PLANEJAMENTO MUNICIPAL

PLANEJAMENTO MUNICIPAL

PLANEJAMENTO MUNICIPAL

Qualquer parte desta publicao pode ser reproduzida, desde que citada a fonte. Todavia, a reproduo no autorizada para fins comerciais desta publicao, no todo ou em parte, constitui violao dos direitos autorais, conforme Lei no 9.610/1998. Copyright 2013. Confederao Nacional de Municpios CNM. Impresso no Brasil.

Textos: Edison Mello Parceria: Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul AL/RS Associao Brasileira de Oramento Pblico ABOP/RS Editoria Tcnica: Elena Pacita Lois Garrido Reviso Editorial: Humberto Canuso Diretoria-Executiva: Elena Pacita Lois Garrido Gustavo de Lima Cezrio Moacir Luiz Rangel

Reviso de textos: Keila Mariana de A. Oliveira Ilustraes: Eduardo Viana Chudomir Tsankov Diagramao: Themaz Comunicao Ltda

Ficha catalogrfica: Confederao Nacional de Municpios CNM Planejamento Municipal Braslia: CNM, 2013. 44 pginas. 1. Administrao Pblica Municipal. 2. Planejamento municipal. 3. Oramento. 4. PPA Plano Plurianual. 5. LDO Lei de Diretrizes Oramentrias. 6. LOA Lei de Oramento Anual. I. Ttulo: Planejamento Municipal.

SCRS 505, Bloco C, Lote 1 3o andar Asa Sul Braslia/DF CEP 70350-530 Tel.: (61) 2101-6000 Fax: (61) 2101-6008 E-mail: atendimento@cnm.org.br Website: www.cnm.org.br

Carta do Presidente da CNM

Prezado(a) Gestor(a),

Com o objetivo de contribuir no planejamento, no controle e na transparncia de sua administrao e ajud-lo a aprimorar questes que envolvem o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA), a Confederao Nacional de Municpios (CNM), em parceria com a Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul (AL/RS) e contando com o conhecimento tcnico da Associao Brasileira de Oramento Pblico Seco RS (ABOP/RS), apresenta a cartilha de Planejamento Municipal: PPA, LDO e LOA 2013. Para os Municpios, este um momento particularmente importante, pois ser o ano da elaborao do efetivo planejamento da atual gesto municipal, que deve estar definido no Plano Plurianual (PPA). A integrao entre o PPA, a LDO e a LOA um valioso instrumento para a gesto dos atuais prefeitos, pois difunde as polticas municipais e garante a informao sobre a origem das receitas e sua destinao, o que ser avaliado pelos Poderes Legislativos locais e pela populao em geral. Na certeza de que esta cartilha de Planejamento Municipal se transformar em importante orientador para todos os gestores, a CNM espera estar contribuindo para uma gesto transparente e de muito sucesso.

Boa leitura.

Paulo Ziulkoski Presidente

Carta do Presidente da Assembleia Legislativa do RS

Prezado(a) Gestor(a),

Para a Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul, motivo de imenso orgulho a reedio, em parceria com a Confederao Nacional de Municpios (CNM), da cartilha produzida pela equipe da Comisso de Finanas, Planejamento, Fiscalizao e Controle desta Casa, brilhantemente comandada pela deputada Maria Helena Sartori em parceria com a Associao Brasileira de Oramento Pblico (Abop/RS) e destinada aos gestores municipais. Esta cartilha de finanas pblicas, com carter didtico-pedaggico, tem por objetivo contribuir com os executivos municipais para que estes possam traar os objetivos a serem alcanados, atuando com competncia para planejar estrategicamente suas aes. A elaborao de um planejamento oramentrio de qualidade requer conhecimento e competncia, e fundamental para as polticas, diretrizes e aes, transformando-se em uma ferramenta de melhoria dos indicadores de desempenho, nos quais se inserem, tambm, os indicadores sociais de cada Municpio, visando sempre a elevar a qualidade de vida da populao. Desejo que esta cartilha, que contempla assuntos como o plano plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual, sem esquecer os relevantes princpios da transparncia e do acesso informao, seja um instrumento de motivao e reafirmao da importncia das aes oramentrias que traduzam as propostas do gestor e a vontade do cidado. Em nome do Parlamento gacho, sado a iniciativa da CNM de auxiliar na elaborao dos planos e oramentos, destacando a excelente atuao de seu presidente Paulo Roberto Ziulkoski e, ao mesmo tempo, desejo uma profcua gesto a todos os administradores municipais do Brasil.

Deputado Pedro Westphalen Presidente da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul

CNM - Gesto 2012-2015

NOMINATA CONSELHO DIRETOR

CARGO Presidente 1o Vice-Presidente 2o Vice-Presidente 3 Vice-Presidente
o

NOME Paulo Roberto Ziulkoski Humberto Rezende Pereira Douglas Gleen Warmling Laerte Gomes ngelo Jos Roncalli de Freitas Jair Aguiar Souto Rubens Germano Costa Joarez Lima Henrichs Glademir Aroldi

REPRESENTAO Mariana Pimentel/RS - FAMURS Terenos/MS - ASSOMASUL Siderpolis/SC - FECAM Alvorada dOeste/RO - AROM So Gonalo do Par/MG - AMM Manaquiri/AM - AAM Picu/PB - FAMUP Barraco/PR - AMP Saldanha Marinho/RS - FAMURS

4o Vice-Presidente 1 Secretrio
o

2o Secretrio 1 Tesoureiro
o

2o Tesoureiro

CONSELHO FISCAL
CARGO Titular Titular Titular 1o Suplente 2o Suplente 3o Suplente NOME Renilde Bulhes Barros Francisco de Macedo Neto Antonio da Cruz Fiulgueira Jnior Jocelito Krug Vago Jadiel Cordeiro Braga So Caetano/PE - AMUPE REPRESENTAO Santana do Ipanema/AL AMA Bocaina/PI APPM Itapecuru Mirim/MA FAMEM Chapado do Sul/MS - ASSOMASUL

CONSELHO DE REPRESENTANTES REGIONAIS

CARGO Titular Regio Norte Suplente Regio Norte Titular Regio Sul Suplente Regio Sul Titular Regio Sudeste Suplente Regio Sudeste Titular Regio Nordeste Suplente Regio Nordeste Titular Regio Centro Oeste Suplente Regio Centro Oeste NOME Helder Zahluth Barbalho Manoel Silvino Gomes Neto Adair Jos Trott Daion Maciel da Silva lbio Trevisan Gilson Antonio de Sales Amaro Eliene Leite Arajo Brasileiro Ivanildo Araujo de Albuquerque Filho Meraldo Figueiredo S Gilmar Alves da Silva REPRESENTAO Ananindeua/PA - FAMEP Tocantinia/TO - ATM Cerro Largo/RS - FAMURS Santo Antnio da Patrulha/RS - FAMURS Cesrio Lange/SP APM Santa Teresa/ES - AMUNES General Sampaio/CE - APRECE Timbaba dos Batistas/RN - FEMURN Acorizal/MT AMM-MT Quirinpolis/GO - FGM

Sumrio
11 2. INTRODUO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 3. O ORaMENTO E a aTiViDaDE FiNaNCEiRa DO ESTaDO 13 4. O PLaNO PLURiaNUaL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 4.1 O QUe Plano PlUrianUal? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 4.2 QUal o contedo do PPA? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 4.3 Deve o PPA ser qUantificado financeiramente? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 4.4 A qUem compete a iniciativa do PPA? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 4.5 QUais as competncias do Poder Legislativo em matria oramentria PPA, LDO e LOA? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
1. APRESENTaO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

