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Informe 978
Poltica Sectorial
12/07/2012

La institucionalidad en la Educacin Superior, otra materia pendiete

Andrs Sanfuentes

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Este informe ha sido preparado por el Consejo Editorial de asuntospublicos.cl. 2000 asuntospublicos.cl. T odos los derechos reservados. Se autoriza la reproduccin, total o parcial, de lo publicado en este informe con slo indicar la fuente.

El marco que regula a las Instituciones de la Educacin Superior (IES) en lo fundamental ha cambiado escasamente desde que se dict la legislacin de 1981, por lo tanto, han pasado ms de 30 aos sin modificaciones sustantivas, a pesar de los importantes cambios que han caracterizado al sector, con lo cual se arrastran crecientes trabas que dificultan su funcionamiento y gestin. Igualmente insatisfactoria es la situacin que rige a la Ciencia y Tecnologa (CyT), que ni siquiera fue considerada en las normas de 1981, las que se centraron bsicamente en la Docencia. Aparte de las nuevas polticas que estn en ejecucin, o que es necesario implementar, existe una serie de aspectos institucionales postergados que se han ido acumulando en el sector y que conviene sintetizar. En efecto, durante los gobiernos de la Concertacin el tema se fue difiriendo continuamente, incluso despus de las movilizaciones estudiantiles del 2006. Posteriormente, el gobierno de Piera no tena contemplado hacer una reforma integral de la Educacin Superior; ms bien se centr en los niveles previos, ya que se senta cmodo con la evolucin en esta rea- de un sector privado que creca con dinamismo y rapidez. Sin embargo, las protestas producidas a los pocos meses de iniciada su administracin, lo obligaron a enfrentar el incendio en forma dbil e improvisada, situacin que lo llev a cambiar a sus ministros y recurrir a un especialista. La estrategia seguida por el Ministro Beyer ha sido evitar la propuesta de una reforma integral de la ES, lo cual habra generado las crticas acumuladas de los diferentes sectores afectados y, en vez, ha preferido el camino de modificaciones parciales en aspectos especficos, que tienen menos resistencia y permiten mayor rapidez en la tramitacin parlamentaria.

La Subsecretara
En la tpica creencia chilena, que cuando existe un problema en la sociedad se debe partir por crear una institucin que se preocupe del tema, se ha propuesto una Subsecretara - dependiente del Ministerio de Educacin- a cargo de la Educacin Superior, que le otorgue mayor nivel y atribuciones a la labor que actualmente cumple la Divisin de Educacin Superior de esa reparticin.

27/05/2008

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Sin embargo, no se trata solo de un problema de rango, sino de disponer de una entidad que sea la responsable de disear una estrategia para el sector y proponer e implementar las polticas pblicas que en la actualidad no se realizan adecuadamente, as como tambin, que sea la encargada de velar por el cumplimiento de los diferentes usuarios. Adems, tendra la tarea de coordinacin con el Consejo Nacional de Educacin. La decisin no es sencilla, pues algunos especialistas sostienen, con buenos argumentos, que tambin sera necesario crear una Subsecretaria de Ciencia y Tecnologa que se preocupe de esas tareas, que en la actualidad se encuentran parcialmente bajo el mbito del Mineduc. Sin embargo, en la realidad es muy difcil separar las funciones de Educacin Superior de aquellas de investigacin cientfica, no solo conceptualmente sino en la realidad, pues ambas histricamente han sido tareas de las universidades. An ms, una de las crticas que recibe el desarrollo cientfico de Chile es que ha estado demasiado alejado del desarrollo tecnolgico y del emprendimiento, labores que se han resaltado en los ltimos decenios, a lo cual se suma la constatacin de la lejana existente entre las empresas y las universidades. Por lo tanto, hay argumentos en pro de la creacin de una Subsecretara de Desarrollo Cientfico, Tecnolgico y Fomento al Emprendimiento, lo cual la alejara del mbito del Ministerio de Educacin, para acercarse al del Ministerio d e E c o n o m a , c a r t e ra q u e t i e n e a s u c a r g o e l f o m e n t o d e l d e s a r r o l l o p r o d u c t i vo.

