia del agrcola-
ganadero.
Los principales riesgos de desastre a los
cuales se expone la Argentina son inundaciones,
incendios, granizo, sequas, vientos (temporales,
tornados) y terremotos.
A pesar de la relativa frecuencia con que
algunos de estos desastres naturales impactan, es
insuficiente la inversin en polticas de mitigacin
y prevencin y, por consiguiente, ante la
ocurrencia de uno de estos eventos, las respuestas
siempre consisten en recortar fondos a un
comprometido presupuesto nacional, con el
consiguiente impacto sobre la economa.
A modo introductorio y como sugiere una
adecuada poltica de Administracin de Riesgos,
identificaremos los riesgos de desastre a los cuales
se expone. La siguiente descripcin tiene como
nico fin introducir la problemtica que estamos
analizando y no pretende, en modo alguno, ser
excluyente.

Inundaciones

Debido a su duracin, las prdidas
econmicas que producen la cantidad de
poblacin afectada, las inundaciones constituyen
los desastres naturales ms graves para nuestro
pas.
Son igualmente el tipo de desastre ms
frecuente en nuestro territorio. Aparecen casi
todos los aos, afectando principalmente zonas
rurales, especialmente al sector agrcola-ganadero.
Las zonas ms afectadas son las provincias que
conforman la cuenca del Plata: Formosa, Chaco,
Santa Fe, Misiones, Corrientes, Entre Ros y
Buenos Aires.
La situacin en la cuenca del Plata reviste
extrema gravedad debido a:
Ocupacin desordenada de los valles de
inundacin de los principales ros del pas,
principalmente por la poblacin de
condicin humilde, producto de la ausencia
de polticas de planificacin urbanas
hdricas.
Reduccin de las superficies cubiertas por
bosques causada por la tala indiscriminada.
Acortamiento, marcado en los ltimos
aos, en el promedio de aos entre crecidas
extraordinarias.
Concentracin en la cuenca del Plata de
alrededor del 75% del Producto Bruto
Nacional.

Mecanismos de transferencia de
riesgos de desastre en la Argentina
202
Tambin son frecuentes en zonas urbanas
donde los arroyos o ros subterrneos no han sido
completamente entubados o donde el
desmesurado crecimiento urbano no fue
acompaado con adecuadas obras de desage. Un
ejemplo lo constituye la Capital Federal.

Incendios

Se localizan especialmente en la zona
cordillerana al sur de Neuquen. Ms all de las
discusiones acerca de su origen intencional o no,
la realidad es que todos los aos, miles de
hectreas de bosques son consumidas por el
fuego, sin que las medidas de control hayan
demostrado ser suficientes

Granizo

Este riesgo afecta, desde una perspectiva
econmica, principalmente a las zonas rurales. Es,
quizs, el riesgo con menor impacto social. Sin
embargo, es el ms difundido en el sector agrcola-
ganadero debido a su relativamente alta frecuencia
y a sus efectos sobre las plantaciones. Respecto de
los mecanismos de transferencia, es aquel para el
cual el mecanismo del seguro se encuentra ms
difundido.

Sequas

En el 80% del territorio argentino se
desarrollan actividades agrcola-ganaderas y
forestales. En la actualidad ms de 60 millones de
hectreas del pas estn sujetas a procesos erosivos
de moderados a graves. Cada ao se agregan 650
mil Ha con distinto grado de erosin.
Esta situacin es particularmente aguda y crtica
en las zonas ridas y semiridas que componen el
75% del territorio nacional y proporcionan el 50%
del valor de la produccin agropecuaria,
traducindose en prdida de productividad con el
consiguiente deterioro de las condiciones de vida y
expulsin de la poblacin. En las regiones
semiridas, las sequas peridicas desataron
procesos de erosin elica dando origen a
medanos y exponiendo los suelos a la erosin
hdrica.

Vientos

Gran parte de nuestro pas se encuentra
en un rea de formacin de tornados. Aunque la
frecuencia es baja (cerca de un evento por ao),
sus efectos devastadores se encuentran dentro de
los ms severos de la escala. En los casos ms
graves, las prdidas mximas pueden superar las
estimadas para los casos de incendio.
Las regiones ms expuestas a este riesgo
son la zona central-este del pas y la zona costera
de la Patagonia.
Las velocidades mximas alcanzadas por
los vientos en rfagas de ms de 3 segundos de
duracin, con frecuencia mayor de un evento, son,
segn la zona, de entre 90 y 130 km/ h. Sin
embargo, se observa que muchas de las
construcciones ubicadas en esas zonas no estn
preparadas para resistir velocidades de vientos
semejantes.

Terremotos

A pesar de ser muy poco frecuentes, el
riesgo de terremotos existe en nuestro pas. La
Cuadro 1 Terremotos en l Argentina
Fecha Lugar Muertos Daos (mill. De US$)

21 de marzo de 1861 Mendoza 18.000 Sin datos
15 de enero de 1944 San Juan 5.600 100
23 de noviembre de 1977 San Juan 65 80
203
regin expuesta a este riesgo es la zona
cordillerana, principalmente el corredor desde la
provincia de Jujuy en el norte, hasta la provincia
de Mendoza, siendo la zona ms expuesta el norte
de esta ltima provincia y las provincias de San
Juan y La Rioja. El Cuadro 1 muestra los
terremotos ms importantes.
Se han producido tambin numerosos
terremotos de menor intensidad sin consecuencias
en trminos de vidas.

METODOLOGA GENERAL DE ADMINISTRACIN DE
RIESGOS

Como fuera expuesto en el punto
Objetivos, uno de los fines de esta presentacin
es proponer la aplicacin de la metodologa
general de Administracin de Riesgos a los riesgos
de desastre en la Argentina.
Nuestra propuesta se fundamenta en la
conviccin de que ante la posibilidad de
ocurrencia de un desastre y las consecuencias que
este conlleva, siempre es preferible tornar todas
las medidas que sean adecuadas para estar
preparados, antes que esperar a que ocurra.

La metodologa que proponemos a
continuacin es tpicamente aplicable a riesgos
normales, si bien existen diferencias en la
magnitud de los valores expuestos y los sujetos
involucrados.
La Administracin de Riesgos es el
proceso de toma de decisiones y puesta en marcha
de los mecanismos que minimicen los efectos
adversos que un suceso accidental puede provocar
sobre la persona en forma directa o sobre el
patrimonio de una persona fsica o de una
organizacin.

Es un proceso de toma de decisiones que
involucra una secuencia de cinco pasos:
Identificar la exposicin al riesgo.
Examinar tcnicas alternativas de
Administracin de Riesgos, posibles y
viables, que posibiliten lidiar con dicha
exposicin.
Seleccionar las mejores tcnicas posibles.
Implantar las tcnicas seleccionadas.
Monitorear los resultados obtenidos.
PRIMER PASO: IDENTIFICACIN DE LA EXPOSICIN
AL RIESGO

La exposicin al riesgo es la posibilidad
de que un ente (persona u organizacin) sufra una
prdida financiera y/ o econmica, producto de la
ocurrencia de un siniestro.
Un ente organizado debe analizar la
exposicin al riesgo a la cual se enfrenta. Para ello
debe:
Aplicar un esquema de clasificacin lgica
para identificar todas las posibles causas de
exposicin.
Identificar aqullas a las que se expone.
Gestear la significatividad de esas
exposiciones segn el grado en el que
pueden interferir en la actividad del ente.
Toda exposicin al riesgo tiene tres
dimensiones:

1. Tipodevalor expuesto

Puede tomar las siguientes formas:
Disminucin o eliminacin de un activo.
Aumento o creacin de un pasivo.
Generacin sostenida de una prdida o
reduccin de un ingreso.

2. El eventogenerador al queest sujeto

Puede clasificarse como:
Riesgos naturales (incendios, granizo,
terremotos, inundaciones, etc.) .
Riesgos humanos (robo, homicidios,
vandalismo, etc.) .
Riesgos econmicos (huelgas, guerras,
desempleo, etc.).

3. La extensin delasconsecuenciasfinancieraspotenciales
dela prdida

Esa extensin depende de:
La frecuencia del evento: representa la
probabilidad de ocurrencia de los eventos
riesgosos que se esperan en un perodo de
tiempo determinado.
La intensidad del siniestro: representa el
dao que se espera sufrir el ente, de
producirse el siniestro.


204
SEGUNDO PASO: TCNICAS DE ADMINISTRACIN
DE RIESGOS

Una vez identificados los riesgos a los que
se expone el ente, es necesario realizar un anlisis
de las Tcnicas de Administracin de Riesgos
aplicables, segn las caractersticas de los mismos.
Las Tcnicas de Administracin de Riesgos
se dividen en dos grandes categoras:
TcnicasdeControl: incluyen aquellas tcnicas
diseadas para minimizar la frecuencia o
intensidad de las prdidas accidentales o, si
fuera el caso, para hacerlas ms predecibles.
Tcnicas deFinanciamiento: incluyen aquellas
tcnicas diseadas para generar los fondos
necesarios que permitan financiar las
prdidas que las tcnicas de control no
pudieron impedir.

1. TcnicasdeControl

Entre ellas encontramos las siguientes:
1. Evitar la exposicin. Son las medidas
tendientes a eliminar por entero la posibilidad de
que la prdida ocurra. Se logra abandonando o no
llevando a cabo la actividad, abandonando el lugar
de residencia, etc.
2. Debido a sus caractersticas, es una
tcnica autosuficiente. Esto implica que no
necesita combinarse con ninguna otra tcnica de
Administracin de Riesgos.

2. Prevencin

Son las medidas tendientes a reducir la
frecuencia o probabilidad de ocurrencia de la
prdida. Generalmente, las medidas de prevencin
son tcnicas o acciones tomadas o elementos
fsicos instalados antes de que la prdida ocurra,
con el objeto de romper la cadena de
circunstancias o causas que se suponen permiten
que la misma tenga lugar. Para ello es necesario un
estudio detallado de como se originan los
accidentes.

3. Mitigacin

Son las medidas tendientes a reducir la
intensidad de los accidentes que s ocurren. Se
dividen en dos categoras:
Previas al accidente: Son aquellas aplicadas
antes de que el accidente ocurra. Estas
pueden tambin reducir la probabilidad de
ocurrencia, es decir, actuar como medidas
de prevencin. Generalmente reducen el
monto de la propiedad, el nmero de
personas o de otras cosas de valor que
pueden sufrir una prdida en un evento
particular.
Posteriores al accidente: Se ocupan princi-
palmente de procedimientos de emergencia,
operaciones de rescate, actividades de
rehabilitacin y de todo otro medio
tendiente a impedir la extensin del
siniestro o a controlar sus efectos.

4.Segregacin delasunidadesexpuestas

Abarca dos tcnicas distintas pero
altamente relacionadas entre s: separacin y
duplicacin. Ambas tratan de reducir la dependencia
de un solo activo, actividad o persona, reduciendo
as la intensidad de los siniestros individuales o
haciendolos ms predecibles.
Separacin de las unidades expuestas implica
dispersar las actividades o activos en varios sitios,
con exposicin independiente.
Duplicacin de las unidades expuestas
implica reproducir las actividades o activos en
varios sitios, con exposicin independiente.
Ciertas aclaraciones merecen ser realizadas:
Ninguna metodologa de separacin o
duplicacin logra por s sola la reduccin de
la intensidad en cada unidad individual.
Ambas reducen la intensidad de un
siniestro, pero tienen distintos efectos sobre
la frecuencia: la separacin aumenta las
unidades expuestas, aumentando la
frecuencia siniestral, mientras que la
duplicacin, al mantener la unidad en
reserva, no aumenta dicho indicador.
La duplicacin reduce los siniestros
esperados pues reduce la intensidad y
mantiene la frecuencia.
La separacin puede o no reducir los
siniestros esperados, dependiendo de si la
reduccin en la intensidad es mayor al
aumento en la frecuencia.

5. Transferencia contractual para el control del riesgo

Implica la transferencia, a travs de un
contrato a otra persona, fsica o jurdica, de la
205
responsabilidad legal para realizar una actividad y
para asumir las prdidas que puedan surgir.
Se transfiere tanto la responsabilidad legal
como el costo financiero del siniestro. Esta se
diferencia de la Transferencia contractual para el
financiamiento del riesgo, la cual se expone ms
adelante, donde el tcnico factor transferido es el
costo financiero.

TcnicasdeFinanciamiento

Entre ellas encontramos las siguientes:

1. Retencin

Todas las medidas de retencin tienen
como caracterstica comn la financiacin de las
prdidas generadas por el siniestro a travs de
fondos propios de la persona fsica o jurdica.
a) A travs del pago corriente de la
prdida. Implica cubrir las prdidas a medida que
ocurren, como si fueran gastos normales.
La decisin de retener el riesgo en esta
forma debe contrastarse con los siguientes
indicadores:
Posicin financiera.
Planes para futuras inversiones o
crecimiento.
Fluctuaciones estacinales en los ingresos.
Deudas asumidas.
Existen varias fuentes de incertidumbre en
todas las tcnicas de retencin, especialmente en
las que estamos considerando, las cuales merecen
comentarios:
Las unidades expuestas deben ser evaluadas
en su conjunto y no aisladamente.
Deben considerarse los posibles desvos a
la experiencia siniestral.
Para hacer frente a los siniestros, deben
considerarse las posibles reducciones en los
ingresos.
La experiencia siniestral puede ser
estadsticamente no significativa.
El riesgo de catstrofes puede ser excesivo.
b) A travs deuna Reserva No Fondeada. Es
una reserva contable a la cual se le imputa cada
ao el valor estimado de prdidas futuras. Su
caracterstica de no fondeada significa que no
existe obligacin de disponer en cada momento de
fondos lquidos iguales a esta reserva. Las
Reservas Fondeadas estn apareadas con un activo
lquido, por lo que la entidad dispone en cada
momento de los fondos lquidos para financiar las
prdidas esperadas.
Estas medidas pueden ser ineficaces si:
Una prdida importante ocurre antes de
que la Reserva est completamente
constituida, sea fondeada o no.
La Reserva no est fondeada y no se
disponen de fondos lquidos.
c) A travs de una Reserva Fondeada. Esta
medida de retencin tiene las mismas debilidades
que la anterior, excepto por la disponibilidad de
fondos lquidos.
d) A travs deprstamos. Puede tomar dos
formas:
Convenir, previo a la ocurrencia del
siniestro, una lnea de crdito u algn otro
mecanismo de prstamo que pueda ser
activado a pedido del damnificado ante el
accidente.
Convenir, luego de la ocurrencia del
siniestro, un prstamo que provea los
fondos necesarios para la recuperacin.
Las incertidumbres que surgen son:
El monto preacordado puede no ser
suficiente para atender completamente la
prdida.
Luego del siniestro, el prestamista puede
tener dudas sobre la capacidad de repago de
la deuda, alterando entonces las
condiciones de acceso.
e) A travs deun asegurador cautivo. Si bien
existe una transferencia del riesgo, ste se retiene
dentro de la organizacin, considerada como
conjunto econmico.

