CORTE CONSTITUCIONAL SALA PLENA Sentencia C-183 de 2003 Ref.: Expedi ente D-4244 Magistrado Ponente: Dr.

Al fredo Beltrn Si erra Demandante: Ernesto Rey Cantor Demanda de inconstitucionalidad contra el artculo 6, numeral 3, parcial de la l ey 768 de 2002 por la cual se adopta el rgimen poltico, administrativo y fiscal de los distritos portuario e i ndustrial de Barranquilla, turstico y cultural de Cartagena de indias y turstico, cultural e histrico de Santa Marta. Bogot, D.C., cuatro de marzo de dos mil tres. EXTRACTOS: II. Norma demandada A continuacin se transcribe el texto de la norma demandada, conforme a su publicacin en el Diario Oficial. Se resalta lo acusado. LEY 768 DE 2002 (Julio 31) ART. 6Atribuciones. Los concejos distri tales ejercern las atribuciones que la Constitucin y las leyes atribuyen a los concejos municipal es. Adicional mente ejercern las sigui entes atribuciones especial es: (). 3. Gravar con impuesto predial y compl ementarios las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bi enes de uso pblico de la Nacin, cuando por cualqui er razn estn en manos de particulares. Los particulares ocupantes sern responsabl es exclusivos de este tributo. El pago de este i mpuesto no genera ningn derecho sobre el terreno ocupado. VI. Consideraciones de la Corte Constitucional 1. Competencia. En virtud de lo dispuesto por el artculo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstituci onalidad contra normas de rango l egal, como la que se acusa en la demanda que se estudia.

2. El problema jurdico que se plantea. Para el ciudadano demandante el artculo 6, numeral 3, en la parte que acusa, resulta contrario a los artculos 1, 6, 82, 121, 122, 123, inciso 2, 150, numeral 9 y 313, numeral 7 de la Carta, porque conferir a los concejos distrital es la atribucin de gravar con el impuesto predial y compl ementarios las construcciones, edificaciones, o cualqui er ti po de mejora, sobre bi enes de dominio pblico, cuando se encuentren en manos de particulares por cualquier razn, l egaliza la ocupacin, i nvasin o desti nacin de dichos bi enes, prevaleciendo en consecuencia el inters particular sobre el general, lo que contrara de forma manifi esta la Constitucin Poltica. Compete entonces dilucidar: i) si los bienes de uso pblico pueden estar en manos de particulares y si sobre ellos se pueden realizar construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora, que puedan ser gravadas con el impuesto predial y complementarios; y, ii) si esa atribucin puede ser conferida por el legislador a los concejos distritales. 3. Los bi enes de domini o pblico. 3.1. La Constitucin Poltica y la l ey, reconocen dos clases de dominio sobre los bi enes: el dominio privado y el domini o pblico. El primero de ellos, esto es, el dominio privado puede ser: individual como lo establece el artculo 58 superior, en el cual se garantiza la propiedad privada, la cual concibe con una funcin social que implica obligaciones, y los dems derechos adquiridos conforme a las l eyes civiles, que no pueden ser desconocidos ni vulnerados por l eyes posteriores; y, la col ectiva, a la que hacen referencia los artculos 329 y 55 transitorio de la Carta, con las limitaciones que establ ecen los artculos ci tados en relacin con su posibilidad de enajenacin. As, el artculo 329 superior, dispone que *l+os resguardos son de propi edad colectiva y no enajenabl e, y el artculo 55 transitorio dem, se ocupa de l os bi enes baldos de las zonas rural es ribereas de las cuencas del pacfico, y dispone que la propi edad reconocida sobre ellos a las comunidades negras slo ser enajenabl e en los trminos que seal e la l ey. Este dominio privado, se encuentra regulado por el rgimen jurdico que rige las relaciones entre particulares. El domi nio pblico, por el contrario, y sin entrar en las diferentes tesis que origina la formulacin de un criterio para determinar lo que es el domini o pblico, asunto que ha sido esbozado en varias sentencias proferidas por esta corporacin(1), lo constituye el conjunto de bi enes que la administracin afecta al uso directo de la comunidad o que l o utiliza para servir a la sociedad(2). En esta categora se encuentran los bi enes fiscal es, definidos en el artculo 674 del Cdi go Civil como *I+os bi enes de la unin cuyo uso no pertenece generalmente a los habi tantes, se llaman bienes de la uni n, o bienes fiscal es, denominados tambin bienes patrimoniales del Estado o de las entidades territoriales sobre l os cuales se ti ene una propi edad ordinaria someti da a las normas generales del derecho comn(3). (1) T-508 de 1992, T-566 de 1992, T-292 de 1993, T-081 de 1993, T-150 de 1995, T-617 de 1995, entre otras. (2) T-150 de 1995, M.P. Al ejandro Martnez Caballero.

