2005 Democracia en La Región Andina: Los Telones de Fondo

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Democracia en la
Regin Andina,
los telones de fondo
democracia, sociedad
civil, sistemas electorales,
medios de comunicacin,
sistema de partidos,
empoderamiento indgena,
democracia participativa,
participacin electoral,
financiamiento de los
partidos, regin andina
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ISBN: 91-85391-53-0
1 Introduccin
Denocracia en la
Regin Andina,
los telones de ondo
Kri.tev avpe , Davie Zoratto ;eaitore.)
Coria .raa,a
vvberto De a Cae
aria reiaevberg
vvberto ^;aiv
avtiago Pearagio
Ravv Povce 1e.tivo
!igberto Rirero Pivto
Rafae Rovcagioo
Kri.tev avpe
Martv 1avaa
ervavao 1ve.ta oaeria
vi. 1erae.oto
Davie Zoratto
2 Democracia en la Regin Andina, los telones de fondo
International Institute or Democracy and Llectoral Assistance, 2005
Las publicaciones de International IDLA no son relejo de un inters especico nacional o
poltico. Las opiniones expresadas en esta publicacin no representan necesariamente los
puntos de ista de International IDLA, de su Junta o de los Miembros del Consejo.
Prohibida la reproduccin total o parcial por cualquier medio existente sin la autorizacin
explcita y escrita de la organizacin.
Lste libro puede ser citado siempre que se d el respectio crdito.
IDLA apoya la distribucin de este trabajo y tramitara con rapidez los pedidos de repro-
duccin o traduccin del mismo.
International Institute or Democracy and Llectoral Assistance 2005
Publications Oice
International IDLA
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Diseno de caratula: labrizio Sotelo
Ilustracin de caratula: Mara Cecilia Capar
Ldicin: Ramn Ponce 1estino
Diagramacin: Carlos Valenzuela
Impresin: Inersiones SLLCO SAC
ISBN: 91-85391-53-0
lecho el Depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per: 2005-56
3 Introduccin
Contenido
Preacio 5
Introduccin
Valores, percepciones y actitudes hacia la democracia. Una isin comparada en la Regin 13
Andina: 1996-2004
Davie Zoratto
Los sistemas de partidos en los pases andinos: autoritarismos competitios y reormismo 31
institucional
Martv 1avaa
Seleccin de candidatos, partidos y democracia en los pases andinos 61
aria reiaevberg
Ll inanciamiento de los partidos polticos y las campanas electorales en los pases andinos: 93
Boliia, Colombia, Lcuador, Per y Venezuela
vvberto ^;aiv
La representacin poltica de las mujeres en la Regin Andina 119
Kri.tev avpe
Participacin poltica y empoderamiento indgena en la Regin Andina 14
!igberto Rirero Pivto
Sistemas electorales en la Regin Andina 11
ervavao 1ve.ta oaeria
La participacin electoral en la Regin Andina, 198-2004 185
Davie Zoratto
Democracia directa en los pases de la Regin Andina. Lectos en la consolidacin de la 213
democracia
vvberto De a Cae
Pactos interpartidarios y dialogos poltico-sociales en la Regin Andina 235
Rafae Rovcagioo , Ravv Povce 1e.tivo
La participacin poltica de la sociedad ciil en la Regin Andina 253
vi. 1erae.oto y Coria .raa,a
Agendas distantes. Los medios de comunicacin y los partidos polticos en la Regin Andina 25
avtiago Pearagio
Sobre los autores 299
5 Introduccin
Prefacio
8
i el ortalecimiento de la democracia supone la igencia real de sus actores undamentales, ,cmo se puede
apoyar a la misma ah donde stos han perdido legitimidad y muestran signos de ineicacia en la gestin poltica y en
la atencin de los problemas que aectan a la poblacin Lsta es la incgnita sobre el uturo democratico de la Regin
Andina.
Ln eecto, todos los pases andinos muestran graes problemas para mantener la estabilidad alcanzada a partir de
la llegada de la tercera ola` democratica en la regin. Ln medio de una dinamica de crisis social y poltica, caracte-
rizada por agudos conlictos sociales, una creciente presin ciudadana y problemas de gobernabilidad causados por
sistemas de partidos dbiles y ragmentados, y ante la necesidad de implementar procesos sostenidos de crecimiento
econmico y reorma institucional que disminuyan la inequidad social, los pases andinos buscan una salida demo-
cratica que no parece acil de encontrar.
,Cmo reorganizar la ida poltica en estos pases sin perder la democracia en el camino Resulta dicil poder
exponer en un cuadro nico todos los actores que entran a tallar en las realidades actuales de Boliia, Colombia,
Lcuador, Per y Venezuela, mas an si lo que se busca es identiicar puntos releantes de analisis y poder indii-
dualizar y priorizar espacios propicios para la gestin poltica. Ls por ello que, en este estudio, gora Democratica
-iniciatia conjunta del Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Llectoral ,International IDLA, y
de la Asociacin Ciil 1ransparencia- ha optado por presentar una mirada panoramica de las democracias andinas,
considerando de manera particular aquellos aspectos que a nuestro juicio coniguran y determinan sus respectios
sistemas polticos.
As, con el propsito de que estudios posteriores puedan serirse de esta inestigacin para proundizar en el
tema de los retos de la democratizacin, gora Democratica ha compilado doce analisis relatios a los diersos
ambitos en que se desarrolla actualmente la democracia en la Regin Andina: los sistemas de partidos, los sistemas
electorales, las practicas de democracia interna y seleccin de candidatos, las ormas de inanciamiento partidario, la
participacin electoral, la participacin indgena, la representacin emenina en la poltica, las nueas ormas de
democracia directa, las experiencias de concertacin y dialogo, el papel de la sociedad ciil, las percepciones y
Prefacio
actitudes ciudadanas hacia la democracia, y la inluencia creciente de los medios de comunicacin masia en la
dinamica poltica.
International IDLA es una organizacin intergubernamental comprometida con la sostenibilidad democratica a
niel global, que busca diundir experiencias comparadas que ayuden a comprender los procesos de construccin de
instituciones democraticas. Ln el 2004, junto a la Asociacin Ciil 1ransparencia, cre el programa gora Democra-
tica con el in de contribuir a la renoacin y el ortalecimiento de los sistemas de partidos andinos. Dentro de ese
marco, gora public ese mismo ano a .itvaciv ae o. partiao. ev a Regiv .vaiva: evtre a cri.i. , e cavbio, constituyen-
do ste el segundo libro de una serie dedicada al analisis de la democracia en la regin.
gora Democratica quiere expresar su agradecimiento a los analistas que han participado de este esuerzo y
entrega este libro al lector con la aspiracin de contribuir al debate necesario e imprescindible entre dirigentes
polticos y sociales, acadmicos y ciudadanos, comprometidos en el bienestar democratico de la Regin Andina.
PLPI PA1RN
Presidenta
Asociacin Ciil 1ransparencia
MASSIMO 1OMMASOLI
Director de Operaciones
International IDLA
7 Introduccin
ntroduccin
eintisiete anos despus de iniciada la llamada tercera ola democratica`, los sistemas polticos de la Regin
Andina -Boliia, Colombia, Lcuador, Per y Venezuela- se encuentran en una coyuntura crtica. Los complejos
problemas que aectan a estos pases se han ido agraando en anos recientes hasta el punto de intensiicar la presin
sobre sus democracias, las cuales se enrentan al desao de mejorar la calidad de sus regmenes y la proundidad de
sus alcances sociales. Ln eecto, en el transcurso de las ltimas dos dcadas, los gobiernos democraticos andinos no
han logrado dar una respuesta eectia a los problemas que la poblacin considera mas agudos, como son la pobreza
y la exclusin, y, producto de ello, se han acrecentado los nieles de insatisaccin con el uncionamiento de la
democracia y sus principales instituciones.
lasta hace pocos anos, las experiencias de construccin democratica en Amrica Latina eran obseradas bajo el
cristal de la consolidacin`. Lste sigue siendo un tema presente, pero bajo las circunstancias actuales es preciso
oler sobre los ambitos en los que se desarrolla la ida democratica andina e identiicar las posibilidades y los
escollos concretos en la tarea por lograr una mejor articulacin de la poltica. Ll presente libro es el producto de
dicho inters, y por eso presenta una compilacin de doce estudios en torno a los diersos ambitos, los dierentes
teove. ae fovao, sobre los que se desenuele hoy la democracia en los pases andinos.
Ll desao principal que enrenta la Regin Andina se releja en la siguiente pregunta: ,Cmo reorganizar la ida
poltica en Lstados con contextos conlictios de desgaste de las instituciones democraticas y un desmejoramiento
de las condiciones de ida, por un lado, y aspiraciones legtimas de desarrollo econmico y social, por el otro
Responder a esta interrogante supone conocer realidades que, al presente, slo comprendemos a medias. Durante la
ltima dcada, los escenarios polticos de la regin despertaron el inters -y con recuencia, tambin, emitieron
senales de alarma- entre organismos inancieros, agencias de cooperacin y la comunidad acadmica en general. Ln
eecto, para los propios actores polticos de estos pases el intentar conjugar el Lstado de derecho y la dinamica de
competencia poltica democratica en un entorno de instituciones dbiles y deslegitimadas, con una alta inestabilidad
poltica, dicit socioeconmicos y un historial autoritario subyacente, constituye no slo una tarea complicada, sino
una suerte de acertijo dicil de descirar para una gestin eicaz.
V
As, en primer lugar, desde comienzos de los anos noentas, los intentos por orientar la administracin guberna-
mental hacia un modelo de gestin dirigido hacia el mercado mostraron claramente que estos esuerzos no seran
posibles sin programas de atencin social y reormas institucionales que supusieran una ampliacin de la participa-
cin ciudadana. Lstos proyectos se han cumplido a medias, con resultados no preistos e insatisactorios para la
estabilidad de la regin. Ln eecto, a pesar del crecimiento econmico y de las reormas lleadas a cabo en casi todos
los pases andinos, el pereccionamiento de la democracia constituye an un desao para estas naciones.
Como bien senala Simn Pachano
1
, dicilmente los pases de la Regin Andina podran hoy pasar el umbral de
una deinicin procedimental de lo que signiica democracia` ,elecciones limpias y competitias, posibilidad eectia
de alternancia en los cargos electos, ciudadana plena de la poblacin adulta, igencia de libertades basicas e indepen-
dencia de las instancias judiciales, etc.,, mas an cuando sus propios actores pretenden, en algunos casos, atentar
deliberadamente contra el espritu de ella. As, en medio de una alta ragmentacin de la representacin poltica, los
pases andinos son testigos del surgimiento de agentes y uerzas antisistmicas que obtienen mayor posicionamiento
en el espacio pblico y que, sobre todo, logran canalizar parte importante de la insatisaccin con la democracia.
Ln segundo lugar, la regin se ha caracterizado por la realizacin de procesos de reorma constitucional, poltica
y electoral en casi todos sus pases, sin que esto haya signiicado una mejora eidente en el bienestar de sus socieda-
des y en la gestin pblica de sus gobiernos. Diersas reormas institucionales, encaminadas a modiicar las ormas
de competencia y participacin poltica, se plantearon originalmente con el in de incluir a minoras sociales y de
abrir canales de participacin poltica directa, ello con la consigna de que una ampliacin de la ciudadana y la
representacin podran signiicar tambin un aance con respecto a los actores que atentan contra la gobernabilidad
interna. Lstos designios, sin embargo, no se han isto sustentados por el desenolimiento poltico y social en las
naciones andinas pues, a pesar de algunos aances en materia de representacin poltica y apertura en los mecanis-
mos de participacin democratica, la gobernabilidad ciertamente no ha mejorado. De hecho, desde el ano 2000,
cinco presidentes andinos no pudieron concluir su mandato constitucional: lujimori ,Per, y Mahuad ,Lcuador, en
el ano 2000, Sanchez de Lozada ,Boliia, en 2003 y Gutirrez ,Lcuador, y Mesa ,Boliia, en 2005.
Ln tercer lugar, pese a que la democracia en la regin sigue siendo el rgimen poltico igente y aceptado, sus
instituciones undamentales, los partidos polticos y el Poder Legislatio, se encuentran hondamente desacreditada
s. Los sistemas de partidos de la Regin Andina se encuentran en una encrucijada: unos han colapsado y buscan la
orma de reconstituirse, mientras otros se debaten en una competencia diaria de sumas y restas por mantener su
igencia. Ln cualquier caso, la sola cuestin de su uturo resulta dicil de plantear. Pero, al mismo tiempo, estos
sistemas de partidos constituyen tambin un enmeno noedoso para tratar de entender cmo es que los
presidencialismos andinos -en un contexto de complejas relaciones entre el Ljecutio y el Legislatio- logran, sin
embargo, sortear gran parte de las amenazas de inestabilidad poltica. Pese a ello, carecen de la uerza necesaria para
llear adelante cambios institucionales de mas largo aliento, mientras que compiten con agentes acticos que an
adquiriendo un mayor peso en el espectro poltico y que se constituyen en un actor de distorsin de la dinamica
democratica.
Dentro de este contexto resulta dicil tener una lectura comprensia del problema, identiicar cada uno de los
puntos releantes y, al mismo tiempo, poder indiidualizar las prioridades para la gestin. Sin embargo, al mirar a la
1 Pachano, Simn. 2004. Partidos y representacin en la Regin Andina`, en gora Democratica ,ed., o. partiao. potico. ev a Regiv .vaiva: evtre a
cri.i. , e cavbio. Lima: International IDLA.