18 4.7 QUal a vigncia do PPA? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 5. AS DiRETRiZES ORaMENTRiaS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 5.1 QUal o papel das diretriZes oramentrias? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 5.2 QUal o contedo das diretriZes oramentrias LDO? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 5.3 Deve a LDO ser qUantificada financeiramente? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
5.4 QUais so os praZos estabelecidos para o encaminhamento e a devolUo das diretriZes oramentrias LDO? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.6 QUais so os praZos estabelecidos para o encaminhamento e a devolUo dos planos e oramentos PPA? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

22 5.5 QUais as competncias do Poder Legislativo em matria oramentria LDO? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

5.6 Em qUe sitUaes possvel apresentar emendas e/oU modificaes s diretriZes oramentrias LDO? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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6. OS ORaMENTOS aNUaiS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

24 6.1 QUal o papel da lei oramentria anUal? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 6.2 QUal o contedo da lei oramentria anUal LOA? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
6.3 QUais so os praZos estabelecidos para o encaminhamento e a devolUo dos oramentos anUais LOA? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

28 6.4 QUais so as vedaes constitUcionais e legais relativas lei oramentria anUal LOA? . . . . . . . . . . . . . 29 6.5 Lei Complementar 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 6.6 Aps aprovada, a Lei Oramentria AnUal pode ser alterada? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 6.7 Em caso de descUmprimento oU inobservncia das Normas, qUais so as penas? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 7. O PLaNEJaMENTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 8. TRaNSPaRNCia E ACESSO INFORMaO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 9. A FiSCaLiZaO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 10. O CONTROLE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 10.1 Os Controles: Interno e EXterno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 10.2 O Controle Interno A Unidade de Controle Interno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 11. OS FUNDOS E RECURSOS ViNCULaDOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 11.1 Os recUrsos vincUlados EdUcao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 11.2 Os recUrsos vincUlados Sade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

1. Apresentao
A presente obra tem carter didtico-pedaggico, sem qualquer pretenso de esgotar a matria ou mesmo de pregao doutrinria. Rene, em seu contedo, consideraes e anlises acerca da matria normativa vigente sobre Planos e Oramento. Sua produo resulta da preocupao da Confederao Nacional de Municpios (CNM), da Assembleia Legislativa do RS, por meio da Comisso de Finanas, Planejamento, Fiscalizao e Controle, e da Associao Brasileira de Oramento Pblico (ABOP/RS), com o processo oramentrio e a necessidade permanente de conhecimento, aperfeioamento e modernizao da matria, buscando democratizar as decises e ampliar a participao popular em suas decises. Contempla assuntos como o plano plurianual, a lei de diretrizes do oramento e a lei oramentria anual, atendendo exigncia dos Poderes: Executivo e Legislativo. Pretende, por fim, ser um instrumento de motivao e chamamento para a importncia das aes oramentrias e suas repercusses na sociedade, tanto sob impacto das receitas quanto das despesas. Conforme expresso no incio do presente trabalho:

Os atos mais importantes para o Executivo Municipal e os cidados so, sem dvida nenhuma, os Planos e os Oramentos. O ato de maior responsabilidade dos Legisladores , por conseguinte, a apreciao destes [...] Pois neste instrumento que esto expressas as propostas do gestor, a vontade do cidado e a autorizao do Legislativo para sua execuo.

Esperamos que esta cartilha seja a primeira de uma srie de publicaes a trilhar estes rumos.

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2. Introduo
Aps a publicao da Teoria Geral de J. M. Keynes,1 a participao do Estado na economia agigantou-se, passando a intervir em quase todas as atividades humanas. Uma sntese desta atuao definida por Stiglitz, ao referir que: Do nascimento morte, nossas vidas so afetadas de inmeras maneiras pelas atividades do governo.2 Assim, o estudo das necessidades pblicas, decorrentes de deciso poltica, cresce de importncia bem como suas formas de financiamento e distribuio entre os segmentos da sociedade. Uma vez definidas as fontes de financiamento e o direcionamento dos recursos, passa-se aos controles sobre estes. A evoluo das finanas pblicas se d nesta direo, isto , partindo do poder totalitrio para definir a carga tributria e sua distribuio, geralmente em benefcio prprio, refletida no Ltat cest moi, passando pelos primeiros freios estabelecidos na Carta Magna de 1215, at atingirmos a exigncia da participao popular e dos controles sociais. Portanto, o controle do Parlamento sobre as receitas e as despesas d incio ao instituto que hoje classificamos como oramento. Quanto ao instrumento em si, este obedece a processos contnuos de aperfeioamento, resultado da coexistncia de planos e oramentos, de estruturas de longo e curto prazo, resultando em produes mais sofisticadas com tcnicas aprimoradas de elaborao, propiciando melhor atendimento s necessidades pblicas. A planificao econmico-social, surgida inicialmente na Rssia, tomou forma de OramentoPrograma e, aps a Segunda Guerra Mundial, invadiu quase todas as naes como instrumento prospectivo de largo prazo. No Brasil, timidamente, estes planos surgem na Lei 4.320/1964, sendo confirmados na Carta de 1967, reduzidos, entretanto, a despesas de capital com projeo trienal. Somente em 1988, com a promulgao da Constituio Cidad, ficou evidente que a ao governamental deve obedecer a planejamento com fins de promover o desenvolvimento econmico-social do Pas. A modernizao dos instrumentos de longo prazo e a insero de programas de atendimento s questes econmicas e sociais resulta na adoo do modelo de Planejamento Estratgico para as Cidades, metodologia aplicada ao Plano Plurianual.

1. KEYNES, J. Maymard. In: Teoria Geral do Juro, do Emprego e da Moeda. 2. STIGLITZ, Joseph E. In: Economia do Setor Pblico.

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3. O oramento e a atividade financeira do Estado

Os atos mais importantes para o Executivo Municipal e para os cidados so, sem dvida nenhuma, os Planos e os Oramentos.

O ato de maior responsabilidade dos Legisladores , por conseguinte, a apreciao destes. Pois neste instrumento que esto expressas as propostas do gestor, a vontade do cidado e a autorizao do Legislativo para sua execuo.

A estrutura financeira do Estado est assim disposta:

A Atividade Financeira do Estado

Captao dos recursos e riquezas indispensveis ao atendimento das necessidades pblicas atribudas ao Estado bem como realizao de seus gastos.

A Cincia das Finanas

Estuda as leis que regulam a despesa, a receita, o oramento e o crdito pblico.

Planos e Oramentos Pblicos - PPA, LDO e LOA

Na viso clssica o oramento uma pea que contm a previso das receitas e a autorizao das despesas. A caracterstica histrica imutvel, desde a promulgao da Magna Carta de 1215 na Inglaterra, a participao do Parlamento.

Enfrenta o dilema econmico da restrio oramentria frente infinitude das necessidades humanas

Estuda os princpios que regulam a atividade financeira em bases tericas.

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H sanes para o descumprimento das regras referentes aos planos e oramento como: A inobservncia dos prazos de remessa dos Projetos de lei, com previso de penas no art. 4o, V, do DL 201/1967. Art. 167, 1o, CF Crime de Responsabilidade a insero de investimento que ultrapasse o exerccio sem prvia incluso no PPA. A criao, expanso ou aperfeioamento da ao governamental que acarrete aumento de despesa ser considerada no autorizada, irregular e lesiva ao patrimnio pblico caso incompatvel com o PPA e a LDO, conforme estabelecem os artigos 15; 16, inciso II, e 17, 4o, da LRF.

