FUNDAO GETULIO VARGAS ESCOLA DE ADMINISTRAO PBLICA DE SO PAULO

Marcela Bauer

Desafios institucionais na implementao da segurana socioeducativa

MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTO E POLTICAS PBLICAS

So Paulo 2013

Resumo A poltica de atendimento s medidas socioeducativas est em transio, principalmente no que se refere s medidas mais severas que envolvem a restrio da liberdade dos adolescentes que cometeram ato infracional. As diretrizes da nova poltica desenvolvem-se no sentido de responsabiliz-los e integr-los sociedade por meio da garantia de direitos; ela pretende revogar prticas meramente punitivas e sancionatrias. As medidas de internao contemplam o paradoxo de educar em ambiente de supresso da liberdade. O desafio da poltica criar uma instituio mais voltada educao e menos parecida com as prises e os ambientes de encarceramento. So dois os esforos empreendidos na gesto da poltica de atendimento de medidas socioeducativas. O primeiro o de equilibrar aspectos sancionatrios e pedaggicos. E o outro extinguir a segurana repressiva e punitiva e estabelecer a segurana socioeducativa. Neste artigo discutimos as dificuldades em implementar a segurana socioeducativa a partir da prtica de um dos seus principais agentes implementadores: o agente de segurana socioeducativa. Inicialmente identificamos o agente como um burocrata de nvel de rua para em seguida verificar quais so os apoios institucionais que ele tm para desenvolver complexa atividade profissional. Inicialmente fazemos um percurso terico acerca da implementao e formulao de polticas pblicas. Em seguida, analisamos o decreto que regula a sua funo e o curso introdutrio que o prepara para o exerccio de sua funo. Conclumos que nem o regulamento da funo e tampouco o curso introdutrio conseguem equilibrar a dupla lgica da poltica de educar e manter a segurana. O cenrio que baseou essa anlise Minas Gerais e a poltica da Subsecretaria de Atendimento s Medidas Socioeducativas Suase.

Palavras-chave: medida socioeducativa; agente de segurana; socioeducativa; poltica pblica; implementao de polticas pblicas; SINASE.

Introduo1 O cenrio de investigao deste estudo a medida socioeducativa de internao a resposta mais severa ao ato infracional, que priva o adolescente de sua liberdade2. Essa medida aplicada s infraes consideradas mais graves e reincidncia de outras infraes igualmente graves3. A lei aponta que a internao deve seguir os princpios de brevidade, excepcionalidade e respeito condio peculiar de pessoa em desenvolvimento (BRASIL, 1990, art. 121). Neste artigo refletimos sobre a forma como esse desafio da poltica de atendimento socioeducativo implementado. As diretrizes so recentes, pois foram estabelecidas em lei em janeiro de 2012 e sua execuo ainda encontra diversas dificuldades. Para compreend-las, investigamos o processo de implementaoda poltica por meio da anlise do perfil e da prtica de um dos seus principais agentes implementadores, o agente de medida socioeducativa (ASSE). De acordo com o Sinase4, os socioeducadores so profissionais que atuam junto aos adolescentes por meio de contato direto e constante. Eles desenvolvem tarefas relativas tanto preservao da integridade fsica e psicolgica dos adolescentes e funcionrios como s atividades pedaggicas e constituem o maior nmero de profissionais das unidades. O ASSE recebe destaque na investigao sobre as dificuldades da implementao desta poltica por duas razes. A primeira a sua caracterstica de burocrata de nvel de rua em razo do alto grau de discricionariedade e autonomia exercida em sua funo e do fato de que sua prtica profissional estabelecida pela relao direta com adolescentes que cometeram ato infracional. A segunda que a discricionariedade no atendimento ao adolescente faz parte da natureza da prpria poltica e no uma prerrogativa exclusiva da atividade do agente.

1 Esse artigo deria da dissertao de mestrado desenvolvida pela mesma autora intitulada Perfil e prtica do agente de segurana socioeducativa: Recomendaes para a Subsecretaria de Atendimento s Medidas Socioeducativas de Minas Gerais, 2013. 2 Lei n. 8.069/90 ECA, art. 103. Segundo o ECA, criana a pessoa at 12 anos incompletos; o adolescente tem entre 12 e 18 anos incompletos. 3 Os menores de 12 anos so penalmente irresponsveis. Praticando atos infracionais, ficam sujeitos apenas a medidas de proteo, ou seja, no podem ser internados (ECA, art. 105). 4 O Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase), institudo em 20124 pela Lei n. 12.594, a diretriz federal que norteia o desenvolvimento do atendimento socioeducativo. Trata-se de um conjunto ordenado de princpios, regras e critrios de carter jurdico, poltico, pedaggico, financeiro e administrativo que envolve desde o processo de apurao de ato infracional at a execuo de medida socioeducativa (BRASIL, 2012).

Para contribuir com o entendimento da lacuna entre as diretrizes da poltica e a sua implementao, analisamos no apenas a prtica do agente, mas identificamos as condies institucionais que baseiam sua atividade. Esse artigo desenvolve-se em duas partes. A primeira, terica, identifica a relao entre as fases de formulao e de implementao de polticas pblicas para, em seguida, caracterizar o ASSE como um agente implementador da poltica. A segunda parte verifica dois importantes aspectos institucionais da poltica que influenciam a prtica do agente: o decreto que regula a sua atividade profissional e o curso introdutrio que o prepara para o exerccio das atividades. Por fim, questiona a possibilidade do exerccio da segurana socioeducativa mediante s condies da institucionalidade da poltica. Esse artigo fruto de uma pesquisa de mestrado realizada sobre a segurana socioeducativa e os agentes de Minas Gerais, assim os contedos da institucionalidade da poltica que baseiam o desenvolvimento das idias aqui expostas so fundamentadas neste cenrio. A instituio analisada a Suase Subsecretaria de Atendimento s Medidas Socioeducativas de Minas Gerais.

