LAS POTESTADES Y PRIVILEGIOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN EL RGIMEN ADMINISTRATIVO CHILENO

Resumen

El Derecho Administrativo, desde la perspectiva del Derecho europeo continental, es visto como un conjunto de principios y normas jurdicas que regulan la organizacin, los medios y las formas de actuacin de sta, con un contenido distinto del que poseen las normas que regulan las relaciones entre los sujetos privados.

Introduccin:

l Derecho Administrativo ha sido definido tradicionalmente como el Derecho de la

Administracin Pblica,1 es decir, un conjunto de principios y normas jurdicas que regulan la organizacin, los medios y formas de actuacin de los rganos que forman parte de aquella, con un contenido distinto del que poseen las normas que regulan las relaciones entre los sujetos privados.

El derecho administrativo impone restricciones u otorgar derechos para el ejercicio legtimo de potestades. 1. Los principios y caractersticas del Derecho Administrativo chileno. a. El Derecho Administrativo como producto histrico.

El Derecho Administrativo, en los trminos que lo conocemos hoy, sin ninguna duda es un derecho construido histricamente y donde sus notas caractersticas derivan de las circunstancias polticas en las que se gener y desarroll. En este sentido, las notas y caractersticas actuales del Derecho Administrativo encuentran su antecedente ms directo en el Derecho pblico francs de principios del XIX, donde bajo la influencia notable del Consejo de Estado se dio vida a unas instituciones y conceptos jurdicos desconocidos hasta ese momento.10 As la formulacin contempornea de un rgimen de Derecho comn de la potestad pblica sobre la base de los principios de separacin de poderes, legalidad y responsabilidad, unido al establecimiento de un rgimen particular de los actos administrativos11, sern planteamientos que influirn en forma decisiva en la configuracin de los ordenamientos jurdicos administrativos.

b. El proceso de formacin del Derecho Administrativo chileno.

Como ya se seal, el Derecho Pblico chileno presenta desde sus orgenes unos principios y reglas que dejan en evidencia la influencia del Derecho francs en nuestro medio. Ello se hace especialmente patente en nuestra legislacin y doctrina ms clsica, en que las construcciones jurdicas guardan una similitud que hace evidentes sus fuentes y antecedentes directos.

En este contexto, la doctrina administrativa construida al amparo desde este nuevo paradigma formular unos nuevos principios para nuestro Derecho Administrativo, los que se derivarn de la abstencin y servicialidad estatal y la primaca de los derechos e intereses privados.27 Esto implica un alejamiento de las concepciones tradicionales que haba seguido el Derecho Administrativo chileno hasta ese momento, proclamando su independencia de su herencia europea continental y conectndose por el contrario con supuestas instituciones indianas e hispnicas, llegando a afirmar su plena originalidad conceptual. Ello se extremar hasta una reconstruccin total del Derecho Administrativo del siglo XIX, lo que ser utilizado como fundamento de una tradicin liberal que niega las caractersticas fundamentales de ste y su relacin con el Derecho europeo continental, incluido su carcter potestativo.

2. Las potestades de la Administracin Pblica en el derecho chileno. a. La potestad administrativa como poder jurdico finalizado.
Uno de los rasgos identificadores de este rgimen administrativo de inspiracin francesa es la existencia de potestades exorbitantes de la Administracin del Estado, es decir, poderes jurdicos extraordinarios que no detentan otros sujetos que integran el ordenamiento. As esta potestad administrativa est entregada a los rganos de la Administracin del Estado para satisfacer los intereses pblicos puestos bajo su rbita competencial, lo que justifica, precisamente, la exorbitancia de su contenido y su fuerza coactiva con los ciudadanos. Ello permite identificar a stas como potestad-funcin34 constitutivas al mismo tiempo de un privilegio y de una carga, lo que determina en ltimo trmino los poderes especiales que se entregan a la Administracin estatal. No dan a lugar a normas civiles publicas, ya que los bienes o contraatos realizados son diametralmente distinto, por lo mismo necesita una regulacin especial.

Las potestades pblicas en el Derecho Administrativo chileno

En nuestro Derecho las potestades de la Administracin del Estado tienen reconocimiento expreso en el ordenamiento constitucional y legal, vinculando su existencia y ejercicio a la tutela de los intereses pblicos definidos por el legislador.

