Planeja DesLocal

Projeto de Cooperao Tcnica INCRA/IICA PCT INCRA/IICA
Metodologia de planejamento do desenvolvimento local e municipal sustentvel

Material para orientao tcnica e treinamento de multiplicadores e tcnicos em planejamento local e municipal
Srgio C. Buarque
Economista com mestrado em sociologia, consultor do IICA na rea de planejamento e desenvolvimento sustentvel e atuando no PCT Projeto de Cooperao Tcnica INCRA/IICA.
Gabinete do Ministro Extraordinrio da Poltica Fundiria MEPF Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria INCRA Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura IICA
Braslia, junho de 1999
Sumrio
APRESENTAO, 5 CAPTULO 1 DESENVOLVIMENTO LOCAL, 9 O que desenvolvimento local e municipal?, 9 Globalizao e desenvolvimento local, 11 Desenvolvimento local e descentralizao, 16 Descentralizao e concentrao no Brasil, 20 Princpios da descentralizao, 23 Descentralizao e participao da sociedade, 26 Desenvolvimento local sustentvel, 29 CAPTULO 2 PLANEJAMENTO LOCAL E MUNICIPAL, 35 O que planejamento?, 35 Processo tcnico e poltico, 36 Viso estratgica, 38 Planejamento municipal e local, 41 Para que serve o planejamento?, 43 Como se faz planejamento?, 44 Viso geral do processo, 44 Seqncia lgica das etapas de planejamento, 48 Como se organizar para planejar?, 62 Quais os instrumentos tcnicos para planejar?, 64 Consulta e participao (atores, instituies ou especialistas), 65 Tcnica de construo de cenrios, 74 Relevncia e causalidade, 75 Anlise de consistncia, 82 Matriz de planejamento, 89 BIBLIOGRAFIA, 97
Srgio C. Buarque
Apresentao
Esta proposta de metodologia atende a uma demanda expressa da Diretoria de Assentamentos do INCRA, mantendo coerncia com os seus propsitos de descentralizao das aes de apoio Reforma Agrria. O texto foi elaborado com o objetivo de oferecer ao INCRA uma base tcnica, conceitual e metodolgica para seu trabalho de apoio e assistncia tcnica no planejamento dos assentamentos de reforma agrria entendidos como espao de desenvolvimento local e no fomento ao planejamento municipal (em municpios com assentamentos). Representa um estgio na definio do referencial e dos instrumentos tcnicos para o planejamento e, longe de constituir um produto acabado, deve ser revisto, aprimorado, alterado e refinado nas iniciativas concretas de planejamento municipal e local. O documento no o resultado de uma produo isolada, recuperando e integrando as diversas contribuies tericas, os avanos e as inovaes tcnicas e metodolgicas no planejamento governamental, municipal e comunitrio. Embora tenha sido elaborado pelo consultor, o documento incorpora e procura sistematizar a vivncia prtica e a experincia de planejamento municipal e de assentamentos, confrontando e combinando com a base conceitual e metodolgica. Na realidade, foram utilizadas trs fontes de informaes, experincias de planejamento e reflexes tericas e tcnicas para a elaborao do documento: 1. trabalho terico e metodolgico com base em levantamento e anlise da bibliografia especializada sobre desenvolvimento local e municipal e sobre planejamento do desenvolvimento; 2. textos e documentos utilizados pelo INCRA e outras instituies (especialmente organizaes no-governamentais), em suas expe-
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rincias de implementao de assentamentos de reforma agrria e seus diversos instrumentos de sistematizao dos planos e projetos de assentamentos e no planejamento municipal; 3. resultados da experincia prtica do IICA nos diferentes assentamentos em que atua em apoio ao INCRA dentro do Projeto de Cooperao tcnica IICA-INCRA, levantada e discutida em reunio com os consultores e na leitura da sua produo.
A metodologia constitui um referencial metodolgico para o trabalho dos tcnicos e consultores ocupados no suporte ao planejamento dos assentamentos e municpios, devendo ser tratada com flexibilidade adaptando e ajustando, simplificando e reformulando de acordo com as caractersticas dos diversos objetos de planejamento (municpio e assentamento) , e s condies polticas, tcnicas e operacionais.
O documento procura oferecer uma viso metodolgica geral e um cardpio de tcnicas e instrumentos de trabalho, para orientar as atividades de planejamento municipal e local. As equipes tcnicas devem aproveitar apenas como um suporte tcnico e sugestes de instrumentos para o planejamento, ressaltando, sobretudo, uma viso lgica e estruturada e alguns princpios e pressupostos bsicos de trabalho. Deve, portanto, ser considerado como um roteiro de trabalho para o planejamento de assentamentos e municpios, utilizando o enfoque de desenvolvimento sustentvel e apropriando-se dos avanos conceituais e tcnicos registrados, nas ltimas dcadas, na prtica de planejamento. Em grande medida, o documento procura resumir e apresentar numa linguagem mais simples o trabalho intitulado Metodologia de Planejamento do Desenvolvimento Local e Municipal (verso preliminar), concludo em agosto de 1997, que detalha vrios aspectos conceituais.
Metodologia de planejamento...
Como toda metodologia, este um processo em construo em que se vai fazendo e aprendendo. E como para fazer e aprender necessrio ter um referencial de partida que oriente o fazer e ajude a compreender e interpretar a realidade e o prprio ato de criao coletiva, necessrio saber antes alguma coisa, partindo de um conhecimento preliminar. O processo completo estaria melhor representado pela trilogia: sabendo-fazendoaprendendo (sabendo mais).
De um modo geral, a metodologia de planejamento para o desenvolvimento local e municipal apenas a aplicao a unidades territoriais de pequeno porte das metodologias de planejamento governamental ou espacial. Em princpio, a metodologia pode ser utilizada com as adaptaes e simplificaes devidas para municpios, comunidades ou assentamentos, com diferentes escalas e nveis de complexidade. Por isso, est formulada de forma genrica e ampla, permitindo o aproveitamento e utilizao de todas as etapas, atividades e tcnicas disponveis, mais apropriadas para municpios de escala mdia. Por outro lado, a aplicao da metodologia ao objeto singular deve definir algumas especificidades demandadas precisamente por esta caracterstica de escala e dimenso espacial e institucional do municpio e localidade (assentamento). Por outro lado, a metodologia deve ser adequada aos novos desafios do quadro econmico e social em que esto inseridos municpios e comunidades processo de globalizao e ajustada s novas orientaes e propostas de desenvolvimento, incorporando os postulados do desenvolvimento sustentvel.
Captulo 1
Desenvolvimento local
O que desenvolvimento local e municipal? Em que condies histricas e em qual marco conceitual esto ocorrendo ou esto sendo propostos os processos endgenos e localizados de desenvolvimento? O que est acontecendo com a organizao do territrio e a reestruturao das instituies pblicas no espao, e quais as perspectivas efetivas de transformaes e desenvolvimento no plano local e municipal? Estas so as questes, articuladas e interativas, que se pretende analisar neste primeiro momento, definindo as bases para a proposta de metodologia de planejamento.
O que desenvolvimento local e municipal?
Desenvolvimento local um processo endgeno registrado em pequenas unidades territoriais e agrupamentos humanos capaz de promover o dinamismo econmico e a melhoria da qualidade de vida da populao. Representa uma singular transformao nas bases econmicas e na organizao social em nvel local, resultante da mobilizao das energias da sociedade, explorando as suas capacidades e potencialidades especficas. Para ser um processo consistente e sustentvel, o desenvolvimento deve elevar as oportunidades sociais e a viabilidade e competitividade da economia local, aumentando a renda e as formas de riqueza, ao mesmo tempo em que assegura a conservao dos recursos naturais. Apesar de constituir um movimento de forte contedo interno, o desenvolvimento local est inserido em uma realidade mais ampla e complexa, com a qual interage e da qual recebe influncias e presses
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positivas e negativas. Dentro das condies contemporneas de globalizao e intenso processo de transformao, o desenvolvimento local representa tambm alguma forma de integrao econmica com o contexto regional e nacional, que gera e redefine oportunidades e ameaas (Buarque e Bezerra, 1994), exigindo competitividade e especializao.
O desenvolvimento local est associado, normalmente, a iniciativas inovadoras e mobilizadoras da coletividade, articulando as potencialidades locais nas condies dadas pelo contexto. Como diz Arto Haveri, as comunidades procuram utilizar suas caractersticas especficas e suas qualidades superiores e se especializar nos campos em que tm uma vantagem comparativa com relao s outras regies (Haveri, 1996).1
Mesmo quando decises externas de ordem poltica ou econmica tenham um papel decisivo na reestruturao scio-econmica do municpio ou localidade, o desenvolvimento local requer sempre alguma forma de mobilizao e iniciativas dos atores locais em torno de um projeto coletivo. Do contrrio, o mais provvel que as mudanas geradas desde o exterior no se traduzam em efetivo desenvolvimento e no sejam internalizadas na estrutura social, econmica e cultural local ou municipal, desencadeando a elevao das oportunidades, o dinamismo econmico e aumento da qualidade de vida de forma sustentvel. As experincias bem-sucedidas de desenvolvimento local (endgeno) decorrem, quase sempre, de um ambiente poltico e social favorvel, expresso por uma mobilizao, e, principalmente, de convergncia importante dos atores sociais do municpio ou comunidade em torno de determinadas prioridades e orientaes bsicas de desenvolvimento. Representa, neste sentido, o resultado de uma vontade conjunta da sociedade que d sustentao e viabilidade poltica a iniciativas e aes capazes de organizar as energias e promover a dinamizao e transformao da realidade (Castels e Borja, 1996).
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Traduo livre do ingls.
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O conceito genrico de desenvolvimento local pode ser aplicado para diferentes cortes territoriais e aglomerados humanos de pequena escala, desde a comunidade e os assentamentos de reforma agrria, at o municpio ou mesmo microrregies homogneas de porte reduzido. O desenvolvimento municipal , portanto, um caso particular de desenvolvimento local, com uma amplitude espacial delimitada pelo corte poltico-administrativo do municpio. Pode ser mais amplo que a comunidade e menos abrangente que o microrregional ou supramunicipal (aglomerao de municpios ou partes de municpios constituindo uma regio homognea). O municpio tem uma escala territorial adequada mobilizao das energias sociais e integrao de investimentos potencializadores do desenvolvimento, seja pelas reduzidas dimenses, seja pela aderncia poltico-administrativa que oferece, atravs da municipalidade e instncia governamental. O desenvolvimento de assentamentos da reforma agrria tambm uma forma particular de desenvolvimento local delimitado pelo espao da comunidade vinculada a projetos de assentamentos. O assentamento no tm a aderncia poltico-administrativa do setor pblico (municipalidade), mas apresenta uma grande homogeneidade social e econmica e capacidade de organizao comunitria. Em termos de escala, os assentamos podem ser menores que o espao municipal (contido em um determinado municpio) ou cortar mais de um municpio, estabelecendo relaes de parceria poltico-instititucional com diversas instncias. Tanto o municpio quanto o assentamento pela reduzida escala territorial podem constituir um espao privilegiado de interveno concentrada e articulada de diferentes instncias polticoadministrativa federal e estadual como ncleo catalisador das iniciativas e base para o desenvolvimento local.
Globalizao e desenvolvimento local
Globalizao e desenvolvimento local so dois plos de um mesmo processo complexo e contraditrio, exercendo foras de integrao
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e desagregao, dentro do intenso jogo competitivo mundial. Ao mesmo tempo em que a economia se globaliza, integrando a economia mundial, surgem novas e crescentes iniciativas no nvel local, com ou sem integrao na dinmica internacional, que viabilizam processos diferenciados de desenvolvimento no espao. A globalizao uma nova fase da internacionalizao do capital com conotaes muito particulares que resultam de dois fatores bsicos: a natureza e intensidade da revoluo cientfica e tecnolgica2 que transforma as bases da competitividade internacional, com reduo das distncias fsicas e quebra das barreiras e fronteiras territoriais e a liberalizao e integrao dos mercados de bens e servios incluindo tecnologia e informao e de capital, com a formao de megablocos econmico-comerciais. As transformaes nos processos produtivos e na organizao econmica ocorrem numa velocidade e ritmo acelerado e inusitado que intensificam as disputas competitivas e o redenho da economia mundial, obrigando as economias nacionais e locais a uma permanente atualizao. Deste ponto de vista, a globalizao no apenas mais uma fase de internacionalizao do capital. Pela sua natureza, representa a implantao e a difuso de um novo paradigma de desenvolvimento que altera os padres de concorrncia e competitividade e revoluciona as condies de acumulao de capital e as bases das vantagens competitivas das naes e regies.
No novo paradigma, as vantagens competitivas se deslocam da abundncia de recursos naturais, dos baixos salrios e das reduzidas exigncias ambientais predominantes no ciclo expansivo do ps-guerra para a liderana e domnio do conhecimento e da informao (tecnologia e recursos humanos) e para a qualidade e excelncia dos produtos e servios (Perez e Perez, 1984).
Parte deste subttulo foi extraido e resumido de Srgio C. Buarque, Metodologia de Planejamento do Desenvolvimento Sustentvel, IICA, mimeo., Recife, 1995; e, Srgio C. Buarque, Desarrollo Sostenible Metodologia de Planeamiento Experiencia del Nordeste de Brasil IICA-BMZ/GTZ, San Jos, 1997.
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A globalizao tem um efeito contraditrio sobre a organizao do espao. De um lado, demanda e provoca um movimento de uniformizao e padronizao dos mercados e produtos, como condio mesmo para a integrao dos mercados; mas, por outro lado, com a diversificao e flexibilizao das economias e dos mercados locais, cria e reproduz diversidades, decorrentes da interao dos valores globais com os padres locais, articulando o local ao global.
O global se alimenta do local, se nutre do especfico ( Chesnais, 1996), de modo que a globalizao opera num universo de diversidades, desigualdades, tenses e antagonismos, simultaneamente s articulaes globais. Ela integra, subsume e recria singularidades (Ianni,1996). 3
Alm disso, a uniformizao provoca a valorizao do local e do diverso a contraface da globalizao e da uniformizao e padronizao mundial dos estilos de desenvolvimento. A difuso de padres culturais e formas globais de organizao econmica e social no leva a uma pasteurizao da cultura universal, reduzindo tudo a valores, hbitos e costumes homogneos. A cultura um processo permanente de criao, com base na matriz original, que interage com os processos civilizatrios universais.
Como diz Spybey, ...quando os povos recebem as influncias globais nas suas vidas, o fazem a partir de uma base de cultura local de modo que, na escala global, isto toma a forma de i nterpenetrao entre o fluxo de cultura global e o padro cultural local ( Tony Spybey traduo livre do orignal em ingls).
A propagao da reestruturao da economia mundial e do novo padro de competitividade tem tambm um impacto importante e contraditrio nas economias locais: tanto pode levar a uma desestruturao e desorganizao da economia e sociedade local quanto pode abrir novos espaos de desenvolvimento, recriando brechas nos merca3
Citados por Tania Bacelar no seminrio interno do projeto IICA-INCRA realizado nos dias 5 e 6 de junho de 1997, em Recife.
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dos locais e regionais, com atividades e servios que demandam uma proximidade territorial, com ou sem integrao com produtores internacionais. Alm disso, surgem tambm novas oportunidades para produtores locais nos mercados externos, com base na sua especificidade e explorando sua diversidade. Mesmo que reduza os limites da autonomia local, o processo de globalizao no leva a uma subordinao das sociedades a padres internacionalmente dominantes e homogneos. A autonomia ser tanto maior quanto maiores as potencialidades locais e mais forte a organizao da sociedade em torno de um projeto coletivo que articula o local com o global. As formas novas e baratas de comunicao e transporte com destaque para a telemtica permitem que empresas dos pases e regies mais atrasados possam acessar mercados em larga escala e em todo o mundo, ampliando as oportunidades econmicas e comerciais. A virtualidade dos mercados criada pela telemtica permite que pequenos negcios se integrem em grandes mercados, articulados pelo sistema de informao, de modo que podem acessar compradores nos mais distantes espaos, com baixo custo e volume de capital. Com isso, a globalizao associa centralizao econmica com descentralizao produtiva, integrando o sistema em redes produtivas e alianas estratgicas. Ao mesmo tempo em que integra os mercados e a economia mundial, a globalizao provoca uma fragmentao do espao, gerando uma certa desterritorializao das economias. Integrao e fragmentao do espao levam a uma reduo do peso unificador dos Estadosnao, aumentando a autonomia relativa e as possibilidades de os microespaos interagir e articular com outras regies e localidades, para alm da sua vizinhana e entorno institucional. O local se globaliza e pode estruturar alianas estratgicas numa grande e diversificada rede de cidades e centros econmicos, multiplicando suas possibilidades. As perspectivas e alternativas de desenvolvimento do territrio, nos mais diferenciados espaos, estaro, cada vez mais, dependentes das caractersticas dominantes na economia mundial, nos modelos produtivos e, principalmente, nos padres de competitividade que devem prevalecer em escala mundial e nacional, diante das quais cada
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comunidade e cada municpio respondem com suas condies endgenas especficas, mediando e processando os impactos externos.
O desenvolvimento local dentro da globalizao uma resultante direta da capacidade dos atores e da sociedade locais se estruturarem e se mobilizarem, com base nas suas potencialidades e sua matriz cultural, para definir e explorar suas prioridades e especificidades, buscando a competitividade num contexto de rpidas e profundas transformaes. No novo paradigma de desenvolvimento, isto significa, antes de tudo, a capacidade de ampliao da massa crtica de recursos humanos, domnio do conhecimento e da informao, elementos centrais da competitividade sistmica.
A competitividade local dinmica e seletiva, e tanto pode expressar a abertura de brechas nos mercados internacionais quanto a disputa por espaos nos mercados locais, no entorno imediato e regional, nos segmentos de maior capacidade e vantagem locacional. No s para exportar e se integrar mundialmente, mas para vender localmente a preos inferiores aos dos produtos externos e de forma seletiva e diferenciada, alm de atrair investimentos e capitais, necessrio construir as vantagens competitivas locais e municipais, com base nas potencialidades em infra-estrutura econmica, logstica, recursos humanos especialmente educao e capacitao profissional e desenvolvimento tecnolgico.
Como afirma Michael Porter, A vantagem competitiva criada e mantida por meio de um processo altamente localizado (Porter, 1993), de modo que a localizao das indstrias globais se difunde mundialmente, segundo as condies de cada local, aproveitando, portanto, as diversidades e particularidades de cada regio.
Se as vantagens competitivas so criadas e construdas com investimentos e aproveitamento das potencialidades e diversidades de cada localidade, os atores sociais tm uma responsabilidade fundamental para a promoo do desenvolvimento local. E, como expresso da
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vontade dominante entre os atores sociais, o setor pblico deve aumentar sua importncia no desenvolvimento local, ao contrrio das proposies em favor da retirada do Estado da rea econmica.
Desenvolvimento local e descentralizao
Desenvolvimento local e descentralizao so processos distintos e relativamente independentes, embora quase sempre interligados e complementares. A descentralizao trata de um aspecto polticoinstitucional que decorre de decises restritas forma de organizao da sociedade e da administrao pblica no trato das polticas e programas. No entanto, a descentralizao pode contribuir significativamente para o desenvolvimento local, resultante, normalmente, de iniciativas e capacidades endgenas das populaes locais e municipais e suas instncias poltico-administrativas. Neste sentido, apesar de representar um movimento restrito e independente, a descentralizao pode representar uma base importante para estimular e facilitar o desenvolvimento local, criando as condies institucionais para organizao e mobilizao das energias sociais e decises autnomas da sociedade. Descentralizao a transferncia da autoridade e do poder decisrio de instncias agregadas para unidades espacialmente menores, entre as quais o municpio e as comunidades, conferindo capacidade de deciso e autonomia de gesto para as unidades territoriais de menor amplitude e escala. Representa uma efetiva mudana da escala de poder, conferindo s unidades comunitrias e municipais capacidade de escolhas e definies sobre suas prioridades e diretrizes de ao e sobre a gesto de programas e projetos. Para melhor compreender a relevncia da transferncia de responsabilidade e poder poltico-institucional, importante fazer uma distino entre descentralizao e desconcentrao. Na literatura especializada existem duas formas diferentes de conceituao. A primeira trata da abrangncia e da intensidade com que se transferem as funes e os espaos de poder de uma instncia superior para uma inferior na hierarquia institucional do pas. De acordo com esta abordagem,
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descentralizao representa a transferncia de autonomia e efetivo poder decisrio entre instncias, independente de se dar dentro da mesma instituio unidades locais de rgos centrais ou entre instncias diferentes das instncias centrais para as locais. E desconcentrao representa apenas a distribuio da responsabilidade executiva de atividades, programas e projetos sem transferncia da autoridade e autonomia decisria. Desta forma, a descentralizao representa uma transformao mais profunda na estrutura de distribuio dos poderes no espao, no se limitando desconcentrao das tarefas. Este o enfoque utilizado no correr do trabalho, destacando a distribuio de poder decisrio como o diferencial da reestruturao poltico-institucional. Entretanto, outra interpretao da forma e intensidade da redistribuio das responsabilidades de gesto prefere ressaltar a relao das instncias centralizadas interna e externamente. De acordo com Andr Czar Mdici e Marco Ccero M. P. Maciel, a desconcentrao representa a distribuio das responsabilidades pela implantao das aes dos rgos centrais para suas agncias e representaes em subespaos territoriais processo interno instncia centralizada , sem envolvimento das instncias descentralizadas autnomas (Mdici e M. P. Maciel, 1996). A descentralizao, segundo o autor, seria mais ampla e externa aos rgos centralizados, representando a transferncia de responsabilidades executivas ou decisrias das instncias centrais para as instncias estaduais e municipais, com vrias conotaes e especificidades. Mdici e Maciel dividem a descentralizao em dois grandes blocos, como apresentado no grfico a seguir: a descentralizao autnoma, segundo o autor, s ocorre quando a unidade institucional descentralizada assume responsabilidades com base em recursos prprios, portanto, independente da vontade da instncia centralizada; toda outra forma de descentralizao seria uma descentralizao dependente, associada ao repasse de recursos das instncias superiores para unidades hierarquicamente inferiores, por vontade e deciso das primeiras.
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Desconcentrao e descentralizao
Desconcentrao Descentrali-
zao
Autnoma
Dependente
Vinculada
Tutelada
Quando este repasse de recursos acompanhado apenas da distribuio das responsabilidades executivas de projetos, ocorre uma descentralizao dependente e tutelada; e quando acompanhada da delegao de algum espao de deciso para as instncias espacialmente inferiores, tem lugar uma descentralizao dependente vinculada, com alguma forma de parceria.
A descentralizao um processo consistente com a globalizao e representa uma resposta adequada das sociedades fragmentao do espao que a mesma provoca. Como a globalizao diminui a fora centralizada do Estado, aumenta a necessidade de organizao e interveno das instncias locais na mobilizao da sociedade e das energias locais diante dos desafios mundiais.
O processo de descentralizao pode se dar de duas formas diferentes e complementares, segundo a natureza do agente que recebe as responsabilidades e os espaos decisrios das instncias pblicas superiores:
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a) descentralizao Estado-Estado transferncia de funes e responsabilidades de gesto interna ao setor pblico entre instncias espacialmente diferenciadas, da mais ampla para a mais reduzida e local. Inclui: transferncia de funes e responsabilidades da Unio para Estados e municpios; transferncia dos Estados para municpios; e transferncia de responsabilidades dentro da mesma instncia para suas unidades descentralizadas no espao; b) descentralizao Estado-sociedade democratizao da gesto e transferncia para a sociedade da capacidade de deciso e execuo de atividades, gesto de recursos e prestao de servios, tradicionalmente concentradas nas mos das unidades estatais e governamentais (do setor pblico para a sociedade). Esta descentralizao pode ser diferenciada em dois cortes, segundo o tipo de repasse de responsabilidades: deciso e deliberao com transferncia de responsabilidades na definio das polticas e execuo transferncia para a sociedade da funo executiva dos projetos, atividades e servios pblicos (terceirizao com diversas formas de participao e regulao pblica). A municipalizao uma forma de descentralizao administrativa das polticas e dos mecanismos de interveno pblica para o plano municipal, com transferncia efetiva da capacidade decisria para o municpio como espao de poder local. Representa, portanto, um caso particular de descentralizao, corresponde a um corte espacial de menor amplitude na organizao poltico-institucional e administrativa brasileira (inferior ao mbito estadual ou microrregional). Identificada, normalmente, com uma redistribuio de poderes no interior da administrao pblica da Unio ou Estado para o municpio , a municipalizao pode ser apresentada tambm como o aumento de poder e responsabilidade decisria da sociedade municipal. Por outro lado, no interior do municpio pode ocorrer uma ampliao do processo de descentralizao, com o repasse da responsabilidade executiva de projetos e com autonomia nas escolhas e definio de prioridades para as comunidades e subconjuntos espaciais (submuni-
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cipais), incluindo os assentamentos de reforma agrria.4 A descentralizao um processo histrico de mbito mundial e com tendncia visvel no Brasil, principalmente desde a Constituio de 1988, com o fortalecimento dos municpios e da desconcentrao das polticas e programas nacionais. Por outro lado, a descentralizao tem uma base e fundamentao tericas e representa uma alternativa para ampliao dos espaos e formas de participao da sociedade.
Descentralizao e concentrao no Brasil
O Brasil vem passando, nas ltimas dcadas, por um processo contraditrio que tem alternado desconcentrao econmica e descentralizao poltico-institucional, como dois plos inversos e opostos: a desconcentrao econmica implementada por um modelo poltico concentrado, e a descentralizao poltico-institucional convivendo com a reconcentrao econmica no territrio. Com efeito, durante as dcadas de crescimento acelerado da economia brasileira (de 1970 a 1985), ocorreu, no Brasil, um processo combinado de desconcentrao econmica com centralizao poltica das decises em Braslia. Com o projeto de integrao nacional dos governos militares, foram feitos investimentos e implementadas polticas que promoveram uma efetiva desconcentrao territorial da economia, com crescimento diferenciado das regies de fronteira, da regio Sul e, em parte, do Nordeste. Este projeto foi uma deciso federal, altamente centralizado na tomada de deciso e mesmo na execuo, com a criao de uma ampla rede de instituies federais no territrio nacional, fortemente dependentes das decises centrais. Este ciclo de desconcentrao econmica e centralizao poltica parece se inverter, a partir da segunda metade da dcada de oitenta, como resultado combinado da estagnao econmica e da crise do Estado no Brasil. Com a promulgao da Constituio de 1988, inicia-se um processo desorganizado de descentralizao poltico-administrativa,
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Ver, a respeito, as crticas de Carlos Jara aos processos de municipalizao no Nordeste, identificados por ele como simples prefeiturizao, vale dizer, repasse de autoridade e poder restrito Prefeitura e no ao municpio.
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com distribuio de responsabilidades e poder decisrio para os Estados e municpios, reduzindo o peso da Unio. O processo de descentralizao, desde ento, avana de forma irregular, desordenada e desconexa, tratando de forma desequilibrada o repasse de responsabilidade e de recursos, e apresentando distores na gesto da coisa pblica, alm de estimular uma excessiva fragmentao do corte poltico-administrativo no territrio, com a criao de um grande nmero de municpios. Os municpios, via de regra, no esto preparados para ocupar os papel de promotor do desenvolvimento municipal e local e para a insero nas novas condies scioeconmicas e institucionais do Brasil. Carecem de tradio e instrumentos de planejamento e de base tcnica para assumir as novas responsabilidades e uma posio ativa na promoo do desenvolvimento local. Alm disso, os passos efetivos de descentralizao das decises e dos recursos so muito insuficientes e, muitas vezes, ilusrios mais desconcentrao que efetiva descentralizao , no permitindo a liberdade financeira necessria implantao de uma estratgica de desenvolvimento municipal. Ao mesmo tempo que se processa a descentralizao econmica, evidencia-se, paradoxalmente, e por outras razes, uma tendncia de reconcentrao espacial da economia brasileira. A crise do Estado restringe as polticas regionais e a interveno da federao na construo do espao, iniciando um processo emergente de reconcentrao parcial da economia brasileira, enunciada por vrios autores (Campolina, 1995). Esta reconcentrao estimulada pelas condies do novo paradigma de desenvolvimento que se propaga com padres de competitividade que favorecem os grandes ncleos do Sul-Sudeste, onde esto concentrados a maior massa crtica de recursos humanos do pas, o conhecimento cientfico e tecnolgico, as melhores universidades, a tradio empresarial e gerencial, alm de outras externalidades que continuam relevantes e decisivas, como a infra-estrutura econmica, com destaque, naturalmente, para a infra-estrutura de comunicao (fundamental para o novo paradigma).
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As tendncias futuras parecem apontar para uma intensificao do processo combinado e contraditrio de descentralizao poltico-administrativa reforando as responsabilidades dos municpios , com uma reconcentrao regional da economia. E, embora os dois processos tenham uma relativa autonomia, decorrentes de fatores diferentes, a descentralizao e a municipalizao da gesto pblica podem levar a reforar e potencializar a concentrao econmica, caso seja acompanhada de uma reduo dos instrumentos de reorientao do desenvolvimento macroespacial, de responsabilidade da Unio e seus organismos regionais (supramunicipais).
No futuro, a Unio deve reforar suas responsabilidades nos segmentos estratgicos nacionais e nas atividades de regulao, eventualmente no tratamento da questo espacial e regional, ao mesmo tempo em que crescem a importncia e a responsabilidade das administraes estaduais e, principalmente, municipais e locais na promoo do desenvolvimento de regies e sub-regies brasileiras. Esta a linha geral das iniciativas do governo federal em diversas reas de atuao, especialmente no terreno das polticas e projetos sociais, procurando construir parcerias com os Estados (UFs) e com os municpios para redistribuir as responsabilidades, com distintos graus de autonomia decisria e deliberativa. Entre outras reas, merece destaque a descentralizao dos programas de reestruturao fundiria e de fomento pequena produo familiar, elementos fundamentais para o desenvolvimento local ampliando as potencialidades endgenas de produo e produtividade e que demandam uma efetiva descentralizao institucional. A ampliao das metas de assentamentos e populao assentada e a nova concepo de assentamentos como base do desenvolvimento local demandam um grande esforo de parceria e de envolvimento e mobilizao das diversas instncias pblicas e da sociedade, com destaque para as unidades mais prximas dos problemas e da realidade social. A descentralizao das aes de reforma agrria e desenvolvimento da produo familiar deve conter todas as formas de redistri-
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buio de responsabilidades e de poder decisrio: a) redefinio das funes e responsabilidades internas no INCRA, com reforo da autonomia e dos espaos de atuao das superintendncias regionais, reduzindo as atividades da Sede s diretrizes de poltica, controle e monitoramento do trabalho em nvel regional; b) repasse de atividades e poder decisrio, especialmente na rea de desenvolvimento dos assentamentos e da pequena produo para estados e municpios, concentrando na instncia pblica federal as responsabilidades indelegveis, como desapropriao das terras para assentamento; c) transferncia de poder decisrio para a sociedade, por intermdio de Conselhos Estaduais e Municipais de reforma agrria, nos quais os atores sociais, incluindo os trabalhadores sem terra e seus representantes, participam da definio de polticas e diretrizes para as aes de desenvolvimento dos assentamentos e da pequena produo familiar; d) transferncia para organizaes no-governamentais das atividades de execuo de projetos e prestao de servios e aes de desenvolvimento dos assentamentos e da pequena produo familiar.