A composio do Sistema Oramentrio Brasileiro: Os trs instrumentos de ao do Estado: o plano plurianual; as diretrizes oramentrias; e os oramentos anuais. Definidos a partir do art. 165 da CRFB.

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4. O Plano Plurianual

4.1 O Que Plano Plurianual? o instrumento gerencial de planejamento das aes governamentais de carter estratgico e poltico, que deve evidenciar o programa de trabalho do governo manifesto nas polticas, nas diretrizes e nas aes para longo prazo e os respectivos objetivos a serem alcanados, quantificados fisicamente. O Plano Plurianual (PPA) abrange as diretrizes, os objetivos e as metas para as despesas de capital, outras dela decorrentes e os programas de durao continuada. A Portaria MOG 42/1999 incorporou ao Plano Plurianual os elementos que propiciam um gerenciamento intensivo dele: os indicadores de desempenho, nos quais se inserem, tambm, os indicadores sociais. Portanto, o PPA no deve ser elaborado de forma genrica, tendo por objetivo, apenas, atender aos dispositivos constitucionais, mas quantificar os objetivos e as metas fsicas eleitas, transformando-se em um instrumento gerencial. Isso porque deve servir de referncia bsica para a elaborao dos demais instrumentos que integram o sistema oramentrio na rea pblica. Logo, cabe ao PPA definir o que realizar em seu perodo de vigncia para que sejam alcanados os objetivos estratgicos estabelecidos pela administrao, traduzindo-os em aes concretas.

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Conceitos
Diretrizes: Compreendem as grandes linhas de ao de um governo. O Conjunto de indicaes para levar a termo um plano (mega objetivos). Objetivo: cada bem ou servio que as entidades pblicas se propem a colocar disposio da comunidade no cumprimento de suas finalidades para satisfazer s necessidades coletivas (macro-objetivos). Metas: As parcelas de resultado que se pretende alcanar no perodo de vigncia do Plano Plurianual, para cada um dos objetivos devem estar expressas pela variao dos ndices dos indicadores dos programas. 4.2 Qual o contedo do PPA? A ausncia de edio de um texto legal reduz o contedo interpretao dos textos existentes buscando sua melhor aplicao. Da Lei Federal 4.320/1964, extrai-se a obrigatoriedade da constncia da estimativa das receitas que serviro para financiar as despesas de capital, outras dela decorrentes e os programas de durao continuada. A Portaria MOG 42/1999, art. 2o, alnea a, exige, para os programas, mensurao atravs de indicadores estabelecidos no Plano Plurianual. Em sntese, podemos afirmar que o PPA compe-se de dois grandes mdulos: a Base Estratgica; e os Programas.

A Base Estratgica compreende: anlise da situao econmica e social; diretrizes, objetivos e metas estabelecidas pelo chefe do Poder Executivo; previso dos recursos oramentrios e sua distribuio entre os setores e/ou entre os programas; e diretrizes, objetivos e metas dos demais rgos compatveis com a orientao estratgica do chefe do Poder Executivo.

Os programas compreendem: definio dos problemas a serem solucionados; e conjunto de aes que devero ser empreendidas para alcanar os objetivos estabelecidos.

4.3 DeVe o PPA ser quantificado financeiramente? A resposta principia nas exigncias do art. 74, inc. I, da Constituio Federal, que atribui ao Controle Interno, entre outras, a necessidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual. Logo, a avaliao, quanto ao cumprimento de metas, torna-se praticamente inaplicvel sem a existncia de quantificao financeira.

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Tambm serve como exemplo a LC/RS 10.336/1994, alterada pela LC/RS 11.180/1998, que, em seu art. 3o, inc. IV, estabelece: IV as metas, quantificadas fsica e financeiramente, por rgo e por Programa, que devero ser atingidas relativamente prestao de servios-fins. Embora no aplicvel aos Municpios, o texto legal referido refora esta necessidade. Quanto ao assunto, h posicionamento do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul TCE/RS, firmado na Informao 9/2003 da Consultoria Tcnica, aprovada pelo Pleno em 9 de junho de 2004. 4.4 A quem compete a iniciatiVa do PPA?

A contestao da quantificao se d devido ao entendimento que a atribuio de valores teria papel semelhante antecipao dos oramentos pelos prximos quatro anos. Cabe aqui o destaque de que o plano plurianual no autoriza despesas. Estas se do, somente, nas leis oramentrias anuais.

Conforme dispe o art. 165, caput, da Constituio Federal, a iniciativa das leis de planos e oramentos do Poder Executivo. Tambm o art. 84, inc. XXIII, estabelece como competncia privativa do chefe do Poder Executivo enviar ao Congresso Nacional (nos Legislativos Municipais, unicamerais, por simetria) os planos e os oramentos.

4.5 Quais as competncias do Poder LegislatiVo em matria oramentria PPA, LDO e LOA? Quanto s funes legislativa e de fiscalizao: Dispor (Art. 48, incs. II e IV, CF); Apreciar (Arts. 58, 2o, inc. VI, e 166, CF); e Emitir parecer (Arts. 58, 2o, inc. VI, e 166, 1o, incs. I e II, CF). Quanto funo judicante: Julgar o Parecer Prvio emitido pelo Tribunal de Contas Competente (Art. 31, 2o, CF). A ressalva a ser feita quanto mutilao dos planos e oramentos que podem inviabilizar a execuo do programa de governo aprovado nas eleies. A competncia, visando ao aperfeioamento dos instrumentos, confirmada pelo disposto no art. 166, 7o, referente ao processo legislativo. Deve ser observado, tambm, o disposto em cada LOM.

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Art. 31. A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. 2o - O parecer prvio, emitido sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, s deixar de prevalecer por deciso de dois teros dos membros da Cmara Municipal.

Em que situaes possvel apresentar emendas e/ou modificaes aos planos e oramentos PPA, LDO e LOA? O texto constitucional determina que as emendas sero apresentadas na Comisso mista, que, sobre elas, emitir parecer (art. 166, 2o, CF). Por simetria, considerando que o Poder Legislativo nos Municpios unicameral, as emendas sero apresentadas na respectiva Comisso. A Proposio de modificaes ao Projeto de Lei, remetidas atravs do chefe do Poder Executivo, so permitidas enquanto no iniciada a votao na Comisso, da parte cuja alterao proposta. H previso constitucional (art. 29, inc. XII) para a cooperao das associaes representativas no planejamento municipal. As emendas tambm podem ser includas como resultado da participao popular.

O Estatuto da Cidade torna obrigatria a realizao de Audincias Pblicas: Art. 44. No mbito municipal, a gesto oramentria participativa de que trata a alnea f do inc. III do art. 4o desta Lei (Lei 19.257/2001) incluir a realizao de debates, audincias pblicas e consultas pblicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual, como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal. Outras formas de participao e proposio de emendas podem ser definidas, a exemplo do disposto na Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, com vistas a maior democratizao do processo oramentrio. 4.6 Quais so os praZos estabelecidos para o encaminhamento e a deVoluo dos planos e oramentos PPA? Enquanto no for editada a exigncia do art. 165, 9o, inc. I, da Constituio Federal, os prazos so os definidos no art. 35, 2o, inc. I, ADCT, ou nas Leis Orgnicas dos Municpios (art. 22, caput, da LF 4.320/1964). Estabelece o art. 35, 2o, Inc. I:
[...] encaminhado at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido at o encerramento da sesso legislativa.

