Producción Parlamentaria 1985-1999

Estudio de la Producción Legislativa
1985 – 2000
Instituto de Ciencia Política

Facultad de Ciencias Sociales
Universidad de la República
Convenio con la Cámara de Senadores

y la Cámara de Representantes
Programa de Estudios Parlamentarios
Jorge Lanzaro - Coordinador

Daniel Buquet - Investigador Asociado
Daniel Chasquetti y Juan Andrés Moraes -Investigadores
María Frick y Yanella Posente - Ayudantes
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
INDICE
Presentación.
1. El Parlamento como Institución.
1.1. El Parlamento en un período de transición.
1.2. La centralidad de los Parlamentos en los sistemas democráticos modernos: sus
funciones, sus alternativas y sus desafíos.
1.3. Las críticas al Parlamento.
1.4. El Parlamento en la Constitución Nacional.
1.5. El Proceso Legislativo.
2. Los desempeños Institucionales: 1985 – 2000. Una metodología para la revisión de
la producción legislativa.
2.1. Introducción.
2.2. Una metodología para la evaluación de la producción legislativa.
2.3. La ponderación de las leyes.
2.4. Operacionalización de los indicadores.
3. La Efectividad del Poder Legislativo: Entre el Poder Institucional y el Poder
Político.
3.1. La legislación aprobada.
3.2. Legislación aprobada según nivel de importancia.
3.3. El comportamiento de la productividad según Poder.
3.4. El origen de los proyectos según Poder.
3.5. El origen de los proyectos según partido político.
3.6. Conclusiones.
4. El Origen de la Legislación.
4.1. El origen de la legislación según Poder y nivel de importancia.
4.2. El origen de la legislación según partido político y nivel de importancia.
4.3. Conclusiones.
5. La tramitación de las leyes de alta importancia. Comisiones, tiempo de tramitación
y disciplina partidaria.
5.1. Introducción.
5.2. Las Comisiones parlamentarias.
5.3. El tiempo de tramitación legislativa.
2
5.4. Votación y disciplina partidaria en el Parlamento.

5.5. Conclusiones.
6. Los Vetos del Poder Ejecutivo en el Parlamento.
6.1. Intoducción.
6.2. Evidencia de las tres Legislaturas.
6.3. El comoportamiento de los partidos políticos.
6.4. ¿Disciplina diferencial? El caso de la política presupuestaria 1985-1997.
6.5. Explicación.
6.6. Conclusiones.
Anexos
Bibliografía
3
INDICE DE CUADROS, TABLAS, GRÁFICOS Y FIGURAS
9 Cuadros
2.1. Indicadores del Indice de Importancia Política de las Leyes
2.2. Categorías y rangos de variación del Indice de Importancia Política
3.1 Aprobación de Leyes según año y nivel de importancia: 1985-99.
3.2 Tasa de Éxito de los Poderes sobre proyectos presentados
3.3 Tasa de Incidencia de los Poderes sobre el total de leyes aprobadas.
3.4 Indice de Efectividad de los Poderes
3.5 Promedio anual de proyectos presentados por partido: 1985-99.
4.1 Número de Leyes originadas en el Poder Legislativo según nivel de importancia
4.2 Número de Leyes propuestas por el Poder Ejecutivo según nivel de importancia
4.3 Origen de las Leyes de alta importancia según Poder
4.4 Leyes iniciadas por todos los partido en conjunto según nivel de importancia.
5.1 Comisiones que participaron en la tramitación de leyes de alta importancia. C.RR.
5.2 Comisiones que participaron en la tramitación de leyes de alta importancia. C.SS.
5.3 Participación comparada de las Comisiones parlamentarias.
5.4 Promedios temporales de tramitación según el año de sanción (en días).
5.5 Comparación de promedios temporales de aprobación. Leyes de alta importancia y
leyes propuestas por el PE
5.6 Votación de leyes importantes en el Senado.
5.7 Promedio comparado de disciplina partidaria por legislatura
5.8 Disciplina comparada de los principales partidos políticos del Cono Sur.
6.1 Indice de Disciplina en Vetos del Poder Ejecutivo 1985-1999
6.2 Indice de Disciplina Partidaria . Presupuesto y Rendiciones de Cuenta (1985-94)
C.SS.
9 Tablas (en el Anexo)

1. Ponderación Leyes según grado de Importancia. 1985-99
2. Opiniones sobre la Democracia en América LatinaTabla
3. Efectividad según Poderes y Cámaras. 1985-99
4. Leyes de alta importancia según iniciativa partidaria: 1985-99.
4
5. Lleyes de Mediana importancia según iniciativa partidaria: 1985-99.

6. Leyes de baja importancia según iniciativa partidaria: 1985-99
7. Leyes de alta importancia según Poder y Cámara de orígen. 1985-99.
8. Leyes de mediana importancia según Poder y Cámara de orígen. 1985-99.
9. Leyes de baja importancia según Poder y Cámara de orígen. 1985-99.
10. Proyectos presentados según Poder y Partido.
11. Comisiones Permanentes. Cámara de Representantes. 1985-99
12. Comisiones Permanentes. Cámara de Senadores. 1985-99
13. Comisiones parlamentarias que tramitaron leyes importantes 1985-90.
16. Tiempo de tramitación de las leyes importantes. 1985-90
17. Tiempo de tramitación leyes importantes. 1990-95
18. Tiempo de tramitación leyes importantes. 1995-99.
19. Disciplina por partidos en las votaciones de leyes importantes. 1985-90.
22. Numero de Vetos del Poder Ejecutivo: 1985-99
23. Indice de Disciplina partidaria en Vetos del Poder Ejecutivo: 1985-2000
24. Indice de Disciplina Partidaria:Vetos del Poder Ejecutivo en Presupuestos y
Rendiciones de Cuenta (1985-1994)
25. Indice de Disciplina Partidaria:Vetos del Poder Ejecutivo en Presupuesto 1995
9 Gráficos
2.1. Imagen pública del Parlamento. Aprobación y desaprobación de la gestión.
2.2. Efectividad del Parlamento e Imagen Pública de su gestión 1988-1999.
3.1. Evolución del Número de Leyes: 1985-1999.
3.2. Número de leyes según nivel de Importancia: 1985-1999.
3.3. Evolución del Número de leyes de alta importancia: 1985-1999.
3.4. Evolución del Número de leyes de mediana importancia: 1985-1999.
3.5. Evolución del Número de leyes de baja importancia: 1985-1999.
3.6. Evolución del Indice de Efectividad de los Poderes: 1985-1999.
5
3.7. Evolución Indice Efectividad (segú cámara).

3.8. Número de proyectos y tasa anual de aprobación de leyes: 1985-1999.
3.9. Número de Proyectos según Poder: 1985-1999.
3.10. Número de Proyectos según Cámara: 1985-1999.
3.11. Número de Proyectos: Partido Colorado y Partido Nacional: 1985-99.
3.12. Número de Prouyectos: Frente Amplio y NE-UC: 1985-99.
4.1. Poposición de leyes por legislatura según nivel de importancia: PE y PL. 1985-99.
4.2. Número de leyes según nivel de importancia. C.SS.: 1985-99.
4.3. Número de leyes según nivel de importancia. C.RR.: 1985-99.
4.4. Número de leyes según nivel de importancia: Partido Colorado: 1985-99.
4.5. Número de leyes según nivel de importancia: Partido Nacional: 1985-99.
4.6. Número de leyes según nivel de importancia. PC y PN. 1985-1999.
4.7. Número de leyes según nivel de importancia: Frente Amplio (EP): 1985-99.
5.1. Indice de Disciplina Partidaria: Partido Colorado y Partido Nacional. 1985-99.
6.1. Evolución del Número de Vetos. Uruguay: 1985-99.
6.2. Correlación: Nº de vetos y Leyes del Poder Legislativo: 1985-99.
6.3. Correlación: Nº de vetos y Leyes del Poder Ejecutivo: 1985-99.
6.4. Disciplina en vetos. Partido Colorado: 1985-95.
6.5. Evolución de la disciplina partidaria en leyes y vetos. Partido Nacional: 1985-95.
6.6. Indice de Disciplina, vetos en Presupuestos y Rendición de Cuentas.
6.7. Indice de Disciplina: vetos sobre Presupuesto y Rendición de Cuentas.
6.8. Disciplina en vetos. Partido Nacional. 1985-95.
6.9. Disciplina en vetos. Partido Colorado. 1985-95.
6.10. Llamados a sala de Ministros. 1985-95.
9 Figuras (en Anexo).

Iniciativa de la Legislación aprobada por partidos según tipo de ley. 1985-99
6
Presentación
Este “Estudio de la Producción Legislativa – 1985-2000” constituye el informe
final de la investigación realizada por el Programa de Estudios Parlamentarios del
Instituto de Ciencia Política, como primer producto de la línea de trabajo acordada por el
Convenio de Cooperación celebrado por la Cámara de Senadores y la Cámara de
Representantes con la Universidad de la República (Instituto de Ciencia Política, Facultad
de Ciencias Sociales).
De acuerdo con las cláusulas de dicho convenio, el estudio consiste en un primer
análisis del desempeño institucional del Parlamento, en lo que toca específicamente a su
función legislativa, en el período comprendido entre el 1° de marzo de 1985 y el 14 de
febrero del 2000, durante los tres primeros gobiernos democráticos posteriores a la salida
de la dictadura. Ello da lugar a la elaboración de un Banco de Datos (con los componentes
que se indican más adelante), que ha de ser incorporado a los servicios informáticos del
Poder Legislativo y quedará así a disposición de los legisladores, de otros interesados y del
público en general. Según lo establecido en el citado convenio, sobre esta base inicial y
con el mismo perfil, el Instituto de Ciencia Política dará continuidad a este estudio,
mediante una secuencia regular de análisis de la producción legislativa en los períodos
subsiguientes, actualizando en forma sistemática el Banco de Datos y elaborando una serie
de “Anuarios Legislativos”.
El Equipo de Trabajo del Programa de Estudios Parlamentarios se integra con el Dr.
Jorge Lanzaro (Coordinador), el Dr. Daniel Buquet (Investigador Asociado) y los
Licenciados Daniel Chasquetti y Juan Andrés Moraes. Chasquetti y Moraes elaboraron el
grueso del informe y estuvieron a cargo de la investigación empírica, con la asistencia de
dos becarias estudiantiles, María Frick y Yanella Posente.
Debemos agradecer la colaboración de las oficinas competentes del Poder
Legislativo, la disposición de los Presidentes de turno y el apoyo de los Secretarios de
ambas Cámaras. Contamos en particular con la valiosa ayuda de las Directoras y de los
funcionarios del Servicio de Información Legislativa y del Servicio de Informática
Parlamentaria, que facilitaron la tarea de investigación y aportaron informaciones
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imprescindibles para la preparación de la base empírica de este trabajo. También fue

importante el concurso de los servicios de la Biblioteca del Poder Legislativo.
Confiamos en que el producto inicial de esta cooperación provechosa sea de utilidad
para ambas partes – tanto para la labor legislativa, como para los estudios académicos,
sobre el caso uruguayo y en términos comparativos – pudiendo asimismo servir a otros
interesados, a nivel de organismos públicos y privados, nacionales e internacionales, de los
partidos políticos, los medios de comunicación y de la ciudadanía.
Por definición, el estudio se centra en el análisis de la producción legislativa y no
aborda las otras funciones constitucionales del Parlamento. Dentro de este campo, la
investigación presenta los siguientes productos: a) número total de leyes sancionadas en el
período de referencia; b) ordenamiento de ese conjunto en base a un “Indice de Importancia
Política”, con una metodología de ponderación elaborada especialmente; c) efectividad del
Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo en materia de iniciativas legislativas sancionadas
en los tres períodos de gobierno, ponderada según el índice de importancia de las leyes; d)
desempeño de los partidos políticos, en términos de incitativa legislativa y en términos de
disciplina; e) análisis del proceso de tramitación de las leyes consideradas (pasaje por
comisiones, tiempo de diligenciamiento de los proyectos, desde su presentación a su
promulgación, disciplina de los conjuntos partidarios); y f) vetos del Poder Ejecutivo.
Los resultados de la investigación en cada uno de estos rubros, se exponen en cinco
capítulos del informe (capítulos 2 a 6). A ello se agrega un Anexo documental, con cuadros
y gráficas que apoyan y amplían los respectivos análisis. La introducción general (capítulo
1), considera las características del Poder Legislativo como institución política, el conjunto
de sus funciones y su sitio en el sistema democrático, con atención particular al régimen
uruguayo, breves referencias teóricas y algunas puntualizaciones sobre la evolución del
Parlamento en las dinámicas de gobierno. Se incluye asimismo un Resumen General, que
puede manejarse como separata y ofrece una exposición abreviada de los componentes del
estudio y de sus principales conclusiones.
Sin perjuicio de la continuación periódica del estudio, la propia investigación deja
abiertas varias interrogantes y muestra la necesidad de profundizar en la materia, abordando
asimismo aspectos significativos que no estaban inicialmente incluidos en el trabajo y que
8
deberían ser objeto de una ampliación de la agenda de análisis. La discusión de los

resultados del estudio con los propios protagonistas del quehacer legislativo – para lo cual
está prevista la realización de un Taller de Trabajo – podrá señalar defectos, eventuales
ausencias y puntos sobre los cuales volcarse en análisis ulteriores.
Desde ya podemos no obstante señalar algunas cuestiones de relevancia, que
deberían integrar el programa de nuevos capítulos de investigación.
1) En este sentido habría que hacer una distinción básica. El presente informe se
centra en el análisis de la producción legislativa. Estudios más comprensivos deberían
asimismo encarar, una a una, las otras funciones del Parlamento, que son igualmente
relevantes y que en conjunto muestran la efectiva densidad del desempeño y de la
legitimidad de las Cámaras: control y fiscalización del Poder Ejecutivo y de otros
organismos estatales, debate público, investigación y pronunciamientos sobre temas de
interés general y relevancia social, representación política (ciudadanía y partidos, demandas
sectoriales y regionales).
2) Aun manteniéndose dentro del campo de la producción legislativa, es obvio que
un análisis adecuado del desempeño de esta función institucional deber ir más allá de los
aspectos primarios a que se refiere la investigación realizada.
Sobre esta base – que constituye un escalón inicial necesario y proporciona los
elementos fundamentales para poder profundizar en la materia - resulta imprescindible
adentrarse en el análisis del trámite de las leyes sancionadas, para determinar cuales han
sido las modalidades de participación del Parlamento y su aporte concreto al proceso
legislativo, sea cual sea el órgano del que partió la iniciativa.
Esto permite establecer el grado general de influencia que tienen las Cámaras en la
legislación adoptada y lleva en particular a examinar su capacidad institucional y política
vis à vis el Poder Ejecutivo, sobre todo y muy precisamente, en aquellas materias, cada vez
más abundantes, en que por disposición constitucional éste tiene iniciativa privativa.
Tratando de confirmar en forma sistemática y con un respaldo empírico consistente, aquello
que se puede presumir prima facie, en base al conocimiento corriente: que el Parlamento
uruguayo y los sectores partidarios en él representados asumen por lo general un papel
activo en la elaboración de los productos legales estratégicos. De manera tal que – si se
9
acude a las clasificaciones usuales en el análisis politológico comparado – por hipótesis, el

Poder Legislativo en el Uruguay debería ser considerado como un cuerpo “pro-activo” y
sobre todo “re-activo”. Lo que supone que - dentro de los límites que impone la propia
Constitución y con los recursos institucionales que cuenta - muestra una aptitud de
iniciativa razonable y ante las propuestas que vienen del Poder Ejecutivo, aun cuando las
apruebe, no se limita a obrar como instancia meramente “homologatoria”.
El nuevo capítulo de investigación podría pues suministrar conocimientos sobre el
itera legislativo – para ahondar en sus características específicas y registrar la bilateralidad
efectiva de la relación co-legislativa entre los dos poderes de gobierno - catalogando la
capacidad de propuesta y de respuesta de las representaciones parlamentarias, las
modificaciones que se introducen a los proyectos en debate y los eventuales rechazos, los
tipos de aprobación y sus alternativas concretas, observando las formas de disciplina, la
intercambios y los procesos de negociación (inter e intra partidarios, inter e intra
sectoriales, entre los legisladores y los agentes ejecutivos) - sin contar la necesidad del
Poder Ejecutivo de “anticiparse” a las reacciones políticas del Poder Legislativo (tanto de la
oposición, como de los sectores que lo apoyan), regulando su agenda y ajustando sus
iniciativas aun antes de remitirlas a las Cámaras. Todo lo cual implica una relación inter-
institucional compleja y un proceso dinámico de construcción de mayorías, para la sanción
de cada producto legislativo concreto.
La pesquisa ha de verificar los tratamientos en el plenario de las dos Cámaras y
estudiar especialmente los procesos de trabajo en las comisiones – seleccionando las de
mayor centralidad – que constituyen núcleos estratégicos de la labor legislativa y son por
tanto, laboratorios privilegiados para el análisis.
Por lo demás, es de rigor registrar las variaciones y novedades que derivan de
algunos cambios de relevancia en las relaciones institucionales, en los modos de gobiernos
y en los vínculos partidarios. Para lo cual han de tenerse en cuenta, por lo menos dos
cuestiones.
a) En primer lugar, las formas de funcionamiento de las coaliciones políticas en el
ámbito específico del Parlamento, así como la incidencia de la “política de bloques”, que
moldea el arco plural de los partidos y las relaciones entre gobierno y oposición.
10
b) En segundo lugar, la diferencia de comportamientos parlamentarios que puede

haber en los trámites legales ordinarios y en los trámites especiales, en particular los
presupuestos, las rendiciones de cuenta y los proyectos de urgente consideración.
En lo que podría constituir una sección especial de la investigación o incluso un
proyecto aparte, es positivo avanzar en la construcción del catálogo de las leyes, desde el
punto de vista cualitativo – no solo por su importancia política, como se ha hecho en este
informe – sino por su contenido específico. Empezando por separar los actos
administrativos con forma de ley (que se agotan en una sola aplicación), de las leyes en
sentido “material”, “actos-regla” que tienen por definición un componente normativo
general y relativamente abstracto. Dentro de este último rubro, pueden realizarse
distinciones adecuadas, que marquen los productos legislativos de mayor rango, en un
período de reformas y de cambios en las políticas públicas, como el que estamos viviendo.
Por ejemplo, los presupuestos – que de por sí merecerían ser objeto de un informe especial
–junto con las rendiciones de cuenta y otras leyes en materia fiscal, así como las diversas
iniciativas de reforma, en el terreno del estado y de la administración, de las empresas y los
servicios públicos o de los órganos y procedimientos de control y de regulación.
11
Capítulo 1.- El Parlamento como institución
1.1.- El Parlamento en un período de transición.
El Parlamento ocupa un lugar relevante en la estructura de gobierno del Uruguay.

Porque así lo establece la normativa constitucional, pero también a causa de las
modalidades del régimen político y de la composición nutrida del arco de partidos,
afirmando una cultura cívica que arraiga en hondas tradiciones democráticas. Es sin duda
una institución estratégica, dentro de un sistema que se ha ajustado históricamente a una
gramática pluralista, con un formato efectivo de separación, de independencia y de
equilibrio entre los poderes del estado, que resulta a su vez alimentado por la dinámica
política, las representaciones de la ciudadanía y la intervención consistente de los partidos.
Es esta una nota característica, que ubica al Uruguay entre los países de mayor desarrollo
democrático, en el horizonte comparado y en la región latinoamericana.
1.1.1.- Varias circunstancias han ido modificando el perfil de esta centralidad y el

cuadro de relaciones en que se plantea. En primer término, hay como se sabe una tendencia
histórica universal - de larga data - que afecta a todos los sistemas democráticos y que
redunda en el reforzamiento del papel del Poder Ejecutivo y de las demás unidades de la
administración en los procesos decisorios. Más que órganos de ejecución tenemos así un
verdadero “poder gubernamental” – según la acertada caracterización de Maurice
12
Duverger (1962)1 - que se desarrolla como núcleo de producción política, en un sistema

cambiante de relaciones institucionales, con nuevos vínculos de separación y articulación,
cooperación y competencia entre los cuerpos mayores de gobierno, que modifican a su vez
las características del proceso legislativo y los parámetros de ejercicio de las demás
funciones del Parlamento.
En ello han incidido de manera importante y variada, las distintas formas de
estado “activo” y “ampliado” - con la multiplicación de las intervenciones públicas en la
economía y en la sociedad - que se abren camino a partir de la Guerra de 1914, con el
recodo de los años ´30 y en la segunda mitad del siglo XX.
En este traslado juega paralelamente el propósito de limitar las facultades del
Parlamento en materia fiscal, acotando o cancelando su iniciativa y su discrecionalidad en
el ordenamiento presupuestal, en la imposición de tributos, en las asignaciones de gasto
público y los compromisos de deuda. Se trata así de escapar a los efectos que en este orden
llegan a tener las líneas de representación que los miembros de las cámaras pueden asumir,
por la dinámica de las distintas fracciones partidarias y por su mayor receptividad ante las
demandas sociales (particulares, sectoriales, regionales).
Tal desplazamiento de competencias se ha ido imponiendo por vía de hecho, a raíz
de la dinámica política, de las modalidades de organización del estado y de sus cursos de
acción. Pero es también el producto de ajustes sucesivos en la normativa constitucional,
que en el caso uruguayo, tienen su giro inicial en la Carta de 1934, acompañando la
evolución jurídica contemporánea y las doctrinas de más recibo en aquella época (Justino
Jiménez de Aréchaga, 1946).
1 Al igual que tantos otros autores, Maurice Duverger (1962) da cuenta de este fenómeno general y afirma
que en las democracias occidentales modernas, esta evolución ha ido redefiniendo las distinciones clásicas.
El Poder Ejecutivo deja de ser concebido como un órgano de ejecución y obra más bien como un “poder
gubernamental” – centro de animación y de conducción política, con mayores capacidades de iniciativa y de
“prospectiva”, dominando el trazado y la implementación de los programas de acción. Capítulo aparte merece
la discusión acerca de los efectos sobre el desempeño legislativo, que puede tener la acción de los partidos y
de los liderazgos políticos, el estatuto electoral y los procesos de formación de las listas, la articulación entre
las candidaturas parlamentarias y las candidaturas a los cargos de jefe de gobierno, en los distintos regímenes
presidenciales o semi-presidenciales y en los distintos regímenes parlamentarios. Sin entrar en este materia,
conviene de todos modos advertir que las posibles consecuencias de estos factores no van en un solo sentido,
ni tienen necesariamente un efecto de devaluación de la fortaleza del parlamento.
13
En una inflexión de envergadura, la Constitución de 1967 extiende este

temperamento, mediante un refuerzo considerable de las competencias del Poder Ejecutivo
y del Presidente, en la conducción gubernamental y en sus relaciones con el Poder
Legislativo y los demás órganos del estado (ver entre otros, Pérez Pérez, 1987). Junto con
diversas medidas de ese orden y la creación de nuevos aparatos de gestión pública de la
economía (OPP, Banco Central), la carta estableció procedimientos especiales para las
“leyes de urgencia”, dando pasos que tienden a movilizar en otros términos la acción
parlamentaria y le imponen nuevos parámetros, aumentando las facultades del Poder
Ejecutivo en la determinación de la agenda legislativa. A su turno, la Reforma de 1996
insiste en esta línea, retocando una vez más las normas que regulan el levantamiento de los
vetos y aligerando el trámite de las leyes de urgencia.
1.1.2.- Aunándose a estas disposiciones jurídicas, la “rotación de época” que

estamos viviendo en las últimas décadas, pronuncia las tendencias indicadas y plantea
nuevos desafíos, en ancas de una transformación mayor de la política y del estado, de los
modelos de desarrollo y de las tecnologías, que afecta de lleno a las instituciones públicas y
a los partidos, dentro del sistema que forman y en sus articulaciones con la sociedad y la
economía (Lanzaro, 2000a).
La reforma del estado y la disciplina fiscal, el relevo de los principios en materia de
presupuesto y de equilibrio económico, la redefinición del balance entre lo público y lo
privado, con pases de privatización y tercerización, junto con los avances de la
competencia, de la lógica de mercado y de la movilidad capitalista - al término de la “era
keynesiana” y con los impulsos de un ciclo liberal renovado, en los cauces de la
“globalización” y el regionalismo, que achican los márgenes de autonomía nacional – son
fenómenos que implican otras líneas de conducta en la política económica y en las políticas
sociales. Lo que comporta transformaciones y restricciones en la actividad política de
regulación y de manejo de recursos, alterando el régimen de gastos, así como la producción
y distribución de bienes y servicios públicos.
En términos más generales, las mutaciones corrientes inciden en la configuración de
los factores de poder y de las alternativas de control, en el ámbito de la economía y en el
14
conjunto de la sociedad. Se modifican las formas, las funciones y los alcances de la

política, el oficio de los partidos y los patrones de legitimación, en un contexto de creciente
complejidad y al tiempo que van cambiando las estructuras del estado y los modos de
gobierno, los sistemas de gestión pública y los requerimientos técnicos .
En un proceso que viene de atrás (Lanzaro, 1991), por este camino se agudiza la
centralización política y la concentración de las decisiones, consolidando las facultades
presidenciales y las estructuras ejecutivas – fortaleciendo al más fuerte – en una respuesta
dirigida a mejorar la capacidad de gobierno y la capacidad de reforma, el manejo de las
innovaciones y de las variaciones aceleradas, de la complejidad y de la incertidumbre .
De este conjunto de factores y de las modificaciones concurrentes en la normativa
constitucional, surge otro cuadro de condiciones para el ejercicio del Poder Legislativo.
Nuevos componentes y nuevos problemas en la fabricación de la política y de la
legislación, un atado de relaciones institucionales de balance dificultoso y relativamente
asimétrico. Habrá asimismo, exigencias renovadas en la gestión parlamentaria,
particularmente en lo que toca a los procesos de trabajo y a la organización, a los flujos de
información y a la disposición de saberes, a la capacidad colectiva de sus cuerpos y al
desempeño particular de los representantes y las bancadas, a las relaciones con la
ciudadanía y la opinión pública.
Estos elementos delinean un escenario de transición: en el que el Parlamento es un
actor con responsabilidades primarias en los procesos de cambio y debe tramitar a la vez su
propia reconversión política e institucional. Siendo de hecho, arte y parte en la reforma de
la política, sujeto y objeto de la reforma del estado. Un centro que compite por participar
con efectividad en los procesos de decisión y un organismo mutante, que ha de
acompasarse a las innovaciones en curso, mejorar sus capacidades y la calidad de su
producción, corrigiendo sus déficits de “modernización” y afrontando constantemente
nuevos desafíos.
1.1.3.- Los acontecimientos evocados han determinado cambios en el catálogo de

competencias y en las prácticas de la legislatura. Pero no han rebajado la importancia del
Parlamento, que a pesar de los corrimientos registrados, sigue teniendo la “última palabra”
15
en el circuito de las autoridades representativas y es un lugar privilegiado para el despliegue