Princpios da descentralizao
A descentralizao se baseia nos princpios de subsidiaridade, segundo os quais tudo que puder ser feito por uma entidade espacialmente menor, como o municpio ou instncias locais, no deve ser feito por um organismo maior, como o Estado (UF) ou a Unio. Os princpios da subsidiaridade tambm consideram que a sociedade local tambm deve assumir uma funo central de deciso e gesto, num processo de descentralizao do Estado para a comunidade: tudo que puder ser feito pela sociedade no deve ser realizado pelo Estado (setor pblico), limitado responsabilidade pelas atividades que a sociedade no possa realizar (Franco Montoro, 1995).
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Tudo que puder ser feito de forma mais eficiente com economia de meios eficaz assegurando a realizao das metas e efetiva gerando os resultados gerais na realidade por uma instncia no deve ser repassado para outra, espacialmente mais agregada ou desagregada. Assim, a descentralizao s deve ser realizada quando contribua para melhorar a gesto da coisa pblica, elevando os seus resultados e reduzindo os custos, ao mesmo tempo que assegura sua contribuio para o desenvolvimento local e a democratizao da sociedade.
Com base nos princpios de subsidiaridade, os governos locais deveriam, em tese, se dedicar funo de provedores de servios individualizados; os governos regionais seriam melhor provedores de servios cuja operao transcende fronteiras locais, e o governo nacional deveria se responsabilizar pelos servios que demandam uma gerncia central (Lobo e Medeiros, 1993). De um de modo geral, as instituies pblicas deveriam reduzir sua atuao direta como produtoras de bens e servios, para se concentrar no papel de promotoras e reguladoras das atividades pblicas no plano local. Esta abordagem corresponde a uma concepo contempornea dos servios pblicos, procurando distinguir as atividades de provedor, regulador e produtor, e a distribuio das mesmas entre o Estado e a sociedade. Cada vez mais o Estado deve reduzir suas responsabilidades na produo direta dos bens e servios pblicos, repassando esta tarefa para as empresas e para organizaes no-governamentais, mesmo que continue assegurando o acesso da populao aos mesmos, por meio das outras duas atividades. Como provedor, o Estado deve criar as condies compra e distribuio direta dos servios, pagamento indireto ou subsdios para que a sociedade possa receber os bens e servios produzidos pela sociedade. Finalmente, como regulador, o Estado deve controlar as relaes econmicas e sociais, de modo a assegurar o desenvolvimento sustentvel e a qualidade de vida, normalmente inconsistentes com as sinalizaes do mercado.
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O modelo de Estado deve basear-se ...em um sistema no qual as autoridades locais organizam, asseguram e monitoram a proviso dos servios, sem necessariamente prov-los diretamente (Ridley, citado por Midwinter).
Com a descentralizao, o municpio e a comunidade (assentamentos) devem ser transformados em catalisadores das foras econmicas e energias sociais e sntese e convergncia da interveno e atuao de diferentes instituies estaduais, regionais e nacionais. Mas o corte municipal no pode levar a um isolamento do mbito territorial restrito, ignorando o contexto social, econmico e, principalmente, ecolgico, no qual est inserido e com o qual estabelece uma relao de interao e intercmbio intenso (trocando externalidades negativas e positivas, numa relao de controle, concorrncia e/ou complementaridade). Macroespao
Ecossistema
Municpio
Bacia
A influncia e o peso dos problemas e interesses locais podem levar a vises e decises da sociedade excessivamente localizadas e isoladas das condies e determinaes do contexto, diminuindo a importncia das iniciativas estratgicas e podendo representar uma atomizao e fragmentao das aes no plano local. Esta tendncia, reforada pelos prprios limites de informao das sociedades locais, pode restringir a eficcia das iniciativas e programas de desenvolvi-
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mento, pela falta de percepo dos processos globais em que o local est inserido, e interagindo condies concretas do ambiente.
O local e o municipal so subsistemas de um sistema mais amplo e global, de tal modo que os problemas e as potencialidades municipais e locais dependem de fatores externos e das condies do contexto. O municpio e a comunidade (assentamentos) constituem cortes importantes de autonomia de gesto, mas devem estar articulados com os macroespaos, demandando um esforo de coordenao, com instncias e mecanismos capazes de exercer o papel articulador na distribuio de responsabilidades no espao, numa espcie de descentralizao coordenada.
Descentralizao e participao da sociedade
A descentralizao facilita, significativamente, a participao da sociedade nos processos decisrio, e pode, portanto, constituir um passo muito importante para a democratizao do Estado e do planejamento. A escala municipal e comunitria cria uma grande proximidade entre as instncias decisrias e os problemas e necessidades da populao e da comunidade, permitindo uma maior participao direta da sociedade, reduzindo o peso e as naturais mediaes dos mecanismos de representao. Fortalece o poder local e amplia as oportunidades do cidado na escolha das suas alternativas e na deciso sobre seu destino. Entretanto, quanto menor a escala espacial das decises, maiores tendem a ser a influncia das foras locais e a proximidade da estrutura de poder, com todas as implicaes sobre os interesses diferenciados da sociedade e sobre a democracia. Como sabido, nos planos municipal e local, domina uma cultura poltica tradicional, clientelista, paternalista e autoritria, controlada pelas oligarquias, que passariam a assumir o controle das polticas e atividades descentralizadas.
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A descentralizao tem um efeito contraditrio sobre a democracia e a participao: de um lado, transfere autoridade e a responsabilidade decisria para as foras polticas dominantes nos microespaos, tendendo a reforar as estruturas de poder local; de outro lado, contudo, estimula o envolvimento e o interesse das comunidades e dos atores sociais, promovendo a conscincia da sociedade e a reeducao poltica no municpio e na comunidade. Assim, prepara as condies para uma efetiva e profunda mudana da cultura poltica e ajuda na consolidao da democracia e da gesto participativa.
As formas de participao e de representao dos atores sociais no processo decisrio dependem da abrangncia espacial e temtica do objeto do planejamento; quanto menor a unidade espacial (municpio ou comunidade) e mais simples os segmentos planejados, maiores os espaos para a democracia direta e menores as mediaes de representao dos atores. Assim, dependendo da instncia e do foco do planejamento, mudam os atores, as variveis, as relaes com o contexto e, como conseqncia, as formas e os mecanismos de participao da sociedade. Criam-se instncias diferenciadas de participao da sociedade, ao mesmo tempo em que os atores sociais se organizam de diversas formas e cortes, segundo a natureza e a abrangncia do municpio ou localidade. De qualquer forma, o mundo contemporneo, com a globalizao e a diversificao scio-econmica, aumenta a complexidade e a multiplicidade dos problemas e, como conseqncia, a diversidade dos atores e suas formas de organizao. Embora possam ser utilizados vrios modelos de participao da sociedade no planejamento e na gesto pblica do desenvolvimento local, importante distinguir, conceitualmente, atores sociais e Estado, formas de organizao da sociedade e instncias de participao, especialmente para compreender a diferena da lgica e funcionamento dos mesmos. De forma simplificada podem ser feitas as seguintes diferenciaes conceituais:
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a) Atores sociais so os grupos e segmentos sociais diferenciados na sociedade que constituem conjuntos relativamente homogneos segundo sua posio na vida econmica e na vida scio-cultural e que, por sua prtica coletiva, constrem identidades e espaos de influenciao dos seus interesses e suas vises de mundo.5 Os atores sociais organizam-se e manifestam-se por intermdio de entidades, organizaes, associaes, lobbies e grupos de presso poltica, expressando sempre interesses e vises de mundo, diferenciados segundo o corte temtico ou espacial, podendo ser dividido em trs conjuntos: corporativos expressos em diferentes organizaes (sindicatos, federaes e associaes profissionais e empresariais) que apresentam solidariedade temtica e perseguem interesses reinvindicativos (disputa pela riqueza social); comunitrios expressos em associaes comunitrias que tendem a ter uma solidariedade territorial e interesses reinvidicativos em torno de infra-estrutura social (disputa pelos excedentes econmicos); temticos expressos em movimentos sociais que representam vises do mundo e propostas acima dos interesses de grupos sociais e territoriais (meio ambiente, direitos civis, etc.), constituindo-se influenciadores de polticas e iniciativas governamentais nas reas de interesse especfico.
importante distinguir os atores sociais das ONGsOrganizaes no-governamentais, entidades privadas sem fins lucrativos organizadas por rea de atuao e voltadas para a assessoria e o suporte tcnico sociedade, com base em competncias tcnicas diferenciadas. Normalmente, as ONGs representam uma racionalidade tcnica e no interesses sociais, embora tendam a assumir compromissos polticos e ideolgicos que os aproximam dos segmentos sociais marginalizados.
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Para maiores detalhes, ver a respeito, Srgio C. Buarque. Metodologia de Planejamento do Desenvolvimento Sustentvel IICA (mimeo.). Recife; 1995, e, Srgio C. Buarque. Desarrollo Sostenible - Metodologia de Planeamiento Experiencia del Nordeste de Brasil. IICA-BMZ/GTZ, San Jos, 1997.
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b) Estado a instncia jurdico-poltica que sintetiza o jogo de interesses e poderes dos atores sociais, em conflito e cooperao, consolidando e expressando uma estrutura de poder na sociedade. O Estado no um ator da mesma natureza dos grupos e segmentos sociais , mas uma expresso dos seus interesses e poderes diferenciados e representao do projeto e vontade dominante na sociedade em cada momento. Deste ponto de vista, o Estado no um ente autnomo e desvinculado da sociedade, nem tem vontade prpria, sendo a expresso dos atores, seus interesses diferenciados e suas relaes de poder. Portanto, os rgos pblicos, vinculados ao Estado em diferentes reas de interveno (e diferentes instncias), atuam, normalmente, com a racionalidade tcnica incorporando a viso de governo nos segmentos especficos de atuao e a viso poltica dominante em cada momento. c) Conselhos e Fruns de Participao so os espaos de participao dos atores sociais e de negociao de interesses diferenciados da sociedade entre si e de influenciao sobre o Estado e as instituies pblicas. a instncia de participao por excelncia, constituindo-se num dos campos de disputa poltica e jogo de interesses dos atores. Pode ser limitado representao dos atores ou juntar para negociao os atores e as representaes dos rgos pblicos.
O confronto e a negociao dos interesses sociais coletivos conflitantes ou convergentes com a racionalidade tcnica ONGs ou tcnicos de governo permitem delimitar as possibilidades e as condies efetivas de implementao das atividades e definio das prioridades da sociedade. O tratamento tcnico de parte dos rgos pblicos fundamental para a viabilidade das decises, situando o desejado pela sociedade dentro dos limites do possvel, definido pelas restries estruturais.
Desenvolvimento local sustentvel
Os debates e as reflexes que dominam a cena poltica e tcnicocientfica internacional sobre modelos e alternativas de desenvolvimento capazes de enfrentar os desafios e os problemas econmicos,
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sociais e ambientais contemporneos esto levando formao de uma nova concepo de desenvolvimento, conhecida como desenvolvimento sustentvel. Mesmo com as imprecises e ambigidades que ainda cercam o conceito, todos os esforos recentes de desenvolvimento local e municipal tm incorporado, de alguma forma, os postulados de sustentabilidade, procurando assegurar a permanncia e a continuidade, no mdio e longo prazos, dos avanos e melhorias na qualidade de vida, na organizao econmica e na conservao do meio ambiente. Desenvolvimento sustentvel, na definio clssica da Comisso Brundtland, aquele que satisfaz as necessidades do presente, sem comprometer a capacidade de as geraes futuras satisfazerem as suas prprias necessidades (CMMAD,1987). Esta formulao uma resposta aos problemas e desigualdades sociais, comprometendo a satisfao das necessidades de uma parcela significativa da populao mundial; e uma resposta ao processo de degradao ambiental gerado pelo estilo de crescimento, que tende a limitar as oportunidades das geraes futuras. O crescimento das atividades econmicas e da populao, nos nveis e padres de consumo atuais, tendem a degradar e destruir o meio ambiente e os recursos naturais, levando, no futuro, a um estrangulamento das possibilidades de desenvolvimento e a um comprometimento da qualidade de vida da populao. Parte dos recursos naturais no renovvel e se esgota com a explorao econmica. E mesmo os renovveis, como as florestas e recursos hdricos, se forem explorados numa intensidade superior ao seu prprio ritmo de auto-reproduo, comeam tambm a se esgotar os recursos e provocar uma desorganizao do meio ambiente. Este processo de degradao tem uma escala mundial e tende a criar uma forada solidariedade entre os povos, na medida em que as formas insustentveis de agresso ao meio ambiente em cada local contribuem para a deteriorao geral da natureza e da sobrevivncia no planeta. A dimenso ambiental ganhou, desta forma, uma dimenso planetria e transformou-se em um problema global altamente explosivo.
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O desenvolvimento sustentvel parte de uma nova perspectiva de desenvolvimento (Sousa, 1994), e se estrutura sobre duas solidariedades: solidariedade sincrnica, com a gerao qual pertencemos, e solidariedade diacrnica com as geraes futuras (Sachs, 1990): o bem-estar das geraes atuais no pode comprometer as oportunidades e necessidades futuras; e o bemestar de uma parcela da gerao atual pode ser construdo em detrimento de outra parte, com oportunidades desiguais na sociedade. A parcela da gerao atual que padece de pobreza e desigualdade no pode se sacrificar em funo de um futuro improvvel e impondervel para seus filhos e netos, assumindo um comprometimento com o futuro sem sequer ter presente.
O problema ambiental decorre das formas especficas da relao da economia e sociedade com a natureza, definida pelos estilos de desenvolvimento. A base tcnica e a cientfica desta relao repousam no segundo princpio da termodinmica que diz: a natureza est determinada por um processo de entropia, segundo o qual en todo proceso real se pierde energa potencial til ( Odum, 1980, p.46), energia que se degrada pasando de una forma de energa capaz de provocar fenmenos a una forma que no es capaz de hacerlo ( Odum, 1980, p.46). Este processo define os limites e as restries naturais (subsistema ecolgico) da economia, na medida em que uma natureza finita no poderia suportar um processo infinito de expanso da populao e da economia. Mas a natureza tem seus processos de recomposio e organizao que compensam a desorganizao da matria, com uma tendncia para a organizao, para a complexidade crescente, isto , para a neguentropia( Morin, 3a edio).
A relao entre a degradao e a capacidade de recuperao e regenerao da natureza depende, antes de tudo, do estilo de desenvolvimento, com as mediaes da estrutura produtiva, do padro de consumo e da base tecnolgica. Como cada ecossistema tem sua prpria dinmica e, portanto, capacidade de carga dos impactos da economia e da sociedade, a sustentabilidade do desenvolvimento tem seu limite definido pela natureza, diante da qual organiza sua forma de produo e consumo.
O desenvolvimento local sustentvel o processo de mudana
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social e elevao das oportunidades da sociedade, compatibilizando, no tempo e no espao, o crescimento e a eficincia econmicos, a conservao ambiental, a qualidade de vida e a eqidade social, partindo de um claro compromisso com o futuro e a solidariedade entre geraes ( Buarque, 1994). Este conceito contm trs grandes conjuntos interligados e com caractersticas e papis diferentes no processo do desenvolvimento.6 a) a elevao da qualidade de vida e a eqidade social constituem objetivos centrais do modelo de desenvolvimento, orientao e propsito final de todo esforo de desenvolvimento no curto, mdio e longo prazos. b) a eficincia e o crescimento econmicos constituem prrequisitos fundamentais, sem os quais no possvel elevar a qualidade de vida com eqidade de forma sustentvel e continuada , representando uma condio necessria, embora no suficiente, do desenvolvimento sustentvel. c) a conservao ambiental um condicionante decisivo da sustentabilidade do desenvolvimento e da manuteno no longo prazo, sem a qual no possvel assegurar qualidade de vida para as geraes futuras e eqidade social de forma sustentvel e contnua no tempo e no espao.
O desenvolvimento local sustentvel , portanto, um processo que leva a um continuado aumento da qualidade de vida com base numa economia eficiente e competitiva, com relativa autonomia das finanas pblicas, combinado com a conservao dos recursos naturais e do meio ambiente.
Os objetivos do desenvolvimento sustentvel envolvem relaes bastante complexas entre as diversas dimenses da realidade econmica, social, ambiental, tecnolgica e institucional com processos
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Para maiores detalhes sobre o conceito de desenvolvimento sustentvel, ver Srgio C. Buarque. Metodologia de Planejamento do Desenvolvimento Sustentvel IICA (mimeo.). Recife, 1995; e Srgio C. Buarque. Desarrollo Sostenible - Metodologa de Planeamiento Experiencia del Nordeste de Brasil IICA-BMZ/GTZ, San Jos, 1997.
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e dinmicas nem sempre convergentes e combinados no tempo e no espao (Buarque, 1994). Na verdade, as relaes entre as dimenses contm tenses e conflitos (trade-offs), de modo que, dadas determinadas condies estruturais do modelo de desenvolvimento, os ganhos em cada uma dimenso podem levar, ao contrrio, a perdas e declnios em outras. Especialmente na relao entre a economia e o meio ambiente existem fortes restries estruturais, que levam relao de ganhos e perdas, que dificulta as escolhas, forando a uma trajetria de maturao lenta e demandando redefinies dos estilos de crescimento. Entretanto, a compatibilizao entre os objetivos sociais, econmicos e ambientais torna-se uma possibilidade concreta com os avanos cientficos e tecnolgicos mediador fundamental das relaes da economia e da sociedade com a natureza e com a conscincia ambiental da humanidade. A combinao destes dois fatores permite uma redefinio das interaes entre a dinmica econmica, a estrutura social e os ecossistemas, reestruturando, portanto, o prprio modelo de desenvolvimento. A conscincia ambiental confere sustentao poltica para as mudanas, e as inovaes tecnolgicas redefinem e podem moderar as tenses (trade-offs) entre a economia e a natureza. Desta forma, o desenvolvimento sustentvel consiste numa transio para um novo estilo de organizao da economia e da sociedade e das suas relaes com a natureza, prenunciando uma sociedade com eqidade social e conservao ambiental. Esta transio de um estilo insustentvel para um sustentvel deve, contudo, enfrentar e redesenhar a rigidez e as restries estruturais, que demandam tempo e iniciativas transformadoras da base da organizao da sociedade e da economia.
O desenvolvimento local sustentvel um processo e uma meta a ser alcanada no mdio e longo prazos, gerando uma reorientao do estilo de desenvolvimento, enfrentando e redefinindo a base estrutural de organizao da economia, da sociedade e das suas relaes com o meio ambiente natural. Esta demanda mudanas em trs componentes constituintes do estilo de desenvolvimento: padro de consumo da sociedade, base tecnolgica dominante no processo produtivo e estrutura de distribuio de rendas, cada um com sua prpria lgica e autonomia (mas tambm com relaes de intercmbio e mtua influncia).
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A integrao participativa do cidado na vida poltica e social um fator importante tambm para a sustentao poltica das polticas, assegurando a efetividade e a continuidade das decises. Por outro lado, a participao um bem de grande valor para a qualidade de vida, representando objetivo adicional a ser perseguido pelo desenvolvimento sustentvel, pelo que representa em realizao humana e socializao.
Captulo 2
Planejamento local e municipal
Planejamento local e municipal a aplicao para subespaos de pequena escala dos mtodos e tcnicas consagrados na teoria e na prtica do planejamento governamental. Por outro lado, estes mtodos e tcnicas devem ser adaptados e ajustados s concepes contemporneas de planejamento e de desenvolvimento, incorporando os postulados do planejamento estratgico e do desenvolvimento sustentvel. Isto significa: viso de longo prazo, abordagem sistmica, tratamento multidisciplinar, negociao poltica e participao social.
O que planejamento?
O planejamento uma ferramenta de trabalho utilizada para tomar decises e organizar as aes de forma lgica e racional, de modo a garantir os melhores resultados e a realizao dos objetivos de uma sociedade, com os menores custos e no menor prazo possveis. Ou, como diz Carlos Matus, planejamento o clculo que precede e pr eside a ao (Matus,1989), em um processo permanente de reflexo e anlise para escolha de alternativas que permitam alcanar determinados resultados desejados no futuro. O planejamento representa uma forma de a sociedade exercer o poder sobre o seu futuro (Ingestam, 1987), rejeitando a resignao e partindo para iniciativas que definam o seu destino.1Deste ponto de
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Este subitem aproveita e resume parte dos documentos Srgio C. Buarque. Met odologia de Planejamento do Desenvolvimento Sustentvel IICA (mimeo.).Recife, 1995; e Srgio C. Buarque. Desarrollo Sostenible Metodologa de Planeamiento Experiencia del Nordeste de Brasil IICA-BMZ/GTZ, San Jos,
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vista, uma aposta no futuro, principal matria-prima do planej amento, que orienta e molda a vontade dos atores e as decises coletivas. Parte do princpio que o futuro pode ser construdo pela sociedade, mas entende que esta construo do futuro tem razes na histria, no passado recente e na realidade atual, definidora dos limites do possvel. Como um instrumento para fazer o seu destino, o planej amento o espao de construo da liberdade da sociedade dentro das circunstncias, delimitando o terreno do possvel para implementar as mudanas capazes de moldar a realidade futura.
De um modo geral, o planejamento governamental o processo de construo de um projeto coletivo capaz de implementar as transformaes necessrias na realidade que levem ao futuro desejado. Portanto, tem uma forte conotao poltica. E no que se refere ao desenvolvimento local e municipal, o planejamento um instrumento para a construo de uma proposta convergente dos atores e agentes que organizam as aes na perspectiva do desenvolvimento sustentvel.
Processo tcnico e poltico
Como o planejamento envolve decises e escolhas de alternativas em torno de objetivos coletivos, o clculo que precede e preside a ao passa por uma negociao e formulao poltica. Toda escolha coletiva envolve interesses e percepes, especialmente sobre o que se pretende alcanar no futuro, que so diferenciados em qualquer grupo social, particularmente em sociedades complexas e de grande dimenso. No entanto, o planejamento tambm um processo ordenado e sistemtico de deciso, o que lhe confere uma conotao tcnica e racional de formulao e suporte para as escolhas da sociedade. Desta forma, o planejamento incorpora e combina uma dimenso poltica e uma dimenso tcnica, constituindo uma sntese tcnico-poltica.
1997, com as complementaes pertinentes para uma abordagem municipal.
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Tcnico, porque ordenado e sistemtico e porque deve utilizar in strumentos de organizao, sistematizao e hierarquizao da realidade e das variveis do processo, e um esforo de produo e organizao de informaes sobre o objeto e os instrumentos de interveno. Poltico porque toda deciso e definio de objetivos passam por interesses e negociaes entre atores sociais ( Buarque, 1990).
Planificar es basicamente prepararse para la adopcin de decisiones. Las decisiones de cierta transcendencia se basan en el poder. Por ende, la planificacin es parte del ejercicio del poder en la sociedad ( Ingelstam, 1987, p. 69).
Como os objetivos e interesses sociais so muito diferenciados, e muitas vezes conflitantes na sociedade, as decises tomadas no processo de planejamento resultam de uma disputa poltica dos atores, cada um procurando influenciar no projeto coletivo com suas prprias expectativas em relao ao futuro e com os meios e instrumento de poder. Toda escolha coletiva que envolve vrios atores com diferentes interesses mas tambm distintas posies de poder, sempre dever expressar uma relao e uma estrutura de poder, cada grupo social procurando dominar os espaos e meios de deciso e interveno na realidade.
Refletindo e reproduzindo uma determinada estrutura de poder na organizao da sociedade, as decises geradas no planejamento expressam uma vontade dominante ou uma hegemonia, entendida no como a simples imposio dos interesses de algum ator sobre os outros, mas como a expresso e sntese do jogo de cooperao e conflito dos atores, com seus poderes e interesses diversificados (Buarque, 1990).
Por outro lado, como parte do processo poltico, o planejamento constitui um espao privilegiado de negociao entre os atores sociais, confrontando e articulando seus interesses e suas alternativas para a sociedade. Como a hegemonia no um dado esttico, mas um fato social dinmico e construdo, o planejamento abre a oportunidade para uma reconstruo e reordenao do jogo de poder, permitindo uma
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redefinio dos objetivos dominantes na sociedade. Em ltima instncia, o processo de planejamento cria as condies para a (re)construo da hegemonia, na medida em que articula, tcnica e politicamente, os atores sociais para escolhas e opes sociais. Esta concepo do planejamento como tcnico e poltico, ao mesmo tempo, deve levar a uma reformulao profunda da posio dos tcnicos na definio das prioridades do desenvolvimento e necessidade de uma estrutura de participao e mobilizao da sociedade para a tomada das decises, orientadas pela reflexo tcnica. Apenas assim, o planejamento pode construir um projeto coletivo reconhecido pela sociedade e em torno do qual os atores sociais e os agentes pblicos estejam efetivamente comprometidos.
Viso estratgica
Para desatar um processo de transformaes que leve ao desenvolvimento sustentvel da comunidade ou municpio, necessrio um claro esforo de seletividade para concentrar as aes nos fatores centrais e determinantes do futuro. Desta forma, o planejamento deve assumir uma viso estratgica: no se deixa dominar pelas emergncias e urgncias de curto prazo e estrutura as prioridades numa perspectiva de construo de um novo estilo de desenvolvimento no mdio e longo prazos. No pode ignorar as necessidades e carncias da sociedade, mas deve estabelecer a relao destas com os fatores estruturais do desenvolvimento, evitando o imediatismo e a corrida sem fim atrs dos problemas. Para tanto, necessrio identificar, na anlise da realidade, os fatores e os componentes mais relevantes e determinantes dos problemas e potencialidades que condicionam o futuro. Muitas vezes os problemas mais urgentes e indesejveis no so os mais importantes e relevantes em termos de determinao do desempenho geral da realidade. Desta forma, fundamental classificar e ordenar os dados da realidade, distinguindo o urgente indesejvel e necessidade imediata do importante relevante e determinante do desenvolvimento local ou municipal: as aes estratgicas concentram-se no que relevante e
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determinante, preparando as transformaes estruturais futuras; iniciativas de curto prazo e de rotina voltam-se para as urgncias, procurando moderar e amenizar os problemas, enquanto amadurecem as transformaes estruturais resultantes das aes sobre o importante. O grfico a seguir procura expressar essa distino entre o urgente e o importante. Urgncia e importncia I IMPORTANTE
Centrando no estratgico
II
Administrando crisis
III
Atuando no suprfluo
IV
Correndo atrs do prejuzo
URGENTE
Baseado em Stephen R. Covey, citado por Conjuntura & Tendncias. TGI, ano 4 no 139, 06/10/97.
O grfico procura apresentar os dois conceitos, de forma combinada, num sistema de coordenadas: as urgncias apresentam-se no eixo das abcissas, e a importncia no eixo das ordenadas. Cada componente da realidade (problema) ocupa uma posio no espao, combinando o grau de urgncia e importncia que tem na realidade, segundo a anlise tcnica e a percepo dos atores sociais. Dividindo o grfico em quatro quadrantes segundo grau de urgncia e importncia combinados , pode-se visualizar a caracterstica de cada problema, orientando os decisores para a seleo das prioridades e iniciativas entre os problemas. Os problemas que se situam no quadrante I tm alto grau de importncia e pouca urgncia, podendo, portanto, ser enfrentados com
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tranqilidade, para preparar o futuro. As aes estratgicas devem ser concentradas nestes problemas, criando as bases para a reestruturao scio-econmica da realidade e evitando o acmulo e a formao de novos problemas e urgncias no futuro. Os problemas do quadrante II tm tambm alto grau de importncia, mas tm tambm alta urgncia, refletindo, no geral, a falta de uma iniciativa no passado em problemas do quadrante I que se tornaram mais graves e inadiveis. As aes se votam para a administrao de crise herdada do passado, merecendo, portanto, uma ao imediata e prioritria, para evitar o estrangulamento de curto prazo e os desdobramentos de mdio e longo prazos. Os problemas do quadrante III tm baixa importncia e baixa urgncia, podendo ser ignorados na definio das prioridades de ao, para no gastar energias atuando sobre o suprfluo. Finalmente, os problemas do quadrante IV tm baixa importncia e alta urgncia, representando fatores indesejveis e graves da perspectiva da sociedade local, mas que so resultantes de outros problemas e, portanto, no so estruturais e determinantes do desempenho futuro da realidade. Decorrem, em geral, de distores estruturais do modelo de desenvolvimento e do acmulo de problemas formados pela ausncia de aes estratgicas no passado que promovessem o desenvolvimento sustentvel. De qualquer forma, estes problemas demandam iniciativas imediatas, de forma compensatria e transitria, correndo atrs do prejuzo, enquanto amadurecem as transformaes resultantes da interveno sobre os quadrantes I e II. A viso estratgica no planejamento do desenvolvimento local sustentvel deve, portanto, organizar as aes de forma a desatar um processo de transformaes na direo do novo estilo de desenvolvimento, preparando o mdio e o longo prazos. Assim, as prioridades estratgicas devem se concentrar nos problemas de alta importncia e menor urgncia. E, embora no se trate de ignorar os problemas urgentes, os atores sociais devem ter claro que as iniciativas voltadas para as urgncias no seriam necessrias se tivessem implementado aes estruturadoras no passado. Desta forma, fundamental atuar seletivamente sobre os problemas de alta importncia, para reduzir a continuada corrida atrs das urgncias e necessidades imediatas.
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Planejamento municipal e local
O planejamento local e municipal o processo de deciso tecnicamente fundamentada e politicamente sustentada sobre as aes necessrias e adequadas promoo do desenvolvimento sustentvel em pequenas unidades poltico-administrativas.
O processo de planejamento local e municipal deve desatar processos endgenos singulares de mobilizao das energias sociais, dentro das condies internas potencialidades e estrangulamentos e externas oportunidades e ameaas que promovam o desenvolvimento sustentvel do municpio ou comunidade.
Pela reduzida escala territorial e populacional, o planejamento local e municipal tende a ter uma grande proximidade do cidado e seus problemas e uma grande aderncia aos instrumentos institucionais de gesto e interveno, embora possa no conter toda a complexidade scio-ambiental, segmentando unidades ecossistmicas ou scioeconmicas homogneas (bacias, biomas, Estados ou microrregies homogneas). Esta proximidade dos problemas e do cidado permite que o planejamento local e municipal tenha amplos mecanismos de participao da populao e dos atores sociais, comprometendo a sociedade com as decises e com as iniciativas e prioridades, viabilizando, portanto, a mobilizao das energias da sociedade. O corte municipal e comunitrio (incluindo assentamentos da reforma agrria) pode e deve, contudo, ser complementado e ajustado a uma interao com seu entorno, formando unidades integradas de municpios com afinidades e homogeneidade, articulando, politicamente, mais de um municpio em um aglomerado scio-econmico e ambiental. Ao mesmo tempo, o municpio pode desagregar macroespaos diversificados e heterogneos nas unidades de maior confluncia, representando escalas intermedirias de planejamento e interveno. O planejamento de comunidades e assentamentos, como parte do desenvolvimento municipal, constitui um corte espacial submunicipal, articulando pequenos aglomerados humanos em torno de prioridades e estratgias. Desta forma, deve atentar para seus limites e para as de-