2. Transferencia contractual para el financiamiento

a) A travsdeun instrumentooentidaddistinta de
compaa de seguros. La mencionada entidad
(transferida) se obliga contractualmente al pago
por siniestros especificados claramente con
anterioridad que, de no existir el contrato,
deberan ser asumidos por aquel que se encuentra
expuesto al riesgo (transferente).
La entidad a la cual se le tra
nsfiri el riesgo puede indemnizar a la
transferente o asumir las obligaciones
directamente.
Las incertidumbres asociadas a este tipo de
transferencias son las siguientes:
206
El transferido puede no tener seguro u otro
tipo de recurso financiero para atender sus
obligaciones.
El contrato puede no ser claro respecto de
las obligaciones de cada parte involucrada.
b) A travs de una compaa de seguros. Se
establece un contrato por el cual el asegurador se
compromete, a cambio del pago de una prima, a
pagar los siniestros especificados en el contrato
que pueda sufrir el asegurado, hasta determinados
montos y bajo las condiciones establecidas.

Las incertidumbres asociadas a este tipo de
transferencias son las siguientes:
La aseguradora puede insolventarse o
rehusarse a atender sus obligaciones por
alguna razn.
Ambas partes pueden no ponerse de
acuerdo sobre si el siniestro est asegurado
o sobre el monto de la prdida.
El monto de la prdida puede exceder el
lmite aplicable en el contrato.
TERCER PASO: SELECCIONAR LAS MEJORES
TCNICASPOSIBLES
Excepto que se utilice la medida de
Evitar la exposicin, siempre es conveniente
tomar al menos una medida de control del riesgo y
al menos una medida de financiamiento. Adems,
ninguna combinacin de medidas es a priori ms
ventajosa que otra.


Por lo tanto, es necesario establecer y
aplicar criterios para determinar cul es la mejor
combinacin para cada caso en particular.
Primero, hay que predecir los efectos que las
medidas disponibles tendrn de ser aplicadas.
Segundo, hay que medir su contribucin en
trminos de ahorro. Para ello, es necesario:
Estimar la frecuencia y la intensidad de los
riesgos identificados.
Predecir los efectos que las diferentes
tcnicas tendrn sobre la estimacin
anterior.
Presupuestar el costo de dichas
tcnicas.Luego, cada entidad expuesta a
riesgo debe adoptar el criterio de seleccin
que ms se adecue a sus propsitos. Entre
ellos encontramos criterios financieros,
econmicos, legales, humanitarios, etc.

El Cuadro 2 refleja las decisiones que
debera tomar el ente ante las distintas
combinaciones de frecuencia e intensidad a las
cuales se enfrenta:
CUARTO PASO: IMPLANTAR LAS TCNICAS
SELECCIONADAS
Una vez elegidas las tcnicas, es necesario
implantarlas. Para ello, es necesario una adecuada
interrelacin entre el administrador de riesgos y
los administradores del ente en cuestin.
QUINTO PASO: MONITOREAR LOS RESULTADOS
OBTENIDOS
Una vez implantado, es necesario
monitorear el programa para estudiar si se estn



obteniendo los resultados esperados o para
ajustarlo en el caso de cambios en el nivel de
exposicin o en el costo de tcnicas alternativas de
administracin. Para ello, es necesario establecer
niveles de rendimiento aceptables de un programa,

Cuadro 2 Combinaciones de frecuencia e intensidad
INTENSIDAD
Alta
Intensidad
Baja

Alta

Salir de la actividad o
evitar la exposicin

Retener el riesgo
(previo anlisis)

Frecuencia


Baja

Transferir el riesgo

Retener el riesgo
(sin previo anlisis)
207
con el fin de comparar los resultados reales contra
ellos.

COSTOS Y BENEFICIOS DE LA ADMINISTRACIN DE
RIESGOS

Una vez aplicada la metodologa, los
costos de accidentes se pueden dividir en tres
categoras:
Costos sobre la propiedad, el ingreso, las
personas y otras cosas daadas o
destruidas en accidentes.
Costos por el no-emprendimiento de
ciertas actividades por ser consideradas
riesgosas.
Costo de los recursos destinados a
administrar prdidas accidentales.
La tercera categora constituye el costodela
Administracin de Riesgos. La reduccin en
cualquiera de las dos primeras categoras
constituye el beneficiodela Administracin deRiesgos.
Una Administracin de Riesgos ptima es la que
minimiza la totalidad de estos costos.

APLICACIN ESPECFICA DE LA METODOLOGA
GENERAL DE ADMINISTRACIN DE RIESGOS A LOS
RIESGOS DE DESASTRE (RD)

La metodologa general de
Administracin de Riesgos descrita en el punto
anterior toma los siguientes rasgos particulares al
ser aplicada a los riesgos de desastres:
PRIMER PASO: IDENTIFICACIN DE LA EXPOSICIN
AL RIESGO (RD)
1. Tipodevalor expuesto

Claramente se observa que los desastres:
Daan activos
Producen la aparicin de responsabilidades y
obligaciones (se crean pasivos).
Impiden o daan la capacidad de generacin
de ingresos futuros.
Es de suma importancia identificar a
aquellos entes que pueden sufrir dao como
producto de un desastre. Podemos clasificarlos en
pblicos y privados.
En este punto es conveniente diferenciar
los grados de afectacin que pueden sufrir los
entes mencionados:
Directa: Son los daos directos al patrimonio
del ente pblico o privado. Entre ellos
encontramos: destruccin de la propiedad,
daos a la propiedad, daos a la persona, etc.
Indirecta: son los daos indirectos al
patrimonio que puede sufrir el ente, producto
de los daos directos antes mencionados.
Podemos mencionar:
Daos econmicos sufridos por el sector
privado a causa del dao producido en bienes
pblicos como carreteras, puentes, sector
hospitalario, etc.
Daos econmicos sufridos por el sector
privado a causa del dao producido en bienes
privados como lneas de comunicaciones,
servicios asistenciales, etc.
Daos econmicos sufridos por el sector
pblico a causa del dao producido en bienes
privados.
Entre estos daos podemos distinguir
aquellos que:
Implican una reduccin en los ingresos del
Estado: La misma se materializa en menor
recaudacin impositiva producto de la cada
de la produccin, desgravaciones otorgadas,
etc.
Implican un aumento en los gastos del Estado.
Est representado por todas las erogaciones
realizadas para paliar las consecuencias del
desastre. Es el costo de oportunidad que tiene
el Estado por no poder derivar estos fondos a
actividades ms productivas previamente
presupuestadas.

2. El eventogenerador al queest sujeto

Los riesgos de desastre a los cuales se
expone el hombre son: temporales, huracanes,
tornados, volcanes, granizo, inundaciones, sequas,
incendios, terremotos.

3. La extensin delasconsecuenciasfinancieraspotenciales
dela prdida

La frecuencia del siniestro.
Los desastres se caracterizan por su baja
frecuencia, que vara segn el tipo de desastre
del que se trate y la zona geogrfica expuesta.
La intensidad del siniestro.
La mayora de los desastres naturales, por
definicin, poseen una intensidad enorme
causando prdidas humanas, econmicas y
afectando el medio ambiente. Aqu tambin la
208
intensidad depende del tipo de desastre y de la
localizacin geogrfica.

A continuacin se analizan las tcnicas
ms recomendables para reducir los costos totales,
tanto sociales como econmicos, de los desastres
antes mencionados.
SEGUNDO PASO: TCNICAS DE ADMINISTRACIN
DE RIESGOS (TCNICAS DE CONTROL)
1. Evitar la exposicin

sta slo se logra trasladando la actividad
o el hbitat a una zona sin riesgo de desastre. En
la realidad, esta opcin es impracticable. La
localizacin de la mayora de las actividades se
fundamenta en una amplia variedad de motivos, la
mayora de los cuales impiden su traslado.
Slo podra lograrse mediante una
adecuada campaa por parte de algn organismo
gubernamental nacional o internacional para
concientizar a la poblacin sobre las ventajas de
instalarse en zonas de bajo riesgo. Esa campaa
podra incluir incentivos fiscales a la reubicacin,
desde desgravaciones impositivas hasta subsidios.

2. Prevencin

En la gran mayora de los desastres
naturales, por definicin, es imposible tomar
medidas que reduzcan la probabilidad de
ocurrencia. Debido a que la misma est
condicionada a las fuerzas de la naturaleza, el
hombre poco puede hacer para reducir su
frecuencia.
Entre los escassimos ejemplos de
medidas de prevencin aplicables, se encuentran
aquellas destinadas a impedir los incendios
forestales producto de acciones del hombre.
Entre ellas encontramos:
Patrullaje de las zonas de riesgo
reas de recreacin delimitadas
Campaas publicitarias
Otro ejemplo lo representan las medidas
tendientes a evitar que una inundacin se
produzca, tales como:
Canales
Barreras de contencin

3. Mitigacin

La mitigacin es la medida de control del
riesgo por excelencia en los riesgos de desastres
naturales. Debido a que es poco factible reducir la
probabilidad de ocurrencia del evento, lo nico
que puede hacerse es atacar su intensidad. Entre
las medidas especficas que pueden tomarse por
tipo de desastre natural, se encuentran:

Tormentasyhuracanes(previasal desastre)
Disear edificaciones y estructuras externas
resistentes a vientos extremos.
Poseer proteccin para ventanas y puertas.
Mantener techos y paredes en buenas
condiciones.
Asegurar los materiales y equipamientos
adyacentes.
Pararrayos.
Equipos de energa de emergencia.
Tormentasyhuracanes(posterioresal desastre)
Deben realizarse reparaciones temporales
para impedir un dao adicional.
Se deben usar materiales disponibles para
impedir una exposicin mayor de los
elementos.
El personal debe ser entrenado y asignado
para manejar las operaciones de emergencia
de acuerdo a un plan establecido.

Tornados
La nica medida previa es buscar refugio.
Pocas estructuras pueden resistirlos y, las
que pueden hacerlo, son muy costosas. Si la
devastacin no es total, las medidas
posteriores son similares a las aplicadas para
los huracanes.

Volcanes
Nada puede hacerse para impedir sus
daos. Slo sirve la evacuacin. En el caso
de la ceniza volcnica, tampoco existe
proteccin alguna.

Granizo(previasal desastre)
Disear edificaciones y estructuras externas
resistentes al granizo.
209
Poseer proteccin para ventanas, puertas y
techos.
Proteger los materiales y equipamientos
adyacentes.

Granizo(posterioresal desastre)
Se deben usar materiales disponibles para
realizar reparaciones temporales que
impidan un dao adicional.
El personal debe ser entrenado y asignado
para manejar las operaciones de emergencia
de acuerdo a un plan establecido.

Inundaciones(previasal desastre)
Se debe evaluar el riesgo potencial de
inundaciones de los terrenos de edificacin.
Se deben analizar las estructuras existentes
respecto de su capacidad de soportar
eventos normales.
Se deben proveer escudos y barreras contra
inundaciones.
Se deben mantener provisiones de
emergencia, as como fuentes de energa
adicionales.

Inundaciones(posterioresal desastre)
El personal debe ser asignado para
implantar un plan de emergencia.
El salvataje debe comenzar lo ms
rpidamente posible y todos los sistemas de
proteccin deben ser restablecidos a la
brevedad.

Sequas(previasal desastre)
Restringir el uso innecesario de agua.
Proveer la capacidad para almacenar agua
durante el perodo de emergencia para
protegerse de posibles incendios, entre
otros.

Terremoto(previasal desastre)
Eleccin de una zona geogrfica y de un
sitio apropiados.
Construcciones adecuadas que soporten
con distintos grados de seguridad
intensidades habituales.

Terremoto(posterioresal desastre)
Atencin de los heridos y resguardo de
propiedad daada.
Prevencin de futuros daos producto de
las secuelas del terremoto.

4. Segregacin delasunidadesexpuestas

La separacin y duplicacin slo son
efectivas si se realizan entre zonas a las que el
evento no puede afectar simultneamente.

5. Transferencia Contractual para el Control del Riesgo

Si el ente que asume la responsabilidad en
el contrato es pasible de ser gravemente afectado
por el desastre, podra no estar en condiciones de
hacer frente a las obligaciones derivadas del
contrato.
TCNICASDE FINANCIAMIENTO DEL RIESGO (RD)
Como se ha hecho notar a lo largo de lo
expuesto, las medidas de control son, por s solas,
insuficientes para administrar eficientemente el
problema del riesgo. Las tcnicas de
financiamiento del riesgo son esenciales para
lograr la recuperacin una vez que el desastre tuvo
lugar.
Existen diversas medidas para paliar las
consecuencias del desastre natural. Al final de este
apartado, identificaremos las ms recomendables
para cada uno de los entes involucrados: Sector
Pblico y Sector Privado (grandes corporaciones,
compaas de seguros, pequeas y medianas
organizaciones, particulares).
En este punto cabe realizar la distincin
entre la retencin o transferencia econmica y la
retencin o transferencia financiera.
Cuando un ente retiene econmicamente
un riesgo, est asumiendo con su patrimonio las
consecuencias del siniestro. La transferencia
econmica, por el contrario, implica ceder a un
tercero la exposicin por dichas consecuencias.
El concepto de retencin o transferencia
financiera est asociado al proveedor de los
fondos inmediatos para hacer frente al siniestro.
Existe retencin cuando el ente asume las
erogaciones con sus propios fondos y transferencia
cuando los fondos los recibe de un tercero.
Lo anterior implica que existen cuatro
combinaciones posibles para hacer frente a los
eventos. Cada una de las tcnicas que se exponen
a continuacin sern clasificadas segn alguna de
estas cuatro combinaciones.

210
1. Tcnicasderetencin

Existen cuatro formas distintas de retener
econmicamente el riesgo.
La primera es hacersecargodelas prdidas
corrientes. Es decir, afrontarlas en el momento en
que suceden sin prever ningn tipo de
aprovisionamiento anterior. Queda claro que este
mtodo es sumamente riesgoso debido a la alta
volatilidad del riesgo autoasegurado, por lo que las
prdidas ltimas se hacen muy difciles de
predecir. La segunda alternativa es constituir una
reserva fondeada. Se trata de aquellas reservas que
estn apareadas con un activo lquido, por lo que
la entidad dispone a cada momento de los fondos
lquidos para hacer frente a la prdida. Lo
interesante de este punto es definir la metodologa
para determinar una reserva que sea
principalmente suficiente para hacer frente a una
posible contingencia. Es sumamente importante
determinar qu clase de riesgo se est analizando
para realizar una estimacin que considere la
mayor cantidad de factores relacionados con ese
riesgo. Por ejemplo, la estacionalidad que pueda
existir o bien determinar la prdida mxima
posible y probable. La tercera forma que puede
asumir la retencin es a travs de una reserva no
fondeada. Es decir, una reserva contable a la cual se
le imputa cada ao el valor anticipado de las
prdidas futuras. Creando esta reserva se incurre
en el riesgo de no tener la liquidez necesaria para
afrontar las prdidas en el momento en que el
evento se dispare. Por ltimo, se encuentran las
lneas decrdito. Estas son rpidas y actan en el
momento inmediato posterior al del
acontecimiento. Tienen como finalidad proveer la
ayuda necesaria en trminos financieros para que
se reparen las primeras consecuencias.
Generalmente se tienen acuerdos previos con
entidades financieras para obtener financiamiento
en caso de ser necesario. La forma de devolucin
es de larga duracin y con tasas de inters que, por
lo general, son diferenciadas para su accesibilidad.
Un caso especial de este ltimo
mecanismo lo constituyen los crditoscontingentes de
larga duracin. Este tipo de crdito incluye
aquellos en los cuales el prestamista cobra un
cargo mientras el evento disparador, la catstrofe,
no suceda. Si el evento sucede, el tomador del
prstamo rpidamente recibe fondos para sanear
las prdidas y luego devuelve el prstamo en un
perodo de larga duracin.
Slo las lneas de crdito implican una
transferencia financiera del riesgo, por cuanto
permiten disponer de los fondos necesarios para
hacer frente a los gastos derivados de un desastre
natural con relativa rapidez y, lo que es an ms
importante, sin afectar el patrimonio del ente, ya
de por s afectado por el siniestro.