1.1 Anlise de polticas pblicas: a relao entre a formulao e a implementao

As polticas pblicas tratam do contedo concreto e do contedo simblico de decises polticas, alm do processo de construo e atuao dessas decises (SECCHI, 2010). Considera-se a poltica pblica o Estado em ao, ou seja, a traduo das diretrizes definidas para solucionar um problema em aes praticadas dentro do aparato da administrao pblica. Couto (2005, p. 96) conceitua poltica pblica como tudo aquilo que o Estado gera como um resultado do seu funcionamento. Dessa maneira, possvel dizer que o ciclo de polticas pblicas considera todas as etapas que envolvem uma poltica; desde a identificao de certa questo como um problema social que dever ser solucionado pelo Poder Pblico, passando pela deciso de como ele dever ser tratado poltica e administrativamente, at chegar efetivao de aes para atuar com o objetivo de enfrentar o problema e transformar a realidade. A descrio do desenvolvimento de uma poltica uma simplificao da realidade. Os modelos analticos de polticas pblicas buscam esquematizar e classificar as aes que envolvem o processo, mas j apontam que as fases da poltica se sobrepem umas s outras e que diversos aspectos influenciam a poltica, tais como o

sistema poltico, o processo decisrio, as aes e os valores dos atores. O conjunto dos processos que compem uma poltica denominado ciclo de polticas pblicas. As principais fases que compem o ciclo so: a) agenda; b) formulao; c) implementao; e d) avaliao5. Apresentamos, de maneira resumida e simplificada, cada um desses conceitos. A agenda, segundo Kingdon (2007) o processo que filtra os temas que sero alvo de aes prioritrias do governo.A escolha de uma situao que entrar na agenda e as especificaes de alternativas para sua soluo so determinadas pela avaliao de custos e benefcios das vrias opes da ao, da influncia de atores que advogam pela causa e da janela de oportunidades, ou seja, acontecimentos na arena poltica que possibilitam a publicizao da situao e a necessidade de interveno. A fase de formulao ou planejamento envolve a elaborao dos programas e projetos que iro orientar o desenvolvimento das aes que buscaro resultados para solucionar o problema. associada etapa de tomada de decises. De acordo com Saravia (2007, p. 33) explicita-se a deciso adotada, definindo seus objetivos, marco jurdico, administrativo e financeiro. A implementao ou execuo, segundo Subirats et al. (2012), fase de realizao concreta de uma poltica. nesse momento que pessoas e recursos so mobilizados para o desenvolvimento de atividades com a finalidade de atingir os objetivos e resultados esperados. Nessa fase ocorrem diversas interaes entre os implementadores e o pblico-alvo da poltica e diversos aspectos no contemplados na fase de planejamento vm tona, exigindo novas tomadas de deciso, correo de rumos e novos planos de ao. A avaliao da poltica utilizada no s para a mensurao dos resultados, mas, tambm, como forma de acompanhar a poltica e subsidiar o desenvolvimento de novas estratgias para alcanar os objetivos. A avaliao se d, ento, tanto durante a execuo das atividades como ao final do programa ou projeto.

Embora as 4 etapas mencionadas estejam presentes em diversos autores, h diferentes formas de agrupar e classificar as fases do ciclo. Secchi (2010) divide as fases em: identificao do problema, formao da agenda, formulao de alternativas, tomada de deciso, implementao, avaliao e extino. Saravia (2007) divide as etapas da seguinte maneira: agenda, elaborao, formulao, implementao, execuo, acompanhamento e avaliao. Oliveira (2013), por sua vez, usa a seguinte classificao: construo de agenda, formulao da poltica, processo decisrio, implementao e avaliao. Neste estudo, optamos por apontar apenas 4 principais fases do ciclo, j que esses conceitos so explorados apenas para contextualizar nosso problema de pesquisa, tido como um dos principais atores do processo de implementao.

Neste estudo, nos deteremos s fases de formulao e implementao investigando quais so as principais dificuldades na implementao da segurana socioeducativa. H dois modelos recorrentes na anlise da implementao de polticas pblicas: um denominado top-down e o outro bottom-up. O primeiro separa o processo de formulao da implementao, trata-se do modelo de cima para baixo, ou top-down, e considera que as aes dos indivduos ou grupos so direcionadas consecuo de objetivos previamente definidos por decises polticas (HILL, 2007). O modelo de baixo para cima, ou bottom-up, tem em vista que a fase da implementao no simplesmente a execuo ipsis litteris do que foi planejado em uma fase anterior. Em decorrncia das complexidades dos problemas sociais, do contexto em que se estabelecem e da diversidade das interaes entre os agentes implementadores, praticamente impossvel que um plano, mesmo extremamente bem elaborado, seja posto em prtica no formato em que foi pensando a princpio, antes do enfrentamento do problema em si. O modelo de anlise que assume a implementao como mero executar das diretrizes da formulao considera que a fase de planejamento isenta de problemas. A teoria sobre as polticas pblicas indica que o planejamento no d conta de prever e antecipar as singularidades do processo de implementao (SAASA, 2006; SILVA et al., 2000). A anlise realizada apenas pelo modelo de cima para baixo consi dera a poltica pblica como um processo racional e controlvel: um problema reconhecido, em seguida so traadas polticas e, por fim, estas so executadas. Reconhecendo os problemas sociais com a lgica da causalidade e imprimindo uma lgica de racionalizao dos problemas sociais. A anlise precisa considerar que as polticas so incompletas e encontram-se em contnuo processo de transformao. No h conhecimento integral das condies para uma escolha racional. A principal crtica a esse modelo que ele no leva em considerao os aspectos da poltica, ou seja, o campo das disputas e dos conflitos entre os atores (polticos, burocratas, cidados e grupos organizados) envolvidos no processo de formulao e, tambm, da implementao das polticas. A avaliao que Saasa (2006) faz da racionalidade como eixo central de anlise que as variaes do sistema poltico e do processo decisrio e as aes e valores dos atores so tidas como agentes neutros, incapazes de influenciar o processo. Na prtica, ocorre o contrrio, ou seja, esses
6

componentes do processo de implementao influenciam vigorosamente a poltica. A partir dessa crtica, vale a pena apresentar o modelo de anlise denominado de baixo para cima, que considera a implementao um processo de interao entre atores e rgos. Hill (2007, p. 73) afirma que a anlise por meio desse modelo ocorre perto do cho:

necessrio afastar-se da viso normativa administrativa, ou gerencial, sobre como o processo deveria ser e tentar encontrar a conceitualizao que melhor reflita a complexidade e a dinmica das interaes entre indivduos e grupos que buscam implementar as polticas, aqueles de quem as polticas dependem e aqueles cujos interesses so afetados pela proposta de mudana.