9 Introduccin
regin en su conjunto, es posible identiicar ciertos rasgos comunes, entre los que destacan: a, la persistencia, e
incluso el incremento, de los nieles de pobreza e inequidad en la distribucin del ingreso, b, la ausencia de acuerdos
a largo plazo, o la ruptura de los establecidos preiamente, en especial sobre polticas econmicas, c, la prdida de la
capacidad institucional de los Lstados para dar respuesta a las demandas de la poblacin, d, la erosin de la credibi-
lidad y prdida de legitimidad de los partidos y de los dirigentes polticos, e, el crecimiento de las tendencias antipolticas
y populistas, , la incidencia de la corrupcin y g, la presencia del narcotraico, tanto en el ambito econmico como
en el poltico.
Contenido de la obra
Lste libro presenta doce estudios sobre diersos aspectos de la poltica regional, los cuales abarcan parte undamen-
tal de la dinamica del sistema democratico: de las actitudes hacia la democracia y el uncionamiento del sistema de
partidos a la participacin electoral, pasando por las practicas de democracia interna y inanciamiento partidario, la
organizacin de los sistemas electorales y las experiencias de concertacin poltica en el ltimo medio siglo. Asimis-
mo, se da cuenta de las nueas modalidades de participacin y apertura en la representacin poltica, en cuya consi-
deracin se expresan los mecanismos de democracia directa lleados a cabo en la ltima dcada, la creciente partici-
pacin poltica de la poblacin indgena y el analisis de las posibilidades para incrementar la representacin emenina
en la poltica. Por ltimo, cierran el panorama sendos balances sobre el papel de la sociedad ciil y la inluencia
creciente de los medios de comunicacin masia en la dinamica poltica.
Valores, percepciones y actitudes hacia la democracia. Una visin comparada en la Regin Andina:
J996-2004, escrito por Daniel Zoatto, presenta un balance de la orma en que la ciudadana andina percibe a la
democracia y sus instituciones. laciendo uso de los datos anuales del Latinobarmetro y tomando como marco
temporal los ltimos nuee anos, el trabajo eala las percepciones y actitudes de la ciudadana sobre aspectos
undamentales de los regmenes democraticos y muestra cuales son las tendencias respecto del apoyo y la satisac-
cin con la democracia. Ll autor distingue cuatro nieles de analisis: 1, los alores democraticos, 2, la considera-
cin sobre el desempeno de los regmenes democraticos, 3, el grado de conianza en sus instituciones, y, 4, el
parecer ciudadano sobre problemas graitantes en la experiencia poltica de este periodo, como son la economa
de mercado y la corrupcin. Con ello, el analisis de Zoatto no se limita a establecer una medicin de opinin
respecto a la democracia, sino tambin en lograr obtener una mejor idea de cmo pesan` estos elementos de juicio
en las actitudes de la poblacin hacia el sistema poltico y en la percepcin que sta posee sobre su uturo en
democracia.
Ln el artculo Los sistemas de partidos en la Regin Andina: autoritarismos competitivos y reformismo
institucional, Martn 1anaka se aproxima a experiencias regionales recientes para estudiar los eectos que el colap-
so de sistemas de partidos, o de su adecuacin en medio de una situacin de crisis, tiene para la dinamica de la
democracia en general. 1anaka identiica dos caminos dierentes: el primero seguido por Boliia, Colombia y Lcua-
dor, donde, a pesar de contextos de dicit iscal y de alta de legitimidad poltica, el sistema de partidos no colaps
y, mas bien, eolucion hacia reormas institucionales que los mismos partidos lograron aproechar para la compe-
tencia partidaria y el mejoramiento de sus organizaciones, mientras, por el otro lado, estan los casos de Per y
Venezuela, donde los sistemas de partidos colapsaron a la par que se institucionalizaban regmenes con un claro
sesgo autoritario, pero que se mantenan en la competencia poltica con un alto ndice de legitimidad popular.
Por su parte, llaia lreidenberg, en su estudio Seleccin de candidatos, partidos y democracia en los
paises andinos, escoge determinados partidos de los cinco pases estudiados y explora los mecanismos de selec-
cin de sus candidatos y la orma como se construye la oluntad partidaria en el interior de estas organizaciones, esto
con el propsito de entender mejor cmo trabajan y cmo ello puede repercutir en el proceso de consolidacin de
la democracia. lreidenberg parte del supuesto de que los procesos de seleccin de candidatos tienen importantes
eectos en la orma como los partidos se conducen respecto del entorno institucional del sistema y de las relaciones
que establecen con l. De acuerdo con esto, el estudio pasa primero a reisar los comportamientos indiiduales, para
mostrar posteriormente cmo la competencia poltica genera una tensin sobre diersos actores intrapartidarios y
en qu medida son tan diciles de erradicar.
Siguiendo con el tema de los partidos, lumberto Njaim expone en el captulo Ll financiamiento de los
partidos y las campaas electorales en los paises andinos: Bolivia, Colombia, Lcuador, Per y Venezuela
los diersos sistemas de inanciamiento existentes, en clae comparada. Se trata de un tema sobre el que existe poco
trabajo de campo o conocimiento cierto sobre lo que realmente sucede, en especial debido a la heterogeneidad de los
sistemas, ya que stos responden a preerencias normatias de cultura poltica, restricciones institucionales y deman-
das coyunturales. Ll estudio tiene como oco principal las practicas usuales de inanciamiento en los partidos de la
regin, los controles existentes para superisarlas y las perspectias de reorma. De acuerdo con el autor, el proceso
de institucionalizacin de estas practicas se encuentra todaa en una ase primaria y, consecuentemente, debera
promoerse algo muy sencillo pero muchas eces olidado: pereccionar lo ya establecido antes que intentar reor-
mas ambiciosas pero poco realistas.
Prestando atencin al quehacer y a la representacin poltica de las mujeres en el Poder Legislatio, Kristen
Sample plantea en su trabajo un analisis de los principales actores determinantes en este aspecto de la representa-
cin: los sistemas electorales, los partidos polticos, y el desarrollo y la cultura polticos. Uno de los puntos mas
releantes de su estudio La representacin politica de las mujeres en la Regin Andina consiste en senalar
que los sistemas electorales constituyen el actor mas importante para omentar y pereccionar la representacin
emenina en la regin, tal como lo prueban Boliia, Per y Lcuador, pases en cuyos parlamentos nacionales esta
representacin aument 10, 14 y 8 puntos, respectiamente, desde la aprobacin de las leyes reerentes a cuotas en
199, mientras que, por el contrario, el desarrollo y la cultura poltica no parecen guardar proporcin con estandares
mas altos de equidad de sexo y con un mayor aance respecto al liderazgo poltico de las mujeres. No obstante,
apunta la autora, si bien en el ltimo tiempo ha habido progresos en la materia, stos an resultan insuicientes, por
lo que todaa queda mucho camino por recorrer en el area de la representacin poltica emenina.
Ll tema de la Participacin politica y el empoderamiento indigena en la Regin Andina ue desarrolla-
do por \igberto Riero, quien eecta un balance histrico del proceso de reconocimiento cultural y de participa-
cin poltica de la poblacin indgena, a la ez que hace tambin una aloracin poltica del eecto de esta incursin
en las sociedades de los pases andinos. Asimismo, el autor da cuenta de los aances constitucionales en materia de
reconocimiento de los derechos polticos de los indgenas e identiica algunos acos en materia de derechos, recono-
cimiento cultural y exclusin poltica y social, todaa presentes en los marcos jurdicos de los pases de la regin.
Para Riero, la ampliacin de la participacin poltica de los sectores indgenas pasa por el reconocimiento de su
identidad cultural y por un pacto social que inolucre a toda la ciudadana sobre la base de una agenda en la que se
respeten y promuean los derechos de estas poblaciones.
11 Introduccin
Ll texto de lernando 1uesta Soldeilla, Los sistemas electorales en la Regin Andina, se centra en las
caractersticas de los sistemas electorales andinos, particularmente a partir de los anos noentas, y pone de maniies-
to el papel que stos han cumplido en la ida poltica de sus respectios pases. Durante dicho periodo, las democra-
cias andinas tuieron que reormar no slo sus economas y programas de desarrollo, sino tambin sus respectias
legislaciones electorales. Ll estudio muestra cmo cambi el derecho electoral durante estos anos. Ll autor llama la
atencin al hecho de que los esuerzos por reormar aquellas reglas estuieron motiados por el intento de menguar
los eectos de trances crticos en la gobernabilidad, especialmente en lo que se reiere a problemas de representacin
poltica y a la propia credibilidad de los procesos electorales, y de cmo, a partir de estas iniciatias, se produjeron
resultados dismiles. Ademas, 1uesta expone el modo en que los distintos elementos de los sistemas electorales son
indiidualizados para reormar la legislacin, y cmo esto se da en un contexto histrico, poltico y social particular.
Por su parte, en La participacin electoral en la Regin Andina, J978-2004, Zoatto analiza conceptualmente
las dierencias entre la participacin electoral y la participacin poltica, reisa comparatiamente las tendencias del
comportamiento electoral regional durante dicho periodo y examina los posibles eectos del abstencionismo en el
uturo democratico de la regin. Respecto a la relacin entre participacin electoral y comportamiento ciudadano, el
autor analiza y cuestiona algunas ideas preconcebidas sobre el abstencionismo electoral y sus eectos polticos. De su
analisis, Zoatto concluye que, cuando se estudia la participacin electoral, no es posible buscar explicaciones
monocausales acerca del comportamiento de los electores. Por el contrario, ariables de ndole institucional y
poltica, as como culturales y de coyuntura, son determinantes en las motiaciones de los ciudadanos para acudir a
otar. Ln esa lgica, en la regin son los procesos polticos, y sobre todo las ariables institucionales, los que parecen
tener una mayor inluencia sobre el comportamiento electoral de los ciudadanos, quedando relegados a un segundo
plano los actores asociados con ariables socioeconmicas y culturales.
Ln Pactos interpartidarios y dilogos politico-sociales en la Regin Andina, Raael Roncagliolo y Ra-
mn Ponce 1estino hacen un recuento histrico y un balance general de lo que han sido las experiencias de pacto
poltico y de dialogo concertador en los ltimos cincuenta anos en la regin. Los autores distinguen entre los pactos
interpartidarios para una distribucin no hegemnica del poder poltico ,por ejemplo, el lrente Nacional en Colom-
bia,, de un lado, y experiencias mas recientes de dialogo nacional en que participan los partidos polticos y la sociedad
ciil ,el Acuerdo Nacional peruano,, del otro. Ll trabajo eala las condiciones que hicieron posible las primeras,
dando cuenta de la estabilidad democratica, los procesos de modernizacin y los amplios dicit de inclusin que
stas permitieron, as como tambin se examina el caso de las segundas como un instrumento til de consenso en
contextos institucionales y polticos distintos.
Ln el artculo Democracia directa en los paises de la Regin Andina. Lfectos en la consolidacin de la
democracia, la cuestin de ondo es: ,qu elementos han inducido a implantar mecanismos de democracia direc-
ta o participatia en la regin`. lumberto De la Calle se hace esta pregunta para despus ealuar cuan bien han
respondido la consulta popular, la reocatoria del mandato y la iniciatia participatia a aquellos requerimientos. Ln
eecto, la idea original de la democracia participatia se presenta como una posibilidad de igorizar la propia demo-
cracia, manteniendo la estabilidad del sistema mediante una ciudadana mas participatia y acercando las decisiones
a los ciudadanos. De la Calle muestra que, aunque existen aances en la legislacin de la ltima dcada, dichos
progresos se han dado de manera complicada, de orma tal que dicilmente se podra hablar de mejoras en un
sentido claro: si bien son mecanismos complementarios al sistema representatio, parecieran no haber supuesto un
aance importante como medios para resoler problemas de gobernabilidad e inestabilidad en los pases andinos.
Ll artculo La participacin politica de la sociedad civil en la Regin Andina, de Luis Verdesoto y Gloria
Ardaya, orece una mirada panoramica y conceptual de los aspectos que enlazan las motiaciones y campos de
accin de la ciudadana organizada con los del Lstado, los partidos y el mercado. Sostienen los autores que la
sociedad ciil de la regin no se caracteriza por una nica orma de practica poltica sino por una asta gama de
modalidades. Lste hecho permite entreer una realidad mas de ondo: la constatacin de las propias debilidades y
posibilidades no cumplidas de la sociedad ciil. Ln eecto, para los autores, las democracias andinas no son mas el
seno de procesos de integracin social, lo cual ha aorecido el surgimiento de una ciudadana que opta por la
autorrepresentacin` y que hace suyas demandas legtimas y diersos tipos de reiindicaciones, pero que resulta
tambin mas demandante que propositia.
Por ltimo, en su contribucin Agendas distantes. Los medios de comunicacin y los partidos politicos
en la Regin Andina, Santiago Pedraglio hace un balance regional, con nasis en el caso peruano, sobre la
relacin entre los medios y la poltica. Ll autor aborda el rol que cumplen los medios como actores crecientes de
presin poltica y el papel que desempenan en la conormacin de la opinin pblica. De acuerdo con Pedraglio, en
un medio carente de mecanismos de interlocucin eicaces entre la sociedad y el Lstado, stos se constituyen como
espacios de representacin y como una instancia undamental para deinir los puntos de agenda del debate poltico.
