Dos enfoques de anlisis para comprender la atencin a los adultos mayores* Oscar J.

Hernndez Copka Centro de Investigacin y Docencia Econmicas A. C. Ciudad de Mxico, 16 de Julio de 2013 A partir de 2000, la apertura poltica y la transicin de partido en Mxico han propiciado nuevas lgicas en la accin de gobierno (polticas pblicas) para atender las demandas sociales. Por lo anterior, resulta importante preguntar Cul es la lgica que permea en el programa de Pensin Alimentaria para los Adultos Mayores (en adelante Pensin Alimentaria) y el programa de Pensin para Adultos Mayores (en adelante Pensin para Adultos Mayores)? La hiptesis que se defiende en este ensayo es la siguiente, la lgica instrumental e institucional est imbricada. No obstante, el programa de Pensin Alimentaria tiene una tendencia institucional porque su operacin posibilita la creacin y apropiacin de valores y normas propias; en tanto, el programa de Pensin para Adultos Mayores responde a una lgica instrumental porque considera a la organizacin como un instrumento de los lderes polticos. Para comenzar con el debate es importante sealar en este trabajo retoma la propuesta analtica de Christensen, Laegreid, Rossen & Rovik (2007/2010): analizar las instituciones y organizaciones, as como la operacin de los sistemas poltico-administrativos desde dos enfoques, institucional e instrumental. Estos enfoques permiten observar las diferencias entre [] primero, su comprensin sobre cul lgica de la accin constituye la base para el comportamiento de los miembros de la organizacin. Segundo, en su visin de lo que es la poltica. Y tercero, su visin de cambio organizacional (Christensen, et al., 2007/2010, p.187). De esta forma, es posible comprender cmo interactuara la estructura formal, los factores externos y los actores polticos en la accin de gobierno. Para continuar, se presentan los antecedentes de los dos programas que se analizan. El programa de Pensin Alimentaria tiene su antecedente en 2001 con la creacin del programa de Apoyo Alimentario, Atencin Mdica y Medicamentos Gratuitos para Adultos Mayores de 70 aos residentes en el Distrito Federal; dicho programa cambio en 2003 cuando la ALDF aprob la Ley que Establece el Derecho a la Pensin Alimentaria para Adultos Mayores de 70 aos residentes en el Distrito Federal (IAAMDF, 2008, p. 3-8), la
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Ensayo presentado en el curso propedutico de la Maestra en Administracin y Polticas Pblicas.

cual fue reformada en 2008 para establecer como edad mnima de atencin los 68 aos. Por su parte, el programa de Pensin para Adultos Mayores lo implementa el Gobierno Federal desde 2003 y ha tenido cambios significativo en la definicin de la poblacin objetivo: en los primeros cuatro aos atenda a adultos mayores de 60 aos en zonas de alta y muy alta marginacin, en 2007 se elev la edad de atencin a 70 aos, y en 2013 el corte de edad es de 65 aos (Soto, 2012, p. 7). Realizada la exposicin de la base analtica y los antecedentes del objeto de estudio, a continuacin se presentan las razones que sustentan la hiptesis de este ensayo. La primera, la visin de poltica que justifica la accin de gobierno, mediante los programas de atencin a los adultos mayores, es institucional. El diagnostico del Programa Institucional 2008-2012 del IAAM-DF1 y en la introduccin de las Reglas de operacin del programa Pensin para Adultos Mayores para el ejercicio fiscal 2013, refieren a las siguientes situaciones problemticas: 1) la tasa de envejecimiento poblacional y el crecimiento en la esperanza de vida de la poblacin, 2) los adultos mayores que se encuentran fuera de los esquemas institucionales de seguridad social y pensiones, y 3) el compromiso del Estado de defender los derechos de los adultos mayores. Este marco de referencia se condensa en el objetivo del programa de Pensin Alimenticia, donde los beneficios son vistos como derecho humano de los adultos mayores, y en el programa de Pensin para Adultos Mayores, como apoyo asistencial. 2 Este acuerdo poltico de lo adecuado (socialmente hablando) orienta la accin de gobierno y empleando al inters pblico mediante la exposicin de informacin para conseguir el apoyo externo (Majone, 1989/1997; Moore, 1998). La segunda razn indica que la visin del cambio en los programas de atencin a los adultos mayores es instrumental. Las reglas de operacin del programa de Pensiones para