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Esta data 31 de agosto do primeiro ano de mandato do chefe do Poder Executivo ou a definida na LOM. 4.7 Qual a Vigncia do PPA? A partir do segundo ano de mandato do chefe do Poder Executivo at o primeiro ano do mandato subsequente (Art. 35, 2o, inc. I, ADCT). Atualmente, os mandatos so de 4 (quatro) anos, caso haja mudana, os planos tambm tero sua vigncia alterada. Caso o PPA no seja aprovado no prazo constitucional, a execuo oramentrio-financeira do governo fica comprometida at sua aprovao, por falta de amparo legal para os programas, em especial os novos, com previso de durao superior a um exerccio financeiro. Constituem elementos de suporte para o plano: Os dispositivos constitucionais (CF e LOM); As leis complementares e ordinrias que os obrigam; Os programas partidrios e os diagnsticos; As metas do milnio; A participao popular (ver Lei 10.257/2001, j citada).

Art. 31, 2o, CF A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. 2o O parecer prvio, emitido pelo rgo competente sobre as contas que o prefeito deve anualmente prestar, s deixar de prevalecer por deciso de dois teros dos membros da Cmara Municipal.

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5. As diretrizes oramentrias

5.1 Qual o papel das diretriZes oramentrias? CF Art. 165, 2o A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e as prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. Ao situar-se em uma posio intermediria entre os dispositivos do PPA e a previso de receitas e despesas da LOA, cumpre o papel de balanceamento entre a estratgia traada pelo governo e as reais possibilidades que vo se apresentando ao longo de sua gesto. Antecipa, dessa forma, a definio de prioridades e escolhas. As diretrizes oramentrias constituem um conjunto de instrues para a concretizao de um plano de ao governamental. um instrumento de planejamento, onde, entre outras providncias, destacam-se aquelas voltadas para a elaborao do oramento. Deve ser aprovada pelo Legislativo, portanto, por lei. 5.2 Qual o contedo das diretriZes oramentrias LDO? As definies quanto ao contedo principiam no art. 165, 2o, prosseguindo no 1o do art. 169 da Constituio Federal.

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So eles: A fixao de prioridades e metas; Orientao para a elaborao da lei oramentria; Alteraes na legislao tributria; Alteraes na poltica de pessoal; Fixao de limites para elaborao dos oramentos dos Poderes. Com a edio da Lei de Responsabilidade Fiscal LC 101/2000, novos contedos foram introduzidos na LDO. Dispor sobre o equilbrio entre receitas e despesas art. 4o, inc. I, alnea a; Estabelecer os critrios e a forma de limitao de empenho, pelo descumprimento das metas de resultado3 ou se o limite mximo de endividamento4 for ultrapassado art. 4o, inc. I, alnea b; Estabelecer normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados com recursos dos oramentos art. 4o, inc. I, alnea e; Estabelecer, independentemente de outras disposies legais, condies e exigncias especficas para transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas art. 4o, inc. I, alnea f ; Elaborar o Anexo de Metas Fiscais art. 4o, 1o e 2o, incs. I a V, avaliando a renncia de receitas, as metas de resultado nominal e primrio e a expanso das despesas obrigatrias de carter continuado; Elaborar o Anexo de Riscos Fiscais, no qual sero avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, informando as providncias a serem tomadas, caso se concretizem art. 4o, 3o; Deve ser objeto de apreciao em audincias pblicas a serem realizadas pelo Poder Executivo e pelo Poder Legislativo art. 48 e pargrafo nico, inc. I (alterado pela LC 131/2009). A imputao de penas por descumprimento de dispositiVos da LDO. Infrao 1: Ordenar despesa no autorizada por lei. Referncia na LRF: Arts. 15, 16 e 17. LF 10.028/2000 Art. 359-D Pena: Recluso de 01 a 4 anos. Infrao 2: Apresentar LDO sem Anexo de Metas Fiscais. Referncias na LRF: Art. 4o, 1o. LF 10.028/2000 Art. 5o, inc. II, e 1o e 2o. Pena: Multa de 30% dos vencimentos anuais do gestor.

3. Resultados Nominal e Primrio. 4. Os limites de endividamento definidos na Resoluo 40/2001 do Senado Federal.

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A modelagem dos demonstrativos ADCT art. 35, 2o, II o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa. A Secretaria do Tesouro Nacional (STN), editando Portarias Interministeriais e Portarias Conjuntas, a fim de dar cumprimento ao preceito da LRF, vem disciplinando e modelando o Anexo de Metas Fiscais atravs dos seguintes demonstrativos:

Demonstrativo I Metas Anuais; Demonstrativo II Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais do Exerccio Anterior; Demonstrativo III Metas Fiscais Atuais Comparadas com as Metas Fiscais Fixadas nos Trs Exerccios Anteriores; CF Art. 57, 2o A sesso le Demonstrativo IV Evoluo do Patrimnio Lquido; gislativa no ser interrompida Demonstrativo V Origem e Aplicao dos Recursos sem a aprovao do projeto de Obtidos com a Alienao de Ativos; lei de diretrizes oramentrias. Demonstrativo VI Avaliao da Situao Financeira e Atuarial do RPPS; Demonstrativo VII Estimativa e Compensao da Renncia de Receita; Demonstrativo VIII Margem de Expanso das Despesas Obrigatrias de Carter Continuado. 5.3 DeVe a LDO ser quantificada financeiramente? H de se fazer uma diviso no contedo da LDO. Na parte referente orientao para a elaborao do oramento, da qual constam as prioridades e as metas do PPA para o ano seguinte, o estabelecimento de critrios para alcanar o equilbrio entre receitas e despesas, os critrios para limitao de empenho, a metodologia para projeo dos gastos e das receitas, a definio das despesas com pessoal e referente s alteraes na legislao tributria, no h exigncia de quantificao. Porm, a LRF, ao tratar especificamente dos Anexos de Metas e Riscos Fiscais, em seu art. 4o, exige a expresso de valores, isto , da necessria quantificao. 5.4 Quais so os praZos estabelecidos para o encaminhamento e a deVoluo das diretriZes oramentrias LDO? Enquanto no for editada a Lei Complementar de que trata o art. 165, 9o, inc. I, da Constituio Federal, os prazos so os definidos no art. 35, 2o, inc. II, ADCT, ou nas Leis Orgnicas dos Municpios (art. 22, caput, da LF 4.320/1964). Prev o art. 35, 2o, inc. II, que a data de 15 de maio.

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A devoluo regrada pelo art. 57, 2o, ou o disposto na LOM. 2o A sesso legislativa no ser interrompida sem a aprovao do projeto de lei de diretrizes oramentrias. 5.5 Quais as competncias do Poder LegislatiVo em matria oramentria LDO? As competncias so idnticas s estabelecidas para o PPA e a LOA (por simetria). Dispor (Art. 48, inc. II, CF); Apreciar (Art. 58, 2o, inc. VI, e art. 166, CF); e Emitir parecer (Art. 166, 1o, inc. I, CF).

CF - Art. 166, 7o Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que no contrariar o disposto nesta seo, as demais normas relativas ao processo legislativo.