Ln esta lnea de ideas, el problema identiicado por el autor es doble: la existencia, entre los partidos y los medios, de
dos agendas dismiles en sus propsitos y ambiguas en sus motiaciones. As, por un lado, mientras los partidos estan
abocados ormalmente a un programa poltico, los medios estan signados por la impronta noticiosa de la coyuntura,
por el otro, en el trasondo de ambas actiidades existen importantes motiaciones corporatias que estan en juego
y que condicionan la dinamica del debate pblico.
Los captulos de este trabajo no constituyen la ltima palabra sobre los temas estudiados. 1odo lo contrario,
deben ser istos como un punto de partida para la relexin seria y abierta sobre el uturo democratico de la regin.
Se trata, en suma, tanto en su conjunto como indiidualmente, de una obra de consulta practica, una herramienta de
trabajo que esperamos sea de utilidad para los polticos, acadmicos, las organizaciones de la sociedad ciil y todos
aquellos interesados en proundizar en el estudio y debate sobre los desaos que enrentan las democracias de la
Regin Andina.
DANILL ZOVA11O
Director Regional para Amrica Latina
International IDLA
KRIS1LN SAMPLL
Directora de la Regin Andina
International IDLA
13 Valores, percepciones y actitudes hacia la democracia
Valores, percepciones y actitudes hacia
la democracia. Una isin comparada
en la Regin Andina: 1996-2004
DANILL ZOVA11O
ntroduccin
Lste trabajo
1
analiza los alores, las percepciones y las
actitudes hacia la democracia en los cinco pases de la
Regin Andina
2
durante la segunda mitad de la dcada
de los noenta y hasta el 2004. Lamentablemente no es
posible eectuar, a niel regional, un analisis sistematico
sobre la eolucin de la opinin pblica hacia el siste-
ma democratico para todo el periodo que cubre la ter-
cera ola` ,198-2004,, debido a la ausencia de datos
comparatios entre los distintos pases a lo largo de este
lapso. Analizaremos en cambio, los datos anuales del
Latinobarmetro
3
de los ltimos nuee anos ,1996-
2004,, con el propsito de determinar las tendencias
regionales recientes
4
. La razn para concentrar el anali-
sis en esta uente se debe a que es la nica disponible
que cubre un nmero tan amplio de pases utilizando la
misma batera de preguntas y una metodologa similar.
Asimismo, en algunos casos, establecemos comparacio-
nes entre la Regin Andina y Latinoamrica y otras re-
giones como Luropa y rica, con base en la inorma-
cin proporcionada por el Lurobarmetro y el
Arobarmetro
5
.
Ll apoyo a la democracia puede ealuarse en distin-
tos nieles, desde una base mas diusa hasta una mas
especica
6
. Ll primer niel considerado en este trabajo
se reiere al apoyo a los rivciio. cevtrae. ae regivev. Las
preguntas incluidas en los sondeos en que se aborda este
aspecto buscan establecer hasta qu punto la ciudadana
coincide con alores democraticos tales como la liber-
tad, participacin, tolerancia, la bsqueda de acuerdos
mutuos, etc, en otras palabras, si cree que, en trminos
ideales, la democracia es la mejor orma de gobierno.
Ll segundo niel abarca las ealuaciones sobre el
ae.evevo ae regivev, es decir, el apoyo hacia los regme-
nes democraticos o autoritarios en trminos de su un-
cionamiento practico. Lste desempeno se mide por lo
general mediante una pregunta acerca del grado de sa-
tisaccin con el uncionamiento de la democracia` o
de satisaccin con la orma en que unciona la demo-
cracia`
.
1 Lste artculo se basa en una ersin original, Payne et a. ,2002,.
2 Boliia, Colombia, Lcuador, Per y Venezuela.
3 Latinobarmetro es un sondeo de opinin que se realiza en diecio-
cho pases de Amrica Latina desde 1995. Sitio web:
www.latinobarometro.org.
4 Respecto al uso de este tipo de uente, es importante destacar dos
aspectos: primero, que los datos de las encuestas representan slo
una perspectia de la realidad poltica, y segundo, que son ciertos
respecto a lo que miden ,las opiniones y creencias de la gente,, pero
esto no signiica que esas opiniones y creencias sean correctas res-
pecto a los enmenos a los que se reieren. Ver Nohlen ,2002,.
5 Lurobarmetro para la Unin Luropea, 2004, Arobarmetro 2004.
6 La clasiicacin de los nieles de apoyo empleada en este trabajo
aparece en Norris ,1999,.
La pregunta que utiliz Latinobarmetro para medir esta ariable
ue: Ln general, ,dira usted que esta muy satisecho, mas bien sa-
tisecho, no muy satisecho o nada satisecho con el uncionamiento
de la democracia en su pas`.
"
Ln un tercer niel se mide el apoyo a las iv.titvciove.

rivciae. ae regivev aevocratico, tales como el gobierno,
el Poder Legislatio y el Ljecutio, los partidos polti-
cos, la administracin pblica, el Poder Judicial, la poli-
ca y las luerzas Armadas. Las preguntas que se centran
en las instituciones intentan alorar la conianza que
existe en las mismas, consideradas stas en un sentido
amplio mas que en indiiduos particulares asociados a
ellas. Lste tercer niel permite considerar de manera
mas prounda y detallada el desempeno del rgimen,
separando en cierta orma el aspecto del ejercicio de
los gobiernos actuales de los elementos institucionales`
del rgimen, que tienen un caracter mas permanente
8
.
linalmente, en un cuarto niel, se eala la percep-
cin de los pases de la regin en relacin con la ecovo
va ae vercaao, la corrvciv, y sus preocupaciones en re-
lacin con su uturo y el de sus pases.
8ignificado de la democracia en la
regin
La mayora de los pases de la Regin Andina aloran la
democracia como una orma de gobierno en la cual las
cosas se resuelen por discusin y acuerdos. Se eiden-
cia la existencia de una interpretacin churchilliana`
de la democracia, pues an aceptando que sta tiene sus
diicultades, la aloran como el mejor sistema de go-
bierno ,66, segn datos de Latinobarmetro 2004,.
Asimismo, una slida mayora en la regin ,1, consi-
dera que la democracia, pese a algunos problemas, es el
mejor sistema para llegar a ser un pas desarrollado
9
.
Un hallazgo importante del sondeo realizado en 2004
radica en el hecho de que la mayor parte de los andinos
tienen claridad sobre el signiicado de la democracia y
su apoyo se e sustentado en ese conocimiento sobre
las caractersticas del rgimen. Solamente un 3 de los
entreistados dijeron no saber qu es una democracia.
El apoyo a la democracia
La Regin Andina se ha caracterizado por tener nieles
de apoyo a la democracia muy similares al promedio de
Amrica Latina. Desde 1996 y hasta el ano 2004, las
ciras han estado entre un 1 y un 4 ,maximo, por
debajo de la media latinoamericana, excepto en 2001 en
que los datos andinos ueron un 2 mayores que los
del resto de Latinoamrica ,Cuadro 1,.
Sin embargo, el sondeo de 2001 marc un cambio
signiicatio en los nieles de apoyo a la democracia, al
reelar, en general, un descenso en la proporcin de las
personas encuestadas que preeran de manera inequ-
oca los sistemas democraticos de gobierno, particular-
mente en los casos de Colombia y Lcuador, en los que
las ciras bajaron en mas de 10 puntos.
Ln eecto, en este sondeo, a niel regional, solamente
la mitad de los encuestados ,50, expres una predi-
leccin marcada por la democracia, 8 puntos menos que
los registrados en el ano 2000. Con excepcin de Lcua-
dor, que en 199 haba obtenido un bajo ndice de apo-
yo a la democracia ,41,, ningn pas haba presentado
porcentajes de apoyo menores al 50, lo que se oli
comn a partir de 2001, si bien con ariaciones ,tanto
ascendentes como descendentes, importantes entre un
ano y otro. Lsto no ha signiicado, en ningn momen-
to, que las preerencias de los encuestados se hayan in-
clinado hacia los gobiernos autoritarios ,solamente 18
en promedio para el periodo ha maniestado preerir
un gobierno autoritario en algunas circunstancias,. Mas
bien, las ciras han mostrado que la democracia perdi
el aor de los encuestados ante la apata y la indieren-
cia, ya que los porcentajes de personas que respondie-
Si bien es cierto que estas dos variables (apoyo y satis-
faccin) no guardan en principio una relacin directa,
varios acadmicos han concluido que un desempeo
favorable y sostenido a travs del tiempo y, en particu-
lar, un abordaje exitoso de los problemas econmicos y
sociales contribuyen al desarrollo de una creencia am-
plia y fundamental en la legitimidad de la democracia.
8 La pregunta que utiliz Latinobarmetro para medir esta ariable
ue: Por aor, mire esta tarjeta y dgame cuanta conianza tiene en
cada uno de estos grupos de instituciones. Dira que tiene mucha,
algo, poca o ninguna conianza en: a. La Iglesia, b. Las luerzas Ar-
madas, c. Ll Poder Judicial, d. La Presidencia de la Repblica, e. La
Polica, . Ll Congreso, g. Los partidos polticos`.
9 Lstos datos son muy similares al promedio de Latinoamrica: 1
considera a la democracia como el mejor sistema de gobierno y un
2 alora que la democracia es el nico sistema con que el pas
puede llegar a ser desarrollado.
Cuadro 1
Apoyo a la democracia en la Regin Andina {promedios por pais}
J996 J997 J998 J999/ 200J 2002 2003 2004 Promedio Diferencia
2000 J996-2004
Bolivia 64 66 55 62 54 52 50 45 5 -J9
Colombia 60 69 55 50 36 39 46 46 50 -J4
Lcuador 52 41 5 54 40 4 46 46 48 -6
Per 63 60 63 64 62 55 52 45 58 -J8
Venezuela 62 64 60 61 5 3 6 4 65 12
Promedio regional 60 60 58 58 50 53 52 51 56 -9
Promedio America Latina 61 62 62 60 48 56 53 53 5 -8
Cuadro 2
Apoyo a la democracia en la Regin Andina, 1996-2004 {promedio entre paises}
J996 J997 J998 J999/ 200J 2002 2003 2004
2000
Prefiere la democracia 60 60 58 58 50 53 52 51
Prefiere un gobierno autoritario 18 1 19 1 18 14 21 18
en ciertas circunstancias
Indiferente entre el autoritarismo 1 1 18 1 19 18 20 20
y la democracia
ron que la orma de gobierno no implicaba ninguna di-
erencia pasaron de 1 en 1996 a 20 en 2003 y 2004
,Cuadro 2,. Cabe destacar que solamente Venezuela se
aparta de esa tendencia a la baja, registrando incluso a
partir de 2002 alores mayores que los obtenidos du-
rante los primeros anos del periodo de estudio.
Los resultados registrados en los ltimos anos han
generado preocupacin en los crculos acadmicos y
polticos, toda ez que se interpretan como un poten-
cial retroceso democratico, sobre todo si se eala la
tendencia decreciente en el apoyo a la democracia en la
mayora de los pases durante el periodo de estudio ,er
Cuadro 1,. Ln eecto, con excepcin de Venezuela, el
saldo al comparar la eolucin de las aloraciones de
1996 y las de 2004 da siempre resultado negatio, para
un alor regional de -9 para el periodo. Algunos estu-
diosos airman que ante las circunstancias peculiares que
caracterizan la situacin poltica de Amrica Latina en
la ltima dcada ,practicamente no existe alternatia
real a la democracia,, los porcentajes de apoyo a la
democracia por parte de la poblacin son relatiamente
bajos
10
.
Los niveles de satisfaccin con la
democracia
Lxiste una dierencia entre los sentimientos de la ciuda-
dana con respecto a la democracia como ideal y como
orma de gobierno, y el aspecto de su satisaccin con
el uncionamiento practico del sistema democratico.
10 Ver Nohlen ,2002,.
Lstos nieles de satisaccin aran de manera mas am-
plia a lo largo del tiempo y son mas sensibles a los cam-
bios en las condiciones econmicas. Por ejemplo, el
apoyo al ideal de la democracia registr escasas aria-
ciones en los pases europeos durante la primera mitad
de la dcada de 190, pero declin posteriormente como
consecuencia de la espiral inlacionaria y el aumento en
las tasas de desempleo.
Si bien es cierto que estas dos ariables ,apoyo y
satisaccin, no guardan en principio una relacin di-
recta, arios acadmicos han concluido que un desem-
peno aorable y sostenido a tras del tiempo y, en
particular, un abordaje exitoso de los problemas econ-
micos y sociales contribuyen al desarrollo de una creen-
cia amplia y undamental en la legitimidad de la demo-
cracia
11
. As, es posible que en el largo plazo la satisac-
cin con el desempeno del sistema democratico sea un
prerrequisito para su consolidacin, al permitir la crea-
cin de una resera de apoyo intrnseco que nutra al
rgimen en situaciones temporales de crisis. Por supues-
to, la legitimidad de un rgimen democratico tambin
se deria de otra multiplicidad de actores tales como el
tipo de cultura poltica, el desempeno del rgimen en tr-
minos de acilitar bienes de alor poltico como el orden,
el respeto por los derechos humanos, la existencia de
libertades polticas, entre otros, as como las percepcio-
nes sobre regmenes alternatios que resulten actibles.