Shipan e Volden (2008 apud OLIVEIRA, 2013, p. 22) indicam que o modelo de baixo para cima no se baseia no programa governamental formulado em si. Preocupase mais em olhar
[...] para a maneira pela qual os atores percebem o problema e suas estratgias para lidar com ele. Dessa forma, o que importa o entendimento das estratgias dos atores relativas a um problema de poltica pblica e no a poltica per se.

Apontar que o sistema e seus atores no trazem os resultados esperados pouco contribui para melhorar o sistema de atendimento de medidas socioeducativas. O desafio mais interessante investigar quais so as particularidades da execuo das medidas socioeducativas. De acordo com Rodrigues (2008, p. 119), se ns quisermos compreender porque polticas e instituies funcionam ou falham, precisamos penetrar no que essas entidades realmente so, no nos limitando a perceber como elas esto constitudas formalmente. Embora as diretrizes e normativas da poltica sejam decididas em instncias diferentes daquelas nas quais se executam e implementam a poltica, devemos ter em mente que durante o desenvolvimento das atividades de implementao surgem diversas tomadas de deciso inerentes complexidade da poltica. Isso significa que boa parte da poltica elaborada e modificada no processo de implementao. Nesse contexto, os atores (formuladores e implementadores) tm expectativas e estratgias distintas em relao poltica. Subirats et al. (2012, p. 189, traduo nossa) afirmam que h vrios
7

exemplos de polticas e decises implementadas de maneira criativa para adaptar o que foi previsto em um nvel mais alto da poltica s condies locais.

A fim de compreender as condutas e motivaes reais dos atores, a perspectiva bottom-up prope que o ponto de partida sejam os atores da linha, que esto na ponta, na linha de frente da execuo da poltica. Desta maneira, o analista deve se concentrar no comportamento dos atores e nas interaes entre eles e o pblico-alvo da poltica. A definio de implementao proposta incorpora essa crtica quando entende que os formuladores estabelecem basicamente o marco do jogo (as diretrizes), mas no marcam rigidamente o processo.

Estabelecidas as limitaes do processo de formulao de polticas pblicas, justifica-se a importncia de direcionar a anlise para o processo e para os atores que concretizam a poltica. No contexto desta pesquisa, possvel definir os agentes de segurana socioeducativa como agentes de implementao da poltica de atendimento de medidas socioeducativas e, dessa forma, a anlise de sua prtica profissional e a relao estabelecida com as diretrizes da poltica se qualifica como uma forma de compreender a realidade da poltica desenvolvida atualmente.

1.2 O agente de segurana socioeducativa como implementador da poltica

Traduzido na literatura nacional como burocratas de nvel de rua, funcionrios de base, agentes implementadores etc., o street-level burecaucrat um conceito desenvolvido por Lipsky (1980) para caracterizar os agentes pblicos que atuam nas pontas dos servios pblicos. Esses profissionais esto em contato direto e constante com os cidados-alvo da poltica. So, por exemplo, policiais, professores, agentes de sade e de trnsito, assistentes sociais, agentes de fiscalizao, entre outros. Lipsky (1980) define os burocratas de nvel de rua (BNR) como os agentes pblicos que interagem diretamente com os cidados e que tm considervel grau de discricionariedade na execuo de sua atividade profissional. Lotta (2012) afirma que os agentes implementadores trabalham regularmente em interao com os cidados e exercem grande impacto na vida das pessoas. Eles

[...] recebem e transmitem as expectativas dos usurios sobre os servios pblicos; determinam a elegibilidade dos cidados para acessar os benefcios ou receber as sanes; definem a forma como ser o tratamento aos cidados e mediam aspectos da relao institucional dos cidados com o Estado (LOTTA, 2012, p. 4).

De acordo com Lipsky (1980) a burocracia de nvel de rua engendra as controvrsias da poltica por duas razes. Em primeiro lugar, ela que lida na ponta com as incertezas e com as mudanas da poltica. Em seguida, a atuao profissional dos BNR se d na interao com o cidado-alvo da poltica e essa relao tem impacto direto na vida das pessoas. A ideia de formuladores de polticas utilizada por Lipsky (1980) para considerlos no s como implementadores da poltica, mas, tambm, como tomadores de deciso. Ademais, as aes individuais dos BNR, quando adotadas em conjunto, representam o comportamento da instituio. Como o contexto de trabalho envolve situaes no completamente programveis, a discricionariedade uma das principais caractersticas da atuao desse profissional.

Os burocratas de nvel de rua atuam em situaes que frequentemente requerem respostas dimenso humana da situao. Eles possuem discricionariedade porque as definies aceitas de seu trabalho solicitam observaes e julgamento sensveis, que no so redutveis a formatos programados (LIPSKY, 1980, p. 15, traduo nossa).

A questo da discricionariedade no atendimento socioeducativo mostra-se relevante j no texto de apresentao do Sinase. Na justificativa da importncia do documento, aponta-se a necessidade de se construir parmetros mais objetivos e procedimentos mais justos que evitem ou limitem a discricionariedade (BRASIL 2012, p. 13). Alm disso:
A discricionariedade dos funcionrios de base no significa que eles no estejam sujeitos a regras e normas, mas que, diante da complexidade do trabalho de atendimento e da necessidade de lidar com situaes imprevistas, eles acabam seguindo as regras de forma seletiva e interpretada por suas prprias convices. Com muitas obrigaes a cumprir e poucos recursos para viabiliz-las, os funcionrios tendero a eleger suas prioridades. A discricionariedade facilitada, ainda, pelo fato de que a superviso das regras

advindas dos rgos superiores algo muito complicado. At porque estas regras costumam ser volumosas e contraditrias, o que faz com que o seu cumprimento tenha que ser exigido seletivamente (MENICUCCI, 2010, p. 49).