5.6 Em que situaes possVel apresentar emendas e/ou modificaes s diretriZes oramentrias LDO? O texto constitucional determina que as emendas sero apresentadas na Comisso mista, que sobre elas emitir parecer (art. 166, 2o). Por simetria, considerando que o Poder Legislativo nos Municpios unicameral, as emendas sero apresentadas na respectiva Comisso. A proposio de modificaes ao Projeto de Lei, remetidas atravs de Mensagem Retificativa do chefe do Poder Executivo, so permitidas enquanto no iniciada a votao na Comisso, da parte cuja alterao proposta (art. 166, 5o, CF). Tambm devem ser consideradas as exigncias para modificaes, como a compatibilidade, e as vedaes do art. 166, 3o, inc. I, e 4o, da CF. Para as demais situaes, deve ser observado o 7o do art. 166 da CF.

A quem compete a iniciativa da LDO?

Da mesma forma que o PPA, a iniciativa do Poder Executivo, conforme art. 165, da Constituio da Repblica Federativa do Brasil.

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6. Os oramentos anuais

6.1 Qual o papel da lei oramentria anual? A LOA o instrumento que possibilita a realizao das metas e das prioridades estabelecidas na LDO. um plano de trabalho descrito por um conjunto de aes a serem realizadas para atender sociedade. onde se estabelece a previso de todas as receitas a serem arrecadadas no exerccio financeiro e a fixao de todos os gastos que os Poderes e os rgos esto autorizados a executar. Garante o gerenciamento anual das origens e aplicaes de recursos, definindo os seus montantes e como sero aplicados pela administrao pblica. Compreende um conjunto de aes que abarcam desde a construo de uma viso de futuro at a definio e a execuo de metas fsicas e financeiras a serem atingidas e dos pormenores que possam ser vislumbrados. Representa a expresso monetria dos recursos que devero ser mobilizados, no perodo especfico de sua vigncia, visando execuo das polticas pblicas e do programa de trabalho do governo. Atravs da Portaria 42/1999, ficou definido que as aes constantes das leis oramentrias sero identificadas em termos de funo, subfuno, programa, ao (projetos, atividades ou operaes especiais), sendo os dois primeiros (funo e subfuno) classificados a partir de tabela anexa Portaria, e os dois seguintes (programa e ao) estabelecidos em ato prprio de cada ente da Federao. Quais os objetivos fundamentais da Poltica Oramentria? ampliar a renda e reduzir as desigualdades sociais. Quais os objetivos especficos da poltica oramentria? corrigir as imperfeies do mercado ou atenuar seus efeitos; manter a estabilidade econmica e social; fomentar o crescimento econmico;

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 melhorar a distribuio de renda; universalizar o acesso aos bens e servios pblicos produzidos pelo prprio setor pblico ou pelo setor privado; e assegurar o cumprimento das funes elementares de Estado. Os objetivos da poltica oramentria foram resumidos por Musgrave5 em: Funo alocativa assegurar ajustamentos na alocao de recursos; Funo distributiva conseguir ajustamentos na distribuio de renda e da riqueza; Funo estabilizadora garantir a estabilizao econmica. Para maior eficcia do controle, foram criadas normas e regras para orientar sua elaborao e execuo, denominados de Princpios Oramentrios. PRINCPIOS Unidade Universalidade Anuidade/periodicidade Exclusividade Especificao/Especializao Publicidade Oramento Bruto No-Afetao de Receitas Equilbrio Programao Legalidade Sinceridade Clareza e inteligibilidade Especificao Proibio do estorno Flexibilidade LEGISLAO Art. 165, 5o, incs. I a III, CF e LF 4.320/1964, art. 2o. Art. 165, 5o, incs. I a III, CF e LF 4.320/1964, arts. 2o, 3o e 4o. Art. 165, inc. III, da CF, e arts. 2o e 34 da LF 4.320/1964. Art. 165, 8o, da CF, e art. 7o da LF 4.320/1964. Artigos 5o e 15 da LF 4.320/1964. Artigos 37, caput, e 165, 3o, da CF. Art. 6o da LF 4.320/1964. Art. 167, incs. IV e IX, da CF. Art. 167, inc. III, da CF, e art. 1o, 1o, da LC 101/2000. Portaria MOG no 42/1999 e PIn. SOF no 163/2001. Art. 165, caput, e 5o e 9o, e art. 167, inc. IV, da CF. No positivado subestimar ou superestimar. No positivado fcil compreenso. Art. 11 da LF 4.320/1964. Art. 167, inc. IV, CF. No positivado necessidade de ajustes.

5. MUSGRAVE, 1976, p. 25.

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Embora no elevada categoria de princpio, pois foi inserida na do Equilbrio, a Regra de Ouro elemento de observncia obrigatria na elaborao e na execuo dos oramentos. Suas bases esto definidas no art. 167, inc. III, da Constituio Federal com cumprimento determinado pelo art. 32, incs. I e II, da LC 101/2000, que exige a confrontao anual das receitas de operaes de crdito previstas e realizadas, com as despesas de capital, tambm previstas e realizadas no exerccio. 6.2 Qual o contedo da lei oramentria anual LOA? A Lei Oramentria Anual compreender: O oramento fiscal dos rgos e das entidades da administrao direta, indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, bem como seus fundos, o oramento de investimento das empresas em que a administrao pblica, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto, e o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e os rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico (CF, 5 do art. 165). A LF 4.320/1964, em seu art. 22, define o contedo e a forma da proposta oramentria em complemento ao dispositivo constitucional citado, contendo: I. Mensagem; II. Projeto de Lei do Oramento; III. Tabelas explicativas; IV. Especificao dos programas especiais de trabalho. Devem acompanhar o projeto de lei oramentria: I. Demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia (art. 165, 6o, e LRF, art. 5o, inc. II). II. Demonstrativo da compatibilidade da programao dos oramentos com os objetivos e as metas constantes do documento de que trata o 1o do art. 4o (Anexo de Metas Fiscais) LRF, art. 5o, inc. I. permitida a incluso no Projeto de Lei dos seguintes elementos: Autorizao para abertura de crditos suplementares; Autorizao para a contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receitas (art. 165, 8o, e art. 7o da LF 4.320/1964). Com a edio da Lei Complementar 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, outras exigncias foram introduzidas:

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 Art. 5o, inc. I conter anexo que demonstre a compatibilidade do oramento com os objetivos e as metas do Anexo de Metas Fiscais; Art. 5o, inc. II ser acompanhada de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e as despesas, decorrentes de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia, bem como das medidas de compensao a renncias de receita e ao aumento de despesas obrigatrias de carter continuado (consta tambm do art. 165, 6o, da CF); Art. 5o, inc. III conter reserva de contingncia nos termos da LDO; Art. 5o, 1o conter todas as despesas relativas dvida pblica, mobiliria ou contratual, e as receitas que as atendero. Art. 5o, 2o fazer constar o refinanciamento da dvida pblica separadamente na lei oramentria e na de crdito adicional; Art. 5o, 4o vedada a consignao, na LOA, de crdito com finalidade imprecisa ou com dotao ilimitada; Art. 5o, 5o a LOA no consignar dotao para investimento com durao superior a um exerccio financeiro que no esteja previsto no PPA ou em lei que autorize a sua incluso, conforme disposto no 1o do art. 167 da CF; Art. 12, caput as previses de receita observaro as normas tcnicas e legais, consideraro os efeitos das alteraes na legislao, da variao do ndice de preos, do crescimento econmico ou de qualquer outro fator relevante e sero acompanhadas de demonstrativo de sua evoluo nos ltimos trs anos, da projeo para os dois seguintes quele a que se referirem e da metodologia de clculo e premissas utilizadas; Art. 12, 3o o Poder Executivo dever colocar disposio dos demais Poderes e do Ministrio Pblico, no mnimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas oramentrias, os estudos e as estimativas das receitas para o exerccio subsequente, inclusive da corrente lquida, e as respectivas memrias de clculo. Em que situaes possvel apresentar emendas e/ou modificaes ao projeto de lei do oramento LOA? O texto constitucional determina que as emendas sero apresentadas na Comisso mista, que sobre elas emitir parecer (art. 166, 2o, CF). Por simetria, considerando que o Poder Legislativo nos Municpios unicameral, as emendas sero apresentadas na respectiva Comisso.