La Superintendencia de Educacin
El proyecto de ley que la crea fue enviado al Parlamento hace ya meses. Sin embargo, no ha avanzado mucho, pues la amplia variedad de aspectos que los interesados proponen incluir en su mbito de accin la han retrasado. No obstante, los serios problemas creados en la Universidad del Mar y el informe elaborado por la Comisin Investigadora de la Cmara de Diputados sobre el lucro generaron el ambiente poltico necesario para que el Gobierno le pusiera urgencia. La creacin de una Superintendencia ha sido reclamada por los diferentes sectores, ya que no existe una entidad que tenga la funcin de controlar el cumplimiento de las normas y obligaciones que rigen a la actividad. Adems, tendra la funcin de exigir rendiciones de cuentas a las entidades educacionales, dar instrucciones sobre la manera de cumplir las normas, y proveer informacin pblica, una de las falencias ms seria del sector. Tambin debera atender los reclamos y denuncias y preocuparse de los conflictos de inters que existen en la actividad. En este tema, an est pendiente la definicin sobre el mbito que debe cubrir la Superintendencia, en el sentido de si debe incluir tambin las labores de CyT.

Los tres estamentos de la ES

En la actualidad, la legislacin est concebida de manera que existen tres compartimentos estancos: Universidades, Institutos Profesionales (IP) y Centros de Formacin Tcnicos (CFT), con definiciones estrictas respecto a sus campos de accin. Esta es otra herencia de la legislacin de 1981. Por motivos conocidos y previsibles, ha existido una tendencia de los IP a transformarse en universidades e, incluso, para formar CFT que funcionan paralelamente a ellos. La mejor ilustracin de lo anterior ha sido la transformacin de los IP estatales, que se crearon en 1981, en sucesivas universidades, independientemente si cumplan con los requisitos para subir desde la Divisin de Ascenso a la Divisin de Honor, con la salvedad que en este caso no existe el mecanismo del descenso. 12/07/2012 2003 asuntospublicos.cl

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En esta cultura aspiracional que existe en Chile, la situacin anterior es la consecuencia de la rigidez institucional y de la falta de movilidad horizontal y vertical que caracteriza a la ES. La situacin actual est creando serios problemas en el sistema, lo cual obliga a una revisin a fondo de los tres estamentos, mirando especialmente la necesidad de una mayor movilidad que contribuya a atenuar los problemas de desercin, fracaso personal y sobre endeudamiento que existen hoy.

El Consejo de Rectores (CRUCH)

Otra entidad que hace agua es el CRUCH. Esta agrupacin goza de privilegios, generados por constituir otro compartimento estanco, al cual no se puede ingresar ni siquiera con la aprobacin de la unanimidad de los socios del club, ni hay reglas para renunciar o expulsar a alguno de sus miembros. As, por una parte, existen entidades destacadas que quieren participar en esta organizacin -especialmente algunas universidades- y, por otra, hay serias desigualdades entre sus integrantes, especialmente de calidad. La situacin anterior ha tenido algunos parches a la chilena, permitiendo a extraos incorporarse a algunas actividades del club, como la participacin en los mecanismos de admisin mediante la PSU, pero se requiere una modificacin de fondo, partiendo por la discusin de su existencia. La solucin no es fcil, pues la normativa existente se basa en algunos aspectos esenciales en su historial. Por otra lado, existen intereses de algunas entidades en mantener la situacin actual, lo cual genera la natural resistencia al cambio.

Las universidades estatales

La situacin especial de estas entidades es otra consecuencia de la rigidez establecida por la legislacin de 1981, que no ha sido modificada a pesar de la evidencia acumulada en ms de tres decenios de existencia. Varios problemas enfrentan estas instituciones. Se les imponen condiciones de desmedro frente a otras entidades con las cuales tienen que competir, pues su categora estatal las somete a algunas normas propias de los servicios pblicos, lo cual les quita la necesaria agilidad y capacidad de gestin que se requiere para actuar en las mismas condiciones que el resto. Ello se hace evidente en situaciones tales como los controles burocrticos de la Contralora, la Direccin de Presupuestos en los lmites al endeudamiento o las regulaciones laborales del Sector Pblico. En definitiva, al menos deberan tener un rgimen similar al de las empresas estatales, con condiciones de flexibilidad que les permita una mayor eficiencia. Desde otro punto de vista, el carcter estatal de estas universidades no les representa las ventajas propias de quien hace valer su situacin de dueo de estas instituciones, lo cual tambin las deja en condiciones desventajosas frente al resto. Por otra parte, las universidades estatales presentan niveles de calidad y de capacidad de gestin muy dismiles entre s, con diferencias pronunciadas entre el nivel de excelencia de la Universidad de Chile y la pobreza acadmica de algunas entidades, no solo regionales, sino tambin metropolitanas, lo cual hace difcil dictar un estatuto que las rija en igualdad de condiciones. Uno de los aspectos que se debe resolver es el difcil tema del gobierno corporativo de las universidades, en que debera establecerse un adecuado equilibrio entre los representantes del Estado, a diferencia de la situacin actual, con un marcado sesgo favorable a estamentos de las propias corporaciones, lo que da origen a serios conflictos de inters con los objetivos de la autoridad estatal.