de dimensiones fundamentales de la política democrática: ejercicio de la soberanía, centro
de producción legislativa e instancia constituyente, representación de las posturas
ciudadanas y articulaciones de gobierno, recinto deliberativo y espacio de debate en torno a
las cuestiones nacionales y las demandas de interés, cuerpo de control y de reivindicación,
asiento de las opciones de partido y de los ejercicios de oposición, arena de compromisos y
de alianzas.
Desde la recuperación de la democracia en 1985 - precisamente durante el período
que abarca este estudio - la función legislativa y las demás actividades parlamentarias
vuelven a tener efectividad y su plena relevancia, en un horizonte en el que las
complicaciones usuales de la política quedan cruzadas por dos grandes sucesos (Lanzaro,
2000a).
En primer término, la rotación histórica a que hemos hecho referencia y que se
traduce en un proceso de reformas estructurales, arduo y prolongado: la “segunda
transición”, que viene después de la transición democrática, mediante la cual el país
acompaña con sello propio los movimientos contemporáneos que se producen a nivel
universal y va modificando a su manera las pautas que presidieron el desarrollo de la
economía y la sociedad uruguaya en el correr del siglo veinte.
En segundo término, este giro de época se enlaza a su vez con una mutación mayor
del sistema de partidos, determinada por la trayectoria de la izquierda y un realineamiento
electoral duradero. A diferencia de otros procesos de realineamiento, que han implicado la
salida o la decadencia de alguno de los integrantes del sistema de partidos - cuando no de
todos - en el Uruguay las dos escuadras tradicionales siguen en carrera, experimentan a su
vez una serie de transformaciones e incluso hacen punta en las faenas de reconversión
política. Tenemos así un acrecimiento importante de la pluralidad, que comporta cambios
en los patrones de competencia y de cooperación, con innovaciones significativas en los
modos de gobierno y en los formatos de oposición, en las líneas de participación y en la
propia sociabilidad de los partidos.
Este proceso acuna la Reforma Constitucional de 1996, que introduce
modificaciones sustanciales en el estatuto electoral y tiene efectos sobre el régimen de
16
gobierno, inaugurando a su vez una nueva etapa en la historia política nacional.
1.1.4.- De aquí derivan las características que distinguen a la transición uruguaya en

el horizonte comparado. Entre las más sobresalientes, aunque son bien conocidas, conviene
recordar por lo menos tres.
Primero: los procesos de reforma estructural se tramitan mayormente en democracia
y no en régimen autoritario, como ha ocurrido en otras comarcas. Tenemos por lo demás
una democracia que renueva su secular impronta pluralista, en virtud de la distribución
institucional de poderes y de la ampliación del espectro de fuerzas.
Segundo: mientras que en algunos países de la región, la política de las reformas se
hace sin los partidos o con partidos fuertemente sometidos al mando presidencial
(“colonizados”) - en cuadros de crisis, ecuaciones autoritarias y fórmulas “populistas” (o
“neo-populistas”) - en el Uruguay la política de partidos recupera sus vitalidades y disputa
con éxito su centralidad, en un entorno de poderes complicado, a través de una competencia
incesante y aun en las condiciones críticas, en buena medida azarosas, que derivan de los
cambios en curso y de la agenda de reformas, de la misma alteración del sistema de
partidos y de la necesidad de afrontar su propia reconversión, que tienen todas y cada una
de las colectividades participantes.
Tercero: Aun antes de la reforma de la Constitución, los surcos de innovación
política dieron lugar a un aprendizaje y en particular, generaron experiencias de gobierno,
que si bien tienen antecedentes en el país, adquieren en este período una dimensión inédita.
De la renovación inicial del “presidencialismo de compromiso”, en un escenario de política
“triangular”, pasamos a la puesta en obra de coaliciones de gobierno, dentro de un esquema
de política de bloques o de pluripartidismo bipolar. Se accede así a fórmulas que muchos
creían privativas del parlamentarismo y que ubican al Uruguay entre los países de América
Latina que hacen punta en el práctica de coaliciones en régimen presidencial
(“presidencialismo de coalición”), con montajes que renuevan el mapa actual de la región y
alientan avances en la elaboración teórica (Lanzaro, 2001).
1.1.5.- Estas coordenadas delinean el escenario en que se desenvuelve la acción
17
parlamentaria a partir de 1985 y deben ser tenidas en cuenta a la hora de evaluar la

producción legislativa durante el período, cuyas características surgen del presente estudio.
Más allá de las conclusiones específicas de la investigación, que se exponen los
capítulos respectivos, vale subrayar dos observaciones de porte general. A diferencia de lo
que ocurre en países con mayor concentración de las decisiones en manos del Poder
Ejecutivo y aun dentro de las nuevas tendencias de la división del trabajo político, nuestras
Cámaras siguen siendo un ruedo orgánico efectivo y abierto, de discusión y de resolución
de las grandes cuestiones nacionales, a través de distintos tipos de actos de su competencia
y en su caso, mediante la sanción de leyes.
Esto ha sido así, en lo que toca al giro regular de gobierno, a las tareas de
reconstitución del sistema democrático y muy especialmente, en lo que respecta a los
procesos de reforma. Por lo demás, aunque las relaciones de partido se ventilan en cierta
medida por conductos paralelos y los dirigentes máximos se ubican por lo general fuera del
Parlamento, sus recintos albergan una muy buena parte de los intercambios políticos y de
las decisiones estratégicas, quedando aquí de manifiesto el nuevo alineamiento de los
partidos y el juego de sus fracciones internas. En particular, más allá de la existencia previa
de acuerdos interpartidarios y de coaliciones de gobierno, es éste el terreno en el que se
llega –caso a caso- a la formación de mayorías, mediante procesos concretos y
construcciones trabajosas.
Contrastando con esta realidad, también ha habido en estos años un sentimiento de
"inoperancia" o de "bloqueo", con respecto al Poder Legislativo. Se advierte en los medios
de comunicación y en círculos académicos, entre los dirigentes políticos y entre los propios
integrantes de las Cámaras, un juicio adverso sobre su eficiencia y su productividad, que
repercute en la opinión de la ciudadanía y de los actores sociales, haciendo mella en la
imagen pública del Parlamento y de los parlamentarios.
Estas perspectivas pueden responder a varias causas - de acuerdo con diversas
hipótesis - y se apoyan a su vez en algunos defectos reales de funcionamiento, que tardan
en corregirse, apelando precisamente a la "modernización" o según dijimos: a la reforma de
este aparato peculiar del estado, en un requerimiento comparable al que se plantea en los
otros organismos públicos, nacionales y departamentales. Puede asimismo considerarse
18
que estamos ante una consecuencia de la fase de transición por la que atravesamos, con
procesos de ajuste en las funciones y en las formas de trabajo del Poder Legislativo, que
ponen en jaque su “misión”, su “identidad” y su legitimación.
A menudo obra también una idea errónea acerca de lo que deben ser las funciones y
las formas de trabajo del Parlamento, con un afán "decisionista" desencaminado, que no
reconoce cabalmente la complejidad y los tiempos de las democracias pluralistas y de sus
instituciones de representación, los avatares de la competencia partidaria y de los ciclos de
gobierno, el entramado necesariamente denso de una asamblea deliberativa y los
requerimientos específicos de las gestaciones legislativas.
1.2.- La centralidad de los Parlamentos en los sistemas democráticos modernos:

sus funciones, sus alternativas y sus desafíos.
1.2.1.- Desde las ciudades-estados de la antigua Grecia, hasta nuestros días, a través
de distintas épocas históricas y con modalidades por cierto muy diversas, la existencia de
una asamblea deliberante y representativa, que albergue las expresiones del pluralismo y
sea una instancia de participación, constituye una pieza fundamental en la configuración de
un régimen político legítimo. En los sistemas democráticos modernos, los Parlamentos son
precisamente asambleas de naturaleza colectiva, composición plural y carácter permanente
(Cotta, 1988), cuya centralidad deriva de las competencias que en esa condición tiene
asignadas, como poder del estado y órgano de gobierno: representación política y debate,
cuerpo de control e instancia de decisión, titular primario de la función legislativa y
responsable de otras funciones públicas (constituyentes, jurisdiccionales, de administración
o co-administración, actos habilitantes o de autorización).
1.2.2.- Esta conformación de las asambleas parlamentarias supone el

establecimiento de un cuerpo estable y especializado, que inviste la representación de la
ciudadanía y de los partidos: en un ámbito de pluralidad, que a) da cabida a la deliberación,
al intercambio de posiciones y a los procesos de decisión, b) permite canalizar demandas
19
emergentes (en términos de agregación y regulación, de compromiso y de autoridad,

articulando los intereses particulares con las producciones de interés general), c) lleva en
fin a recoger opinión - pero también a formarla - y a participar en las opciones de gobierno,
fundamentalmente mediante la construcción del orden jurídico y del imperio de la ley,
dentro de un estatuto constitucional que ofrece garantías de división de poderes, de control
y de equilibrio político.
1.2.3.- Los rasgos concretos del Parlamento y su posición institucional, varían

según el sistema político en el que se inscribe, particularmente con el régimen de gobierno
y las normas electorales, contando asimismo la integridad y el formato del sistema de
partidos.
En los regímenes parlamentarios, además de las funciones básicas comunes y más
allá de la división orgánica, hay una relación de unidad política entre ambos poderes del
estado: la elección ciudadana obra solamente en el establecimiento de la representación
parlamentaria y es a partir de ella que se constituye el gobierno, se mantiene o cae, según el
sustento de “confianza” de que disponga. En el régimen presidencial, hay otro tipo de
separación entre los dos poderes y ambos, tanto la jefatura del gobierno como la asamblea
de representantes, obtienen un mandato propio y directo de la ciudadanía, en términos de
“dualidad” y por un período que en principio es fijo. Los conflictos tienen que resolverse
dentro de ese cauce institucional de separación. Regularmente, no hay aquí alternativas de
disolución anticipada del parlamento, ni posibilidades de caída del gobierno, salvo por
juicio político o impeachment.
En uno y otro caso, puede haber distintas variedades de régimen de gobierno, lo que
incide en el sistema de relaciones entre el ejecutivo y el legislativo, particularmente en lo
que respecta a sus respectivas jurisdicciones, a la competencia que se traba entre ellos y
más en concreto, en lo que toca a las facultades de cada uno en materia de legislación.
Dentro de una misma matriz institucional, cabe pues distinguir tipos diferentes de
régimen, de acuerdo al grado de concentración o de distribución de la autoridad pública – a
nivel nacional y regional, en diseños unitarios o federales - según los poderes políticos y las
fuerzas de partido, la suma de atribuciones constitucionales y “meta-constitucionales” del
20
jefe de gobierno. Tendremos así, por una parte, parlamentarismos y presidencialismos de

corte mayoritario y por otra parte, parlamentarismos y presidencialismos de corte
pluralista, como el nuestro o el de los EEUU (Lanzaro 2000a y 2001) .
1.2.4.- Los sistemas electorales, con reglas y combinaciones diferentes - en base al

principio mayoritario o a la representación proporcional, en una o en dos vueltas, en
elecciones concurrentes o no concurrentes - tienen también una influencia relevante en los
modos de gobierno, incidiendo en la formación de la autoridad presidencial, en la estructura
del Poder Legislativo y en el sistema de relaciones con el Poder Ejecutivo.
Por su naturaleza colectiva y su emplazamiento institucional, como ya se dijo, la
asamblea parlamentaria constituye ex profeso el espacio superior para la representación
plural, el sitio que permite – en forma privilegiada y más que ningún otro ámbito público -
la expresión y la participación sistemática de la diversidad de opciones de partido, la
articulación de las opiniones y los intereses de la ciudadanía y de los sectores sociales. Sin
embargo, el método por el cual se eligen los integrantes de las Cámaras puede favorecer o
reducir el pluralismo y moldea las formas que adopta el vínculo entre la representación y
los procesos de decisión política, como ingredientes vertebrales de toda ecuación de
gobierno (o de “gobernabilidad”).
Asimismo, los procedimientos de elección y las características propias del
funcionamiento parlamentario, son elementos claves para el ejercicio del control de la
ciudadanía sobre sus representantes. La delegación de poderes por parte del cuerpo
soberano, está inscripta en un marco determinado de legalidad y está sujeta a condiciones
de responsabilidad y a límites precisos, merced al mandato a término, la renovación
periódica de las cámaras y el desempeño público de sus integrantes, poniendo en obra
mecanismos de demanda y de rendición de cuentas (o accountability), que se hacen
efectivos doblemente: en el curso de la legislatura - a través de diversas mediaciones - y a
la hora de formular las siguientes opciones electorales.
1.2.5.- La fortaleza o la debilidad de los partidos y del sistema de partidos, su

consistencia y su grado de institucionalización, influyen obviamente en el peso político y la
21
capacidad de acción del Parlamento y de los parlamentarios. Por otra parte, el balance
entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, el ascendiente del Jefe de Gobierno, las
formas de articular su liderazgo y de ejercer la conducción política, así como sus potestades
para determinar la agenda parlamentaria, que dependen de las recursos institucionales de
que éste dispone por derecho, pueden igualmente variar en función de los poderes de fuente
partidaria y asimismo, con la formación de coaliciones políticas.
Las coaliciones de gobierno - normalmente en esquemas de pluralidad de partidos -
son frecuentes en los regímenes parlamentarios, pero también tienen lugar en los regímenes
presidenciales, como lo demuestra la experiencia actual de varios países de América Latina
y algunos antecedentes históricos (notoriamente en Brasil y en Chile, pero también en el
Uruguay).
La textura de las coaliciones y en particular, los vínculos de cooperación y de
competencia entre los partidos asociados, así como las relaciones con otros partidos y con
las escuadras de oposición, dibujan el margen de discrecionalidad política del Primer
Ministro o del Presidente, modelan los trámites concretos de formación de mayorías y
determinan (o “sobre-determinan”) las modalidades de construcción de la agenda
parlamentaria y los procesos legislativos. Según ello, las Cámaras y los sectores partidarios
representados – los que están en la oposición y los que revistan en la coalición que apoya al
gobierno - pueden tener frente a éste, alternativas diversas de autonomía y de disciplina,
con diferentes posibilidades de iniciativa y de respuesta.
1.2.6.- En esas diferentes configuraciones, con las variantes que resultan de las
determinaciones institucionales evocadas y a pesar de la tendencia histórica a concentrar
poderes en el vértice ejecutivo, los Parlamentos siguen siendo una pieza central en el
proceso de gobierno.
Hay sin duda casos en que la jurisdicción parlamentaria se acota o queda
desplazada. Sea cuando los jefes de gobierno acuden a mecanismos de “by-pass” - de
dudosa constitucionalidad - tal como ha ocurrido en algunos países de la región,
particularmente en hechuras “plebiscitarias” o “populistas”. Sea cuando la normativa
jurídica otorga expresamente al Primer Ministro o al Presidente, facultades más o menos
22
amplias para actuar “por decreto”, aun en asuntos que serían típicamente materia de ley
(Carey y Shugart, 1998). En América Latina, varias de las reformas constitucionales
recientes (por ejemplo, Argentina y Brasil) adoptaron previsiones en este sentido,
regularizando, pero también reglamentando, lo que a veces era un dispositivo de hecho.
No obstante, en la mayoría de las democracias modernas, las grandes decisiones
pasan necesariamente por el Parlamento, mediante actos de habilitación o autorización y
afirmando las prácticas del “gobierno por legislación” (Sartori, 1994).
Los procesos de ajuste y de reforma estructural que están en la agenda de los
gobiernos de América Latina desde mediados de la década del ochenta, se han ubicado
precisamente entre estas dos alternativas. Por un lado, dan lugar a tratamientos políticos en
los que pesa la urgencia y el “decisionismo” presidencial. Pero por otro lado y en no pocos
sistemas, también presentan cuadros de mayor equilibrio institucional e incluso evoluciones
positivas en esta dirección, que aseguran una participación parlamentaria alta o creciente,
dejando mejores saldos en lo que toca a la calidad de la democracia y a la propia calidad de
las reformas. Uruguay se ubica claramente entre estos últimos casos.
1.2.7.- Atendiendo a este inventario somero, de acuerdo con las características

concretas del sistema político, el equilibrio de poderes será distinto y será distinta la
centralidad y la participación efectiva del Parlamento. Al mismo tiempo, en todos los
casos – por cierto que de diferente manera y en diferente proporción, según los rasgos
específicos de cada sistema – hay en la actualidad fenómenos que replantean los términos
en que se desarrolla la función legislativa y que ponen a prueba las aptitudes y la capacidad
de adaptación del Parlamento: en los roles, los ritmos y las lógicas de desempeño que les
son propios, como asamblea representativa y cuerpo deliberante, de integración plural y
actuación pública abierta.
Como señalamos en el parágrafo anterior, aquí juega de modo significativo, la
reestructuración de la economía y del estado, la nueva “globalización” y los procesos de
integración regional, la apertura y la restricción de la autonomía en los espacios nacionales,
más una serie de mutaciones en la sociedad y en sus actores.
En este contexto, por efecto de tales movimientos, de la complejidad redoblada y de
23
ajustes concurrentes en las normas constitucionales, se perfila en particular otro refuerzo

del “poder gubernamental” del aparato ejecutivo y de su jefatura – nuevos requerimientos
en su performance interna e internacional, con otras proyecciones en su caudal de recursos,
en su eficiencia y en su posición de predominio – refuerzo que se suma a las tendencias de
largo plazo que antes evocamos y que ubica al Parlamento en un cuadro cambiante de
competencia institucional .
1.3.- Las críticas al Parlamento
Los acontecimientos de la época han afectado la imagen pública del Parlamento y lo

enfrentan a críticas y autocríticas, que apuntan doblemente a su lógica de funcionamiento y
a su debilidad institucional, con razonamientos que hacen pie en la realidad parlamentaria y
tienen causa cierta, pero no dejan de ser a la vez paradójicos y con puntos discutibles.
1.3.1.- En primer lugar, hay un conjunto de críticas que se refieren a la eficiencia

del Parlamento como órgano de gobierno. a) Algunas de ellas remiten al balance entre las
diversas funciones que le competen. En este sentido suele haber quejas por el hecho de
que las Cámaras y los parlamentarios emplean (demasiado) tiempo y energías en las
funciones de mediación y representación, en los procedimientos de control y en el debate
público, lo que iría en desmedro de la función legislativa, como tarea “útil” primordial. b)
Ligado a ello surgen a su vez críticas directas a la forma en se cumple este último
cometido: a causa de la complejidad y las complicaciones del proceso legislativo, la suma
de instancias diversas en que se desarrolla (normalmente dos cámaras y las respectivas
comisiones), el timing de las trámites corrientes, la participación de los “legos” en las
materias a estudio, las dificultades para alcanzar las mayorías necesarias para la sanción de
las leyes, en fin, la productividad legislativa, en términos de cantidad y calidad, de
efectividad y celeridad.
Más allá del registro de defectos que sin duda puede haber en este plano, tales
miradas ponen en tela de juicio la naturaleza propia del Parlamento, su estructura y sus
24
cometidos de órgano representativo colegiado, que debe operar - como está previsto
constitucionalmente que opere – en términos de integración plural y diversificada, con
funciones múltiples, necesariamente, a través de intervenciones públicas discursivas y de
actos de mediación, del intercambio y de la composición política de posturas partidarias,
opiniones e intereses, en articulación y en competencia con el Poder Ejecutivo.
Al “parlamento” - que es por excelencia lugar de “voces”, espacio público
democrático para ser “visto y oído” (Hannah Arendt), destinado a recoger las expresiones y
las contradicciones de la política y de la sociedad - se le achaca paradójicamente su
condición deliberante intrínseca (porque “habla” y no “hace”, hace poco o hace a su
manera).
Llegados al plano decisorio – ante la destilería específica de las leyes - se pretende
contra natura, que el legislativo sea ejecutivo y en todo caso, que sea expeditivo. Lo que
supone un cotejo desfavorable con la agilidad y las capacidades que se le atribuyen
virtualmente al Poder Ejecutivo, visto como actor prioritario de gobierno, centro de
fabricación de políticas y de asignación de bienes públicos, en virtud de su especialidad
originaria y el trasiego consecutivo de competencias.
Junto con ello y por la misma razón, aparece una demanda para que el gobierno no
encuentre “obstáculos” en sus iniciativas y en sus “urgencias”, por causa de las esperas que
insume el procesamiento parlamentario y las dificultades para construir en las Cámaras las
mayorías necesarias. Se encara así como problema – si no como una molestia fastidiosa -
aquello que es un efecto premeditado de la arquitectura constitucional: los procedimientos
formales y las reglas sustantivas de la política, que hacen precisamente al balance de
poderes y al sistema de garantías, en una democracia representativa.
En convergencia con estas tesituras, las asambleas legislativas son acusadas por su
magnitud y su composición: el número de representantes, el principio de la
proporcionalidad y el sistema bicameral afrontan entonces reclamos reductivos, por su
costo económico y su costo político, la suma de tiempos, energías y dineros públicos, que
hay que invertir en estos engranajes peculiares de la representación y del gobierno.
De manera abierta o más discreta, también se hace valer el bagaje técnico, la
acumulación de saberes y de recursos de los núcleos de la administración ejecutiva, frente a
25
la falta de especialización de los parlamentarios, el oficio generalista y a la vez sus

inquietudes particulares o “parroquiales” (partidarias, sectoriales, regionales). En la
competencia entre poderes, como herramienta política y eventualmente como
“descalificación”, estos elementos se presentan adrede como defectos, cuando en realidad
son elementos propios de la profesión y de la legitimidad política de los representantes.
Muchos de estos cargos se refieren a tópicos clásicos y recurrentes, en cierto modo
“eternos” en la historia del mundo moderno, que se han planteado usualmente en todos los
debates fundacionales y vuelven al tapete una y otra vez, a la hora de discutir sobre el
diseño de los sistemas políticos y sobre las formas de la civilización democrática. La
polémica acude en términos agudos, en coyunturas como la actual, de reformulación de los
modelos de desarrollo y de los modelos de organización pública, cuando la identidad y la
valoración de la política y de los políticos está en crisis y pasa por un ciclo de
tranformaciones muy importante. Algunas de las miradas críticas tocan pues a las
estructuras básicas de la institución parlamentaria. Asimismo, con una preocupación
auténtica por la eficiencia - aunque también con cierto “eficientismo” malencaminado - las
discusiones de hoy conducen a una interrogación sobre los cambios en el ejercicio de las
funciones del Parlamento y sobre la necesaria actualización de sus formas de trabajo.
1.3.2.- El segundo conjunto de críticas se refiere a la debilidad institucional y

política del Parlamento, con observaciones que en algunos casos se suman a los cargos
indicados y en otros responden a un enfoque prácticamente contrapuesto.
En este sentido se hace caudal de la asimetría orgánica, que inclina la balanza para
el lado del Ejecutivo, por obra de la acumulación de los recursos de que dispone, de su
“poder de agenda” en materia legislativa y de su predominio como centro político. El
Parlamento se encuentra en desventaja para el cumplimiento de sus distintas competencias
y para producir alternativas propias, para desplegar la función legislativa y ejercer el
control sobre la administración, porque esta asimetría le impone forzosamente una situación
desfavorable. Y según algunos autores, porque las cámaras se conforman con dicha
asimetría, “resignando” en cierta medida las facultades que aun en tales condiciones siguen
teniendo. En esta dirección puede jugar asimismo la “obediencia debida”, o sea, la eventual
26
“subordinación” parlamentaria a la jefatura del gobierno y a la disciplina partidaria que en

ella se centra, en una conducta que puede afectar directamente a las bancadas oficialistas y
de rebote, a los márgenes de incidencia de la oposición.
Aun cuando el Parlamento tenga un comportamiento vigoroso - activo y reactivo en
la relación con el Poder Ejecutivo y los demás cuerpos del sistema - en muchos casos su
desempeño se ve disminuido por defectos en la organización y en los procesos de trabajo,
así como por las carencias en los conocimientos específicos y en los flujos de información
que el ejercicio de sus funciones requiere. En América Latina y en otros países, las
iniciativas actuales de “modernización” parlamentaria tienden precisamente a paliar estos
defectos. Por un lado, buscando ordenar de manera adecuada el sistema de debates, las
oficinas internas y los mecanismos destinados a la fiscalización, los trámites decisorios y
los procedimientos legislativos, en las comisiones y en los plenarios. Por otro lado,
tratando de establecer nuevos despachos de información y redes de asesoramiento técnico,
a tono con la complejidad creciente de los asuntos con los que deben lidiar y capaces de
compensar en alguna medida, las potencialidades que en este orden tienen las agencias
ejecutivas, los centros de planeamiento, de regulación y de evaluación, u otras entidades
públicas y privadas.
1.3.3.- Más allá de los problemas reales que derivan de la organización del trabajo
parlamentario y de la insuficiencia de los servicios de apoyo – cuya importancia no puede
desconocerse - como ya apuntamos, estas líneas de crítica se inspiran en dos concepciones
distintas y en cierta medida contradictorias, acerca del proceso de gobierno. Una que tiende
a privilegiar la eficiencia “ejecutiva” y el “decisionismo”, procurando agilidad en la
relación entre los dos poderes y particularmente, mayor diligencia en los trámites
legislativos. Otra que tiende en cambio a privilegiar la eficiencia en términos de equilibrio
de poderes, de participación y de representación, procurando que el Parlamento tenga la
disposición política y la capacidad institucional, tiempo e instrumentos, para intervenir de
manera consistente en los debates de gobierno y en la legislación, en la regulación y en el
control.
Ambas “lógicas” tienen fundamentos que pueden considerarse legítimos y hacen
27
parte de un debate teórico, que ha estado presente a lo largo de la historia y hoy se inserta
en el ciclo de cambios que afronta el estado y la política. La perspectiva que se adopta
depende asimismo de los intereses en juego y del lugar de los actores. Notoriamente, la
mirada y las exigencias de los agentes ejecutivos son distintas de las que tienen los
parlamentarios y entre éstos, habrá diferentes propensiones y reclamos, si se milita en filas
del gobierno o si se está en la oposición. La competencia entre las instituciones se ve
obviamente atravesada por la competencia política y por la competencia entre los partidos y
las fracciones de partido, en un cruce que modela las dinámicas de gobierno.
1.3.4.- Ante las críticas evocadas y aunque resulte redundante, cabe reafirmar que el
cumplimiento estricto y adecuado de las responsabilidades constitucionales del Parlamento
es un componente fundamental de la calidad de la democracia y de la legitimidad del
sistema político. Esta premisa vale para el conjunto de las competencias asignadas al
Parlamento, tanto para la función legislativa, como para las funciones de representación y
de control, en su calidad de instancia deliberativa y de órgano de gobierno.
En lo que toca especialmente al proceso de producción legislativa hay que tener en
cuenta el equilibrio complejo y de hecho la tensión, entre los distintos factores y “valores”
que intervienen: las necesidades del gobierno y los requerimientos de la participación
parlamentaria, la calidad de la ley junto con la celeridad y la eficiencia en su tramitación,
los intereses de la jefatura ejecutiva y las alternativas de respuesta que surgen en el recinto
legislativo, el propósito de construcción de mayorías, las disidencias en los bloques
oficialistas y el derecho de oposición.
Las constituciones modernas atribuyen al Poder Ejecutivo la iniciativa privativa en
materias estratégicas, estableciendo asimismo plazos y restricciones para el ejercicio de la
función legislativa. Esto no significa necesariamente que el Parlamento sea débil. Aun
dentro de un diseño de asimetría y acotamiento, el Poder Legislativo tiene en este orden la
“última palabra” y cuenta con facultades suficientes para desempeñar un papel activo,
rechazar o sancionar las propuestas que le llegan, hacer valer sus propias iniciativas en la
elaboración legislativa y negociar enmiendas, aceptar o levantar los vetos que se
interponen.
28
En términos generales, el vínculo entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo

debe ser analizado como una relación de equilibrio, de coordinación y de competencia.
Este dispositivo regular, se presenta de manera característica en el régimen de gobierno
presidencial, que ha sido definido como “un sistema de instituciones separadas que
comparten el poder” (Neustadt, 1960). Tenemos así un esquema de separación, con dos
instituciones legitimadas por una elección directa, que por naturaleza y por diseño,
comparten el poder y compiten por él: en rigor, son orgánicamente “alentadas a competir”
(Charles Jones, 1994), a fin de hacer valer su propia representación y para concretar su
participación en los procesos de gobierno (ver también Sartori, 1994 y Mark Jones, 1995).
En términos generales, estos son los principios en que debe basarse el análisis
adecuado de las funciones del Parlamento, así como los debates técnicos y políticos sobre
su performance, tanto en una perspectiva histórica, como en lo que toca a las alternativas
del tiempo actual. Y es con tales fundamentos – en una reivindicación explícita de los
postulados indicados - que entendemos necesario encarar este estudio sobre la producción
legislativa, dentro de las coordenadas específicas del sistema uruguayo.
1.4..- El Parlamento en la Constitución Nacional.
1.4.1.- Según establece el artículo 82 de la Constitución, “La Nación adopta para su