Comentario [71]: Qu es el dominio privado y qu es el dominio pblico?

Comentario [72]: BIENES DE USO PUBLICO.

(3) Cfr. Jos J. Gmez - Bi enes, primera parte. Corte Suprema de Justicia Sentencia 26 de septiembre de 1940. Los bi enes fiscales o patrimonial es se encuentran destinados a la prestaci n de servicios pblicos que la administracin utiliza de forma inmediata, como por ejemplo los edificios en que funcionan las oficinas pblicas. Dentro de esta clase de bi enes, tambi n se encuentra lo que se denomi na bi enes fiscal es adjudicabl es, que son aquellos que la Nacin puede traspasar a los particulares que cumplan con las exi gencias establecidas en la l ey, como es el caso de los bi enes baldos. Ahora, los bi enes de uso pblico propiamente dicho, que pueden ser por natural eza o por el destino jurdico(4), se caracterizan por pertenecer al Estado o a otros entes estatales, estar destinados al uso comn de todos los habitantes, y por encontrarse fuera del comercio, ser imprescriptibl es e inembargables. Estn definidos en la l ey como aquellos que su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la unin o de uso pblico o bienes pblicos del terri torio (C.C., art. 674). (4) CSJ, sentencia de 26 de septi embre de 1940. 3.2. Aduce el demandante que la norma acusada vulnera la preval encia del i nters general sobre el particular que consagra la Constitucin Poltica en su artculo 1, pues con esa disposicin se l egaliza la ocupacin, invasin o destinacin de l os bienes de uso pblico por parte de los particulares, circunstancia que contrara el destino de los mismos, que no es otro que el uso comn por parte de todas las personas. Adi cionalmente, considera que se vulnera el artculo 82 de la Carta, porque el l egislador con la norma acusada les est otorgando el carcter de bi enes privados a bienes que ostentan la categora de pblicos como especi es del gnero denominado espacio pblico en los trminos del artculo 5 de la Ley 9 de 1989. El artculo 1 de la Consti tucin Poltica, establ ece que Colombia es un Estado social de derecho, fundado en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la s olidaridad de las personas y en la prevalencia del inters general. Ello se traduce en la bsqueda de una mejor calidad de vida de las personas, as como en el reconocimiento y proteccin de los derechos y libertades de los ciudadanos. Por ello, la Constitucin en el artculo 82 establece como un deber del Estado velar por la proteccin de la integridad del espacio pblico y por su destinacin al uso comn, el cual preval ece sobre el inters particular, a fin de asegurar el acceso de todas las personas, el disfrute y utilizacin de los espacios pblicos(5). (5) Sentencia SU-360 de 1999, M.P. Al ejandro Martnez Caballero. El artculo 5 de la Ley 9 de 1989, ampliando conceptualmente la idea de espacio pblico concebida en la legislacin civil, lo define en los sigui entes trminos: Enti ndase por espaci o pblico el conjunto de inmuebl es y los el ementos arqui tectnicos y naturales de l os inmuebles privados, destinados por su natural eza, por su uso o afectaci n, a la satisfaccin de necesidades urbanas col ectivas que trascienden, por tanto, los lmites de los intereses individual es de l os habitantes.
Comentario [74]: QUE DICE EL DEMANDANTE?

Comentario [73]: CUALES SON LOS BIENES FISCALES?

Comentario [75]: QUE SE DICE SOBRE EL CONCEPTO DE ESPACIO PUBLICO?