Lmpero, es probable que la inluencia del desempe-
no socioeconmico de un rgimen democratico tenga
particular importancia en la Regin Andina, donde el
50 de la poblacin ie por debajo de la lnea de po-
breza, existe una inequitatia distribucin del ingreso
12
,
la poblacin siente que no se trata a todos por igual -
principalmente por ser pobre
13
-, existen altos ndices
de corrupcin y la conianza en las personas y las insti-
tuciones es particularmente baja ,Cuadro 3,.
Por ello, y tomando en cuenta las aloraciones rela-
tiamente pobres sobre el desempeno de los regme-
nes, no es de sorprender que apenas un 26 de quienes
respondieron los sondeos entre 1996 y 2004 ,obtenien-
do el promedio entre los cinco pases y durante esos
ocho anos, indicara sentirse satisecho con el desempe-
no democratico. Cabe destacar, asimismo, que el grado
de satisaccin con la democracia ha ariado de manera
considerable durante los nuee anos que cubre el estu-
Pais ndice de Poblacin PBI per capita Gini index
c
corrupcin 2004 bajo linea de US$ 2002
de J4S paises
a
pobreza
b
Bolivia 2.2 ,lugar 122, 62. 2460 44.
Colombia 3.8 ,lugar 60, 64 630 5.6
Lcuador 2.4 ,lugar 60, 35 3580 43.
Per 3.5 ,lugar 6, 49 5010 49.8
Venezuela 2.3 ,lugar 114, 31.3 5380 49.1
Iuente 1ransparencia luman deelopment luman deelopment luman deelopment
International report 2004 report 2004 report 2004
2005 Report UNDP UNDP UNDP
Cuadro 3
ndicadores econmicos y de corrupcin en la Regin Andina
a Lscala de 1 a 10, donde 1 es altamente corrupto y 10 altamente transparente.
b Con base en los datos mas recientes del periodo 1990-2001.
c Ll ndice de Gini mide la desigualdad sobre la distribucin completa del ingreso o el gasto.
Un alor de 0 representa perecta igualdad y un alor de 100 perecta desigualdad.
11 Ver Lipset ,1993,, Diamond, Linz y Lipset ,1989,, McAllister ,1999,.
12 Ll ndice de Gini, para los pases de la regin, se ubica en todos los
casos por encima del 44, segn datos de PNUD ,2004,.
13 Segn los resultados del Latinobarmetro 2004, en la Regin Andina
un 1 de los ciudadanos considera que por ser pobres no son
tratados de manera igualitaria.
dio, tanto en el contexto regional como en pases espe-
cicos. Ll promedio de personas encuestadas que indi-
caron estar muy satisechas` y mas bien satisechas`
con la democracia alcanz slo 2 en promedio para
todos los pases en 1996, ascendi a cerca de 32 en
199 para oler a quedar apenas por debajo del 20
en el ano 2001, repuntar a un 24 en 2003 y oler a
bajar a un 22 en 2004.
Ln el extremo negatio de la satisaccin con el r-
gimen, Lcuador y Per muestran los eectos de una agu-
da crisis poltica y econmica que ha tenido sus mas
graes consecuencias en los dos ltimos anos. Ln am-
bos pases los ndices de satisaccin empezaron a bajar
seeramente a partir de 2001, llegando a su niel mas
bajo en 2004, ano en que el porcentaje de satisaccin
en Lcuador lleg a un 14 y en Per al , los mas
bajos para el periodo en ambos pases.
Ll caso de Venezuela es atpico en la regin, debido
a que los nieles de satisaccin han mostrado un com-
portamiento ascendente en la mayora de los anos y re-
elado ser bastante mas altos con respecto a los demas
pases, sobre todo a partir de 1999. As, en 1996 la satis-
accin con la democracia ue de un 30, y empez a
subir hasta alcanzar un importante 55 en el ano 2000.
Al 2002 baj hasta un 40 y el ano 2004 cerr con una
satisaccin de 42. Al inal del periodo 1996-2004, se
puede decir que Venezuela tiene el promedio mas alto
de satisaccin de toda la regin ,40, y es el segundo
con mejor dierencia positia ,-12,.
Una comparacin de los datos agrupados de la Re-
gin Andina con los datos para Amrica Latina mues-
tra que, a dierencia de 1996, en que tuieron el mis-
mo niel de satisaccin ,2,, para todos los demas
anos la Regin Andina ha estado por debajo del pro-
medio latinoamericano y, de manera complementaria,
las dierencias de porcentajes entre 1996 y 2004 mues-
tran que, eectiamente, Latinoamrica ha logrado un
incremento en sus nieles de satisaccin ,-2, mien-
tras que los pases andinos han isto cmo se deterio-
ra este indicador en las percepciones de sus ciudada-
nos ,-5,.
Cabe tambin destacar que la olatilidad se ubica
como uno de los rasgos caractersticos de esta ariable
en toda la regin, hacindose particularmente eidente
en Boliia y en Colombia. Ln el primer caso, el niel de
satisaccin con la democracia se ele de 25 en 1996
a un 34 en 199 y 1998, descendi al 22 en el ano
2000 y a 16 en 2001, para repuntar al 24 en el 2002
y a 25 en 2003. linalmente, en el ano 2004 se ubic
en un 16. Ln Colombia, por su parte, la satisaccin
con la democracia pas de 16 en 1996 a 40 en 199,
cay a un 2 en el ano 2000 y drasticamente al en
2001. Luego oli a subir al 12, 22 y 30 en 2002,
2003 y 2004, respectiamente. Ll Graico 1 ilustra la
gran olatilidad de la satisaccin con la democracia en
la regin.
linalmente, y a manera de ilustracin, si se compa-
ran las percepciones sobre la democracia en Amrica
Latina con otras regiones del mundo, se eidencia que
Latinoamrica ,y, dentro de ella, la Regin Andina, re-
gistra el niel de apoyo y de satisaccin con la demo-
cracia mas bajo de todas las regiones.
Cuadro 4
8atisfaccin con la democracia en la Regin Andina {ciudadanos muy satisfechos y
considerablemente satisfechos}. En promedio, por pais, 1996-2004
J996 J997 J998 J999/2000 200J 2002 2003 2004 Promedio 2004-J996
(diferencia)
Venezuela 30 35 35 55 41 40 38 42 40 -12
Bolivia 25 34 34 22 16 24 25 16 25 -9
Per 28 21 1 24 16 1 11 18 -21
Lcuador 34 31 33 23 15 19 23 14 24 -20
Colombia 16 40 24 2 12 22 30 22 -14
Promedio Regin Andina 2 32 29 30 19 22 24 22 26 -5
America Latina 2 40 3 3 25 32 28 29 32 -2
La confianza en las instituciones
Ln ista de la amplia ariedad de actores que pueden
incidir en los nieles de satisaccin ciudadana con la
democracia ,inclusie algunos externos y posiblemente
uera del control de los uncionarios o instituciones
democraticas,, quizas se logre una ealuacin mas pre-
cisa de las percepciones de la ciudadana sobre el un-
cionamiento del sistema democratico midiendo la con-
ianza en las instituciones.
Lo que determina la conianza en las instituciones
es la igualdad de trato`. Las razones principales para
sentirse discriminado en la Regin Andina no son la
raza, la edad ni el sexo, sino: la pobreza en primersimo
lugar ,40,, la alta de educacin en segundo lugar ,16,
y la carencia de conexiones en tercer lugar ,10,. Lste
es el corazn de la cultura que esta en transormacin,
que origina ingobernabilidad, y que depende del com-
portamiento de la elite en el ejercicio de sus unciones
en la estructura de la democracia.
Un analisis sobre las opiniones de la ciudadana so-
bre ciertas instituciones especicas puede ayudar a en-
tender hasta qu punto su descontento surge sobre todo
ante los pobres resultados econmicos obtenidos por
los gobiernos, o si tambin nace de la percepcin de
que los procesos e instituciones centrales de la demo-
cracia no uncionan a la altura de las expectatias. Ln
este sentido, destaca el contraste existente entre la alta
conianza obtenida por las instituciones que producen
imagenes ,...la Iglesia con sus ideas de salacin y con-
suelo, y la teleisin, con imagenes de la ida real y con
su crtica a las circunstancias actuales`,, y la baja con-
ianza alcanzada por instituciones que representan la
arquitectura interna de la democracia
14
.
Ln eecto, como puede obserarse en el Cuadro 6,
la institucin que goza de mayor prestigio en la Regin
Andina es la Iglesia Catlica, con un promedio de 4
de conianza. Ln el segundo lugar, muy por debajo del
primero, estan la teleisin y las luerzas Armadas ,4,,
Grafico 1
8atisfaccin con la democracia en la Regin Andina, 1996-2004 {ciudadanos muy
satisfechos y considerablemente satisfechos, porcenta]e por pais}
Cuadro 5
Barmetros globales sobre democracia
Apoyo Satisfaccin Diferencia
Lurobarmetro n.d. 5 -
Afrobarmetro 69 5 -12
Latinobarmetro 51 22 -29
Regin Andina 53 29 -24
luente: Latinobarmetro, dieciocho pases, 2004, Lurobarmetro para
Unin Luropea, 2004, Arobarmetro, doce pases 2004.
1odos los barmetros encuestan slo pases donde hay estados de-
mocraticos.
seguidos de la Presidencia ,32,, la polica ,28,, el
Poder Judicial ,22, y, en los ltimos lugares, con los
nieles de conianza mas bajos, se encuentran dos de
las instituciones undamentales de la democracia, el
Congreso ,19, y los partidos polticos en ltimo lugar
,15,.
Los resultados ameritan, asimismo, hacer tres ob-
seraciones releantes. La primera es que la Iglesia se
ha ubicado en el primer lugar de conianza en todos los
anos del periodo en estudio, con un comportamiento
muy estable. Ln segundo lugar, respecto a la presiden-
cia, debe destacarse que la popularidad de los presiden-
tes es muy olatil, y cambia de acuerdo a las percepcio-
nes sobre el desempeno del gobierno y la integridad y
niel de competencia del titular del Ljecutio y de su
gabinete. As, por ejemplo, si se analizan exclusiamen-
te los datos de 2004, se obsera que en Lcuador y Per,
dos de los pases que han iido mas crisis institucionales
en los ltimos anos, se presentaron bajsimos ndices de
conianza en la presidencia, a saber 11.5 y respec-
tiamente. Por el contrario, en Colombia, donde existe
una buena imagen del presidente Uribe, el ndice de
apoyo a la presidencia se situ en un 64.5
15
.
Por ltimo, el Congreso y los partidos polticos han
sido histricamente las instituciones con menores gra-
dos de conianza a lo largo del periodo en la Regin
Andina. Como bien senala Pachano
16
, en la medida en
que los partidos han ocupado el lugar central en la con-
duccin de los gobiernos, ellos aparecen como los prin-
cipales responsables de la orientacin de las polticas
que han conducido a los resultados negatios. As, el
Congreso goza de la conianza promedio de un 19 de
los andinos, con una cira extrema en 1998 cuando este
ndice se ubic en un 3. De manera similar ocurri
con los partidos polticos, que gozan de un 15 de con-
ianza en promedio, situandose en su ndice mas bajo
en el ano 2003, cuando lograron la conianza de apenas
un 9 de los andinos.
Respecto a los partidos polticos, cabe destacar que,
de acuerdo con Pachano
1
, la percepcin general es que
stos, si bien han tenido durante largos periodos el
monopolio de la accin poltica, no han sido capaces de
orecer condiciones adecuadas para la representacin y
la canalizacin de intereses. La percepcin prealecien-
te es, por tanto, que los partidos ,y sus representantes
en los congresos,, no han estado a la altura de los desa-
os econmicos y sociales.
Un analisis de los datos a niel nacional, para el ano
2004, permite obserar que son Venezuela y Colombia
los pases con mayor niel de conianza en los partidos
y los congresos ,aunque siempre en nieles bajos, ine-
Cuadro 6
Confianza en las instituciones de la Regin Andina {promedios, 1996-2004}
J996 J997 J998 J999/2000 200J 2002 2003 2004 Promedio
J996-2004
Iglesia 5 6 9 6 4 62 3 4
Televisin 54 49 4 4 54 50 35 3 4
Iuerzas Armadas 55 54 48 54 45 44 31 41 4
Presidencia nd 33 34 3 2 nd 2 32 32
Policia 25 31 2 31 2 28 24 30 28
Poder Judicial 28 31 25 4 25 20 15 25 22
Congreso 23 28 3 23 20 20 14 19 19
Partidos politicos 15 20 1 16 1 12 9 13 15
15 Debemos tambin tener en cuenta que los apoyos cambian por dis-
tintos motios. Ln primer lugar, en general, en los pases en que se
producen cambios de gobierno, aumenta el apoyo al inicio de la
administracin. La gente tiene la expectatia de que el nueo gober-
nante hara que uncione mejor la democracia, entregando bienes
polticos y econmicos. 1al ue el caso de Chaez en Venezuela,
donde el apoyo a la democracia alcanz el 61 en el ano 2000 ,cuan-
do ue elegido,, y el caso de 1oledo en Per, con un 62 de apoyo a
la democracia en 2001 ,ano de su eleccin,.
16 Ver Pachano ,2004,.
riores al 31,. Por el contrario, Lcuador, Boliia y Per
presentan las tasas mas bajas de conianza en estas ins-
tituciones ,Graico 3,. Los eectos de las crisis polticas
y de gobernabilidad en estos tres pases se eidencian
en los datos. Asimismo, se conirma lo expresado por
diersos analistas: actualmente la poltica y los partidos
polticos son objeto de un sentimiento de desaeccin y
desconianza por parte de la ciudadana, y aunque ste
es un problema que aecta en mayor o menor medida a
toda Amrica Latina, la Regin Andina lo ie con par-
ticular intensidad
18
.