Gobierno la forma democrática republicana. Su soberanía será ejercida directamente por el
Cuerpo Electoral en los casos de elección, iniciativa y referéndum, e indirectamente por los
poderes representativos ...”.
Dejando de lado las denominaciones anteriores, desde 1934 nuestra carta hace
referencia expresa a las dos modalidades típicas de ejercicio de la soberanía: las que
suponen la participación directa de la ciudadana y las que se cumplen a través de los
órganos representativos, mediante funciones que están confiadas a los poderes del estado.
Sobre estas bases se establece la composición y las competencias del Poder Legislativo
(Asamblea General, Cámaras de Senadores, Cámara de Representantes, Comisión
Permanente) y del Poder Ejecutivo (Presidente de la República, por acto propio y más
29
comúnmente, con los ministros respectivos o con el Consejo de Ministros).
1.4.2.- El sistema de relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo

delinea un régimen de gobierno de tipo presidencial y en estos términos se ha desarrollado
en general la práctica política uruguaya, tanto en los períodos de presidencia unipersonal,
como en los dos períodos de gobierno colegiado2. Esta caracterización ha sido no obstante
discutida, dado que la Constitución incluye algunos institutos que parecen configurar un
presidencialismo “atenuado”, con elementos “mixtos” o que se consideran propios de un
régimen parlamentario. En este sentido hay que tener en cuenta el requerimiento de “apoyo
parlamentario” y de un “voto de confianza” para la designación de los ministros (artículo
174), así como la posibilidad de que éstos reciban un voto de “desaprobación” o de
censura, con las alternativas previstas en la Sección VIII, que pueden determinar la
renuncia de los ministros o llevar eventualmente a la disolución de las Cámaras y a una
nueva elección de representantes (artículos 147 y 148).
1.4.3.- El Poder Legislativo es ejercido por la Asamblea General, en régimen

bicameral y está compuesta por la Cámara de Representantes y la Cámara de Senadores, las
cuales actúan según los casos, en forma separada o conjunta. La Cámara de Representantes
está integrada por noventa y nueve miembros, electos directamente mediante un sistema de
representación proporcional, que toma en cuenta los votos emitidos en favor de cada
partido en todo el país, correspondiéndole a cada departamento, por lo menos dos
30
representantes (artículo 88). La Cámara de Senadores está compuesta por treinta miembros,
electos también directamente y mediante un sistema de representación proporcional
“integral”, en una única circunscripción electoral nacional (artículos 94, 95 y 96). El
Vicepresidente de la República, ejerce la Presidencia de la Cámara de Senadores y de la
Asamblea General, con voz y voto (artículo 94). Durante el receso parlamentario y en
casos excepcionales (cuando cesa el mandato de los legisladores, por la terminación del
mandato o disolución de las Cámaras), funciona asimismo la Comisión Permanente,
compuesta por cuatro senadores y siete diputados (artículos 127).
La “representación proporcional integral”, consagrada por la Constitución como
principio general (artículo 77) y prevista especialmente como método de integración de
ambas Cámaras (artículos 88 y 95), hace que la distribución de las bancas corresponda en
una proporcionalidad casi perfecta a la suma de votos obtenidos por cada partido a nivel
nacional. En el análisis comparado, el sistema electoral uruguayo es por ello considerado
como uno de los más proporcionales del mundo (Nohlen 1994). Lo que asegura que el
Parlamento tenga una composición altamente pluralista, reflejando fielmente las opciones
de la ciudadanía y el caudal electoral de los partidos. Esta nota característica del sistema
uruguayo se mantiene en la normativa establecida por la Reforma Constitucional, que
adoptó un régimen de “doble lógica” y si bien impuso la elección presidencial por el
principio de mayoría (en dos vueltas, con ballottage, entre los dos candidatos más votados
en la ronda inicial), preservó el principio de representación proporcional para la elección
parlamentaria, que se define de una vez, en la primera vuelta. La nueva fórmula de
2. La caracterización del régimen de gobierno uruguayo ha generado a lo largo del tiempo un profuso debate.
La presencia de dispositivos institucionales de corte parlamentarista en casi todas nuestras Constituciones, ha alentado
una multipliciadad de interpretaciones y discusiones. Por ejemplo, Gross Espiell y Arteaga (1991) caracterizan el
régimen de las Constituciones de 1934 y 1942, como "parlamentarismos racionalizados" y al de las Constituciones de
1952 y 1967, como "semi-presidencialistas". Sanguinetti y Pacheco Seré (1970) consideran a la Constitución de 1967
como un regímen de gobierno "neo-parlamentario". Desde la Ciencia Política, Lanzaro (1993) afirmó que la
Constitución del 1967, tras la recuperación democrática, ha permitido el funcionamiento de un régimen de
"presidencialismo pluralista". Luis E. González (1993) ha señalado que por detrás de la “confusa” trayectoria
constitucional uruguaya, ha existido una constante relacionada con el régimen de gobierno, esto es un "cuasi-
presidencialismo". Desde otra perspectiva, Romeo Pérez (1992) ha destacado que la Constitución de 1942 fue el
último mojón de un proceso de parlamentarización del régimen político uruguayo, y que las Constituciones de 1952 y
31
competencia electoral deja abierta la posibilidad de reproducción de la pluralidad de

partidos y permite que la integración parlamentaria se siga cumpliendo en términos
altamente pluralistas, en una combinación de presidencialismo con representación
proporcional, que algunos autores consideran poco “atractiva”, pero que tiene su propia
“funcionalidad” y es tan adecuada como otras, correspondiendo mejor a las tradiciones
seculares del sistema político uruguayo (Lanzaro 2000a).
1.4.4.- Tales disposiciones normativas van de la mano con dos factores políticos
relevantes: la participación de la ciudadanía y la consistencia del sistema de partidos. Los
uruguayos son titulares de una ciudadanía “activa”, consciente y con capacidad de
discernimiento crítico, que se manifiesta por múltiples canales en la vida cotidiana, en la
relación con los partidos y en el vínculo con las autoridades públicas. Y que tiene una
expresión privilegiada en las instancias comiciales, tanto en la serie de actos de plebiscito y
referendum que ha habido desde 1980 y muy particularmente, en las elecciones nacionales
y departamentales. Históricamente, el Uruguay presenta niveles de abstención y de voto en
blanco, que son por regla general muy bajos, en términos absolutos y en el horizonte
comparado (Bottinelli, 1990). Sin duda, en esto incide actualmente la obligatoriedad del
voto – que recién se hizo efectiva en 1970 - pero ese dato responde también, en forma más
extensa, a los rasgos de cultura cívica que caracterizan a la ciudadanía uruguaya.
El país tiene por lo demás, partidos sólidos y un sistema de partidos altamente
institucionalizado, que se destaca en la comparación con otros países y en el contexto de
América Latina (Mainwaring y Scully, 1995). Sin que hayan faltado algunas hondonadas
de crisis, los agrupamientos partidarios han mantenido una centralidad importante a lo largo
de la historia (Caetano, Rilla y Pérez 1987). Y son actores consistentes de la vida nacional:
en la producción y en la regulación política, en la competencia electoral y en tanto redes de
reclutamiento y formación de cuadros de oficio, como cuerpos de representación y sujetos
de gobierno, más allá de los fenómenos de volatilidad y las variaciones en el rango de
confianza ciudadana. Así sigue siendo en la actualidad, cuando se mantienen a la cabeza de
un arduo proceso de reformas estructurales - que los obliga a tramitar a la vez su propia
y 1967 supusieron un retroceso en esa tendencia. Buquet, Chasquetti y Moraes (1998) definen al régimen de gobierno
uruguayo de la Constitución de 1967 como “básicamente presidencialista”.
32
reconversión - y a través de los realineamientos que han acarreado el pase del bipartidismo
tradicional a un sistema multipartidista.
1.4.5.- El régimen uruguayo configura – desde el punto de vista jurídico y en la

práctica política – un presidencialismo de carácter “moderado”, que mantiene buenas
marcas de pluralismo, en virtud de la división de los poderes públicos, los equilibrios
institucionales y la reproducción renovada del sistema de partidos.
El Poder Ejecutivo –con la jefatura del Presidente- tiene una capacidad
gubernamental considerable, gracias a una tabla amplia de competencias propias de gestión
en la esfera de la administración central y por la tutela sobre la administración
descentralizada, que se ha ido acrecentando, de hecho y de derecho. Y asimismo por la
acumulación de facultades en materia legislativa. Tal cual se señaló en páginas anteriores,
como tendencia de largo plazo y de manera más pronunciada a partir de la reforma de 1966,
ha habido un proceso de concentración de la autoridad pública, que fue de par con la
creación de nuevos organismos centrales (notoriamente, la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto) y que apunta a reforzar los recursos de control y de decisión política de la
cabecera ejecutiva.
Aun así, la arquitectura institucional uruguaya mantiene en alto el principio de
separación de poderes y la autonomía de los cuerpos especializados de contralor,
registrando todavía un grado de descentralización relativamente considerable, en la esfera
de los servicios y empresas públicas, así como de las autoridades departamentales. La
pluralidad de las fuerzas de partido contribuye a hacer efectiva esta distribución de los
poderes públicos y en la práctica, pone sus límites a las alternativas de concentración del
gobierno político.
1.4.6.- El Parlamento se ubica en este esquema en una posición estratégica, como

poder del estado y órgano de gobierno, en articulación con los otros poderes y con la red
compleja de entidades que componen la estructura pública. Por su naturaleza y su calidad
intrínseca es depositario mayor de la soberanía y tiene a su cargo el cumplimiento de
cometidos que resultan esenciales para el desenvolvimiento del régimen democrático, en
33
términos de legitimidad y de equilibrio institucional, de garantías ciudadanas y de calidad

de los procesos de decisión política.
1.5.- El Proceso Legislativo
Las características del proceso legislativo en el Uruguay son conocidas y resultan

familiares para los agentes políticos y en particular para los parlamentarios. Sin detenernos
pues en los detalles de su descripción, creemos no obstante conveniente repasar algunos de
los rasgos principales que encuadran dicho proceso desde el punto de vista político-
institucional.
En este sentido, vale subrayar que se trata de un proceso regulado minuciosamente

por la propia Constitución de la República - en forma más detallada que en otros órdenes
jurídicos - tanto en lo que respecta a las leyes de trámite ordinario como a los actos
legislativos de trámite especial y mayoría calificada. No obstante y dentro de esos
parámetros normativos, la misma Constitución asigna expresamente a las dos Cámaras y a
la Asamblea General la facultad de dictar por separado su propio reglamento (artículo 105).
Los cuerpos parlamentarios están pues sujetos al estatuto constitucional – que determina su
estructura y su funcionamiento – pero cada uno tiene una composición diferente y goza
asimismo de cierta autonomía para regular su gobierno interno.
Por lo demás, el proceso legislativo en su conjunto está modelado por las
características del régimen de gobierno y en particular por dos elementos sobresalientes.
En primer término, el sistema de organización bicameral del Parlamento. En segundo
término, el hecho fundamental de que la función legislativa es compartida y si bien es
competencia prioritaria del Poder Legislativo, remite asimismo a una participación
importante del Poder Ejecutivo, que al igual que en otros sistemas – tanto presidenciales
como parlamentarios – ha ido en aumento, por obra de la evolución política y de los
cambios institucionales. A través de la separación de poderes – que sigue siendo un
principio vigente en las constituciones políticas modernas y en la nuestra – el Parlamento es
34
a su manera un órgano de gobierno (co-gobernante), mediante un desempeño adecuado de

sus dos cámaras. Aunque el Senado tiene una serie de competencias específicas exclusivas
(normalmente en actos habilitantes, de autorización y de designación), en lo que
corresponde a la elaboración de las leyes, en nuestro derecho, ambas Cámaras participan en
pie de igualdad. A su vez, el Poder Ejecutivo, con el Presidente a la cabeza, es un órgano
co-legislador, que históricamente ha visto acrecidas sus facultades en este orden. La
producción legislativa es así un proceso fuertemente reglamentado y complejo, que
presenta alternativas complicadas y diversas, desde el punto de vista del desempeño
institucional y la negociación política, como pieza estratégica de las acciones de gobierno3.
Por principio, la producción legislativa requiere necesariamente la concurrencia de
voluntades de ambas cámaras y de los dos poderes del estado: sin esa mecánica plural de
consentimientos, no habrá ley, en un resultado que es del designio expreso de la
Constitución y está previsto como tal por las clausulas que regulan el proceso.
1.5.1.- La constitución bi-cameral del Poder Legislativo ha sido históricamente

concebida como un mecanismo que limita las posibilidades de dominio simple de una
mayoría parlamentaria (una eventual “tiranía”, según los constitucionalistas clásicos,
temerosos de la concentración de la autoridad pública) y es en sí misma una garantía
suplementaria de la separación de poderes, actuando como un factor más de equilibrio, al
interior del organismo legislativo, en el conjunto de las instituciones públicas y en relación
a la ciudadanía. Es este un ingrediente básico de la civilización democrática, que permite
una mayor amplitud en la representación política, favorece el pluralismo y brinda la
oportunidad de un mejor procesamiento (político y técnico) de los productos legislativos,
3 Completando el sistema de garantías constitucionales y dentro del régimen de separación de poderes, hay
que contar asimismo el control jurisdiccional de la constitucionalidad de las leyes, con la posibilidad
consecuente de declararlas inaplicables a un caso concreto (no de derogarlas), que es competencia originaria y
exclusiva de la Suprema Corte de Justicia (artículos 256 a 261 de la Constitución).
35
en un mérito que se extiende a otros competencias parlamentarias4. La exigencia de

mayorías calificadas para la sanción de leyes, en materias que se consideran de mayor
significación estratégica, viene a complementar estas garantías constitucionales y su
designio pluralista.
La estructura bicameral lleva a que los proyectos de ley deban pasar necesariamente
por el examen de ambas Cámaras (“doble escrutinio”) y sólo resulten aprobados si se llega
a una voluntad coincidente de los dos cuerpos, con sus mayorías respectivas. Si median
diferencias, el proyecto es objeto de una segunda revisión y de no llegarse a un acuerdo en
este nuevo pasaje, la cuestión ha de ser saldada por las dos cámaras reunidas en Asamblea
General, estando a lo que se resuelva en esta sede, por dos tercios de votos, con la
posibilidad de adoptar uno de los proyectos divergentes, introducirles modificaciones,
aprobar otro nuevo o simplemente no sancionar ninguno. Por cierto, en una y otra Cámara,
al igual que en la Asamblea General, el tratamiento de las iniciativas legales tiene a su vez
un diligenciamiento específico, en virtud de la composición particular de dichos cuerpos y
ajustándose al reglamento que cada uno tiene la facultad de adoptar.
Para alcanzar pues un resultado unitario, que manifieste la voluntad formal del
Poder Legislativo como órgano mayor del estado, es necesario recorrer un itinerario
complejo, de instancias eslabonadas, que respeta la composición bi-cameral del
Parlamento, así como la calidad representativa de los cuerpos que lo componen y de sus
integrantes, respondiendo a los requerimientos técnicos y políticos de la gramática
legislativa.
Por lo demás, en cada Cámara, los proyectos de ley pasan usualmente a las
comisiones respectivas, sean éstas especiales o permanentes, actuando más de una vez en
4 Es bueno recordar los méritos del bicameralismo (“dos decisiones mejor que una”), sobre todo en un
momento en el que las críticas a la eficiencia y a los costos de la política – con una intención desencaminada,
en pareja con un fervor dudoso por las acciones ejecutivas y un rápido decisionismo – han dado pie a posturas
reductivas, que arremeten contra el número de representantes parlamentarios y contra la existencia de más de
una cámara (son ilustrativos en este sentido, los planteos que se han hecho en Argentina en referencia al Poder
Legislativo nacional, a continuación de las medidas de reducción encaradas a nivel provincial). El debate en
torno a las virtudes del bicameralismo es un tópico clásico, sobre el que se vuelve una y otra vez, sin que la
discusión pase a mayores y afecte el predominio de este sistema en el horizonte comparado. Para un
36
forma integrada. Las comisiones son organismos fundamentales del sistema parlamentario
y obran como verdaderas usinas en el proceso de trabajo, con un potencial de buena política
legislativa, agregando a esta tarea, una mayor densidad, garantías y posibilidades de
calidad5.
1.5.2.- Aunque el Poder Legislativo ejerce en este orden la competencia mayor, la

función legislativa es compartida con el Poder Ejecutivo. Tal cual ocurre en la mayoría de
los regímenes de gobierno, hay separación de poderes y al mismo tiempo conjunción de
funciones, en términos de autonomia, de competencia y de cooperación bilateral,
atendiendo a la especialidad y a las características constitutivas de los dos órganos
participantes. La intervención del Poder Ejecutivo en el proceso de legislación se hace
efectiva a dos puntas, fundamentalmente a través de sus potestades de iniciativa y del
derecho de veto, teniendo a su efectos sobre el trámite sustancial de las leyes.
En nuestro orden jurídico, la iniciativa legislativa es competencia de los
representantes parlamentarios, del Poder Ejecutivo y de la ciudadanía. De acuerdo con el
artículo 133 de la Constitución, un proyecto de ley puede tener origen en cualquiera de las
dos Cámaras, a propuesta de cualquiera de sus miembros. El Poder Ejecutivo goza de igual
tratamiento académico de la cuestión puede verse por ejemplo el intercambio entre Levmore y Riker (1992),
así como las observaciones de George Tsebelis (1995).
5 En otros sistemas y notoriamente en los EEUU, las comisiones (e incluso sus presidentes) tienen
prerrogativas políticas mayores, con la reglamentación respectiva (cierta autonomía y facultades
relativamente amplias, capacidad de relacionamiento y de convocatoria, derechos de información e
investigación, recursos institucionales y servicios de apoyo), lo que las convierte en piezas estratégicas fuertes
del “gobierno congresional”. Algunos ordenamientos jurídicos permiten incluso que en ciertas materias y
mediante procedimientos determinados, los productos legislativos se elaboren íntegramente en comisión, aun
cuando se reserve el derecho de alzada (reclamo u homologación) del plenario correspondiente (es por
ejemplo lo que ocurre en ciertos casos en Brasil o con las “leginas” italianas). Con menores márgenes y
menores recursos, las comisiones parlamentarias uruguayas tienen no obstante un sitial destacado, en una
escala que precede, respalda y eventualmente prefigura el tratamiento en plenario: en su seno los legisladores
analizan y discuten en profundidad los proyectos de ley, procuran los asesoramientos del caso y reciben a los
ministros del ramo, a expertos y a representantes de los sectores interesados en la materia de que se trata. Allí
se discuten las propuestas iniciales y las modificativas, se realizan negociaciones y se busca arribar a
compromisos entre los sectores partidarios. Las actas y los informes de comisión son piezas importantes para
el trámite parlamentario y constituyen un antecedente valioso para el análisis y la interpretación de las leyes.
37
prerrogativa, tanto para proyectos de trámite ordinario como para proyectos que remita
“con declaratoria de urgente consideración” (artículo 168, numeral 7º). Tiene asimismo
iniciativa privativa en materias que la propia Constitución le reserva (artículos 85 numeral
6º, 86, 133 inciso 2º, 214, 219). Existe asimismo la posibilidad de iniciativa ciudadana para
presentar proyectos ante el Poder Legislativo, la cual puede ser ejercida por el veinticinco
por ciento del total de inscriptos habilitados para votar y en referencia a materias que no
caigan en el área de reserva del Poder Ejecutivo (artículo 79, inciso 2º).
Como ya se ha señalado el campo de iniciativa privativa del Poder Ejecutivo se ha
ido extendiendo en forma progresiva - acompañando una tendencia de carácter universal y
de largo plazo - que no sólo limita las facultades de propuesta inicial del Parlamento, si no
también su autonomía de decisión - su capacidad “reactiva”: en las áreas de reserva, las
Cámaras conservan por supuesto el derecho de rechazar las iniciativas del Poder Ejecutivo,
pero tienen posibilidades limitadas para innovar e introducir modificaciones. Esto ocurre
notoriamente, en lo que toca a las finanzas públicas6 y viene a generar una suerte de
paradoja histórica. En el origen los parlamentos oficiaban como contención de las
potestades del Poder Ejecutivo, especialmente en materia de tributos. Hoy sigue vigente la
vieja garantía constitucional – no hay impuesto sin ley que lo establezca – pero los
parlamentos han visto recortada su discrecionalidad y la alternativa de actuar por cuenta
propia en materia financiera, quedando en buena medida sujetos a los parámetros de
disciplina fiscal propuestos por el Poder Ejecutivo, que en esto como en otras materias,
dispone de los recursos institucionales para actuar como centro prioritario de conducción
política.
Estas facultades se refuerzan con la posibilidad que tiene el Poder Ejecutivo de
remitir proyectos con declaratoria de urgencia, acudiendo a un expediente que las Cámaras
tienen la posibilidad de desactivar, pero cuya aplicación encarrila el orden del día
6 Según los artículo citados, el Poder Ejecutivo mantiene el control de las propuestas en materias tales como
la emisión de la deuda pública, la reglamentación del crédito, la creación o supresión de empleos en los
servicios públicos, el aumento del gasto y dotaciones presupuestales, el establecimiento o modificaciones de
causales, cómputos o beneficios jubilatorios, las exoneraciones tributarias, la fijación de salarios mínimos, la
fijación de precios de adquisición de productos para la actividad pública o privada, las leyes de Presupuesto y
Rendición de Cuentas, así como los mensajes complementarios.
38
parlamentario, abrevia los trámites, obliga a pronunciamientos relativamente perentorios y

permite eventualmente la aprobación ficta (artículo 168, numeral 7, que tiene su origen en
la Constitución de 1967 y fue objeto de ajustes en la Reforma de 1996)7.
A todo esto se suma por lo demás el derecho de veto del Poder Ejecutivo ante los
proyectos sancionados por el Poder Legislativo, que es en nuestro país una facultad más
amplia que en otros. En primer lugar, porque no sólo incluye la atribución del veto total
(“todo o nada”, como en los Estados Unidos, con una apuesta más alta y eventualmente
más costosa), si no también el veto parcial, que comporta una mayor flexibilidad y
posibilidades modificativas. En segundo lugar, porque la formación de la voluntad
parlamentaria para el levantamiento de los vetos está sujeta a requerimientos de mayoría
calificada, que en la última reforma constitucional se han vuelto más exigentes.
En suma, en el Uruguay como en otros países, las normas constitucionales otorgan
al Poder Ejecutivo atribuciones considerables y crecientes en la orientación gubernamental y
en la determinación concreta de la agenda legislativa, restringiendo en parte la capacidad
jurídica y política del Parlamento, en lo que se refiere a la iniciativa, a las formas de
procesamiento e incluso a los contenidos de los productos legales.
Naturalmente, la puesta en práctica de las normas jurídicas y la dinámica concreta
de los dispostivos institucionales dependerá en buena medida de la configuración del
sistema de partidos y de las relaciones que entre ellos se establecen.
1.5.3.- El conjunto de elementos que hemos reseñado modelan el diseño del Poder
Legislativo y su articulación compleja con el Poder Ejecutivo, debiendo ser tenidos en
cuenta especialmente, a la hora de evaluar la performance del Parlamento en la producción
efectiva de las leyes.
7. Según el artículo 168 numeral 7 de la Constitución (con los ajustes que introdujo la Reforma de 1996), la
Cámara que recibe el proyecto de ley de urgente consideración cuenta con un plazo de cuarenta y cinco días
para su tratamiento y aprobación. La segunda Cámara cuenta con un plazo de treinta días y si realiza
modificaciones, la primera tendrá un plazo de quince días para tomar posición. En caso de que la Asamblea
General debiese saldar el conflicto entre ambas Cámaras, contará con un nuevo plazo de quince días. El
Parlamento, con el voto de los tres quintos de los componentes de cada Cámara, puede levantar el caracter de
urgencia del proyecto.
39
Dentro de estas coordenadas podemos asimismo repasar las escalas del

procedimiento legislativo, tal cual están establecidas en la Sección VII y en otras normas de
la Constitución de la República8.
En un trabajo sobre la participación de los parlamentos en la producción política,
Olson y Mezey (1991) afirman que el proceso legislativo está determinado por tres
conjuntos de factores: a) las influencias externas sobre la legislatura; b) la capacidad de
actuación de los legisladores; y c) el contenido de las políticas que se procesan. Cada uno
de estos elementos remite a su vez a una serie de indicadores. Las influencias externas están
determinadas por el dispositivo constitucional, la estructura estatal, la normativa electoral,
el sistema de partidos, los intereses de los grupos de la sociedad y la agenda pública de
gobierno. La capacidad de actuación de los legisladores está determinada por el formato
organizacional del Parlamento, las reglas de funcionamiento de las cámaras y de las
comisiones, las estructuras de los partidos, así como la operativa específica de las bancadas
y finalmente, las características personales de los integrantes del cuerpo. El contenido de
las políticas depende de la naturaleza de los proyectos que se presentan en el Parlamento y
del tipo de actores e intereses a que tales proyectos afectan. En este apartado repasaremos,
brevemente, el segundo conjunto de factores, tal como se presentan en el sistema uruguayo,
atendiendo especialmente a las reglas que ordenan al proceso legislativo9.
Dicho proceso está compuesto por cuatro fases: a) la proposición del proyecto de
ley, b) la tramitación del proyecto, c) la aprobación de la ley, y d) la promulgación de la
ley. El Parlamento, en tanto representante de la ciudadanía y depositario mayor de la
función legislativa, tiene en este proceso un papel central.
La tramitación legislativa varía según se trate de proyectos de ley ordinarios o de
leyes especiales (presupuesto, rendición de cuentas, proyectos de urgente consideración),
para cuyo tratamiento las Cámaras y la Asamblea General están sujetas a plazos y a
8 Este repaso es sin duda superabundante para los legisladores, que conocen perfectamente las reglas de su
oficio. Optamos sin embargo por hacer un inventario breve, como referencia para otros lectores interesados,
dado que este informe ha de tener una circulación pública amplia.
9 El primer conjunto de factores será tenido en cuenta para explicar las razones del comportamiento del
Parlamento durante el período en estudio (capítulos 3, 4, 5 y 6). El tercer conjunto, obviamente, será parte de
los resultados de la presente investigación.
40
procedimientos particulares. Fuera de ello, los tres cuerpos se gobiernan interiormente por
el reglamento que cada uno establece (artículo 105).
En términos generales, los proyectos de ley pueden ser presentados ante cualquiera
de las Cámaras y pasan usualmente a las comisiones parlamentarias respectivas. Cuando el
trabajo en la comisión ha concluido, el proyecto es presentado en el plenario de la Cámara
correspondiente para su discusión y aprobación.
El proceso de sanción legislativa se inicia con el debate en Sala, a partir de la
intervención de los voceros de las comisiones actuantes (miembros informantes), habiendo
en caso de discrepancia, un informe en mayoría y uno o más informes en minoría.
Posteriormente, los legisladores discuten el proyecto en general y luego en particular,
artículo por artículo, mediante un procedimiento ordenado por el Reglamento de
Funcionamiento de cada Cámara. Mientras que el Senado toma posición expresa sobre el
proyecto en general, la Cámara de Representantes no necesariamente lo hace así y al
considerar agotada la discusión general, vota el pasaje a la discusión en particular.
Si un proyecto de ley es aprobado por la Cámara de origen y logra “media sanción”,
pasará a la otra Cámara para su consideración, desarrollándose un procedimiento de ida y
vuelta que está destinado a asegurar el examen de ambos cuerpos y que requiere
obligatoriamente la sanción bicameral o bien el arbitraje de la Asamblea General (artículos
134, 135 y 136).
Una vez obtenida la sanción, Cámara a Cámara o en Asamblea General, el proyecto
es enviado al Poder Ejecutivo para su promulgación. El Poder Ejecutivo puede observar
total o parcialmente el proyecto aprobado (veto total o veto parcial) y devolverlo al
Parlamento para la consideración de las objeciones u observaciones planteadas (artículo
137). En este caso se convoca a la Asamblea General y se estará a lo que resuelvan en
votación nominal los tres quintos de los miembros presentes de cada una de las Cámaras,
que pueden aceptar las observaciones del Poder Ejecutivo o rechazarlas, manteniendo el
proyecto sancionado originalmente (artículo 138). Transcurridos treinta días de la primera
convocatoria de la Asamblea General, sin mediar el rechazo expreso de las observaciones
del Poder Ejecutivo, éstas se consideran aceptadas en forma ficta (artículo 139, la Reforma
41
de 1996, redujo de sesenta a treinta días, el plazo para evitar la aceptación ficta de los vetos
del Poder Ejecutivo).
Finalmente, la promulgación de la ley es de competencia del Poder Ejecutivo, quien
recibe el proyecto aprobado de parte del Parlamento y cuenta con un plazo de diez días para
realizar las observaciones que crea necesarias (artículo 137). De no existir reparos, el
Ejecutivo debe comunicar públicamente la promulgación y si ello no fuera así, el proyecto
sancionado adquiere fuerza de ley, pudiendo reclamar dicho cumplimiento, por omisión, la
Cámara remitente (artículo 138). En los casos en que el Ejecutivo observa y las Cámaras se
expiden sobre la observaciones, el primero está obligado a promulgarlo de inmediato y sin
más reparos.
En el próximo capítulo, se abordará el estudio de los productos del proceso
legislativo en Uruguay durante el período 1985-1999. Para ello, se propondrá una
metodología de análisis cuantitativa y cualitativa, así como una explicación basada en las
influencias de los factores determinantes de dicho proceso, tanto externos como internos..
42
Capítulo 2.- Los desempeños Institucionales: 1985-2000.