As constituyen el espacio pblico de la ciudad las reas requeri das para la circulacin, tanto peatonal, como vehicular, las reas para la recreacin pblica, activa o pasiva; para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vas, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalacin y mantenimi ento de los servicios pblicos bsicos, para la instalacin y uso de l os el ementos consti tutivos del amoblami ento urbano en todas sus expresiones, para la preservacin de las obras de i nters pblico y de l os el ementos histricos, cultural es, religiosos, recreativos y artsticos, para la conservacin y preservaci n del paisaje y l os el ementos natural es del entorno de la ci udad, los necesarios para la preservacin y conservaci n de las playas marinas y fluviales, l os terrenos de bajamar, as como de sus el ementos vegetativos, arenas y coral es y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el inters col ectivo sea manifiesto y conveni ente y que constituyan por consigui ente zonas para el uso o el disfrute colectivo. Este concepto de espacio pblico que trae el artculo 5 de la Ley 9 de 1999, compl ementa el contenido en el Decreto-Ley 2324 de 1984, artculo 166, que establ ece como bi enes de uso pblico Las playas, los terrenos de bajamar y las aguas martimas, son bi enes de uso pblico, por tanto intransferibles a cualqui er ttulo a los particulares, qui enes slo podrn obtener concesiones, permisos o licencias para su uso y goce de acuerdo a la l ey y a las disposiciones del presente decreto. En consecuencia, tales permisos o licencias no confieren ttul o alguno sobre el suel o y el subsuelo. (negrillas fuera de texto). La Consti tucin Poltica, establ ece en el artcul o 82 como se seal, el deber del Estado de velar por la integridad del espacio pblico y su destinacin al uso comn el cual preval ece sobre el inters particular. Por su parte, el artculo 63 de la Carta, dispone que los bi enes de uso pblico, los parques naturales, las ti erras comunales de grupos tnicos, las ti erras de resguardos, el patrimonio arqueolgico de la Nacin y los dems bi enes que determine la l ey, son inalienabl es, imprescriptibl es e i nembargabl es. Inali enabl es, pues como se dijo se encuentran por fuera del comerci o, por l o tanto no pueden ser objeto de actos jurdicos que impliquen tradicin o prdida de la finalidad del bi en; inembargabl es, caracterstica que se desprende de la anterior, como quiera que se trata de bi enes que no pueden ser objeto de embargos, secuestros, o en general cualquier medida de ejecucin judicial que ti enda a restringir el uso directo o i ndirecto el bi en; e, i mprescriptibl es, esto es, que no son susceptibles de usucapi n. Por otra parte, el artculo 102 de la Constitucin dispone que El territorio, con los bienes pblicos que de l forman parte, pertenecen a la Nacin , y el artcul o 101 dem, en sus incisos tercero y cuarto, establece que forman parte de Colombia adems del territorio continental, el archipilago de San Andrs, Providencia, y Santa Catalina, la isla de Malpel o, adems de las islas, islotes, cayos, morros y bancos que l e pertenecen. Tambin son parte de Col ombia, el subsuel o, el mar terri torial, la zona conti gua, la plataforma continental, la zona econmica exclusiva, el espacio areo, el segmento de la rbita geoestacionaria, el espectro el ectromagntico y el espacio donde acta, de conformidad con el derecho internacional o con las leyes colombianas a falta de normas internacional es.

Comentario [76]: CUAL ES EL DEBER DEL ESTADO RESPECTO AL ESPACIO PUBLICO?

Comentario [77]: QUE QUIERE DECIR INALIENABLE, INEMBARGABLE, IMPRESCRIPTIBLE?

3.3. En relacin con lo anterior, cabe advertir que la vocacin de los bienes de uso pblico es su utilizacin y disfrute colectivo en forma libre, sin perjuicio de las restricciones que en beneficio del grupo social mismo, puedan ser impuestas por parte de las autoridades competentes, de all su carcter de inalienables, imprescriptibles e inembargables que les otorga el artculo 63 de la Carta. Con todo, no resulta contrario a la Constitucin que sobre los bienes de uso pblico se permita un uso especial o diferente, por parte de la administracin, a travs del otorgamiento de concesiones o permisos de ocupacin temporal, sin que por ello se transmute el carcter de pblico de esa clase de bienes. Es decir, que el otorgamiento de esa concesin o permiso para un uso especial en bienes de uso pblico por parte de los particulares, no implica la conformacin de derechos subjetivos respecto de ellos, por cuanto la situacin que se deriva del permiso o de la concesin es precaria, en el sentido de que son esencialmente temporales y por lo tanto revocabl es o rescindibl es en cualqui er momento por razones de inters general. En ese orden de ideas se tiene que cuando bienes de uso pblico de la Nacin, sean puestos en manos de particulares, no puede ser por cualquier razn, como lo contempla el numeral 3 del artculo 6 de la Ley 768 de 2002, sino nicamente en virtud de autorizacin de autoridad competente en la forma establecida en la ley. En efecto, el Decreto 2811 de 1974 o Cdigo de Recursos Naturales, establece los modos de adquirir derecho a usar los recursos naturales renovables de dominio pblico, a travs de permisos y concesiones temporales, como se dispone en el ttulo V del citado decreto. Por otra parte, el Decreto 2324 de 1984, establece en el artculo 169 que la Direccin General Martima y Portuaria podr otorgar concesiones para uso y goce de las playas martimas y de los terrenos de bajamar, previo el cumplimiento de los requisitos que seala esa norma. As mismo, el artculo 175 consagra dentro de los requisitos exigidos para autorizar el permiso, que al vencimiento del trmino para el cual se concede, se reviertan a la Nacin las constr ucciones y, se obliga al interesado a comprometerse a reconocer que el permiso no afecta el derecho de dominio de la Nacin sobre los terrenos, ni limita en ningn caso el derecho de sta para levantar sus construcciones en cualquier sitio que considere conveniente. Es decir, desde el punto de vista jurdico los bi enes de uso pblico de la Nacin, no pueden ser ocupados por l os particulares l egtimamente conforme a la Constitucin, sino cuando se l es hubi ere otorgado licencia, concesin o permiso de ocupacin temporal y, en consecuencia, la expresin por cualquier razn contenida en el numeral 3 del artcul o 6 de la Ley 768 de 2002, resulta inexequible y, as lo declarar la Corte en esta sentencia. Convi ene aclarar que si bi en el artculo 679 del C digo Civil, establece que Nadi e podr construir, sino por permiso especial de autoridad competente, obra alguna sobre las calles, plazas, puentes, playas, terrenos fiscal es y dems lugares de propi edad de la unin, el artculo 177 del Decreto-Ley 2324 de 1984 dispone que La Direccin General Martima y Portuaria no conceder permiso para construccin de vivi enda en las playas martimas ..., y el artculo 178 del menci onado decreto impone a los capitanes de puerto el deber de hacer respetar los derechos de la Nacin en las playas, terrenos de bajamar y las aguas martimas, para lo cual debern enviar a la Direccin General Martima y Portuaria un informe pormenorizado sobre las construcciones particulares que existan en tales terrenos, con indicacin de las personas
Comentario [78]: AQU SE PUEDE HACER OTRA PREGUNTA.