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terminaes externas ao seu desenvolvimento, situando a comunidade na dinmica mais ampla do municpio e, portanto, dentro das estratgias de desenvolvimento municipal. Quando o assentamento for to grande ou maior do que o municpio, ser tambm importante, trabalhar, de forma desagregada, a partir de localidades, elaborando planos locais que se consolidariam em um plano do assentamento. O planejamento do desenvolvimento local, nas diversas escalas de pequena dimenso territorial e populacional, representa realidades scio-ambientais menos complexas e com maior grau de homogeneidade, especialmente no que se refere estrutura dos atores sociais. Os assentamentos de reforma agrria tendem a reunir uma populao com grande homogeneidade social e cultural em espaos restritos que costumam apresentar tambm um perfil ecolgico uniforme, reduzindo os conflitos de interesse e as complexidades tcnicas. Em compensao, no costumam contar com unidades poltico-administrativas prprias como instncias do Estado, como a municipalidade no mbito dos municpios.
O planejamento do desenvolvimento municipal pode e deve ser agregado em unidades mais abrangentes e integradoras principalmente em busca da articulao dos ecossistemas e pode e deve ser desagregado em microespaos e microssociedades comunidades e assentamentos que se articulam e integram no mbito municipal.
O planejamento municipal tem contedo e sistemtica diferentes do planejamento do assentamento da reforma agrria, na abrangncia da abordagem, na complexidade e amplitude dos problemas e potencialidades, na diversidade dos atores sociais e na relao com o contexto. Da perspectiva do desenvolvimento dos assentamentos (desenvolvimento local), o municpio e o processo de planejamento municipal constituem o seu contexto e encerram importantes condicionantes do seu futuro, devendo entrar, portanto, como componente central das formulaes de prioridades e estratgicas. A insero e a interao com o contexto constituem uma determinante do desenvolvimento do assentamento e, por outro lado, uma
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orientao estratgica do planejamento local, procurando potencializar a sua articulao com a dinmica municipal. O assentamento recebe influncias positivas e negativas externas e, ao mesmo tempo, pode e deve contribuir para o desenvolvimento do municpio em que est localizado, destacando-se como dinamizador da base econmica municipal.
A interao dos dois processos planejamento dos assentamentos e planejamento municipal o primeiro e fundamental passo para viabilizar uma convergncia das prioridades do municpio com as necessidades e demandas da populao assentada. Para assegurar a integrao, importante que o processo de elaborao do Plano Municipal incorpore os assentamentos entre as suas prioridades e potencialidades, definindo, entre outras coisas, as reas adequadas para os assentamentos e os mecanismos e instrumentos de municipalizao dos assentamentos, situando-os dentro da dinmica econmica e social do municpio. O plano de desenvolvimento do assentamento seria incorporado como um detalhamento espacial (local) do plano de desenvolvimento municipal.
Para que serve o planejamento?
O planejamento um instrumento de grande utilidade para a organizao da ao dos atores e agentes, orientando as iniciativas e gerando uma convergncia e articulao das diversas formas de interveno na realidade. Desta forma, o planejamento contribui para a mobilizao das energias sociais e constitui uma referncia para a implementao das aes que podem desatar o processo de transformao na direo e objetivos definidos pela sociedade, que leva ao desenvolvimento sustentvel. O planejamento fundamental tambm para sistematizar e conferir racionalidade e interao lgica s aes e atividades diversificadas no tempo, aumentando a eficcia e eficincia das aes e seus impactos positivos na realidade. Representa uma forma de controle sobre
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o futuro e de fundamentao das escolhas e prioridades, para otimizar as foras, mecanismos e recursos escassos da sociedade, evitando os desperdcios e a improvisao. O planejamento municipal e local e os planos de desenvolvimento so, antes de tudo, um instrumento de negociao com os parceiros potenciais tanto na fase de elaborao quanto aps a produo do documento-sntese e de aglutinao poltica dos atores, na medida em que expressa, de forma tcnica e organizada, o conjunto das decises e compromissos sociais. Alm disso, o planejamento e os planos de desenvolvimento conferem transparncia s opes e decises tomadas pela comunidade, explicitando os objetivos e as prioridades.
Como se faz planejamento
O processo de planejamento deve se estruturar em um conjunto de atividades de forma articulada e organizada, seguindo uma seqncia lgica que assegure racionalidade e participao da sociedade no processo decisrio. Esta seqncia de atividades deve, por um lado, combinar o processo tcnico e a negociao poltica, e, por outro, integrar a forma ascendente e descendente de anlise e formulao de prioridades. De forma esquemtica, procura-se apresentar o processo de trabalho para o planejamento do desenvolvimento local e municipal.
Viso Geral do Processo
A lgica do trabalho de planejamento apresenta-se com dois cortes analticos complementares: o primeiro procura diferenciar e articular o carter tcnico e poltico das formulaes e escolhas de caminhos para o desenvolvimento local e municipal; e o segundo expressa a forma de observao da realidade e os fluxos de informao e deciso geral e particular, que asseguram a racionalidade das decises. 1. Processo tcnico e negociao poltica O processo de trabalho deve articular e combinar, desde o incio, o
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tratamento e a anlise tcnica com as formulaes, negociaes e deliberaes poltica, com suas lgicas diferenciadas confrontando a racionalidade e os interesses. Estas duas abordagens da realidade e das alternativas de ao para o desenvolvimento local e municipal devem ser implementadas ao mesmo tempo e de forma paralela, e procurando articular e confrontar as percepes. A lgica tcnica serve para estabelecer os limites e as possibilidades efetivas de desenvolvimento e as viabilidades e impactos das aes, contribuindo para as decises e escolhas, que, por seu turno, obedecem aos interesses dos atores e s vises polticas. Como mostra, de forma simplificada, o fluxograma a seguir, o processo tcnico e o poltico seguem linhas diferentes, mas articuladas e convergentes na definio das aes viveis, necessrias e adequadas para a promoo do desenvolvimento , num ciclo de retroalimentao e aproximaes sucessivas.
Processo tcnico e negociao poltica
Produo Tcnica
Consistncia Tcnica e Negociao Poltica
Plano
Formulao dos Atores
Esta viso correspondente ao princpio do Diagnstico Rpido
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Participativo, segundo o qual, ...para se obter informaes mais pr ximas da realidade, necessrio fazer interagir produtores e tcnicos, num processo de comunicao racionalmente construdo para tal fim (Terra, sem data). 2. Processo descendente e ascendente O processo de planejamento deve contemplar duas abordagens diferentes e relativamente autnomas que, no obstante, se combinam e se confrontam para construir uma percepo e prioridades consistentes, como apresentado, de forma simplificada, no fluxograma a seguir. O processo combina uma abordagem agregada e integrada do objeto, vista na sua globalidade, com um tratamento desagregado por grandes dimenses e setores, na sua particularidade. A primeira permite visualizar o municpio ou assentamento na sua totalidade e na sua relao com o contexto (sistema que o contm), e gerar os elementos para a formulao das opes estratgicas, como a direo geral e as iniciativas globais para o desenvolvimento. O tratamento desagregado, por outro lado, permite tratar com maior profundidade e detalhes as diversas partes ou segmentos relevantes constitutivos da realidade (subsistemas) assegurando um tratamento equilibrado das diversas dimenses em que se desagrega o sistema-objeto e levar formulao de propostas de aes especficas e concretas para as diferentes dimenses, setores ou reas prioritrias. Estes dois cortes da realidade devem ser realizados tanto no processo tcnico quanto na participao e negociao poltica dos atores sociais, embora esta ltima seja mais destacada e concentrada na formulao desagregada, expressando as demandas e os projetos da sociedade a serem incorporados na estratgia.
Processo Agregado e Desagregado
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Poltico Institucional Scio Cultural Tecnolgico Econmico Ambiental Problemas e Potencialidades
PolticoInstitucional ScioCultural Tecnolgico Econmico Ambiental Problemas e Potencialidade
Consistncias entre as dimenses
Aes consistentes desagregadas por dimenso
Abordagem agregada
Anlise do contexo
Oportunidades e Ameaas
Opes estratgicas
Anlise do objeto
Integrao e confronto das abordagens
Problemas e Potencialidades
Plano, estratgias polticas e programas
As duas abordagens devem correr de forma paralela e obedecem a
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dinmicas e lgicas diferentes de interpretao e formulao de aes. No entanto, os planos de desenvolvimento do municpio e do assentamento devem resultar da interao e do confronto entre a abordagem geral e agregada, por um lado, e o tratamento especfico e por dimenso, por outro. Esta interao combina um processo descendente ou indutivo a partir do qual as grandes opes oferecem parmetros gerais para a definio de programas e projetos e um processo ascendente ou dedutivo segundo o qual as prioridades por dimenso ou segmento (tanto as formuladas tecnicamente quanto as decorrentes das demandas e reinvidicaes da sociedade) definem os elementos constitutivos da estratgia de desenvolvimento local e municipal (Martins de Carvalho, 1997). Abordagem Agregada Opes Estratgicas
Processo Descendente
Processo Ascendente
Tratamento Desagregado Aes por Dimenso Programas e Projetos Demandas da Sociedade
Seqncia Lgica das Etapas de Planejamento
O processo de planejamento se divide em quatro etapas seqenciais, interligadas e continuadas: o conhecimento da realidade, a tomada de deciso, a execuo do plano e, finalmente, o acompanhamento,
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controle e avaliao das aes (Martins de Carvalho, 1997). Este , contudo, um processo permanente de construo e deciso; de modo que, mesmo que apresente esta seqncia inicial conhecimento, deciso, execuo e acompanhamento , o ciclo continuado, com o acompanhamento reorientando o conhecimento e as decises e, portanto, podendo redefinir a execuo. Por outro lado, nas quatro etapas do processo de planejamento, devem ser combinados os tratamentos tcnicos e polticos e as abordagens ascendentes e descendentes referidas anteriormente. As duas primeiras etapas do processo de planejamento conhecimento e tomada de deciso constituem a fase de elaborao propriamente dita dos planos de desenvolvimento municipal e local, que definem o que ser executado e organizam o acompanhamento. Na realidade, um dos componentes centrais do plano que ser, portanto, produzido nestas duas etapas ser a formulao de um modelo de gesto, que representa o sistema de organizao da sociedade e dos agentes pblicos para as duas etapas seguintes: a execuo e o acompanhamento do plano.
A metodologia de planejamento, apresentada neste documento, concentra-se na fase de elaborao dos planos, reunindo, portanto, as etapas de conhecimento e tomada de deciso. Desta forma, no contempla a etapa de execuo e de acompanhamento, entendendo que a definio sobre a forma e os mecanismos a serem utilizados nestas duas constitui um dos produtos do planejamento e, portanto, uma deciso dos atores que planejam, contida no modelo de gesto. Como o modelo de gesto deve corresponder s prioridades de aes e aos pressupostos polticos definidos pela sociedade na fase de elaborao constitui um resultado das duas primeiras etapas do processo de planejamento: os atores definem a forma em que devem se organizar para a execuo e acompanhamento do plano.
A fase de elaborao do plano etapa de conhecimento e deciso deve seguir tambm uma seqncia lgica de atividades, seguindo uma ordem de tratamento e produo de informaes e conhecimentos que estruturam as escolhas da sociedade. Para a realizao destas ativida-
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des, pode-se recorrer a um conjunto de tcnicas e recursos (instrumentos) facilitadores e organizadores dos procedimentos tcnicos e da negociao dos atores sociais, algumas das quais sero apresentadas no captulo seguinte.2 Do ponto de vista operacional, o processo deve comear com a estruturao dos trabalhos, incluindo montagem da equipe tcnica e do sistema de organizao dos agentes e atores, apresentados, de forma detalhada no subttulo Como se organizar para planejar? De forma resumida e sistemtica, apresenta-se, a seguir, a seqncia das atividades de elaborao do plano, representada graficamente pelo fluxograma anexo: 1. Conhecimento da realidade Para tomar decises fundamentas e consistentes, necessrio, antes de tudo, compreender a realidade do municpio ou localidade, tanto definindo com clareza de que estamos tratando (viso espacial e institucional do municpio e localidade) quanto as condies atuais e as perspectivas futuras da realidade local e municipal. Assim, o conhecimento da realidade, primeira atividade da elaborao do plano, deve passar, de alguma forma e com diferentes nveis de profundidade e rigor tcnico, pelos seguintes procedimentos seqenciais e complementares: 1.1 Delimitao do objeto O processo de trabalho deve iniciar com a delimitao do municpio (ou assentamento) que se pretende planejar (de que estamos tratando?): seus limites fsico-geogrficos e institucionais, as relaes estruturais das variveis determinantes, e as relaes do municpio ou assentamento com seu contexto scio-econmico, ambiental e poltico-institucional (onde est situado o municpio ou assentamento?).
2
Tanto a seqncia lgica quanto as tcnicas apresentadas de forma detalhada no subttulo Quais os instrumentos tcnicos para planejar? devem ser adaptadas, redefinidas e ree struturadas de acordo com a abrangncia e a complexidade da realidade, de forma flexvel e criativa, mesmo que conservem um caminho lgico de construo das bases informacionais e de organizao do processo decisrio.
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Esta atividade tem um forte componente tcnico, mas deve ser trabalhada conjuntamente com a sociedade, tanto pelo conhecimento que detm do seu espao quanto pelo processo pedaggico de apreenso dos seus limites e possibilidades. 1.2 Diagnstico O diagnstico consiste na compreenso da realidade atual do municpio (ou assentamento) e dos fatores internos e externos que esto amadurecendo e antecipando mudanas futuras (ou restringindo este futuro). Combinando o levantamento tcnico e a manifestao participativa dos atores sociais, o diagnstico deve responder a trs perguntas centrais: a) em que situao estamos? b) o que est acontecendo e amadurecendo no municpio? c) o que est acontecendo e amadurecendo no contexto externo ao municpio?
Qual o problema? a primeira informao do plano consiste em apresentar a realidade do municpio ou assentamento, tanto na sua caracterizao e diagnstico geral, como, principalmente, no destaque dos principais problemas e potencialidades. O que a sociedade no aceita e pretende modificar na realidade? O que emperra e estrangula o desenvolvimento municipal e local? E quais as grandes potencialidades e condies do municpio e localidade para alavancar o desenvolvimento?
Para evitar disperso e excesso de informao, o diagnstico deve ser seletivo na definio das informaes mais relevantes para a explicao da situao atual e determinao do futuro, identificando os principais fatores determinantes da realidade do municpio ou assentamento. Para incorporar as concepes contemporneas de desenvolvimento desenvolvimento sustentvel , o diagnstico deve tratar a realidade de forma multidisciplinar, procurando observar e confrontar os componentes ou dimenses econmica, scio-cultural, ambiental,
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tecnolgica e poltico-institucional,3 podendo agregar as dimenses ou trat-las de forma desagregada. No diagnstico, deve ser combinado o levantamento de dados secundrios com a viso e experincia da sociedade, procurando identificar e organizar informaes econmicas e financeiras (incluindo as finanas e oramentos municipais e os instrumentos financeiros disponveis, crditos, etc.), scio-culturais (condies de vida da populao, trajetria de vida dos assentamentos, etc.), ambientais (incluindo os recursos naturais, solo, relevo, etc.), tecnolgicas (incluindo assistncia tcnica) e poltico-institucionais (incluindo anlise das institucionais e os mecanismos de atuao do setor pblico com seus programas e projetos, especialmente das instncias espacialmente superiores, que podem ser aplicados ou atrados para o municpio ou localidade). No que se refere aos problemas, tanto a anlise tcnica quanto a formulao da sociedade devem expressar, de forma qualitativa, quais os fatores mais indesejveis e que mais estrangulam e restringem o desenvolvimento local. Na identificao dos problemas e potencialidades, devem ser identificados os fatores mais relevantes, realizando uma hierarquizao daqueles de maior densidade e relevncia para o desenvolvimento municipal, no tanto pela gravidade e urgncia, mas, sobretudo, pelo seu peso na determinao da problemtica do conjunto da realidade municipal e local. O diagnstico se divide em trs tarefas diferentes e complementares, que articulam a viso dos tcnicos com a percepo da sociedade e dos atores sociais: a) levantamento tcnico e organizao das informaes sobre o objeto e seu contexto, identificando e ressaltando os problemas e as potencialidades endgenas mais significativas; b) levantamento da viso da sociedade sobre os problemas e as potencialidades endgenas, ressaltando as convergncias e divergncias dos atores sociais na percepo da realidade e dos determinantes
3
Para uma delimitao detalhada do corte da realidade por dimenses, ver o documento tcnico de Srgio C. Buarque. Metodologia de Planejamento do Desenvolvimento Local e Municipal verso preliminar. INCRA/IICA (mimeo.). Recife, 1997.
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centrais; c) confronto da viso tcnica e poltica no que se refere definio dos problemas e potencialidades centrais que definem o perfil atual da realidade e antecipam as perspectivas futuras do municpio ou assentamento. Esta atividade procura estabelecer um processo de negociao das duas percepes da realidade bastante distintas mas complementares, cotejando os interesses e os desejos da sociedade com os limites e possibilidades tcnicas. 1.3 Prognstico Enquanto o diagnstico procura captar a realidade atual e os fatores em maturao, o prognstico busca antecipar possveis desdobramentos futuros da realidade e seu contexto, informao importante para dimensionar as possibilidades de realizao dos desejos da sociedade e, portanto, para a formulao da estratgia de desenvolvimento municipal (ou do assentamento).
Onde estamos situados? definio do contexto no qual esto inseridas a realidade, suas caractersticas e tendncias de comportamento futuro provvel, ressaltando os impactos sobre o municpio e a localidade. Quais so as oportunidades que o contexto abre e oferece para o desenvolvimento municipal e local futuro? Quais os fatores externos que podem constituir uma ameaa ao desenvolvimento municipal e local futuro?
Os futuros provveis do contexto podem influenciar e condicionar o futuro do municpio (ou assentamento) no mdio e longo prazos, interagindo para o bem ou para o mau com as condies internas, os problemas e as potencialidades do municpio ou assentamento em maturao. Da interao das condies futuras do contexto com os problemas e potencialidades endgenas (visto globalmente) se definem as alternativas futuras de desenvolvimento do municpio ou localidade.4 Por
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Embora existam tcnicas sofisticadas para a realizao dos estudos prospectivos, para o planejamento municipal e de assentamentos, esta atividade pode e deve ser bastante simpli-
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outro lado, o confronto do futuro desejado pela sociedade com as perspectivas efetivas de desenvolvimento cenrios provveis permite definir o cenrio desejado e plausvel do municpio em um determinado horizonte de tempo. Esta atividade deve se desagregar em trs subatividades articuladas, com contedos tcnicos diferentes, interpretando as tendncias de peso que amadurecem, na realidade, os comportamentos provveis no futuro, e a definio poltica que expressa a vontade e os interesses dominantes no municpio ou assentamento. a) alternativas futuras do contexto, procurando interpretar para onde deve evoluir, provavelmente, o contexto scio-econmico e poltico-institucional em que est inserido o municpio (ou assentamento), com seus desdobramentos sobre a realidade municipal e local. Baseia-se numa definio dos condicionantes do contexto, identificando as principais tendncias exgenas que devem influenciar o futuro do municpio (ou localidade). As perspectivas futuras do contexto devem ser expressas em um conjunto de oportunidades e ameaas exgenas que preparam e antecipam as condies de desenvolvimento do municpio ou localidade (assentamento), diante dos quais sero definidas as prioridades estratgicas; b) futuros provveis do municpio ou assentamento, que expressam as perspectivas de desenvolvimento do municpio, em determinado horizonte de tempo, resultando da combinao dos impactos externos com as tendncias que amadurecem internamente. , portanto, uma expresso do cruzamento dos determinantes exgenos com os condicionantes endgenos, com diferentes hipteses de comportamento futuro. Dependendo destas hipteses, o municpio ou assentamento podem caminhar de diferentes alternativas de desenvolvimento futuro, que delimitam as possibilidades de realizao dos desejos da sociedade;
ficada, podendo limitar-se a uma reflexo tcnica geral e qualitativa sobre o que est amadurecendo no contexto e na realidade interna para adaptar s condies e necessidades dos planos de desenvolvimento local e municipal e formulao, pelos atores, do futuro desejado para o municpio ou assentamento.
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c) futuro desejado do municpio ou assentamento, representa uma alternativa plausvel de futuro convergente com as expectativas e desejos dominantes na sociedade. O futuro desejado deve combinar as vontades com as possibilidades, resultando de um tratamento tcnico em que se cotejam os desejos com as circunstncias e a plausibilidade de eventos. Na organizao e formulao do desejo da sociedade, pode-se recorrer a diferentes tcnicas de consulta e negociao dos atores sociais, representando um espao importante de participao da sociedade. 2. Definio dos Objetivos e Metas Globais Considerando a realidade atual e as perspectivas futuras estado futuro desejado , os atores sociais devem definir os objetivos que pretendem perseguir com o plano de desenvolvimento, expressando o desenho da situao futura desejada (o que se pretende alcanar e onde se quer chegar no futuro?) e possvel de alcanar. Na verdade, os objetivos so uma descrio qualitativa do futuro desejado, definido na atividade anterior, representando a imagem-objetivo da realidade que se pretende alcanar e construir com a implantao e a execuo da estratgia e do plano de desenvolvimento. Desta forma, com base no futuro desejado, pode-se definir e explicitar os objetivos gerais e especficos que sero perseguidos pelo plano de desenvolvimento municipal ou local (assentamento). Por outro lado, as metas representam a quantificao dos objetivos, explicitando os resultados quantificveis que se pretende gerar com a estratgia ou plano em determinados prazos. Se o futuro desejado tiver sido quantificado com base em simulaes que expressam a plausibilidade de alterao da realidade atual na direo desejada, as metas vo ser a traduo destes resultados numricos.
O que se pretende alcanar no futuro? definio da realidade que se pretende e se espera alcanar no municpio ou assentamento em determinado horizonte de tempo, como um desenho diferente da realidade atual indesejada pela sociedade.
Tanto os objetivos quanto as metas devem expressar indicaes
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globais da direo que se pretende imprimir realidade, de modo a alcanar o estado futuro desejado objetivos gerais com seus desdobramentos por segmentos ou dimenses, que traduzam os resultados pretendidos de forma mais concreta e especfica. 3. Formulao das Opes Estratgicas A estratgia um conjunto selecionado de aes convergentes e articuladas capazes de transformar a realidade na direo desejada, de modo a construir o futuro desejado e, portanto, viabilizar os objetivos e as metas definidas pela sociedade. Deve ser expressa por grandes eixos prioritrios de desenvolvimento e escolhas centrais que caracterizam o desenvolvimento opes estratgicas , estruturando os grandes blocos de interveno que refletem o tratamento agregado da realidade.
O que fazer para construir o futuro desejado? definio das principais aes a serem implementadas, capazes de alterar a realidade atual e levar o municpio e a localidade ao futuro desejado expresso pelos objetivos. Estas aes devem ser apresentadas como grandes blocos articulados e integrados de aes opes estratgicas e desagregados depois em programas e projetos prioritrios.
As opes estratgicas devem ser definidas com base numa combinao do trabalho tcnico com a discusso com a sociedade, em torno das linhas gerais de interveno, que viabilize os objetivos gerais e as metas de desenvolvimento. Esta atividade pode ser subdividida em trs subatividades, combinando o tratamento tcnico com a formulao dos atores sociais: a) anlise tcnica de interao entre as oportunidades e ameaas exgenas e os problemas e potencialidades endgenas, procurando identificar os pontos de intercesso de maior relevncia, para definio das prioridades de interveno sobre a realidade; estas devem conter as aes capazes de enfrentar e contornar os problemas e estrangula-
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mentos centrais e de explorar as principais potencialidades, de modo a aproveitar as oportunidades externas e defender-se das suas ameaas; b) consulta sociedade sobre as grandes prioridades estratgicas e demandas centrais da sociedade que realizem os objetivos definidos pelos atores sociais, com um processo de discusso e negociao interna, de forma agregada e integrando as dimenses; c) confronto da viso tcnica com as aspiraes sociais, submetendo a formulao tcnica crtica dos atores sociais e procurando analisar a consistncia e a viabilidade das demandas da sociedade dentro de uma concepo estratgica. 4. Elaborao dos programas prioritrios Para definir e organizar os programas prioritrios a serem efetivamente implementados pelos atores e agentes pblicos, necessrio desagregar as opes estratgicas em um conjunto detalhado e desagregado de programas, polticas e projetos especficos por setores ou dimenses da realidade. Este detalhamento das opes estratgicas deve resultar diretamente da abordagem desagregada por dimenso, confrontando as formulaes especficas (processo ascendente) com as orientaes decorrentes do tratamento agregado (processo descendente). Desta forma, a elaborao dos programas, das polticas e dos projetos representa uma sntese consistente e integradora dos processos agregado formulao das opes estratgicas e desagregado definio de aes por dimenso para enfrentar os problemas e explorar as potencialidades econmicas, scio-culturais, ambientais, tecnolgicas e poltico-institucionais. Esta atividades pode ser subdividida em quatro sub-atividades, combinando o tratamento tcnico com a formulao dos atores sociais: a) tratamento tcnico das dimenses e setores, procurando identificar as aes necessrias para enfrentar os problemas e aproveitar as potencialidades endgenas, destacando as aes de maior poder transformador da realidade. Esta subatividade gera uma primeira listagem de aes concentradas nas diversas dimenses e setores, carecendo de uma anlise de consistncia entre si e com as opes estratgicas;
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b) confronto tcnico das aes por dimenses com as opes estratgicas, combinando e articulando a abordagem agregada com o tratamento desagregado, de modo a construir um conjunto consistente de intervenes que detalham a estratgia; c) consulta sociedade, em cortes especficos por dimenso ou setor, para identificar as aes, os programas e os projetos demandados pela sociedade e necessrios realizao dos seus objetivos gerais e especficos. Na identificao das aes prioritrias, deve ser feita uma anlise de relevncia e de capacidade efetiva de transformao da realidade, seguindo a hierarquia dos problemas e potencialidades diante dos quais deve atuar realizada no diagnstico.
Opes Estratgicas
Tratamento tcnico
Definio dos atores
Aes por dimenso
d) confronto da viso tcnica com as aspiraes sociais, procurando analisar a consistncia e a viabilidade das demandas da sociedade e sua relao com as definies programticas e tcnicas. Esta atividade procura estabelecer um processo de negociao das duas percepes da realidade bastante distintas, mas complementares, cotejando as propostas e demandas de aes da sociedade com os limites e
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possibilidades tcnicas e a compreenso tcnica de eficcia de interveno. 5. Definio dos Instrumentos Para a implementao da estratgia com suas polticas, programas e projetos, devem ser definidos e viabilizados instrumentos (meios financeiros, legais, organizacionais, institucionais) com que podem e devem contar para a efetiva execuo do plano. Os instrumentos financeiros, particularmente, devem ser sistematizados em uma matriz de fontes e usos que distribua os recursos nas reas programticas, organizando os j existentes, os que podem ser captados e os que devem ser criados.
Com que meios atuar para a efetiva execuo das aes? apresentao dos principais instrumentos financeiros, fiscais, organizacionais e institucionais, legais e polticos (disponveis ou para negociao), que podem e devem ser utilizados para a execuo das aes definidas.
Cada programa deve ter seus prprios instrumentos, alguns dos quais podem ser comuns a mais de uma ao programtica, perpassando vrias reas de interveno. Por outro lado, existem instrumentos que, por sua generalidade, devem ser destacados como os meios centrais para a implementao da estratgia de desenvolvimento, constituindo instrumentos gerais. Para a definio dos instrumentos gerais, devem ser realizados os seguintes procedimentos: a) anlise dos meios requeridos (financeiros, organizacionais, legais e de recursos humanos) pelas opes estratgicas, pelas necessidades de recursos e investimentos decorrentes das metas globais, e demandas de instrumentos dos programas e aes prioritrias por dimenso; b) anlise dos diversos instrumentos, fontes de recursos, programas e projetos de instncias espacialmente superiores que esto disponveis e podem ser alavancados e atrados pelo municpio ou assentamento; c) anlise da viabilidade financeira do plano, com uma apresentao das fontes de recursos financeiros que se tem disponvel ou se pode explorar e acessar, comparando com as necessidades globais de
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recursos e investimentos. 6. Formulao de um Modelo de Gesto O modelo de gesto o sistema institucional e a arquitetura organizacional adequada e necessria para implementar a estratgia e plano de desenvolvimento local e municipal, mobilizando e articulando os atores e agentes, com seus diversos instrumentos, e assegurando a participao da sociedade no processo.
Como se organizar para fazer? apresentao da forma em que os atores e agentes se organizam para a implementao das atividades e gesto dos instrumentos e programas, e para avaliao e acompanhamento da execuo do plano, incluindo a matriz institucional que distribui as responsabilidades e atividades entre os atores e agentes pblicos (incluindo os indicadores de avaliao e acompanhamento).
O sistema deve estruturar e distribuir as responsabilidades dos agentes e atores pela execuo das diversas tarefas e atividades, expressa, de forma sinttica, em uma matriz institucional, de modo a comprometer a sociedade numa corresponsabilidade e reforar o controle social sobre o processo. Por outro lado, deve explicitar os mecanismos e instncias de participao da sociedade e dos atores sociais no acompanhamento da implementao do plano, assegurando o sistema participativo de gesto.
O modelo de gesto deve ser compatvel com a concepo geral e com os princpios do planejamento, com o estilo de desenvolvimento proposto (desenvolvimento sustentvel), e com as opes estratgicas, ressaltando a democratizao e participao da sociedade e a descentralizao do processo decisrio e da execuo das aes.
O modelo de gesto do plano decorre diretamente das aes definidas para a dimenso poltico-institucional, que explicitam a proposta com relao ao Estado, a organizao da sociedade e as relaes entre
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o Estado e a sociedade civil. No desenho da arquitetura institucional para implementao do plano, devem ser levados em considerao os seguintes componentes centrais: a) identificao dos mecanismos institucionais que assegurem a eficincia, a eficcia e a efetividade das polticas, programas e projetos do plano de desenvolvimento; b) montagem de um sistema de acompanhamento, avaliao e controle permanente da implementao do plano, que permita os ajustes e retificaes necessrios realizao dos seus objetivos gerais, contendo indicadores de processo e resultado; c) consolidao de um sistema de participao da sociedade no processo permanente de execuo e acompanhamento do plano; d) garantia e sistema de capilaridade, envolvimento e integrao das diferentes instituies pblicas envolvidas no processo e na interveno no municpio. 7. Discusso poltica e formulao do Plano As atividades anteriores devem gerar elementos para compor uma primeira verso do plano, que deve ser submetida a uma discusso estruturada com a sociedade, para o ltimo teste de aderncia poltica aos desejos dos atores. Para a realizao desta discusso, devem ser implementadas as seguintes subatividades: a) distribuio do documento para as instncias (setoriais ou dimensionais) e os canais adequados de discusso e participao, incluindo a instncia poltica mais ampla; b) discusses e formulaes da sociedade em seminrios e oficinas de trabalho estruturadas com os atores sociais; c) discusso na instncia poltica mais agregada em nvel municipal e de assentamento (conselhos de desenvolvimento municipal ou de assentamento, outra instncia j existente, ou a ser criada, que permita uma integrao da sociedade na discusso); d) reviso e produo da verso final do Plano de Desenvolvimento Local ou Municipal Sustentvel, incorporando as crticas, as
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contribuies a convergncias da sociedade.