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A proposio de modificaes ao Projeto de Lei, remetidas atravs do chefe do Poder Executivo, so permitidas enquanto no iniciada a votao na Comisso, da parte cuja alterao proposta (art. 166, 5o, CF). Tambm devem ser consideradas as exigncias para modificaes, como a compatibilidade, e as vedaes do art. 63, inc. I, e do art. 166, 3o, inc. I, e 4o, da CF. Estabelece o 3o que as emendas somente podem ser aprovadas caso: I. sejam compatveis com o PPA e a LDO; II. indiquem os recursos por anulao de despesa, exceto: a) pessoal e encargos; b) dvida. I. sejam relacionadas com: a) correo de erros ou omisses; b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. Especificamente quanto receita, deve ser observado o art. 12, 1o, da Lei Complementar 101/2000, onde h reestimativa, por parte do Poder Legislativo, apenas em casos de erro ou omisso de ordem tcnica ou legal. Para as demais situaes, deve ser observado o 7o do art. 166 da CF. 6.3 Quais so os praZos estabelecidos para o encaminhamento e a deVoluo dos oramentos anuais LOA? Enquanto no for editada a exigncia do art. 165, 9o, inc. I, da Constituio Federal, os prazos so os definidos no art. 35, 2o, inc. III, ADCT, ou nas Leis Orgnicas dos Municpios (art. 22, caput, da LF 4.320/1964). Estabelece o art. 35, 2o, inc. III:
[...] ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa.

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6.4 Quais so as Vedaes constitucionais e legais relatiVas lei oramentria anual LOA? Constituio da Repblica Federativa do Brasil Art. 167, inc. I o incio de programas ou projetos no includos na lei oramentria anual; Art.167, inc. II a realizao de despesas ou assuno de obrigaes diretas que exce dam os crditos oramentrios ou adicionais; Art.167, inc. III a realizao de operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade pre cisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; Art. 167, inc. IV a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinao de recursos para as aes e servios pblicos de sade, para manuteno e desenvolvimento do ensino e para realizao de atividades da administrao tributria, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2o, 212 e 37, XXII, e a prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8o, bem como o disposto no 4o deste artigo; Art. 167, inc. V a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao legislativa e sem indicao dos recursos cor respondentes; Art. 167, inc. VI a transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos de uma categoria de programao para outra ou de um rgo para outro, sem prvia autorizao legislativa;6 Art. 167, inc. VII a concesso ou a utilizao de crditos ilimitados; Art. 167, inc. VIII a utilizao, sem autorizao legislativa espec fica, de recursos dos oramentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir dficit de empresas, fundaes e fundos, inclusive dos mencionados no art.165, 5o; Art. 167, inc. IX a instituio de fundos de qualquer natureza, sem prvia autorizao legislativa; Art. 167, inc. X a transferncia voluntria de recursos e a concesso de emprstimos, inclusive por antecipao de receita, pelos governos federal e estaduais e suas instituies financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.7 Art. 167, inc. XI a utilizao dos recursos provenientes das contribuies sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realizao de despesas distintas do pagamento de benefcios do regime geral de previdncia social de que trata o art. 201.8

6. O termo categoria de programao no tem ainda a sua conceituao legal definida. Os projetos em tramitao no Congresso Nacional conceituam categoria de programao e a classificao funcional-programtica como sinnimas. 7. Includo pela Emenda Constitucional 19, de 1998. 8. Includo pela Emenda Constitucional 20, de 1998.

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6.5 Lei Complementar 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal Art. 5o, 4o vedado consignar na lei oramentria crdito com finalidade imprecisa ou com dotao ilimitada; Art. 5o, 5o A lei oramentria no consignar dotao para investimento com durao superior a um exerccio financeiro que no esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua incluso, conforme disposto no 1o do art. 167 da Constituio. 6.6 Aps aproVada, a Lei Oramentria Anual pode ser alterada? Sim, desde que mantida a iniciativa; o oramento, durante o exerccio financeiro, pode ser alterado por meio da abertura de crditos adicionais que podem ser: Suplementares quando apenas alteram dotaes j existentes; Especiais quando incluem no oramento novas dotaes; Extraordinrios quando acrescentam no oramento dotaes destinadas a atenderem despesas decorrentes de calamidades pblicas. Pode haver, por igual, autorizao atravs da LDO ou da LOA para abertura de crditos suplementares, desde que indicados os recursos correspondentes. A praxe a autorizao de porcentual sobre a despesa inicialmente fixada, por meio de Decreto. A tendncia recente, a fim de no ferir o princpio da Exclusividade, definir esta autorizao na LDO, no espao referente orientao para a elaborao da lei oramentria anual (Art. 165, 2o). Os recursos disponveis para a abertura de crditos adicionais: Supervit financeiro apurado em balano patrimonial; Excesso de arrecadao; Anulao parcial ou total de dotaes oramentrias; As operaes de crdito; A reserva de contingncia; O resultado de veto, emenda ou rejeio (sem despesas correspondentes).

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6.7 Em caso de descumprimento ou inobserVncia das Normas, quais so as penas?

Inconformidade Deixar de expedir ato determinando limitao de empenho e movimentao financeira, nos casos e condies estabelecidos em lei. Descumprir o oramento aprovado para o exerccio financeiro. Omitir ou negligenciar na defesa de bens, rendas, direitos ou interesses do Municpio. Conceder benefcio administrativo ou fiscal sem observar as formalidades legais ou regulamentares aplicveis. Negligenciar a arrecadao de tributos ou rendas, bem como a conservao do patrimnio pblico.

Referncia Legal

Instrumento

Pena Multa de 30% dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa.

LRF Art. 5o, inc. III

LF 10.028/2000

Art. 4o, inc. VI

Decreto-Lei 201/1967

Cassao de mandato.

Art. 4o, inc. VIII

Decreto-Lei 201/1967

Cassao do mandato.

Art. 10, inc. VII

Lei no 8.429/1992

Perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de 5 a 8 anos, multa at duas vezes o valor do dano. Perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de 5 a 8 anos, multa at duas vezes o valor do dano.