Comentario [79]: CUANDO PUEDEN SER OCUPADOS?

que las ocupen y su alinderacin, con el objeto de solicitar al respectivo agente del Ministerio Pblico que se inicie la accin del caso para recuperar los bi enes que han pasado al patrimonio del Estado en virtud del artcul o 682 del Cdi go Civil. 3.4. Ahora bi en, teni endo claro que el aprovechami ento de l os bi enes de uso pblico solamente puede realizarse en virtud de permiso, concesin o licencia, las autoridades respectivas debern estar atentas en cumplimiento del mandato constitucional de velar por el espacio pblico, que comprende l os bi enes de uso pblico, a obtener la restitucin de los bi enes de la Nacin una vez se cumpla el trmino por el cual fueron concedi das, ejerci endo para el efecto las acciones legal es pertinentes. As lo dispone el artculo 682 de la l egislacin civil, al disponer que: Sobre las obras que con permiso de la autoridad competente se construyan en sitios de propi edad de la unin, no ti enen l os particulares que han obtenido este permiso, sino el uso y goce de ellas, y no la propi edad del suelo. Abandonadas las obras o terminado el tiempo por el cual se concedi el permiso se restituyen ellas y el suel o, por el ministerio de la ley, al uso y goce privativo de la uni n, o al uso y goce general de los habitantes, segn prescriba la autoridad soberana. Pero no se entiende lo dicho si la propi edad del suelo ha sido concedi da expresamente por la unin. En el evento de presentarse una ocupacin irregular o il egal en bi enes de uso pblico por parte de particulares, esto es, sin la debida autorizacin de la autoridad competente, el Estado cuenta con los instrumentos necesarios para obtener la restituci n de los mismos, a travs del poder de polica o de los dems mecanismos l egales que consagra la ley. As l o expres esta corporacin al analizar el deber de las autoridades para preservar el uso pblico, manifestando lo sigui ente: El bi en de uso pblico por la finalidad a que est destinado, otorga al Estado la facul tad de detentar el derecho a la conservacin de l os mismos y por tanto la normatividad que l os regula ordena velar por el mantenimiento, construcci n y proteccin de esos bienes contra ataques de terceros. La proteccin se realiza a travs de dos alternativas: por un lado la administrativa, que se deriva del poder general de polica del Estado y se hace efectivo a travs del poder de sus decisiones ejecutorias y ejecutivas. Para el caso el artculo 124 del Decreto 1355 de 1970 o Cdi go Nacional de Polica, dispone que a la polica le corresponde de manera especia l prevenir los atentados contra la integridad de los bienes de uso pblico ... El alcalde como primera autoridad de polica de la localidad (L. 136/94, art. 84), ti ene el deber jurdico de ordenar la vigilancia y proteccin del bien de uso pblico, en def ensa de los intereses de la comunidad, por lo tanto en su cabeza se encuentra la atribucin de resolver la acci n de resti tucin de bi enes de uso pblico tal es como vas pblicas urbanas o rural es, zona de paso de ri el es de tren, segn lo dispuesto en el artculo 132 del Cdigo de Polica. Adems, el personero municipal en defensa del inters pblico puede demandar a las autoridades competentes las medidas de polica necesarias para impedir la perturbacin y ocupacin de los bi enes fiscales y de uso pblico (D. 1333/86, art. 139, nm. 7).