Una metodología para la revisión de la producción legislativa
2.1.- Introducción
Durante la última década, académicos y operadores políticos, así como la opinión

pública en general, han consolidado la hipótesis de que el Parlamento uruguayo es
improductivo e ineficiente. No hace mucho tiempo, esta percepción llegó a su punto más
polémico con la proposición de reducir su número de integrantes a la mitad, orientada a
mejorar su productividad y reducir los costos operativos del Parlamento.
Sin embargo, académicos y políticos sabemos muy poco aún sobre la performance
del Parlamento uruguayo. Hasta el momento sólo sabemos que el Parlamento goza de
niveles de popularidad bajos, basados en estudios de opinión pública que revelan que la
valoración del trabajo de los legisladores se encuentra por debajo de otras instituciones y
categorías laborales que poco tienen que ver con el proceso democrático. En concreto, el
índice de desaprobación de la gestión parlamentaria durante los últimos años ha girado en
el entorno del 40%, mientras que la aprobación se ha situado promedialmente en el 20% .
Gráfico 2.1. Imagen pública del Parlamento
Indices de aprobación y desaprobación de la gestión del

Parlamento: 1988-1999.
25 -10
-15
20
-20
Desaprobación
Aprobación
15
-25
-30
10
-35
5
-40
0 -45
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Aprobación Desaprobación
Fuente: Equipos-Mori (1999).
43
En cualquier caso, vale decir que Uruguay es comparativamente el país de América

Latina que mejor valora la importancia del Parlamento como institución fundamental en el
proceso democrático (ver Anexo, Tabla 2). Esta percepción negativa sobre la gestión del
Parlamento no ha sido contrastada aún con su desempeño objetivo o alguna aproximación
que permita cotejar la evaluación de la ciudadanía con el comportamiento de la institución
propiamente dicha. En Uruguay no contamos con evidencia acerca de los productos de la
actividad parlamentaria, y por ello no sabemos cuánto produce el Parlamento y tampoco
cuándo y qué tipo de legislación aprueba. Esta evidencia es fundamental para una
evaluación institucional, ya que su imagen pública lo presenta como un órgano
excesivamente deliberativo, o lo que es lo mismo: escasamente productivo.
Para evaluar la gestión del Parlamento se debe tener en cuenta su producción
objetiva y no solo simbólica. Precisamente, esta última es la que testean los estudios de
opinión pública sobre la actividad del Poder Legislativo. La evidencia de estos estudios
tiende a demostrar que la evaluación de la gestión parlamentaria se sustenta en un conjunto
de percepciones producidas por distintos factores, principalmente de orden comunicacional
o asociados a la condición personal de los encuestados. Esto hace pensar que aunque la
productividad del Parlamento haya sido buena o mala, ello no generó ningún tipo de efecto
sobre la percepción de la ciudadanía, debido a que los factores que explican la percepción
del público son exógenos al propio Parlamento (Ver Gráfico 2.2). Por tanto, para evaluar al
Poder Legislativo es importante saber cuánto, cuándo y qué produce en el ejercicio de sus
funciones. Su productividad constituye un elemento ausente en los debates y discusiones
acerca la eficiencia y efectividad del Parlamento, además de constituir una información que
los partidos deben explicitar como parte de sus desempeños.
44
Gráfico 2.2
Efectividad del Parlamento e Imagen Pública de su gestión

1988-1999
95
85
75
65
55
45
35
25
15
5
-5
-15
-25
-35
-45
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Aprobación Desaprobación Efectividad
Fuente: Elaboración propia en base a Equipos-Mori (1999).
El interés del presente estudio por cuantificar la productividad parlamentaria no

implica que la elaboración de leyes sea la función primordial del Poder Legislativo. Por el
contrario, como ya se expresara en el capítulo anterior, una evaluación de su
funcionamiento también debería tener en cuenta otras funciones indispensables del
Legislativo como la representación y el control del Ejecutivo. El presente estudio reconoce
la importancia de dichas funciones pero se centra en la producción de leyes como un
indicador central de la performance del Parlamento.
Para el desempeño de sus funciones en materia legislativa el Parlamento depende
del Poder Ejecutivo. Esto significa que en la aprobación de leyes el Parlamento interactúa
con el Poder Ejecutivo a partir de un conjunto de reglas de relacionamiento. En un régimen
presidencialista (como el uruguayo), estas reglas implican un conjunto de asimetrías en el
proceso legislativo, donde el Parlamento muestra algunas limitaciones frente al Poder
Ejecutivo (iniciativas privativas, proyectos de urgente consideración, veto parcial, etcétera).
Estas limitaciones deben ser tenidas en cuenta a la hora de evaluar la performance
institucional del Parlamento, ya que los juicios acerca de sus desempeños están
frecuentemente vinculados al conjunto de normas que regulan la relación entre los Poderes
Ejecutivo y Legislativo.
45
Este capítulo presenta una metodología para el estudio de la legislación aprobada

por el Parlamento. El próximo apartado justifica la construcción de un índice de
ponderación de las leyes, con la finalidad de cuantificar la producción del Legislativo.
Posteriormente, se revisa la literatura académica avocada al estudio de la legislación y se
proponen los indicadores de un índice de importancia política de las leyes. Finalmente, el
último apartado presenta una operacionalización de los cinco indicadores del índice
propuesto para este estudio.
2.2.- Una metodología para la evaluación de la producción legislativa
Durante el período 1985-1999 el Poder Legislativo sancionó 1.495 leyes. Esta cifra
indica que el Parlamento uruguayo aprobó aproximadamente una norma cada cuatro días, o
casi ocho por mes. Asimismo, la cifra muestra que ha existido un esfuerzo considerable de
parte de los legisladores en el desempeño de una de las funciones que la Constitución les
asigna. Cualquier cuantificación, sin embargo, es sólo una aproximación para la evaluación
de la gestión legislativa, ya que las leyes presentan distintos niveles de relevancia que
afectan en distinto grado a la ciudadanía y a los grupos que la componen. Por este motivo,
parece razonable pensar que algunas leyes son más importantes que otras en función de su
proceso de aprobación.
Considerar que existen distintos niveles de importancia de las leyes no significa que
exista una única modalidad de ponderar a los productos legislativos. De hecho, no existe
consenso en torno a una metodología de ponderación de las leyes y tampoco respecto a que
tipo de indicador es más valioso con el fin de medir la productividad legislativa. Las leyes
son sólo un subproducto en el conjunto de obligaciones y actividades que desarrolla el
Poder Legislativo. Sin embargo, las leyes parecen constituir el elemento más significativo
de la gestión parlamentaria. Estas implican un proceso de negociación múltiple entre los
Poderes Ejecutivo y Legislativo, los partidos políticos, los grupos de interés y las
corporaciones, haciendo de la toma de decisiones un camino complejo.
46
Durante las últimas décadas han existido numerosos ensayos por discriminar los
distintos tipos de legislación y no parece haber consenso en torno a un método único. Por el
contrario, parece indudable que cualquier ponderación de las leyes según niveles de
importancia constituye un enunciado provisorio, en función de que no existe un criterio
universal que valide cuáles leyes son importantes y cuáles no.
2.3.- La ponderación de las leyes
Thodore H. Lowi (1967) propuso clasificar las normas en distributivas, regulativas y

redistributivas. R. Salisbury (1968) trató de completar y corregir esta clasificación, al
proponer la distinción entre políticas redistributivas, distributivas, constitutivo-regulatorias
y constitutivo-autoregulatorias. Si bien esta propuesta resulta interesante, no resulta fácil
aplicarla en la práctica, ya que las categorías no logran incluir a la totalidad de la
legislación, además de no dar cuenta de un tema central, el conflicto político durante la
tramitación.
Nelson Polsby (1973) trata de medir la importancia de las leyes en función del
número de personas afectadas por la norma, los recursos públicos que se distribuyen, su
monto (en unidades monetarias), y la profundidad de los cambios en los recursos públicos
que la norma produce. De nuevo el problema consiste en cómo medir tales criterios en la
práctica y en la incapacidad de dar cuenta del conflicto político.
En un estudio sobre la productividad del sistema político estadounidense, David R.
Mayhew (1991) consideró la producción legislativa como un indicador de la actividad del
gobierno y para ello acudió a una ponderación de las normas aprobadas durante el período
1946-1990. Su fuente de información fueron los Anuarios de Políticas Públicas editados
por el Congreso y la información sobre la actividad legislativa brindada por el Washington
Post durante el período. Pese a su calidad innovadora, este trabajo fue muy criticado por la
academia estadounidense al considerarse que la metodología desarrollada por Mayhew no
lograba resolver con claridad cuáles leyes eran las importantes y cuáles no lo eran.
47
Para nuestra indagación la dificultad vinculada a la ponderación de las leyes según

su importancia, parece ser el principal obstáculo a sortear. Procurando avanzar sobre el
tema, consideraremos tres criterios básicos de dilucidación del rango de importancia de una
norma: a) contenido de la norma; b) características de su tramitación; y c) repercusión en la
opinión pública.
Estos tres parámetros permiten progresar sobre el objetivo de asignar trascendencia
a las leyes. El indicador "contenido de la ley" parece ser una de las claves sobre las cuales
debe establecerse la ponderación, ya que no es lo mismo una ley que tiene por objeto el
proceso económico, que una ley que simplemente propone la denominación oficial de un
centro educativo. El indicador "características de la tramitación de la ley" toma
principalmente en cuenta la existencia o no de un debate parlamentario durante el proceso
legislativo. Aquí partimos del supuesto de que la aprobación de una ley de importancia
debe estar antecedida por un debate parlamentario donde participen la mayoría de los
actores político-partidarios. El tercer indicador, "repercusión en la opinión pública" hace
referencia al impacto que la proposición, discusión y aprobación de la ley tiene sobre la
ciudadanía.
Si bien estos indicadores dan cuenta de tres elementos determinantes de la
importancia de una norma, debe aún reconocerse que los mismos informan poco sobre el
rol del conflicto político. La importancia política de una ley no sólo está determinada por
sus características, la forma en que se tramita o el impacto que genera en la opinión pública,
sino también por la dimensión que asume el choque de intereses entre el gobierno y la
oposición. Desde esta perspectiva, una ley será importante cuando representa algún tipo de
interés para el gobierno. Obviamente, la pregunta central de este ejercicio de ponderación,
para quién es importante una norma, puede encontrar diferentes respuestas y cada una de
ellas nos ofrecería rangos de ponderación distintos.
Si se partiera de otros sujetos como los grupos sociales, las empresas, los sindicatos
o los partidos políticos, los parámetros de evaluación de la importancia lógicamente
variarían. Sin embargo, aquí se privilegia la lógica del conflicto político y en especial el
48
interés del gobierno, ejercido por el Poder Ejecutivo10. Para ello, se proponen dos criterios
adicionales relacionados con las estrategias del juego político entre el gobierno y la
oposición: a) el origen propositivo de la norma, y b) la votación en sala.
El primer indicador se sustenta en el hecho de que el Poder Ejecutivo tiene
reservada una posición central en el proceso político, a partir de su rol de gobernante y de
las potestades legislativas que la Constitución le atribuye. Esto implica que los proyectos de
ley propuestos por el Ejecutivo deben ser considerados como un indicador de importancia
política, fundamentalmente por el hecho de que los mismos representan un factor
determinante del quehacer del gobierno.
El segundo indicador indaga la trascendencia de la norma a partir de las conductas
adoptadas por el oficialismo y la oposición en el Parlamento. El supuesto de este indicador
refiere al hecho de que toda ley sancionada en forma dividida es en esencia un signo de
conflicto y por tanto, de importancia política. A pesar de que los cinco criterios enunciados
hacen mención a diferentes rangos de importancia legislativa, ninguno de ellos, por sí sólo,
ofrece información suficiente como para discernir y establecer grados de importancia en
una producción legislativa por demás cuantiosa. Por este motivo, la integración de los cinco
criterios en un único índice de importancia resulta una opción lógica que permite construir,
mediante diferentes combinaciones, una aceptable escala de grados de importancia.
Convenimos entonces en que pueden existir dos tipos ideales de ley, según la
variación positiva o negativa de los indicadores expuestos. El primer tipo, de alta
importancia: a) es una ley propuesta por el Poder Ejecutivo; b) sus objetivos tienen un
alcance superlativo; c) su tramitación provoca una gran repercusión pública; d) su
tramitación genera un gran debate en el Legislativo y e) su votación final es dividida. La
segunda es una ley de baja importancia, ya que: a) es propuesta por el Legislativo; b) sus
objetivos demuestren un alcance puntual y formal; c) su tramitación no tiene repercusión en
la opinión pública; d) su tramitación carece de debate parlamentario, y; e) su votación final
se resuelve por la unanimidad de componentes de la Cámara.
10
Uno de los fundamentos de este criterio se asienta en la existencia de un gobierno de tipo presidencialista.
En tal caso, parece sensato admitir que sean las políticas del presidente las que tienen una mayor importancia
49
Como puede apreciarse, ambos tipos ideales se apoyan en los criterios reseñados: i)
origen; ii) alcance; iii) repercusión; iv) debate; y v) votación.
Cuadro 2.1. Indicadores del Indice de Importancia Política de las Leyes

Indicadores Origen Alcance Repercusión Debate Votación
1 P. Ejecutivo Grande Alta Existe Dividida
0 P. Legislativo Escaso Baja No existe Unanimidad
Buscando cuantificar la variación de los indicadores, se atribuye un valor 1 a la

variación positiva (o en el sentido de la alta importancia) y un valor 0 a la variación
negativa (o en el sentido de la baja importancia). La sumatoria de los valores expresados
por cada indicador arroja un valor que llamaremos "índice de importancia de la ley". Este
índice puede variar entre 0 y 5 y genera seis posibles registros de importancia (0, 1, 2, 3, 4,
5). En consecuencia, los tipos de ley ideal reseñados (de alta y baja importancia)
constituyen dos polos extremos de un continuo dividido en seis registros, donde podrán ser
cómodamente ubicadas todas las leyes sancionadas durante el período.
Simplificando el análisis, los seis registros serán reducidos a tres categorías de
análisis: baja importancia (0 y 1), mediana importancia (2 y 3) y alta importancia (4 y 5),
tal como se resume en la siguiente tabla:
Cuadro 2.2. Categorías y rangos de variación del Indice de Importancia Política

Nivel de Importancia Rango de variación
Baja importancia 0 1
Mediana Importancia 2 3
Alta Importancia 4 5
La clasificación de las leyes en tres categorías a partir de un índice que puede

adoptar seis valores diferentes, fortalece la tipificación en la medida que ningún criterio
aislado es determinante para la ubicación de una ley en un casillero. De este modo, ninguna
en la agenda de un gobierno y que por esta razón se privilegien en el diseño del indice presentado en este
trabajo.
50
ley deja de ser importante por el hecho de haber tenido iniciativa en el Poder Legislativo o
por haber sido votada por unanimidad. Por ejemplo, la Ley de Caducidad de la Pretensión
Punitiva del Estado (N° 15.848) fue propuesta por legisladores del Partido Nacional,
derivando en un valor de 0 en el indicador “origen”. Sin embargo, el valor de los restantes
indicadores (alcance, repercusión, debate y votación) produjo una sumatoria de 4 puntos,
mostrando ser una “ley de alta importancia política”. Contrariamente, la “Régimen de
Amnistía de Presos Políticos” (N°15.737) fue votada por unanimidad, mostrando en dicho
indicador un valor de 0. En este caso, la sumatoria de los restantes indicadores (origen,
alcance, repercusión y debate) produce un valor de 4 puntos, evidenciando de igual modo
ser una “ley de alta importancia política”.
En síntesis, el índice busca establecer el grado de importancia política de las leyes a
partir de diferentes dimensiones asociadas al proceso de aprobación de las mismas.
2.4.- Operacionalización de los indicadores
La aplicación del índice de importancia legislativa a las 1.495 leyes sancionadas en

el período, exige la necesaria operacionalización de los cinco indicadores. El indicador de
origen de la ley tendrá valor 1 cuando el proyecto sea enviado por el Poder Ejecutivo y
valor 0 cuando sea enviado por el Parlamento. La información es tomada de los Diarios de
Sesiones de la Cámara de Representantes y de la Cámara de Senadores.
El indicador "alcance o trascendencia legislativa" tendrá valor 1 cuando la ley
cumpla con el criterio jurídico de "ley sustantiva" y tendrá valor 0 cuando cumpla el
criterio jurídico de "ley formal". El indicador "repercusión en la opinión pública" tendrá
valor 1 cuando la tramitación de la ley es mencionada por lo menos dos veces en los
siguientes medios de prensa: a) semanario Búsqueda, b) diario El Observador y c) diario La
República.
El indicador "debate parlamentario" tendrá valor 1 cuando en la consideración de la
ley hacen uso de la palabra representantes de por lo menos dos sectores de cada uno de los
tres grandes partidos. La fuente de información para el análisis del debate serán los Diarios
51
de Sesiones de la Cámara de Representantes y de la Cámara de Senadores. Finalmente, el

indicador "votación" tendrá valor 1 cuando la sanción sea dividida y valor 0 cuando sea por
unanimidad. En virtud de que la mayoría de las votaciones en el Legislativo uruguayo no
tienen un carácter nominal, la detección del posicionamiento de los legisladores será
realizada mediante un proceso de inferencia que tomará en cuenta: a) la composición de la
Cámara por partidos y sectores, b) la postura asumida por los sectores a partir de los
discursos de sus legisladores en sala, c) la votación que aparece en los Diarios de Sesiones
de la Cámara de Representantes y la Cámara de Senadores. Por último, cuando una Cámara
vota una ley por unanimidad y la otra lo vota dividida, el valor del indicador será 1, o sea,
la votación de la ley será considerada dividida.
52
Capítulo 3.- La Efectividad del Poder Legislativo:

Entre el Poder Institucional y el Poder Político
El presente capítulo desarrolla cuatro aspectos centrales del proceso y la produción

legislativa. En primer lugar se presenta una breve descripción de la legislación aprobada
durante las tres legislaturas posteriores a la reinstauración democrática (1985-1999). En
segundo lugar, muestra los resultados de la aplicación del índice de importancia de las
leyes a la legislacion aprobada durante el período mencionado. En tercer lugar, se presenta
una evaluación de la productividad legislativa en función de un índice de efectividad de los
poderes Legislativo y Ejecutivo. En cuarto lugar, el capítulo propone un análisis de los
proyectos presentados según el poder y partido político proponente.
3.1.- La Legislación aprobada
El presente apartado desarrolla el resultado de la aplicación del índice de

importancia legislativa a las 1.495 leyes aprobadas en el período 1985-1999. Con este
propósito, es importante repasar los valores agregados en la aprobación de leyes. Dicha
agregación permite observar el comportamiento de la legislación a través del tiempo.
Como puede verse en el Gráfico 3.1, el número total de leyes muestra un
comportamiento disímil para los tres períodos. El primer período legislativo aprobó 371
leyes, promediando 75 leyes por año. El segundo fue el más productivo con 586 leyes, a
razón de 117 leyes por año. La última legislatura se ubicó en un nivel intermedio al
sancionar 538 leyes, con un promedio de 95 leyes por año.
53
Gráfico 3.1
Evolución del Número de Leyes: 1985-1999.
260
240
231
220
200 188
180
160
140
107 137
120 118
100 90
86 94
80 64
77 65 77
60 54 65
40 42
20
0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Fuente: Ver cuadro 3.1
Si bien el total de leyes se duplica de un extremo al otro de la serie, este registro está
fuertemente influido por el desempeño diferencial de cada uno de los períodos. En este
sentido, la primera legislatura muestra un comportamiento más estable que los dos períodos
siguientes. Si bien existe un comportamiento relativamente similar, tendiente al incremento
en el número de leyes hacia el final de cada legislatura, la variación en la legislación
aprobada anualmente dentro de cada período muestra diferencias importantes.
3.2.- Legislación aprobada según nivel de importancia
La producción de leyes mostrada en el gráfico 3.1 muestra tendencias muy

diferentes luego de la aplicación del índice de importancia presentado en el capítulo
anterior. Los tres niveles de importancia (alta, mediana y baja) verifican comportamientos
disímiles para las tres legislaturas, donde la variable tiempo constituye un factor central. El
cuadro 3.1 presenta un sumario del total de leyes producidas durante las pasadas tres
legislaturas, así como los resultados correspondientes a la aplicación del índice de
importancia de las leyes, discriminadas según los tres niveles sugeridos.
54
Cuadro 3.1: Aprobación de Leyes según año y nivel de importancia: 1985-1999.

Año Total de Leyes Alta Importancia Mediana Importancia Baja Importancia
1985 64 15 34 15
1986 54 12 21 21
1987 86 6 50 30
1988 77 5 26 45
1989 90 6 56 28
1990 65 9 26 30
1991 65 9 19 37
1992 107 9 45 53
1993 118 1 62 55
1994 231 5 90 136
1995 42 9 12 21
1996 77 8 23 46
1997 94 6 50 38
1998 137 4 44 89
1999 188 7 98 83
Total 1495 111 656 727
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Informática Parlamentaria
Como podrá observarse, las leyes de gran importancia constituyen un grupo muy
menor en el total de leyes aprobadas durante los tres períodos, mientras que el grueso de la
legislación se centra en leyes de mediana y baja importancia. Asimismo, el comportamiento
temporal de cada uno de estos tres tipos es muy distinto. El gráfico 3.2 muestra la evolución
de los mismos.
Gráfico 3.2
Núm e ro de le ye s se gún nive l de Im portancia: 1985-1999.
150
140
130
120
110
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
A lta Mediana Baja
Fuentes: Elaboración propia, Anexo, Tabla 1.
55
A.- Leyes de Alta Importancia Política. Mientras las leyes de alta importancia se
concentran en los dos o tres primeros años de la legislatura, las leyes de mediana y baja se
aprueban fundamentalmente en los últimos años de mandato. Estas leyes presentan una
gran significación en el conjunto de la legislación aprobada, constituyendo el 92,4% del
total.
El gráfico 3.3 muestra tres aspectos centrales del comportamiento de las leyes de
alta importancia. Es posible observar que estas leyes se concentran al inicio de la legislatura
y su evolucion es decreciente en funcion del tiempo. Este comportamiento se ajusta a la
dinámica de los ciclos de gobierno en su fase cooperativa, tal cual ha sido descripto por
Buquet, Chasquetti y Moraes (1998:66-69). Estos autores sostienen que el ciclo de
gobierno se compone de dos etapas, donde los tres primeros años están caracterizados por
la producción de leyes importantes, mientras que la segunda etapa está signada por el
aumento de los vetos del Poder Ejecutivo y el menor ritmo de aprobación de leyes
importantes. La evolución de este tipo de leyes obedecería a dos tipos de factores políticos.
Por un lado, al inicio de los mandatos han existido mayorías legislativas capaces de aprobar
leyes importantes. Por otro, también al inicio de los mandatos el Poder Ejecutivo introduce
gran parte de su agenda de gobierno proponiendo proyectos de gran envergadura. Esto
supone que el trabajo parlamentario se ajuste naturalmente a un orden de prioridades
determinado por la existencia de una coalición de gobierno con una agenda de políticas a
ser considerada.
Gráfico 3.3
Evolu ción de l Nú m e ro de le ye s de alta im portan cia:
1985-1999
16
15
15 Max .
14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1 1 Min.
0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Fuentes: Elaboración propia, Anexo, Tabla 1.
56
Adicionalmente, otra lectura del Gráfico 3.3 debe considerar factores importantes de
coyuntura, los cuales se ven reflejados en el volumen de la legislación de importancia para
cada período. Obsérvese que el primero de ellos (1985-1989) es notoriamente más
productivo como consecuencia del proceso de reinstauración democrática y las exigencias
que en materia de actualización legal exigió dicho período. Posteriormente, las dos
legislaturas siguientes mantienen un perfil temático centrado en la reforma del estado y el
ajuste estructural. El número total de leyes importantes es muy similar para las últimas dos
legislaturas, mientras que su evolución en el tiempo muestra diferencias importantes (Ver
Anexo).
B.- Leyes de Mediana Importancia Política. Como lo muestra el gráfico 3.4, las
leyes de mediana importancia evidencian un comportamiento inverso a las de alta
importancia. En efecto, estas normas crecen a partir del segundo año hasta el final de los
mandatos. En este caso, la serie completa (1985-1999) verifica un comportamiento de
creciente significación en el total de leyes aprobadas. Este crecimiento sistemático por
período presenta características específicas.
Gráfico 3.4
Ev o lu ció n de l n ú m e ro de le y e s de m e dia n a im po rt a n cia :
1985-1999.
110
100
9 8 Ma x
90
80
70
60
50
40
30
20
10 1 2 Min .
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Fuente: Anexo, Tabla 3.1
El primero muestra un comportamiento de crecimiento irregular (zigzagueante).