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Heterogeneidad de las entidades

La ES presenta planteles extremadamente desiguales, no solo en calidad, sino en las tareas que llevan a cabo, lo cual no es considerado en una normativa que equivocadamente- se ha mantenido en el supuesto que la competencia entre ellas las llevara con el tiempo a la homogeneidad. Despus de ms de 30 aos la realidad ha sido muy diferente; mientras hay dos universidades de excelencia y un conjunto pequeo de buena calidad que las acompaan, las cuales se caracterizan por haber complementado la docencia con tareas de investigacin ms o menos complejas, el resto se dedica bsicamente a la docencia, con profundas diferencias de calidad entre ellas. La aspiracin equivocada que todas las universidades chilenas que deben ser complejas, en el sentido de abarcar la totalidad de los campos del saber y que, aparte de la docencia, tienen que realizar labores de investigacin, se suma al empeo de no solo tener tareas de pre grado, sino tambin ofrecer programas de postgrado, incluso doctorados de dudosa calidad que engaan al estudiantado. Esta situacin ha sido particularmente grave en la enseanza de la pedagoga y en numerosos programas vespertinos, especialmente en algunas sedes derivadas de la respectiva cada matriz.

Apertura y cierre de instituciones

En la actualidad, el proceso de apertura y cierre de las IES ha llegado a una situacin crtica. An ms grave es el caso de las sedes y de las diferentes carreras, en que el escenario es catico y en perjuicio de la calidad de la oferta educacional, lo cual es ms serio si se considera que el sistema de informacin tiene notorias carencias. Esta materia, segn la ley 20.370, es responsabilidad del Consejo Nacional de Educacin (CNED), que administra el sistema de licenciamiento tanto para las IES como para las sedes y carreras que lleven a cabo. Por otra parte, el Consejo al tomar el acuerdo previo al otorgamiento de la autonoma que otorga el Mineduc, en la prctica otorga plena libertad a la entidad para operar. En ciertos aspectos la situacin existente tiene algunas similitudes a lo acontecido hace algunos siglos atrs con las llamadas patentes de corso, que permitan a las naves la ms completa impunidad en los mares abiertos. Obtenida la autonoma les permite cambiar el proyecto original sin revisin posterior. A pesar que el CNED, en conjunto con el Ministerio, tienen atribuciones para revocar el reconocimiento oficial de instituciones, sedes y carreras, las causales son muy limitadas e imprecisas, lo cual ha contribuido a limitar sus acciones. Esta materia requiere de una profunda modificacin.

Postgrados
Uno de los mayores cambios que ha ocurrido en los ltimos decenios ha sido la importancia que han adquirido los estudios de postgrado. En la medida que se generaliza la obtencin de un grado acadmico y un ttulo profesional, el pas logra un nivel ms alto de desarrollo econmico y se integra a la globalizacin. As, la sociedad pone exigencias mayores al Sistema de ES, demandando crecientemente mayores niveles de conocimientos en especialistas que accedan a los grados de magister y doctorado. Sin embargo, a pesar de algunas iniciativas que se han realizado, especialmente en el otorgamiento de becas de postgrado para realizar estudios en el pas y el extranjero, an no existe una poltica diseada -ni suficientemente discutidapara establecer prioridades, ni estrategias de largo plazo para un tema que en el futuro tendr creciente importancia. En consecuencia, la normativa que rige esta materia es an muy rudimentaria.