Comentario [710]: QUE SUCEDE SI SE PRESENTA UNA OCUPACION IRREGULAR EN BIENES DE USO PUBLICO?

Comentario [711]: COMO SE REALIZA LA PROTECCION?

Por otro lado existe otra al ternativa que permi te la defensa de los bi enes de uso pblico, que es la posibilidad que ti enen l os habi tantes de recurrir a la va judicial, a travs de acciones posesorias, reivindicatorias o la accin popular consagrada en el artculo 1005 del Cdigo Civil ...(6). (6) Sentencia T-150 de 1995, M.P. Al ejandro Martnez Caballero. 3.5. Ha de recordarse por la Corte que en la Sentencia T-572 de 9 de dici embre de 1994, esta corporacin, al interpretar el artculo 63 de la Constitucin Poltica, expres que: *L+a Nacin es ti tular de l os bi enes de uso pblico por ministerio de la ley y mandato de la Constitucin. Este derecho real institucional no se ubica dentro de la propi edad privada respaldada en el artculo 58 de la Consti tucin, sino que es otra forma de propiedad, un dominio pblico fundamentado en el artcul o 63 de la Carta, el cual establ ece que los bienes de uso pblico ... son inalienabl es, imprescriptibl es e inembargabl es. Esto muestra entonces que la teora de la comercialidad de los bi enes se rompe cuando se trata de bi enes de uso pblico. No es vlido entonces exigir matrcula inmobiliaria de tales bi enes para determinar si son de uso pblico, puesto que tal es bi enes, por sus especi ales caractersticas, estn sometidos a un rgimen jurdico especial, el cual tiene rango directamente consti tucional. Por ello durante la vi gencia de la anterior Constitucin, la Corte Suprema de Justicia haba dicho que el domini o del Estado sobre los bi enes de uso pblico, es un domi nio sui generis. Y la Corte Consti tucional tambi n ha diferenciado con niti dez, en anteriores decisiones, el dominio pblico y la propi edad privada. As, segn la Corte, los bienes de dominio pblico se distinguen por su afectacin al dominio pblico, por motivos de inters general (C.P., art. 1), relacionadas con la riqueza cultural nacional, el uso pblico y el espacio pblico. En particular, sobre l os bienes de uso pblico, la Corte seal en esa misma sentencia que estos son inalienabl es, imprescriptibl es e inembargables, y precis tales caractersticas en los sigui entes trminos: a) Inalienabl es: Si gnifica que no se pueden negociar, esto es, vender, donar, permutar, etc.; b) Inembargabl es: esta caracterstica se desprende de la anterior, pues los bi enes de las enti dades administrativas no pueden ser objeto de gravmenes hipotecarios, embargos o apremios, y c) Imprescriptibl es: la defensa de la integridad del dominio pblico frente a usurpaciones de los particulares, que, aplicndol es el rgimen comn, terminaran por imponerse por el transcurso del tiempo, se ha i ntentado encontrar, en todas las pocas, con la formulacin del dogma de la i mprescriptibilidad de tal es bienes. Es contrario a la lgica que bi enes que estn destinados al uso pblico de l os habitantes puedan ser asi ento de derechos privados, es decir, que al lado del uso pblico pueda prosperar la propiedad particular de al guno o algunos de los asociados. En ese orden de ideas al Estado corresponde el derecho y el deber de velar por la integridad de esos bi enes de uso pblico. Si adems, esos bi enes se ligan con la recreacin (C.P., art. 53) con la funcin ecolgica de la propi edad (C.P., art. 58), con la conservacin de las reas de especial importancia ecolgica (C.P., art. 79), con la prevencin del deterioro ambiental, proteccin de

Comentario [712]: SEGN LA CORTE: COMO SE DISTINGUEN LOS BIENES DE USO PUBLICO?