Durante el segundo se observa un crecimiento contínuo a partir del segundo año.
57
Finalmente, el tercero presenta un crecimiento sostenido con una leve inflexión en 1998
seguida por un último año donde se destaca el mayor registro de la serie.
C.- Leyes de Baja Importancia Política. Al igual que las de mediana importancia,
las leyes de baja importancia se concentran en los últimos tres años de mandato y
mantienen un comportamiento creciente para toda la serie (ver Gráfico 3.5). En efecto,
estas leyes son relegadas hacia el final de las legislaturas, tal vez porque exigen escasa
negociación entre las bancadas que integran el Legislativo o entre éste y el Poder Ejecutivo.
La dinámica de este tipo de legislación parecería seguir dos grandes criterios para su
aprobación. Las aprobadas durante los tres primeros años son proyectos que cuentan con
consensos importantes dentro del Legislativo, pero que deben ser tramitados con gran
celeridad por razones de tipo administrativo (dentro de la estructura del estado o por
contingencias de distinto orden (inundaciones, etc.). En cambio, las leyes relegadas hacia
los dos últimos años son proyectos que se asume lograrán acuerdo tácito entre los
parlamentarios. Un ejemplo del primer tipo es la autorización para la salida de buques del
Ejército en misión en el extranjero. Un ejemplo del segundo tipo es la denominación de
escuelas u hospitales, o el otorgamiento de pensiones graciables. En suma, la mayoría de
estas leyes son actos administrativos que, por su contenido y alcance, se agotan en el
tiempo.
Gráfico 3.5
Evolución de l núme ro de le ye s de baja importancia:

1985-1999.
150
140
130 136 Max .
120
110
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
15 Min.
0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Fuente: Anexo, Tabla 1
58
El comportamiento agregado de la legislación así como la discriminación de las

leyes según tipos de importancia, muestran con evidencia dos presunciones. En primer
lugar, que la legislación de importancia se concentra al inicio de los mandatos y que ello
obedece en buena medida a la existencia de mayorías parlamentarias y de una agenda de
gobierno. En segundo lugar, la legislación de mediana y baja importancia se concentra
hacia el final de los mandatos. Ello se debe a la acumulación de trabajo determinada por la
agenda de gobierno al inicio de los mandatos. En otras palabras, la evidencia parece
mostrar que los legisladores concentran su trabajo más exigente en los primeros dos o tres
años de la legislatura, postergando una parte importante de los proyectos de mediana y baja
importancia para el final de los períodos
3.3.- El comportamiento de la productividad según Poder.
Los estudios de opinión pública han mostrado que el Poder Legislativo ha sido
negativamente evaluado como una institución escasamente efectiva durante los ultimos
quince años (ver Gráfico 2.2 del capítulo 2). Sin embargo, no ha existido evidencia
empírica que contrastara esta presunción en la arena parlamentaria como espacio central en
la toma de decisiones. La elaboración y aprobación de políticas depende de la concurrencia
y acuerdo del Ejecutivo y el Legislativo y por ello se hace pertinente comparar cuán
efectivas son ambas ramas del gobierno en función de la legislación aprobada.
Una primera forma de calcular la efectividad de cada Poder y cada partido resulta
del cálculo de la tasa de éxito en la aprobación de leyes que cada uno de ellos presenta. Este
procedimiento supone establecer una relación entre el volumen de proyectos presentados y
el total de leyes aprobadas para cada caso (ver cuadro 3.2). Una segunda forma de calcular
la efectividad de los Poderes y partidos deriva del cálculo de la proporción de leyes
iniciadas por cada uno en el total de la legislación sancionada (ver cuadro 3.3).
59
Cuadro 3.2. Tasa de Éxito de los Poderes sobre proyectos presentados.

Poder Ejecutivo Poder Legislativo
Período Leyes Proyectos Efectividad Leyes Proyectos Efectividad
1985-1990 227 419 54.2 144 980 14.7
1990-1995 362 580 62.4 224 805 27.8
1995-2000 349 603 57.8 187 789 23.7
Total 938 1602 58.6 555 2574 21.5
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Informática Parlamentaria e Información Legislativa.
Cuadro 3.3. Tasa de Incidencia de los Poderes sobre el total de leyes aprobadas.
Poder Ejecutivo Poder Legislativo
Período Leyes iniciadas Efectividad Leyes iniciadas Efectividad
1985-1990 227 61.2 144 38.8
1990-1995 362 61.8 224 38.2
1995-2000 349 64.8 187 35.2
Total 938 62.9 555 37.1
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Informática Parlamentaria e Información Legislativa.
Aunque ambas medidas están directamente vinculadas con la efectividad de los

poderes, cada una de ellas toma en cuenta aspectos diferentes. Mientras la tasa de éxito
considera especialmente el destino de los proyecto enviados por cada poder, la tasa de
incidencia considera el peso relativo de cada uno de los poderes sobre el total de la
legislación. Así, una buena aproximación a la determinación de la efectividad relativa de
los poderes consiste en promediar ambos indicadores para obtener un índice de efectividad.
El cuadro 3.4 presenta los valores de este índice de efectivadad para las tres legislaturas
consideradas.
Cuadro 3.4. Indice de Efectividad de los Poderes

Período Poder Ejecutivo Poder Legislativo
1985-1990 57,70 26,75
1990-1995 62,10 33,00
1995-2000 61,30 29,45
Total 60,75 29,30
60
A continuación el gráfico 3.6 muestra el comportamiento del índice de efectividad

para el período 1985-1999 con los valores anuales. Allí se observan dos regularidades. Por
un lado la efectividad del Poder Ejecutivo es superior a la del Legislativo durante los
primeros cuatro años de las tres legislaturas. Por otro, el Poder Legislativo es
sistemáticamente superior al Ejecutivo en el último año de cada período.
Gráfico 3.6
Evolucion del Indice de Efectividad de los Poderes: 1985-1999

(en porcentajes).
85,0%
75,0%
65,0%
55,0%
45,0%
35,0%
25,0%
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Ejecutivo Legislativo
Fuente: Anexo, Tabla 3.
Estos valores de efectividad para uno y otro Poder tienen su explicación en varios
factores interactuantes. En primer lugar, los bajos registros de efectividad del Legislativo
durante los primeros dos años de cada legislatura pueden responder a la hiperactividad de
un Ejecutivo entrante, que incorpora durante dicho lapso la mayor parte de su agenda de
gobierno. En segundo lugar, la baja tasa también podría obedecer al hecho de que el
Legislativo introduce inicialmente un número muy elevado de proyectos de los cuales logra
aprobar muy pocos, debido a las urgencias planteadas por la agenda del Ejecutivo. El tercer
factor resulta más evidente. Parece razonable pensar que hacia el final de los mandatos los
legisladores han adquirido destrezas y conocimientos de la dinámica parlamentaria que les
permiten ser más efectivos en la negociación de apoyos a sus proyectos.
61
El comportamiento del Poder Legislativo según Cámara es relativamente parecido.

El gráfico 3.7 muestra que senadores y diputados verifican un nivel de efectividad muy
similar durante los tres períodos. Esto quiere decir que en el total de la producción
propuesta por el Parlamento no parecen existir diferencias importantes entre una y otra
Cámara, independientemente de la diferenciación política e institucional que las destaca.
Hipotéticamente, podría pensarse que en función del número de sus integrantes, la Cámara
de Representantes podría ser más efectiva. Sin embargo, la evidencia emprírica no confirma
esta presunción.
Gráfico 3.7
Evolución Indice Efectividad

(según cámara)
100%
80%
60%
40%
20%
0%
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
CCSS CCRR
En síntesis, como se observó en el gráfico 3.1, el desempeño del Poder Ejecutivo es

notoriamente más estable que el del Legislativo. Ambos Poderes tienen un comportamiento
temporal distinto en términos de su efectividad en el proceso legislativo. El Legislativo es
crecientemente efectivo en función del tiempo, mientras que el Ejecutivo es estable y no
muestra una mejor performance hacia el final de los mandatos (por más información, ver
Anexo, Tabla 3).
62
3.4.- El origen de los proyectos según Poder.
El mapa anterior analiza la aprobación de leyes durante el período 1985-1999,

donde el total de leyes ascendió a 1495 sobre un total de 4170 proyectos presentados. Ello
significa que 2671 proyectos no fueron aprobados por el Parlamento o que el 64% del total
de proyectos presentados no fue aprobado por las tres legislaturas en estudio (ver Anexo,
Tabla 3.8). La evolución anual de las tasas de aprobación –tomada como el porcentaje de
leyes aprobadas sobre el total de proyectos presentados-, muestra un rasgo relativamente
esperable en función de la evidencia presentada.
Gráfico 3.8
Número de proyectos y tasa anual de aprobación de

leyes: 1985-1999.
450 100.0
400
80.0
350 71.3%
60.0
300
250
40.0
200
20.0
150 18.5%
100 0.0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Proyectos Tasa anual
Lineal (Proyectos) Lineal (Tasa anual)
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Información Parlamentaria.
En el Gráfico 3.8 es posible observar dos tendencias asociadas con el número de

proyectos presentados durante las últimas tres legislaturas. En primer lugar y más
importante, la tasa de aprobación ha crecido tendencialmente, mostrando que el número de
leyes aprobadas aumenta durante la serie de tiempo. El número de proyectos, sin embargo,
presenta una tendencia mas estable, aunque levemente creciente. La discriminación por
63
períodos en la evolución del número de proyectos presenta simetrías importantes ya que en

valores agregados cada legislatura propuso un número muy cercano a los 1400 proyectos de
ley. Sin embargo, la evolución intra-períodos es diferente para cada legislatura, ya que la
primera legislatura muestra un decrecimiento sistemático entre 1985 y 1989, la segunda un
decrecimiento desde 1990 hasta 1992 para luego crecer hasta 1994. Finalmente, la tercera
muestra el comportamiento más irregular, en tanto decrece durante los dos primeros años,
para luego mostrar el mayor crecimiento sostenido durante la década y volver a decrecer
abruptamente durante el año electoral de 1999.
Gráfico 3.9
Número de Proyectos según Poder: 1985-1999.
300
280
260
240
220
200
180
160
140
120
100
80
60
40
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
PE PL Linear (PL) Linear (PE)
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Información Parlamentaria.
Según el Gráfico 3.9, el Poder Legislativo presenta regularmente –con escasas

excepciones- un número de proyectos superior al del Poder Ejecutivo. Sin embargo, su
tendencia es decreciente para toda la serie de tiempo. Inversamente, el Poder Ejecutivo
verifica un crecimiento en su participación sobre el número de proyectos y en algunos casos
supera al Poder Legislativo. En función de estas dos tendencias opuestas el volumen total
de proyectos durante los tres períodos se muestra relativamente estable.
Durante la primera legislatura (ver Gráfico 3.9), el Legislativo decrece
sistemáticamente el número de proyectos, desde el primero hasta el ultimo año. De igual
64
modo, durante la segunda legislatura (90-94), el Ejecutivo incrementa aún más su

participación en el número de proyectos, llegando a superar al Legislativo en el año 1994.11
Finalmente, la última legislatura es la más simétrica en el comportamiento de los dos
poderes, con la leve excepción de 1999, donde el Ejecutivo presenta nuevamente un
número mayor de proyectos que el Legislativo.
Como el Gráfico 3.10 muestra, el comportamiento del Poder Legislativo esta
fuertemente asociado a la evolución del número de proyectos que presenta anualmente la
cámara de Representantes. Esta conclusión parecería ser evidente en función del mayor
número de miembros con que cuenta dicha Cámara respecto al Senado. Sin embargo, como
veremos en el próximo capitulo, la Cámara de Senadores parece mostrar una mayor
efectividad en la aprobación de leyes, a pesar de contar con un menor número de proyectos
presentados que la Cámara de Representantes.
Gráfico 3.10
Número de Proyectos según Cámara: 1985-1999.

200
192 Max.
180
160
140
120
100
80 86 Max.
63 Min.
60
40
20
21 Min.
0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
CCSS CCRR
11
Es importante destacar que este punto no esta en contradicción con el hecho de que en el año 1994 se
verifique el mayor número de leyes con iniciativa en el Poder Legislativo. Ello obedece a que los proyectos
aprobados durante dicho año fueron presentados en años anteriores.
65
3.5.- El origen de los proyectos según partido político
Para el análisis del comportamiento de los partidos en materia de presentación de

proyectos, sería esperable encontrar que éstos muestren distintos desempeños en función de
su posicionamiento en el proceso político. En tal caso, los escenarios pueden ser variados,
en tanto se considere el rango de oposición o gobierno, o su posicionamiento en marco de
una coalición de partidos. Durante la serie de tiempo en estudio, el Parlamento cuenta con
experiencias de ese tipo, particularmente durante las dos últimas legislaturas.
Gráfico 3.11 Gráfico 3.12

Número de Proyectos: P.C. y P.N. 1985-1999. Número de Proyectos FA y NE-UC. 1985-1999.
110 80
100 104 Max. 74 Max.

70
90
60
80
70 71 Max. 50
60 40
50
30
40 30 Max
20
30 7 Min.
27 Min.
20 22 Min. 10
10 2 Min.
0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
85
87
89
91
93
95
97
99
19
19
19
19
19
19
19
19
PC PN FA UC-NE
Por un lado, resulta interesante observar que el Partido Nacional se ha mostrado

como el más productivo en materia propositiva, con 984 proyectos durante las tres
legislaturas en estudio. Le sigue el Partido Colorado con 567 proyectos, el Frente Amplio
con 479 y el Nuevo Espacio con 148 iniciativas de ley (ver Anexo, Tabla 10). Sin embargo,
como puede observarse en el Gráfico 3.11, si bien el Partido Nacional ha sido el más
productivo, no parece haber mantenido un ritmo constante, al igual que lo ocurrido con el
Partido Colorado. Ambos decrecen su productividad durante el período 90-94, para crecer
nuevamente durante el período 95-2000. Por su parte, el Frente Amplio muestra ser el único
partido con un decrecimiento sistemático en la presentación de proyectos desde 1985 (ver
66
Gráfico 3.12).
Cuadro 3.5
Promedio anual de proyectos presentados por partido: 1985-1999.
Período P.Colorado P.Nacional Frente Amplio NE
1985-1989 40.2 72.9 48.7 5.7*
1990-1994 31.1 57.2 24.9 20.2
1995-1999 42.2 66.7 22.2 9.4
* Unión Cívica.
Fuente: Elaboración propia en base a la Tabla 10 del Anexo.
El cuadro 3.5 permite extraer algunas conclusiones interesantes en la productividad

de los partidos en materia de proyectos. En primer lugar, parece desprenderse que el Partido
Colorado es más productivo durante sus períodos de gobierno. En segundo lugar, el Partido
Nacional mantiene un comportamiento inverso al anterior, ya que decrece su productividad
durante su mandato presidencial. Sin embargo, también puede decirse que ambos
comportamientos obedecen a que la productividad total del período 90-94 decae. Luego de
este, durante el período 95-99, ambos partidos incrementan nuevamente su productividad,
lo cual fortalece esta presunción (cuadro 3.5). En suma, ambos partidos muestran un
comportamiento relativamente simétrico, aunque separados por una brecha importante en el
número de proyectos. En tercer lugar, Frente Amplio decrece su productividad durante las
pasadas tres legislaturas en forma sistemática, con un leve decrecimiento durante la ultima
legislatura, respecto al período 90-94. Finalmente, la Unión Cívica y el Nuevo Espacio
muestran la menor participación en la presentación de proyectos, hecho explicable a
propósito del tamaño de su representación política en ambas cámaras. El Nuevo Espacio,
sin embargo, parece dar signos de haber sentido su fractura interna en 1994 según lo
muestra el cuadro 3.5.
67
3.6.- Conclusiones.
El presente capítulo ha estudiado la legislación aprobada por el Parlamento durante el

período 1985-1999. El análisis agregado del total de la leyes y la utilización de un índice de
importancia legislativa permiten extraer cinco grandes conclusiones:
• Durante los tres períodos estudiados, se constata la existencia de un ciclo de producción
legislativa, con fases de crecimiento y decrecimiento (o expansión y contracción),
donde el número de leyes sancionadas aumenta durante los últimos dos años de los
mandatos.
• La aplicación del índice de importancia de las leyes permite observar que en el
comportamiento cíclico no existe paridad o simetría en el desempeño de los tres tipos
de legislación. Las leyes de alta importancia muestran un decrecimiento en función del
tiempo, mientras que las leyes de mediana y baja importancia aumentan a partir de la
mitad del período.
• Existen factores intervinientes de peso en la evolución de estos tres tipos de legislación.
La primera legislatura se vio fuertemente influenciada por la transición democrática o
reinstitucionalización y no tanto por el hecho de que el Presidente detentara o no
mayorías parlamentarias. La segunda y tercera legislatura, sin embargo, se muestran
fuertemente determinadas por este último factor. Una evidencia de ello, es el hecho de
que la evolución creciente del número de leyes de mediana y baja importancia parece
estar asociada a los contextos donde el Presidente carece de una mayoría parlamentaria
estable.
• En cuarto lugar, el número de proyectos presentados crece levemente con el transcurso
de las legislaturas, mientras que la tasa de aprobación de leyes también crece pero a un
ritmo superior. Si consideramos la participación de cada Poder en el leve crecimiento
del número de proyectos presentados, encontramos que el Legislativo ha decrecido su
participación con el paso del tiempo. En cambio, el Ejecutivo presenta un incremento
constante durante cada legislatura. La participación por cámaras en el mencionado
decrecimiento es simétrica, ya que decrecen en igual proporción.
• Finalmente, el comportamiento de los partidos en la presentación de proyectos muestra
68
resultados diversos. El Partido Nacional es el partido con mayor productividad en

materia de presentación de proyectos durante las tres legislaturas en estudio. Le sigue el
Partido Colorado y más lejanamente el Frente Amplio. Este último es el único partido
que verifica un decrecimiento sistemático en la presentación de proyectos.
69
Capítulo 4.- El Origen de la Legislación
El presente capítulo estudia la evolución de la legislación según su origen. Por un

lado se analiza el comportamiento del Legislativo en la aprobación de leyes según Poder
(Legislativo/Ejecutivo). Por otro, se analiza la legislación según el partido político
proponente. En ambos análisis, la producción legislativa es estudiada a partir de los tres
niveles de importancia destacados en los capítulos 2 y 3.
4.1.- El origen de la legislación según Poder y nivel de importancia.
La Constitución de la República le otorga al los poderes Ejecutivo y Legislativo la

facultad de iniciar proyectos de ley. Sin embargo, la Constitución también especifica ciertas
materias en las cuales el Poder Ejecutivo tendrá inciativa privativa. Esto significa que el
Parlamento ve limitadas sus potestades legislativas, sin ver limitada su capacidad para
modificar o sencillamente no aprobar dichos proyectos. En principio, se espera que este
dispositivo constitucional tenga una fuerte incidencia en la legislación que el Ejecutivo
logra aprobar en el Parlamento. De hecho, es posible que en función de dicha iniciativa
privativa el Ejecutivo sea lógicamente más efectivo en el proceso legislativo.
Los cuadros 4.1 y 4.2 muestran el volumen de legislación según el Poder de origen
y el nivel de importancia de las leyes. Como se desprende del primero de los cuadros, el
Parlamento uruguayo parece ser productivo en la aprobación de leyes de mediana y baja
importancia. Estas leyes se concentran en los últimos tres años de cada legislatura, mientras
que las de alta importancia son pocas y se aprueban durante los primeros dos años de
gobierno. Este comportamiento del Legislativo es comprensible, ya que las leyes de menor
importancia son naturalmente relegadas hacia el final de la legislatura, permitiéndole a los
legisladores concentrarse durante el inicio de los mandatos en las leyes de alta importancia.
Estas leyes requieren un mayor esfuerzo de parte de los legisladores e implican tiempos de
negociación más prolongados con el Ejecutivo y entre ambas Cámaras.
70
Cuadro 4.1 Cuadro 4.2

Número de Leyes originadas en el Poder Número de Leyes propuestas por el Poder
Legislativo según nivel de importancia Ejecutivo según nivel de importancia
Año Alta Media Baja Total Año Alta Media Baja Total
1985 8 13 8 29 1985 7 21 7 35
1986 6 12 3 21 1986 6 9 18 33
1987 0 13 14 27 1987 6 37 16 59
1988 3 3 24 30 1988 2 23 21 46
1989 3 26 8 37 1989 3 30 20 53
1990 2 11 5 18 1990 7 15 25 47
1991 4 4 11 19 1991 5 15 26 46
1992 3 11 14 28 1992 6 34 39 79
1993 0 17 22 39 1993 1 45 33 79
1994 2 30 86 118 1994 3 60 50 113
1995 3 2 5 10 1995 6 10 16 32
1996 3 9 18 30 1996 5 14 28 47
1997 1 12 12 25 1997 5 38 26 69
1998 0 12 39 51 1998 4 32 50 86
1999 2 25 45 72 1999 5 72 38 115
Total 40 200 314 554 Total 71 455 413 939
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Información Legislativa e Informática Parlamentaria.
Por un lado, la comparación de la legislacion propuesta por cada poder muestra que
el Ejecutivo es más efectivo, ya que a nivel agregado logra un mayor volumen de
aprobación de leyes (939 contra 554 del Legislativo). Por otro lado, es posible observar que
a medida que avanza cada legislatura, el Parlamento uruguayo se torna efectivo en leyes de
mediana y baja importancia. Las leyes de alta importancia decrecen durante el término de
las legislaturas y se concentran en los dos primeros años. De igual modo, el Ejecutivo
aumenta su efectividad en leyes de mediana y baja importancia a medida que avanza la
legislatura, lo cual indica que ambos Poderes se avocan a la aprobación de este tipo de
leyes durante el mencionado período (Cuadro 4.2 y Gráfico 4.1).
71
Gráfico 4.1
Aprobación de leyes por período según nivel de importancia:
1985-1999.
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
Alta (PE) Mediana (PE) Baja (PE) Alta (PL) Mediana (PL) Baja (PL)
1985-1989 1990-1994 1995-1999
Fuente: Anexo, Tablas 4 al 9.
Por otra parte, el comportamiento del Legislativo presenta algunos matices según la
cámara de origen de la ley. Por un lado, el Senado parece ser productivo en la proposición
de leyes de mediana y alta importancia (Gráfico 4.2).
Gráfico 4.2
Número de leyes segun nivel de importancia. Cámara de

Senadores: 1985-1999
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Senado T-1 Senado T-2 Senado T-3
T1 = Leyes de alta importancia; T2 = de mediana importancia; T3 = de baja importancia

72
Gráfico 4.3
Número de leyes segun nivel de importancia. Cámara de

Representantes: 1985-1999
80
70
60
50
40
30
20
10
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Repres.T-1 Repres.T-2 Repres.T-3

T1 = Leyes de alta importancia; T2 = de mediana importancia; T3 = de baja importancia
Pero por otro, los integrantes de la Cámara de Representantes parecen desarrollar

una estrategia inversa (Gráfico 4.3), ya que su productividad crece en leyes de baja
importancia y presentan un interés similar al del Senado en las de mediana importancia.
Este comportamiento podría obedecer a una modalidad de relacionamiento entre las
Cámaras muy similar a una división funcional del trabajo. Los senadores emplean una parte
importante de su tiempo en la negociación política con el Poder Ejecutivo o entre las
propias fracciones de los partidos a las que pertenecen. Este comportamiento tiene su
mayor evidencia en el número de leyes importantes aprobadas por el Senado y la baja
propensión que sus integrantes tienen hacia la proposición de leyes de baja importancia.
Por contrapartida, los representantes dedican un mayor tiempo al trabajo “con-la-
ley”, principalmente a través del trabajo en comisiones, mientras los senadores negocian
políticamente la aprobación de una o varias leyes de importancia. En esta división del
trabajo, los representantes muestran un mayor interés por las leyes de mediana y
principalmente baja importancia. No obstante, dicho interés se asienta fuertemente en el
tipo de representación política que los diputados tienen. Éstos, en función de su mayor
73
vínculo con la circunscripción por la cual fueron electos, se ven más involucrados con la
aprobación de legislación cuya referencia es típicamente local o particularista.
Finalmente, como se señaló antes, las leyes de gran importancia presentan una
característica sobresaliente. El cuadro 4.3 muestra que de las 71 leyes importantes con
origen en el Poder Ejecutivo, 64 fueron proyectos cuya materia era privativa de este Poder.
Dicho en otros términos, el 90.1% de las leyes cuyo origen era el Poder Ejecutivo (57.7%
del total general) no se ven sujetas a ningún tipo de competencia con el Poder Legislativo.
Esto es algo no muy distinto a decir que el Ejecutivo es altamente efectivo en leyes que
solo él puede proponer. Este elemento introduce una variación importante en la
ponderación sobre la efectividad de los Poderes en este tipo de leyes, ya que la asimetría
entre uno y otro se reduce notoriamente. Existe un espacio importante del relacionamiento
entre ambos Poderes donde no compiten en el proceso legislativo. En este caso, la dinámica
está dada por la modificación de dichos proyectos por parte del Legislativo. Esto es, el
Ejecutivo propone y el Legislativo dispone.
Cuadro 4.3: Origen de las Leyes de alta importancia según Poder