Coberturasnotradicionales: bonosdecatstrofe.
Saliendo un poco de las coberturas tradicionales,
podemos encontrar ciertas coberturas relacionadas
con el gran desarrollo y globalizacin de los
mercados financieros y de capitales. Este tipo de
coberturas cumple una doble funcin, ya que su
objetivo es brindar cobertura de riesgo al emisor
que la necesite y a la vez introducir en los
mercados de capitales instrumentos diferentes que
le permitan a los inversores internacionales
diversificar sus riesgos de inversin.
Un ejemplo de este tipo de instrumento
es el denominado Bono de Catstrofe (act-of-God
bond). El mecanismo de operacin es similar a los
bonos soberanos o corporativos. Esto es, existe
un emisor que, a cambio de una garanta explcita,
como podran ser bonos del tesoro
norteamericano, recibe una determinada suma de
dinero, la cual va ser amortizada en un perodo
determinado y con un inters generalmente
prefijado. La diferencia principal que existe entre
este tipo de bonos y los soberanos o corporativos
es la potestad con la que cuenta el emisor del
bono de interrumpir el pago de los intereses y/ o la
amortizacin en caso de que una catstrofe ocurra.
Es decir, el disparador principal es el evento que
dio origen a la emisin del bono. En caso de que
el evento ocurra, el emisor del ttulo podr liquidar
la garanta de los bonos emitidos y obtener de esa
forma el capital necesario para afrontar las
prdidas.
Por sus caractersticas, la tasa implcita
debe ser mayor que en el resto de los bonos,
aproximadamente un 4 o 5% por encima de la tasa
LIBOR.. Queda claro que la variacin en la misma
depende del tipo de riesgo que est cubriendo el
bono y su localizacin geogrfica. Existe una
relacin positiva entre la frecuencia del riesgo y la
tasa del mismo.
Cabe aclarar que no siempre la estructura
del bono implica que ante una catstrofe se
produzca la cesacin del pago de los intereses y la
amortizacin. Existen distintas posibilidades
intermedias entre este extremo y el del pago total
211
que pueden disearse para conformar las
condiciones de emisin de un bono de estas
caractersticas. Existen casos en donde el emisor
es el organismo estatal encargado de financiar un
determinado riesgo y ante la ocurrencia del evento
se cuantifican las prdidas y se determina que
cantidad de dinero es la que le hace falta, por
encima de lo ya recaudado por este organismo,
para afrontar las mismas. Por lo tanto, se deduce
de la deuda emitida la cantidad necesaria para
afrontar las prdidas sufridas por encima de la
recaudacin. El resto de la deuda sigue el curso
normal de cualquier otro bono, por lo que en este
caso la tasa del bono de catstrofe tendr estrecha
relacin con la frecuencia y la intensidad del
evento.
Se desprende de lo manifestado
anteriormente que la emisin de deuda a travs de
un Bono de Catstrofe implica una transferencia
financiera del riesgo, dado que permiten al emisor,
liquidando la garanta, disponer de fondos lquidos
rpidamente. El grado de retencin econmica de
este tipo de instrumento depender de las
condiciones contractuales y de la posibilidad
otorgada al emisor de suspender definitivamente
el pago de lo adeudado, total o parcialmente.

2.Tcnicasdetransferencia

Las tcnicas de transferencia econmica
ms importantes son las operaciones en los
Mercadosdesegurosyreasegurosy las operaciones con
derivadosfinancieros.
Uno de los instrumentos ms difundidos
a escala mundial es el seguro. Esta forma de
transferir el riesgo proporciona a los asegurados la
posibilidad de estar cubiertos ante una
contingencia a cambio del pago de una prima
previamente determinada.
No hace mucho tiempo que las
compaas de seguro estn tomando este tipo de
riesgo. La causa principal es la falta de
informacin para cotizarlo y la poca conciencia de
la poblacin que permita formar una gran masa de
asegurados para que el negocio del seguro sea
posible. En este punto conviene destacar el
problema de la antiseleccin. sta consiste en el
riesgo que asume la aseguradora de que los nicos
interesados en contratar la cobertura sean aquellos
entes ms expuestos al riesgo.
Como consecuencia de la falta de
condiciones para el desarrollo del seguro de
catstrofes, hace aproximadamente 15 aos que
los gobiernos de algunos pases expuestos a este
tipo de riesgos, han comenzado a desarrollar
organismos para ayudar a afrontar sus
consecuencias.
El objetivo principal de estos organismos
es crear las condiciones necesarias de seguridad y
mitigacin para que las compaas de seguro estn
dispuestas a afrontar el riesgo. El punto principal
pasa por concientizar a la poblacin respecto de
las ventajas de tener algn tipo de cobertura. La
falta de concientizacin determina insuficientes
medidas de prevencin y mitigacin y que la
recaudacin de primas no sea suficiente para
absorber las prdidas generadas por los desastres.
Aqu es donde los organismos estatales comienzan
a actuar. Como primera medida tratan de captar a
la mayor parte de la poblacin expuesta y
proponer una prima accesible dentro de las pautas
bsicas de suficiencia.
Un punto fundamental para estas
organizaciones es obtener los fondos necesarios
para afrontar las consecuencias de los desastres
naturales, tratando de no interferir en el
presupuesto nacional. Es decir, crear los fondos
necesarios de abastecimiento sin generar un bache
importante en las cuentas del Estado. Si pensamos
en los pases menos desarrollados, donde
generalmente es mayor el gasto pblico que la
recaudacin, un gasto extraordinario de este tipo
producira un desfasaje incalculable que
seguramente repercutira en todo el resto de los
aspectos econmicos de la poblacin. Sin
embargo, el problema no es prerrogativa de este
tipo de pases. Muchos pases desarrollados sufren
anualmente este tipo de desastres, con
consecuencias econmicas enormes.
En conclusin, este esquema de
financiamiento del riesgo trae aparejada la
inclusin directa del Estado como socorrista
principal en caso de catstrofe y como generador
de las condiciones necesarias, tanto para mitigar
los efectos del desastre, como para incentivar a las
compaas de seguros a aceptar la cobertura. A la
vez, se producen mecanismos de tipo mixto en
donde el Estado participa en la cobertura
conjuntamente con las compaas de seguro. La
intervencin del Estado provee el entorno para
que dichas compaas tengan condiciones ms
favorables para el desarrollo de su negocio, como
ser, mayor cantidad de asegurados, dispersin
212
geogrfica del riesgo, medidas generales de
mitigacin, etc.
El contrato de reaseguroes el mecanismo
mediante el cual una compaa de seguros tiene la
posibilidad de reducir el tamao de su prdida
potencial. Sin embargo en el negocio de
catstrofes la capacidad de los reaseguradores es
limitada. Si bien en los ltimos aos ha aumentado
la porcin de riesgo que stos asumen, todava no
se ha llegado a un punto en el cual las compaas
de seguros puedan ceder libremente la porcin del
riesgo asegurado que deseen. Por otro lado, el
reaseguro no es una pocin mgica que incentiva a
las compaas de seguros a tomar riesgos de
mayor tamao.
La falta de capacidad por parte de los
reaseguradores ha puesto varias trabas para el
desarrollo del negocio del seguro. La falta de
capital lquido para hacer frente a los siniestros, ha
desmotivado a las compaas de seguros para
asumir ciertos riesgos, que en caso de siniestro,
produciran prdidas por montos inimaginables.
Por estas razones, se han buscado nuevas
formas de financiamiento para las compaas que
deseen asegurar este tipo de riesgos. Parte de la
solucin se ha encontrado a travs de los
mercados de capitales. Diversas formas de
financiamiento, como los bonos de catstrofe o
los derivados financieros (opciones, swaps), han
ayudado en este ltimo tiempo a que las
compaas de seguros o reaseguros participen en
mayor escala en este negocio.
Al tratarse de instrumentos que funcionan
bsicamente como coberturas de riesgo, su
utilidad respecto a las catstrofes resulta muy
eficiente. Los derivados financieros le brindan la
posibilidad al comprador de los mismos de
transferir parte del riesgo o bien limitar la mxima
prdida posible. A su vez, permite a los inversores
financieros diversificar sus carteras entre activos
diferentes.
Hoy en da son dos los tipos de derivados
que se operan en el mercado: las opciones y los
swapsde catstrofes.
Las opcionesdecatstrofes son operadas por
la CBOT (Chicago Board of Trade). Los
lanzadores y tomadores de estas opciones
especulan con la ocurrencia de algn
acontecimiento de este tipo y con el monto que
finalmente se terminar pagando. Bsicamente,
una opcin le brinda al tomador el derecho de
comprar o vender un activo financiero (activo
subyacente) a un precio prefijado (precio de
ejercicio) en una fecha o perodo determinado. En
estos casos el valor de la opcin depende del
precio del activo subyacente. Pero en las opciones
de catstrofes, no existe un activo subyacente por
lo tanto se utiliza un ndice en reemplazo del
precio de un activo. El ndice es construido
basndose en los pagos por catstrofes estimados
para una determinada industria, en una cierta
regin y para el perodo de tiempo del contrato.
La diferencia entre el precio de ejercicio y el ndice
de la opcin al momento del contrato, as como
las caractersticas del riesgo, determinan el precio
de la misma.
Los compradores de este tipo de
opciones, generalmente compaas de seguros o
reaseguros, reciben un pago si los reclamos de la
industria superan al precio de ejercicio. Si se
analiza el efecto de la cobertura, se puede notar
que es similar al de un reaseguro de excesodeprdida
catastrfico. Este ltimo es un tipo de reaseguro en
donde el reasegurador cubre las prdidas totales
originadas por un evento catastrfico por encima
de un monto previamente determinado. Pero la
diferencia principal entre una opcin de catstrofe
y este tipo de reaseguro es la posibilidad que
otorgan las opciones de obtener mayor capacidad
para transferir el riesgo. Dado que este tipo de
instrumentos se negocian en los mercados de
capitales, la accesibilidad al crdito es mucho
mayor que la de un reaseguro. Cuando un
reasegurador se hace cargo de un riesgo de este
tipo, obviamente debe analizar la prdida mxima
que puede llegar a soportar. En caso de que el
asegurador demande una proporcin mayor el
reasegurador podr repartir el excedente entre
otros reaseguradores o bien retrocederlo
(Reaseguro de los reaseguradores). Pero de todas
formas es mucho mayor la capacidad de
financiamiento que pueden tener las opciones de
catstrofe. Una opcin se puede repartir entre
miles de inversores que estn dispuestos a asumir
este tipo de riesgo. Debido al gran desarrollo de
los mercados financieros ser ms certera la
conjuncin entre oferentes y demandantes de
opciones de catstrofe que entre los aseguradores
y los reaseguradores.
Igualmente cabe aclarar que la
complejidad para su valuacin produce una traba
importante en el desarrollo de este tipo de
instrumentos. Las opciones convencionales han
obtenido un alto grado de desarrollo a travs del
213
mtodo de valuacin Black/ Scholes que le
permite a los inversores detectar la subvaluacin o
sobrevaluacin de las opciones. Hoy en da no
existe ninguna herramienta disponible que permita
valuar las opciones de catstrofe.
El otro de los instrumentos derivados que
se utiliza para tomar algn tipo de cobertura, son
los swaps. Este instrumento es utilizado por los
autoasegurados, por las compaas de seguros y de
reaseguros. El objetivo es diversificar el riesgo
traspasando bloques de plizas de diferentes
regiones entre distintos aseguradores. Cada Swap
constituye un arreglo bilateral, creando una
especie de cesin entre dos entidades
aseguradoras. La participacin en este mercado es
ms limitada, ya que debe registrarse en diversas
entidades. Este mecanismo puede resultar similar
al de un coaseguro, en donde dos aseguradores
comparten un mismo riesgo. Pero la diferencia
bsica, al igual que en las opciones de catstrofe,
es la capacidad mxima que se puede asegurar o
reasegurar en el mercado. El mecanismo de Swap
otorga mayor flexibilidad para la cesin de riesgos
de este tipo.
TCNICAS RECOMENDABLES SEGN EL TIPO DE
ENTE
Como ya se ha hecho notar, la decisin de
retener o transferir el riesgo depende
principalmente de:
La posicin financiera del ente en cuestin.
Los planes para futuras inversiones o
crecimiento.
Las fluctuaciones estacionales en los
ingresos.
Las deudas asumidas.
A su vez, es necesario realizar un anlisis
que incluya la consideracin de:
Las unidades expuestas en su conjunto y no
aisladamente.
Los posibles desvos a la experiencia
siniestral.
Las posibles reducciones en los ingresos
para hacer frente a los siniestros.
Que la experiencia siniestral puede ser
estadsticamente no significativa.
Que el riesgo de catstrofes puede ser
excesivo.
Por lo tanto, la capacidad patrimonial del
ente, as como las caractersticas del riesgo
analizado, sern determinantes para seleccionar las
tcnicas ms adecuadas.
SECTOR PBLICO
Previo a la recomendacin de las tcnicas
de transferencia, debe realizarse una identificacin
completa y ordenada de los riesgos a los cuales se
expone el sector, as como a su potencialidad. Si
bien las tcnicas a ser recomendadas dependern
del anlisis descripto, podemos simplificar los
riesgos como aquellos presupuestables o
recurrentes y aquellos no presupuestables o no
recurrentes.
Para aquellos riesgos presupuestables, la
retencin del riesgo es, en la mayora de los casos
la va ms eficiente. Lo expuesto no debera llevar
a malas interpretaciones. Ello no implica que el
sector pblico debe asumir el riesgo de desastres
en su totalidad, sin tomar medidas previas para
reducir su costo. Por el contrario, este sector debe
tener una participacin activa para tratar de
reducir el impacto financiero y econmico de
estos eventos. La discusin sobre dicha
participacin ser desarrollada en el apartado
Conclusiones y propuestas.
Para aquellos riesgos no presupuestables,
la recomendacin depender principalmente de
los costos y disponibilidades de instrumentos de
transferencia.
Dadas las caractersticas del sector,
resultara difcil conseguir alguna compaa o
grupo de compaas de seguros, o grupo de
inversores, en el caso de los derivados financieros,
con la capacidad suficiente para ofrecer una
cobertura de este tipo. La nica salvedad la
merecen los bonos de catstrofe, aunque no
representan un mecanismo integral de
transferencia, pues, como se ha visto, pueden
constituirse en mecanismosde retencin parcial o
total de acuerdo a sus condiciones de emisin. Por
otra parte, mientras mayor es su componente de
transferencia, mayor es el costo en que incurre el
sector pblico para hacer frente a los intereses.
La constitucin de reservas fondeadas no
surge como algo factible polticamente. No sera
sostenible que el Estado mantuviera fondos
reservados para hacer frente a una posible
contingencia cuando, ante el acaecimiento de la
misma, puede disponer de dichos fondos a un
bajo costo.
Es por ello que uno de los instrumentos
ms adecuados son los crditos contingentes.
Debido a que ellos significan la transferencia
financiera del riesgo, constituyen una ayuda
214
fundamental para el Estado, al permitir la no-
afectacin del presupuesto para atender la
contingencia.
SECTOR PRIVADO
Dentro del sector privado, es necesario
distinguir entre los particulares y pequeas y
medianas organizaciones por un lado, y las
grandes corporaciones y compaas de seguros
por el otro.