A discricionariedade do agente de segurana socioeducativa est relacionada prpria natureza da poltica que, durante o processo de internao dos adolescentes, almeja no apenas aplicar a sano para o ato infracional cometido, mas, tambm, educar e ressocializar. A Suase indica em um de seus documentos que o agente deve utilizar diferentes abordagens, de acordo com as singularidades de cada adolescente:
Para cada procedimento na medida, a resposta diferente, cada jovem um universo diferente e por mais que haja identificao no vestir, no linguajar, nos cabelos, e at no comportamento, cada um deles vai exigir dos profissionais uma abordagem diferente para um despertar em relao medida (MINAS GERAIS, 2011, p. 19).

A discricionariedade do agente ponto-chave no entendimento da transio da poltica. Ela deixa de ser meramente punitiva e passa a ter por objetivo a responsabilizao do adolescente quanto s consequncias do ato infracional e sua integrao social e garantia de direitos por meio do cumprimento do plano individual de atendimento (BRASIL, 2012, art. 1). Embora o adolescente perca sua liberdade em decorrncia da sano ao ato infracional, ele deixa de ser tratado punitivamente. Passa a ser considerado um indivduo singular e, durante sua trajetria, ter um plano individual de atendimento. Esse tratamento individual demandado no apenas pela diretriz nacional da poltica, mas, ainda, pelas normativas estaduais, contemplam a discricionariedade e a necessidade de fazer a poltica por meio da interao entre o agente de segurana socioeducativa e o adolescente. Barbosa (2008) e Menicucci (2010) afirmam que o atendimento de medidas socioeducativas de privao de liberdade contemplam lgicas duais: punio e ressocializao ou lgica da segurana e lgica pedaggica. Em razo do contexto da poltica ser o de privao da liberdade, estabelecido por normas de segurana e de conduta e da poltica ser semelhante ao sistema prisional, a discricionariedade necessria poltica gera preocupao no que se refere
10

segurana. Menicucci e Carneiro (2011, p. 536) indicam certa apreenso em relao ao alto grau de autonomia ou discricionariedade dos agentes para lidar com os adolescentes; a poltica:
Lida com a possibilidade de reinterpretaes de seus princpios, dado o alto grau de discricionariedade e autonomia de seus implementadores. A influncia dos street-level bureaucrats, ou funcionrios de ponta, nesse caso marcante. Os profissionais responsveis pelo atendimento tm relativa liberdade para tomar decises do dia a dia, adaptando suas aes estrutura fsica da unidade e ao perfil dos internos, ao mesmo tempo em que tm que lidar com uma conformao das regras programadas.

O regimento do cargo fala, por exemplo, em uso moderado de fora. Durante o trabalho de campo desta pesquisa, por meio de entrevistas em profundidade, alguns agentes questionaram o conceito de fora moderada. O que significa utilizar a fora moderadamente? A fora utilizada para apartar uma briga entre adolescentes, para intervir durante um surto, para conter alguma atitude extremada etc. A maneira como a fora dosada e como ela exercida em cada caso e por cada agente intangvel. A questo do uso moderado da fora complexa e no ser analisada neste trabalho; ela foi utilizada apenas como uma ponte para chegarmos ao tema da discricionariedade existente na prtica do agente. A discricionariedade contida no processo de implementao de polticas de atendimento socioeducativo resultado da interao dos agentes que exercem entre seus prprios valores, valores de outros atores envolvidos (estatais e sociais), procedimentos, restries, estruturas, incentivos, encorajamentos e proibies (LOTTA, 2012, p. 6). Nesse sentido, consideramos que a discricionariedade exercida pelos agentes implementadores6 no pode ser compreendida sem a anlise do contexto em que as medidas socioeducativas se desenvolvem.

2. Aspectos institucionais da poltica que influenciam a prtica do agente

A poltica de atendimento socioeducativa executada por diversos profissionais na unidade de internao (como psiclogos, pedagogos, advogados, profissionais da rea da sade etc.). Este estudo limita-se investigao do perfil de apenas um deles, o responsvel pela segurana socioeducativa.

11

A aprovao da Lei n. 12.594/2012, que instituiu o Sinase, tambm definiu as competncias de cada ente da federao. A partir da, entendemos que as diretrizes nacionais influenciam diretamente os planos e as aes estaduais, mesmo que os Estados tenham a autonomia caracterstica do sistema federativo brasileiro. Nesse contexto, as responsabilidades da unio expressam-se por: formular e coordenar a execuo da poltica nacional de atendimento socioeducativo; e elaborar o Plano Nacional de Atendimento Socioeducativo, em parceria com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios (BRASIL, 2012, art. 3). J as competncias dos estados so:
[...] formular, instituir, coordenar e manter o Sistema Estadual de Atendimento Socioeducativo, respeitadas as diretrizes fixadas pela

Unio; elaborar o Plano Estadual de Atendimento Socioeducativo em conformidade com o Plano Nacional; criar, desenvolver e manter programas para a execuo das medidas socioeducativas de semiliberdade e internao (BRASIL, 2012, art. 4).

As polticas estaduais de atendimento s medidas socioeducativas consolidam, portanto, a partir de diretrizes nacionais, seus prprios planos e programas, o que acarreta diferenas significativas na implementao das polticas. Assim, o objetivo da anlise de um dos entes federativos Minas Gerais - identificar o alinhamento entre os princpios norteadores e estruturantes da poltica, seja pela tica da socioeducao, que conforma as condutas do agente socioeducativo, ou pela viso que o ator tem de si, de sua misso institucional e do sistema socioeducativo na unidade de internao em meio fechado. Para nortear este estudo, consideramos o Sinase e o ECA como as diretrizes da poltica nacional, enquanto as polticas estaduais so representadas pelas normativas desenvolvidas para a implementao na esfera regional. A seguir, descrevemos, sinteticamente, os documentos que expressam cada uma das unidades estaduais. Em Minas Gerais, a Subsecretaria de Atendimento s Medidas Socioeducativas do Estado de Minas Gerais (Suase) faz parte da Secretaria de Defesa Social (Seds) e abarca tanto o sistema prisional como o socioeducativo, embora sejam geridos em subsecretarias distintas. O documento que representa a poltica estadual denominado Poltica de Atendimento Socioeducativo de Minas Gerais e foi desenvolvido entre 2012 e 2013.
12

Na poltica de Minas Gerais h uma seo dedicada definio da segurana socioeducativa e sua contextualizao, por meio da legislao. Est explcito, tambm, o duplo papel do agente, que, segundo o documento, deve se relacionar tanto com a manuteno da ordem e da segurana quanto com a ao desafiadora de educar (MINAS GERAIS 2013, p. 57). apresentada a lgica da segurana socioeducativa e o desafio de sua implementao.