3. Los privilegios de la Administracin Pblica y sus potestades

Junto a las potestades administrativas antes enunciadas, nuestro ordenamiento tambin reconoce a la Administracin del Estado una serie de privilegios en el ejercicio de las mismas potestades, los que tambin tienen su fundamento en el rgimen especial reconocido a aquella para la tutela de los intereses pblicos.

a. La presuncin de legalidad de los actos administrativos La presuncin de legalidad de los actos administrativos es uno de los privilegios que sirve a la actuacin de la Administracin del Estado en un rgimen administrativo. Este privilegio es una presuncin iuris tantum que desplaza sobre los particulares la carga de impugnar el acto administrativo, evitando que ste se considere consentido.59 As, esta presuncin opera como una base para la aplicacin inmediata del acto, sin requerir el acuerdo expreso del particular afectado, sin perjuicio de que ste puede ser paralizado e incluso dejarse sin efecto por los tribunales de justicia. b. La ejecutividad, ejecutoriedad y ejecucin forzosa de los actos administrativos Otro de los privilegios ms emblemticos de los actos emanados de la Administracin del Estado es la posibilidad de ejecucin inmediata y directa, sin necesidad de establecer previamente por los tribunales de justicia su conformidad al Derecho. Esta posibilidad de eficacia tiene su fundamento en la presuncin de legalidad o validez que tendran estos actos y puede implicar su obligatoriedad jurdica (ejecutividad),

su potencialidad de ejecucin coactiva (ejecutoriedad) y la disposicin por la Administracin del Estado de medios de ejecucin forzosa directa (ejecucin forzosa). En el fondo, se trata de reconocer a la Administracin del Estado una potestad de autotutela declarativa y ejecutiva que le permite dotar a sus actos de una potencia y eficacia excepcionales dentro del orden jurdico, sin perjuicio de las facultades de revisin que ostentan los tribunales de justicia

c. Los privilegios procesales de la admin publica

Privilegios procesales para la Administracin del Estado. Entre ellos los ms reconocidos son el llamado solve et repete, la inembargabilidad de los bienes pblicos y las vas especiales de ejecucin de las sentencias condenatorias en contra de los rganos de la Administracin. i.- Solve et repete ES un privilegio procesal que literalmente sig. Paga y repite, lo cual implica una condicin de admisibilidad de reclamos admin. O acciones contenciosas admin. En contra de multas u otras obligaciones dinerarias declaradas a favor de la Administracin, antes del pago, o en una fraccin, por parte del afectado. Lo cual es fuertemete criticado pues es un lmite inaceptable al derecho fundamental a la accin o tutela judicial. El criterio central ha sido cuestionar la constitucionalidad de este privilegio, atendidos los derechos fundamentales a la igualdad ante la ley (Art. 19 N 2 CPR)77 y, especialmente, el derecho de acceso a la justicia (Art. 19 N 3 CPR). No obstante, es evidente que en nuestra normativa infraconstitucional existe una serie de normas que establecen expresamente este mecanismo como requisito de acceso a los procedimientos judiciales de reclamo, fijndose un porcentaje de la multa reclamada como barrera de entrada. Sin embargo nuestro Tribunal Constitucional ha limitado su inconstitucionalidad a los casos en que la consignacin previa. Al dinal se estima que el privilegio procesal de la Administracin denominado solve et repete no es per se contrario a la Constitucin, sino slo cuando ella pudiera impedir en trminos abstractos el efectivo acceso de los particulares a la jurisdiccin

ii. L a inembargabilidad de los bienes pblicos Otro de los privilegios procesales de la Administracin es la garanta de inembargabilidad de ciertos bienes, no obstante existir una sentencia condenatoria en su contra, sto se sustenta en la vinculacin que tienen estos bienes con el cumplimiento de fines, valores y principios constitucionales especficos, los que se relacionan con el funcionamiento regular y continuo de ciertos servicios pblicos que satisfacen bienes relevantes para la comunidad, los cuales no pueden ser afectados gravemente por los intereses generales puestos en juego. En el derecho chileno, este privilegio est expresamente reconocido de forma general en nuestro Cdigo de Procedimiento Civil al establecer la inembargabilidad de los bienes destinados a un servicio que no puede paralizarse (Art. 445 N 17), pero que tiene una expresin ms concreta en los bienes municipales. As, el Art. 32 de la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades establece la inembargabilidad de los bienes municipales destinados a su funcionamiento y los dineros depositados a plazo o en cuenta corriente, norma que pareciera tener precisamente como fundamento la esencialidad de los servicios que presta esta entidad y que est asociada a esos bienes. En la doctrina nacional tambin se han levantado algunas voces crticas frente a este privilegio procesal, alegando una trasgresin evidente a los derechos constitucionales a la propiedad, a la igualdad ante la ley y a la igual proteccin de la ley en el ejercicio de sus derechos (Arts. 19 N 24, 2 y 3 CPR, respectivamente, y a la exclusividad de la funcin judicial que asigna nuestra Constitucin a los tribunales de justicia (Art. 76 CPR). iii. La ejecucin de sentencias contra la Administracin Complemento del privilegio anterior es el establecimiento de un procedimiento especial de ejecucin de las sentencias condenatorias en contra de los rganos de la Administracin del Estado, hoy pervive fundado en la proteccin de los intereses pblicos que pudieran verse afectados con la ejecucin directa