Particularesypequeasymedianasorganizaciones:

Debido a su tamao, este tipo de entes no
posee la capacidad para retener el riesgo ni
econmica ni financieramente. Es por ello que la
mejor opcin para ellos es la transferencia, siendo
el seguro la opcin indicada, ya que los derivados
financieros estn principalmente diseados para
compaas de seguros y grandes corporaciones.
No obstante, es deseable tambin que los mismos
dispongan de acceso a lneas de crdito inmediatas
ante una eventual falta de cobertura o para hacer
frente al monto del siniestro no alcanzado por la
cobertura de seguro.

Grandescorporacionesycompaasdeseguros:

Las grandes corporaciones tienen a su
alance distintas opciones, las cuales se encuentran
entre la retencin y la transferencia total. A priori,
nada indica que algn mecanismo sea el ms
adecuado. Claramente, el ideal lo constituye una
combinacin de mecanismos. Esto implica que,
ms all de estar asegurada, poseer opciones de
catstrofe o haber emitido un bono de catstrofe,
sera recomendable tener acceso a crditos
preacordados. Por otra parte, la constitucin de
una reserva fondeada tambin sera recomendable
como forma de aprovisionamiento de fondos
propios, debido a que el acceso al crdito puede
resultar muy costoso, especialmente ante el
acontecimiento del desastre.
El caso de las compaas de seguros es
similar al de las grandes corporaciones, siendo
muy frecuente que las mismas emitan bonos de
catstrofe o accedan a lneas de crdito
contingentes. Sin embargo, en el mbito local, esta
posibilidad les est vedada. La ley de Entidades
Aseguradoras Nro. 20.091 prohibe a las
compaas de seguros en su artculo N. 29
Operaciones prohibidas la emisin de deuda y
derivados y recurrir al crdito bancario. Dadas las
restricciones que surgen de la regulacin,
consideramos que el mtodo de financiamiento
por excelencia lo constituye el reaseguro.
Por ltimo, merecen una mencin los
pools. Estas entidades se forman con ms de una
persona u organizacin involucrada. Su objetivo es
unirse con el fin de obtener precios ms accesibles
para las coberturas que requieran o bien retener
por voluntad del grupo una cierta parte del riesgo.
Esta clase de organizaciones tiene la finalidad de
actuar en forma solidaria respecto a temas como la
informacin, la determinacin de las coberturas
ptimas, la prevencin, etc. Existen pools de
individuos, de organizaciones y de compaas de
seguros, siendo estos ltimos los ms comunes.
ORDENAMIENTO DE LAS TCNICAS POR SU NIVEL
DE RETENCIN Y TRANSFERENCIA
A continuacin se expone el
ordenamiento de las tcnicas descriptas
precedentemente en funcin a su nivel de
retencin o transferencia econmica, desde
aquellas de mayor retencin hacia aquellas de
mayor transferencia.
1. Hacerse cargo de las prdidas
2. Reserva, fondeada o no
3. Lneas de crdito
4. Bonos de catstrofe
5. Swaps
6. Opciones de catstrofe
7. Seguro/ reaseguro

MECANISMOS FORMALES DE CONTROL Y
FINANCIAMIENTO DE LOSRIESGOSDE DESASTRE EN
LA ARGENTINA

En este punto desarrollamos el marco
legal de aquellas instituciones pblicas que
coordinan las acciones ante los desastres naturales,
los programas y planes nacionales y provinciales y
las caractersticas del mercado de seguros local.
MARCO LEGAL
Existe un marco legal que regula y establece los
diferentes organismos intervinientes y las acciones
a ser tomadas ante el acaecimiento de un desastre
natural, as como los fondos asignados a la zona
de desastre. En dicha legislacin se mezclan todo
tipo de mecanismos. A continuacin se enumeran
las leyes y decretos ms importantes en la materia:

215


Nivel nacional:
Ley22.913/ 83 deEmergencia Agropecuaria: Crea
y reglamenta la Comisin Nacional de
Emergencia Agropecuaria (CNEA) para
analizar y proponer la declaracin de
emergencia o desastre en zonas afectadas por
fenmenos climticos. Por otra parte, hace
posible el otorgamiento de beneficios
crediticios, impositivos, de transporte y de
construccin o reparacin de obras pblicas,
que favorecen a los productores en situacin
de emergencia o desastre y dispone como
principal herramienta de ayuda financiera la
que se reduce a lneas de refinanciacin de
obligaciones pendientes y otorgamiento de
prstamos personales, con tasas de inters
bonificadas en 25% para productores que
cuenten con certificado de emergencia y 50%
para los que tengan certificado de desastre.
Esta bonificacin es solventada con fondos
que el Estado canaliza a travs del presupuesto
de la Secretara de Agricultura, Ganadera,
Pesca y Afines (SAGPyA).
Ley24.955/ 98: Declara zonas de desastre y
extiende los efectos a otras actividades
diferentes a la agropecuaria.
Ley24.959/ 98: Amplia la zona de desastre y
crea un Fondo Especial de Emergencia
integrado con asignaciones de prstamos
internacionales, reasignacin de prstamos ya
otorgados, reformulacin del Presupuesto
Nacional de 1998 y de 1999.
Decreto de Necesidad y Urgencia 699/ 98:
Diferencia del presupuesto nacional el
programa y el gasto para la atencin de la
emergencia y se autoriza a reasignar partidas
presupuestarias para estas zonas sin las
limitaciones habituales del presupuesto.

Nivel Provincial:
En general, y al igual que la legislacin a
escala nacional, consta de leyes y decretos
coyunturales conteniendo medidas para atender
un desastre en particular. Las mismas son en
general:
Declaracin del estado de emergencia o
desastre.
Autorizaciones a los Poderes Ejecutivos
Provinciales a gestionar y obtener crditos
para asistir financieramente a productores y
empresas afectadas.
PROGRAMAS Y PLANES NACIONALES Y
PROVINCIALES
A continuacin se ofrece un breve
resumen de algunos de los programas y planes
nacionales y provinciales en ejecucin. El
organismo con mayor injerencia en la materia es la
Secretara de Recursos Naturales y Desarrollo
Sustentable de la Nacin. Todos estos programas
y planes incluyen principalmente medidas de
control, en especial de prevencin y mitigacin,
previas y posteriores al evento.

Plan nacional demanejodel fuego:
La Secretara de Recursos Naturales y
Desarrollo Sustentable de la Nacin es la
autoridad de aplicacin de la Ley 13.273 de
Defensa de la Riqueza Forestal la que, a travs de
su decreto reglamentario, se explaya acerca de la
prevencin y lucha contra los Incendios
Forestales.
Mediante la Direccin de Recursos
Forestales Nativos supervisa y asiste al Plan
Nacional de Manejo del Fuego. Este plan est
compuesto por un Centro Nacional y seis Centros
Regionales.
En el esquema de organizacin, la
Secretara de Recursos Naturales y Desarrollo
Sustentable se constituye como la responsable
primaria del plan cabindole el primer grado de
responsabilidad. Es la responsable de establecer
los lineamientos tcnicos del plan, como as
tambin los vnculos bajo forma jurdica con el
conjunto de provincias que se sume al mismo.
La Administracin de Parques Nacionales
se integra al esquema de organizacin a travs de
Cuadro 3 Ordenamiento de
tcnicas
Transferencia total 7

Econmica

5,6
1,2

4
3
Retencin
total
Financiera Transfe-
rencia
total
216
su propia estructura en materia de prevencin y
lucha contra incendios forestales utilizando para
ello sus unidades locales existentes en cada parque
nacional y bajo la gestin del intendente del
parque o bajo la Unidad Especial de Manejo de
Fuego (Direccin Nacional de reas Protegidas)
creada por resolucin de la misma
Administracin. El parque responder desde un
punto de vista operativo, previa instruccin de la
mxima autoridad responsable.
Ante la solicitud de apoyo federal
interpuesta por algn estado provincial a travs de
los centros regionales, la Secretara coordinar las
acciones a tomar junto con el Ministerio del
Interior quien tendr a su cargo la actuacin de los
Organismos Nacionales de Defensa y Seguridad
segn la magnitud del siniestro.

Organizacin delascomunicaciones:
La Secretara de Recursos Naturales y
Desarrollo Sustentable y el Ministerio del Interior
convendrn los mecanismos necesarios para
asegurar la coordinacin y despacho del apoyo
federal que sea requerido a travs del Centro
Nacional del Sistema.
Dentro del Ministerio del Interior los
organismos a actuar son: Secretara de Seguridad
Interior, Gendarmera Nacional, Polica Federal
Argentina, Prefectura Naval Argentina, Direccin
Nacional de Defensa Civil.
Ministerio de Defensa: Jefatura del
Estado Mayor General del Ejrcito, Jefatura del
Estado Mayor Naval y Jefatura del Estado Mayor
General de la Fuerza Area
Los siguientes organismos tambin toman
parte de las acciones ante la ocurrencia de un
desastre:
Centros Regionales
Gobiernos Provinciales
Jefaturas de Luchas contra incendio regionales
Componente areo asignado
Ministerio de Relaciones Exteriores
Secretara de Prensa y Difusin de la
Presidencia de la Nacin

Lucha contra la desertificacin ysequa:
La sancin de la Ley 22.428/ 82 de
fomento a la conservacin de los suelos y su
aplicacin por parte de la Secretara de Agricultura
y Ganadera de la Nacin en el perodo 83/ 89
permiti incorporar 2,8 millones de Ha bajo
manejo conservacionista y otras 2,5 millones de
Ha como reas protegidas.
La actividad permanente del Instituto
Nacional de Tecnologa Agropecuaria en materia
de conservacin de recursos naturales para la
agricultura, se tradujo en acciones concretas como
el Proyecto de Prevencin y Control de la
Desertificacin en la Patagonia. ste es un
proyecto integral de investigacin, desarrollo y
extensin. Las acciones gubernamentales se
suman a las acciones desarrolladas por varias
organizaciones no-gubernamentales y los
proyectos y programas de cooperacin
internacional.
La Secretara de Recursos Naturales y
Desarrollo Sustentable ha incorporado distintas
estrategias desde su Programa Nacional de Lucha
contra la Desertificacin. sta, junto a la
cancillera argentina y en el seno de las Naciones
Unidas, han trabajado en la Convencin
Internacional de Lucha contra la Desertificacin
en los pases afectados por sequa grave y/ o
desertificacin. Esta convencin se ha ratificado
mediante la Ley 24701.
El Programa de Accin Nacional de lucha
contra la desertificacin ha sido posible gracias al
apoyo tcnico y financiero del Programa de l as
Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentacin (FAO) y el Programa de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente
(PNUMA), como tambin el aporte realizado por
el PNUD/ UNOS y el Secretariado de la
Convencin con relacin a las tareas de
sensibilizacin desarrolladas.

Panorama delasaccionestomadasanteel ltimosuceso
producidopor lasInundacionesen lasprovinciasdel litoral
(fuentesoficiales):

Acciones llevadas a cabo en el perodo 1992-
1998. Estas acciones fueron llevadas a cabo por el
Ministerio del Interior y la Subsecretara de
Recursos Hdricos, el financiamiento de
organismos internacionales y aportes del Estado
Nacional y de las Provincias. Las mismas
alcanzaron los U$S773.4 millones y consistieron
principalmente en crditos a los damnificados, as
como en medidas de prevencin y mitigacin del
evento, como ser:
Programa de rehabilitacin por la emergencia
para las Inundaciones (PREI)
217
Programa de proteccin contra las
Inundaciones (PPI)
Programa El Nio-emergencia por
inundaciones
Programa emergencia (segunda enmienda)
crdito 3280-AR
La Subsecretara de Puertos y Vas
Navegables elabor un plan de obras a ejecutar y
la construccin de defensas en el rea afectada.
Evacuadosyautoevacuados: el pico mximo
lleg a 101.177