Art. 10, inc. X

Lei 8.429/1992

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7. O planejamento
O planejamento uma atividade recente na histria das organizaes. Surge em decorrncia da crescente complexidade das demandas da sociedade. Suas atividades tm dimenses abrangentes, compreendendo todo o processo de gesto, iniciando pela definio da misso institucional, da viso, da avaliao do desempenho e dos resultados pretendidos (metas a alcanar). Pode ser entendido, tambm, como o conjunto de aes desenvolvidas, de forma sistemtica e continuada, visando a selecionar os meios disponveis para a realizao de resultados pretendidos de forma mais eficiente. Planificar definir prioridades, definir, com antecedncia, objetivos, aes e metas utilizandose de uma metodologia predefinida. No deve ser esttico, visto o dinamismo da sociedade e da economia. Por esta razo, faz-se necessrio, na escolha do modelo lgico, definir os processos de deciso e avaliao para adoo de ajustes e reviso de rumos com celeridade. O planejamento de longo prazo, nos dias de hoje, exige ateno aos requisitos da sustentabilidade ampla e da governabilidade, atendendo aos condicionantes sociais, econmicos, polticos e ambientais. H necessidade de submeter as propostas do governo a um amplo processo de negociao com os diversos setores da sociedade, para garantir que as escolhas atendam aos anseios da sociedade e obtenham seu apoio para implementao. A evoluo das prticas de planejamento governamental busca, no setor privado, os avanos e as modernizaes, em especial a adoo de novas tecnologias, embora no se restrinja unicamente a estas. Uma das maiores dificuldades do processo encontrar as respostas corretas para os desafios do futuro; entretanto, como todo processo, somente aperfeioado quando devidamente aplicado.

O Planejamento Estratgico Situacional PES A metodologia do PES considera que a arte de governar implica articular as variveis de governabilidade, governana e projeto de governo. Adota o conceito de Momento em substituio ao conceito de Etapas. Os Momentos so: Explicativo, Normativo, Estratgico e Ttico-operacional.

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8. Transparncia e Acesso Informao

No caput do art. 37 da Constituio Federal, esto elencados princpios a que esto sujeitas as administraes pblicas: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. No princpio da publicidade, fundamenta-se a obrigao de dar transparncia aos atos administrativos praticados pelos gestores pblicos, obrigando-os a dar-lhes amplo conhecimento atravs dos meios de comunicao social. A mera publicao sinttica na imprensa oficial, ou em jornais de grande circulao, no esgota a obrigao dos administradores de dar pleno conhecimento sociedade da aplicao dos recursos pblicos provenientes da arrecadao de impostos recolhidos ao errio por todos os cidados. Tambm os documentos contbeis demonstrativos, relatrios, balanos e balancetes , os processos licitatrios e as prestaes de contas dos dinheiros pblicos devem ser amplamente divulgados, como determinam os artigos 48 e 49 da Lei Complementar 101/2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, em nome da Transparncia da Gesto Fiscal. O acesso informao um direito de todo e qualquer cidado, de carter difuso, ou seja, que pertence coletividade. O conhecimento das informaes em poder do Estado permite o monitoramento da tomada de decises dos governantes que repercutem na vida do cidado. Um maior controle social dificulta o abuso de poder e a adoo de polticas estruturadas apenas em interesses privados. H assimetria entre o direito do indivduo de acessar informaes pblicas e o dever dos mandatrios de divulgar informaes e dar transparncia de seus atos. O cumprimento da exigncia contribui para aumentar a eficincia do poder pblico, diminuir a corrupo e elevar a accountability.9 A construo de marcos regulatrios concretos possibilitando a consecuo deste direito representa o incio de um processo irreversvel.

9 Segundo Robert Keohane, accountability se refere s relaes nas quais representados tm a habilidade de exigir respostas de seus representantes sobre intenes e comportamento, de avaliar esse comportamento e impor sanes nos casos em que esse comportamento for considerado insatisfatrio.

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Conforme manifesto na sesso de abertura da Assembleia-Geral da ONU, em 1946, [...] a liberdade de informao um direito fundamental e a pedra de toque das liberdades s quais a ONU est dedicada. Diz, tambm, que: garantir a liberdade de expresso sem incluir a liberdade de informao seria mero formalismo, negando a ambas efetiva expresso prtica e um dos objetivos centrais que a liberdade de expresso visa alcanar, por fim, afirma que os rgos pblicos detm informaes no para si prprios, mas como guardies do bem pblico e todos tm o direito de acessar tal informao, sujeitos apenas a regras claramente definidas, estabelecidas por lei. Como marco regulatrio da transparncia, surgem: a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000), sua complementao (LC 131/2009) e a Lei de Acesso Informao (Lei Federal 12.527/2011). A LC 131/2009, de 27 de maio de 2009, determinou a disponibilizao de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira dos entes da Federao, atravs de meios eletrnicos de acesso pblico em tempo real, com vistas ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade. Determinou, ainda, que seja adotado um sistema integrado de administrao financeira e controle, com padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio (art. 48A, incs. I e II, para despesa a receita, respectivamente. Quanto vigncia (art. 73-B): II 2 (dois) anos para os Municpios que tenham entre 50.000 (cinquenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes (j em vigor); e III 4 (quatro) anos para os Municpios que tenham at 50.000 (cinquenta mil) habitantes (a partir de 27/5/2013). Complementa o marco regulatrio a Lei do Acesso Informao (LF 12.527/2011), que regula o previsto pela Constituio Federal nos artigos 5o, inc. XXXIII; 37, inc. II do 3o; e 216, 2o, com destaque para: O direito fundamental de acesso informao (art. 3o); A franquia da informao mediante procedimentos objetivos e geis, de forma transparente, clara e em linguagem de fcil compreenso (art. 5o); A exigncia da criao de servio de informaes ao cidado (SIC), nos rgos e entidades do poder pblico, em local com condies apropriadas e a realizao de audincias ou consultas pblicas, incentivo participao popular ou outras formas de divulgao (incisos I e II do art. 9o); O tratamento das informaes pessoais deve ser feito de forma transparente e com respeito intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas, bem como s liberdades e garantias individuais (art. 31) A obrigao de regulamentar e designar autoridade para exercer as atribuies (arts. 42 e 40).

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9. A Fiscalizao

Sob o ttulo de fiscalizao financeira e oramentria, tem sido tratado o tema do controle dos gastos pblicos Seo IX do Captulo I do Ttulo IV da CF, arts. 70 a 75. A Constituio de 1988 dispe que a fiscalizao ser contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas e ser exercida pelo Poder Legislativo, como controlador externo, contando, para tanto, com o auxlio do Tribunal de Contas. Estabelece, por igual o texto, quem deve prestar contas, ali inserindo todo aquele que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos pelos quais o ente responda ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria, seja pessoa fsica ou jurdica. Encontramos tambm nos arts. 81 e 82 da Lei Federal 4.320/1964, recepcionada pela atual Constituio, as atribuies de controle do Poder Legislativo, verificando a probidade, a guarda legal e o emprego dos dinheiros pblicos, bem como o cumprimento da Lei de Oramento. A Lei Complementar 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, apresenta em seu Captulo VIII, da Transparncia, Controle e Fiscalizao, Seo VI, Da Fiscalizao da Gesto Fiscal, art. 59, os elementos obrigatrios de fiscalizao a cargo do Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio dos Tribunais de Contas, prevendo atuao clere sobre limites e restries impostas aos gestores.

