El origen de la mermelada en

Colombia

Por BERNARDO RAMIREZ DEL VALLE
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Cepensar Caribe
Centro de Pensamiento Regional del Caribe Colombiano
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Ms all de la actual coyuntura poltica-electoral colombiana, histricamente el
tema de la asignacin de los recursos del presupuesto de inversin del Estado en
el territorio nacional ha generado una gran controversia pblica entre las lites
polticas nacionales y regionales del pas, por la manera centralista como se ha
venido distribuyendo el ingreso pblico, las cuales, durante el siglo XIX, dieron
origen a numerosas guerras civiles. De alguna forma, la asignacin de partidas
presupuestales de inversin a los congresistas, denominadas stas de mltiples
maneras (auxilios parlamentarios, partidas para el desarrollo regional, gasto
pblico social, cupos indicativos, y ahora mermelada
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), ha constituido un
mecanismo de gobernabilidad del sistema de pesos y contrapesos de la
democracia colombiana, y a la vez un paliativo contra la inequidad territorial que
histricamente ha existido en el reparto del presupuesto de inversin del Estado
por parte de las lites andinas.

Histrico manejo parlamentario

Durante siglo y medio de vida republicana (1812 1886 1945), la iniciativa en la
elaboracin y expedicin del Presupuesto General de la Nacin la tuvo el
Congreso de la Repblica, que deba concertar con el Ejecutivo a travs del
Ministerio de Hacienda, las distintas partidas a ser incluidas para su posterior
ejecucin en el territorio nacional. Es decir, durante todo ese largo tiempo, los
congresistas manejaron a su antojo el presupuesto pblico nacional. Fue con la
expedicin de las reforma constitucional de 1945, cuando comenzaron a perder
stos el manejo presupuestal de la inversin pblica, al crearse la Direccin
General de Presupuesto, delegarse de manera exclusiva en el Ministerio de
Hacienda la interlocucin con el Congreso de los temas presupuestales y
prohibirse la ejecucin de partidas no presupuestadas y debidamente aprobadas

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Abogado de la Universidad de Cartagena. Especializado en Derecho Pblico (U Externado), Administracin
Pblica (ESAP), Planeacin Urbana y Rural (U de Cartagena), Mtodos y Tcnicas Avanzadas en
Investigacin Social y Educativa (PIIE-ICFES). Mster en Ciencia Poltica Iberoamericana (U Internacional de
Andaluca, Espaa). Doctorante en Ciencias Sociales (U de Zulia, Venezuela).
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Documento elaborado el 1 de Mayo de 2014. Se autoriza su reproduccin sin limitacin alguna siempre y
cuando se otorgue el crdito al autor.
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Este eufemismo lo puso de moda el entonces Ministro de Hacienda del gobierno Santos, J uan Carlos
Echeverry, en la discusin del nuevo proyecto de regalas, cuando afirm que sta es mejor distribuirla sobre
toda la tostada del territorio nacional. Pocos meses antes de las elecciones parlamentarias de marzo de 2014
el gobierno asign cupos indicativos de inversin regional para ejecutar obras en todas las regiones del pas,
las cuales fueron sugeridas por los congresistas de la Unidad Nacional, la coalicin de gobierno.
ElorigendelaMermelada/BernardoRamrezdelValle
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por este rgano legislativo, un periodo de transicin en el que el poder del manejo
presupuestal fue compartido por el Congreso y el Gobierno Nacional.