Organismos involucrados en la atencin de las zonas
afectadas:
Direccin Nacional de Planeamiento y
Proteccin Civil del Ministerio del Interior
Fuerzas Armadas: Destin ms de $1.500.000
para gastos de auxilio y reparacin de caminos.
Fuerzas de Seguridad: Aport ms de $2
millones para atender necesidades
asistenciales.
Prefectura Naval Argentina, Victorio Amrico
Gualtieri SA, Aguas Argentinas SA, Total
Austral y Pan American Energy: Donaron y
prestaron bombas de achique.
Secretara de Desarrollo Social: Aport a las
provincias afectadas en vveres, ropas y
medicamentos entre Oct-97 y Dic-98
$3.940.836. Convenios con municipios, ONG,
gobiernos provinciales y acuerdos con Critas
y SECYT/ AVE (estos dos por valor de
$7.655.968) por montos que alcanzan los
$69.569.332, generando 19.334 soluciones
habitacionales para 96.570 beneficiarios. Se
calcula que todo el plan llegar a los
$100.000.000. La primera y segunda etapa se
financia con fondos de la Secretara mientras
que la tercera y cuarta etapa los fondos
provienen del crdito del BID.
Secretara de Asistencia Internacional
Humanitaria Cascos Blancos: Mediante
acciones de entrega de suministros, instalacin
de hospital mvil, instalacin y operacin de
tres centros de evacuados, diagnstico
socioeconmico de afectados por las
inundaciones a travs de un censo.
Ministerio de Cultura y Educacin: Cont con
un presupuesto de 10 millones para 1998 para
refaccin y reconstruccin de establecimientos
educativos.
Ministerio de Salud y Accin Social: Envi a
las provincias con emergencia climtica
$11.175.000 en medicamentos y equipos.
Programas alimentarios ASOMA-PRANI-
RAF. Total de 205.529 cajas por mes.
Programa Prohuerta: Proyecto que alcanza
unas 800.000 personas con un monto de
$6.450.000.
Direccin Nacional de Vialidad: Mediante
crditos del BID (Programa de Emergencia
para la Recuperacin de las Zonas Afectadas
por las Inundaciones) se confeccion un plan
de obras en dos etapas. La primera, obras con
carcter de urgente o prioritarias, la segunda,
las de correccin a mediano plazo.
Ayuda proveniente de otros pases: Estados
Unidos, Espaa, Brasil, Francia, Kuwait.
Transferencias ATN (adelantos del tesoro
nacional) a las provincias al 21/ 8/ 98:
Crditos del BID: El Banco aprob un crdito
por U$S300 millones destinado a acelerar
obras de infraestructura, de prevencin y de
mitigacin de los efectos de las inundaciones.
La Direccin Nacional del Programa
coordina y supervisa las acciones a desarrollarse
con este prstamo; ya se presentaron 461
proyectos por $189.236.000.
Banco Hipotecario Sociedad Annima:
Lnea especial de crdito para provincias o
institutos provinciales de vivienda por un
valor neto de $50 millones.
Lnea especial de crdito de acceso inmediato
en beneficio de personas fsicas con montos
de hasta $10.000 con una tasa fija del 10%
nominal anual y a 5 aos de plazo.
Subsidios para las cuotas de crdito de
viviendas afectadas por las inundaciones por el
trmino de 12 meses.
El Banco ha subsidiado un total de $807.300
PAMI
Programa Trabajar
Programa Servicios Comunitarios
Programa Trabajar II
Programa especial de Empleo Rural
MERCADO DE SEGUROS EN LA ARGENTINA
Es oportuno encuadrar las caractersticas
del mercado local de seguros con el objeto de
facilitar el entendimiento del mismo como
218
potencial receptor natural de los riesgos de
desastres.
El mercado de seguros en la Argentina ha
operado un proceso de reforma desde el ao 1989
con el propsito de modernizar y expandir la
industria. Entre los principios rectores del nuevo
marco regulatorio se encuentran:
Sanear el mercado.
Afianzar la credibilidad del asegurado en el
sistema.
Exigir al sector empresarial transparencia,
eficiencia y solvencia.
Consolidar el rol del Estado como
herramienta de fiscalizacin y regulacin del
sistema.
Adecuar el marco regulatorio a parmetros
internacionales a los fines de atraer
inversionistas extranjeros.
Para ello se tomaron las siguientes
medidas:
Eliminacin de restricciones sobre primas.
Eliminacin de restricciones sobre las
actividades de reaseguro de compaas
extranjeras.
Liquidacin del ente estatal que monopolizaba
la actividad reaseguradora (INdeR).
Requerimientos de solvencia en funcin de
primas y siniestros.
nfasis en la actividad de supervisin de la
Superintendencia de Seguros de la Nacin.
Revisin de las leyes de seguros a los fines de
adecuarlas a los cambios producto de la
globalizacin del mercado.
Apertura del mercado a nuevas compaas.
Las medidas tomadas brindaron al Estado
el marco que permiti otorgarle al sector privado
creciente injerencia en temas sociales. Esto se ve
plasmado en la participacin otorgada a dicho
sector en coberturas antes otorgadas por el Estado
como:
Seguridad Social, al establecer el nuevo sistema
integrado de jubilaciones y pensiones y la
creacin de las Administradoras de Fondos de
Jubilaciones y Pensiones (AFJP).
Por otro lado, se reform la cobertura de
accidentes del trabajo a partir de la sancin de una
nueva ley y mediante la creacin de compaas
especializadas en el ramo.
Los siguientes guarismos ofrecen una idea
de la magnitud del mercado de seguros en la
Argentina, as como del crecimiento operado en
los ltimos aos y del proceso de concentracin
en el mismo:
Al 30 de junio de 1998, el total de primas
anuales emitidas del mercado ascendi a
U$S6.012 millones, lo cual representa un
incremento del 20% con relacin al ejercicio
anterior
A esa misma fecha, el mercado asegurador
argentino contaba con 255 compaas,
concentrndose el 53,9% de la produccin en
las primeras 25 entidades.
El mercado asegurador muestra un
crecimiento parejo desde 1990, pese a la baja
que se observa en 1996 a raz de la crisis
financiera registrada en ese perodo. El motor
del crecimiento radica en los seguros de
personas, dado por el aumento considerable
en la produccin de seguros de retiro y vida
previsional. La evolucin de las primas y
recargos emitidos de los principales ramos de
seguros se observan en los Cuadros 4 y 5.
Como puede observarse en el Cuadro 5,
dentro de los seguros patrimoniales el ramo con
mayor desarrollo es el de automotores, que
representa ms del 60% del total de primas
emitidas por este tipo de entidades aseguradoras.
Debido a la poca conciencia aseguradora
por parte de los consumidores y a la falta de una
poltica comercial intensiva por parte de las
entidades aseguradoras, el nivel de insercin del
resto de los productos es incipiente. Ello se
observa en que los ramos como incendio,
combinado familiar e integrales no llegan a sumar
el 10% de la produccin de seguros patrimoniales.
Durante los ltimos ejercicios el resultado
tcnico de las entidades aseguradoras arroj un
continuo quebranto, producto de la insuficiencia
tarifaria en la mayora de los ramos agravndose
por una cada en las ganancias provenientes de
activos financieros. La problemtica econmica
mundial a la cual se enfrentaron los mercados
durante este ao afect a las entidades
aseguradoras, aunque hasta junio de 1998 no se
reflej en una cada en la produccin del sector
sino que la misma sigui con la tendencia
esperada. El resultado tcnico increment sus
prdidas con respecto a junio de 1997 en casi un
5%, mientras que en la estructura financiera la
reduccin de las ganancias fue de casi el 67%. Esta
situacin llev a que el resultado del ejercicio
enfrentara una prdida superior al 66%, ms que la
que soportara el ejercicio econmico anterior. En
219

valores absolutos, esta prdida se traduce en $538
millones para todo el mercado, que en trminos
relativos es del -12,6% (-5,5% para seguros de
personas y -15,4% para los de daos
patrimoniales)
El ndice de siniestralidad promedio del
mercado registrado para el ejercicio cerrado en
junio de 1998 fue del 65%, el cual es equiparable a
la media internacional. Los ramos que presentan
los mayores ndices son: automotores con el 72%,
vida previsional con el 101,6%.
El ndice de gastos totales es alto
comparndolo con niveles internacionales, ya que
representa el 51% de las primas devengadas.
Realizando una apertura de los gastos, podemos
observar que el 21% corresponde a gastos de
produccin y 30% para gastos de explotacin.
SEGUROS PARA RIESGOS DE DESASTRESNATURALES
Como consecuencia de la globalizacin de
los mercados, la apertura a nuevos operadores y
las necesidades propias de la economa, las
compaas dedicadas aseguros patrimoniales se
encuentran desarrollando nuevos productos, tales
como:
Todo riesgo operativo
Seguros integrales agrcolas
No obstante la existencia de coberturas
para los riesgos de desastres naturales, estos
seguros se hallan escasamente difundidos en el
pas, siendo pocas las compaas que los
comercializan.


Coberturas

Estas coberturas se otorgan, generalmente
como coberturas adicionales, en los siguientes
seguros:

Incendio
A la cobertura bsica de incendio se le
incluyen los adicionales de huracn, vendaval,
tornado o cicln y sismo.
En general, la cobertura de vientos
(incluye huracn, tornados, etc.) se otorga sin
extraprima alguna, dado que se subestima el
riesgo. La misma se ofrece en todo el territorio.
Sismo, por el contrario, slo se comercializa en la
zona de Cuyo.
Con relacin a esta rama, el volumen
operado de primas se mantiene constante a lo
largo de los ltimos aos.
Al observar los ndices de siniestralidad
sobre primas correspondiente a la rama incendio,
los mismos no alcanzan el 30% promedio en los
ltimos 10 aos, quedando claramente
evidenciado que nuestra regin es de bajo riesgo.
No obstante ello, debido al escaso
desarrollo de esta cobertura y a que los gastos
totales son unos de los ms altos dentro de los
seguros patrimoniales, el resultado tcnico
positivo que ha arrojado esta rama durante los
ltimos ejercicios fue en promedio del 2%.

Cuadro 4 Seguros de vida y retiro (cifras en millones de pesos)
Ramos de
seguros

1994

1995

1996

1997

1998

Vida Individual 29,3 38,7 75,6 134,3 189,7
Vida Colectivo 641,2 671,9 689,4 716,2 780,4
Vida Previsional - 265,8 227,9 231,9 317,9
Sepelio Individual 2,6 3,6 4,9 9,2 9,7
Sepelio Colectivo 61,8 71,5 67,4 59,9 53,3

TOTAL DE VIDA

735,1

1.051,7

1.065,4

1.151,7

1.351,0
RETIRO 196,4 165,6 229,3 373,4 624,5
220
Riesgosvarios
A pesar de existir la posibilidad de incluir
la cobertura de inundacin, en la prctica no se
vende, debido a la antiseleccin en el riesgo.

Todoriesgooperativo
Esta cobertura, importada de otros pases,
cubre todos los daos materiales por siniestros
que puedan afectar a un ente, entre ellos, los
riesgos de la naturaleza.
Cabe aclarar que todas las coberturas por
riesgos de la naturaleza antes mencionadas se
comercializan a primer riesgo. Esto implica que se
pagan los daos por el evento cubierto hasta el
lmite de la suma asegurada en la pliza,
independientemente del valor expuesto a riesgo.
Existe para cada cobertura un estudio
geogrfico previo para clasificar a las distintas
zonas segn el grado de exposicin a los distintos
fenmenos. Las tarifas dependen, en principio, de
dicha clasificacin.
Es prematuro evaluar el resultado tcnico
de estos productos, ya que se encuentran en un
perodo de insercin en el mercado. Asimismo,
an son pocas las entidades que se encuentran
comercializndolo con las caractersticas
conocidas internacionalmente, y en la mayora de
los casos incluyen ciertas restricciones en cuanto al
otorgamiento de las coberturas para los riesgos de
la naturaleza.


Integralesagrcolas
Los seguros agrcolas slo incluan,
tradicionalmente, a las coberturas de daos a la
explotacin agrcola ocasionados por granizo y
helada. Actualmente, el mercado est
desarrollando coberturas ms amplias a los fines
de amparar todas las contingencias que pudieran
afectar a la actividad agrcola en nuestro pas.
Estos son los denominados seguros integrales
agrcolas.
A pesar de ello se incluyen todas las
coberturas mencionadas en el prrafo precedente
en el ramo granizo. Esto, a los fines estadsticos,
distorsiona la evaluacin del resultado de los
distintos productos comercializados en el
mercado.
Entre los seguros integrales agrcolas
cubriendo todo riesgo, se encuentran productos
que incluyen, adems de las coberturas
tradicionales como granizo e incendio,
inundacin, sequa, vientos, heladas, falta de piso,
tornado, vendaval, lluvia en exceso, insectos,
plagas y enfermedades. Se cubre la inversin para
gastos de implantacin y proteccin del cultivo.
Tambin existen otros productos donde
se aseguran los rendimientos esperados de
acuerdo a la historia del rea geogrfica donde se
encuentra el campo cubierto. En este caso, el
asegurado puede elegir una garanta de
rendimiento entre el 60% y el 90% de los valores
histricos del rea donde se encuentre el cultivo;
asimismo la suma asegurada se selecciona entre
dos opciones: a) el costo de implantacin del




cultivo asegurado o b) valor a futuro de acuerdo a
lacotizacin de las Bolsas de Cereales de Rosario,
Buenos Aires o Baha Blanca.
Cuadro 5 Seguros patrimoniales (cifras en millones de pesos)
Ramos de seguros 1990 1992 1994 1996 1997 1998

Automotores 1.129,6 1.969,4 2.287,1 1.990,6 2.224,7 2.318,7
Integrales 56,6 135,5 184,3 155,3 185,8 205,7
Responsabilidad civil 22,6 45,5 76,8 97,9 99,2 111,2
Accidentes personales 10,3 24,7 37,0 37,2 61,9 74,2
Incendio 218,2 221,2 272,0 252,6 221,8 228,2
Granizo 17,3 29,6 34,0 34,0 60,6 82,3
Robo /riesgos similares 63,7 82,8 63,3 63,3 56,3 49,6
Caucin / crdito 60,0 69,2 104,1 104,4 104,2 113,3
Aeronavegacin 12,8 14,9 29,1 29,1 28,5 25,7
Seguro tcnico 38,0 54,8 60,0 60,0 58,3 68,9
Transporte 163,3 189,4 129,1 129,1 139,5 138,7
Varios 14,8 24,3 21,6 21,6 20,5 42,9

TOTAL 1.798,8 2.862,3 2.976,1 2.976,1 3.261,3 3.459,3
221
Son pocas las entidades que ofrecen la
cobertura integral agrcola incluyendo
inundaciones, huracanes, tornados, ya que no
existe informacin estadstica confiable para
cotizarlas.
La mayor parte de las entidades
aseguradoras que tradicionalmente se dedicaban a
seguros agrcolas, hoy cubren slo granizo e
incendio.
El volumen anual de primas emitidas en
seguros agrcolas correspondiente al ejercicio
cerrado el 30 de junio de 1998 alcanz
$82.936.000, cifra que representa menos del 2%
del total de seguros patrimoniales.
En lo que respecta a los integrales
agrcolas, el mercado se encuentra concentrado en
pocas entidades aseguradoras, siendo
principalmente cooperativas de seguros del
interior del pas. Entre ellas podemos mencionar a
La Segunda Cooperativa de Seguros y Sancor
Cooperativa de Seguros, quienes concentran ms
del 30% de los seguros agrcolas.
El resultado tcnico arrojado por los
seguros agrcolas al 30 de junio de 1998 fue del
7,5% sobre las primas y recargos devengados en el
ejercicio. No obstante ello, si evaluamos los
resultados de los ejercicios anteriores, podemos
observar que tanto en 1996, como en 1997, el
resultado arroj un quebranto del -3,67% y -
6,23% respectivamente, lo cual es producto de una
mayor incidencia de la siniestralidad.
Asimismo, el ndice de siniestralidad
promedio de los ltimos aos ronda
aproximadamente el 50% sobre las primas y
recargos devengados, el cual no difiere
considerablemente de la media del mercado de
seguros patrimoniales.

Situacin comparada:
A pesar del crecimiento en las inversiones
en el campo, en lo que respecta a los seguros
agrcolas, podemos observar que en nuestro pas
slo se encuentra asegurada el 8% de la superficie
cultivada. Dicha cifra es considerablemente
inferior a la mostrada por otros pases, tales como
EE.UU. (44%), Espaa (30%) y Canad (50%).
La situacin es an peor si se toma en
consideracin que el PBI agropecuario representa
en nuestro pas el 6% del PBI total, muy superior
a la de otros pases como EE.UU. (2%), Espaa
(3%) y Canad (3%). Asimismo, la suma asegurada
total respecto del PBI agropecuario tambin es
muy inferior a la de los mencionados pases: 4%
versus 19%, 28% y 21% respectivamente.
Sin embargo, cabe aclarar que en los
pases antes mencionados existe un importante
subsidio estatal, en cuyo caso el Estado se
convierte en una especie de reasegurador para
situaciones de catstrofes, as como leyes de
emergencia o catstrofes. Todo ello contribuye a
lograr una mayor cantidad y amplitud de
coberturas para el sector.
Del anlisis del mercado asegurador
argentino en su conjunto respecto de los riesgos
de desastres naturales se desprende lo siguiente:
Existe un tratamiento aislado de cada riesgo
por parte de las compaas de seguros.
En algunas coberturas se otorgan descuentos
por la existencia de medidas de prevencin y
mitigacin.
No existe una adecuada diversificacin del
riesgo por parte de las compaas de seguros.
El costo de las coberturas no condice con el
riesgo real, llegndose en algunos casos a
regalar ciertas coberturas y en otros a tarifarlas
excesivamente.
Estos seguros no representan una cobertura
integral ante el desastre natural.
Existe poca conciencia en la poblacin
respecto de la necesidad de contar con estas
coberturas. Esto impide a las compaas de
seguros diversificar el riesgo y refuerza la
antiseleccin, natural en este tipo de
coberturas.