Como se organizar para planejar?
Para garantir a integrao das atividades e a articulao da produo e reflexo tcnica com a negociao poltica, o planejamento deve ser preparado com a montagem de uma estrutura organizacional para realizao sistemtica das atividades. Assim, devem ser criados os meios administrativos formais ou informais , 5 institucionalizando o que for possvel e necessrio, gerando as condies para o trabalho, a participao e envolvimento da sociedade, e a capilaridade das instituies pblicas. Nesta fase preparatria para a elaborao do plano, a primeira atividade deve ser a montagem, o treinamento e a constituio de uma equipe tcnica central responsvel pela conduo e articulao do processo. Esta equipe deve passar, inicialmente, por uma atividade de uniformizao conceitual e detalhamento do plano de trabalho, estruturando as diversas atividades dentro de um cronograma. Em seguida, a equipe tcnica deve se dedicar ao trabalho de motivao, mobilizao e sensibilizao dos atores sociais, da comunidade e das instncias governamentais importantes para o planejamento local e municipal. A estrutura organizacional para a elaborao do plano de desenvolvimento local e municipal deve combinar e articular a equipe tcnica com instncias e formas de participao dos atores sociais. Como apresentado, de forma simplificada, no fluxograma a seguir, pode-se compor um sistema em dois blocos interligados: 1. a equipe tcnica do plano seria formada por uma coordenao,
5
Como diz Mariano Macedo, ...o processo de formulao de polticas no estruturado exclusivamente por meio de acordos institucionais formais (...) o relacionamento entre os agentes que participam no processo no necessariamente hierrquico: o conceito de policy network simplesmente chama ateno para o fato de que os participantes de um processo coletivo de tomada de deciso esto freqentemente ligados lateral e no verticalmente` (Matos Macedo, 1995, p. 30).
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composta de um pequeno nmero de tcnicos com experincia em planejamento e viso agregada do municpio, e por vrios grupos de trabalho responsveis pelo tratamento das diversas dimenses em que se desagrega a realidade, envolvendo tcnicos das diversas secretarias e reas de atuao do municpio (ou assentamento). A equipe de coordenao deve se responsabilizar pela abordagem agregada e por todo o trabalho de animao e articulao dos trabalhos e atividades tcnicas e de participao da sociedade. 2. a manifestao dos atores sociais seria distribuda em dois conjuntos, segundo o nvel de agregao e desagregao da reflexo e deliberao: a) constituio de uma instncia geral de deliberao e participao, na forma de um Conselho de Acompanhamento do Plano,6 formado por representaes agregadas dos atores mais relevantes, podendo contemplar a participao de representantes de agentes pblicos e organizaes no-governamentais comprometidas com o municpio ou assentamento; b) formao de grupos de atores sociais por dimenso,7 formados por representantes da sociedade com afinidades com as diversas reas (ou dimenses) em que se desagrega o trabalho, de modo a acompanhar as atividades e interagir com os grupos tcnicos. Estes grupos de atores denominados no fluxograma de Grupos Sociais devem permitir uma participao da sociedade por rea ou dimenso, levando ao aprofundamento e desagregao das discusses e formulaes da sociedade. ESTRUTURA ORGANIZACIONAL
6
Os municpios que j tiverem um Conselho de Desenvolvimento ou instncia agregada semelhante no devem criar novas estruturas especficas para a negociao poltica do plano, orientando os trabalhos do mesmo para os objetivos e a dinmica do planejamento municipal. 7 A pequena dimenso de alguns municpios e, principalmente, de assentamentos pode reduzir a importncia e mesmo tornar difcil a montagem de seis a sete grupos com representaes da sociedade, podendo concentrar todo o processo de acompanhamento e discusso no Conselho.
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Srgio C. Buarque
Equipe central de coordenao
Conselho de Acompanhamento
GT
GT
GT
GT
GT
GS
Ambiental
GS
Econmica
GS
Tecnolgica
GS
Scio-cultural
GS
PolticoInstitucional
Quais os instrumentos tcnicos para planejar?
Para a realizao das atividades necessrias elaborao do plano de desenvolvimento local e municipal, deve-se contar com um conjunto de instrumentos e tcnicas que auxiliem na organizao e sistematizao das informaes e no processo de negociao e reflexo para a tomada de decises.
Toda tcnica constitui, apenas, uma ferramenta de apoio para a organizao e o tratamento das informaes, vises e propostas
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de alternativas, no podendo inibir e limitar a criatividade e a sensibilidade dos tcnicos e dos atores sociais, nem substituir os interesses e desejos da sociedade.
O planejamento desenvolveu e aprimorou, ao longo do tempo, um grande nmero de tcnicas de apoio ao tratamento e organizao do conhecimento e negociao poltica, que devem ser adaptadas e ajustadas s necessidades e condies concretas de cada municpio ou assentamento. Para orientar as equipes tcnicas na definio das tcnicas, procura-se apresentar, a partir de agora, vrios instrumentos de trabalho disponveis, como uma espcie de cardpio de tcnicas, que parecem pertinentes realizao das atividades, como um referencial e modelo de trabalho. Para cada caso (municpio ou assentamento), cabe aos tcnicos definir os instrumentos tcnicos mais adequados, procurando, de forma flexvel, fazer as adaptaes e as simplificaes que considere necessrias. As tcnicas esto apresentadas em cinco grupos, de acordo com sua utilidade e funo nos diferentes estgios do processo de planejamento:
Consulta e participao (atores, instituies ou especialistas)
Existem vrias tcnicas de consulta a atores, instituies e especialistas que permitem levantar a percepo e a compreenso dos mesmos sobre a realidade atual e suas propostas de aes para o desenvolvimento local e municipal. As tcnicas de consulta servem tanto para a etapa de conhecimento da realidade quanto para a formulao de propostas de aes (polticas e programas). Estas duas etapas podem ser realizadas em consultas separadas no tempo, ou ser combinadas em um mesmo momento e iniciativa, embora no processo de planejamento as duas etapas tenham sido apresentadas de forma seqenciada. Na seleo e organizao dos consultados pelas tcnicas tambm existem as alternativas de juntar ou separar em momentos e espaos diversos os atores sociais e as instituies pblicas, com os ganhos e perdas correspondentes. Na hiptese de consulta em conjunto, misturam-se, intencionalmente, as lgicas polticas e tcnicas, promovendo,
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ao mesmo tempo, a negociao de interesses e o confronto de racionalidades; a opo de consulta separada, por seu turno, permite concentrar a negociao das percepes com a mesma lgica, deixando o confronto do tcnico e do poltico para uma fase posterior.
A realizao das duas consultas ao mesmo tempo conhecimento e propostas de ao permite otimizar o tempo e intensificar a reflexo dos atores e instituies, articulando, de imediato, o problema e suas solues. Mas, por outro lado, o tratamento de forma separada no tempo facilita a maturao e o aprofundamento da reflexo dos consultados em torno da passagem do primeiro conhecimento para o segundo momento aes.
De forma sistemtica, apresenta-se, a seguir, um conjunto de tcnicas de consulta a atores, instituies e especialistas, supondo um tratamento separado dos trs tipos de consultados e suas lgicas. 1. Oficina de trabalho de Atores Sociais (workshop) As oficinas de trabalho com atores sociais constituem um valioso mtodo de consulta estruturada sociedade, organizando a construo coletiva na percepo da realidade e definio das prioridades. A oficina de trabalho pode utilizar o sistema de visualizao e flexibilidade em painis com a manifestao do pensamento por meio de cartes (tarjetas) e a organizao da reflexo e discusso numa intensa dinmica de grupo (como a tcnica Metaplan).8 Como atividade para conhecimento do objeto, a oficina de trabalho deve captar e organizar a percepo dos atores e promover a negociao das vises diferenciadas, mediante a reflexo em torno dos problemas e potencialidades da realidade.
8
Esta tcnica de oficina de trabalho com visualizao em painis e manifestao em cartes tem sido conhecida como Metaplan, utilizada no processo de elaborao de projetos do ZOPP-Ziel Orientierte Project Plannung como uma referncia empresa de consultoria que a desenvolveu para as instituies alemes que difundiram o ZOPP no Brasil (GTZ e BMZ/DES).
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Sempre que for possvel durante a oficina, o que depende do tempo e da quantidade de participantes, deve-se estruturar uma hierarquia dos problemas e potencialidades, como base numa estruturao lgica de causa e efeito. Na distribuio das tcnicas, esta hierarquizao dos problemas e potencialidades ser apresentada, de forma separada, no terceiro bloco que trata da anlise de relevncia e causalidade; mas, dependendo das condies, pode ser feita na oficina de trabalho de atores sociais. Oficina semelhante pode ser utilizada para a construo coletiva de um futuro desejado para o municpio, constituindo o referencial a ser utilizado no trabalho tcnico de elaborao do cenrio desejado. Da mesma forma, a tcnica de consulta pode levantar a viso dos atores com relao s prioridades e aes necessrias ao desenvolvimento municipal e local, procurando estruturar e negociar as propostas para consolidao das polticas, programas e projetos. A qualidade e a consistncia dos produtos gerados na oficina, assim como a representatividade em termos de sociedade, dependem do grupo de participantes e do perfil das entidades representativas convocadas para a oficina, o que demanda um trabalho preparatrio bastante intenso e cuidadoso. Sero necessrias uma seleo rigorosa e atenta dos atores sociais e suas representaes, a montagem das condies operacionais de funcionamento e, principalmente, a contratao de profissional de moderao com experincia na dinmica de grupo e na tcnica de visualizao. Quando os participantes da oficina de trabalho forem analfabetos ou semi-analfabetos portanto, sem condies de expressar sua viso com idias-sntese nos cartes e acompanhar os resultados no painel , ser necessrio e prefervel utilizar meios grficos de manifestao, como desenhos e figuras, que expressem sua viso dos problemas e das aes, como utilizado na experincia de Pernambuco.9 2. Oficina de trabalho institucional (workshop)10
9
Experincia apresentada pelo consultor Gerson Victor em reunio tcnica de consultores do IICA vinculados ao Projeto de Cooperao Tcnica INCRA-IICA, em Braslia, em 30 e 31 de outubro de 1997, experimentada com sucesso em municpios de Pernambuco. 10 Dependendo das condies e amplitude do municpio e comunidade, como foi referido antes, pode ser prefervel (e necessrio) juntar os atores sociais e as instituies pblicas em
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A tcnica de oficina de trabalho pode ser utilizada para articular a participao e o envolvimento das instituies e rgos pblicos que tm atuao e responsabilidade no municpio, promovendo a construo coletiva e estruturando uma Matriz de Envolvimento institucional, na qual se manifestem e se organizem as responsabilidades e as reas de atuao dos diversos segmentos da administrao pblica no desenvolvimento. Utilizando o sistema de visualizao e flexibilidade em painis e usando cartes para expresso dos participantes, a oficina pode se concentrar no conhecimento do objeto captando a viso tcnica diferenciada das instituies, atuantes nos diversos segmentos e dimenses, em torno dos problemas e potencialidades da realidade ou na formulao das prioridades de ao e iniciativas para o desenvolvimento do municpio ou assentamento. Os produtos desta oficina institucional no so concorrentes com o gerado pelos atores sociais, mas complementares: de um lado, expressam uma abordagem e lgica tcnica de anlise da realidade e das propostas, ao contrrio dos interesses negociados na oficina de atores; de outro, procuram reforar o envolvimento e a distribuio de responsabilidades dos agentes pblicos em torno dos problemas e aes. Sempre que possvel, dependendo do tempo e da quantidade de participantes, tambm nesta oficina institucional deve-se organizar uma hierarquia e uma estruturao lgica dos problemas e potencialidades e das propostas de ao, por meio de uma anlise de causalidade e relevncia. 3. Diagrama Institucional A tcnica de diagrama pode contribuir para a definio das diversas instituies e entidades envolvidas direta ou indiretamente na vida e nas iniciativas para o desenvolvimento municipal e local, como forma alternativa matriz institucional. Enquanto esta elaborada pelas instituies pblicas na oficina de trabalho, cada uma explicitando seu
uma mesma oficina de trabalho, tanto para economizar energias quanto para promover, desde o incio, o confronto da viso poltica e tcnica.
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papel e espaos de responsabilidade no desenvolvimento municipal e local, o diagrama institucional (conhecido como Diagrama de Venn ou Jogo das Bolas)11 elaborado pelos atores sociais, a partir da sua percepo das entidades que atuam no municpio (ou assentamento), sua importncia relativa, sua presena e atuao na localidade. O diagrama institucional consiste na representao das instituies atravs de crculos diferenciados: os diversos tamanhos definidos para cada instituio indicam sua importncia para o municpio ou assentamento; e a sua posio (distncia) em relao ao crculo representativo do municpio (ou assentamento) expressa a sua atuao ou presena no espao municipal. A elaborao deste diagrama feita com base em uma intensa discusso dos atores sociais e num processo interativo de desenho e redesenho dos crculos, procurando expressar a percepo consensual do grupo em relao s instituies e entidades. Com a visualizao da rede institucional em torno do municpio ou assentamento, os atores sociais podem definir com clareza as alianas possveis e necessrias e as parcerias que podem e devem ser construdas para promover o desenvolvimento local. Mas, como diz o documento do Projeto INCRA/BID, a representao grfica por si s no o objet ivo desta tcnica, o que se procura estimular a discusso sobre cada entidade citada, de forma a compreender melhor o seu interrelacionamento, suas formas de atuao, seus pontos fortes e fracos e os interesses que esto em jogo no seu trabalho (Terra, sem data, p. 14). 4. DRPDiagnstico Rpido Participativo As diversas variantes de diagnstico participativo representam uma tcnica de envolvimento da sociedade num processo dialgico de anlise da realidade e de interao entre o sujeito e o objeto, com um forte contedo pedaggico. A tcnica utilizada para conhecer, av aliar e planejar idias, problemas, oportunidades, obstculos locais e desenvolvimento regional, entre outros (Terra, sem data, pp. 4 e 5), gerando
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Ver, a respeito, a Apostila de Capacitao elaborado pela TERRAAssessoria, Pesquisa e Desenvolvimento para o Projeto INCRA-BID (mimeo.), sem data.
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resultados rpidos e de grande riqueza e conhecimento. O diagnstico rpido participativo utiliza, normalmente, oficinas de trabalho e procura, intencionalmente, juntar grupos sociais e tcnicos, como forma de explicitar o confronto e a negociao dos interesses com a racionalidade tcnica. Como indica o documento do Projeto INCRA/BID, o princpio bsico do DRP que, para se obter informaes mais prximas da realidade, necessrio fazer interagir produtores e tcnicos, num processo de comunicao racionalmente construdo para tal fim (Terra, sem data, p.5). 5. Entrevista Estruturada ou Semi-estruturada A entrevista com lideranas e representaes de atores sociais estruturada ou semi-estruturada constitui uma forma simples e, normalmente, bastante eficaz e interessante de levantamento e identificao da percepo da comunidade. Este levantamento tanto pode se concentrar em torno do conhecimento da realidade ressaltando os problemas e as potencialidades do municpio e comunidade quanto pode ampliar o enfoque para a identificao das demandas da sociedade e das propostas de programas de desenvolvimento local. Apoiada em um roteiro ou questionrio de consulta, a entrevista pode gerar um conjunto de informaes que devem ser processadas e organizadas para identificar a viso da sociedade, a ser considerada no trabalho tcnico. As entrevistas apresentam uma grande vantagem por permitir uma manifestao direta e individual de cada representao dos atores, com tempo e liberdade para sua manifestao, livre do contraditrio e da diviso de tempo e opinio com outras vises da sociedade. No entanto, perdem fora precisamente por no criar o dilogo e a negociao entre os diversos segmentos da sociedade, como permitido pela oficina de trabalho. Desta forma, como as vises no so, necessariamente, convergentes, as manifestaes das diversas entrevistas constituem sugestes e subsdios para serem organizados e trabalhados pela equipe tcnica, cruzando as mesmas com outras formas de expresso da percepo e demandas da sociedade e das instituies.
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6. Caminhadas de Reconhecimento O reconhecimento agroecolgico e infra-estrutural de pequenos municpios ou comunidades pode ser feito, complementando os dados secundrios, nem sempre disponveis e suficientes, com a organizao da percepo da sociedade. Para isso, pode-se recorrer tcnica de Caminhadas de Reconhecimento, que procura expressar em mapas o conhecimento dos atores e a observao visual direta em relao ao solo, relevo, paisagem, usos agrcolas, recursos hdricos, oferta de infra-estrutura e disponibilidade de infra-estrutura. Esta tcnica de representao direta da observao e conhecimento da sociedade pode ser tambm complementada e refinada com a utilizao do GPS, instrumento de localizao geogrfica no sistema de coordenadas cartogrficas. A tcnica consiste numa caminhada ao longo do municpio ou assentamento, acompanhada de pessoas da comunidade bem informadas, procurando observar e anotar, em uma representao cartogrfica, os elementos da natureza e da interveno antrpica, como forma de ocupao e uso da terra.12 7. Tcnica Delfos O mtodo Delfos uma tcnica de consulta estruturada (a atores ou especialistas), baseada num processo de coleta individualizada com base em questionrio, promovendo vrias rodadas de manifestao e reflexo dos participantes. As rodadas so estimuladas por relatrios que sintetizam as respostas do grupo, procurando estruturar as convergncias e as divergncias registradas na percepo dos participantes. Trata-se, portanto, de um processo de reflexo coletiva, sem que os participantes se encontrem ou dialoguem diretamente, posicionando-se diante da viso do conjunto. Nas diferentes rodadas, os participantes (os mesmos durante todo o processo) so convidados a repensar sua viso original diante da sntese que reflete o pensamento mdio do
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Ver, a respeito, a Apostila de Capacitao elaborada pela TERRAAssessoria, Pesquisa e Desenvolvimento para o Projeto INCRA-BID (mimeo.), sem data.
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grupo, podendo confirmar ou redefinir seu ponto de vista, quando considerar conveniente. Para expressar a viso do grupo podem ser utilizados vrios meios, desde a representao estatstica normalmente se utiliza a mediana at grficos que expressem a incidncia de resposta dos participantes. A tcnica Delfos pode ser utilizada tanto para a reflexo em torno dos problemas e potencialidades (conhecimento da realidade) quanto para a definio de prioridades, programas e projetos, na etapa de tomada de deciso.13 A tcnica pode ser aplicada diretamente na consulta aos atores sociais, permitindo uma maior capacidade de organizao da viso dominante na sociedade (ao contrrio da simples entrevista estruturada), embora demandando muito mais tempo de implementao. O Delfos pode ser aplicado tambm junto a personalidades do municpio ou comunidade com reconhecida liderana e capacidade de formao de opinio (capaz de sentir oportunidades e ameaas futuras no-perceptveis pelos atores sociais na sua vida cotidiana), com reconhecida capacidade de formulao, anlise crtica e postura humanista acima dos partidos polticos, interesses de atores e tendncias ideolgicas, mas no apoltica.
Ao contrrio das oficinas de trabalho, no Delfos os participantes no se encontram em nenhum momento, nem sequer sabem a opinio individual de cada um dos outros, conhecendo apenas o pensamento dominante no grupo. Cria-se, assim, uma espcie de dilogo de cada participante com o conjunto (coletivo) por meio das rodadas de manifestao e dos relatrios-sntese. O Delfos perde para a oficina de trabalho pela falta de interao e negociao
direta do grupo de participantes, mas ganha pelo anonimato das