ecosistemas y garanta del desarrollo sostenibl e (C.P., art. 80), ello implica adicional mente el deber del Estado de velar por la proteccin de la integridad del espacio pbl ico, el cual prevalece sobre el inters particular (art. 82 ibd.). 3.6. Conforme a lo expuesto, es claro entonces, que los bi enes de uso pblico son imprescriptibl es, i nalienabl es e i nembargabl es, segn expresa disposicin constitucional (C.P., art. 63), y, en consecuencia, la ocupacin temporal del bien a ttulo precario ya sea en virtud de licencia, permiso o concesin, conforme a la ley, no confiere en ningn caso derecho alguno sobre el suelo ocupado, lo que significa que, con mayor razn no se adquiere ningn derecho sobre el mismo en caso de detentacin irregular de cualquier bien de uso pblico, por parte de particulares. Del mismo modo, qui en obti ene un permiso, licencia o concesin para l evantar construcciones o edificaciones en bi enes de uso pblico, habr de atenerse a lo que en el respectivo acto que se lo concede se prevea en cuanto al destino de tal es construcciones o edificaciones cuando expire el permiso, licencia o concesin, y, en todo caso, es claro que no podr invocar derecho de retencin sobre el bi en de uso pblico para prolongar de esa manera la detentacin del mismo, pues, se repite, el particular en esa hiptesis no tiene derecho alguno sobre el bi en de uso pblico, ni aducir en ningn caso que se trata de mejoras a las que se refi ere el Cdigo Ci vil, pues no lo son de ese carcter dada la naturaleza de bi enes de uso pblico sobre el cual han sido realizadas. Adems, sera absurdo que la Nacin que confi ere la concesin, licencia o permiso, apareci era luego como deudora del particular para resultar gravada con el pago de mejoras como consecuencia de haber otorgado un derecho de ocupacin temporal de un bi en que conforme a la Constitucin, slo al Estado l e pertenece. No resul ta constitucionalmente admisible que aqul a qui en se beneficia con la posibilidad de explotacin econmica de un bi en de uso pblico mediante una ocupacin temporal, se encuentre luego l egiti mado para obtener una contraprestacin econmica a cargo del Estado por construcci ones o edi ficaciones que all hubiere l evantado, las cuales, como accesorias que son pertenecen al Estado. Si eso es as, con respecto a construcciones o edificaciones o cualquier mejora levantada sobre bienes de uso pblico por quien obtuvo en su momento un ttulo precario para ello, con mucha mayor razn ha de concluirse que quien no tiene ttulo distinto a ser un detentador de facto, carece tambin de razn jurdica para impetrar el ejercicio de un derecho de retencin o para reclamar previamente a la restitucin del predio indemnizacin alguna, pues el origen vicioso de su ocupacin no puede conferirle ningn derecho frente al Estado. Lo procedente, al vencimi ento del permiso, licencia o concesin, es la resti tuci n del bi en de uso pblico con l o que a l accede, la que habr de obtenerse media nte el ejercicio de las acci ones l egal es pertinentes por la autoridad pblica que corresponda, si el particular voluntariamente no l o restituye. Y, cuando se trate de detentadores de hecho, la autoridad pblica no ti ene al ternativa diferente a la de cumplir con su deber de ejercer las acciones previstas en el ordenami ento jurdico para obtener la resti tucin de l os bi enes de uso pblico al listado, incluido todo l o que accede a ellos.

Comentario [713]: PORQUE NO CONFIERE DERECHO SOBRE EL SUELO OCUPADO?