CONCLUSIONESY PROPUESTAS
CONCLUSIONES
La Administracin de Riesgos como
herramienta de gestin posibilita el cumplimiento
de los siguientes objetivos inmediatos:
Los administradores conocen los riesgos a los
cuales se expone el ente.
Se estima la potencialidad de los eventos
riesgosos.
Pueden programarse acciones para reducir la
potencialidad de las prdidas a partir de la
seleccin y puesta en marcha de medidas de
prevencin y la elaboracin de planes de
mitigacin.
A partir de los puntos anteriores se establecen
programas de transferencia financiera y/ o
econmica de los riesgos.
222
Se perciben las erogaciones en medidas de
control de riesgos como una inversin y no
como un gasto.
En el caso de transferencia del riesgo, los
ahorros se perciben sin necesidad de esperar a
la ocurrencia del evento riesgoso.
Estos objetivos intermedios permiten a la
organizacin el cumplimiento de objetivos que se
relacionan con su persistencia:
Permite la presupuestacin futura con
menores niveles de incertidumbre.
PROPUESTAS
Considerando las conclusiones,
resumimos a continuacin la situacin actual del
tratamiento de los riesgos de desastre en la
Argentina:
Los planes, programas y acciones existentes
aparecen como insuficientes. Ocurrida una
catstrofe, las respuestas muestran las mismas
caractersticas comunes:
Choque entre organismos involucrados con
injerencia en el tema.
Falta de articulacin entre organismos de un
mismo nivel.
Carcter reactivo y coyuntural de las acciones.
La obra de ingeniera es vista como la nica
solucin.
Falta de una poltica de planificacin que
perdure con acciones de prevencin y
mitigacin.
Mercado de seguros en desarrollo.
Falta de concientizacin popular acerca de la
naturaleza del riesgo y de la necesidad de
prevenirlo, mitigarlo y transferirlo.
Inexistencia de incentivos por parte del
Estado para que la poblacin tome medidas de
prevencin y mitigacin o transfiera el riesgo.
A partir del estado actual del riesgo y a la
luz de las tcnicas de gestin proponemos las
siguientes acciones futuras:
Redefinicin del rol del Estado
El Estado debe tomar una participacin
activa en la totalidad del proceso.
En primer lugar, sera conveniente crear
un ente nacional que centralice la gestin de todos
los riesgos de desastre natural. Este ente debera
estar departamentalizado, estando cada
departamento encargado de un riesgo en
particular. Cada departamento sera el encargado
de:
Evaluar la exposicin al riesgo de cada zona.
Evaluar las medidas necesarias de prevencin
y mitigacin en cada zona.
Realizar campaas de concientizacin acerca
de los riesgos detectados.
Crear las condiciones necesarias para que las
compaas de seguros estn dispuestas a
asumir los riesgos. Esto implica lograr que
tanto la poblacin como el Estado inviertan en
medidas de control del riesgo.
Promover la contratacin de seguros. Para ello
deberan existir incentivos a nivel nacional.
Estos incentivos podran consistir en:
Desgravaciones impositivas de la prima del
seguro y del costo de eventuales medidas de
prevencin.
Otorgamiento de l neas de crdito a tasas
diferenciadas para cubrir los daos no
alcanzados por el seguro.
Asumir la direccin de las acciones y
medidas a tomar ante la ocurrencia de un
desastre, coordinando los organismos
nacionales y provinciales que puedan
prestar algn tipo de ayuda persiguiendo la
eliminacin de la potencial superposicin de
tareas.
Cabe aclarar la importancia de lo anterior.
Como ya fuera expuesto, el Estado debera retener
los riesgos presupuestables. Para morigerar el
efecto que un desastre podra tener en las cuentas
pblicas, es de vital importancia que se
promuevan medidas de control, la contratacin de
seguros o la emisin de deuda en el mbito
privado, mediante incentivos. Todo gasto previo a
la ocurrencia del desastre ser, en la medida en
que sea eficiente, un ahorro futuro en trminos de
posibles gastos que puedan surgir y que podran
haberse evitado de existir algn tipo de medida
anterior al siniestro. Y esto, sin considerar el
beneficio social resultante de una adecuada
poltica de prevencin y mitigacin, acompaada
por una transferencia, en el mbito privado, del
riesgo.
En segundo lugar, el Estado debera tener
acceso a crditos contingentes o lneas de crdito
preacordadas ante la ocurrencia de un desastre, los
cuales deberan estar sujetos a la realizacin de
obras de mitigacin y prevencin. Esto permitira
al Estado disponer de los fondos lquidos para
hacer frente a las consecuencias de dicho evento,
sin afectar fondos del presupuesto, pero con la
condicin de que el Estado tome medidas para
atenuar los efectos de los desastres.
223
Otras de las fuentes de financiamiento a
la que el Estado podra acceder es a programas de
Reaseguro diseados al efecto.
Otro punto en el cual el Estado debera
hacer hincapi es la realizacin de acuerdos
bilaterales o multilaterales con los pases limtrofes
para planificar en conjunto la prevencin de
desastres naturales. Esto es, implementar medidas
en grupo que permitan prevenir catstrofes en
zonas que puedan afectar a ms de un pas. O bien
polticas que si bien se definen en un pas, pueden
afectar la ocurrencia de catstrofes en otros pases.
Como ejemplo podemos mencionar medidas
tendientes a evitar el riesgo de inundaciones en la
zona de Misiones. En este punto el inters por
evitarlas podra manifestarse por parte de
Argentina, Brasil y Paraguay. A la vez el creciente
desarrollo del Mercosur podra ser un impulso
para que los pases miembros de este bloque
comiencen a pensar en realizar polticas conjuntas
de este tipo.
Las compaas de seguros deben disear
coberturas donde cada riesgo de desastre no sea
tratado como un evento aislado. Las coberturas
deberan incluir todos estos riesgos, sin opcin a
contratar slo aquellos a los que se est expuesto.
Su efecto fundamental sera eliminar la
antiseleccin, evitando as que los nicos
asegurados fueran los ms riesgosos. Esto
permitira elevar la recaudacin de primas y as
contar con masa crtica para poder hacer frente a
los riesgos eficientemente. Por otra parte, esa
cobertura debera tomar en cuenta la existencia de
medidas previas de prevencin y mitigacin y
reducir el costo del seguro en funcin de las
mismas.
224







PAUL K. FREEMAN

Desde su establecimiento en 1998, la
Unidad para la Prevencin de Desastres (DMF -
Disaster Management Facility) del Banco Mundial
particip en el trazado de estrategias para reducir
la exposicin a las catstrofes naturales en el
mundo en vas de desarrollo. Entre esas estrategias
se encuentra el uso eficiente de instrumentos de
transferencia del riesgo para absorber los costos
de las catstrofes naturales. En el mundo
desarrollado, ms del 50% de los costos de todas
las catstrofes naturales se absorben por medio de
la transferencia de riesgo, principalmente de los
seguros. En el mundo en vas de desarrollo, los
aseguradores profesionales absorben menos del
2% del costo de las catstrofes. Como parte de su
trabajo, el DMF ha encargado dos estudios para
analizar los medios de ampliar las opciones de
transferencia de riesgo en los pases en vas de
desarrollo.
En octubre de 1998 y en febrero de 1999,
el DMF patrocin una misin a Mxico destinada
a explorar las opciones para enfrentar los costos
de las catstrofes naturales. En mayo de 1999, el
DMF present un informe preliminar en el cual
recomendaba la exploracin, por parte del
gobierno mexicano, de la transferencia de riesgo.
Esta transferencia de riesgo sera utilizada para
complementar los recursos que destina Mxico al
alivio de los desastres a travs del Fondo para
Desastres Naturales (FONDEN). La propuesta
estimaba que el gobierno mexicano podra
aprovechar mucho mejor sus recursos limitados
utilizando una parte de estos fondospara adquirir
transferencia de riesgo de catstrofe. A invitacin
del Gobierno de Mxico, el Banco Mundial
continu realizando una exploracin ms detenida
de estas opciones con las autoridades mexicanas,
en especial con el Ministerio de Finanzas.














Este informe fue encargado con el fin de
explorar las opciones no tradicionales destinadas a
absorber o financiar los costos de las catstrofes
naturales en la Argentina. Como tal, se funda en la
informacin existente en otros trabajos. El estudio
pone el nfasis en explorar los medios alternativos
a corto plazo destinados a asistir al gobierno
argentino frente a la carga creciente de las prdidas
por inundaciones.

LA ECONOMA ARGENTINA FRENTE A LOSPELIGROS
DE LASINUNDACIONES

Desde 1957, la Argentina ha sufrido 11
inundaciones de envergadura. Tres de ellas han
ocasionado daos directos por ms de mil
millones de dlares estadounidenses: la de 1983
por 1.500 millones, la de 1985, por 2 mil millones
y la de 1988, por 2.500 millones. De acuerdo con
estadsticas elaboradas por Swiss Re, la Argentina
se encuentra entre los 18 pases del mundo que
sufren mayor riesgo de prdidas por inundaciones
por montos de ms de 3 mil millones de dlares
estadounidenses. Si se miden las prdidas por
inundaciones en trminos del porcentaje del
producto interno bruto (PIB), la Argentina es uno
de los catorce pases con riesgo de prdidas por
inundaciones mayores al 1% del PIB. De estos 14
pases, solamente siete son economas en vas de
desarrollo o emergentes: China, la Repblica
Checa, Polonia, frica del Sur, Ecuador, Israel y
Argentina. En Amrica Latina, solamente el
Ecuador tiene una exposicin ms grande en
trminos del porcentaje del PIB frente al riesgo de
las inundaciones. En trminos de prdida
econmica pura, la Argentina presenta el riesgo
ms grande de Amrica Latina.


Recomendaciones para la
transferencia de los riesgos
de inundaciones

225
El riesgo principal de inundaciones en la
Argentina se encuentra en la regin mesopotmica
del Noreste y en las regiones del centro del pas.
Hay grandes zonas a lo largo de los cursos de los
ros que pueden inundarse, especialmente en las
llanuras, incluyendo las zonas ribereas prximas
a las grandes ciudades de Buenos Aires, Rosario,
Santa Fe y La Plata. Las inundaciones
generalizadas en las ciudades (especialmente en el
corredor Buenos Aires-La Plata), podran arrojar
prdidas econmicas cercanas a los 3 mil millones
de dlares.

ESTRATEGIAS ACTUALES PARA ABSORBER LAS
PRDIDAS POR INUNDACIONESEN LA ARGENTINA

En la dcada del 90, el Gobierno
Nacional absorbi los costos de las prdidas por
inundaciones. Si bien existen seguros privados que
podran absorber una parte de esos costos, la
penetracin del mercado privado en este campo es
mnima. Tcnicamente, la cobertura por
inundacin existe como un complemento al
seguro contra incendios para riesgos no
comerciales (combinado familiar) y los riesgos
comerciales son cubiertos con plizas contra
incendio. La penetracin de estas plizas en el
mercado es muy escasa. En comparacin con el
PIB, la cobertura del seguro protege a menos del
0,055%. Esta cantidad representa el valor total de
las plizas contra incendios emitidas, pero no
incluye la parte de esta cobertura asignada al riesgo
de inundaciones.
Las prdidas agrcolas a consecuencia de
las inundaciones se manejan en forma separada.
En la Argentina existe, desde 1990, el seguro
contra riesgos mltiples de las cosechas. Esta
cobertura comprende prdidas ocasionadas por las
inundaciones producidas como consecuencia del
exceso de lluvias. Hay una cobertura aparte contra
inundaciones, a cargo de algunas compaas que
aseguran sin tener en cuenta la fuente de la
inundacin. Ambas coberturas se basan en la
historia de seguros contra granizo en la Argentina,
que data de cien aos atrs. Tal como ocurre con
el seguro contra incendio, la penetracin en el
mercado es muy escasa. Las primas totales de
seguro contra peligros mltiples de las cosechas
ascienden a menos de 1.500.000 dlares
estadounidenses por ao. La cobertura de seguro
contra inundaciones no alcanza a ms de 180.000
dlares por ao. Por consiguiente, los agricultores
son quienes absorben principalmente las prdidas
por inundaciones.
Actualmente, las vctimas, el gobierno
nacional, los gobiernos provinciales o los
municipales absorben los costos de las catstrofes.
Los recursos principales para el pago de estos
costos provienen del Gobierno Nacional. Este ha
recurrido a los crditos de los organismos
financieros internacionales para financiar las
prdidas. Desde 1992, la Argentina ha entrado en
dos rondas de financiacin internacional para
absorber los costos de las inundaciones. Segn los
procedimientos vigentes, el Gobierno Nacional
paga el 60% de los costos de la reconstruccin de
la infraestructura daada. Las provincias pagan el
40% restante. El programa se estructura sobre la
base de las condiciones de un prstamo de 400
millones de dlares estadounidenses otorgado en
1998 para absorber los costos de las inundaciones
de 1997. Los fondos se destinan a las necesidades
de la poblacin y a los proyectos de
infraestructura. No se asignaron fondos para
reembolsar prdidas agrcolas. Las provincias
proponen proyectos, relacionados en particular
con la infraestructura: caminos, puentes, sanidad,
escuelas, hospitales y proyectos especiales de
viviendas econmicas para los pobladores de
menores recursos que viven en las llanuras
inundadas. Actualmente, se encuentran en
ejecucin varios estudios de factibilidad para
dirigir la futura financiacin.
Hay otros mecanismos de financiacin
para el alivio a los desastres que se llevan a cabo
en una forma ad hoc. Existe un procedimiento
para declarar una zona en estado de emergencia, y
destinar asignaciones presupuestarias para la
asistencia a los damnificados por las inundaciones.
A menudo, estas medidas pueden verse
acompaadas por nuevos impuestos para financiar
esa asistencia. Este procedimiento ocasiona
desarreglos presupuestarios y esta sujeto a
numerosas maniobras de tipo poltico.