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A tcnica foi desenvolvida, e tem sido usada, normalmente, para a reflexo em torno de probabilidades de eventos futuros, como ferramenta para a construo de cenrios. No entanto, pode ser adaptada e utilizada para o planejamento local e municipal, explorando a viso dos atores sobre a realidade, o futuro desejado, e as aes e iniciativas prioritrias para o desenvolvimento (Delfos Poltico).
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posies e pela ausncia de influncias que os participantes com maior capacidade de convencimento e argumentao e com maior liderana exercem na definio do produto coletivo. Ao mesmo tempo, tem a desvantagem de demandar muito mais tempo para a produo dos resultados diversas rodadas de manifestao e reflexo , compensada por uma maior maturao da posio do grupo.
No caso de um grupo grande de atores e personalidades, deve-se procurar sempre assegurar a diversidade de reas de interesse e vises de mundo, incluindo pessoas com atividade artstico-cultural, cientistas no s da rea de humanas e no apenas economistas e pensadores envolvidos diretamente com temas do desenvolvimento. Para a utilizao da tcnica Delfos, devem ser realizados os seguintes procedimentos: a) elaborao de questionrio com perguntas-chaves sobre o municpio ou assentamento, explorando a percepo dos atores sobre a realidade problemas e potencialidades , sobre o futuro desejado ou sobre as prioridades de ao; b) seleo do grupo de entrevistados de acordo com o corte dado consulta, podendo ampliar o leque de atores participantes, incluindo o envolvimento direto das comunidades; c) remessa do questionrio para os entrevistados com instrumento de resposta automtica, que agilize a devoluo das respostas; d) anlise e processamento do material das respostas, procurando identificar tendncias dominantes no pensamento do grupo, suas convergncias e divergncias, com a elaborao de relatrio-sntese; e) remessa do relatrio para os entrevistados, com novas perguntas em torno dos resultados apresentados na primeira rodada; f) teste de convergncia do posicionamento do grupo na resposta segunda rodada, analisando as novas convergncias que foram construdas.14
14
Como foi definido antes, devem ser feitas vrias rodadas de consulta, procurando elevar o grau de convergncia e consenso do grupo em torno das respostas centrais, at onde for considerada satisfatria a viso coletiva do grupo.
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Tcnica de Construo de Cenrios
A tcnica de cenrios pode ser utilizada para a antecipao de futuros, constituindo uma ferramenta de planejamento: explicita futuros, diante dos quais define o conjunto de aes e iniciativas prioritrias. De uma forma genrica, cenrios so configuraes de imagens de futuro com base em jogos coerentes de hipteses sobre o comportamento das variveis centrais do objeto de anlise e de seu contexto.15 Como previses condicionadas a um conjunto de hipteses e admitindo a incerteza como regra, os cenrios no iro definir, com certeza, o que deve acontecer no futuro, mas apenas delimitar as probabilidades de evoluo futura, construindo um referencial para as decises do planejamento. Como uma referncia para o planejamento, normalmente so utilizados dois tipos de cenrios: os cenrios alternativos, que indicam os futuros provveis, e o cenrio normativo ou desejado, que corresponde ao futuro desejado e plausvel, a ser construdo pelos atores sociais dentro das circunstncias. Os cenrios alternativos devem ser formulados para o contexto no qual esto inseridos o municpio e o assentamento, como forma de antecipar as condies em que estaro vivendo no futuro, diante das quais deve formular suas estratgias e prioridades. Por outro lado, o cenrio desejado deve ser formulado apenas para o objeto de planejamento municpio ou assentamento , constituindo a imagem-objetivo da estratgia de desenvolvimento; esta organiza e estrutura as aes prioritrias capazes de transformar o futuro provvel (cenrio alternativo mais provvel) no futuro desejado. A construo de cenrios deve seguir os seguintes procedimentos e passos metodolgicos:16 a) identificao dos principais determinantes do futuro do muni15
Para maiores detalhes sobre o conceito e, principalmente, as tcnicas de construo de cenrios ver, Claudio A. Porto; Nelmar Medeiros Souza; e Srgio C. Buarque. Construo de cenrios e prospeco de futuros. Recife, Litteris Editora, 1991. 16 Cada passo metodolgico costuma recorrer a uma tcnica auxiliar especfica que, em todo caso, no cabe apresentar neste trabalho, mesmo porque o tratamento de cenrios no planejamento do desenvolvimento local e municipal no demanda um esforo grande e rigoroso de construo tcnica.
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cpio ou assentamento (exgenos e endgenos) e classificao segundo o grau de incerteza do seu comportamento; b) seleo dos determinantes de maior incerteza e maior relevncia e capacidade explicativa da realidade municipal e comunitria (incertezas crticas); c) formulao de diferentes hipteses de comportamento futuro provvel das incertezas crticas; d) anlise de consistncia das hipteses combinadas das incertezas crticas, ressaltando as combinaes mais pertinentes e consistentes, que expressam futuros provveis e consistentes. Este processo de trabalho deve ser utilizado para os cenrios alternativos e provveis, que definem as bases e os limites para a construo do futuro desejado. O cenrio desejado deve ser formulado com base no confronto dos desejos e aspiraes gerais da sociedade com as probabilidades expressas pelos cenrios alternativos. Deste cruzamento pode ser formulado o futuro desejado e plausvel, capaz de ser construdo pela vontade poltica dos atores, influenciando sobre o futuro.
Relevncia e causalidade
Os problemas e as potencialidades do municpio ou assentamento tm diferentes pesos e relevncias na determinao das restries e possibilidades de desenvolvimento futuro, na medida em que as diversas dimenses e variveis estabelecem entre si uma interao e uma relao de causalidade (causa e efeito). Como resultado desta estrutura de causalidade, alguns problemas e potencialidades tm mais poder de determinao e maior fora explicativa da realidade, merecendo, portanto, uma ateno maior na definio da problemtica e da potencialidade geral da realidade. Como conseqncia desta relao de causalidade das variveis, existe tambm uma diversidade de densidades e poderes de determinao do futuro das aes e prioridades. Para seleo dos problemas e potencialidades mais significativos e determinantes do futuro da localidade ou municpio, assim como para
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a seleo das aes que respondem, de forma decisiva, a estes problemas e potencialidades por dimenso, podem ser utilizadas trs tcnicas de anlise das relaes de causa e efeito: rvore de Encadeamento Lgico, Matriz de Relevncia e Diagrama InfluenciaoDependncia, este ltimo constituindo uma representao grfica do segundo. Estas tcnicas podem auxiliar na identificao dos componentes da realidades sobre os quais devem ser concentradas as aes para potencializar os seus efeitos de construo do futuro, portanto, na definio das prioridades. 1. rvore de Encadeamento Lgico A rvore de Encadeamento Lgico uma forma bastante simples de expresso grfica da hierarquia dos problemas e potencialidades (ou das aes) resultante das relaes de causa e efeito , ressaltando os fatores mais relevantes e determinantes do futuro. Esta hierarquia de relevncia se manifesta na forma de uma rvore, que estabelece a ordem de influenciao entre os problemas (raiz, tronco e galhos), destacando as bases da problemtica geral no municpio ou assentamento.17 O processo comea com uma primeira listagem dos problemas e potencialidades (separadamente), ainda sem uma preocupao em hierarquizar ou selecionar, segundo o peso de determinao do conjunto. Em seguida, procura-se interpretar a relao de causa e efeito existente entre os problemas listados, expressando a estrutura lgica e terica da realidade local e municipal. Esta anlise da relao de causa e efeito deve ser feita de forma coletiva, numa reflexo e discusso do grupo tcnico (ou atores), procurando montar a rede de interao entre os problemas, destacando a hierarquia de relevncia. O resultado desta anlise se expressa em uma rvore de Encade17
Esta tcnica constitui um instrumento semelhante ao que utilizado na metodologia ZOPPZiel Orientierte Project Plannung (do qual foi adaptado), que constri em oficina as rvores de Problemas, base para a definio dos problemas mais relevantes na realidade. A diferena central que o ZOPP uma metodologia completa para elaborao de projetos, enquanto a tcnica de rvore de Encadeamento Lgico apenas um instrumento para seleo dos problemas mais relevantes.
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amento Lgico (rvore de Problemas e Potencialidades) que representa, graficamente, a relao da causalidade, portanto, diferenciando e hierarquizando o peso de determinao dos problemas. Os fatores (problemas ou potencialidades) que se situam na base da rvore (influenciando o maior nmero de problemas e potencialidades listados) possuem o maior poder explicativo da situao-problema. Com base numa releitura da rvore de Problema, pode-se montar uma rvore de Encadeamento de Aes,18 substituindo os problemas por iniciativas que os enfrentem diretamente, dentro da mesma estrutura hierrquica: o que era causa na rvore de problemas se transforma em pr-requisitos na rvore de aes, e o que era efeito se transfo rma em impactos na rvore de aes. Esta rvore de encadeamento de aes tambm organiza as iniciativas e intervenes segundo sua relevncia e capacidade de transformao da realidade e enfrentamento dos problemas, ressaltando as aes de maior impacto sobre o municpio ou comunidade, portanto, de maior capacidade de construo do futuro desejado. A rvore permite uma visualizao preliminar das prioridades estratgicas, expressando o que se deve fazer para enfrentar cada um dos problemas apresentados na rvore de problema, reproduzindo a hierarquia da rvore de encadeamento de problemas. A rvore de encadeamento de aes uma primeira aproximao da definio de prioridades, constituindo apenas um referencial preliminar, uma vez que est referida a uma anlise estritamente interna (problemas e potencialidades endgenas), sem contemplar (explicitamente) os condicionantes do contexto, de fundamental importncia para o desenvolvimento sustentvel das sub-regies de planejamento. 2. Matriz de Relevncia A Matriz de Relevncia um recurso tcnico para identificao dos problemas (e potencialidades) de maior poder de determinao da problemtica (potencialidade) geral da realidade. Constitui uma alter18
Este mtodo semelhante ao utilizado pela metodologia ZOPP para a construo da rvore de Objetivos, expressando, de forma positiva pela inverso da rvore de Problemas , cada um dos fatores apresentados negativamente na mesma: as causas se transformam em meios, e os efeitos se transformam em fins na rvore de obj etivos.
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nativa tcnica rvore de encadeamento lgico que, em vez de utilizar uma apresentao grfica para expressar as relaes de causa e efeito, procura apresentar estas relaes pelo cruzamento dos problemas entre si numa matriz.19 O processo consiste, inicialmente, em listar todos os problemas (e potencialidades) que se considere existentes na realidade e organizlos em uma matriz quadrada, repetindo os mesmos nas linhas e nas colunas. O passo seguinte ser definir pesos (numa escala arbitrada pela equipe)20 que explicitem a influncia que cada problema (potencialidade) tem sobre todos os outros, a partir da percepo e sensibilidade do grupo de trabalho, distribuindo estes valores nas clulas da matriz que cruza problemas com problemas. Numa leitura horizontal, procura-se identificar se e em que intensidade o problema a influe ncia os outros, repetindo a pergunta para todos os problemas e suas interaes e influncias, expressando o grau de influncia pelo peso, que constitui a ordem de grandeza imaginada para a relao. Concluda a definio dos pesos em todas as clulas, que expressam as interaes, tem-se uma representao aproximada da estrutura de causa e efeito, refletida na somatria dos pesos individualizados, como mostra a matriz a seguir. A soma dos pesos indicados em cada linha vai expressar, na ltima coluna, o peso total que cada problema tem sobre o conjunto dos outros problemas do municpio ou assentamento. Somadas todas as linhas, obtm-se na ltima coluna uma hierarquia de poder de influenciao de cada problema (potencialidade) sobre os outros (conjunto), resultante dos diversos valores obtidos em cada linha. Por outro lado, a somatria de cada coluna vai apresentar na ltima linha um conjunto de valores que indica uma hierarquia de grau de
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Esta matriz uma adaptao da Anlise Estrutural utilizada por Michel Godet nos estudos de cenrios (Godet, 1984). Ao contrrio da anlise de Godet, que trabalha com variveis para a compreenso terica do objeto, a matriz de relevncia trata diretamente com pr oblemas (ou potencialidade), podendo, mais adiante, ser utilizada para a definio das aes de maior relevncia. 20 Pode-se trabalhar de forma mais simples considerando pesos 1 e 0, que indicariam existncia ou no de influncia de um problema sobre o outro, ou ampliando o grau de influncia (escala de 1 a 3), indicando influncia baixa, mdia e alta.
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dependncia de cada problema (potencialidade) em relao aos outros (conjunto). Com esta hierarquizao (especialmente da ltima coluna), possvel dar um corte seletivo, escolhendo os problemas e as potencialidades de maior poder de influenciao, at se fixar em um nmero razovel, nos quais deveriam ser concentradas as aes e prioridades estratgias. Esta matriz representa o efeito direto dos problemas (potencialidade) sobre os outros, constituindo uma primeira aproximao, na medida em que no capta os impactos indiretos que os problemas (potencialidades) geram sobre os outros, deixando de representar o efetivo poder de influenciao de cada problema (potencialidade) sobre o sistema-objeto. O processo mais completo de anlise do poder de influenciao dos problemas sobre o conjunto deveria, na verdade, identificar os efeitos diretos e indiretos de cada problema sobre os outros, contemplando o impacto de um problema sobre cada um dos outros mediados por efeitos intermedirios de terceiros problemas. Embora de complexidade bem maior, esta anlise direta e indireta tem muito mais proximidade com a efetiva hierarquia de influenciao dos problemas sobre a problemtica geral. Para esta anlise de impactos indiretos existe uma tcnica utilizando multiplicao da matriz por ela mesma, vrias vezes at que o resultado se estabilize num certo valor final, indicando que estariam concludas todas as mediaes.21
Matriz de Relevncia
PROBLEMAS PROBLEMA A PROBLEMA B PROBLEMA C PROBLEMA N PODER DE INFLUNCIA
Problema A Problema B Problema C Problema N Grau de Dependncia
Soma
Soma
A Matriz de Relevncia pode ser utilizada tanto para uma anlise desagregada por dimenso construindo uma matriz para cada con21
Esta tcnica de multiplicao de matrizes foi desenvolvida e utilizada por Michel Godet para a Anlise Estrutural no estudo de cenrios. A Petrobrs desenvolveu um programa de computador, chamado PALCO, bastante simplificado e rpido.
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junto de problemas (ou potencialidades) listados para os diversos segmentos ou dimenses em que se desagrega a realidade do municpio ou assentamento como para uma abordagem agregada, listando os problemas (ou potencialidades) de todas as dimenses, e procurando ver as suas interaes internas e externas na mesma anlise de interao e determinao. Optando-se pela primeira alternativa, tecnicamente mais desagregada, ser necessrio recorrer depois a uma tcnica capaz de integrar os problemas (e potencialidades) das diversas dimenses, analisando tambm suas interaes e determinaes. 3. Diagrama Influenciao-Dependncia O resultado da hierarquizao gerada na Matriz de Relevncia pode ser tratado de uma forma grfica, para uma melhor visualizao e uma classificao mais completa dos problemas (ou potencialidades). Como todos os problemas tm, na matriz, dois valores (linha e coluna) representando o poder de influenciao e o grau de dependncia, os mesmos podem ser expressos num sistema de coordenadas, formando um diagrama22 que distribui os somatrios das referidas linhas e colunas e expressa uma distribuio espacial dos mesmos. Este diagrama apresenta no eixo das abcissas o Grau de Dependncia do problema (potencialidade) representado pelos valores obtidos na ltima linha da matriz e no eixo das ordenadas, apresenta o Poder de Influenciao representado pelos valores alcanados na ltima coluna da matriz. Dividindo o espao em quatro quadrantes,23 tem-se uma distribuio dos problemas (potencialidades) em condies combinadas de influenciao e dependncia, indicando a sua importncia no sis22
Tcnica tambm adaptada da Anlise Estrutura de Michel Godet, utilizada para uma anlise terica do objeto, na medida em que trata de variveis representativas da realidade e no de problemas ou processos. 23 Como esta tcnica deve apenas ajudar a visualizar a distribuio dos problemas segundo seu poder de influenciao e grau de dependncia, a diviso dos quadrantes, pode ser feita com uma linha no meio dos espaos das ordenadas e abcissas, sem grande rigor estatstico. No entanto, se for preferido um tratamento mais rigoroso na definio da divisria dos quadrantes, pode-se utilizar a mediana das hierarquias da influenciao (ltima coluna) e da dependncia (ltima linha), para dividir melhor os quadrantes.
81
tema. O quadrante I apresenta o conjunto dos problemas (potencialidades) de Alta Influenciao e Baixa Dependncia; o quadrante II, ao contrrio, concentra os problemas (potencialidades) de Alta Influenciao e Alta Dependncia; o quadrante III apresenta o espao de Baixa Influenciao e Baixa Dependncia; e, finalmente, o quadrante IV rene os problemas (potencialidades) de Baixa Influenciao e Alta Dependncia (este tratamento coincide com a anlise de urgncia e importncia apresentada no subttulo Viso estratgica).
Diagrama Influenciao/Dependncia
II
Influenciao
A B
III
.C
I V
.N
pendncia
De-
Esta segmentao em quatro grupos de problemas (potencialidades), segundo a combinao de influenciao e dependncia, pode servir para orientar na seleo das prioridades de ao adequadas para enfrentar os problemas centrais e aproveitar as principais potencialidades. Em tese, os problemas (ou potencialidades) que se situam nos quadrantes I e II so os que tm maior poder de determinao da problemtica global; de modo que devem merecer uma ateno especial, concentrando as aes para redesenhar o futuro. Uma alterao neles no representa apenas uma melhoria pontual no problema, mas tambm um grande efeito de mudana do desempenho do conjunto, impactando sobre os problemas dos outros quadrantes. Os problemas do quadrante III, com baixa influenciao e baixa dependncia, no influem muito e no sero bastante afetados pelos
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outros, de modo que sua mudana demanda uma ao direta que, no obstante, s ser prioritria quando se tratar de um problema altamente inaceitvel pela sociedade e com elevada gravidade. Finalmente, os problemas do quadrante IV so resultantes, influenciando pouco no sistema e tendo seu desempenho completamente dependente do comportamento dos problemas que esto nos quadrantes I e II. Mesmo quando representam uma grande insatisfao da sociedade, estes problemas seriam enfrentados de forma mais eficaz pelo efeito das aes sobre os problemas dos quadrantes I e II que propriamente sobre eles mesmos. Talvez seja necessria e adequada a definio de ao direta sobre os mesmos, para gerar efeitos imediatos e transitrios mas, sempre de eficcia estrutural baixa.
Anlise de consistncia
A seleo dos problemas (e potencialidades) segundo sua relevncia pode ser feita em nvel agregado da realidade (vista no seu conjunto mltiplo e complexo), mas deve, necessariamente, ser realizada no tratamento desagregado por dimenso, para aprofundamento e anlise dos seus principais problemas. Entretanto, como as dimenses tm uma intensa interao e interdeterminao entre si, problemas relevantes em uma dimenso podem ser altamente determinantes de problemas de outras ou, ao contrrio, depender fortemente de problemas de outras dimenses (o mesmo vale para as potencialidades ou mesmo aes definidas por dimenso). Assim, a seleo dos problemas de maior relevncia, feita por dimenso, incompleta e imprecisa, demandando um esforo tcnico adicional de avaliao das interaes que se estabelecem entre as dimenses e seus problemas. Assim, para a seleo dos problemas e potencialidades mais relevantes no municpio ou assentamento (principalmente para a definio das aes centrais), deve ser analisada a interao entre as dimenses e a consistncia de uma viso integrada da realidade. Para esta anlise de consistncia podem ser utilizadas duas tcnicas complementares e seqenciadas.
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1. Matriz de Interao das Dimenses A matriz de relevncia apresentada antes permite uma primeira seleo interna dos problemas centrais em cada dimenso; de modo que, ao final do processo, se tem vrias matrizes e vrios conjuntos de problemas relevantes das dimenses, resultantes de uma anlise segmentada da realidade. Para estabelecer a relao entre estes conjuntos de problemas (ou potencialidades), pode-se recorrer, inicialmente, a uma Matriz de Interao das Dimenses que organiza o confronto dos problemas centrais de cada dimenso com os das outras dimenses, procurando compreender a interao e o sistema de causao entre as mesmas. A Matriz de Interao das Dimenses permite confrontar os problemas centrais de cada dimenso com os problemas percebidos nas outras dimenses, procurando identificar causas externas (extradimenso) destes problemas (determinantes externos das potencialidades) ou efeitos externos que estes problemas (potencialidades) podem gerar em outras dimenses. Esta abordagem tem o propsito de identificar relaes de causalidade externas a cada dimenso, partindo do princpio que a origem de determinados problemas de uma dimenso pode estar em problemas de outras, assim como a potencialidade de uma depende de fatores de outra dimenso. Trata-se de uma anlise de dentro para fora de cada dimenso, preferencialmente realizada pelas mesmas equipes tcnicas que se dedicam s respectivas dimenses, procurando identificar a sua relao com cada uma das outras. Para tanto, devem ser listados os seus problemas (potencialidades) centrais (identificados pela atividade seletiva da Matriz de Relevncia) numa coluna do meio, a partir da qual se olha para fora (coluna da esquerda e da direita) para identificar as interaes externas. Nesta leitura, procura-se analisar com base numa intensa discusso interna na equipe as causas externas para cada um destes problemas (potencialidades), ressaltando fatores decorrentes de outras dimenses que determinam os mesmos. Estas causas externas devem ser escritas na coluna da esquerda, a partir da viso de cada dimenso para fora (ainda sem procurar interagir e trocar impresses com tcnicos responsveis pela anlise de outras dimenses).
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Matriz de Interao das Dimenses (Problemas)