2.2 Anlise do regimento da funo de agente de segurana socioeducativa A descrio detalhada das atribuies dos ASSE, de acordo com os regimentos internos das unidades de internao de Minas Gerais possibilita concluir que, em geral, as diretrizes do Sinase foram incorporadas aos programas estaduais de medidas socioeducativas. O regimento descreve, em seu incio, a necessidade do agente participar de atividades dirias de convivncia e dilogo com os adolescentes, em especial na elaborao e no acompanhamento do plano individual de atendimento. Por outro lado, evidenciam-se aspectos de transio da poltica, na medida em que a maioria das atribuies descritas se referem atividades de segurana, disciplina e controle, a fim de garantir a manuteno da ordem e da integridade fsica dos adolescentes e dos profissionais da instituio. Os aspectos pedaggicos na atividade do agente de segurana socioeducativo mineiro aparece em menor escala. Tais caractersticas foram observadas a partir de um classificao elaborou cinco categorias que devem ser consideradas tipos ideais um exerccio metodolgico que nos apia na observao da realidade, embora no possam ser verificados tal e qual fora do exerccio. A categorizao desenvolvida buscou apreender, no quadro normativo dos estados, as funes dos agentes socioeducativos que podem ser associadas ao novo paradigma da poltica, que prev atividades tanto de segurana como de socioeducao, dentre outras necessidades identificadas. As categorias de classificao no pretendem esgotar a anlise, mas indicam a maneira como a prtica do ASSE definida em lei. Desenvolvemos 4 categorias: Prticas de segurana: refere-se s atribuies centradas em aspectos de segurana que se inclinam a assegurar o desenvolvimento das atividades e atendimentos dentro da unidade, bem como zelar pela ordem e segurana dos adolescentes e de todos os profissionais que ali esto. As atividades reunidas nessa categoria se associam s aes de conter, zelar, vistoriar, custodiar,
13

revistar, controlar e conferir; Prticas educativas: abrange atividades que tangenciam aspectos mais relacionados ao papel de educador do que atribuies de segurana. So inclinaes que promovem e estimulam a relao com o adolescente pautada na resoluo de problemas luz do respeito aos direitos humanos e dignidade. As funes associadas a essa categoria envolvem a promoo de dilogo, a participao em atividades de planejamento, o auxlio e a orientao; Prticas de desenvolvimento profissional: apresentam atividades que possibilitem o aprendizado, a troca e o dilogo entre diferentes atores do Sistema de Medidas Socioeducativas (SMSE) e o trabalho em equipe. So especificaes que promovem seu desenvolvimento pessoal, como participar de reunies, seminrios, congressos e cursos. Prticas socioeducativas: tangencia funes referentes ao duplo papel a ser exercido pelo agente socioeducativo, como preconiza o Sinase. Apresenta atribuies que pontuam a necessidade de conduta equilibrada orientada conteno e socioeducao. considerada a atribuio central do agente socioeducativo. O estado de Minas Gerais (2006) apresenta as atribuies dos agentes socioeducativos por meio do Decreto n. 44.371. A Tabela 3.1 descreve, na ntegra, as funes determinadas no documento, bem como a respectiva classificao atribuda a cada funo.

Tabela 1 Atribuies dos agentes de Minas Gerais

Atribuies I atuar com moderao, de forma direta ou indireta, no processo socioeducativo dos adolescentes, por meio do dilogo, orientaes e mediao de conflitos, sendo utilizada a conteno como ltimo recurso. II participar de reunies tcnicas e administrativas, quando convocado. Outros Categorias Prtica socioeducativa

14

III participar da elaborao, execuo e avaliao do Plano Individual de Atendimento. IV registrar as irregularidades e fatos importantes para o atendimento tcnico, no livro de ocorrncias, observados na admisso e desligamento dos adolescentes da unidade de internao, nas movimentaes internas e externas, durante todo o cumprimento da medida socioeducativa. V informar ao superior imediato os fatos e ocorrncias descritos no inciso IV. VI efetuar e controlar a movimentao interna de adolescentes, acompanhando os atendimentos tcnicos, os horrios de lazer, cultura, esporte, as atividades escolares e os cursos profissionalizantes. VI, a atuar como um canal de comunicao entre o adolescente e os diversos setores de atendimento tcnico do centro. VII efetuar a identificao e revista no adolescente e vistoria nos seus pertences durante a admisso e desligamento da unidade de internao e nas movimentaes internas e externas. VIII vistoriar periodicamente os alojamentos. IX promover a identificao e revista de visitantes e vistoria em seus pertences. X registrar e acompanhar a entrada e sada de visitantes, bem como as ocorrncias de irregularidades durante a visitao. XI efetuar a revista em funcionrios e vistoria em seus pertences. XII vistoriar cargas e veculos que iro ingressar no centro (alimentao, materiais diversos). XIII acompanhar as movimentaes internas e os atendimentos aos adolescentes em pontos estratgicos. XIV planejar, preparar e executar as movimentaes externas junto com a equipe tcnica. XV acompanhar os adolescentes durante as refeies. XVI fazer a conferncia diria e identificar a quantidade de adolescentes no centro.

Prtica socioeducativa

Prtica de segurana

Prtica de segurana

Prtica de segurana

Prtica educativa

Prtica de segurana

Prtica de segurana Prtica de segurana

Prtica de segurana

Prtica de segurana Prtica de segurana

Prtica socioeducativa

Prtica socioeducativa

Prtica de segurana Prtica de segurana

15

XVII intervir direta ou indiretamente em situaes de emergncia no centro, atravs de conteno e primeiros socorros, quando necessrio, utilizando-se de intervenes pedaggicas depois de controlada a situao. XVIII zelar pela ordem, disciplina e segurana no interior dos centros de internao. XIX desempenhar outras atividades compatveis com as atribuies gerais contempladas no art. 4 da Lei estadual n. 15.302, de 2004.
Fonte: Elaborada pela autora.