Resumiendo, la insatisaccin con la democracia
parece no ser un simple relejo de malas situaciones
econmicas ni de la inelicidad con los resultados mas
isibles y concretos del rgimen democratico. Mas bien,
en ista del recelo expresado por las instituciones espe-
cicas, tal hasto pareciera originarse en el mal uncio-
namiento de los procesos undamentales, los actores y
las instituciones del sistema democratico que no resuel-
en los problemas de los ciudadanos y que deraudan
constantemente sus expectatias. Ln este sentido, pro-
blemas como la corrupcin y el estancamiento econ-
mico pesan en el animo de los andinos abonando su
niel de insatisaccin con la democracia.
Las razones del descontento con
la democracia y sus instituciones
Las transiciones hacia la democracia de inales de la
dcada de 190 operadas en Lcuador, Repblica Do-
minicana y Per impulsaron una tendencia regional que
culmin con las transiciones de Panama, Chile, Nicara-
gua y Paraguay alrededor de 1990. Pese a que en algu-
nos casos el proceso de transicin estuo acompanado
de una gran incertidumbre y dej puntos importantes
de conlicto social pendientes de resoler, en trminos
generales los ciudadanos acogieron el adenimiento de
la democracia, dando paso a un renoado sentido de
optimismo y conianza en el uturo poltico de sus pases.
1anto ciudadanos como partidos polticos experi-
mentaron una rapida reactiacin e iniciaron el desem-
peno de sus unciones basicas, ocupando los espacios
que dejaron acantes los militares salientes u otros cii-
les hasta entonces en el poder. Ln los pases que tenan
poca experiencia preia con el gobierno democratico,
el proceso de transicin ue ineitablemente mas arduo,
ya que conlle no slo la creacin de instituciones y
procedimientos democraticos, sino tambin la orma-
cin de una nuea cultura institucional que los partici-
pantes deban internalizar. Lo tpico ue que en los ca-
sos en que las instituciones democraticas ya unciona-
ban pero haban dejado de operar durante interregnos
Grafico 2
Comportamiento de la confianza en las instituciones de la Regin Andina
{1996-2004}
18 Ver Ungar y Aralo ,2004,.
"
militares, la instauracin del imperio de la ley y de prac-

ticas democraticas result un proceso mas rapido y
menos complicado.
Durante los primeros anos de ida democratica, la
actitud predominante de la poblacin ue dar a las insti-
tuciones recin instauradas un respiro para que asumie-
ran sus responsabilidades y cumplieran con sus papeles.
Como era de esperar, en la mayora de los casos esta
luna de miel democratica no dur mucho tiempo. Las
demandas de la ciudadana crecieron, los conlictos so-
ciales se reactiaron, y en la mayor parte de los casos el
descontento con el pobre desempeno de los gobiernos
democraticos se intensiic. Como resultado, desde hace
muchos anos el sistema democratico de los pases
andinos esta asediado por una compleja crisis de
gobernabilidad, que se origina principalmente en la rag-
mentacin de la representacin poltica y de los siste-
mas de partidos, as como en el desmantelamiento de
las capacidades de los Lstados para hacer rente a las
crecientes demandas y conlictos sociales.
Una proporcin de este progresio descontento
puede atribuirse a la siempre negatia correspondencia
existente entre las expectatias idealizadas sobre la de-
mocracia, por una parte, y, por la otra, a su desempeno
real en el contexto de coyunturas polticas y econmi-
cas diciles. Sin embargo, tambin se pueden identii-
car una serie de actores mas especicos que contribu-
yen a la creciente insatisaccin con el desempeno de
las instituciones democraticas, los cuales tienen su ori-
gen ya sea en coyunturas regionales o en enmenos de
caracter mas global.
Ls indudable que el contexto socioeconmico que
enrentan la mayora de los gobiernos andinos contri-
buy a socaar esta resera inicial de e ciudadana en las
instituciones democraticas. La uerte disminucin en los
prstamos externos, las crisis de inanciamiento pbli-
co y los exorbitantes ndices inlacionarios ueron los
indicadores de que los anteriores modelos estatistas y
Grafico 3
Confianza en el Congreso y los partidos politicos en la Regin Andina
{por pais, 2004}
La insatisfaccin con la democracia parece no ser un
simple reflejo de malas situaciones econmicas ni de la
infelicidad con los resultados ms visibles y concretos
del rgimen democrtico. Ms bien, tal hasto pareciera
originarse en el mal funcionamiento de los procesos
fundamentales, los actores y las instituciones del sistema
democrtico, que no resuelven los problemas de los
ciudadanos y que defraudan constantemente sus
expectativas.
proteccionistas de desarrollo no eran iables. Ante tan
signiicatios desequilibrios macroeconmicos y limita-
ciones inancieras, los gobiernos democraticos se ie-
ron obligados a adoptar polticas de ajuste iscal u otras
polticas de austeridad y, en algunos casos, a reducir la
esera estatal y su inluencia en la economa. Si bien las
medidas estaban destinadas a promoer el crecimiento
econmico en el largo plazo, lo cierto es que estas pol-
ticas exacerbaron las diicultades econmicas inmedia-
tas, en especial para los sectores medios y pobres, e in-
tensiicaron las tensiones sociales. Independientemen-
te de sus causas ltimas, los gobiernos e instituciones
democraticas absorbieron la culpa que les achac la ciu-
dadana ante los dolorosos eectos de los remedios adop-
tados en sus esuerzos por superar la crisis econmica.
Ln segundo lugar, en muchos casos, tanto los polti-
cos como las instituciones agraaron estas diicultades
coyunturales con un pobre desempeno. La poblacin
reaccion negatiamente ante situaciones como la in-
capacidad de los gobiernos de tomar decisiones sensa-
tas y eicaces, el aumento de la pobreza, la desigualdad
social y el desempleo, y el incremento de la corrupcin.
Al mismo tiempo, la insatisaccin ciudadana surgi como
resultado de las continuas deiciencias en la obserancia
de los alores democraticos. De acuerdo con lreedom
louse, para el ano 2005 slo uno de los cinco pases
andinos es clasiicado como libre` ,Per,, en tanto los
restantes cuatro estan caliicados como parcialmente
libres`, debido a las deiciencias para garantizar los de-
rechos ciiles as como en el ambito de la libertad de
expresin y de la organizacin poltica ,Cuadro ,.
Cabe recordar, empero, que las tendencias obsera-
das en todo el mundo en relacin con el apoyo poltico
a la democracia, incluyendo las mas consolidadas, apun-
tan a la posibilidad de que otros enmenos mas globales
sean responsables del creciente descontento de la ciu-
dadana con las instituciones democraticas. Un estudio
de Norris reela una tendencia mixta en cuanto a las
dierentes dimensiones del apoyo al rgimen en las de-
mocracias establecidas
19
. Ll apoyo al ideal de democra-
cia se mantiene bastante slido, si bien el niel de satis-
accin con el desempeno del rgimen democratico a-
ra de acuerdo al tiempo y el lugar, sin mostrar ninguna
tendencia clara.
Lntre los posibles actores subyacentes a la decep-
cin con los polticos y las instituciones en las demo-
cracias consolidadas y en las emergentes, se encuentra
el cambio en las modalidades de representacin poltica
como resultado del inal de la Guerra lra, la inluencia
de la teleisin y otras ormas de comunicacin masi-
a
20
, y la globalizacin de la poltica. Ln consecuencia,
las bases ideolgicas o de clase en que tradicionalmente
se ha cimentado la identidad poltica de la ciudadana y
la cohesin de los partidos han sido minadas. De este
modo, ciudadanos y partidos se han isto hasta cierto
punto desorientados, al tiempo que han surgido temas
nueos tales como el medio ambiente, los derechos
humanos, la etnopoltica, la delincuencia, la corrupcin,
etc., que las estructuras tradicionales de representacin
se esuerzan por incorporar en las agendas de las de-
mocracias
21
.
Asimismo, el creciente peso de la publicidad y las
noticias teleisadas han acentuado la personalizacin de
los nculos entre uncionarios pblicos y la ciudada-
na, y ha socaado la importancia de los partidos polti-
cos como instituciones intermediarias. Ls posible que
el deterioro en la identiicacin ciudadana con determi-
nados partidos polticos y la prdida de conianza en las
instituciones representatias que han experimentado las
democracias consolidadas, se origine en esta alteracin
de las lneas histricas de diisin social as como en los
cambios en las modalidades de competencia electoral y
de representacin.
Cuadro 7
Ranking de libertad 2005 en la
Regin Andina
Pais Derechos Libertades Grado de
politicos civiles libertad
Bolivia 3 3 Parcialmente libre
Colombia 4 4 Parcialmente libre
Lcuador 3 3 Parcialmente libre
Per 2 3 Libre
Venezuela 3 4 Parcialmente libre
1 representa el mayor grado de libertad y el menor grado de libertad.
Datos con base en datos del 1 diciembre de 2003 hasta el 30 de
noiembre de 2004.
luente: lreedom louse ,2005,.
19 Ver Norris ,1999,.
20 Ver Sartori ,1999,.
21 Ver Inglehart ,1990 y 2000,.
El nivel de confianza interpersonal
Ln los ltimos anos, diersos sectores acadmicos han
renoado su atencin hacia la importancia de la con-
ianza entre indiiduos y el capital social` para el un-
cionamiento eectio de los gobiernos representatios
y el desarrollo econmico y social
22
. Ll desempeno ei-
ciente de los mercados, las instituciones estatales y otras
ormas de relacin social requieren que exista la posibi-
lidad de que se realicen regularmente transacciones de
beneicio mutuo entre indiiduos y grupos, sin tener
que recurrir de manera indebida a agentes externos. Sera
de esperar que la existencia de mayores nieles de con-
ianza impulsara una mayor cooperacin en la bsque-
da de los objetios sociales y estimulara la organizacin
cica y la participacin en el ambito comunitario. Asi-
mismo, mayores nieles de conianza debieran acilitar,
no slo una participacin mas eectia de la ciudadana
en la poltica y en las actiidades sociales y econmicas
de la comunidad, sino que tambin debieran permitir
una mayor cooperacin dentro de las instituciones bu-
rocraticas y representatias, acilitando una labor mas
eectia de los mismos en la bsqueda del bien comn.
La relacin entre conianza y eectiidad de las ins-
tituciones polticas es de doble a. Debido al amplio
alcance del gobierno y la menor densidad e intensidad
de las relaciones sociales en las comunidades moder-
nas, es posible que las instituciones polticas desempe-
nen un papel importante para determinar la orma mas
diusa y tenue de conianza a desarrollarse
23
. Para lo-
grar una adecuada gestacin de la conianza pareciera
ser clae que las normas de conducta se apliquen de
manera consistente e imparcialmente. Sin las interac-
ciones regulares y estructuradas que pudieran haber
existido naturalmente en el pasado, pareciera que el de-
sarrollo de una conianza social depende de orma mas
estrecha de instituciones que se ganen la conianza de
la ciudadana. De tal orma que, si bien la existencia de
eleados nieles de conianza interpersonal aliia los pro-
blemas de gobernabilidad y los costos de intercambio
en los mercados econmicos, es posible que un trabajo
constante para cimentar la e en las instituciones pbli-
cas contribuya a promoer la conianza en la sociedad.
Al analizar las respuestas de las encuestas anuales
del Latinobarmetro ,Graico 4,, se obsera que una
de las caractersticas mas prominentes de la cultura po-
ltica andina es su bajo grado de conianza interpersonal:
en 1996 se registr un porcentaje del 1, la cira cay
a 15 en los anos 2000 y 2001, para oler a subir a un
19 en 2002, y ubicarse nueamente en un 18 en 2004.
Si desagregamos los datos de los anos 2003 y 2004 a
niel nacional, podemos obserar un comportamiento
releante en Lcuador y Boliia. Los datos de 2003 ubi-
can a ambos pases con los porcentajes mas altos de
22 Ver Putnam ,1993,.
Grafico 4
Confianza interpersonal en la Regin Andina {1996-2004}
conianza interpersonal, con ciras de 20 y 21, res-
pectiamente. Ln el extremo contrario, Venezuela y
Colombia, con 13 ambos, se sitan como los pases
con menor niel de conianza interpersonal. Sin embar-
go, en 2004 los datos muestran un drastico cambio en
esta ariable. As, Boliia, despus de haber tenido los
mas altos ndices en 2003, se ubica con los mas bajos en
el ano siguiente. Asimismo, Colombia y Venezuela me-
joran notablemente sus datos, alcanzado el primero un
22 ,el mas alto de la regin, y Venezuela un 1.
Lcuador, por su parte, se mantiene relatiamente esta-
ble al registrar un 19 de conianza ,Graico 5,.
Si, como senalamos anteriormente, el uncionamien-
to de las instituciones polticas desempena un papel
importante para determinar la orma de conianza a
desarrollarse, es muy posible que la crtica situacin
poltica de Boliia haya incidido en la disminucin de la
conianza interpersonal de un ano a otro, dado el des-
encanto y la poca credibilidad generada por los sectores
polticos en los ltimos dos anos.