Causas externas (de outras dimenses) Problemas na dimenso Efeito Externo (S/outras dimenses)
1. ------------------ T 2. -------------------MA
3. ----------------------SC
1.--------------2.---------------3. -----------------4.------------------
1.-------------PI 2.--------------T
3. ---------------SC
5. ---------------6. ---------------N. ---------------
Alm de descrever o tipo de problema (ou potencialidade) externo que influencia ou determina o problema (ou potencialidade) da dimenso estudada, considerado como causa externa, deve ser indicada a dimenso qual est associada, com a abreviatura da mesma ao lado do texto indicativo do problema ou potencialidade (por exemplo, colocando a letra E, para econmico, as letras SC, para scio-cultural, a letra A, para ambiental, a letra T, para tecnolgico e as letras PI, para poltico-institucional. Depois de identificar as causas externas, deve ser analisado o impacto externo dos problemas (potencialidades) relevantes da dimenso, definindo os efeitos externos que podem provocar sobre outras dimenses. Estes eventuais impactos que os problemas da dimenso podem gerar nas outras devem ser descritos na coluna da direita. Com procedimento semelhante, nomeiam-se os referidos efeitos e procura-
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se precisar a dimenso a ser, eventualmente, atingida, com a sua abreviatura ao lado do problema (ou potencialidade) formulado. Sistema de anlise semelhante pode ser realizado para a definio das aes prioritrias para cada dimenso, como parte do trabalho desagregado e j na fase de formulao das polticas e programas, utilizando uma Matriz de Interao das Dimenses para as aes. Definidas as aes centrais preliminares de cada dimenso, recorrendo s tcnicas de anlise de relevncia anteriormente apresentadas, tem-se um conjunto de propostas do que se deve fazer para enfrentar os problemas e aproveitar as potencialidades de cada dimenso. Para realizar uma seleo adicional de relevncia, deve-se tambm utilizar uma matriz de interao das aes das dimenses, entendendo que os resultados de transformao da realidade em uma determinada dimenso podem, em muitas casos, depender de aes em outras dimenses, mais do que na prpria. 2. Matriz de Impactos Cruzados Como resultado da Matriz de Interao das Dimenses, tem-se vrias matrizes (uma para cada dimenso em que foi desagregado o trabalho) tratando dos problemas relevantes, das potencialidades centrais e das aes prioritrias a serem desatadas para enfrentar os problemas e explorar as potencialidades. Cada dimenso foi analisada de dentro para fora e de forma isolada, a partir de um tratamento tcnico realizado por um grupo de trabalho responsvel pela dimenso, evidenciando, muito provavelmente, diferenas de enfoque e eventuais inconsistncias na definio das interaes e trocas de influncia. Como se trata de uma produo segmentada, olhando de dentro para fora, os resultados das matrizes, provavelmente, no sero convergentes e consistentes. Ser necessrio, portanto, dar um passo adicional na anlise, confrontando os resultados de cada matriz de interao, para testar a consistncia e organizar a discusso entre os grupos e tcnicos responsveis por cada uma das dimenses. Para esta anlise de consistncia, pode-se recorrer a um instrumento tcnico como a Matriz de Impactos Cruzados, que agrega e organiza as informaes contidas nas matrizes de interao das dimenses (Matriz de intera-
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o), gerando uma matriz-sntese da combinao das matrizes por dimenso. Esta permite rever a consistncia das percepes, facilitando uma delimitao mais refinada dos problemas (potencialidades ou aes) com impactos mais amplos no sistema-objeto. O processo comea com a montagem de uma matriz quadrada que cruza as dimenses por elas mesmas e procura listar, na primeira coluna, e para cada dimenso, os problemas mais relevantes identificados na matriz de relevncia (coluna do meio de cada uma das matrizes). Assim, as informaes da coluna do meio de cada matriz de interao devem ser transportadas e apresentadas na primeira linha abaixo da indicao da respectiva dimenso (como linhas inferiores). Por outro lado, as informaes das colunas da esquerda e da direita das matrizes de interao das diversas dimenses vo ser distribudas nas clulas da matriz de impactos cruzados, apresentadas de forma horizontal em cada uma das linhas da mesma. Esta distribuio na clula da matriz de impactos cruzados se faz com o artifcio de diviso de cada uma das clulas em duas partes, cortadas por uma diagonal; assim, criam-se dois espaos para apresentao dos impactos recebidos e gerados por cada dimenso nas outras: a) na parte superior da clula, vo ser apresentadas as causas externas dos problemas (reproduzindo as colunas da esquerda das matrizes de relevncia), distribudas nas colunas segundo a dimenso com a qual se identificam as causas; assim, por exemplo, Cae indica que o problema A da economia tem uma causa ambiental, Cse indica uma causa scio-cultural para o problema econmico, e Ces expressa uma causa econmica para um problema scio-cultural.
Matriz de impactos cruzados