Total Total Privativas
Período Total
PL PE PE
1985-89 20 24 23 44
1990-94 11 22 21 33
1995-99 9 25 20 34
Total 40 71 64 111
Por otra parte, el presente estudio no se propone observar el tramite

extraparlamentario de las leyes y los procesos de negociación entre Ejecutivo y
Legislativo. En tal caso, es evidente que numerosos proyectos que tienen iniciativa
privativa en el Poder Ejecutivo son presentados por éste a propuesta del Legislativo. Los
mensajes complementarios durante el proceso presupuestario son un buen ejemplo de este
problema. Por lo tanto, también existen proyectos que a pesar de ser de iniciativa privativa
del Ejecutivo, tienen su origen sustantivo en el Poder Legislativo.
74
4.2.- El origen de la legislación según partido político y nivel de importancia.
La actividad parlamentaria es un producto de los partidos políticos. Por esta razón,

el Parlamento no se presenta como un actor racional unificado. Su composición política lo
determina en función de la representación partidaria que lo integra. Esto indica que la
producción del Parlamento también debe estudiarse en función de las preferencias y la
capacidad negociaciadora de los partidos. Teóricamente, es posible pensar que los partidos
tengan algún tipo de preferencia hacia cierto tipo de legislación (políticas sociales,
regulación de mercados, administración publica, etc.), pero las preferencias no constituyen
el foco de interés del presente estudio. El seguimiento de la legislación según el partido que
le dio origen a la ley permite observar cuál de ellos es más productivo en los tres niveles de
importancia destacados en el estudio12
De las 1495 leyes aprobadas para el período 1985-1999, un total de 555 fueron
propuestas por el Poder Legislativo. De éstas, 40 son leyes de gran importancia, 200 de
mediana y 315 de baja importancia. Este es el producto de las leyes propuestas por el Poder
Legislativo. No obstante, la discriminación según el partido proponente de la ley muestra
sus propias dinámicas y regularidades. Dicha discriminación es importante, por que el
poder de los partidos es en buena medida el reflejo de la representación que logran en las
urnas y de su rol parlamentario, ya sea de oposición o de gobierno.
Los pasados tres gobiernos han correspondido al Partido Colorado en dos ocasiones
(1985-1989 y 1995-1999) y al Partido Nacional en una (1989-1994). Estos períodos han
sido políticamente distintos debido a tres factores, que se ven reflejados en el quantum de la
productividad legislativa y en los contenidos de las políticas.
En primer lugar, cabe destacar factores típicamente de coyuntura como lo muestra la
primera administración del Dr. Sanguinetti. Dicho gobierno estuvo fundamentalmente
orientado hacia temas relacionados con la reinstauración democrática. Luego, es posible
12
Una de las ventajas comparativas de estudiar el caso uruguayo, tiene que ver con la estabilidad de su
sistema de partidos. Este elemento constituye una de las características más sobresalientes a nivel
latinoamericano, ya que la alta institucionalización de los partidos uruguayos ha mostrado niveles muy bajos
de volatilidad. Esto permite estudiar sin mayores inconvenientes la productividad legislativa por partidos en el
mediano y largo plazo, ya que los partidos son los mismos.
75
encontrar mayor continuidad en el contenido de la legislación y los temas que han ocupado
al sistema político en general y al Parlamento en particular.
En segundo lugar, los tres períodos han mostrado continuidad en torno a una
mutación en el sistema de partidos iniciada en 1971 con la incorporación del Frente
Amplio. Como consecuencia de ello, las configuraciones políticas y el juego de mayorías y
minorías han hecho que los partidos ganadores de la contienda presidencial hayan tenido –
progresivamente- mayores dificultades para la aprobación de leyes. Especialmente cuando
las normas son importantes, los partidos ocupantes de la titularidad del Ejecutivo debieron
buscar la formación de coaliciones o acuerdos de gobierno para poder aprobar su agenda de
políticas.
En tercer lugar, el Parlamento ha constituido un centro inevitable de formación de
consensos, en función del punto anterior. La formación de acuerdos y coaliciones ha
mostrado que el Legislativo uruguayo ha sido un agente proactivo de las agendas
establecidas por los gobiernos y al mismo tiempo ha sido capaz de desarrollar sus propias
estrategias. Para ello, la actividad de los partidos ha sido particularmente destacable
independientemente del tamaño de la representación parlamentaria y el espacio político que
ocupa cada partido, ya sea oposición o gobierno.
Como se observa en el Gráfico 4.4, el Partido Colorado muestra una gran
efectividad en leyes de baja y mediana importancia (ver también Anexo 4). En el caso de
estas últimas, fue particularmente productivo durante la primera legislatura de la
reinstauración democrática, mientras que las leyes de baja importancia verifican un
comportamiento más regular durante los tres períodos. Las leyes de gran importancia, sin
embargo, muestran un comportamiento radicalmente distinto.
El Partido Colorado no parece haber mostrado interés en este tipo de legislación,
con excepción de la primera legislatura. Ello es posible que se deba a su estrategia
legislativa, donde siendo gobierno prefiera enviar el mismo proyecto a través del Ejecutivo
que introducirlo en alguna de las Cámaras. Sin embargo, su posicionamiento en la
oposición o como integrante de la “coincidencia nacional” durante los primeros dos años de
la legislatura del presidente Lacalle, no denota un cambio en esta estrategia. Luego de la
primera legislatura, el Partido Colorado mantiene una marcada preferencia hacia las leyes
76
de mediana y baja importancia en el ambito parlamentario.
Gráfico 4.4
Número de leyes segun nivel de importancia:

Partido Colorado: 1985-1999.
20
19
18 19 Max.
17
16
15
14
13
12
11
10
9
8
7 7 Max.
6
5
4
3
2
1
0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
PC1 PC2 PC3
PC1: Leyes alta importancia; PC2 : de mediana importancia; PC3 : de baja importancia
Por su parte, el Partido Nacional es el partido político con mejor performance

durante los pasados quince años en los tres niveles de importancia de las leyes (Gráfico
4.5). Sus registros duplican los valores logrados por los otros partidos con representación
parlamentaria. Obsérvese que mientras el Partido Colorado alcanza las 5 leyes importantes
durante toda la serie de tiempo, el Partido Nacional se aproxima a la veintena. De igual
modo, el Partido Nacional se muestra altamente productivo en leyes de mediana
importancia, donde también duplica los registros del Partido Colorado y también del Frente
Amplio. En leyes de baja importancia los registros son altos para los tres partidos, pero el
Partido Nacional también duplica los valores de los restantes partidos. En concreto, logra
aprobar alrededor del 20% de estas leyes en los pasados quince años.
77
Gráfico 4.5
Número de leyes según nivel de importancia:

Partido Nacional: 1985-1999.
55
50
48 Max.
45
40
35
30
25
20
15
10 8 Max.
5
0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
PN1 PN2 PN3
PN1: Leyes alta importancia; PN2: de mediana importancia; PN3: de baja importancia
Un elemento destacable del comportamiento de ambos partidos es que ni la

titularidad del gobierno, el posicionamiento en la oposición o la integración de una
coalición parecen ser relevantes en la conducta parlamentaria adoptada. De hecho, casi no
existe diferencia entre una y otra instancia política. Los valores para los tres tipos de leyes
muestran que deben estar incidiendo otras variables de difícil ponderación. En principio,
una de ellas –tal vez de las más significativas- tiene que ver con la irregularidad que
introduce el primer período legislativo, el cual no permite en la mayor parte de los casos
extraer conclusiones firmes sobre la estrategia del Partido Colorado en políticas de
importancia. Pero también es irregular la productividad del Partido Nacional, en la medida
que supera el registro del Partido Colorado y logra aprobar un 60% de toda la legislación
importante del período con iniciativa en el Legislativo.
78
Gráfico 4.6
Número de leyes segun nivel de importancia.

Partido Colorado y Partido Nacional: 1985-1999.
15
14 14 Max
13
12
11
10
9
8
7
6
5 5 Max.
4 3 Min.
3
2
1 0 Min.
0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
PC-PN. Alta PC-PN. Mediana

Lineal (PC-PN. Mediana) Lineal (PC-PN. Alta)
Las consideraciones anteriores se consolidan al observar los valores sumados de

ambos partidos para toda la serie en las leyes de mediana y alta importancia (Gráfico 4.6).
El elemento interesante es que los dos tipos de leyes no verifican un comportamiento
regular para los tres períodos. Para ambos tipos de leyes, los máximos y mínimos se hallan
localizados durante los dos gobiernos del Presidente Sanguinetti (1985-89; 1995-99). Sin
embargo, mientras que la primera legislatura verifica un comportamiento irregular, la
ultima muestra una disminución sistemática en la suma de los partidos de la coalición en
leyes de mediana y alta importancia.
El posicionamiento del Frente Amplio en la oposición durante los pasados quince
años se ve reflejado en los registros de su productividad (Gráfico 4.7). En este caso, existen
valores esperables como los verificados en las leyes de alta importancia, donde la coalición
de izquierda ha tenido dificultades “naturales” en el hallazgo de apoyos parlamentarios.
79
Gráfico 4.7
Número de leyes según nivel de importancia:

Frente Amplio (EP): 1985-1999.
5
4 4 Max. 4 Max.
1
1Max
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
FA1 FA2 FA3
FA1: Leyes alta importancia; FA2: de mediana importancia; FA3: de baja importancia
Fuente: Anexo, Tablas 3.1, 3.2 y 3.3
El Frente Amplio se ha mostrado productivo en leyes de mediana importancia. Ello

se desprende de la diferencia con los valores de baja importancia, donde colorados y
nacionalistas muestran diferencias muy marcadas entre ambos tipos de leyes (ver Anexo).
La regularidad ha sido que estos dos partidos lograron duplicar los registros de baja
importancia respecto a los de mediana, mientras que el Frente Amplio muestra un número
muy similar entre uno y otro tipo de ley.
Por último, también han existido acuerdos interpartidarios que incluyeron la
participación de todos los partidos. Si bien estas leyes son escasas, la lectura del cuadro 4.4
deja entrever aspectos interesantes del comportamiento de los partidos según la legislatura.
Obsérvese que es posible encontrar leyes de alta importancia hasta 1995, pero luego no
existe ningún ejemplo de ley importante con origen de “todos los partidos”. Sin embargo,
como vimos en el Gráfico 4.6, los partidos que integraron la pasada coalición del gobierno
del Presidente Sanguinetti (1995-1999) no fueron mucho más productivos en este tipo de
leyes. El elemento interesante es que dicho período mostró una gran productividad en
materia de leyes importantes, pero que fundamentalmente obedecieron a la proactividad del
Ejecutivo y no de los partidos en el Parlamento. En cualquier caso, no parece existir una
80
tendencia cooperativa en este tipo de leyes, especialmente a partir de la última legislatura.
Cuadro 4.4:
Leyes iniciadas por “todos los partidos” según nivel de importancia.
Año Alta Mediana Baja
1985 0 2 0
1986 1 1 0
1987 0 1 1
1988 1 0 1
1989 0 3 1
1990 0 3 0
1991 1 1 2
1992 1 2 1
1993 0 4 1
1994 1 13 6
1995 0 0 0
1996 0 2 2
1997 0 4 0
1998 0 1 5
1999 0 3 3
Todos 5 40 23
Sería esperable que la cooperación fuera una función inversa de la importancia de

las leyes. Esto significa que a menor nivel de importancia sea esperable una mayor
cooperación de los partidos. Sin embargo, los datos indican que ello no ocurre. Como
puede verse en el cuadro 4.4, es en las leyes de mediana importancia donde el Parlamento
evidencia mayores niveles de cooperación entre todos los partidos. Sin embargo, en las
leyes de baja importancia el Parlamento no parece adoptar el mismo comportamiento
cooperativo. Estas leyes generalmente muestran un carácter particularista y por ello resulta
comprensible que obedezcan al trabajo de un legislador individual, una fracción o un
partido. En suma, apenas un 4.5% de las leyes importantes para las tres legislaturas fueron
aprobadas por todos los partidos, un 6.1% en leyes de mediana importancia y exiguo 3.2%
de leyes de baja importancia.
81
4.3.- Conclusiones
El presente capítulo ha estudiado el comportamiento de la legislación según el

proponente (Poder Ejecutivo o Poder Legislativo, y partidos políticos), a partir de la
consideración de los tres tipos de leyes analizados en el capítulo anterior. El estudio
permite extraer tres grandes conclusiones:
• La comparación de la efectividad legislativa entre los Poderes, reafirma la difundida

presunción que identifica al Ejecutivo como un Poder más efectivo que el Legislativo.
Sin embargo, esta constatación no parece ser una medida de análisis muy fructífera. Por
un lado, los resultados son razonables en la medida que el Ejecutivo es
institucionalmente fuerte en el proceso legislativo, al tiempo que es efectivo en las
materias sobre las cuales tiene iniciativa privativa. Por otro, nada indica que deba existir
competencia en términos de efectividad legislativa entre ambos Poderes. De hecho, el
Poder Ejecutivo es más efectivo que el Legislativo porque este último coopera con el
éxito del Ejecutivo. En este sentido, es posible pensarse que el Legislativo no sólo
promueve los buenos resultados del Ejecutivo, sino que además muestra sus propios
resultados. Hipotéticamente, el Poder Legislativo podría cumplir con una modalidad de
relacionamiento más reactiva, aprobando sus propias políticas y desechando las
propuestas del Ejecutivo. Sin embargo, la evidencia empírica indica lo contrario, en
tanto el Legislativo presenta un comportamiento cíclico que va desde la cooperación
durante los primeros dos a tres años de gobierno, hacia un mayor conflicto durante los
últimos dos.
• El estudio del comportamiento de los Poderes en la aprobación de leyes según los tres
niveles de importancia indica que: a) el Ejecutivo logra aprobar un mayor número de
leyes importantes que el Legislativo. Sin embargo, más de la mitad son materia
privativa de este Poder. Ello significa que, deducidas estas leyes, la relación en la
aprobación de leyes importantes entre uno y otro Poder muestra a un Legislativo
altamente productivo; b) la productividad de las leyes de alta importancia es decreciente
para ambos Poderes en función del tiempo de los mandatos; c) la evidencia indica
82
también, que el Legislativo es crecientemente productivo en leyes de mediana y baja

importancia en función del tiempo de los mandatos. En particular, los dos últimos años
de cada legislatura muestran los mejores registros del Parlamento en la productividad de
este tipo de leyes; d) Inversamente, el Ejecutivo decrece su productividad durante los
dos últimos años de cada legislatura.
• El capítulo estudia el comportamiento de los partidos en la aprobación de leyes según
los tres niveles de importancia. En este caso, la evidencia indica que: a) el Partido
Colorado se muestra productivo en leyes de mediana y baja importancia; b) el Partido
Nacional es la bancada legislativa más productiva en los tres niveles de importancia de
las leyes; c) el Frente Amplio y más lejanamente el Nuevo Espacio, se muestran
productivos en leyes de mediana importancia y en menor medida, en legislación de baja
importancia. d) el comportamiento agregado de los partidos, indica que son altamente
productivos en leyes de mediana y baja importancia, principalmente, durante los dos
últimos años de los mandatos legislativos.
83
Capítulo 5.- La tramitación de las leyes de alta importancia

Comisiones, tiempo de tramitación y disciplina partidaria
5.1.- Introducción
El capítulo 3 demostró que las leyes de alta importancia aprobadas por el

Parlamento representan una pequeña porción de la producción legislativa del período
(7,4%). Sin embargo, estas normas tienen una importancia política sustantiva para el
proceso de gobierno e ilustran muy bien la calidad del trabajo parlamentario realizado
durante las tres legislaturas en estudio. Como se dijo antes, la posibilidad de sanción de
esas 111 leyes importantes, estuvo asociada a la existencia o no de mayorías legislativas y a
la distancia temporal respecto a las siguientes elecciones nacionales. En el presente capítulo
se estudiará la tramitación de la normativa de alta importancia a partir de la consideración
de tres aspectos sustantivos: a) la participación de las distintas comisiones parlamentarias
en el estudio de los proyectos, b) el tiempo que insume el procesamiento legislativo, y c) la
forma en que las leyes son votadas por las distintas bancadas partidarias. El objetivo
consisten en detectar los comportamientos tendenciales de los integrantes y estructuras del
Poder Legislativo, y principalmente, comprender cómo y de qué manera se procesan estas
leyes.
5.2.- Las Comisiones parlamentarias.
Como se afirmara en el capítulo 1, la Constitución de la República habilita al Poder

Legislativo a crear comisiones para el estudio de los proyectos de ley. Estos organismos
son sumamente importantes para la tramitación legislativa, ya que en los mismos se
ordenan las prioridades de la agenda política, se analizan en profundidad las características
de los proyectos, se negocian los apoyos partidarios y/o se establecen las modificaciones
del caso. Durante el período 1985-1995, ambas Cámara contaron con catorce comisiones
permanentes y un número variable de comisiones especiales, pero en la última legislatura,
las comisiones permanentes aumentaron a quince (Ver Anexo, Tablas 11 y 12). Los
84
siguientes cuadros muestran una lista de las comisiones que participaron en la tramitación
de las leyes de importancia en cada Cámara.
Cuadro 5.1: Comisiones que participaron en la tramitación de las leyes de alta importancia. C.RR.
Comisiones 85-90 90-95 95-00 Total
Constitución, Códigos, Legislación... 11 5 10 26
Hacienda 10 10 3 23
Hacienda + Presupuesto 4 6 7 17
Hacienda + Constitución 1 3 2 6
Industria, Energía, Minería y Turismo 0 0 5 5
Leyes que NO pasan por comisión 3 2 0 5
Seguridad Social (Previsión Social) 4 1 0 5
Asuntos Laborales (Legislación del Trabajo) 3 1 0 4
Asuntos Internacionales 0 1 2 3
Ganadería, Agricultura y Pesca 1 1 1 3
Presupuesto 3 0 0 3
Educación y Cultura (Instrucción Pública) 1 1 0 2
Especial 2 0 0 2
Transporte, Comunicaciones y Obras Públicas 0 2 0 2
Vivienda, Territorio y Medio Ambiente 0 0 2 2
Asuntos Internacionales + Defensa 0 0 1 1
Defensa Nacional 1 0 0 1
Hacienda + Seg. Social 0 0 1 1
Total 44 33 34 111
Cuadro 5.2: Comsiones que participaron en la tramitación de leyes de alta importancia. C.SS.
Comisiones 85-90 90-95 95-00 Total
Constitución y Legislación 11 4 10 25
Hacienda 10 10 4 24
Hacienda + Presupuesto 5 6 6 17
Asuntos Laborales y Seguridad Social 7 2 0 9
Especial 3 2 1 6
Industria y Energía 1 0 4 5
Leyes que NO pasan por comisión 2 3 0 5
Asuntos Internacionales 0 1 3 4
Ganadería, Agricultura y Pesca 1 1 1 3
Constitución + Educación 1 1 0 2
Defensa Nacional 1 1 0 2
Hacienda + Constitución 1 0 1 2
Vivienda y Ordenamiento Territorial 0 1 1 2
Educación y Cultura 0 1 0 1
Hacienda + Ganadería 1 0 0 1
Hacienda + Asuntos Lab. 0 0 1 1
Hacienda + Vivienda 0 0 1 1
Presupuesto 0 0 1 1
Total 44 33 34 111
Fuente de ambos cuadros: Anexo, Tablas 13, 14 y 15.
85
Como puede observarse, las Comisiones de Hacienda y de Constitución y

Legislación de ambas Cámara, son las que concentran la mayor parte del trabajo
parlamentario de alta importancia. Este fenómeno puede apreciarse en forma más concreta
si se agrupa el trabajo de las comisiones en torno a grandes grupos temáticos (ver cuadro
5.3). El primero está compuesto por las Comisiones de Hacienda, Presupuesto y
Constitución con sus variantes integradas. El segundo grupo está integrado por las
comisiones vinculadas con el proceso productivo del país: Asuntos Laborales y Seguridad
Social (o sus variantes de la Cámara de Representantes, Legislación del Trabajo, Previsión
Social y posteriormente, Seguridad Social), Industria y Energía y Ganadería, Agricultura y
Pesca. El tercer grupo está compuesto por las restantes comisiones permanentes que
participan de la tramitación de las leyes: Vivienda, Educación, Defensa, Transporte y
Asuntos Internacionales.
Cuadro 5.3: Participación comparada de las Comisiones parlamentarias

Grupos Temáticos Representantes Senado
Leyes % Leyes %
Constitución, Hacienda, Presup. y variantes integradas 76 68,5 74 66,7
Trabajo, Seg.Soc., Industria y Ganadería 17 15,3 17 15,3
Vivienda, Educación, Transporte, RRII, Defensa 11 9,9 9 8,1
Comisiones Especiales 2 1,8 6 5,4
Ley no pasa por comisión 5 4,5 5 4,5
Total 111 100 111 100
Fuente: Anexo, Tablas 13, 14 y 15.
Como evidencia el cuadro, el primer grupo procesa más de los dos tercios de la
legislación de importancia, lo cual podría explicarse por las características que tienen las
leyes de alta importancia (aprobación de presupuestos públicos, establecer regulaciones o
desregulaciones de la economía, crear reglamentos, modificar códigos, etc.). El segundo
grupo de comisiones, vinculado a las temáticas productivas, concentra algo más del 15% de
la legislación de alta importancia. El tercer grupo, que concentra a las restantes comisiones,
apenas se acerca a la décima parte del trabajo legislativo de importancia. A su vez, las
86
comisiones especiales, que son creadas con la finalidad de estudiar proyectos específicos,
ocupan un porcentaje muy menor en el estudio y procesamiento de la legislación
importante con casi un 2%. Algo similar sucede con los proyectos que no pasan por
comisiones y que son tratados directamente en sala (4,5%). Llama también la atención que
algunas comisiones permanentes, como la de Salud Pública, Derechos Humanos o Medio
Ambiente, no son protagonistas en ningún caso del proceso legislativo de alta importancia.
Finalmente, debe mencionarse el hecho de que casi un quinto de las leyes de alta
importancia se procesa a través de la modalidad de comisiones “integradas” para el estudio
de un proyecto. Esta vía representa una forma especial de tratamiento de ciertos proyectos y
consiste en la actuación conjunta de por lo menos dos comisiones permanentes.
5.3.- El tiempo de tramitación legislativa
Una de las críticas más recurrentes al Parlamento, está referida al tiempo que
insume la tramitación de los proyectos de ley. En este apartado, se analiza el timing
parlamentario que insume la presentación, tramitación y aprobación de las leyes de alta
importancia. El concepto “tiempo de tramitación legislativa” refiere a la cantidad de días
que le insume al Parlamento el estudio y aprobación de un proyecto de ley. Para ello se
toman como parámetros de cálculo la fecha de presentación del proyecto y la fecha de
promulgación de la ley por parte del Poder Ejecutivo13.
A partir de estas definiciones metodológicas, observamos que el conjunto de leyes
importantes aprobadas durante las tres legislaturas muestra un promedio de tramitación de
277 días. La primera legislatura tardó promedialmente 238 días en sancionar la legislación
de importancia, mientras que la segunda y tercera, 254 y 351 días respectivamente. Como
podrá notarse, la tasa temporal de aprobación parlamentaria creció progresivamente, a pesar
de que los acuerdos y coaliciones de gobierno, que garantizan mayorías legislativas
estables, se hicieron cada vez más frecuentes y sólidas.
13
La elección de ambos parámetros responden a dispociones formales del proceso legislativo y constituyen el
inicio y el final del mismo.
87
El análisis en función del año de aprobación muestra que las leyes importantes
sancionadas durante el primer año tienen un promedio de tramitación inferior al del resto
del período14. El cuadro 5.4 muestra que en el primer año de la legislatura 1985-1990,
muestra un promedio de 69 días, el primer año de la siguiente legislatura, un promedio de
83 días, y el primer año de la tercera, un promedio de 207 días. De nuevo aquí surge una
tendencia creciente del tiempo de aprobación de la legislación de importancia. Sin
embargo, el primer año de cada período legislativo (1985, 1990 y 1995) se mantiene como
el período de tiempo donde las leyes se tramitan con mayor celeridad.
Cuadro 5.4: Promedios temporales de tramitación según el año de sanción (en días).
Año 1985-1990 1990-1995 1995-1999
Promedio Nº Leyes Promedio Nº Leyes Promedio Nº Leyes
1 69 15 83 9 207 9
2 256 12 265 9 286 8
3 299 7 214 8 370 6
4 327 4 113 1 647 4
5 487 6 622 6 333 7
Promedio 238 44 254 33 351 34
Por otra parte, como lo expresa el cuadro, la primera y tercera legislatura muestran
un comportamiento tendencial parecido, en el entendido que el promedio temporal de
tramitación crece a medida que pasan los años. En ambos períodos, las leyes aprobadas en
el segundo año insumen más tiempo que en el primero; lo mismo sucede con las
sancionadas en el tercero respecto al segundo y con las del cuarto respecto al tercero. La
segunda legislatura, en cambio, muestra un comportamiento irregular: el tercer año (1993)
presenta un mejor promedio que el segundo (1992), aunque ambos años superan largamente
al primero (1990) y se muestran muy por debajo del quinto (622)15.
14
En la segunda legislatura, el cuarto año (1993) muestra un registro inferior al del primero (1990). Sin
embargo, debe aclararse que el promedio de este último es producto del tiempo de tramitación de nueve leyes
y el promedio del cuarto año es el tiempo de tramitación de una única ley importante.
15
El cuarto año no es tenido en cuenta para el análisis pues se aprueba una única ley importante.
88
El crecimiento del tiempo de tramitación parlamentaria a medida que transcurren los

años parece ser lógico por dos razones. La primera refiere al hecho de que al comienzo de
los mandatos las mayorías legislativas suelen ser más claras y sólidas que sobre el final de
los mismos. La formación de acuerdos de gobierno y coaliciones en Uruguay cada vez son
más frecuentes y garantizan, sobre todo al inicio de los períodos legislativos, las mayorías
necesarias como para aprobar los proyectos del Ejecutivo. La segunda razón se relaciona
con el hecho de que al comienzo de cada período legislativo existe una agenda de gobierno
del nuevo Ejecutivo. Durante el primer año, el Parlamento debe asumir la demanda de
sanción de leyes proveniente del Ejecutivo, lo cual impele a los legisladores de la coalición
a interesarse en la rápida aprobación de las mismas. Ambos fenómenos, coalición y agenda,
actúan en forma simultánea, impulsando al Parlamento a producir leyes de alta importancia
con una gran celeridad. Esta deducción puede ser confirmada con el análisis temporal de
tramitación de las leyes que fueron propuestas por el Poder Ejecutivo. El cuadro 6.5
presenta los promedios comparados del universo de leyes importantes y de las propuestas
por el Ejecutivo. El cuadro muestra promedios anuales por legislatura y un coeficiente de
tramitación que vincula ambos registros. Obsérvese que cuando el coeficiente es mayor que
1, el Parlamento tarda más tiempo en tramitar las leyes propuestas por el Ejecutivo que la
media del total de la normativa importante. Cuando el coeficiente es menor que 1, el
Parlamento tramita con mayor celeridad las leyes propuestas por el Ejecutivo.
Cuadro 5.5
Comparación de los promedios temporales de aprobación.
Leyes de alta importancia y leyes propuestas por el PE
Año 1985-1990 1990-1995 1995-2000
Todos PE COEF. Todos PE COEF. Todos PE COEF.
1 69 86 1,26 83 87 1,05 207 154 0,74
2 256 194 0,76 265 385 1,45 286 225 0,79
3 299 299 1,00 214 271 1,26 370 287 0,77
4 327 341 1,04 113 113 1,00 647 629 0,97
5 487 343 0,70 622 613 0,99 333 406 1,22
Media 238 220 0,92 254 278 1,10 351 328 0,93
89
El cuadro 5.5 muestra que la tercera legislatura es la que tramitó con mayor
celeridad los proyectos propuestos por el Ejecutivo, dado que en los cuatro primeros años
ese promedio fue inferior al del conjunto de la legislación. La segunda legislatura es la cara
opuesta. En los cuatro primeros años el Parlamento tramitó las leyes propuestas por el
Ejecutivo más lentamente que la media global. Por su parte, la primera legislatura muestra
un funcionamiento irregular, pues sólo en el segundo y quinto año tramitó con mayor
celeridad las propuestas del Ejecutivo. No obstante, la primera y tercera legislatura
presentan un comportamiento tendiente a la tramitación de las leyes propuestas por el
Ejecutivo en menor tiempo que la media general (0,92 y 0,93 respectivamente). La segunda
legislatura, por el contrario, es la que ofrece mayores problemas para el Ejecutivo, con un
coeficiente de tramitación del 1,1.
En suma, la relación entre el promedio temporal de procesamiento del total de la
normativa importante y el promedio de las leyes propuestas por el Ejecutivo, corrobora las
opiniones que señalan las dificultades del gobierno Lacalle y la fluidez legislativa del
segundo gobierno de Sanguinetti. La primera legislatura estaría mostrando un
comportamiento irregular que posiblemente sea el resultado del estilo de gobierno escogido
por Sanguinetti en su primera administración, esto es, acuerdos puntuales y específicos en
el Legislativo con los restantes partidos.
5.4.- Votación y disciplina partidaria en el Parlamento.
Las 111 leyes de alta importancia representan un universo ideal para analizar cómo
se comportaron los partidos en el Parlamento. Para indagar esta dimensión del trámite
parlamentario, se definen algunas decisiones metodológicas que permiten determinar con
cierta precisión qué posición asume cada partido en la votación de las leyes de alta
importancia.
En primer lugar, las votaciones parlamentarias se realizan a mano alzada y sólo muy
ocasionalmente en forma nominal. Los Diarios de Sesiones registran el número de apoyos
que obtiene el proyecto aprobado y el total de componentes que en ese momento se
encuentran presente en sala. Esto supone un problema para la indagación. La solución
90
consiste en realizar un proceso de inferencia del voto de los legisladores, a partir de dos
variables: a) la composición numérica de las bancadas partidarias y fraccionales; b) los
discursos y fundamentaciones del voto de los legisladores individuales (que en su gran
mayoría hablan en nombre de su sector político y suponen un apoyo en bloque).
En segundo lugar, cada ley tiene como mínimo dos votaciones parlamentarias
(primera y segunda Cámara) y como máximo cinco (primera, segunda y vuelta a la primera
Cámara, Asamblea General y consideración del veto del Ejecutivo). En este estudio, se
analiza únicamente las votaciones realizadas en la Cámara de Senadores, ya que esa
instancia es la que posibilita un proceso de inferencia con un menor margen de error. Para
ello se asume que este organismo presenta ventajas comparativas importantes respecto a la
Cámara de Representantes: a) su composición es tres veces menor, lo cual permite un
manejo sencillo de las variables mencionadas16, b) en la Cámara de Senadores, a diferencia
de la de Representantes, se realiza una “votación en general” de los proyectos de ley, lo
cual permite conocer el posicionamiento de los partidos y fracciones respecto al conjunto
del proyecto en consideración17.
En tercer lugar, en los casos en que una ley es iniciada en la Cámara de Senadores,
modificada en Diputados y devuelta nuevamente al Senado, se analizará la primera
votación realizada. Esta definición se basa en dos razones. Por un lado, existen muy pocas
leyes donde el Senado debió actuar en una segunda instancia y por otro, las votaciones
registradas en esa segunda instancia suelen estar influenciadas exógenamente por una serie
16
Aquí se asume que los legisladores de las fracciones partidarias adoptan posturas similares en el Senado y
en la Cámara de Representantes. Ello permite suponer que no existen diferencias sustantivas respecto al
comportamiento de los integrantes de las bancadas sectoriales de una u otra Cámara. La mayoría de las
fracciones partidarias con representación en Diputados, tienen su correlativo en la Cámara de Senadores.
Aunque es verdad que existen en todos los períodos legislativos fracciones que por su volumen de votación no
alcanzan representación en el Senado y que por tanto, se dejan de lado en el presente estudio. Sin embargo,
los principales actores del sistema partidario se encuentran representados en la Cámara alta y los excluídos
son una porción muy pequeña de los distintos espectros partidarios.
17
Existe una segunda interpretación que afirma que la votación en general supone la voluntad del cuerpo de
analizar en forma particular el proyecto. Sin embargo, de acuerdo con las entrevistas realizadas a un número
importante de senadores, habría consenso respecto a que la votación en general supone el posicionamiento de
las bancadas partidarias respecto a la aprobación o no del proyecto en consideración.
91
de negociaciones y acuerdos que determinan un comportamiento diferente al originalmente