En cualquiera de estas hiptesis, si el servi dor pblico con competencia para el ejercicio de tal es acciones las omite o dilata de manera i njustificada, ser responsabl e disciplinaria, penal y patrimonialmente conforme a la Constitucin y a la l ey. 4. Posibilidad de gravar con impuesto predial y compl ementari os las construcciones, edi ficaciones o mejoras realizadas sobre bienes de uso pblico de la Nacin. 4.1. Visto como est, que si bi en l os bienes de uso pblico se encuentran destinados al uso y goce de toda la col ectividad, pues esa es su vocacin, sobre ellos puede recaer un uso di ferente y especial previa autorizacin de autoridad competente en l os trminos que seale la l ey, e incluso se pueden realizar construcciones, edificaciones o mejoras, sin que con ello se vi ole la Constitucin Poltica, como qui era que esos usos especiales o diferentes, no mutan la naturaleza de los bi enes de uso pblico. Tanto es as, que una vez vencido el trmino del permiso, licencia o concesin, o abandonadas las obras, como l o expresa la l ey, los bi enes se restituyen a la Nacin. Es decir, no pi erden su carcter de bi enes inembargabl es, imprescriptibl es e i nalienables, por cuanto el Estado no pi erde en ni ngn momento su derecho de dominio sobre ellos, simpl emente otorga una autorizacin para que se l es d un uso distinto o especial, en muchas ocasiones en beneficio de la misma col ectividad, pero siempre manteni endo su dominio sobre ellos, los cual es l e son restituidos al vencimi ento del trmino otorgado en la autorizacin por parte de la autoridad competente. Incluso, como se seal , dado el carcter precario de la situacin derivada de la autorizacin en cualqui era de sus formas, esta puede ser revocada por razones de inters general. 4.2. Ahora bi en, la pregunta que surge es si pueden los concejos distritales imponer un gravamen sobre bienes de uso pblico que se encuentren en manos de particulares? A juicio de la Corte, la respuesta es afirmativa por las siguientes razones: Considera el demandante que el Congreso de la Repblica desbord las competencias que l e confi ere la Constitucin Poltica, al atri buir competencias a los concejos distrital es para gravar las construcciones, edificaciones o mejoras realizadas en bi enes de uso pblico por particulares, vulnerando con ello e! artculo 150, numeral 9 de la Carta. El principio de representacin popular en materia tributaria, se traduce en que solamente las corporaciones de representacin popular pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales, por ello el artculo 338 de la Constitucin establece que solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrn imponer contribuciones fiscales o parafiscales. As mismo, la Carta Poltica confiere a los departamentos y a los municipios la facultad de establecer impuestos de conformidad con la ley (C.P., arts. 300-4 y 313-4); adicionalmente otorga a los municipios la facultad exclusiva de gravar la propiedad inmueble, sin perjuicio de la contribucin de valorizacin (C.P., art. 317). Es importante recordar que el rgano legislativo ti ene la facultad de crear impuestos de orden nacional, evento en el cual la l ey debe definir los el ementos que conforman la obligaci n tributaria. No obstante, tratndose de tributos de orden terri torial, la ley puede autorizar su creacin, caso en el cual las corporaciones correspondi entes de representacin popular pueden desarrollar el tributo autorizado por la l ey, circunstancia que armoniza con lo dispuesto por el artculo 338 superior, en el cual se ordena la predeterminaci n del tributo, sin

Comentario [714]: RESPECTO DE LA POSIBILIDAD DE GRAVAR CON IMPUESTO PREDIAL.

Comentario [715]: QUE DICE LA CORTE?

que ello si gnifique que la fijacin de sus el ementos sea facul tad exclusiva del legislador, como qui era que la norma superior citada especficamente habla de las ordenanzas y los acuerdos(7). (7) Cfr. C-004 de 1993, C-084 de 1995, C-987 de 1999. Ahora bien, el impuesto predial es un gravamen de orden municipal segn lo establece la misma Carta Poltica en su artculo 317 al preceptuar que Slo los municipios podrn gravar la propiedad inmueble .... Ello significa que por mandato constitucional los municipios estn facultados para gravar la propiedad inmueble, a travs de sus concejos municipales o distritales. Si bi en resulta cierto que l os bienes de uso pblico no estn gravados con el impuesto predial y compl ementario, por cuanto se trata de un impuesto que recae sobre la propi edad raz, el l egislador por razones de poltica fiscal, reconoci endo una situacin de hecho, consider que en l os distritos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, cuya creacin se llev a cabo directamente por el constituyente(8), los concejos distritales pudieran gravar con dicho impuesto las construcciones, edificaciones y cualquier otro tipo de mejoras que realicen los particulares sobre bienes de uso pblico, teniendo en cuenta que se trata de inmuebles por adhesin permanente. En tal virtud, mientras se encuentren en manos de particulares y ellos los estn aprovechando econmicamente, hasta tanto no vuelvan al dominio del Estado bien por el vencimiento de los trminos sealados en las autorizaciones legalmente otorgadas, o mientras el Estado logra la restitucin de dichos bienes en caso de que se encuentren en manos de particulares en forma ilegal o irregular, no contrara la Carta Poltica que el Congreso considere como predios objeto de gravamen esas construcciones, edificaciones o mejoras a que se refiere la norma acusada. (8) Actos l egislativos 1 de 1987, 3 de 1989 y 1 de 1993, respectivamente. En relacin con la creacin de estos distri tos especiales, la Corte Constitucional se pronunci al respecto al analizar la constitucionalidad de las objeciones presidencial es al Proyecto de Ley 22 de 1999 Senado y 06 de 2000 Cmara Por el cual se adopta el rgimen poltico, administrativo y fiscal de l os distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, turstico y cultural de Cartagena de Indias y turstico, cultural e histrico e Santa Marta, en sentencias C -063 de 2002 y C-481 de 2002, M.P. Jaime Crdoba Trivio. A juicio de la Corte, la posibilidad de gravar con el impuesto predial las construcciones, edificaciones o mejoras realizadas sobre bienes de uso pblico que estn en manos de particulares, se aviene con el objeto y finalidad de la Ley 768 de 2002 de la cual hace parte la norma acusada, cual es dotar a los distritos especiales de Barranquilla, Cartagena de Indias y Santa Marta de las facultades, instrumentos y recursos que les permitan cumplir las funciones y prestar los servicios a su cargo; promover el desarrollo integral de su territorio para contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes, a partir del aprovechamiento de sus recursos y ventajas derivadas de las caractersticas, condiciones y circunstancias especiales que presentan estos, considerados en particular . Por otra parte, tambin es importante recordar que los distri tos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla son entidades territoriales y estn reguladas por un estatuto