Problemas
DIMENSES AMBIENTAL ECONMICA TECNOLSCIOPOLTICO-
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PROBLEMAS P/DIMENSO AMBIENTAL Problema A Problema B Problema N ECONMICA Problema A Problema B Problema N TECNOLGICA Problema A Problema B Problema N SCIOCULTURAL Problema A Problema B Problema N POLTICOINSTITUCIONAL Problema A Problema B Problema N
GICA
CULTURAL
INSTITUCIONAL
Cea Iae Cae Iea Cse Ies
Ces
Ise
LEGENDA: Cea Causas Econmicas dos Problemas Ambientais Iae Impacto de Problemas Ambientais sobre a Dimenso Econmica
b) na parte inferior das clulas, devem ser listados os impactos que os problemas de cada dimenso (linhas) devem ter sobre as outras dimenses distribudas nas colunas respectivas (coluna da direita das matrizes de relevncia),24 segundo a dimenso nas quais se imagina impactar os respectivos problemas. Assim, por exemplo, Iea indica o impacto que um problema A da economia deve ter sobre a dimenso
24
Se, na montagem das Matrizes de Interao, for utilizado um sistema flexvel de redao por meio de cartes mveis, como no Metaplan , a organizao consolidade da Matriz de Impactos Cruzados seria facilitada, representando apenas uma transferncia dos cartes para a nova estrutura que agrega as diversas matrizes de interao.
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ambiental, Ies indica o impacto que um problema A da economia teria sobre a dimenso scio-cultural, e Ise indica o impacto que um problema A scio-cultural teria sobre a dimenso econmica. Desta forma, a matriz de impactos cruzados uma consolidao das matrizes de interao das dimenses, com uma reorganizao das informaes geradas por cada um dos grupos sobre sua rea temtica de anlise. Esta matriz deve ser montada numa parede grande das instalaes de trabalho da equipe central, para que possa ser analisada continuadamente e oferea uma visualizao permanente das grandes interaes e das questes mais significativas a serem abordadas na aes. A montagem da matriz de impactos cruzados permite verificar e analisar possveis inconsistncias e contradies nas percepes dos diversos grupos e sua interpretao das interaes entre as dimenses. Por isso, constitui um instrumento tcnico importante para a anlise de consistncia, confrontando as diferentes manifestaes e permitindo uma discusso e negociao das equipes tcnicas no que se refere troca de input e output positivos e negativos entre as dimenses e seus problemas. Para a anlise de consistncia, deve ser feito um cotejamento dos problemas que uma dimenso identifica nas outras (causas externas) com os impactos que estas supem gerar na primeira; assim, deve-se comparar e confrontar as formulaes geradas e expressas na matriz: comparar Cea com Iea, comparar Cae com Iae, comparar Ces com Ies, comparar Cse com Ise, e assim por diante, procurando reestruturar a matriz e redefinir os contedos das trocas de impactos entre as dimenses. Como resultado desta anlise e discusso tcnica, deve ser produzida uma nova matriz com relaes consistentes, que indicam os problemas e as causas e impactos externos dos mesmos. A utilizao desta tcnica para a definio das aes permite que se identifiquem, de forma consistente, as medidas centrais e de maior impacto de transformaes da realidade municipal e local na perspectiva do desenvolvimento sustentvel, ajudando a definir as prioridades do plano nas diversas dimenses. Assim, aes implementadas numa dimenso podem ser mais importantes para gerar resultados em outras
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dimenses que eventuais iniciativas diretas no segmento; da mesma forma, aes que seriam definidas por uma dimenso podem ser descartadas ou redefinidas para evitar impactos negativos em outras dimenses, que inibiram os resultados positivos de uma ao direta. Este processo de anlise, recorrendo tcnica da matriz de impactos cruzados, conclui a abordagem desagregada por dimenso, com a definio das Aes Consistentes e Desagregadas por Dimenso, selecionadas da matriz consistente. Estas aes devem ser, mais tarde, confrontadas com as prioridades estratgicas definidas pela abordagem agregada e, ao mesmo tempo, permitirem o detalhamento tcnico da estratgia por dimenses, preparando para a elaborao de programas e polticas especficas.
Matriz de Planejamento
A formulao das Opes Estratgicas deve ser realizada de forma agregada, procurando confrontar os condicionantes centrais do contexto com os processos e condies endgenas do municpio ou comunidade. Os condicionantes do contexto podem ser obtidos dos desdobramentos dos cenrios, ressaltando os elementos externos futuros que tm maior repercusso sobre o municpio, traduzidos em oportunidades e ameaas do contexto. Os processos endgenos podem ser definidos por duas formas alternativas: pela discusso e formulao agregada da realidade, decorrente de um diagnstico do municpio ou comunidade; ou pela agregao do tratamento por dimenso, que identificou os problemas e as potencialidades do municpio. De qualquer forma, os fatores endgenos so expressos por problemas e potencialidades agregados, para permitir uma anlise da interao do municpio com seu contexto e seus determinantes. Tendo definido estes elementos exgenos e endgenos, a definio das opes estratgicas pode contar com o suporte tcnico da Matriz de Planejamento,25 ferramenta que permite organizar e estruturar a
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A matriz de planejamento foi adaptada de matriz semelhante proposta por Michel Godet e desenvolvida pela Macroplan, que tem sido amplamente utilizada no planejamento estratgico.
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anlise do confronto do municpio e da localidade com seu contexto, de modo a captar e ressaltar os pontos centrais de interveno de maior impacto transformador (como os dois modelos apresentados a seguir):
Cenrios do contexto
Condies exgenos endgenas
Fatores
Oportunidades
Ameaas
Avaliao do Objeto
Potencialidades
II
Soma
Soma
Fonte: GODET/MACROPLAN
A tcnica consiste, em primeiro lugar, na montagem de uma matriz com as informaes geradas nas atividades anteriores, distribuindo os fatores exgenos nas colunas e os elementos endgenos nas linhas. a) as oportunidades e as ameaas do contexto so listadas nas colunas da matriz, separadas em dois blocos correspondentes, mesmo que, em vrios casos, existam determinantes que tanto podem representar oportunidade quanto ameaa; b) as potencialidades e problemas (ou estrangulamentos) do municpio so listados nas linhas da matriz, tambm separadas em dois blocos.
Soma
Problemas/ Estrangulamentos
III
IV
Soma
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A matriz pode ser dividida em dois blocos de fatores exgenos com dois blocos de fatores endgenos, formando quatro quadrantes: o quadrante I cruza as oportunidades exgenas com as potencialidades endgenas; o quadrante II cruza as ameaas exgenas com as potencialidades endgenas; o quadrante III cruza as oportunidades exgenas com os problemas (estrangulamentos) endgenos; e o quadrante IV cruza as ameaas exgenas com os problemas (estrangulamentos) endgenos.
EXGENOS OPORTUNIDADES P Q M N O ENDGENOS POTENCIALIDADES
AMEAAS
R S T U V X
A B C D E F PROBLEMAS G H I J L
Concluda a montagem da matriz, a anlise das relaes deve ser feita por meio da definio de pesos nas clulas da matriz que cruzam os diversos problemas e potencialidades com as diferentes ameaas e oportunidades. Os pesos devem expressar a relao que os componentes endgenos tm com os fatores exgenos, e as densidades de interao e influenciao entre os mesmos. A definio dos pesos, que expressa ordem de grandeza da percepo que a equipe tem da intera-
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o,26 deve ser feita mediante a interpretao das relaes com os seguintes critrios: a) os pesos conferidos s clulas do quadrante I expressam uma relao que indica a capacidade de as potencialidades endgenas capturarem as oportunidades do contexto, representando o Poder ofensivo do municpio ou comunidade; b) os pesos conferidos s clulas do quadrante II expressam uma relao que indica a capacidade de as potencialidades endgenas neutralizarem ou minimizarem as ameaas do contexto, representando o Poder defensivo do municpio ou comunidade; c) os pesos conferidos s clulas do quadrante III expressam uma relao que indica a dificuldade dos estrangulamentos e problemas endgenas em aproveitar as oportunidades do contexto, representando a Limitao Ofensiva do municpio ou comunidade; d) os pesos conferidos s clulas do quadrante IV expressam uma relao que indica a fragilidade dos estrangulamentos e problemas endgenos na defesa diante das ameaas do contexto, indicando a Vulnerabilidade do municpio ou comunidade. Os pesos a serem conferidos s diversas relaes sero positivos quando se tratar dos quadrantes I e II por indicar capacidades positivas de aproveitar potencialidades e enfrentar ameaas e negativos quando se tratar dos quadrantes III e IV por refletir restrio ou vulnerabilidade do sistema diante do contexto.27 Concludo o exerccio de
26
Pode-se trabalhar com um intervalo de pesos menores (1 e 0) ou ampliar o espao de possibilidades de interao para permitir maior flexibilidade (1 a 3, por exemplo). A vantagem de permitir uma maior amplitude de possibilidades de interao tem, como contrapartida, um esforo tcnico maior na discusso e definio dos pesos. 27 Uma alternativa mais rigorosa de tratamento dos pesos (mas, tambm, mais complexa) seria acrescentar a cada potencialidade e ameaa e a cada problema e potencialidade um valor que expressasse a sua intensidade ou importncia no contexto e no municpio (ou assentamento), conferindo uma gradao aos mesmos, independente da anterior sua interao. Este valor seria multiplicado pelos pesos de interao conferidos a cada clula, representando a densidade de influncia que cada um dos fatores internos teria sobre os externos (estes tambm com pesos diferenciados que refletem sua intensidade ou importncia no contexto).
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definio dos pesos s relaes referidas anteriormente, deve-se realizar a somatria das linhas e colunas, para indicar a sntese das interaes e a combinao das capacidades ofensivas e defensivas, das limitaes e vulnerabilidades do municpio. Os valores do somatrio das linhas e das colunas vo indicar diversos tipos de hierarquia para serem tratados na definio das grandes opes estratgicas. Assim, sistematicamente, podem-se analisar as seguintes hierarquias: a) a hierarquia dos pesos positivos encontrados na coluna de somatria final (soma de todas as linhas dos quadrantes I e II) indica as Potencialidades mais qualificadas, para aproveitar as Oportunidades e enfrentar ou contornar as Ameaas do contexto; b) a hierarquia dos pesos negativos encontrados na coluna de somatria final (soma de todas as linhas dos quadrantes III e IV) indica os Problemas que mais dificultam o aproveitamento das Oportunidades e tornam o municpio mais vulnervel s Ameaas do contexto. Esta anlise permite identificar as reas de maior relevncia para a concentrao das aes transformadoras, de modo a potencializar o aproveitamento das oportunidades e confrontar ou reduzir a vulnerabilidade interna s ameaas exgenas. A definio das Opes Estratgicas resulta, assim, da seleo das potencialidades mais significativas aquelas que permitem aproveitar melhor as oportunidades do contexto e enfrentar ou neutralizar as ameaas externas e dos problemas ou estrangulamentos mais graves aqueles que tornam o municpio ou localidade mais vulnervel diante do contexto, por comprometerem mais a capacidade local de capturar as oportunidades e sofrerem mais as ameaas externas. Este conjunto de potencialidades e problemas/estrangulamentos que apresentaram os maiores pontos na hierarquia da coluna de somatria da matriz deve receber uma ateno e um esforo destacados e privilegiados, concentrando o foco das iniciativas estratgicas. Pode ser feita uma anlise adicional da matriz, com base numa leitura das colunas observando os resultados do somatrio, expressos na ltima linha, que indicam a fora global das oportunidades exgenas no municpio (soma das colunas dos quadrantes I e III) e a presso
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combinada das ameaas exgenas sobre o municpio (soma da colunas dos quadrantes II e IV). Com isto, tem-se uma hierarquia que ajuda a definir prioridades no tratamento dos fatores externos sobre o municpio. a) a hierarquia dos pesos encontrados na linha de somatria final das oportunidades (soma de todas as colunas dos quadrantes I e III) indica as oportunidades mais passveis de aproveitamento pelo municpio ou comunidade; b) a hierarquia dos pesos encontrados na linha de somatria final das ameaas (soma de todas as colunas dos quadrantes II e IV) indica as ameaas que tornam mais vulnervel o municpio ou comunidade.
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Ateno colocar nestas duas pginas o contedo do arquivo M ATRIZ
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Metodologia de planejamento do desenvolvimento local e municipal sustentvel