El Instituto de Atencin para los Adultos Mayores del Distrito Federal en la unidad responsable de implementar el programa de Pensin Alimenticia. 2 El objetivo del programa de Pensin Alimentaria es que: Los adultos mayores de sesenta y ocho aos, res identes en el Distrito Federal tienen derecho a recibir una pensin diaria no menor a la mitad del salario mnimo vigente en el Distrito Federal. Vase artculo 1 de la Ley que establ ece el derecho a la pensin alimentaria para Los adultos mayores de sesenta y ocho aos, residentes en el Distrito Federal. El objetivo general del programa de Atencin a los Adultos mayores es: contribuir a la reduccin de la vu lnerabilidad de la poblacin Adulta Mayor de 65 aos en adelante que no recibe ingresos por concepto de pago de jubilacin o pensin de tipo contributivo, mediante la entrega de apoyos econmicos y de proteccin social. Vase acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operacin del Programa de Pensin para Adultos Mayores, para el ejercicio fiscal 2013, p. 3.

Adultos Mayores3 y de la Pensin Alimentaria 4 establecen que el indicador principal mide el nmero de adultos mayores incorporados al padrn de beneficiarios. Con este indicador de cobertura, los lderes polticos han justificado los cambios marginales en programas. Empero, como se observar en los antecedentes, los cambios en el programa de Pensin Alimenticia, aun cuando han sido decididos exgamamente, su hechura se inclina por una lgica institucional porque dichos cambios se han dado en largos periodos de tiempo y con rupturas radicales. Ahora bien, estos programas no miden el impacto de la accin de gobierno, por lo tanto, los agentes responsables de su implementacin desconocen los espacios de oportunidad para realizar cambios incrementalistas que permitan corregir los errores y potenciar las fortalezas (Limdblom, C. 1959/2000, p. 220).

Fuente: Publitece.com.mx

Fuente: El Universal.

La tercera razn seala que a partir de un anlisis costo-beneficios social y poltico, la lgica de la accin de gobierno en el programa Pensiones Alimentaria es institucional y en el programa de Pensin para Adultos Mayores es instrumental. El apoyo mensual de la Pensin para los Adultos Mayores es 48% menor (equivalente a $446.40) al apoyo de la Pensin Alimenticia, en consecuencia, el Gobierno Federal beneficia a ms personas a un costo menor, y el Gobierno del Distrito Federal a menos personas con un costo mayor. Sin embargo, la capacidad adquisitiva de los beneficiarios es menos en el programa federal, y
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Este indicador toma en cuenta a) Porcentaje de beneficiarios que reciben apoyo econmico, b) Inclusin al sistema financiero nacional y c) Acceso a servicios de salud. Vase Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operacin del Programa de Pensin para Adultos Mayores, para el ejercicio fiscal 2013. Diario Oficial de la Federacin, 26 de febrero de 2013. P. 20. 4 Los dos indicadores son Indicador de a) Cobertura: Total de personas adultas mayores incorporadas mensualmente a la Pensin Alimentaria/Total de personas adultas mayores a incorporar de acuerdo a la meta mensual fsica establecida. Y b) Indicador de Gnero: Porcentaje de cobertura por gnero con relacin a la poblacin objetivo por gnero. El indicador de es Vase seccin X. Mecanismos de evaluacin y sus indicadores, de las Reglas de operacin del programa de pensin alimentaria para adultos mayores de 68 aos, residentes en el distrito federal 2013. Gaceta Oficial del Distrito Federal. 30 de Enero de 2013. P. 38.

mayor en el programa local (Vase Tabla 1). Al contraponer estos factores de anlisis, es posible afirmar que el programa de Pensin para Adultos Mayores ofrece mayor beneficio poltico, por lo tanto, la accin organizacional responde a la lgica de la consecuencia; en tanto, la Pensin Alimentaria ofrece un mayor beneficio social que responde a una lgica de lo conveniente.
Tabla 1. Informacin presupuestal, de metas y apoyos del Programa de Pensin para Adultos Mayores y Pensin Alimentaria para Adultos Mayores, correspondiente a 2013
Apoyo mensual Presupuesto 2013 (millones de pesos) (a) Meta 2013 (beneficiarios) (b) Costo por Adulto Mayor Beneficiario* (a) / (b)

Programa de Pensin para Adultos Mayores (65 y ms) (GF) Programa de Pensin Alimentaria para Adultos Mayores (68 y ms) (GDF)

$525.00

$26,000.9

4,426,982

$5,873.28

$971.40

$5,796.5

480,000

$12,076.05

Fuente: Para el Programa de Pensiones para Adultos Mayores del Gobierno Federal, SDSH, 2013, p. 24. Programas de subsidios del ramo administrativo 20, Desarrollo Social. p. 24. Para el presupuesto de Pensin Alimentaria para Adultos Mayores, ALDF, 2012b, p. 13; y para la meta presupuestal y apoyo mensual ALDF, 2012b, p.7. *Estimacin propia.