constatado.
En cuarto lugar, para el análisis y comparación de las votaciones, se emplea aquí el
Indice Rice de cohesión partidaria (Rice, 1959), pero modificado por comodidad y
conveniencia práctica. El Indice Rice toma en cuenta la diferencia porcentual entre los
votos a favor y los votos en contra del partido, eliminando el signo. Por ejemplo, si un
partido cuenta con diez legisladores y en una votación, seis lo hacen a favor y cuatro en
contra, el Indice Rice asumirá el valor 20 (60-40). El ajuste consiste en sustituir la base 100
por la base 1, asociando la medición a un índice de concentración, por lo cual, en lugar de
obtener valores absolutos de dos dígitos que oscilen entre 0 y 100, aparecerán valores que
oscilan entre 0 y 1, donde uno y otro valor corresponderán a la mínima y máxima
disciplina. De esta manera, el valor 1 supone que un partido vota totalmente unido y el
valor 0 que un partido vota completamente dividido (50% a favor y 50% en contra). Los
registros del índice muestran el comportamiento de los partidos sin tener en cuenta la
orientación de los votos en términos de apoyo o rechazo a una decisión. De hecho, lo que
interesa aquí es relevar su comportamiento como unidades, sin tener en cuenta el contenido
de la decisión, ya sea para votar en favor o en contra del proyecto en consideración.
Establecidas las definiciones metodológicas del análisis, corresponde ahora
presentar los resultados del estudio de las 111 votaciones en el Senado. Un primer
acercamiento muestra que 67 leyes importantes, esto es casi el 40%, fueron votadas por
unanimidad, lo cual supone un scorer interesante. El registro más alto de unanimidades se
observa en la primera legislatura, con un 61% de votaciones consensuadas (27 sobre un
total de 44). Este fenómeno podría ser explicado por el importante consenso partidario en
torno a las leyes de reinstitucionalización votadas en la primera legislatura18. Durante la
segunda y tercera legislatura, las unanimidades caen abruptamente, ubicándose en el
entorno del 25%. El aumento del conflicto y la caída del consenso parlamentario podría ser
considerado como una consecuencia lógica del proceso de consolidación democrática.
Luego de una primera fase de cooperación y acercamiento en torno a la consolidación del
régimen democrático, los partidos comienzan a asumir posiciones de abierta competencia.
92
Cuadro 5.6: Votación de leyes importantes en el Senado.

Votaciones 1985-1990 1990-1995 1995-2000
Leyes % Leyes % Leyes % Total
Divididas 17 38,6 25 75,7 25 73,5 67
Unanimidad 27 61,4 8 24,3 9 26,5 44
Total 44 100% 33 100% 34 100% 111

No obstante, esta tendencia al aumento del conflicto parece encontrar límites bien
precisos en las fronteras partidarias. La aplicación del Indice Rice modificado a las 111
votaciones, muestra un comportamiento altamente disciplinado de los partidos uruguayos
durante la totalidad del período. Al contrario de lo que comúnmente se cree, la emergencia
y crecimiento del conflicto político parece desarrollarse únicamente en la disputa entre los
partidos y no en sus internas.
Como queda a la vista en el cuadro 5.7, los promedios partidarios mostrados por el
Indice para cada legislatura evidencian registros muy altos (del 0,93 al 0,98). El Partido
Colorado y el Partido Nacional logran sus mejores performances durante la última
legislatura, en tanto que el Frente Amplio se mueve en la dirección opuesta y muestra
disciplina perfecta sólo en las primeras dos legislaturas. El peor registro del Partido
Colorado se manifiesta en el período en que debió ser oposición, con nueve votaciones
divididas. El peor registro del Partido Nacional aparece en idéntico período, donde
precisamente fue gobierno, con ocho votaciones divididas. Por su parte, el Frente Amplio
muestra su registro más bajo en la última legislatura con cinco votaciones divididas (Ver
Anexo).
18
En 1985 y 1986 se aprobaron 27 leyes importantes, de las cuales 16 fueron votadas por unanimidad.
93
Cuadr 5.7: Promedio comparado de disciplina partidaria por legislatura

Períodos PC PN FA NE Total
Indice V.D Indice V.D. Indice V.D. Indice V.D. Indice V.D.
1985 – 1990 0,91 8 0,94 7 1,0 0 - - 0,95 15
1990 – 1995 0,87 9 0,90 8 1,0 0 1,0 0 0,94 17
1995 – 2000 0,99 1 0,99 1 0,92 5 - - 0,97 7
Promedio 0,94 18 0,93 16 0,98 5 1,0 0 0,95 39
V.D. = Votaciones donde los partidos votan divididos en su interna.
Analizando el comportamiento de los partidos que presentan registros en los tres

períodos, encontramos que el Frente Amplio es promedialmente el partido más
disciplinado. Los partidos tradicionales le siguen a no mucha distancia, con una leve
ventaja del Partido Colorado sobre el Partido Nacional.
Observando en particular el desempeño de los partidos tradicionales encontramos
que el Partido Nacional tiende a mejorar su disciplina a medida que avanza la legislatura,
llegando a su mejor performance en el cuarto año y cayendo en forma considerable en el
quinto (Gráfico 5.1). El Partido Colorado, en cambio, muestra un desempeño opuesto, pues
su disciplina cae sistemáticamente hasta el cuarto año y logra un repunte espectacular en el
quinto. Podría especularse que estos comportamientos se vinculan con el proceso interno de
cada partido durante el año electoral, donde las fracciones reconfiguran sus alineamientos
con vista a la elección nacional: El Partido Nacional parece distender su disciplina en el
último año y el Partido Colorado parece fortalecerla.
94
Gráfico 5.1
Ind ice de Dics iplna Partid aria: 1985-1999
Partido Co lorado y Partido Nac ional

1.0
.9
Promedio
.8 Indice de Disciplina
Partido Nac ional
.7 Partido Colorado
Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5
AÑO
Analizando ahora el comportamiento del conjunto de los partidos por legislatura,

observamos que la segunda (1990-1995) fue la de más baja disciplina, seguida muy de
cerca por la primera (1985-1990). La última legislatura muestra los niveles de cohesión más
altos del período estudiado. Esto confirma que los partidos uruguayos, pese a todo lo dicho,
son partidos evidentemente disciplinados.
El cuadro 5.8 presenta una comparación de la disciplina partidaria de 17 partidos del
Cono Sur (Argentina, Brasil, Chile y Uruguay)19. A los efectos de lograr una comparación
homogénea, el Indice de los partidos uruguayos es presentado con base 100.
El Frente Amplio es el partido más disciplinado del Cono Sur, el Partido Colorado
es el cuarto y el Partido Nacional el quinto. Estos dos partidos únicamente son superados
por el PT brasileño y la UCR argentina y se alejan cómodamente de los scorer de disciplina
mostrados por los restantes partidos.
19
Los datos de Argentina son tomados de Mark Jones (1999), los de Chile de John Carey (1998), y los de
Brasil de Limonghi y Figueiredo (1995) El estudio sobre Argentina considera 78 votaciones nominales en la
Cámara baja durante el período 1989-1992. El de Chile toma en cuenta 176 votaciones en la Cámara baja,
vinculadas con asuntos económicos, sociales, militares e internacionales, durante el período 1997-1998. El
95
Cuadro 5.8: Disciplina comparada de los principales partidos políticos del Cono Sur.
Partido País Indice Rice Período
Frente Amplio Uruguay 98 1985-1999
Unión Cívica Radical Argentina 97 1989-1991
Partido de los Trabalhadores Brasil 96 1989-1994
Partido Colorado Uruguay 94 1985-1999
Partido Nacional Uruguay 93 1985-1999
Partido Justicialista Argentina 88 1989-1991
Unión del Centro Democrático Argentina 84 1989-1991
Partido Demócrata Trabalhista Brasil 82 1989-1994
Partido da Frente Liberal Brasil 78 1989-1994
Partido Movimiento Demócrata Brasileiro Brasil 74 1989-1994
Partido Social Demócrata Brasileiro Brasil 73 1989-1994
Unión Democrática Independiente Chile 71 1998-1999
Democracia Cristiana Chile 71 1998-1999
Partido Por la Democracia Chile 67 1998-1999
Partido Socialista Chile 64 1998-1999
Renovación Nacional Chile 50 1998-1999
Fuente: Elaboración propia en base a Jones (1999), Carey (1998) y Limonghi y Figueiredo (1995).
6.5.- Conclusiones
El análisis empírico de la legislación de importancia de las tres legislaturas en estudio,

parece mostrar tres tendencias muy nítidas:
• Las leyes de alta importancia son mayoritariamente tramitadas con la participación de
las comisiones de Constitución, Hacienda y Presupuesto o sus versiones integradas. Por
tanto, los legisladores integrantes de estas comisiones son los que asumen la mayor
responsabilidad en el estudio y negociación del trabajo parlamentario altamente
calificado.
estudio sobre Brasil, analiza 221 votaciones en la Cámara baja y el Congreso (reunión de ambas Cámara),
durante el período 1989-1994.
96
• Si bien estas leyes están concentradas en los primeros años de los mandatos, la mayor
celeridad en el trámite se observa precisamente en el primer año. Esto se puede explicar
por la existencia de mayorías legislativas sólidas y de una agenda de políticas
presentada por cada nuevo gobierno
• Estas leyes son sancionadas por el Parlamento con altos niveles de disciplina partidaria,
lo cual indica que los partidos uruguayos son altamente cohesivos. La comparación
regional muestra que su nivel de disciplina es de los más altos del Cono Sur.
Existen asimismo algunas diferencias sustantivas entre las tres legislaturas estudiadas:
La segunda legislatura, a diferencia de la primera y la tercera, presenta un ritmo de
tramitación de leyes propuestas por el Ejecutivo mucho más lento que el promedio de la
totalidad de la legislación de importancia.
La disciplina partidaria llegó a su punto más alto en la tercera legislatura y tocó su
punto más bajo en la segunda. En esa instancia, el Partido Nacional y el Partido
Colorado mostraron sus peores desempeños disciplinarios20.
Durante la primera legislatura, el Parlamento votó un número extremadamente alto de
leyes importantes por unanimidad, pero este comportamiento cambió drásticamente en
las siguientes legislaturas. El cambio podría ser explicado por el proceso de
consolidación democrática que determinó las características de las leyes importantes
sancionadas durante la primera legislatura.
20
Varios investigadores están de acuerdo en que el período de gobierno de Lacalle puede dividirse en tres
fases bien diferenciadas: a) 1990-1991, la primera “coincidencia nacional”, donde participan en el gobierno
todos los sectores del Partido Nacional y del Partido Colorado, a excepción del grupo del senador Millor, b)
1991-1992, la segunda “coincidencia nacional”, donde participan en el gobierno todos los sectores del Partido
Nacional y la fracción colorada UCB, c) 1993-1995, gobierno del Herrerismo con la participación en el
gabinete de la UCB. Por más detalles, ver Mancebo (1991) o Buquet, Chasquetti y Moraes (1998).
97
Capítulo 6. Los Vetos del Poder Ejecutivo en el Parlamento
6.1. Introducción
El veto del Poder Ejecutivo es uno de los dispositivos característicos del

presidencialismo. Este sistema consagra la división de los Poderes, donde el Ejecutivo
cuenta con este instrumento de control sobre la actividad del Legislativo. Por esta razón, la
interposición de vetos constituye uno de los indicadores más importantes en la modalidad
de relacionamiento entre el Presidente de la República y el Parlamento. En esencia, debido
a que es un dispositivo de control, los vetos permiten captar una porción importante de la
dimensión cooperación-conflicto entre ambos Poderes.
En efecto, si los vetos son un indicador de las relaciones de cooperación y conflicto
ente Ejecutivo y Legislativo, es esperable que éstos sean fundamentalmente interpuestos en
los momentos más cercanos al proceso electoral. En este contexto, existiría un
comportamiento cíclico donde el número de vetos es una función del tiempo. En principio,
dicho número obedece a tres factores complementarios; a) la conducta racional de los
legisladores; b) la organización del trabajo por parte del Legislativo y; c) la posesión de
mayorías legislativas por parte del presidente de la república, ya sea de su propio partido o
de una coalición.
Una primera explicación viene dada por la teoría del comportamiento racional, la
cual asume que el objetivo primordial de los legisladores es la reelección en sus cargos
(Cox y Morgenstern 1995; Cox y MacCubbins 1996). Con este objetivo, la proximidad del
proceso electoral incentiva a los legisladores a desarrollar un comportamiento “oportunista”
orientado a la aprobación de políticas retributivo-particularistas. Estas políticas aprobadas
por el Parlamento hacia el final de los mandatos legislativos no necesariamente coinciden
con los lineamientos generales de la política del Poder Ejecutivo y por tanto son vetadas21.
Una segunda explicación sobre el carácter cíclico de los vetos hacia el final de los
períodos legislativos se vincula con la organización del trabajo parlamentario (ver capítulo
21
Para un repaso de los contenidos de la legislación vetada, ver Anexo, Tablas 22, 23, 24 y 25.
98
4). Como pudo verse, la agenda presidencial prima sobre la agenda parlamentaria hasta la
mitad de los mandatos legislativos. Durante la segunda mitad de las legislaturas el número
de leyes con origen en el Poder Legislativo se incrementa sustantivamente. En otras
palabras, parece razonable pensar que si el Legislativo se torna hiperactivo a partir de la
segunda mitad de las legislaturas, el número de vetos aumente de igual forma.
Finalmente, una tercera explicación sobre el comportamiento cíclico del número de
vetos se asocia a la posesión (o no) de una mayoría legislativa por parte del Poder
Ejecutivo. Esta mayoría puede ser del partido del presidente o de una coalición de gobierno.
La existencia de ambos tipos de mayorías le aseguran al presidente un número menor de
contingencias en el proceso legislativo en dos modalidades. Una posibilidad es que el
Legislativo no apruebe legislación que no esté acorde con los intereses del Poder Ejecutivo.
Una segunda posibilidad es que aun en los casos en que el Presidente veta (las
modificaciones hechas a sus iniciativas o las del Legislativo), el Presidente tenga 2/5 del
Legislativo para sostener el veto. En cualquier caso, el número de vetos será menor cuanto
mayor sea el número de legisladores del partido del presidente o pertenecientes a la
coalición de gobierno.
Teóricamente el primer y tercer argumento se hallan en contradicción. La conducta
racional de los legisladores orientada a la reelección de sus cargos se puede ver restringida
en función de la existencia de una coalición de gobierno. Los legisladores desarrollan sus
objetivos y estrategias en función de los partidos o fracciones a las cuales pertenecen. Por
tanto, la existencia de una coalición constriñe fuertemente las conductas de
indisciplinamiento de los legisladores respecto a su partido o de estos hacia la coalición de
la cual forman parte. Parece razonable pensar que si un legislador, una fracción o un partido
forma parte de una mayoría legislativa que apoya al presidente, esta se muestre más
complaciente con la orientación política del Ejecutivo. En este contexto el número de vetos
debe ser menor.
99
6.2.- Evidencia de las tres legislaturas
El Gráfico 6.1 muestra el comportamiento cíclico en el número de vetos. Una

comparación de las tres legislaturas permite concluir que a partir del tercer año el número
de vetos se incrementa sistemáticamente. Sin embargo, el número de vetos para cada
período es sustantivamente distinto. En primer lugar, la diferencia en el número de vetos
interpuestos por el Poder Ejecutivo varía de los dos primeros períodos (24 vetos) al tercero
(5 vetos). Ello implica que el tercer argumento parece ser el más significativo de las tres
explicaciones. Esto es, la existencia de una mayoría legislativa, propiciada por la coalición
de gobierno del Presidente Sanguinetti.
Gráfico 6.1
Evolución del Número de Vetos. Uruguay: 1985-1999.

14
13 13
12
11
10
9
8
8
7 6
6
5 5
4 4
3
3 2
3
2 2 2 1
2 1
1 1
0
0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
La última legislatura en estudio muestra el menor número de vetos en la serie de

tiempo. Dicho período (1995-1999) se desarrollo en el marco de una coalición de gobierno
con una agenda de aprobación de políticas entre el Partido Colorado -como ganador de la
Presidencia-, y el Partido Nacional, quien ocupó una representación importante a nivel
ministerial. Este proceso, determinó que el Parlamento adoptara una política notoriamente
100
más coherente con los lineamientos de la política del Ejecutivo que ambos partidos
integraban. Por tanto el bajo número de vetos obedece fuertemente a este factor.
Cuanto más minoritario sea el titular del Poder Ejecutivo, mayores son las
posibilidades de que el Legislativo le sea adverso. En esta línea de razonamiento, el Poder
Ejecutivo debería vetar más cuanto menor sea su contingente legislativo.
Retrospectivamente, es posible observar que el gobierno del Presidente Lacalle verificó
dicho patrón de comportamiento. La temprana finalización de la “Coincidencia Nacional”
(1990-1992), dejó al Presidente de la República -cuyo apoyo parlamentario en bancas no
alcanzaba a los 2/5 de la Asamblea General para mantener los vetos- enfrentado a un
Legislativo proactivo en materia legislativa. Por extensión, una mayor productividad
implicó un mayor número de vetos que en la legislatura anterior.
Gráfico 6.2
Correlac ión: Nº de vetos y Leyes del Poder Legislativo

1985-1999
14
5
12
Número de Vetos del PE
10
5
8
2
6
4
4
4
2 3
1 3 5
2
1 2 4
3
0
0 20 40 60 80 100 120 140
Ley es con Iniciativa en el PL

Fuente: Anexo, Tabla 19 al 25.
El Gráfico 6.2 presenta una correlación entre el número total de leyes aprobadas con
iniciativa en el Poder Legislativo y el número de vetos aplicados por el Poder Ejecutivo. A
pesar de que el número de casos disponible es relativamente bajo, el gráfico corrobora el
101
razonamiento anterior, mostrando una muy fuerte asociación entre el número de leyes
propuestas por el Legislativo y el número de vetos interpuestos por el Ejecutivo. El Gráfico
6.3 confirma también esta presunción, al demostrar que el Ejecutivo observa en mucho
menor medida sus propios proyectos de ley (modificados por el Legislativo). La evidencia
parece indicar que cuando el Presidente cuenta con una coalición de gobierno disminuyen
los conflictos y contradicciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. .
Gráfico 6.3
Correlación: Nº d e vetos y leyes del Poder Ejecu tivo

1985- 1999
14
5
12
10
5
8
Número de Vetos del PE
2
6
4
4
4
2 3
1 1 3 5
2
1 2 4
0 3
20 40 60 80 100 120
L eyes con in iciativa en el PE
Fuente: Anexo 7, Tablas 19 al 25.
Como se desprende del Gráfico 6.1, las coaliciones modifican las razones que
originan el ejercicio del veto por parte del Poder Ejecutivo: la racionalidad particularista del
legislador y la organización del trabajo en el Parlamento. De hecho las coaliciones parecen
ser un factor tan significativo, que la existencia de un Presidente con un partido que cuenta
con 2/5 de votos en la Asamblea General, no son un incentivo suficiente para contrariar la
orientación en las políticas del Legislativo. El ejemplo más ilustrativo lo constituye el
primer gobierno del Presidente Sanguinetti (1985-1989), quien a pesar de contar con un
partido que aseguraba los 2/5 en la Asamblea General, no podía controlar la producción de
leyes del Parlamento. Por el contrario, el segundo gobierno del Presidente Sanguinetti, que
102
contó con una coalición que logró prolongarse durante los cinco años de su mandato, pudo
controlar la legislación. En efecto, el Presidente Sanguinetti (1995-2000) vetó en sólo 2
ocasiones, contra 13 del último año del Presidente Lacalle y 8 del último año del primer
mandato del propio Presidente Sanguinetti (Cfr. Gráfico 6.1).
En suma la existencia (o no) de una coalición de gobierno es la variable que verifica
una mayor significación en la explicación acerca del número de vetos. El ciclo en la
interposición de vetos permanece, pero el número de estos se torna significativamente
menor.
6.3.- El comportamiento de los partidos políticos.
Hemos visto en el capítulo anterior que la disciplina de los partidos se presenta

particularmente alta en las votaciones de leyes importantes. Más clara aún se presenta esta
conducta si se consideran las leyes de presupuesto y rendiciones de cuenta, donde la
evidencia indica que la disciplina ha sido perfecta para el período estudiado. Sin embargo
los vetos constituyen un espacio de análisis interesante para observar la disciplina de los
partidos, al tiempo que constituyen un buen ejemplo (como indicador) de las relaciones y
los procesos de negociación entre Ejecutivo y Legislativo.
Cuadro 6.1: Indice de Disciplina en Vetos del Poder Ejecutivo 1985-1999

Períodos P.Colorado P.Nacional F.Ampio NE/UC
85-89 0.9 1.0 1.0 1.0
90-94 0.7 0.5 1.0 1.0
95-00 0.9 1.0 1.0 1.0
Media 0.86 0.84 1.0 1.0
El cuadro 6.1 muestra el comportamiento de los partidos en el tratamiento de los

vetos del Poder Ejecutivo entre 1985-1999. Nuevamente, el rasgo sorprendente de los
partidos es su elevada disciplina. El análisis por partidos permite afirmar que durante las
tres legislaturas en estudio, el promedio ha sido de disciplina cuasi-perfecta. Los partidos
Colorado y Nacional muestran leves indisciplinamientos en sus promedios, mientras que el
103
Frente Amplio y el Nuevo Espacio (aunque también la Unión Cívica para 1985-1989)
muestran disciplina perfecta para los tres períodos.
Por otra parte, existen variaciones interesantes entre los períodos. Obsérvese que el
período 1990-1994 es el que verifica los mayores niveles de indisciplina. Dichos
comportamientos sólo se verifican dentro de los partidos Colorado y Nacional (cuadro 6.1)
Este último registra un nivel bajo en el índice de disciplina en vetos (0,5), mostrando que
promedialmente votó dividido durante el período. De igual modo, el Partido Colorado se
mostró indisciplinado (0,7), particularmente si se compara su comportamiento en la
consideración de los vetos con las votaciones de leyes durante las tres legislaturas.
Gráfico 6.4
Disciplina en vetos. Partido Colorado: 1985-1995

1.0
.9
.8
Ind ice de Disciplina
.7
.6
.5
.4
.3
.2
ID.Partido C olorado
.1
0.0 Promedio = .8673
OCT 1985
JA N 1986
JA N 1986
SE P 1986
DE C 1986
DE C 1987
NO V 1988
JU L 1988
JU N 1989
JU N 1989
OCT 1989
AU G 1991
OCT 1992
OCT 1993
AU G 1994
OCT 1994
NO V 1995
NO V 1995
Fecha de Votación
El Gráfico 6.4 presenta los promedios de disciplina para los años correlativos de
cada legislatura. De este modo, 1985, 1990 y 1995 son el año 1 del gráfico y así
sucesivamente para los demás años de las legislaturas. Como puede observarse, el Partido
104
Colorado muestra dos grandes regularidades en su disciplina. Por un lado, se presenta

relativamente estable en los vetos, con la excepción del quinto año donde se muestra
indisciplinado. Por otro, la disciplina en leyes evoluciona inversamente, mostrando una
caída sostenida hasta el cuarto año, seguida por una mejora en el quinto año.
El Gráfico 6.5 presenta un idéntico procedimiento metodológico para el caso del
Partido Nacional.
Gráfico 6.5
Evolución de la diciplina partidaria en leyes y vetos.
Partido Nacional: 1985-1995