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10. O Controle
Os tipos de controle na administrao pblica so dois: O Controle Externo e o Controle Interno. O Controle Externo, em sede constitucional, o exercido pelo Poder Legislativo com o auxlio do Tribunal de Contas (Art. 71, CF). O Controle Interno, definido para os Municpios no art. 31 da CF. 10.1 Os Controles: Interno e EXterno Conjuntamente ao Poder Legislativo Municipal, o Tribunal de Contas do Estado a Instituio responsvel pelo controle externo das contas dos administradores dos rgos e das entidades da administrao direta e indireta, dos Municpios. Nessa competncia, insere-se a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da res pblica, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receita, conforme determinao constitucional (art. 31, CF e art. 71 CERS). A fiscalizao exercida pelo Tribunal de Contas materializa-se por meio de auditorias realizadas in loco por equipes tcnicas multidisciplinares e/ou mediante sistema informatizado de prestao de contas que os administradores esto obrigados a apresentar no final de cada perodo de gesto. Em sua atuao, as Crtes de Contas emitem Parecer Prvio sobre as contas anuais (Favorvel/ Desfavorvel) dos prefeitos municipais, encaminhado aps ao respectivo Poder Legislativo, para julgamento. A reverso dos pareceres emitidos pelo Tribunal necessita de maioria qualificada nas cmaras municipais, conforme previsto no art. 31, 2o, da CF. Quanto aos demais administradores pblicos, o Tribunal julga, decidindo: pela regularidade das contas caso em que no for constatada qualquer falha; pela baixa de responsabilidade, com ressalvas quando forem constatadas falhas de carter formal; e pela irregularidade das contas nos casos de descumprimento de normas que ocasionem nus ao errio ou evidenciem indcios de crime ou ato de improbidade administrativa. Para os atos de admisso, inativao, reforma e concesso de penses; dos servidores, se regulares, procede-se ao registro. Caso descumpram a legislao, tero seu registro negado, com a consequente desconstituio e sustao de seus efeitos.

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Na anlise dos Relatrios de Gesto Fiscal, a emisso dos pareceres se dar pelo atendimento ou no atendimento da lei. 10.2 O Controle Interno A Unidade de Controle Interno Devem, tambm, os administradores instituir o Controle Interno, conforme exigido na Constituio Federal e na Lei Complementar 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal , para garantir que ele se constitua em fonte fidedigna de informaes para a administrao, capaz de proporcionar um bom acompanhamento da gesto, em especial quanto s questes e s exigncias da LRF, do incio ao fim de seu mandato. O Sistema de Controle Interno corresponde ao conjunto dos controles internos sistematizados e integrados, que devem sofrer avaliaes sistemticas. Para tanto, exige-se a implantao de uma Unidade de Avaliao responsvel pela coordenao e fiscalizao das atividades de controle. Para efetivar suas atividades, a Unidade de Controle Interno poder valer-se de tcnicas de controle, a fim de avaliar seu funcionamento e prevenir a ocorrncia de erros, fraudes e possveis desperdcios. Deve prestar, ainda, assessoria ao gestor municipal, considerando os aspectos da eficincia, economicidade e eficcia. A existncia do Controle Interno beneficia os gestores, pois, onde so frgeis os procedimentos de controle, ocorrem, frequentemente, erros involuntrios, desperdcios e at fraudes revelia do conhecimento do administrador. A implantao da UCI deve ser por Lei, de iniciativa do Poder Executivo, abrangendo os poderes Executivo e Legislativo, bem como todas as entidades da administrao Indireta Municipal (autarquia, fundao, sociedade de economia mista e empresas pblicas).

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11. Os Fundos e Recursos Vinculados

Conforme dispe a Lei Federal 4.320/1964, em seu art. 71, fundos representam o produto de receitas especficas que, por lei, se vinculam realizao de determinados objetivos ou servios, facultada a adoo de normas peculiares de aplicao. Representam um meio fundamental para o atendimento de programas especficos voltados ao atendimento de uma necessidade prioritria. Fundos so recursos financeiros reservados para determinados fins elencados em lei, os quais devem ser alcanados por meio do plano de aplicao elaborado pelo respectivo gestor, sujeitos obrigatoriamente ao Controle Interno do Poder Executivo e ao Controle Externo, o qual exercido pelo Poder Legislativo com o auxlio do Tribunal de Contas. O atendimento ao princpio da no afetao da receita, estabelecido no art. 167, inc. IV, da Constituio Federal, exclui os recursos referentes aos servios pblicos de sade e manuteno e desenvolvimento do ensino. No inc. IX, exigida prvia autorizao legislativa para a instituio de fundos de qualquer natureza. Os Fundos esto disciplinados nos arts. 71 a 74 da Lei Federal 4.320/1964, devendo atender, por igual, regra do Pargrafo nico do art. 8o e inc. I do art. 50 da Lei Complementar 101/2000. 11.1 Os recursos Vinculados Educao O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb) foi institudo pela EC 53/2006 e regulamentado pela Lei Federal 11.494/2007, estabeleceu novas diretrizes para o financiamento governamental da educao pblica.

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O novo Fundo, de natureza contbil, ampliou o atendimento, passando a destinar recursos para a educao bsica, ou seja: educao infantil e ensino fundamental e mdio. Os recursos do Fundeb destinam-se a aes consideradas como Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (MDE), descritas no art. 70 da LDB. Devem ser utilizados indistintamente entre suas etapas e modalidades, mas exclusivamente nas reas de atuao prioritria de cada esfera de governo (art. 21, 1o, da LF 11.494/2007). Aos Municpios, conforme estabelece o 2o, art. 211, da CF, competem o Ensino Fundamental e a Educao Infantil. No que concerne aos Municpios, as Etapas e Modalidades esto desdobradas da seguinte forma: Infantil: I creche em tempo integral; II pr-escola em tempo integral; III creche em tempo parcial; IV pr-escola em tempo parcial; XIV educao especial; XV educao indgena e quilombola. Fundamental: V anos iniciais do ensino fundamental urbano; VI anos iniciais do ensino fundamental no campo; VII anos finais do ensino fundamental urbano; VIII anos finais do ensino fundamental no campo; IX ensino fundamental em tempo integral; XVI educao de jovens e adultos com avaliao no processo; XIV educao especial; XV educao indgena e quilombola. O Fundeb, nos termos dispostos no inc. II do art. 60 do ADCT,10 ser constitudo por 20% (vinte por cento) dos impostos e transferncias abaixo. ICMS (CF, art. 155, II, e art. 158, IV); FPE e FPM (CF, art. 159, I, a e b); IPI-exp (CF, art. 159, II; LC 61/1989); LC 87/1996 (Lei Kandir); ITR (CF, art. 158, II);

10 Redao dada pela EC 53/2006, art. 2o.

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 IPVA (CF, art. 155, III, e art. 158, III); ITCMD (CF, art. 155, I). 11.2 Os recursos Vinculados Sade Os recursos destinados s Aes e Servios Pblicos de Sade foram previstos atravs da EC 29/2000, que alterou os arts. 34, 35, 156, 160, 167 e 198 da Constituio Federal e acrescentou o art. 77 ao Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, fixando a base de clculo e os recursos mnimos a serem aplicados pelos Municpios. Pelo referido dispositivo constitucional, o Municpio deve aplicar, anualmente, no mnimo 15% de sua receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, em Aes e Servios Pblicos de Sade. So consideradas como despesas com aes e servios pblicos de sade as de custeio e de capital financiadas com recursos dos Fundos de Sade, conforme o disposto no art. 198, 2o, da Constituio Federal, relacionadas a programas finalsticos e de apoio, inclusive administrativo, que atendam, simultaneamente, aos seguintes critrios: I. que sejam de acesso universal, igualitrio (CF, art. 196) e gratuito; II. providos em conformidade com objetivos e metas explicitados no Plano de Sade de cada ente federativo; e III. que sejam de responsabilidade especfica do setor de sade, no se confundindo com despesas relacionadas a outras polticas pblicas que atuam sobre determinantes, sociais e econmicos, da situao de sade (renda, educao, alimentao, saneamento, lazer, habitao). As Diretrizes acerca da aplicao da Emenda Constitucional 29/2000 esto dispostas na Resoluo 322/2003 do Conselho Nacional de Sade.

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