Ln sentido inerso, es probable que el crecimiento
de la conianza interpersonal en Colombia est rele-
jando, en buena parte, la seguridad que ha generado el
gobierno de laro Uribe y el impacto de su gestin
gubernamental, que goza de amplia aceptacin de la ciu-
dadana.
Apoyo a la economia de mercado
Ll Latinobarmetro 2004 muestra que los pases de la
Regin Andina estan bastante insatisechos con el un-
cionamiento de la economa de mercado y con algunas
de las reormas econmicas de los ltimos anos. Si bien
los resultados del estudio indican un incremento en la
satisaccin con este modelo econmico en el ano 2004
en relacin con 2003 ,de 13 en promedio regional a un
15,, aectado principalmente por el crecimiento en
Colombia y Venezuela, los ndices, en general, reelan
que hay mas del 0 de la poblacin en cada pas que no
esta satisecha con la economa de mercado ,Cuadro 8,.
Grafico 5
Confianza interpersonal, por pais {2003-2004}
Cuadro 8
8atisfaccin con la economia de mercado,
2003-2004
Pais 2003 2004
Bolivia 11 11
Colombia 16 21
Lcuador 11 12
Per 5
Venezuela 18 28
Regin Andina 13 15
America Latina 16 19
Adicionalmente, las priatizaciones han enido perdien-
do apoyo, hacindose claro un alto niel de desconten-
to con las mismas ,1 en la regin,.
Pese a ello, datos recientes muestran que el 59 de
los andinos considera que la economa de mercado es
el nico sistema para que los pases de la regin alcan-
cen el desarrollo. Adicionalmente, un 59 e a la em-
presa priada como indispensable para el progreso de
la regin ,Cuadro 9,.
Ln general, y a pesar de los criterios a aor de la
economa de mercado, la ciudadana percibe que los
pases an por mal camino ,3,, y endosa la responsa-
bilidad de esta situacin a las polticas econmicas y a
ciertos icios gubernamentales entre los que destaca la
corrupcin poltica.
Corrupcin
La corrupcin poltica es un delito tan antiguo como el
Lstado, y del cual la Regin Andina no ha escapado.
Los datos de Latinobarmetro 2004 eidencian un pa-
norama andino sombro con respecto a la misma, ya
que, en promedio, un 41 de la regin considera que la
corrupcin nunca se podra eliminar, cira incluso ma-
yor que la media latinoamericana ,3,. Lcuador regis-
Cuadro 9
Actitudes hacia el mercado, 2004
Pais Lconomia de mercado: Insatisfaccin con la Lmpresa privada es
nico sistema para privatizacin de los indispensable para
ser desarrollado servicios pblicos el desarrollo
Bolivia 5 5 48
Colombia 63 4 61
Lcuador 51 4 61
Per 61 1 58
Venezuela 61 59 66
Regin Andina 59 1 59
Grafico 6
La corrupcin nunca se podra eliminar
{totales por pais, 2004}
tra el grado mas alto de escepticismo ,53,. Ln este
sentido, y para el resto de los pases, los datos son igual-
mente preocupantes: Venezuela, 42, Per, 40, Boli-
ia, 36, y Colombia, 36.
Consideraciones finales
La noticia positia es que la mayora de los andinos apoya
a la democracia como orma de gobierno y a la econo-
ma de mercado como el mejor camino para ser desa-
rrollados, al menos con respecto a lo que percibe como
sus opciones.
Nuee anos de datos de Latinobarmetro permiten
airmar que la democracia en la Regin Andina tiene un
piso duro. Ll apoyo a la democracia eidencia un niel
relatiamente estable entre el 51 y el 60. Ls cierto
que los ciudadanos expresan mas conianza en las luer-
zas Armadas que en el Congreso o los partidos polti-
cos, pero tambin es cierto que no respaldan
mayoritariamente la alternatia de que stas asuman el
poder. La democracia se apoya en parte en la creencia
de la ciudadana de que debe tener el derecho de esco-
ger sus lderes e incidir en la ormulacin de polticas
pblicas, y que, si bien dista de ser perecto, este rgi-
men es mejor que todos los otros que son actibles.
Basada en consideraciones de principios o mas prag-
maticas, lo cierto es que el respaldo a la orma de go-
bierno democratica y a la economa de mercado ha sido
constante y aceptable en la mayora de los pases andinos,
sin embargo, el grado de satisaccin con la democracia
y la conianza en sus instituciones representatias es muy
bajo en la regin.
,Qu razones explican este comportamiento No
hay una respuesta nica ni acil.
Ln eecto, el uncionamiento de la democracia y de
la economa de mercado no satisace a una ciudadana
con grandes expectatias y cada ez mas exigente. Se
mantienen proundas desigualdades en la regin, exis-
ten altos nieles de pobreza, el crecimiento econmico
ha sido insuiciente. Sin embargo, en su mayora, la gen-
te sabe que sin democracia y sin economa de mercado
no hay progreso, pero tambin sabe que la democracia
no esta dando los resultados que ellos desean. Ls preci-
samente esta incongruencia entre la expectatia de lo
que la democracia debera haber trado y lo que eecti-
amente trajo lo que produce malestar ciudadano e ines-
tabilidad, y lo que ha erosionado, hasta cierto punto, la
e ciudadana en la nocin mas abstracta de la democra-
cia como conjunto de ideales y sistema de gobierno.
Pero tambin pareciera ser que la gente esta apren-
diendo a dierenciar entre el apoyo a la democracia como
sistema, por un lado, y el apoyo a los actores, por el
otro. Los ciudadanos y ciudadanas empiezan a distin-
guir entre la democracia como sistema de gobierno y el
desempeno de sus gobernantes en particular. Las insti-
tuciones de la democracia aumentan su legitimidad en
la medida que las elites tienen un buen desempeno, en
la medida que se gana la batalla contra la corrupcin y
en la medida en que hay moilidad social. Como dice
Durkheim, las instituciones las hacen los hombres, y las
razones de ingobernabilidad no estan slo en las imper-
ecciones de los sistemas legales o en la alta de capaci-
dad del Lstado en imponer la ley, sino en la credibilidad
de los hombres que las dirigen
24
.
Ciertamente, los datos muestran que es con las elites
polticas con quienes la mayora de los ciudadanos pa-
rece no estar conorme. Como bien apunta Marta La-
gos, la gente no quiere perder la democracia sino des-
hacerse de los malos gobernantes.
As, lo que esta en el centro de la crtica en la Regin
Andina son las elites y su desempeno, debido a que s-
tas han creado grandes expectatias a las cuales hasta
ahora no han sabido dar respuesta eicaz. Sin solucio-
nes simples, sin gobiernos autoritarios, sin reoluciones
de izquierda, sin populismos a la ieja usanza, los ciuda-
danos de la Regin Andina estan aprendiendo que la
democracia signiica que la gente puede botar los go-
biernos que lo hacen mal`
25
. Ln suma, pareciera que
hay un proceso de maduracin y de aprendizaje en el
cual los ciudadanos apoyan las estructuras democrati-
cas y, dependiendo de su labor, aprueban o desaprue-
ban a las elites gobernantes, prueba de ello han sido las
recientes salidas anticipadas del gobierno de Sanchez
de Lozada en Boliia ,2003, y de Lucio Gutirrez en
Lcuador ,2005,.
1ambin es indiscutible que las diicultades econ-
micas y sociales que ienen enrentando la mayora de
los pases de la regin contribuyen a este desencanto.
Por ello, y dada la importancia que esta ariable tiene
para el uturo de la gobernabilidad democratica, este
tema amerita un estudio y un seguimiento proundo en
el transcurso de los prximos anos.
24 Ver Zoatto y Lagos ,2005,.
25 Ver Lagos ,2002,.
"
Concomitantemente, el resultado de todos estos

procesos es que en algunos pases el sistema de parti-
dos se encuentra seriamente debilitado y la credibilidad
del Congreso, otras instituciones democraticas y la de
los polticos se ha erosionado
26
. Ln algunos pases esto
ha lleado a la desaparicin, en trminos practicos, de
partidos polticos importantes y de larga trayectoria
,Venezuela y Per, por ejemplo,, y ha diicultado an
mas a las instituciones representatias tradicionales el
desempeno eectio de sus unciones clae.
Una consecuencia de esta eolucin de los hechos
es que la competencia democratica tiende a olerse mas
incierta y tensa, la representacin se uele mas
personalista y la rendicin de cuentas entre polticos y
electores se torna mas dbil. Ln algunos casos, la prdi-
da de credibilidad en los uncionarios elegidos, partidos
polticos y congresos ha debilitado la capacidad del Ls-
tado de dar una respuesta eectia a los problemas eco-
nmicos y sociales, debido a lo ragil de la conianza
ciudadana en la integridad y sensatez de cualquier tipo
de accin que emprendan. Asimismo, el deterioro en la
reputacin de los partidos polticos y los congresos con-
solida la tendencia a conertir tales sistemas cada ez
mas en democracias delegatias`, en las que el Ljecu-
tio prealece en la toma de decisiones y queda sujeto a
una igilancia escasa en el ejercicio de sus acultades
2
.
Adicionalmente, se obsera una especie de nostal-
gia por un liderazgo uerte, lo cual ha ayudado a llegar
al gobierno ,en el ambito nacional y subnacional, a l-
deres que preiamente haban intentado acceder, o que
de hecho haban accedido, al poder mediante golpes de
Lstado, como se dio en Lcuador y Venezuela. Ln otros
casos, el malestar ha lanzado al poder a desconocidos
de la arena poltica ,outsiders`, cuyos nexos con los
partidos tradicionales eran dbiles o inexistentes, o que
haban sido lderes de tales partidos en otro momento y
luego se distanciaron de esos nexos, tales son los casos
de Gutirrez en Lcuador y Uribe en Colombia. 1am-
bin se ha abierto la puerta a la institucionalizacin de
grupos representatios de sectores o etnias ,etno-
poltica,, como en Boliia
28
y en Lcuador. Ln todos los
casos, su discurso poltico adquiri una clara orienta-
cin populista y antipartidista, y se reorz la tendencia
hacia una orma mas personalista de representacin. Ll
populismo sustituye as, de alguna manera, a la solucin
abiertamente autoritaria, y el peligro de su aance en los
prximos anos en la Regin Andina podra resultar en
un dano a las instituciones democraticas y en un impul-
so hacia la deconstruccin` democratica
29
.
Una ltima relexin. Cualquier estudio comparado
de la poltica en la Regin Andina debe tener en cuenta
que las dierencias hacen la dierencia, y en los datos del
Latinobarmetro, eectiamente, estas dierencias sal-
tan a la ista. Ln otras palabras, los pases son muy dis-
tintos entre s, pese a que se les suele presentar como
una regin homognea. A manera de ilustracin, al ha-
cer una clasiicacin de los resultados del Latino-
barmetro por pas correspondientes al 2004, respecto
de cinco percepciones claes ,apoyo a la democracia,
satisaccin con la democracia, conianza interpersonal,
conianza en los partidos polticos e indierencia res-
pecto al sistema poltico,, se obsera que algunos pases
se ubican recuentemente en la parte superior de la cla-
siicacin y otros en la parte inerior: Venezuela se sita
como el pas con alores que se identiican mas con un
desarrollo seguro de la democracia, mientras que, en el
otro extremo de la escala, Per y Boliia se ubican como
los pases que menos corresponden al patrn positio
para la democracia ,Cuadro 10,.
Como bien ha senalado Martn 1anaka, los desaos
en la actualidad parecen ser mas complicados que en
Se mantienen profundas desigualdades en la regin,
existen altos niveles de pobreza, el crecimiento eco-
nmico ha sido insuficiente. Sin embargo, en su ma-
yora, la gente sabe que sin democracia y sin econo-
ma de mercado no hay progreso, pero tambin sabe
que la democracia no est dando los resultados que ellos
desean.
26 Lagos senala que la poltica institucionalizada a tras de los parti-
dos polticos ha perdido credibilidad y que la gente esta saliendo a la
calle para decir lo que piensa, porque los partidos los interpretan
cada ez menos. Ver Lagos ,2005,.
2 Ver O`Donnell ,1994,.
28 Ln Boliia, las Agrupaciones Ciudadanas ,ACs, y las Poblaciones
Indgenas ,PIs, ueron consagradas constitucionalmente, luego de
que los partidos hubieron resistido su iabilizacin durante muchos
anos, a pesar de la demanda creciente de la opinin pblica de
desmonopolizar` la representacin poltica. A partir de las reor-
mas constitucionales de ebrero de 2004, las ACs y PIs son recono-
cidas como equialentes uncionales de los partidos, con requisitos
de constitucin y uncionamiento iguales.
dcadas pasadas, por tener sociedades mas moilizadas
y democraticas, pero enrentando nueos desaos
globales con actores sociales y polticos uertemente
cuestionados y limitadas capacidades estatales. Ln pa-
ses como Per y Venezuela, el desao poltico principal
hacia adelante esta marcado por la herencia que deja el
colapso del sistema de partidos y del orden institucional:
es la construccin de un nueo sistema de representa-
cin que supere la debilidad de los actores sociales y
polticos, con instituciones estatales autnomas que res-
tauren el equilibrio de poderes y mecanismos de
accovvtabiit, horizontal seriamente debilitados en los
ltimos anos. Ln Boliia, Colombia y Lcuador el desa-
o poltico principal esta marcado por algunas de las
consecuencias de la ampliacin del sistema poltico, y
cmo institucionalizar los mayores nieles de participa-
cin y moilizacin poltica, eitando tanto el desarro-
llo de uerzas antisistmicas como de respuestas autori-
tarias`
30
.