Prtica socioeducativa

Prtica de segurana

Outros

Identifica-se que as prticas de segurana prevalecem em relao s prticas socioeducativas em Minas Gerais. Do total de atividades descritas, 12 referem-se atividade de segurana e 5 socioeducao. Equivalem a 63% e 26%, respectivamente. As prticas educativas tambm se expressam h apenas 1 e no h nenhuma atividade que garanta o direito ao desenvolvimento profissional.
Tabela 3 Anlise das atribuies dos agentes socioeducativos de Minas Gerais
Estado Prticas scioeducativas Prticas de segurana Prticas pedaggicas Prticas de desenvol-vimento profissional N 0 % 0 Outras atividades Total

N MG 5

% 26

N 12

% 63

N 1

% 5

N 1

% 5

N 19

% 100

Fonte: Elaborada pela autora.

Nota-se, assim, que a questo da segurana ainda um grande desafio da poltica, j que, na regulamentao da profisso, as prticas de segurana tm grande peso. Esclarecer, determinar e institucionalizar atribuies socioeducativas so pendncias existentes nas duas normativas estaduais, principalmente na mineira. A tipologia criada teve por objetivo analisar como as polticas estaduais apresentaram as atribuies dos agentes a partir do princpio de socioeducao, sendo aquele que realiza a segurana e tambm a socializao. Portanto, apontamos como o arcabouo legal representou indicaes mais ou menos concentradas em atividades que contemplam a complexidade e a multiplicidade das funes do agente socioeducativo.

16

2.3 Anlise dos cursos introdutrios A anlise dos cursos introdutrios considerou duas caractersticas. A primeira a carga horria quantidade de horas-aula e o perodo de tempo em que ela foi trabalhada. A segunda o contedo programtico e, nesse aspecto, consideramos pertinente verificar a maneira como o duplo papel do agente trabalhado na formao inicial. Para isso, realizamos a classificao das disciplinas ministradas. A anlise que precedeu a classificao levou em o contedo detalhado das disciplinas. A mesma complexidade encontrada para compreender, associar e, tambm, dissociar a segurana e a socioeducao, esteve presente nessa classificao. Dessa forma, esclarecemos que, mais do que rotular os temas e disciplinas, almejamos apenas sinalizar sua inclinao, socioeducao ou segurana, j que o grande desafio na gesto dos agentes aproximar as duas prticas. Isso posto, apresentamos a definio das categorias: Socioeducao: significa que os contedos tm potencial para informar e sensibilizar o agente para as questes que tangenciam mais a socioeducao. Por exemplo, contextualizar os temas que aparecem como problemas nas unidades tais como drogas, criminalidade, sexualidade uma forma de promover o entendimento e a conscientizao sobre eles e, dessa forma, abrir caminho para um enfrentamento do problema de maneira mais inclinada ao respeito aos direitos humanos e dignidade. Segurana: envolve os temas que tangenciam a segurana e que procuram estabelecer um ambiente que favorea o desenvolvimento de atividades e atendimentos na unidade. Essa categoria contempla dois aspectos. O primeiro, denominado procedimentos de segurana, contempla como o nome indica os procedimentos operacionais padronizados que estruturam e organizam as aes de segurana do cotidiano. Os procedimentos esto descritos nos procedimentos operacionais padro (POP). So tpicas aes de um ambiente de privao de liberdade. O segundo aspecto, denominado segurana, agrupa os temas inclinados estratgia de segurana preventiva. So aes desenvolvidas por profissionais de segurana em outras instituies que no as exclusivamente de privao de liberdade, tais como mediao de conflitos, primeiros socorros e combate a incndio.

17

Informao sobre a carreira: envolve temas relativos integrao do novo profissional. Tambm so informaes e esclarecimento sobre os regimentos da atividade.

Contextualizao sobre a Seds/Suase ou Fase: so temas que servem, como o nome sugere, para contextualizar o novo profissional na instituio. Desenvolvimento interpessoal e de equipe: aborda temas que tangenciam aspectos comportamentais e o desenvolvimento de habilidades para trabalhar nas organizaes contemporneas tais como interao social, trabalho em equipe, motivao e empatia.

O contedo programtico, a carga horria e a classificao dos dois cursos so apresentados nas tabelas 3 e 4. A Tabela 3 refere-se ao curso de 220 horas destinadas aos ASSE concursados. Alm das disciplinas que foram desenvolvidas em 6 semanas, houve o estgio supervisionado de 1 dia (12 horas) em uma das unidades de internao.

Tabela 3 Curso de Formao Profissional de Minas Gerais pblico: concursados

Carga Horria 36 24 14 12 Aes cotidianas do centro socioeducativo Defesa pessoal Aspectos jurdicos para a infncia e a juventude Gesto pedaggica nas unidades de privao e restrio de liberdade Primeiros socorros e combate a incndio Estgio supervisionado em unidades socioeducativas O adolescente na sociedade contempornea Sade mental e toxicomania Direitos humanos e cidadania A carreira de ASSE Procedimentos de segurana Segurana Socioeducao Socioeducao Disciplinas Classificao

12 12 8 8 8 8

Segurana Estgio Socioeducao Socioeducao Socioeducao Informao sobre a carreira

18

8 8 8 6 6 6 6 6 4 4 4 2 220

Diretrizes do atendimento socioeducativo Normas de funcionamento dos centros socioeducativos Mediao de conflitos Sexualidade na adolescncia Diretrizes gerais da Seds Encerramento da medida socioeducativa Gerenciamento de crise Plano de emergncia Sociologia da criminalidade Desenvolvimento pessoal e profissional do ASSE Acolhimento do adolescente Avaliao do treinamento Total

Socioeducao Contextualizao Seds/Suase Segurana Socioeducao Contextualizao Seds/Suase Procedimentos de segurana Segurana Segurana Socioeducao Informao sobre a carreira Procedimentos de segurana Avaliao

Fonte: Elaborada pela autora.

A Tabela 4 refere-se ao curso ofertados aos ASSE contratados por tempo determinado. A carga horria total de 45 horas e o contedo trabalhado em 1 semana.