Auxilios parlamentarios

La Reforma Constitucional de 1968, impulsada por el gobierno de Carlos Lleras
Restrepo, le quit la iniciativa presupuestal al Congreso y se la entreg
exclusivamente al Ejecutivo. Esta reforma le asign al Presidente de la Repblica
la potestad de preparar y presentar al rgano legislativo el Plan Nacional de
Desarrollo, el Presupuesto General de la Nacin y la iniciativa del gasto pblico.
Empero, como manera de compensar a los congresistas la prdida de la iniciativa
del gasto pblico, el gobierno Lleras institucionaliz los llamados auxilios
parlamentarios, que rigieron hasta la entrada en vigencia de la Constitucin de
1991, a travs de distintas modalidades, siendo las ms importantes las
siguientes: i) aquellos que patrocinaban eventos regionales o municipales como
reinados, fiestas patronales, conmemoraciones patrias, etc.; ii) los de beneficencia
pblica, que administraban los congresistas a travs de juntas de acciones
comunales, comits cvicos, etc., y iii) los ministeriales, que eran otorgados
directamente por los Ministerios y Departamentos Administrativos para la
ejecucin de alguna obra o la prestacin de algn servicios en las entidades
territoriales, entre otros (Durn y Montenegro, 2002).

Aos despus, en el Gobierno del Presidente Misael Pastrana Borrero, se expidi
el Estatuto Orgnico del Presupuesto General de la Nacin (Decreto 294 de 1973),
que fue mejorado en el Gobierno de Virgilio Barco Vargas, con la expedicin de la
Ley 38 de 1989 o Nuevo Estatuto Orgnico del Presupuesto Nacional. En este
Estatuto desaparece el concepto de auxilio parlamentario y se reemplaza por el
de partidas para el desarrollo regional, una parte del presupuesto que se reparta
teniendo en cuenta las prioridades establecidas por los congresistas.

Finalmente, ante la crtica generalizada en el pas por este tipo de partijas
presupuestales, la Constitucin Poltica de 1991 en su artculo 355 estableci la
prohibicin de otorgar auxilios con recursos pblicos a personas naturales o
jurdicas, sean stas privadas o de derecho pblico; elimin las rentas de
destinacin especfica, con excepcin de las dirigidas a inversin social y las
otorgadas a departamentos y municipios; reorient las transferencias del Situado
Fiscal permitiendo mayores posibilidades de recursos; cre el cargo de Contador
General de la Nacin; suprimi el principio del equilibrio presupuestal priorizando
el denominado Gasto Pblico Social, entre otros aspectos. Con fundamento en
estas disposiciones constitucionales, en el Gobierno del Presidente Csar Gaviria
Trujillo se expidi el Nuevo Estatuto Orgnico del Presupuesto (Ley 179 de 1994),
que dispuso, entre otras medidas, la elaboracin de ste sobre el concepto de
presupuesto de caja como estrategia para eliminar los dficits presupuestales
que pasaban de un ao para otro.

No obstante lo anterior, el gobierno del Presidente Gaviria cre los fondos de
cofinanciacin, que ya venan autorizados por el artculo 351 Constitucional y el
ElorigendelaMermelada/BernardoRamrezdelValle
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artculo 283 de la ley 5 de 1992, inicialmente autorizados por solo cuatro aos
(1994 - 1998), que en la prctica revivieron los denominados auxilios
parlamentarios (Iregui et al. 2006), pues constituyeron instrumentos financieros
complementarios para apoyar con recursos no reembolsables del Presupuesto
General la ejecucin de proyectos de competencia territorial. En este sentido, los
recursos eran asignados a los departamentos y municipios que presentaran
proyectos de inversin viables, previa certificacin de la existencia de
contrapartidas por parte de las respectivas autoridades territoriales, proyectos
stos casi siempre gestionados por los congresistas de cada regin territorial.

Partidas de Inversin Social Regional

Frente al rezago histrico que traan muchas regiones del pas en materia de
desarrollo econmico y social respecto de la regin andina, en la discusin del
Presupuesto de la vigencia del ao 2001, los congresistas solicitaron al Gobierno
del Presidente Andrs Pastrana Arango (siendo Ministro de Hacienda el hoy
Presidente J uan Manuel Santos) aumentar la inversin social en las regiones.
Aos antes, el Consejo Regional de Planificacin Econmica y Social de la Costa
Atlntica CORPES C.A., como entidad coordinadora de la inversin pblica
nacional en su territorio, desarroll un proceso de regionalizacin de la inversin
con excelentes resultados. El Gobierno atendi estas peticiones y dispuso
aumentar la inversin social regional en 300.000 millones de pesos, mediante la
creacin de partidas de inversin social regional que deban ser transferidas a
las entidades territoriales previa gestin de los parlamentarios. Segn Zuccardi
(2010), bueno o malo, estos recursos de inversin social regional abrieron el
camino a una distribucin de la inversin social en Colombia ms equitativa,
dando origen a la figura de la regionalizacin del presupuesto, que aunque
criticada por algunas lites centralistas, ha beneficiado a la periferia colombiana.