Resumiendo: la actual experiencia democratica
andina, pese a ser la mas amplia y duradera de su histo-
ria, no ha pasado el examen de su consolidacin por
mritos propios
31
. Los datos que hemos analizado ei-
dencian que la democracia, si bien es la orma de go-
bierno preerida, no ha logrado aumentar su apoyo di-
uso ni mejorar su apoyo especico, el cual sigue de-
pendiendo en gran medida del desempeno econmico
y social de los gobiernos. Lste problema de ondo ha
sido senalado por el PNUD, en su Inorme sobre la
democracia en Amrica Latina`: durante los ltimos
einticinco anos hemos conquistado democracias elec-
torales que uncionan a tras de elecciones basicamente
libres y limpias, y hemos, ademas, empezado a aplicar
todas las reormas econmicas que componan el lla-
mado Consenso de \ashington. Sin embargo, no tene-
mos ningn resultado notable en materia de reduccin
de la pobreza y seguimos siendo la regin mas desigual
del planeta. Cada da mas desigual. Ls ah donde hay
que buscar las causas mas proundas de la desaeccin
con los partidos y con la democracia que las encuestas
nos muestran todos los das.
Por tanto, los procesos pendientes para llegar a una
democracia plena son proundos, muchos de los cuales
requieren una generacin o mas para ser desmantela-
dos. Por todo ello, el que crea que la democracia es un
enmeno como la salida del sol se equioca. Llla es
mas bien como un arbol rutal, que hay que podar, abo-
nar, regar y proteger de las heladas muchos anos antes
de que empiece a dar sus rutos. Luego hay que saber
cosechar. Ll error ha consistido en creer que la demo-
cracia es slo una estructura ormal, normatia, restan-
dole importancia a la cultura que se requiere para soste-
nerla
32
. Ll desao consiste en transitar ahora de nues-
tras actuales democracias electorales a democracias de
ciudadanos y ciudadanas.
Cuadro 10
Clasificacin de paises andinos, con relacin a cinco percepciones
Ranking Apoyo a la Satisfaccin con Confianza Confianza en los Indiferencia respecto
democracia la democracia interpersonal partidos politicos al sistema politico
c
J Venezuela Venezuela Colombia Venezuela Venezuela
2 Colombia
a
Colombia Lcuador Colombia Boliia
3 Lcuador
a
Boliia Venezuela Per Lcuador
4 Boliia
b
Lcuador Per Boliia Per
S Per
b
Per Boliia Lcuador Colombia
a Ambos pases cuentan con un 46 de apoyo.
b Ambos pases cuentan con un 45 de apoyo.
c Ll nmero 1 corresponde a la menor indierencia, el 5 a la mayor indierencia.
32 Ver Zoatto y Lagos ,2005,.
30 Ver 1anaka ,2005,.
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Bibliografia
31 Los sistemas de partidos en los pases andinos
MAR1N 1ANAKA
Los sistemas de partidos en los pases
andinos: autoritarismos competitios
y reormismo institucional
1
ganancias en la competencia ivter o ivtrapartidaria. Las

reormas, si bien no han tenido necesariamente los eec-
tos esperados, s han ampliado la participacin y permi-
tido el aance de uerzas sociales y polticas tradicional-
mente excluidas. De otro lado, tenemos dos casos ,Per
y Venezuela, en los que se produjo un colapso de los
sistemas de partidos. Lsto impidi, en el primer caso, y
trunc en el segundo, que se dieran los procesos de re-
orma y apertura que se produjeron en los otros casos.
Asimismo, el extremo debilitamiento de los partidos y
la destruccin del orden institucional que los sostena,
desaparecieron en la practica las barreras y los lmites
que impiden un ejercicio autoritario del poder, esto per-
miti que se establezcan regmenes que caracterizamos
como autoritarismos competitios, es decir, gobiernos
legtimos desde el punto de ista electoral, pero que no
respetan mecanismos basicos de accovvtabiit, horizon-
tal propios de toda democracia.
Desde 1998, la regin enrenta un nueo ciclo
recesio, el cual ha lleado a hablar de una media dca-
da perdida`, resultado del agotamiento de la primera
generacin` de reormas estructurales y de un contexto
internacional aderso, que recin parece estar llegando
a su inal, no slo eso, tambin se agot la eicacia pol-
tica de las reormas institucionales mencionadas, y, a la
ez, se enrenta la moilizacin de sectores actios, pre-
cisamente como consecuencia de las reormas imple-
mentadas en los ltimos anos. linalmente, a los desa-
os internos se suman los desaos que presenta la
ntroduccin
Ln este trabajo estudio las consecuencias que tiene
sobre la dinamica de la democracia el colapso o la eo-
lucin en medio de la crisis de los sistemas de partidos,
tomando como unidad de analisis a los pases de la Re-
gin Andina en las ltimas dos dcadas, es decir, dentro
del marco del paso de un modelo sociopoltico nacio-
nal-popular estatista` hacia otro regido por el mercado.
Las diersas respuestas que los actores polticos dieron
a los desaos impuestos por ese cambio marcaron dos
caminos. Ln los casos de eolucin en medio de la cri-
sis ,Boliia, Colombia y Lcuador,, en los que los siste-
mas de partidos lograron mantenerse a pesar de graes
dicit de legitimidad y en contextos de graes restric-
ciones iscales, se generaron incentios para que algu-
nos actores impulsen un conjunto de reormas institu-
cionales con importantes eectos democratizadores, mu-
chas de ellas promoidas por organismos multilaterales
y actores transnacionales. Con estas iniciatias, estos ac-
tores buscaron legitimar el sistema y a la ez obtener
1 Pude desarrollar las ideas presentes en este texto durante una estan-
cia de inestigacin postdoctoral en el Helen Kellogg Institute or
International Studies de la Uniersidad de Notre Dame, en el primer
semestre de 2003. Agradezco los comentarios a una primera ersin
de este texto recibidos en el seminario Cri.i. iv tbe .vae.: Mavagivg
Regiova Oraer, realizado el 19 y 20 de junio de 2003 en la Uniersidad
de Oxord, especialmente los de Mnica Serrano, tambin los de
Simn Pachano, que recib recientemente.
globalizacin. Nueamente, los actores polticos tienen
ante s grandes retos, que ponen a toda la regin en una
gran tensin, y que incluso cuestionan para algunos su
iabilidad como Lstados-nacin. Una ez mas, de las
respuestas de los actores depende el rumbo de cada uno
de los pases en los prximos anos.

Ln las dcadas de los anos ochenta y noenta se
produjo el agotamiento de la matriz de relaciones so-
ciales, polticas, econmicas y culturales igente en la
regin desde la dcada de los anos treinta del siglo XX,
lo que Garretn et a. ,2003, han llamado matriz nacio-
nal-popular estatista`, que se expres en la crisis de la
deuda, graes problemas iscales y altas tasas de inla-
cin ,que llegaron a nieles hiperinlacionarios en algu-
nos pases,, los cuales obligaron a la implementacin de
drasticas polticas de ajuste estructural que causaron
uertes recesiones y tuieron altos costos sociales. Un
intento de respuesta ue la implementacin de un con-
junto de reormas dirigidas a liberalizar las economas y
a orientarlas segn lgicas de mercado, desde patrones
polticos signados por un gran protagonismo del Poder
Ljecutio, actuando de manera aislada y con altos gra-
dos de autoritarismo
2
. 1odo esto conigur una co-
yuntura crtica` ,Collier y Collier, 1991,, es decir, una
coyuntura cuya resolucin tendra proundas consecuen-
cias de largo plazo. Ln este marco, encontramos que
los sistemas de partidos de los pases andinos aronta-
ron serios problemas que cuestionaron su legitimidad.
Dado que la implementacin de polticas de integra-
cin populistas tradicionales estaba seriamente limita-
da, se respondi al descontento por medio del impulso
de diersos procesos de reorma institucional, buscan-
do ampliar la participacin e incluir dentro del sistema
poltico a sectores -hasta ese momento- excluidos o
subordinados. Con estas iniciatias, algunos actores bus-
caron obtener ganancias en la competencia ivter o
ivtrapartidaria, y a la ez relegitimar el rgimen demo-
cratico. Ln este sentido, podemos mencionar el proce-
so de regionalizacin iniciado en Per en 1988, la polti-
ca de descentralizacin y el cambio del sistema electo-
ral en Venezuela hecho eectio en las elecciones de
1989, el proceso de descentralizacin iniciado en la pri-
mera mitad de los anos ochenta e impulsado con la Cons-
titucin de 1991 en Colombia, Constitucin que contu-
o normas que buscaron abrir el sistema poltico y ate-
nuar el peso de los partidos tradicionales, la ley de par-
ticipacin popular, y diersas reormas constitucionales
y del sistema electoral de mediados de la dcada de los
anos noenta en Boliia, que buscaron tambin ampliar
un sistema percibido como cerrado, inalmente, dier-
sas reormas que llearon al progresio reconocimien-
to de derechos para la poblacin indgena y espacios
para la participacin de sus organizaciones en Lcuador,
que culminan en la Constitucin de 1998, as como di-
ersas reormas electorales ,1994, 199, y la nuea Cons-
titucin de 1998,, que buscaban tambin darle mayores
opciones a los electores mas alla de los partidos tradi-
cionales.
Pese a que todos los pases de la regin pasaron por
graes trastornos, a lo largo de los anos se ueron peri-
lando dos caminos: de un lado, en Per y Venezuela se
produjo el colapso de sus sistemas de partidos, mien-
tras que en Boliia, Colombia y Lcuador stos eolu-
cionaron en medio de la crisis. Lsa dierencia tuo gran-
des consecuencias. Ln los dos primeros casos se con-
solidaron gobiernos autoritarios, mientras que en los
otros, en medio de sus problemas, se dieron procesos
de apertura poltica y reorma institucional con impor-
tantes eectos democratizadores
3
. La dierencia entre los
dos caminos hay que encontrarla en el ambito poltico:
en el segundo grupo de pases tenemos que los parti-
dos, de diersas maneras, lograron eitar que sus dispu-
tas internas quebraran sus estructuras organizatias ba-
sicas, logrando los sistemas de partidos subsistir gracias
a la alternancia interpartidaria y cierta renoacin intra-
partidaria. As, en los tres casos mencionados tuimos
cierto debilitamiento de los actores tradicionales y la
aparicin de nueos actores, pero sin que las caracte-
rsticas de la competencia poltica se alteren de manera
radical, al menos hasta el nueo ciclo de crisis iniciado
en 1998. Por el contrario, en Per y Venezuela, graes
pugnas ivtra e ivterpartidarias llearon a procesos de di-
isin y crisis en todos los actores del sistema, que, al
ocurrir en coyunturas crticas en las que eran particular-
3 Ver Mainwaring ,1999,, y Alcantara y lreidenberg ,2002,.
2 O`Donnell ,1994, caracteriz esto como democracias delegatias`,
Garretn, et a. ,2003, hablan del intento de implantar una matriz
neoliberal`. Nam ,1994, habla de una primera generacin` de re-
ormas estructurales. Ver tambin \ise et a. ,2003,.
"
mente ulnerables, llearon al poder a ovt.iaer.

antisistema ,Alberto lujimori y Hugo Chaez, cuya pos-
terior consolidacin acab con el sistema de partidos
igente.
Ln Boliia, Colombia y Lcuador, si bien las reor-
mas implementadas no necesariamente tuieron los eec-
tos esperados por sus autores, s puede airmarse que
tuieron consecuencias signiicatias en un sentido de-
mocratico amplio: el reconocimiento de derechos y la
apertura de espacios participatios acilit el empo-
deramiento ,evorervevt, de sectores tradicionalmente
excluidos, que ya enan ganando importantes espacios
por s mismos, creandose una estructura de oportuni-
dad poltica aorable para stos. As, en Boliia y Lcua-
dor, destaca el aance del moimiento indgena, y, en
los tres pases, la emergencia de nueos actores que re-
noaron la escena poltica
4
. Ln suma, sostengo aqu que
la permanencia de los sistemas de partidos tuo eectos
positios sobre la dinamica democratica, y que esta per-
manencia ayuda a entender la dierencia entre una lgi-
ca autoritaria y una compleja historia de reormismo
institucional, con eectos democratizadores, que suele
ser pasada por alto.
Por el contrario, en Per y Venezuela llegaron al
poder lderes antisistema como lujimori y Chaez, que
desarrollaron estrategias de conrontacin con los par-
tidos tradicionales y con las instituciones que limitaban
el ejercicio de su poder, aproechando el descrdito de
stos ante la ciudadana. Por diersos medios, algunos
abiertamente ilegales o rayando en la ilegalidad, logra-
ron acabar polticamente con ellos, siendo capaces al
mismo tiempo de concitar un importante respaldo ciu-
dadano. Ln un contexto de hegemona, lograron apro-
bar nueas Constituciones y un nueo orden legal que
les permiti nombrar o controlar a las nueas autorida-
des de los poderes pblicos, con lo que limitaron
sustantiamente la competencia poltica, el pluralismo
y el equilibrio de poderes, instaurando as lo que pode-
mos caracterizar como avtoritari.vo. covetitiro.: regme-
nes legitimados por elecciones medianamente crebles,
pero donde los mecanismos de accovvtabiit, horizontal
,O`Donnell, 1998, no tienen existencia real. Lste des-
enlace puede explicarse por la debilidad de la oposicin
social y poltica a estos gobiernos: los iejos actores no
se recuperaron de su cada, los nueos no tienen la uer-
za suiciente, y entre todos no logran superar proble-
mas de accin colectia para construir una oposicin
eectia. De otro lado, al no encontrar lmites eectios,
el poder desarrolla tendencias autoritarias. Lste tipo de
rgimen hbrido` pone grandes desaos a las polticas
de deensa y promocin de la democracia.