TRANSFERENCIA DE RIESGO E INUNDACIN

De las tres categoras principales de
desastres naturales, la inundacin ha demostrado
ser la ms difcil de asegurar. A nivel mundial, se
incurre en prdidas directas del orden de los 70
mil millones de dlares corno consecuencia de las
catstrofes naturales. Estas prdidas tienden a
distribuirse en forma pareja entre las ocasionadas
226
por las tormentas de viento (que comprenden los
huracanes y los tifones), los terremotos y las
inundaciones. De estas tres categoras, las
inundaciones son las menos aseguradas. A nivel
mundial, estn aseguradas menos del 10% de las
prdidas. En el caso de las prdidas ocasionadas
por las tormentas de viento, incluyendo los
huracanes, esta cifra alcanza a ms del 50%.
El escaso porcentaje de los seguros contra
inundaciones a nivel mundial se encuentra en
funcin de lo circunscrito de la concentracin
geogrfica del riesgo de inundacin. A diferencia
de la mayora de las catstrofes, las inundaciones
tienden a ocurrir en regiones bien definidas. Swiss
Re estima que no alcanzan al 1% de los bienes
inmuebles de un pas los que estn sujetos a riesgo
de inundacin. Como resultado, las empresas que
aseguran contra este riesgo resultan insuficientes
para aportar una solucin econmica al riesgo de
las inundaciones. Las personas que se encuentran
fuera de la zona afectada por las inundaciones son
reticentes a pagar los costos de aqullas que viven
en las zonas afectadas. Por lo general, el costo del
seguro para los que viven en esas zonas es
prohibitivamente caro si lo tienen que enfrentar
por s solos. Dado que el seguro generalmente no
funciona en las zonas que se inundan con una
frecuencia mayor a una vez cada diez aos, no
representa una solucin para las prdidas
econmicas que pueden ocurrir con esa
frecuencia. Incluso algunos proponen limitar la
capacidad del seguro para los eventos que no
ocurren ms que una vez cada 20 aos. Por
supuesto, aquellos que estn sujetos a prdidas
ms frecuentes estn ms interesados en el seguro.
En general, los programas eficaces en esta
rea corren parejas con una estrategia integral de
gestin del riesgo de inundaciones. Esta estrategia
comprende seis procesos distintos. El primero
consiste en evitar las zonas de riesgo. Evitar la
colocacin de activos en las reas que sufren el
riesgo de inundacin es el mtodo menos costoso
y ms prctico de reducir el peligro de los daos.
Por diversas razones, que se relacionan en general
con lo atractivo y sencillo que resulta construir en
las llanuras ribereas, esta medida suele ser difcil
de implementar.
Si la construccin se ha de llevar a cabo
en zonas propensas a las inundaciones, resulta
deseable construir edificios y estructuras que no
sufran o sufran muy pocos daos a resultas de las
inundaciones. Desgraciadamente, este tipo de
construccin tiende a ser costosa, y a
implementarse solamente en casos excepcionales.
Un tema que debe ser prioritario en el
caso de las propiedades que corren riesgos por
encontrarse en una regin propensa a estos daos
es que las estructuras existentes sean a prueba de
inundaciones. Esta proteccin generalmente es
pasiva, lo que a menudo implica un mnimo de
gastos para prevenir perdidas de envergadura.
Adems de las medidas pasivas de control de las
inundaciones, suelen emplearse medidas activas de
proteccin: construccin de represas, diques,
sistemas de retencin de grandes cantidades de
agua y otros medios que se utilizan pare mantener
el control de los niveles de agua. Tambin pueden
prevenirse las prdidas mediante el uso de
sistemas de alerta precoz que permiten que los
bienes muebles sean trasladados con rapidez.
El seguro, en combinacin con estas otras
herramientas, es un medio simple y de bajo costo
para cubrir el riesgo residual, que siempre est
presente.
Esta combinacin de recursos reduce el
riesgo de inundacin a un nivel aceptable. Ello
puede lograrse nicamente si el Estado, las
compaas de seguro y los propietarios de bienes
inmuebles comparten las diversas tareas entre
ellos.
Junto con la combinacin de las
herramientas apropiadas, es necesario encontrar
algn mecanismo para sumar los riesgos
suficientes como para brindar cobertura de seguro
a precios accesibles. En la mayora de los pases
con programas eficaces en este campo, se resuelve
este problema combinando el seguro de
inundaciones con alguna otra forma de seguro que
tenga una distribucin ms amplia. Lo ms comn
es el seguro contra incendios o el seguro de
propiedad y bienes personales. En general, se hace
del seguro contra inundaciones un agregado
obligatorio a una cobertura ya existente. Se
requiere que todos los asegurados adquieran la
cobertura, de una a otra forma, incluso si el
asegurado no est sujeto al riesgo de inundacin.
Esta herramienta brinda un subsidio indirecto a
aquellos que se encuentran dentro de las zonas
inundables, pero extenderles el seguro slo se
justifica sobre la base del principio de solidaridad.
Este principio dispone que los que apenas corren
riesgos deben aportar su solidaridad a los que
corren los riesgos mayores. Este enfoque
cooperativista del problema resulta esencial para
227
obtener el beneficio de la dispersin del riesgo.
Esta solucin es ms aceptable que pagar una
compensacin que se sume a los impuestos
generales, lo cual es la nica opcin viable. Por
supuesto, los impuestos no significan ninguna
carga para los que estn sujetos al riesgo de
inundacin de absorber una parte de su riesgo,
mientras que el seguro s lo hace. Las presiones
sobre el principio de solidaridad pueden reducirse
mediante una poltica de primas y franquicias
realizadas en forma gradual.
El principio de solidaridad requiere la
existencia de un programa de seguros al cual
pueda adosarse la cobertura contra inundaciones.
En un pas como la Argentina, con un mercado de
seguros poco desarrollado, se carece de un
programa de seguro gubernamental o privado al
cual pueda sumarse el seguro contra inundaciones.
Como resultado, es improbable que se haga uso
del recurso del seguro privado, por lo menos hasta
que se desarrolle un mercado primario de seguros.
En esta instancia, es necesario explorar una
estrategia alternativa para el problema.

ALTERNATIVASAL SEGURO CONTRA
INUNDACIONES

Durante la misin llevada a cabo en la
Argentina, se realiz una reunin entre los tres
reaseguradores primarios del pas: Swiss Re,
Munich Re, y General Re. Estas tres empresas son
la fuente principal de la capacidad de reaseguro en
el mercado argentino. Como ocurre en la mayora
de los mercados de seguros, el papel del reaseguro
es fundamental. Los tres reaseguradores conocen
bien al mercado de seguros primario en la
Argentina, as como las polticas del gobierno en
cuanto a la transferencia de riesgos. Este
conocimiento abarca tambin las estrategias
actuales para encarar el riesgo de las inundaciones
en el pas.
Al explorar las distintas opciones, se
acord por consenso el diseo de un programa
que brindara opciones de transferencia de riesgo y
de financiacin al gobierno argentino para los
casos de prdidas ocasionadas por las
inundaciones. Este consenso se confirm
posteriormente mediante comunicaciones escritas
de los reaseguradores al autor de estas lneas.
Actualmente, el gobierno nacional se hace
responsable de todos los costos relacionados con
las inundaciones. Como tal, es el asegurador
primario del riesgo de inundacin en el pas. El
ingreso por concepto de impuestos es la fuente de
los pagos para cubrir las prdidas. Para obtener
liquidez para el pago, el gobierno recurre a los
prstamos de los organismos financieros
internacionales. En los ltimos siete aos, el
gobierno argentino ha tomado en prstamo sumas
cuantiosas para la reparacin de los daos
ocasionados por las inundaciones.
Parece poco probable el uso del mercado
de seguros existente como plataforma para crear
un programa de seguro integral contra las
inundaciones. La escasa vigencia de los seguros en
general, y la poca disposicin del mercado a la
bsqueda de seguros contra inundaciones en lugar
de otros ms generalizados, como los seguros de
automviles, hace improbable el uso del mercado
primario.
Una opcin posible es disear un
programa conjunto entre el Gobierno Federal y
los reaseguradores para absorber una parte del
riesgo contra inundaciones del Gobierno
Nacional. El programa tambin podra brindar un
mtodo para generar financiacin para la parte del
riesgo que no est sujeta a transferencia. El
programa podra adoptar los siguientes
lineamientos:
1. Suponer que el riesgo de daos por
inundaciones para el gobierno argentino alcanza a
1.500 millones de dlares estadounidenses. Esto
significa aproximadamente el 50% del dao
directo estimado como consecuencia de una gran
inundacin en la Argentina. Podra disearse un
programa en el que el gobierno retenga los 500
millones de dlares iniciales del riesgo. Sera
preferible que esta suma sea una cantidad
presupuestada en forma anual para las prdidas
por inundaciones, tal como se hace actualmente
en Mxico. En cuanto a los 500 millones de
dlares siguientes, los reaseguradores brindaran
una lnea de crdito para aportar liquidez en caso
de una inundacin cuyos daos superen los 500
millones de dlares. Los reaseguradores brindaran
una pliza de seguro para absorber el nivel de 500
millones de dlares por encima de los mil millones
de dlares de prdidas. Para este nivel de riesgo, el
Gobierno tendra que pagar una prima anual a los
reaseguradores. Estas primas deberan ser
inferiores a los 25 millones de dlares.
2. El programa cubrira solamente las
prdidas por daos a la propiedad cuya
reconstruccin sea responsabilidad del gobierno
228
argentino. Ello implicara sobre todo la
infraestructura: los caminos, puentes, escuelas,
hospitales, represas y diques, por ejemplo. Sera
esencial que se hiciera un inventario de las
estructuras cubiertas y una estimacin de su
exposicin a las prdidas por inundaciones para
iniciar el programa.
3. Una exigencia del programa sera que el
gobierno argentino adoptara medidas para reducir
su exposicin a la prdida por inundaciones. El
papel del Estado y de la parte asegurada,
considerados anteriormente en este trabajo, se
convertira en una obligacin del Gobierno. Sera
necesario contar con medios para monitorear la
actividad del Gobierno en el cumplimiento de sus
obligaciones contractuales.
4. Los reaseguradores anticiparan un
compromiso del Gobierno a largo plazo para que
el programa tenga xito. El Banco Mundial u otros
organismos internacionales de financiacin
cumpliran con un papel esencial al brindar su
asesoramiento para financiar las medidas
esenciales para el control de las inundaciones, as
como para ayudar a asegurar las obligaciones
financieras del Gobierno argentino en el
programa. En ese sentido, puede ser esencial una
garanta financiera o instrumento similar, por lo
menos para comenzar el programa.
Esta estrategia sera una forma de
implementar un enfoque de corto a mediano plazo
para la transferencia del riesgo en la Argentina,
mientras se desarrolla el mercado privado para la
transferencia del riesgo. Dado que se est llevando
a cabo actualmente una reforma sustancial del
mercado privado en la Argentina, resulta
improbable que el mercado est en condiciones de
brindar una gran capacidad para altos niveles de
riesgo de inundacin en el futuro previsible.
Como resultado, seguir siendo obligacin del
gobierno suministrar la asistencia necesaria a las
prdidas por inundaciones; por lo tanto, la forma
ms directa de brindar los beneficios de la
transferencia de riesgo consiste en un programa
que asista al gobierno para satisfacer esa
necesidad.
Dado que el Gobierno es la entidad
asegurada, se reduce sustancialmente el problema
de contemplar el principio de solidaridad. El
Gobierno ya brinda la herramienta para repartir el
riesgo en un amplio espectro.
Este tipo de programa podra significar
un importante beneficio para el gobierno
argentino. Este enfoque suministrara la base para
hacer una planificacin financiera ex ante de las
prdidas ocasionadas por las inundaciones. El
programa requerira una asignacin dentro del
presupuesto anual para las prdidas por
inundaciones, a diferencia de las opciones de
financiacin despus del siniestro que se emplean
actualmente. Brindara una mayor estabilidad al
proceso de presupuestacin, permitiendo que los
fondos para otros programas se manejen en una
forma ms eficaz. Adems, brindara una
importante serie de recursos para enfrentar los
grandes desastres por inundaciones. Aun ms,
demandara un proceso sistemtico de manejo del
riesgo de parte del gobierno tanto para identificar
como para evaluar la infraestructura esencial sujeta
a las prdidas por inundaciones. La planificacin
de estos eventos se convertira en parte del
proceso de presupuestacin.
El programa tambin arrojara
considerable beneficio para las organizaciones
financieras internacionales. El proceso de otorgar
prstamos para los desastres naturales despus de
que ocurre el desastre es a la vez ineficiente y
perturbador y elimina los beneficios de la
dispersin del riesgo como un instrumento
poltico eficaz. Tal como se destacara
anteriormente, en el mundo desarrollado la
transferencia del riesgo es una herramienta eficaz,
eficiente y cada vez ms utilizada para enfrentar
los costos de las catstrofes. La disponibilidad
inmediata de financiacin despus de ocurrido el
evento le quita incentivo a la bsqueda de los
beneficios de transferir los riesgos antes de que
ocurra el siniestro en el mundo en vas de
desarrollo. Lo que es ms, la reiterada financiacin
de proyectos de infraestructura destruidos por las
inundaciones disminuye la capacidad de financiar
proyectos nuevos que arrojan beneficios al reducir
la pobreza. En la Argentina, el otorgamiento de
prstamos para la reconstruccin de una misma
infraestructura daada como consecuencia de las
inundaciones que ocurrieron dos veces en el
transcurso de una dcada, revela un uso ineficaz
de los escasos recursos de financiacin.
Un enfoque que siga los lineamientos
sugeridos tambin arroja un beneficio para el
mercado privado de seguros. Este programa
creara una mayor conciencia del riesgo de las
inundaciones en la Argentina. La informacin
requerida para que el Gobierno creara el programa
tambin sera esencial para el uso comercial y
229
domiciliario. Finalmente, el programa creara un
incentivo para que el gobierno aliente el uso de
seguros privados de parte de otros organismos
gubernamentales, firmas industriales y empresas
comerciales. Al cuantificar el costo del riesgo de
inundacin y pagar con fondos del presupuesto
anual para absorber el riesgo, el gobierno contara
con un poderoso incentivo para forzar a aquellos
que comparten el riesgo a cargar con la parte que
les corresponde del costo del mismo. En los
pases desarrollados, la insatisfaccin del
Gobierno por la absorcin del costo de los
desastres naturales ha sido un estmulo importante
para que el Gobierno Nacional fuerce al mercado
privado y a otras reas del mismo Gobierno a
aceptar la parte que les corresponde. Mientras se
recurra a la financiacin despus del
acontecimiento como herramienta para la
financiacin del riesgo, se reduce el incentivo para
distribuir la responsabilidad en forma ms
equitativa.
Este proceso requerira la implementacin
de una significativa planificacin. El hecho de que
las principales compaas de reaseguro en la
Argentina consideren que esta puede ser una
estrategia eficaz, y que estn dispuestas a colaborar
con el gobierno y con el Banco Mundial en el
diseo de un programa es un buen comienzo.

CONCLUSIN Y RECOMENDACIONES

La Argentina presenta una importante
exposicin a las prdidas por inundaciones.
Dentro de los pases en vas de desarrollo y
emergentes, se encuentra entre los siete ms
vulnerables a las inundaciones en trminos del
porcentaje del producto interno bruto. Entre los
pases del mundo desarrollado y en vas de
desarrollo, la Argentina se encuentra entre los 14
ms expuestos. Solamente Ecuador tiene una
exposicin ms elevada a los riesgos de
inundacin en trminos del porcentaje del PIB en
Amrica Latina.
Durante la ltima dcada, la Argentina ha
sufrido prdidas considerables como consecuencia
de las inundaciones. Su estrategia para encarar
estas prdidas ha sido la de tomar en prstamo
fondos de la comunidad financiera internacional
para sufragar las reparaciones a la infraestructura y
la asistencia a los pobres. Asimismo, ante la
emergencia ha modificado su presupuesto
nacional para suministrar fondos para los
damnificados, a lo cual se ha sumado un aumento
de los impuestos.
El mercado de seguros en la Argentina se
encuentra poco desarrollado. Actualmente se est
realizando un esfuerzo importante para la
reorganizacin del ramo de actividad de seguros.
Existe cobertura de seguros para las prdidas por
las inundaciones en combinacin con los seguros
contra incendios, pero no se adquiere una
cobertura integral. Son los damnificados por las
inundaciones o el Gobierno Nacional los que
absorben las prdidas, con la participacin de los
gobiernos provinciales. Si bien es importante que
se registre un desarrollo de la actividad privada de
seguros en la Argentina, es improbable que en el
futuro inmediato exista alguna proteccin integral
contra las prdidas ocasionadas por las
inundaciones.
Existe la opcin de emplear estrategias de
transferencias de riesgo para las prdidas que
ocasionen las inundaciones en el pas. El programa
implicara un convenio directo entre el Gobierno
Nacional y los principales aseguradores
internacionales en la Argentina: Swiss Re, Munich
Re y General Re. Sera un programa mixto de
financiacin de riesgo y transferencia de riesgo de
las prdidas potenciales sufridas por la
infraestructura de propiedad del Estado a
consecuencia de las inundaciones. Implicara hacer
el inventario de la infraestructura que es de
responsabilidad del Gobierno Nacional, y hacer el
perfil de vulnerabilidad de estos activos frente al
riesgo de inundaciones. Se podra crear un
programa para asegurar una parte de las prdidas
sobre la base de este anlisis, as como un
mecanismo de financiacin para los sectores del
riesgo que no pueden asegurarse. Las tres
empresas han expresado su voluntad de explorar
este programa.
Este enfoque contara con importantes
ventajas. Suministrara al Gobierno Nacional una
herramienta para planificar los riesgos en el caso
de catstrofes naturales. Podra tambin impulsar
al mercado privado y a otras unidades
gubernamentales en la Argentina para que
examinen y absorban su responsabilidad
proporcional por las prdidas ocasionadas por los
desastres naturales. El enfoque tambin podra ser
beneficioso para los organismos financieros
internacionales al suministrar una solucin de
mercado para la financiacin y la transferencia del
riesgo de prdidas ocasionadas por las
230
inundaciones, liberando de esta manera a los
prstamos del Gobierno para que se los aplique a
las medidas de reduccin de la pobreza.
Finalmente, el programa podra brindar una
cobertura para incentivar el desarrollo de
soluciones de mercado privado para el riesgo de
inundacin que ahora absorben los damnificados
por las inundaciones.
Este tipo de programa requiere de una
amplia planificacin y de la participacin de
numerosas entidades que ocupan un importante
lugar en la Argentina. Existe inters entre los
protagonistas financieros claves que cuentan con
una considerable experiencia en este tipo de
arreglos. El programa debe brindar un modelo
para el Banco Mundial y para otras instituciones
financieras internacionales acerca de cmo hacer
frente a los costos de las catstrofes naturales. La
Argentina puede ser un candidato ideal para
explorar un enfoque novedoso destinado a
implementar la transferencia de riesgos de
prdidas ocasionadas por los desastres naturales
en un pas en vas de desarrollo.