Braslia, junho de 1999

Traduo livre do ingls.

Descentralizao e participao da sociedade

Desenvolvimento local sustentvel

O desenvolvimento local sustentvel o processo de mudana

Planejamento local e municipal

Processo tcnico e poltico

Planejamento municipal e local

Para que serve o planejamento?

Processo tcnico e negociao poltica

Consistncia Tcnica e Negociao Poltica

Formulao dos Atores

Esta viso correspondente ao princpio do Diagnstico Rpido

Processo Agregado e Desagregado

Poltico Institucional Scio Cultural Tecnolgico Econmico Ambiental Problemas e Potencialidades

PolticoInstitucional ScioCultural Tecnolgico Econmico Ambiental Problemas e Potencialidade

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Tratamento Desagregado Aes por Dimenso Programas e Projetos Demandas da Sociedade

Seqncia Lgica das Etapas de Planejamento

Tanto os objetivos quanto as metas devem expressar indicaes

Definio dos atores

Aes por dimenso

contribuies a convergncias da sociedade.

Equipe central de coordenao

Quais os instrumentos tcnicos para planejar?

direta do grupo de participantes, mas ganha pelo anonimato das

Tcnica de Construo de Cenrios

Problema A Problema B Problema C Problema N Grau de Dependncia

Matriz de Interao das Dimenses (Problemas)

5. ---------------6. ---------------N. ---------------

Matriz de impactos cruzados

Cea Iae Cae Iea Cse Ies

Condies exgenos endgenas

Ateno colocar nestas duas pginas o contedo do arquivo M ATRIZ

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