Comentario [716]: EL LEGISLADOR AUTORIZA A GRAVAR CON IMPUESTO PREDIAL QUE CLASE DE BIENES?

Comentario [717]: CUAL ES LA FINALIDAD DE PERMITIR GRAVAR CON IMPUESTO PREDIAL ESAS CONSTRUCCIONES?.

poltico, administrativo y fiscal especial, en desarrollo de l os actos legislativos de su creacin, por remisin del artculo 328 de la Constitucin y del Acto Legislativo 1 de 1993. Hacen parte de este estatuto especial las normas consti tuci onal es sobre enti dades territoriales y las que con carcter especial determine el l egislador(9). (9) Sentencia C-63 de 2002, M.P. Jaime Crdoba Trivio. La autorizacin que confi ere la Ley 768 de 2002 a l os concejos distrital es de Barranquilla, Santa Marta y Cartagena, para gravar con impuesto predial y compl ementarios a los particulares conforme a l o previsto en el artculo 6, numeral 3 de dicha l ey, instituye como hecho generador del gravamen la explotacin econmica que se realiza sobre un bien de uso pblico, o su aprovechamiento por un particular en beneficio propio, avaluable en dinero, es decir, con contenido y significacin patrimonial. Por ello, no resulta contradictorio desde el punto de vista constitucional que simultneamente se persiga la restitucin del bien cuando exista detentacin de hecho o cuando expire la licencia, permiso o concesi n, y que mi entras ella se realiza, qui en obti ene un beneficio de contenido patri monial sea tambin sujeto del tri buto a que se refi ere la ley, previa decisin del concejo distrital respectivo para ese efecto. 4.3. Siendo ello as, no puede aceptarse el argumento esgri mido por el demandante, en el sentido de que la disposicin objetada viola el artculo 150-9 de la Constitucin, pues el l egislador no est autorizando la enajenacin de bienes nacional es, sencillamente se est facul tando a los concejos distrital es para gravar con impuesto predial las construcciones, edi ficaciones o mejoras que sobre esos bi enes se efecten dado el aprovechami ento econmico que los particulares estn derivado de ellas, sin que ello implique que el pago de dicho impuesto genere al gn derecho sobre el terreno ocupado, como lo establ ece el inciso fi nal del artculo 6, numeral 3, de la Ley 768 de 2002, aspecto este ltimo que el actor no se deti ene a analizar, es ms, ni siqui era transcribe en el escrito de demanda. As las cosas, la norma demandada no l egaliza la ocupacin de bi enes de uso pblico como erradamente lo interpreta el demandante, lo que hace la norma, como lo sealan el Ministerio Pblico y la entidad intervini ente, es reconocer una situacin fctica y a partir de ella imponer una obligacin tributaria con fundamento en el principio de equidad y de i gualdad ante las cargas pblicas, sin que el pago de ese impuesto implique algn derecho sobre el terreno como la misma l ey lo establ ece. Por l o expuesto y por l os cargos formulados, esta corporacin declarar la exequibilidad del numeral tercero, del artculo 6, de la Ley 768 de 2002, salvo la expresin por cualqui er razn que se declarar i nexequibl e. VII. Decisin En mrito de lo expuesto, la Corte Consti tucional de la Repblica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin, RESUELVE: Declarar EXEQUIBLE por los cargos formulados, el artculo 6, numeral 3, de la Ley 768 de 2002, salvo la expresin por cualquier razn que se declara INEXEQUIBLE.

Comentario [718]: ENTONCES, CUAL ES LA DIFERENCIA ENTRE LO SOSTENIDO POR EL DEMANDANTE, Y LO QUE EN REALIDAD ESTA PROTEGIENDO LA NORMA?

Noti fquese, comunquese, publquese, insrtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archvese el expedi ente.