Tabela 4 Curso Introdutrio de Minas Gerais pblico: contratados

Carga horria 19 4 3 3 3 POP Metodologia do atendimento socioeducativo Fundamentao legal Procedimentos gerais e administrativos da Suase Fundamentos principiolgicos Disciplinas Classificao Procedimentos de segurana Socioeducao Socioeducao Contextualizao Seds/Suase Socioeducao

19

2 2 2 1 1

O choque de gesto em Minas Gerais Conduta tica Avaliao O sistema de defesa social Orientaes para ingresso na Seds: Lei do Contrato Desenvolvimento interpessoal e de equipe

Contextualizao Seds/Suase Socioeducao

Contextualizao Seds/Suase Informao sobre a carreira

Desenvolvimento interpessoal e de equipe Contextualizao Seds/Suase Contextualizao Seds/Suase Socioeducao Socioeducao

1 1 1 1 45

Apresentao da Suase Regimento nico dos centros socioeducativos Princpios da segurana socioeducativa Direitos humanos e cidadania Total

Fonte: Elaborada pelas autoras.

A partir da classificao das disciplinas, foi criado um quadro geral que compara os dois cursos introdutrios de Minas Gerais. Ele nos possibilita dizer que os temas mais inclinados segurana predominam nas formaes iniciais da Suase tanto na formao para os concursados de 2009 como para os contratados.

100

Comparao da carga horria das categorias dos cursos

Total

100

Fonte: Elaborada pelas autoras. * Carga horria.

220

CH

Tabela 6

Estgio, avaliao e outros

11

CH

24

Desen volviment o interpe ssoal

de e% equipe

45

20

CH

Contextualizao Suase/Fase

CH

14

Informaes sobre a carreira

CH

12

Segurana

46

102

CH

Socioeducao

31

CH*

68

Profissional

14 Concursados introdutrio Contratados MG Curso

Pblico

Estado/

Alm de constatarmos que a formao inicial privilegia os aspectos da segurana, identificamos grande diferena na formao oferecida aos agentes de acordo com a forma de contratao. Os ASSE concursados recebem mais investimento da instituio do que os ASSE contratados. Questionamos essa diferenciao posto que independente do regime de contratao ambos implementam a poltica e tm o desafiador papel de conciliar a educao e a segurana nas unidades. Soma-se a isso a escassez de apoio ao desenvolvimento profissional e ao de formao continuada.

3. Os desafios na implementao da segurana socioeducativa Investigamos duas estratgias institucionais da Suase que influenciam a prtica de
21

MG

Formao

Cursos

31

19

42

18

dos agentes de segurana socioeducativa. As estratgias analisadas so relativas a um problema de poltica pblica que o estabelecimento de novos parmetros para o atendimento s medidas socioeducativas. Podemos concluir que, embora o agente seja responsvel pela segurana na unidade de internao, suas atividades no se restringem manuteno da ordem e coero. Os princpios da socioeducao prevem a interao permanente e contnua com o adolescente. Essa interao deve ser qualificada e estabelecida por meio de prticas educativas. Contudo nem o cursos introdutrios e nem os regulamentos da funo do conta de equilibrar o duplo papel do ASSE. O ASSE pode ser considerado um burocrata de nvel de rua j que sua atividade profissional se desenvolve por meio da interao com os adolescentes que cumprem medida socioeducativa em regime de privao de liberdade. Alm do mais, no sistema socioeducativo, o ASSE o profissional que mantm contato direto e constante com o pblico alvo da poltica. A teoria sobre o burocrata de nvel de rua chama a ateno para a discricionariedade do agente, j que a execuo da poltica se d por meio de suas aes e interaes. No caso do agente de segurana socioeducativa e do ambiente de privao de liberdade, a discricionariedade pode ser tanto positiva como negativa. A primeira se d na interao permeada pela educao entre adolescente-agente, para que o tratamento ao adolescente seja distinto daquele exercido sobre adultos presos, cabe aos atores do sistema promoverem o processo de educao e reinsero dos adolescentes. Assim, espera-se que o agente dialogue, interaja e promova atividade educativas com os adolescentes. A discricionariedade negativa aquela em que ranos da segurana tradicional e de punies e sanes se estabelecem por meio das mesmas interaes. No decreto que regulamenta a atividade do ASSE predominam atividades de segurana. Das 17 atividades listadas, 12 representando 67% do total. A instituio possui regulamento para as prticas de segurana, mas no possuem instrumentos que orientem as interaes educativas, que se mostram extremamente complexas. O que existem so princpios gerais. A parte educativa da segurana se desenvolve em cada unidade de maneira diferente. Entendemos que faltam definies institucionalizadas objetivas que a orientem. Na condio de burocrata de nvel de rua e por isso detentor de autonomia e discricionariedade em suas aes, a atividade do agente demanda no s regulamentao que d enfoque atividades educativas mas tambm incentivos da instituio para que ela seja implementada. Ademais, a rotina da relao entre
22

adolescentes que comentaram ato infracional e agentes permeada por situaes complexas que tangenciam a criminalidade, violncia, privao de direitos, etc. e entendemos que a falta de mediao dessa relao cria significados e padres prprios entre atores. A implementao de uma medida socioeducativa que considere o adolescente como sujeito em desenvolvimento e detentor de direitos no deve depender da pr-disposio de agentes para se consolidar. A instituio que pretende modificar os parmetros da segurana deve investir na transformao e na disseminao de valores da socioeducao. Uma das formas de realizao o investimento na formao inicial e continuada dos atores de implementao. Ao analisarmos os contedos da formao inicial, verificamos que h diferenas em relao ao tipo de contrato do agente. H mais investimentos nos concursados do que nos contratados, embora ambos realizem o mesmo tipo de atividade. Alm disso, o contedo programtico dos cursos d mais nfase s questes de segurana que as de socioeducao.