1.0
.9
Indice
Ind ice de Disc iplina
.8 ID . Leyes Part i do Na
cional
ID .Vet os. P art i do Na
.7 cional
Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5
Año
Como puede observarse, el comportamiento del Partido Nacional también muestra

dos grandes regularidades. Por un lado, parte de niveles relativamente bajos de disciplina y
se torna crecientemente disciplinado hasta el tercer año de los períodos legislativos. Luego,
en el cuarto y quinto año vuelve a registrar un descenso pronunciado. Pero observando el
comportamiento en la votación de leyes importantes, encontramos que el Partido Nacional
es crecientemente disciplinado desde el primero al quinto año de los gobiernos.
Del comportamiento de ambos partidos se desprenden elementos interesantes de
análisis. En primer lugar, el Partido Nacional decae en su disciplina en vetos en el quinto
año. Posiblemente ello obedece a que ha sido el partido que ha verificado la mayor
105
reconfiguración de fracciones y alianzas en los períodos preelectorales (Buquet 1999). Esto

ha implicado que legisladores pertenecientes a una fracción del partido pasaran a formar
parte de nuevas fracciones o alianzas electorales y por tanto abandonaran su disciplina con
la fracción y el partido. Un buen ejemplo de ello lo constituye la formación de Manos a la
Obra durante el año 1994. El sistemático pasaje de legisladores del Herrerismo hacia
Manos a la Obra, significo que el Partido Nacional arribara al 60% en la disciplina
promedio en vetos para dicho año. Sin embargo, ello no explica la disciplina de este partido
en las leyes de importancia. Paradojalmente, el último año de las legislaturas es el que
verifica la mayor cohesión del partido durante los tres períodos de gobierno. En este caso la
evidencia disponible no permite ser concluyente en torno a las razones que explican porqué
se comportan tan disciplinadamente (ver Capítulo 5).
En segundo lugar, el Partido Colorado presenta una disciplina decreciente en la
votación de leyes, y una disciplina constante con altos niveles de cohesión en la
consideración de los vetos. Sin embargo, también en este caso se constata un
comportamiento contradictorio durante el quinto año de las legislaturas, ya que aumenta su
disciplina en leyes y decae en la consideración de los vetos.
El Frente Amplio y el Nuevo Espacio ameritan un análisis distinto, para el cual no
parece necesario mostrar evidencia en forma gráfica. Ambos verificaron niveles de
disciplina perfecta en leyes. Ambos, al mismo tiempo, son los más disciplinados en vetos.
La única excepción a la regla se presenta en dos votaciones durante la primera legislatura
con índices de disciplina del 0.4 y 0.2.
7.4.- ¿Disciplina diferencial? El caso de la política presupuestaria 1985-1997
¿Por qué razón los legisladores cambian su voto de una instancia a otra o por qué,
ante contextos en que el presidente sostiene una mayoría en el Legislativo, su partido y los
partidos de la oposición se dividen? La evidencia indica que los partidos no votan de igual
manera en las sesiones de las Cámara respecto a las instancias de Asamblea General donde
son tratados los vetos del Poder Ejecutivo. Un ejemplo de este tipo de comportamiento
106
viene dado por las instancias de decisión en materia presupuestaria. En este caso, los
partidos han mostrado disciplina perfecta durante las tres legislaturas en las votaciones en
sala. Sin embargo, ante la interposición de vetos es posible encontrar que los partidos se
muestran menos disciplinados.
Las reglas electorales se presentan aquí como una variable independiente para comprender
el comportamiento de los partidos en la política presupuestaria. Los vínculos jerárquicos
que el sistema electoral establece sobre el formato organizativo de los partidos son
determinantes para entender la división del trabajo que se desarrolla entre el Senado y la
Cámara Representantes en materia presupuestal. El vínculo entre ambos es relevante, en la
medida que las estrategias de reelección de los diputados dependen fuertemente de los
líderes del Senado (Cox y Morgenstern, 1999).
Esta dinámica ha hecho que los diputados se encarguen de los arreglos de tipo
técnico, al tiempo que las modificaciones que establecen se presentan sujetas a un sistema
de comunicación permanente con los líderes que cada grupo político o fracción mantiene en
el Senado22. Éste último se encarga de los asuntos más políticos de la negociación, ya sea
intra o interpartidaria, al tiempo que negocia las diferencias del Legislativo con la propuesta
del Ejecutivo. Por esta razón, es esperable que el comportamiento en la Cámara de
Senadores dibuje un buen mapa sobre la disciplina de los partidos en materia de política
presupuestal 23.
22
Un indicador que evidencia esta división del trabajo se encuentra en que el Presupuesto y las Rendiciones
de Cuenta ingresan sistemáticamente por la Cámara de Representantes, salvo muy escasas excepciones.
23
Es importante anotar que las Rendiciones de Cuenta de los años 1989 y 1994 son aprobadas un año
después, ya que en los "doce meses" anteriores a las elecciones nacionales está constitucionalmente prohibido
sancionar leyes presupuestales (Art. 229).
107
Cuadro 6.2: Indice de Disciplina Partidaria

Presupuesto y Rendiciones de Cuenta (1985-1994) Cámara de Senadores
Año/Pres. NºLey VOTACION P. Nacional P. Colorado FA/NE
Sí No ID ID ID
1986 15809 30 0 1 1 1
1986 15851 22 0 1 1 1
1987 15903 22 0 1 1 1
1988 16002 18 0 1 1 1
1989 16105 18 0 1 1 1
1990 16170 23 6 1 1 1
1991 16226 25 0 1 1 1
1992 16320 19 9 1 1 1
1993 16462 19 9 1 1 1
1994 16591 24 0 1 1 1
1995 16736 21 10 1 1 1
1996 16769 20 9 1 1 1
Fuente: Anexo 6, Tabla 6.9.
Como puede verse en el cuadro 6.2, la votaciones divididas no suponen un

comportamiento indisciplinado de los partidos. Esta evidencia es congruente con el
comportamiento de los partidos en la aprobación de leyes importantes, donde también
verifican ser disciplinados aun votando divididos. No obstante, los datos sorprenden ya que
el modelo fraccionalizado de los partidos uruguayos haría esperable un menor nivel de
cohesión interna para los tres partidos grandes, especialmente blancos y colorados.
No obstante, si la conducta de los partidos en el Senado muestra un índice de
disciplina perfecto para todos los casos, existe una instancia en la cual pueden dejar de
comportarse de esta forma. La decisión sobre los vetos del Poder Ejecutivo constituye la
última instancia en que los partidos pueden expedirse sobre las modificaciones que
establecieron al texto originario. Esta última decisión es importante porque es de esperar
que entre el momento de la aprobación en las Cámara y la conducta en torno a los vetos en
la Asamblea General se establezcan negociaciones dirigidas a ganar apoyos de uno y otro
lado; esto es, que se genere un espacio de transacción en el cual los votos en los plenarios
del Senado o la Cámara de Representantes cambien su dirección. En ese sentido, el primer
gobierno del Presidente Sanguinetti (1985-1989), muestra con muy escasas excepciones un
108
nivel de disciplina considerable en los vetos interpuestos por el Poder Ejecutivo. Inclusive,
las excepciones en que el índice decae no significan fracturas notorias en la estructura de
los partidos, variando entre 0.8 y 0.9 en la escala 0-1. Como lo muestra el gráfico 6.6, el
Partido Colorado muestra una disciplina casi perfecta durante todo el mandato, aunque las
negociaciones internas estaban ciertamente sesgadas por el propio número de bancas que in
totum mantenía en la Asamblea General; esto es, 52 votos (o 2/5 si se prefiere). Pero al
mismo tiempo, el Partido Nacional, el Frente Amplio y la Unión Cívica sorprenden en los
registros con muy alta disciplina (ver Anexo, Tabla 24).
Gráfico 6.6
Indice de Disciplina. vetos en Presupuestos y Rend. de Cuenta
1985-1996
1.0
Lacalle
.9
Sanguinetti Sanguinetti Sanguinetti
.8
.7
Sanguinetti
Partido Colorado
.6
Lacalle
.5
.4
.3
.2
Lacalle
.1
0.0
0 5 10 15 20 25 30 35 40
Nº de votación
Pero, el gobierno del Presidente Lacalle presenta un punto de inflexión respecto al

anterior gobierno del Partido Colorado (Gráfico 6.6). Si bien en la votación de leyes los
partidos se presentan perfectamente disciplinados, en las instancias de veto se revelan
disidencias importantes. El partido del Presidente no podía sostener los vetos del Ejecutivo
porque no contaba con los 2/5 de la Asamblea General. Sin embargo, este hecho tampoco
se ve reflejado en una conducta disciplinada del Partido Nacional y mucho menos del
Partido Colorado.
109
Gráfico 6.7
Indic e de Discip lina: vetos sobre Presu puesto y Rend. de Cu enta
1985 -1996
1.0
Sang uinetti
.9
Sang uinetti Sang uinetti
.8
.7
Partido Nacional
Lacalle
.6
.5
Lacalle
.4
.3
.2
Lacalle
.1
0.0
0 5 10 15 20 25 30 35 40
Nº de Vot ación
La baja disciplina de ambos partidos (Colorado y Nacional) es menos comprensible

aún si se tiene en cuenta los acuerdos de gobierno centrados en la “coincidencia nacional”
(Mancebo, 1991). Esta débil coalición de gobierno hacía esperable un comportamiento
disciplinado de parte de sus socios, o al menos un nivel importante de cohesión en el
partido de gobierno. Pero como muestran los Gráficos 6.6 y 6.7, ambos partidos se
presentan muy indisciplinados en los vetos sobre el presupuesto. Por lo tanto, el gobierno
del presidente Lacalle muestra un igual número de vetos respecto al gobierno anterior, pero
con mayores niveles de indisciplina partidaria.
Finalmente, el último gobierno del presidente Sanguinetti (1995-2000) muestra un
patrón de comportamiento más orientado a la consistencia entre la coalición de gobierno y
el comportamiento de los partidos integrantes del gabinete en el Parlamento. Sanguinetti
ejerció el veto en una sola ocasión en 1995. En este caso, los partidos de la coalición
mostraron una muy alta disciplina, inclusive en los artículos que el Legislativo votó
mayoritariamente en contra del Ejecutivo. En cualquier caso, la disciplina entre la instancia
de votación en el Senado y la Asamblea General es distinta, ya que siempre desciende.
La única evidencia divergente respecto al comportamiento asimétrico descrito arriba
110
se relaciona con los partidos de oposición: el Frente Amplio, la Unión Cívica y el Nuevo
Espacio. En el caso particular del Frente Amplio, con la sola excepción de dos votaciones
en vetos durante el primer gobierno de Sanguinetti, no se verificaron cambios entre sus
votaciones en las Cámaras y la Asamblea General. Su localización en la oposición a los tres
gobiernos en estudio lo han mostrado particularmente disciplinado en la toma de
decisiones.
7.5.- Explicación
Los datos referidos al comportamiento en el tratamiento de las leyes presupuestales

muestran una disciplina perfecta, mientras que las votaciones en los vetos evidencian
indisciplina y baja cohesión. Ello indica que el Legislativo logra sistemáticamente una
mayoría disciplinada de los partidos en torno a sus decisiones legislativas. ¿Qué motiva
entonces la indisciplina ante la interposición de los vetos del Poder Ejecutivo?
Parece difícil extraer conclusiones referidas al cambio en la disciplina entre los
plenarios de ambas Cámaras y la Asamblea General donde se considera el veto del
Ejecutivo. Sin embargo, es posible esgrimir al menos un esquema interpretativo que dé
cuenta de este cambio. La primera hipótesis sostiene como variable independiente la
posesión (o no) de una mayoría de bancas del Presidente en la Asamblea General en dos
modalidades; a) una mayoría de 2/5 de su partido; o b) 2/5 integrados por una coalición de
gobierno.
La evidencia parece indicar que esta hipótesis tiene un peso explicativo importante.
El primer gobierno del Presidente Sanguinetti interpuso el mayor número de vetos en la
serie de tiempo presentada. Asimismo Sanguinetti contaba con una mayoría en la Asamblea
General que le permitía sostener todos los vetos durante su mandato (cuadro 7.2). Por lo
tanto, el Legislativo sancionaba con disciplina perfecta de Blancos y Colorados las leyes de
presupuesto, mientras que en las instancias de veto, sólo el Partido Colorado permitía
sostener la voluntad del Ejecutivo. Por su parte, el Presidente Lacalle no contaba con una
mayoría de los 2/5 en la Asamblea General, a lo que se sumaban las permanentes
disidencias internas de su propio partido.
111
La segunda hipótesis es más débil que la primera. En este caso, la variable

independiente que explica el cambio es el comportamiento de los diputados, los cuales
mantienen un vínculo mas fuerte con sus circunscripciones. La mitad de los representantes
uruguayos son electos en circunscripciones pequeñas y medianas. Sin embargo, la
evidencia disponible indica que el sistema de representación proporcional con doble voto
simultáneo ha estructurado un fuerte liderazgo de las fracciones cuya base representativa se
asienta en el Senado. En este contexto, los márgenes de disidencia individual en los
representantes son muy menores. En todo caso, cuando existe baja disciplina son instancias
en que toda una fracción vota diferente al partido, pero esta fracción se articula siempre
desde el Senado24.
Ambas hipótesis constituyen incentivos o constreñimientos que explican
parcialmente las razones por las cuales una fracción o incluso un partido estaría dispuesto a
cambiar su voto. Sin embargo, no parecen ser lo suficientemente fuertes como para explicar
el cambio de posición en sí. En tal caso, la negociación entre el Ejecutivo y algunos
miembros del Legislativo constituye una madeja difícil de desenredar.
7.6.- Conclusiones
El presente capítulo analizó el comportamiento del Poder Legislativo en las instancias

de consideración de vetos del Poder Ejecutivo. El estudio empírico permitió extraer cuatro
grandes conclusiones.
• Los vetos del Poder Ejecutivo son un indicador relevante del nivel de conflicto entre el
Ejecutivo y el Legislativo. La concentración sistemática de los mismos durante los
últimos dos años de las legislaturas, evidencia que ese período es la fase inversa de la
cooperación verificada entre ambos Poderes durante los primeros años del mandato. La
24
Los vetos interpuestos al último presupuesto quinquenal de 1995-2000 son un buen ejemplo para evidenciar
que los casos de indisciplina no se verifican en legisladores individuales sino en fracciones enteras. En los dos
vetos levantados, el Partido Colorado verifica indisciplina en una ocasión, donde la Cruzada 94 y el Batllismo
Radical votó junto al Partido Nacional, el Frente Amplio y el Nuevo Espacio. El punto destacable es que en
estos casos (más el veto en que la Cruzada 94 vota contra el Ejecutivo), la disciplina de las fracciones es
112
evolución de los vetos del Ejecutivo en las tres legislaturas, muestra un comportamiento
cíclico, pese a que en la última (1995-2000) se observa un marcado descenso de los
mismos.
• Los vetos del Poder Ejecutivo están fuertemente asociados a la hiperactividad del
Legislativo durante los dos últimos años del mandato (ver capítulos 3 y 4). Por un lado,
esos dos años presentan el mayor número de leyes de mediana y baja importancia con
origen en el Legislativo. Por otro, los partidos y fracciones muestran importantes
reacomodos orientados al proceso electoral. Ambos factores combinados, permiten
explicar el aumento de los vetos sobre el final de las legislaturas, ya que cuanto más
productivo se torna el Legislativo mayor es la probabilidad de veto del Ejecutivo.
• El comportamiento de los partidos se diferencia del observado en las votaciones en sala
(ver capítulo 5). La contrastación de las votaciones en la Cámara, donde se votan las
leyes, y en la Asamblea General, donde se considera el veto, deja entrever que los
partidos suelen cambiar su comportamiento. Esto se hace más evidente en materia de
política presupuestal, donde la disciplina en el Senado fue perfecta para toda la serie de
tiempo, pero mostró numerosas indisciplinas en la consideración de los vetos en la
Asamblea General. Este proceso de cambio de conductas se desarrolla en tres fases
complementarias. En una primera instancia, los legisladores logran consensos políticos
internos en las Cámaras respecto a los proyectos de su propia iniciativa, o modifican
con autonomía los proyectos del Poder Ejecutivo. En una segunda instancia, el
Ejecutivo veta lo aprobado por el Legislativo abriendo un espacio de negociación con
los legisladores. En una tercera instancia, los legisladores votan en la Asamblea General
sobre lo negociado, pudiendo coincidir o no en la votación final con el comportamiento
observado en la Cámara.
• Finalmente, para los casos en que la conducta de los partidos en la Cámara no coincide
con la conducta verificada en la Asamblea General, el estudio propone la siguiente
cadena lógica: Las Cámaras se ponen de acuerdo en torno a una decisión, en la cual los
partidos se comportan perfectamente disciplinados. Ello supone que los legisladores
perfecta. Por tanto, en las instancias en que los partidos se indisciplinan internamente, los registros en
términos de fracciones muestran una disciplina perfecta dentro de estas.
113
que apoyaron una política determinada en sala, deberían necesariamente mantener su

posición ante el veto. Sin embargo, en esta instancia los legisladores se enfrentan a dos
alternativas: a) mantener su coherencia e intentar levantar el veto sobre la política que el
mismo aprobó; b) negociar con el Ejecutivo el mantenimiento del veto, lo cual supone
un cambio de posición. En esa desición incidirían factores de tipo estructural como: a)
la posesión (o no) de una mayoría de bancas por parte del Presidente en la Asamblea
General (2/5 de su partido o 2/5 de una coalición de gobierno); b) la decisión tomada
por el liderazgo de las fracciones; c) el compromiso del legislador con su política,
dependiendo en este caso del tamaño de la circunscripción por la que fue electo.
114
7.- CONCLUSIONES AL ESTUDIO
La presente investigación estuvo centrada en la evaluación de la producción

legislativa sancionada en Uruguay durante el período 1985-1999. Para ello, se propuso un
marco conceptual y una metodología que permitieran no sólo considerar el volumen
legislativo sancionado (punto de vista cuantitativo), sino también a partir de sus niveles de
importancia, calidad e impacto. Para ello, se creó un índice de importancia legislativa,
basado en cinco indicadores asociados al proceso de aprobación legislativa. Se toma en
cuenta el origen de las normas, sus contenidos, el nivel de debate que generan en el ámbito
parlamentario, el impacto sobre la opinión pública y la forma en que las mismas son
votadas en a la hora de su sanción.
En el capítulo 3 se presentan los resultados de la aplicación del índice de
importancia política de las leyes, los cuales dejan al menos tres conclusiones centrales. En
primer lugar, durante las tres legislaturas estudiadas, se constata la existencia de un ciclo de
producción legislativa, con fases de crecimiento y decrecimiento (o expansión y
contracción), donde el número de leyes sancionadas aumenta durante los últimos dos años
de los mandatos. En segundo lugar, la aplicación del índice de importancia permite
observar que en el comportamiento cíclico no es igual para los tres tipos de legislación. Las
leyes de alta importancia muestran un decrecimiento en función del tiempo, mientras que
las leyes de mediana y baja importancia aumentan a partir de la mitad del período. En tercer
lugar, parecen existir factores intervinientes que determinan la evolución de cada uno de los
tipos de legislación. Por ejemplo, la primera legislatura se vio influenciada por la
reinstitucionalización del país y no tanto por el problema de si el Presidente cuenta o no con
una mayorías legislativa sólida. La segunda y tercera legislatura, sin embargo, se muestran
fuertemente sí determinadas por este último factor.
Asimismo, el capítulo 3 analizó también la evolución de presentación de proyectos
de ley por parte de los Poderes y de los partidos. Una primera conclusión refiere al hecho
de que el número de proyectos ley presentados crece levemente durante el transcurso de las
legislaturas, y que la tasa de aprobación de leyes también aumenta pero a un ritmo superior.
La participación de los Poderes en ese crecimiento resulta disímil, ya que el Legislativo
115
muestra un decrecimiento en su participación y el Ejecutivo un incremento. Una segunda

conclusión establece que el comportamiento de los partidos en la presentación de proyectos
muestra también resultados variados. Mientras el Partido Nacional aparece como el partido
con mayor productividad en lo referido a la presentación de proyectos, el Partido Colorado
y el Frente Amplio muestran desempeños moderados, aunque vale agregar, que este último
partido, es el único que verifica un decrecimiento sistemático en la presentación de
proyectos, legislatura tras legislatura.
El capítulo 4 se centró en el comportamiento de la legislación según su proponente
(Poder Ejecutivo o Poder Legislativo, y partidos políticos), de acuerdo con los tres tipos de
leyes señalados. Este estudio empírico permitió extraer tres grandes conclusiones. En
primer lugar, se observa que la comparación de la efectividad legislativa entre los Poderes,
reafirma la difundida presunción que identifica al Ejecutivo como un Poder más efectivo
que el Legislativo. Sin embargo, esta apreciación debe tomarse con cuidado pues los
resultados son razonables en la medida que el Ejecutivo es institucionalmente fuerte en el
proceso legislativo, al tiempo que es efectivo en las materias sobre las cuales tiene
iniciativa privativa o exclusiva. En segundo lugar, el estudio del comportamiento de los
Poderes en la aprobación de leyes según los tres niveles de importancia muestra que el
Ejecutivo logra aprobar un mayor número de leyes de alta importancia política, aunque más
de la mitad fueron de materia privativa de ese Poder. Por otra parte, la productividad de las
leyes de alta importancia es decreciente para ambos Poderes en función del tiempo de los
mandatos. En otras palabras, a medida que transcurre el período, la aprobación de leyes
importantes decrece. Pero la evidencia indica también, que el Legislativo es crecientemente
productivo en leyes de mediana y baja importancia a medida que el tiempo transcurre. En
tercer lugar, la evidencia sobre la eficacia de los partidos demostró que el Partido Nacional
es la bancada más productiva en los tres niveles de importancia, que el Partido Colorado se
muestra particularmente productivo en leyes de mediana y baja importancia, y que el Frente
Amplio y más lejanamente el Nuevo Espacio, son productivos en leyes de mediana
importancia y en menor medida, en legislación de baja importancia. El comportamiento
agregado de los partidos, indica que son altamente productivos en leyes de mediana y baja
importancia, principalmente, durante los últimos años de los mandatos legislativos.
116
El análisis empírico del capítulo 5 se centró en las características que asume la

tramitación de las leyes de alta importancia política. Allí se observaron tres tendencias muy
nítidas. En primer lugar, estas leyes son mayoritariamente tramitadas con la participación
de las comisiones de Constitución, Hacienda y Presupuesto o sus versiones integradas. Los
legisladores que integran estas comisiones son, en teoría, los que asumen la mayor
responsabilidad en el estudio y la negociación del trabajo parlamentario altamente
calificado. En segundo lugar, se observa que la mayor celeridad en el trámite de este tipo de
legislación se encuentra precisamente en el primer año, lo cual puede explicarse por la
presencia de mayorías legislativas sólidas y una agenda de gobierno impulsada por el nuevo
Ejecutivo. En tercer lugar, dichas leyes son sancionadas con altos niveles de disciplina
partidaria, lo cual demuestra que los partidos uruguayos son altamente cohesivos.
El capítulo 6 se concentró en el análisis de los vetos del Poder Ejecutivo, y permitió
extraer cuatro conclusiones. En primer lugar, los vetos del Poder Ejecutivo parecen ser un
claro indicador del conflicto entre Poderes. La concentración de los mismos durante los
últimos dos años de las legislaturas, evidencia que ese período es la fase inversa de la
cooperación verificada durante los primeros años del mandato. En segundo lugar, los vetos
del Ejecutivo parecen estar fuertemente asociados a la hiperactividad del Legislativo
durante esos últimos dos años del mandato. En ese período, se aprueba el mayor número de
leyes de mediana y baja importancia con origen en el Legislativo, al tiempo que los partidos
y fracciones muestran importantes reacomodos orientados al proceso electoral. Ambos
factores combinados, permiten explicar la discordancia con el Ejecutivo y el aumento en la
aplicación de vetos. En tercer lugar, el comportamiento de los partidos en las instancias de
consideración de los vetos, se diferencia del observado en las votaciones de las leyes
importantes. La contrastación de las votaciones en la Cámara de Senadores y en la
Asamblea General donde se considera el veto, permite ver que los partidos cambian su
comportamiento, mostrándose más indisciplinados en esta última instancia. Dicha conducta
se hace más evidente en materia de política presupuestal, donde la disciplina a la hora de
votar la ley es perfecta para toda la serie de tiempo, pero muestra numerosos casos de
indisciplina en la consideración de los vetos en la Asamblea General. Como se manifestara,
dicho cambio supone un proceso en el cual los legisladores logran consensos políticos
117
internos en las Cámaras respecto a los proyectos de su propia iniciativa, o modifican con
autonomía los proyectos del Poder Ejecutivo; luego, el Ejecutivo veta lo aprobado por el
Legislativo abriendo un espacio de negociación con los legisladores; finalmente, los
legisladores votan en la Asamblea General sobre lo negociado, pudiendo coincidir o no en
la votación final con el comportamiento observado en la Cámara.
118
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Producción Parlamentaria 1985-1999

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Estudio de la Producción Legislativa

Instituto de Ciencia Política

Convenio con la Cámara de Senadores

Programa de Estudios Parlamentarios

Jorge Lanzaro - Coordinador

5.4. Votación y disciplina partidaria en el Parlamento.

INDICE DE CUADROS, TABLAS, GRÁFICOS Y FIGURAS

9 Tablas (en el Anexo)

5. Lleyes de Mediana importancia según iniciativa partidaria: 1985-99.

3.7. Evolución Indice Efectividad (segú cámara).

9 Figuras (en Anexo).

imprescindibles para la preparación de la base empírica de este trabajo. También fue

deberían ser objeto de una ampliación de la agenda de análisis. La discusión de los

acude a las clasificaciones usuales en el análisis politológico comparado – por hipótesis, el

b) En segundo lugar, la diferencia de comportamientos parlamentarios que puede

Capítulo 1.- El Parlamento como institución

1.1.- El Parlamento en un período de transición.

El Parlamento ocupa un lugar relevante en la estructura de gobierno del Uruguay.

1.1.1.- Varias circunstancias han ido modificando el perfil de esta centralidad y el

Duverger (1962)1 - que se desarrolla como núcleo de producción política, en un sistema

En una inflexión de envergadura, la Constitución de 1967 extiende este

1.1.2.- Aunándose a estas disposiciones jurídicas, la “rotación de época” que

conjunto de la sociedad. Se modifican las formas, las funciones y los alcances de la

1.1.3.- Los acontecimientos evocados han determinado cambios en el catálogo de

en el circuito de las autoridades representativas y es un lugar privilegiado para el despliegue

gobierno, inaugurando a su vez una nueva etapa en la historia política nacional.

1.1.4.- De aquí derivan las características que distinguen a la transición uruguaya en

1.1.5.- Estas coordenadas delinean el escenario en que se desenvuelve la acción

parlamentaria a partir de 1985 y deben ser tenidas en cuenta a la hora de evaluar la

1.2.- La centralidad de los Parlamentos en los sistemas democráticos modernos:

1.2.2.- Esta conformación de las asambleas parlamentarias supone el

emergentes (en términos de agregación y regulación, de compromiso y de autoridad,

1.2.3.- Los rasgos concretos del Parlamento y su posición institucional, varían

jefe de gobierno. Tendremos así, por una parte, parlamentarismos y presidencialismos de

1.2.4.- Los sistemas electorales, con reglas y combinaciones diferentes - en base al

1.2.5.- La fortaleza o la debilidad de los partidos y del sistema de partidos, su

1.2.7.- Atendiendo a este inventario somero, de acuerdo con las características

ajustes concurrentes en las normas constitucionales, se perfila en particular otro refuerzo

1.3.- Las críticas al Parlamento

Los acontecimientos de la época han afectado la imagen pública del Parlamento y lo

1.3.1.- En primer lugar, hay un conjunto de críticas que se refieren a la eficiencia

la falta de especialización de los parlamentarios, el oficio generalista y a la vez sus

1.3.2.- El segundo conjunto de críticas se refiere a la debilidad institucional y

“subordinación” parlamentaria a la jefatura del gobierno y a la disciplina partidaria que en

En términos generales, el vínculo entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo

1.4..- El Parlamento en la Constitución Nacional.

1.4.1.- Según establece el artículo 82 de la Constitución, “La Nación adopta para su

comúnmente, con los ministros respectivos o con el Consejo de Ministros).

1.4.2.- El sistema de relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo

1.4.3.- El Poder Legislativo es ejercido por la Asamblea General, en régimen

competencia electoral deja abierta la posibilidad de reproducción de la pluralidad de

1.4.5.- El régimen uruguayo configura – desde el punto de vista jurídico y en la

1.4.6.- El Parlamento se ubica en este esquema en una posición estratégica, como

términos de legitimidad y de equilibrio institucional, de garantías ciudadanas y de calidad

1.5.- El Proceso Legislativo

Las características del proceso legislativo en el Uruguay son conocidas y resultan

En este sentido, vale subrayar que se trata de un proceso regulado minuciosamente

a su manera un órgano de gobierno (co-gobernante), mediante un desempeño adecuado de

1.5.1.- La constitución bi-cameral del Poder Legislativo ha sido históricamente

en un mérito que se extiende a otros competencias parlamentarias4. La exigencia de

1.5.2.- Aunque el Poder Legislativo ejerce en este orden la competencia mayor, la

parlamentario, abrevia los trámites, obliga a pronunciamientos relativamente perentorios y

Dentro de estas coordenadas podemos asimismo repasar las escalas del