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Un aspecto por dilucidar es la concentracin relativa de los recursos, entre los estudios en el pas y el extranjero. Los argumentos en pro de los estudios en el pas es su menor costo por estudiante y el fomento que se dara a los centros nacionales para que desarrollen este tipo de actividades; este aspecto es importante si se considera que la demanda por este tipo de estudios crecer con una rapidez previsible. Por otra parte, esos recursos tambin pueden destinarse a estudios en el extranjero, que si bien tienen costos ms elevados, presentan la ventaja que se podran realizar en centros de excelencia y adems permiten al estudiante relacionarse con una valiosa realidad al conocer experiencias extranjeras. Los programas de becas para estudios en el extranjero han tenido serios problemas de gestin. El primero ha sido la seleccin de los centros de estudios, ya que muchas veces se ha permitido la matrcula en entidades de dudosa calidad y bajas exigencias, principalmente en Espaa, con un bajo valor agregado para el becado y para Chile. Adicionalmente, no ha sido resuelta eficazmente la retribucin comprometida por el estudiante, especialmente cuando decide no retornar al pas para permanecer trabajando en el exterior, en circunstancias que ha aceptado devolver en servicios o en dinero parte de los recursos estatales que fueron invertidos en su formacin. Por otra parte, el pas no ha explicitado con claridad una poltica que fije las reas prioritarias hacia las cuales canalizar recursos que son escasos, tanto en Chile como en el extranjero. En este campo se hace necesario establecer normas que rijan las condiciones que deben cumplir los estudios de postgrado para otorgar la certificacin, pues se observa cierta anarqua, que lleva a situaciones engaosas. Este aspecto es especialmente serio como se ha sealado- en algunos casos de estudios de doctorado de dudosa calidad. El proceso de acreditacin tiene un papel valioso que cumplir en este aspecto, en la medida que tenga la estrictez que se requiere.

Diplomados y educacin continua.

Otra rea que ha tenido un rpido desarrollo en los ltimos decenios son los diplomados. Ello responde a la creciente velocidad del cambio en los conocimientos y en la tecnologa, que deja obsoletas con prontitud las enseanzas adquiridas y obligan a incorporarse a las nuevas destrezas, especialmente en los aspectos aplicados, a diferencia de los estudios de postgrado donde se refuerza la formacin analtica. Esta situacin ha dado origen a una rpida expansin de la oferta de diplomados que, aparte de actualizar destrezas, certifican el aprendizaje obtenido. En el campo de los diplomados la anarqua es notoria, una de sus manifestaciones es su concentracin en horarios vespertinos y fines de semana, ya que en su clientela abundan personas que tienen una jornada de trabajo completa. Por otra parte, las necesidades de financiamiento de las IES las ha llevado a que los requisitos de certificacin sean blandos e, incluso, a la dudosa prctica de mezclar los alumnos que siguen diplomados con aquellos de los ltimos cursos de pregrado o de programas de magister. La normativa oficial en este campo no existe. Una alternativa es dejar chipe libre a las entidades de ES y que se autorregulen en esta actividad, o bien, establecer algunas regulaciones mnimas con el objeto de evitar engaos tanto a los estudiantes como a los eventuales empleadores.

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Capacitacin de profesores universitarios

Por ltimo, se ha planteado el tema de la escasa capacidad docente de muchos de los profesores que realizan enseanzas en la ES. La situacin se ha agudizado con la fuerte expansin de la matrcula, lo cual ha obligado a las IES a contratar rpidamente a profesores que muchas veces carecen de las destrezas requeridas y tienen contratos por horas o jornadas parciales. Esta situacin ha estado muy relacionada con los reclamos sobre la calidad de la enseanza. Para hacer ms compleja esta carencia, son escasas las instituciones que han enfrentado esta realidad realizando una adecuada capacitacin a sus docentes. Tradicionalmente, los profesores de la educacin superior no han sido adiestrados formalmente para mejorar sus tcnicas docentes, ya que, por lo general, los empleadores valoran ms los conocimientos especializados que la capacidad de enseanza. En todo caso, es difcil dictar normas oficiales en esta materia, a no ser el resultado del proceso de acreditacin, en el cual debera ser considerado como uno de los elementos a evaluar. Los temas institucionales que han sido resumidos no son los nicos que se deben enfrentar, existen otros como los requisitos de ingreso; los aranceles; la acreditacin de las instituciones; la duracin de las carreras; el Aporte Fiscal Indirecto y el gran tema de las ayudas estudiantiles, tanto a travs de crditos como de becas. Ellos sern tratados en posteriores informes, reflejando que queda por definir y avanzar en numerosos problemas que continan pendientes.

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