Los cupos indicativos

En los dos gobiernos del Presidente lvaro Uribe y su Ministro de Hacienda Oscar
Ivn Zuluaga, los recursos de inversin social regional comenzaron a entregarse
a las regiones por gestin de parlamentarios, alcaldes y gobernadores a travs
de cupos indicativos. A raz de un concepto del Departamento Nacional de
Planeacin (DNP, 2010) segn el cual la regionalizacin del Presupuesto de
Inversin tiene un carcter preliminar e indicativo y puede ser modificado de
acuerdo con las necesidades que se identifiquen en su ejecucin, estas partidas
comenzaron a asignarse regionalmente por cupos indicativos los cuales, adems
de su asignacin territorial, se les fraccion con criterio poltico, bajo el criterio de
que existen proyectos que operan por demanda, es decir, que la distribucin
efectiva de recursos depende en gran medida de la gestin de las entidades
territoriales o de los beneficiarios directos de cada uno de los programas en el
departamento respectivo, otorgndosele legitimidad para su diligenciamiento no
solamente a alcaldes y gobernadores, sino tambin a los congresistas oriundos de
las respectivas entidades territoriales.

ElorigendelaMermelada/BernardoRamrezdelValle
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Un mecanismo de equidad

Actualmente, la regionalizacin constituye uno de los principales insumos para la
discusin del Proyecto de Ley de Presupuesto General de la Nacin ante el
Congreso y un instrumento valioso para buscar mejorar la equidad regional en
Colombia. En los ltimos aos, el ejercicio de regionalizacin se ha realizado de
acuerdo con lo sealado en el artculo 122 de la Ley 1151 de 2007 (Plan Nacional
de Desarrollo 2006-2010), que le ordena al Gobierno Nacional propender por
la equidad regional en la distribucin de los recursos del Presupuesto de Inversin
Nacional, de tal manera que en su asignacin se tenga en cuenta, adems de
criterios contemplados en la Ley 152 de 1994, el esfuerzo fiscal de cada entidad
territorial, la menor renta por habitante respecto del promedio nacional y la
caracterizacin y topologas territoriales, de tal manera que la programacin
presupuestal del gasto de inversin se realice en la forma ms general y equitativa
posible (Zuccardi, 2010).

En concepto del DNP (2010), el carcter equitativo de la regionalizacin de la
inversin nacional tiene los siguientes objetivos: i) cerrar las brechas en el
desarrollo de las regiones; ii) distribuir la inversin de las polticas sectoriales
teniendo en cuenta los niveles de cobertura y avance de los indicadores ms
significativos de las mismas; iii) tener en cuenta la capacidad fiscal de cada regin;
iv) garantizar la imparcialidad y equilibrio en la asignacin de recursos; y reflejar
las intenciones de las distintas polticas del Plan Nacional de Desarrollo (PND).

Bibliografa

Colombia. DNP. Informe del Presupuesto Regionalizado. Bogot 2010.

Durn Acosta, Vanessa y Montenegro Ceballos, Alexandra. Partidas de Inversin
Social Regional. Pontificia Universidad J averiana, Bogot, 2002.

Iregui B. Ana Mara; Melo B. Ligia y Ramos F. J orge. Hacia dnde se dirigen los
recursos de Inversin del Presupuesto General de la Nacin? Banco de la
Repblica. Bogot, D.C., de 2006. En: http://banrep.gov.co/docum/ftp/borra405.pdf

Zuccardi, Piedad. Regin Caribe, Eje de la Competitividad De Colombia 2010.
Editorial Pluma de Mompox. Cartagena, 2011.