Seccin 5






ANEXOS
Buenos Aires, Boca. Tarjeta postal del 1 de enero de 1903. Del Libro
Catlogo de la Exposicin, Buenos Aires 1910: Memoria del Porvenir,
realizado a travs de un convenio entre el Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires - Consejo del Plan Urbano Ambiental y la Facultad de Arquitectura,
Diseo y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires. Edicin por
Margarita Gutman, p. 368.
231
Los autores


JORGE
ACOSTA
florsol@sinectis.com.ar
Arquitecto. Facultad de Arquitectura Diseo y
Urbanismo, Universidad de Buenos Aires. Master
en Ciencias de la Administracin Pblica. Cursos
de Postgrado de Planeamiento Urbano, Ingeniera
Sanitaria y Ambiental. Se desempea como Jefe de
la Divisin Infraestructura de la Unidad Ejecutora
Central (programas con financiamiento de
organismos multilaterales) de la Secretara de
Asistencia Financiera del Ministerio del Interior.
Es Coordinador Tcnico de la Jefatura de
Gabinete de Ministros para el Programa de
Emergencia para la Recuperacin de Zonas
Afectadas por Inundaciones. Asistente del Banco
Mundial en la preparacin de programas de
emergencia en Per, Bolivia y Paraguay.

VIVIAN
BALANOVSKI
vbalanovsky@datamarkets.com.ar
Arquitecta. Pertenece a la Red de Gestin
Asociada del Oeste. Participa en proyectos de
Planificacin Participativa y Gestin Asociada y en
equipos de formacin metodolgica. Integra la
comisin directiva y equipos tcnicos de la
"Fundacin Vivienda y Comunidad", dedicada al
mejoramiento del hbitat popular en el conurbano
de Buenos Aires.

GUILLERMO
BERRI
berri@at1.fcen.uba.ar
Doctor en Ciencias Meteorolgicas. Profesor del
Departamento de Ciencias de la Atmsfera y los
Ocanos de la Universidad de Buenos Aires,
Investigador del Consejo Nacional de
Investigaciones Cientficas y Tcnicas
(CONICET) de Argentina. Ha desarrollado
actividades de postgrado en Canad y Estados
Unidos, donde entre 1993 y 1997 fue Director del
Proyecto Piloto y Director Asistente del
International Research Institute for Climate
Prediction, Columbia University, Nueva York.









Dirige proyectos de investigacin nacionales y de
cooperacin cientfica internacional.

NORA
CLICHEVSKY
noraclic@satlink.com
Arquitecta. Especialista en poltica urbana,
mercado de tierras y ambiente urbano.
Investigadora del CONICET con sede en el
Instituto de Geografa de la Facultad de Filosofa
y Letras de la Universidad de Buenos Aires.
Desarrolla actividad docente en Maestras delas
Universidades de Buenos Aires, del Litoral y de
Mar del Plata. Se ha desempeado como
consultora de instituciones nacionales e
internacionales en el pas y en el exterior.

GUSTAVO
DEVOTO
gdevoto@enre.gov.ar
Ingeniero Civil. Magster en Planificacin e
Ingeniera de Recursos Hdricos. Profesor Titular
de Hidrologa en la Carrera de Ingeniera
Ambiental de la Universidad Catlica Argentina.
Ha sido asesor de la Secretara de Energa y la
Secretara de Obras y Servicios Pblicos de la
Nacin. Actualmente est a cargo del
Departamento de Produccin y Abastecimiento
de Energa Elctrica en el Ente Nacional
Regulador de Electricidad.

ABEL C.
FATALA
sosppriv@buenosaires.gov.ar
Ingeniero Industrial (UBA). Actual Secretario de
Obras y Servicios Pblicos del Gobierno de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
Especialista en instalaciones de Ventilacin
Nuclear. Experto en Proteccin Radiolgica y
Seguridad Nuclear de la CNEA. Ambientalista-
Eclogo Urbano. Miembro de la Sociedad
Argentina de Radioproteccin. Fue Consejal de la
232
Ciudad de Buenos Aires (1993-1997) y Diputado
de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (1997-
1999). Como legislador de la ciudad particip en la
creacin del Comit de Coordinacin del Proceso
de Prevencin de Emergencias Sociales; el
establecimiento del Procesamiento Jurdico
Administrativo de Evaluacin de Impacto
Ambiental; la creacin de la Comisin para
elaborar el Programa de Accin para la
recuperacin del ro de la Plata; la redaccin dela
Ley de Residuos Patognicos; la creacin del
Rgimen de Gestin y Coordinacin de los
Espacios Verdes y la creacin del Museo de Arte
Poltico Social.

PAUL
FREEMAN
PKFree@dimensional.com
Profesor en la Universidad de Denver, Colorado.
Afiliado con el Climate Change Institute de
Oxford University. Doctor en economa por la
Universidad de Vienna, Austria. Estudi economa
en la Universidad de Denver y recibi su Juris
Doctoris en la Harvard University en 1975.
Trabaj en el International Institute of Applied
Systems Anlisis (IIASA) en Austria, en el
proyecto de Riesgo, Modelacin y Poltica. Fue
fundador y director gerente del grupo ERIC
Companies, una de las ms importantes empresas
en el campo de coberturas de seguro para
problemas del medio ambiente.

GUILLERMO
GALLO MENDOZA
ggallom@hotmail.com
Ingeniero Agrnomo. Profesor e Investigador
Titular de Fundacin Bariloche; Director de
Programa de Capacitacin por FAO en Mxico;
Director de Programa de Capacitacin e
Investigacin por FAO en Nicaragua; consultor
de FAO, PNUD, PNUMA, OIT, DTCD, entre
otros organismos en diversos pases de Amrica
Latina, habiendo ocupado cargos directivos en
IDEE/ FB, FILaPS, CeFIDoc. Autor y coautor de
metodologas y de numerosas obras sobre el
ambiente, desarrollo, planificacin, sistema
energtico, y el sector agropecuario. Director de
Becario Posdoctoral del CONICET; director y
asesor de tesistas de postgrado de Universidades
Nacionales; docente de postgrado en
Universidades Nacionales; evaluador externo de
proyectos de investigacin en ciencia y tecnologa
de la UBA y la UN La Matanza.

JUAN CARLOS
GIMNEZ
jcgsal@yahoo.com
Ingeniero Civil con orientacin en Hidrulica.
Profesor a cargo de la Ctedra de Planificacin de
los Recursos Hidrulicos en la Facultad de
Ingeniera de la UBA. Consultor Top del
Programa de Emergencia para las Inundaciones
(BIRF 3521) a cargo de la asistencia a las
provincias en planeamiento hdrico y control de
inundaciones. Fue creador y Director del
Programa de Estudio Piloto de Cuencas Urbanas
de Obras Sanitarias de la Nacin.

HILDA
HERZER
centro@datamarkets.com.ar
Sociloga. Profesora Titular e Investigadora del
Instituto Gino Germani de la Facultad de Ciencias
Sociales de la Universidad de Buenos Aires.
Docente en la Maestra de Hbitat y Vivienda de
la Universidad de Mar del Plata y coordinadora del
Programa Especial de Investigaciones Ciudad
de la Universidad de Buenos Aires. Se ha
desempeado como consultora de instituciones
nacionales e internacionales en el pas y en el
exterior.

ALCIRA
KREIMER
akreimer@worldbank.org
Gerente de la Unidad para la Prevencin de
Desastres del Banco Mundial. Arquitecta de la
UBA; Ph. D. otorgado por la University of
California at Berkeley; diplomas de postgrado del
Centro de Investigacin Urbana (Pars y Buenos
Aires). Se desempe como funcionaria en el
National Research Council-National Academy of
Sciences y como docente en el Massachussets
Institute of Technology. Desde 1983 trabaja en el
Banco Mundial, donde es actualmente gerente de
la Unidad para la Prevencin de Desastres (DMF).

DAVID
KULLOCK
dkullo@fadu.uba.ar
Arquitecto y Planificador Urbano y Regional.
233
Desarrollo actividades profesionales, de docencia
e investigacin sobre temticas de desarrollo
urbano y ordenamiento ambiental. Actualmente es
Director de la Maestra en Planificacin Urbana y
Regional de la Universidad de Buenos Aires y
asesor del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
en relacin a la formulacin de su Plan Urbano
Ambiental. Es asesor y evaluador del Consejo de
Investigaciones Cientficas y Tecnolgicas y de
diversas instituciones y universidades nacionales.

HORACIO
LEVIT
hgl@miv.gov.ar
Arquitecto. Consultor Tcnico del Banco Mundial.
Actualmente a cargo de la Regulacin del Uso del
Suelo en el Programa de Proteccin contra las
Inundaciones (PPI-BIRF-EXIMBANK 41117-
AR). Es co-coordinador de la implementacin de
los Planes Piloto de Recuperacin Ambiental del
PPI. Se desempe como colaborador en el
Subprograma de Viviendas y en las reas de Salud
y Educacin del Programa deRehabilitacin por
la Emergencia por Inundaciones (PREI BIRF
3521-AR).

MIRTA
MALETTA
mirta.maletta@ar.pwcglobal.com
Contadora Pblica por la UBA. Fue docente en la
UBA y en la Universidad Catlica Argentina en
ctedras de Auditora y Estados Contables. Es
socia de Harteneck, Lopez y Cia/
PricewaterhouseCoopers, a cargo del Grupo de
Asesoramiento al Mercado de Seguros. Brinda
asesoramiento a entidades aseguradoras y
empresas lderes en el mercado local e
internacional.

HERNN
PREZ RAFFO
hernan.perez.raffo@ar.pwcglobal.com
Actuario graduado en la UBA. Docente de la UBA
y de los postgrados de la Universidad Catlica
Argentina y Universidad de Morn. Socio de
Harteneck, Lopez y Cia/
PricewaterhouseCoopers, a cargo de Servicios
Actuariales. Brinda servicios actuariales a
entidades aseguradoras y empresas lderes en el
mercado local e internacional.
ABEL
PICCHIO
abel.picchio@ar.pwcglobal.com
Actuario graduado en la Universidad de Buenos
Aires. Es consultor actuarial y gerente del
Departamento de Auditora de
PricewaterhouseCoopers. Brinda servicios
actuariales a entidades aseguradoras y empresas
lderes en el mercado local e internacional.

DIANA E.
DE PIETRI
depietrid@yahoo.es / diana@bg.fcen.uba.ar
Doctora en Ciencias Biolgicas por la Universidad
de Buenos Aires y Auditora en Gestin Ambiental
por la TV Akademie Rheinland. Becada en 1991
por UNITAR para el entrenamiento en SIG y
Teledeteccin en Suiza y en 1993, por la OEA
para un postgrado en Escalamiento de Problemas
Ambientales en Mxico 1995. En 1995 recibi una
distincin de la Asociacin de Ecologa de Paisaje
de Estados Unidos. En 1998 le fue otorgado el
Premio "Procter & Gamble".

HCTOR
POGGIESE
riesgo@flacso.org.ar
Abogado. Master en Administracin Pblica y
Planificacin Gubernamental (Fundacin Getulio
Vargas, Brasil). Profesor de postgrado en la FADU-
UBA e investigador-docente en FLACSO, coordina
el rea PPGA. Consultor de UNESCO, FAO,
UNICEF y otros organismos internacionales.
Especializado en metodologas de planificacin
participativa. Pertenece a las Redes GAO y SurCO.

NORA
PRUDKIN
nprudkin@logos.com.ar
Biloga, especializada en ecologa regional, en
particular en evaluaciones ambientales de sistemas
urbanos y agrosistemas. Docente e investigadora de
la UBA y de las Universidades de Mar del Plata y del
Comahue. Coordinadora del rea Ambiental de un
Programa BID-Nacin para el mejoramiento de
barrios carenciados. Se ha desempeado como
consultora de instituciones nacionales e
internacionales en el pas y en el exterior.


234
MARIA ELENA
REDIN
meredin1@yahoo.com.ar
Profesora de Historia y Psicloga Social. Integra el
equipo de investigacin de Planificacin
Participativa y Gestin Asociada (PPGA) en la
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales,
FLACSO. Mediadora comunitaria en el Programa
de Asistencia Social a la Comunidad del Ministerio
de Justicia. Pertenece a la Red GAO (Gestin
Asociada del Oeste de la Ciudad de Buenos Aires).

HCTOR
SEJENOVICH
hsejenovich@sion.com
Economista. Profesor en postgrados de la
Universidad de Buenos Aires, San Martn, Noreste
y Comahue. Fue Asesor Regional para Amrica
Latina y el Caribe del PNUD y primer
Coordinador de la Red de Formacin Ambiental
del PNUMA. Consultor de organismos
multilaterales (BID, Banco Mundial, UNTAC,
FAO), gobiernos latinoamericanos y gobiernos
provinciales (Argentina).

CARLOS DANIEL
SILVA
silva@overnet.com.ar
Abogado especializado en Derecho Ambiental. Ha
desarrollado diversos trabajos de la especialidad



como consultor externo de PNUD, PNUMA,
BID, CEPAL, GTZ y del Parlamento
Latinoamericano. Actualmente es Asesor en el
Congreso de la Nacin y Vicepresidente de la
Asociacin Latinoamericana de Derecho
Ambiental. En el campo privado, es Presidente de
Deloitte & Touche Environmental en la
Argentina.

JUAN
VALDS
jvaldes@u.arizona.edu
Ingeniero Civil, doctor en Recursos Hdricos por
el Instituto Tecnolgico de Massachussetts. Ha
sido profesor y coordinador acadmico del
Postgrado en Hidrologa Recursos Hdricos de la
Universidad Simn Bolvar, Caracas; Profesor,
Jefe de Divisin y Director Asociado en la
Universidad de Texas A&M. Actualmente es
profesor y jefe del Departamento de Ingeniera
Civil, y Profesor del Departamento de Hidrologa
y Recursos Hidrulicos de la Universidad de
Arizona, Tucson. Co-Leader del rea de Manejo
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