de la sentencia en los bienes pblicos y el respeto del principio de legalidad presupuestaria que regula la ejecucin del gasto pblico.Este privilegio es una regla gral. En las sentencia contra el fisco, y la forma de llevar las sentencia se hace mediante decreto expedido por el ministerio respectivo, dictado en 60 dias de dictado el oficio del tribunal, Adems en los casos en que la sentencia involucre prestaciones de carcter pecuniario, el decreto ministerial deber remitirse a la Tesorera General de la Repblica para su pago efectivo (Art. 752 el Cdigo de Procedimiento Civil). Similar procedimiento ha establecido nuestro legislador para el cumplimiento de sentencias condenatorias en contra de las municipalidades, disponindose en estos casos la dictacin de un decreto alcaldicio. Es evidente que las objeciones constitucionales expuestas en el punto anterior son plenamente aplicables a este caso, ya que el procedimiento especial de ejecucin en contra de la Administracin tambin puede considerarse como una grave alteracin del principio de monopolio jurisdiccional establecido en el Art. 76 de la Constitucin y una erosin del derecho a la accin o tutela judicial garantizado a todos los ciudadanos en el Art. 19 N 3 de la misma Carta

4. La relectura de los privilegios de la Administracin Pblica en el Estado constitucional de Derecho a. Los derechos de las personas y el control de las potestades administrativas Es claro que la vigencia plena de estos poderes y privilegios de la Administracin requieren, en un Estado constitucional de Derecho. Este propsito se satisface a travs de los procedimientos administrativos y judiciales de control de la Administracin estatal, siendo estos ltimos los que mayor responsabilidad tienen en la proteccin efectiva de estos derechos Lo cual nuestro derecho se encuentra seriamente dbil, pues al no existir un sist. Estructurado de justicia admin. sino slo un conjunto de procedimientos generales y especiales de control de la actividad administrativa, de escasa profundidad y que confunde a menudo instancias administrativas y judiciales, debilita su actuar; la falta de un procedimiento general establecido para juzgar las actuaciones administrativas, carencia que difcilmente podr suplir, por su naturaleza, la denominada accin de nulidad de derecho pblico. Por ltimo, por una distorsin absoluta en los mecanismos procesales de impugnacin de los actos administrativos, en cuya labor ha contribuido largamente la aplicacin extensiva del Recurso de Proteccin en estas materias b. La justicia cautelar como instrumento privilegiado de control Un segundo aspecto que requiere abordarse de forma urgente en nuestro Derecho como contrapeso a las potestades administrativas, es la existencia de una verdadera justicia cautelar. Cautelar. La doctrina comparada ha venido insistiendo desde ya hace un tiempo la importancia que tiene la justicia cautelar en la tutela efectiva de los derechos de los ciudadanos y en el control de la legalidad de los actos administrativos,91 sobre todo a partir de la afirmacin de la presuncin de validez de stos y la ejecutividad y ejecutoriedad de que estn dotados En este contexto, parece indispensable revisar los alcances que ha tenido tradicionalmente la justicia cautelar en materia de justicia administrativa en nuestro medio, superando la limitada orden de no innovar como medida cautelar especial en ciertos procedimientos de control. En efecto, si bien esta medida tiene la virtud de paralizar de inmediato la actividad administrativa, su mbito de aplicacin es limitado, restringindose al Recurso de Proteccin y otros reclamos especiales de control de legalidad de actos administrativos, pero no aplicndose al procedimiento de nulidad de derecho pblico u otros procedimientos especiales de revisin de la legalidad de la actuacin administrativa. Lo anterior impone promover el desarrollo de una justicia cautelar ms efectiva, ya sea con base en la habilitacin a los jueces para decretar medidas innominadas de cautela en los procedimientos judiciales (Art. 298 del Cdigo de Procedimiento Civil), ya en la interpretacin extensiva de las medidas establecidas en el Art. 290 del Cdigo de Procedimiento Civil Conclusiones

1. E n el Derecho Administrativo chileno existen un conjunto de potestades y privilegios de la Administracin del Estado cuyo fundamento y contenido est expresamente establecido en el ordenamiento. 2. E stas potestades y privilegios de la Administracin tienen su fundamento en el propio rgimen administrativo chileno, el que tiene sus antecedentes en el derecho francs y espaol consecutivamente, aunque modulados y adaptados a nuestro sistema jurdico. 3. E l cuestionamiento de estas prerrogativas de la Administracin por un sector de la doctrina nacional responde ms a un enfoque ideolgico que a una interpretacin jurdica, lo que se ve corroborado por su recurso a argumentos tradicionales del derecho anglosajn del siglo XIX. 4. L a confusin de nuestra jurisprudencia acerca de la existencia y el contenido de estas potestades administrativas descansa en una falta de identificacin de los principios de nuestro sistema administrativo, resolviendo los asuntos sometidos a su decisin de una forma episdica y accidental, sin tener clara conciencia de las opciones ideolgicas y jurdicas que adopta. 5. U na adecuada configuracin de estas potestades y privilegios de la Administracin en nuestro Derecho requiere una definicin clara de su contenido y aplicacin y la estructuracin de una justicia administrativa eficaz, requisito este ltimo ineludible para balancear adecuadamente potestades de la Administracin y derechos de los ciudadanos.