REFERNCIAS BARBOSA, Flvia de Carvalho. Um olhar sobre o atendimento socioeducativo nas medidas de internao em minas gerais. Fundao Joo Pinheiro. Dissertao de Mestrado Fundao Joo Pinheiro. Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho. 2008. Belo Horizonte, 2008. BRASIL. Estatuto da Criana e do Adolescente. Lei n.8069, 1990. BRASIL. SUASE. Subsecretaria de Atendimento s Medidas Socioeducativas. Termo de Referncia, SUASE E FGV-SP, 2013. BRASIL. Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo SINASE. Braslia: 2012 BRASIL. Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo SINASE. Lei 15594, 2012. BRASIL. Conselho Nacional de Justia CNJ. Panorama Nacional A Execuo das Medidas Socioeducativas de Internao. Braslia, 2012. CARNEIRO, Carla Bronzo Ladeira e COSTA, Bruno Lazzarotti Diniz (org). Gesto social: o que h de novo? Fundao Joo Pinheiro, 2004. COUTO, Claudio Gonalves. Constituio, competio e polticas pblicas. Lua Nova. So Paulo, n 65, 2005, pp. 95-135
23

FARAH, Marta Ferreira Santos. Administrao Pblica e Poltica Pblica. Revista de Administrao Pblica (RAP), v.45, p.813 - 836, 2011. HILL, Michael. HAM, Christopher; O processo de elaborao de polticas no estado capitalista moderno. Harvester Wheatsheaf, Londres, 1993, segunda edio. Traduzido por Renato Amorim e Renato Dagnino. HILL, Michael. Implementao: uma viso geral. In SARAVIA, Enrique; FERRAREZI, Elisabete. (org.). Polticas Pblicas Coletnea Volume 1. Enap: Braslia, 2007. KINGDON, John W. Como chega a hora de uma idia? In: SARAVIA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (org.). Polticas pblicas: coletnea. Braslia: ENAP, 2006. V. 1 LIPSKY, Michael. Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Service. New York: Russell Sage Foundation, 1980. LOTTA, Gabriela. Spanghero. Implementao de polticas pblicas: o impacto dos fatores relacionais e organizacionais sobre a atuao dos burocratas no programa sade da famlia. Tese de Doutorado apresentada ao Departamento de Cincia Poltica da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo. 2010. _________________________. O papel das burocracias do nvel de rua na implementao de polticas pblicas: entre o controle e a discricionariedade. In: Carlos Aurlio Pimenta de Faria. (Org.). Implementao de polticas pblicas: teoria e prtica. 1 ed.Belo Horizonte: PUC MG, 2012, v. 1, p. 20-49. 2012 MARTINS. Rodrigo. Menor bom menor preso? Revista Carta Capital, de 11/09/2013. MINAS GERAIS. Decreto 44.371 de 07/08/2006. MINAS GERAIS. SUASE. EFES. Grade Curricular do Curso de Formao TcnicoProfissional do Concurso Pblico para Provimento de Cargos da Carreira de Agente de Segurana Socioeducativo documento interno, 2008. MINAS GERAIS. SUASE. EFES. Plano de Cursos Introdutrio para Contratados da Subsecretaria de Atendimento s Medidas Socioeducativas e Plano de Curso de Requalificao Profissional- documento interno, 2012. MINAS GERAIS. SUASE. Poltica de Atendimento Socioeducativo de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2012. ______________________. Procedimentos Operacionais Padro documento interno, Belo Horizonte, 2012. MENICUCCI, C. G.. Poltica de Atendimento a adolescentes em conflito com a lei em
24

medida de privao de liberdade: o desafio de implementao do ECA em um contexto institucional composto por duas lgicas distintas, a coero e a socializao. Dissertao de Mestrado Fundao Joo Pinheiro. Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho. Belo Horizonte, 2010. MENICUCCI, C. G.; CARNEIRO, C. B. L. Entre monstros e vtimas: a coero e a socializao no Sistema Socioeducativo de Minas Gerais. In: Revista Servio Social & Sociedade no.107, So Paulo, Jul/Set 2011. MORAES, S. R; LIMA, M. E. (2007) Educador ou agente de segurana? Paradoxos no trabalho de centros de internao para adolescentes. Anais do XIV Encontro Nacional da ABRAPSO. Acesso em 03/08/2013. Disponvel

em http://www.abrapso.org.br/siteprincipal/anexos/AnaisXIVENA/conteudo/full_mode. htm OLIVEIRA. Vanessa Elias. As fases do processo de polticas pblicas. In MARCHETTI, Vitor (org.) Polticas Pblicas em debate. UFABC, So Bernando do Campo, 2013. PARADA, Eugenio Lahera. Poltica y Polticas Pblicas. In SARAVIA, Enrique; FERRAREZI, Elisabete. (org.). Polticas Pblicas Coletnea Volume 1. Enap: Braslia, 2007. SAASA, Oliver. O contexto poltico dos pases em transio e os modelos de poltica pblica. In; SARAVIA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (org.). Polticas pblicas: coletnea. Braslia: ENAP, 2006. vol. 2. SARAVIA, Enrique; FERRAREZI, Elisabete. (org.). Polticas Pblicas Coletnea Volume 1. Enap: Braslia, 2007. SECCHI, Leonardo.Polticas pblicas: conceitos, esquemas de anlise, casos prticos. So Paulo: Cengage Learning, 2010. p.17-18. SHIPAN, P.; Volden C. The mechanisms of policy diffusion. Amercian Journal of Political Science, Houston, v. 52, n.4, p 840-857, oct 2008. SILVA, Pedro Luis Barros.; MELO, Marcos Andr Barreto. O processo de implementao de polticas pblicas no Brasil: caractersticas e determinantes de avaliao de programas e projetos. Cadernos de Pesquisa, n 48, NEPP, UNICAMP, Campinas, 2000. SOUZA, Celina. Polticas pblicas: uma reviso da literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano 8, n 16, p. 23-30, jul/dez 2006. SOUZA, Tatiana Yokoy. Processos de desenvolvimento de educadores sociais dos
25

sistema de medidas socioeducativas: indicadores de formao. 2012. Tese de Doutorado. Universidade de Braslia (UNB). Instituto de Psicologia. SUBIRATS, Joan, KNOWEPFEL, Peter, LARRUE, Corinne e VARONE, Frdric. Anlisis y gestin de polticas pblicas. Barcelona, Editorial Planeta, 2012. 2 edicin.

26