En resumen, el presente ensayo expone las relaciones imbricadas entre la lgica instrumental e institucional en la accin del gobierno, la visin de la poltica y la visin de cambio organizacional, por lo menos, en el programa de Pensin para Adultos Mayores y de Pensin Alimenticia, sin embargo, se observa una tendencia mayor a la lgica instrumental en el primero, y una lgica institucional en el segundo. El punto crtico que se identifica est en la visin del cambio, porque las fuentes de informacin y los factores que determinan el cambio en los programas analizados se limita a la cobertura, dejando de lado el impacto de la accin, omitiendo que [l]a elaboracin de las polticas es un procesos de aproximaciones sucesivas a algunos objetivos deseados que van tambin cambiando a la luz de nuevas consideraciones (Limdblom, 1959:2000, p. 259). Pero esas aproximaciones sucesivas slo podrn ser posibles cuando las agencias responsables conozcan y reconozcan los espacios de oportunidad para hacer congruente la accin con el objetivo de los programas.
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Referencias ALDF. (2003). Ley que establece el derecho a la pensin alimentaria para los adultos mayores de sesenta y ocho aos, residentes en el Distrito Federal. Mxico: Gaceta Oficial del Distrito Federal el 18 de noviembre de 2003. ALDF. (2007). Decreto por el que se reforman diversas disposiciones del reglamento interior de la administracin pblica del distrito federal. Mxico: Gaceta Oficial del Distrito Federal, 29 de junio de 2007. Pp. 2-3 ALDF. (2012a). Decreto por el que se expide el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el ejercicio fiscal 2013. Mxico: Gaceta Oficial del Distrito Federal, 31 de diciembre de 2012. Pp. 3-219. ALDF. (2012b) Reglas de operacin del programa de pensin alimentaria para adultos mayores de 68 aos, residentes en el Distrito Federal 2013. Mxico: Gaceta Oficial del Distrito Federal, 30 de Enero de 2013. Pp. 33-39. Majone, G. (1989/1997). Evidencia, argumentacin y persuasin en la formulacin de polticas. Mxico: FCE. Captulos 1 y 2. Pp. 35-79. Moore. M. (1998). Gestin estratgica y creacin de valor en el sector pblico. Barcelona, Paidos. Pp. 101-162. Cmara de Diputados. (2013). Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operacin del Programa de Pensin para Adultos Mayores, para el ejercicio fiscal 2013. Mxico: Diario Oficial de la Federacin, 26 de febrero de 2013, Seccin segunda. Pp. 1-40. Christensen, Laegreid, Rossen & Rovik (2007/2010). Teora de la Organizacin para el Sector Pblico. En Cabrero (compilador) (2010). Administracin Pblica. No. 2. Coleccin Biblioteca Bsica de Administracin Pblica. Mxico: Escuela de Administracin Pblica del Distrito Federal. Pp. 184-206. Limdblom, C. (1959:2000). La ciencia de salir del paso. En Aguilar, L. (ed.) (2000). La hechura de las polticas. Mxico: Miguel ngel Porra. Pp. 201-225. Soto Romero, J. (coord.) (2012). Meta Evaluacin 2007-2012 del Programa 70 y Ms. Informe Fina. Mxico: Universidad de Chipas Centro Universidad-Empresa. Pp. 103. Disponible en: http://www.20062012.sedesol.gob.mx/work/models/SEDESOL/Resource/3158/1/images/70yMas_ME TAEVALUACION.pdf Subdireccin de Desarrollo Social y Humano (SDSH) (2013). Primer informe trimestral 2013. Programas de subsidios del ramo administrativo 20, Desarrollo Social. Mxico: SEDESOL. Pp. 192. Disponible en: http://www.sedesol.gob.mx/work/models/SEDESOL/Transparencia/InformesPresupu estoEjercido/Primer_Informe_Trimestral_2013.pdf