Desde 1998, la regin ie nueamente grandes ten-
siones, en un nueo entorno de recesin esta ez aso-
ciado al agotamiento de la primera generacin` de re-
ormas orientadas al mercado y a grandes crisis inan-
cieras internacionales -que llearon a que la CLPAL se
reiriera a una media dcada perdida` en la regin en-
tre 1998 y 2002-, lo que pone a estos pases en una
nuea coyuntura crtica. Sin embargo, en la actualidad
los desaos parecen ser mas complicados que en dca-
das pasadas, por tener sociedades mas moilizadas y
democraticas ,en gran medida, como consecuencia de
las reormas institucionales resenadas,, pero enrentan-
do nueos desaos globales con actores sociales y pol-
ticos uertemente cuestionados y con limitadas capaci-
dades estatales. Ln pases como Per y Venezuela, el
desao poltico principal hacia delante esta marcado por
la herencia que deja el colapso del sistema de partidos y
del orden institucional: es la construccin de un nueo
sistema de representacin que supere la debilidad de
los actores sociales y polticos, con instituciones estata-
les autnomas que restauren el equilibrio de poderes y
los mecanismos de accovvtabiit, horizontal seriamente
debilitados en los ltimos anos. Ln Boliia, Colombia y
Lcuador, el desao poltico principal esta marcado por
algunas de las consecuencias de la ampliacin del siste-
ma poltico, y por cmo institucionalizar los mayores
nieles de participacin y moilizacin poltica, eitan-
do tanto el desarrollo de uerzas antisistmicas como el
de respuestas autoritarias.
4 Lste proceso de reormismo institucional estuo tambin en mar-
cha en Venezuela ,descentralizacin y reorma del sistema electoral,
y podra haber prosperado en Per, pero ue interrumpido por la
irrupcin de los ovt.iaer. a los que ya hicimos reerencia.
Pese a que todos los pases de la regin pasaron por
graves trastornos, a lo largo de los aos se fueron perfi-
lando dos caminos: de un lado, en Per y Venezuela, se
produjo el colapso de sus sistemas de partidos, mien-
tras que en Bolivia, Colombia y Ecuador stos evolucio-
naron en medio de la crisis.
El colapso del sistema de partidos
en Per y Venezuela, y la
constitucin de autoritarismos
competitivos
5
La mayor parte de la literatura existente sobre los co-

lapsos de los sistemas de partidos en Per y Venezuela
centra su explicacin en el mal desempeno de los go-
biernos preios a la llegada de los ovt.iaer. al poder, y en
su incapacidad para dar respuestas adecuadas al agota-
miento del modelo nacional-popular estatista. As, los
partidos del sistema se habran turnado en el ejercicio
del poder, habran racasado en responder a las deman-
das populares y, sucesiamente, habran perdido la con-
ianza de los ciudadanos, por lo que al inal stos busca-
ron una opcin uera del sistema. Sin embargo, el mal
desempeno gubernatio ,sucesio, de los partidos no
puede ser una explicacin satisactoria, porque la
competencia en un sistema de partidos permite la alter-
nancia entre partidos y, tambin, entre lderes y grupos
al interior de stos, de otro lado, los otros pases andinos
pasaron por situaciones de crisis de legitimidad tanto o
mas graes, pero no se produjo el colapso. linalmente,
debemos recordar que la llegada al poder de lujimori
en 1990 era absolutamente impreisible apenas sema-
nas antes de que sta ocurriera ,se esperaba un triuno
del candidato Mario Vargas Llosa, representante de una
coalicin de partidos dominada por partidos tradicio-
nales`,, y que la llegada al poder de un ovt.iaer como
Chaez recin empez a tomar cuerpo hacia inales de
199 ,antes de eso Chaez y el Moimiento Boliariano
Reolucionario 200 -MBR-200- tenan una postura abs-
tencionista,. La crisis y el descontento ciudadano po-
nen a los partidos en una situacin de ulnerabilidad,
pero esto no basta para construir una explicacin sui-
ciente del colapso, para esto hay que considerar tam-
bin los seeros conlictos internos en los partidos del
sistema, ocurridos en contextos electorales particular-
mente crticos. La simultaneidad de esos conlictos ue
lo que en realidad cre las condiciones que permitieron
la llegada al poder de lujimori en Per y de Chaez en
Venezuela.
Al llegar al poder, ambos lderes estaban en minora
en el Congreso, tenan bancadas con poca experiencia,
lideraban moimientos sin mayor organizacin o pro-
yectos bien deinidos, a la ez, un conjunto de restric-
ciones institucionales limitaban el ejercicio de un
presidencialismo extremo. De otro lado, sin embargo,
enrentaban una oposicin social y poltica dbil y
desprestigiada, desprestigio que ademas comprenda a
las instituciones que se erigan en barreras para un ejer-
cicio discrecional del poder. Ls acil entender, enton-
ces, por qu ambos lderes siguieron estrategias de con-
rontacin con los actores y las instituciones que los
limitaban, al hacerlo, aumentaban su popularidad y mar-
gen de maniobra. Ambos presidentes lograron en este
contexto construir coaliciones suicientemente amplias
para emprender la destruccin de las instituciones exis-
tentes, y la construccin de nueas bajo su hegemo-
na. Ahora bien, la llegada al poder de ovt.iaer. o de lde-
res con retricas antisistema no llea necesariamente a
la destruccin del sistema de partidos. Casos como los
de Collor en Brasil, Serrano Llas en Guatemala o
Bucaram en Lcuador, muestran a presidentes que per-
dieron en su conrontacin con el e.tabi.bvevt, otros
casos muestran a presidentes que llegaron al poder con
uertes crticas a los partidos tradicionales, pero que
rapidamente entendieron que deban llegar a algn
acuerdo con ellos para gobernar ,Caldera en Venezue-
la, por ejemplo,. ,Por qu lujimori y Chaez tuieron
xito all donde otros racasaron Ln el primer caso
ue crucial el control del proceso hiperinlacionario,
en el segundo, un aortunado tivivg electoral, como
eremos.
Ll camino del presidente lujimori, que termin en
la construccin de un rgimen ormalmente democra-
tico pero con una dinamica autoritaria, empez
elocuentemente con el golpe de Lstado de abril de 1992,
por el cual se decret la disolucin del Congreso y de
los gobiernos regionales, la reestructuracin de la
Contralora General de la Repblica y la interencin
del Poder Judicial, del Consejo Nacional de la Magistra-
tura, del Ministerio Pblico y del 1ribunal de Garantas
Constitucionales. Lste autogolpe` pudo ser exitoso
porque ya para entonces lujimori poda creblemente
presentarse como garante de la estabilidad del pas, dado
el control del proceso hiperinlacionario. 1990 cerr con
una inlacin de ,650, como consecuencia de las
polticas de Alan Garca y del ajuste implementado por
el gobierno de lujimori, y, si bien la inlacin ue
sustancialmente rebajada, 1991 termin con una inla-
cin acumulada de 139. Sin embargo, desde el ltimo
5 Lsta parte descansa en 1anaka ,2003,. Ll concepto de autoritaris-
mo competitio` lo tomo de Leitsky y \ay ,2002,, er tambin
Schedler ,2002, y Diamond ,2002,.
"
trimestre de 1991 las cosas empezaron a erse dieren-

tes. La tasa de inlacin mensual, que entre enero y se-
tiembre de 1991 se ubic alrededor de un ., baj
consistentemente a partir de octubre, entre ese mes y
ebrero de 1992, baj a un promedio de 3.9. Lllo tuo
un claro correlato sobre el niel de aprobacin a la ges-
tin presidencial, que pas de un promedio de 38.5
entre enero y setiembre de 1991, a un promedio de 60
entre octubre de 1991 y ebrero de 1992.
Si bien el autogolpe` ue ampliamente aprobado
por la ciudadana en Per, gener una condena interna-
cional, que no poda permitir una iolacin abierta del
orden constitucional. Sin embargo, dado el amplio apo-
yo popular del ujimorismo, no ue posible el
reestablecimiento de las autoridades cesadas por la uer-
za
6
. De este modo, si bien el Congreso cesado por
lujimori respondi con la destitucin de ste y el nom-
bramiento del icepresidente Maximo San Roman
como Presidente Constitucional en el local del Cole-
gio de Abogados de Lima, este nombramiento no pas
de ser un gesto simblico, al no contar los destituidos
ni con el apoyo popular ni con el de las luerzas Arma-
das o de actores sociales capaces de imponer el respeto
a las instituciones de la Constitucin de 199. La OLA
negoci con el gobierno un cronograma gradual de uel-
ta al orden constitucional, que empez con la conoca-
toria a elecciones de un Congreso Constituyente en no-
iembre de 1992, pas por la posterior aprobacin, a
reerndum, de una nuea Constitucin en octubre de
1993, y termin en abril de 1995 con las elecciones ge-
nerales en las que lujimori ue reelecto con el 64 de
los otos presidenciales. Ll ujimorismo obtuo ade-
mas el 52.1 de los otos congresales, logrando mayo-
ra con 6 de 120 escanos del nueo Congreso
unicameral.
Una ez reelecto en 1995, lujimori tuo como ob-
jetio central el asegurar su segunda reeleccin en las
elecciones del ano 2000. Sin embargo, la nuea Consti-
tucin de 1993 permita una sola reeleccin inmediata.
La salida consista en que el Congreso aprobara la ley
de interpretacin autntica de la Constitucin`, en agos-
to de 1996, que estableci que deba considerarse como
primer perodo presidencial el de 1995-2000, no el de
1990-1995, porque en 1990 lujimori haba sido electo
segn la Constitucin de 199. Lsta ley tena cuando
menos una dudosa constitucionalidad, por lo que para
el ujimorismo se haca imperatio controlar al conjun-
to de instituciones que la podran objetar, empezando
por el Jurado Nacional de Llecciones ,JNL,, organis-
mo que, en ltima instancia, decidira si la postulacin
del presidente lujimori en las elecciones de 2000 era o
no legtima. Controlar el JNL implicaba en la practica
acabar con el equilibrio de poderes del Lstado, dada la
composicin de este organismo. Segn la Constitucin
de 1993, el JNL tiene cinco miembros, electos de la
siguiente manera:
1. Uno elegido en otacin secreta por la Corte Supre-
ma, entre sus magistrados jubilados o en actiidad
,...,. Ll representante de la Corte Suprema preside el
Jurado Nacional de Llecciones.
2. Uno elegido en otacin secreta por la Junta de lis-
cales Supremos, entre los liscales Supremos jubila-
dos o en actiidad.
3. Uno elegido en otacin secreta por el Colegio de
Abogados de Lima, entre sus miembros.
4. Uno elegido en otacin secreta por los decanos de
las acultades de derecho de las uniersidades pbli-
cas, entre sus ex decanos.
5. Uno elegido en otacin secreta por los decanos de
las acultades de derecho de las uniersidades pria-
das, entre sus ex decanos.
Ll objetio ue controlar los otos de los miembros
del JNL. Haba dos otos que era muy dicil controlar:
los del representante del Colegio de Abogados de Lima
y del representante de los decanos de las acultades de
6 Ln situaciones como sta, donde se llega a un equilibrio interno,
aunque no constitucional, es muy dicil que prosperen sanciones
internacionales, no sucedi en Per, como tampoco en Lcuador des-
pus del golpe de 2000, por ejemplo.
Hasta el momento, las polticas de defensa y promocin
de la democracia han actuado para evitar y condenar
golpes de Estado, as como para asegurar elecciones
medianamente limpias. Sin embargo, el caso peruano (y
tambin el venezolano), ilustra claramente que debe
considerarse tambin el respeto al pluralismo y al equi-
librio de poderes, y las relaciones entre el gobierno y la
oposicin, en una evaluacin del respeto al rgimen
democrtico.
derecho de las uniersidades priadas, de un talante
mayoritariamente opositor al gobierno. Pero los otros
tres otos s podran controlarse. Para ello se puso en
marcha un amplio conjunto de iniciatias. Se declar en
reorganizacin el Poder Judicial y el Ministerio Pblico,
y se cre el Consejo de Coordinacin Judicial ,junio,
1996,, en enero de 199 se cre la Comisin Ljecutia
del Ministerio Pblico, inalmente, en diciembre de 199
las entidades interentoras decretaron la homologacin
de los magistrados titulares y proisionales, designados
estos ltimos por las mismas entidades interentoras,
con lo que el gobierno se asegur el control poltico del
conjunto de las instituciones de administracin de justi-
cia. De otro lado, en noiembre de 199 se declar la
interencin de las uniersidades pblicas, con lo que
se pas a controlar tambin a los decanos de las aculta-
des de derecho, nombrados por las autoridades inter-
entoras. Con esto, el ujimorismo poda contar con tres
de los cinco otos en el JNL. Para tener mayor seguri-
dad de que no podra tacharse la candidatura de lujimori
en dicha instancia, en mayo de 1998 el Congreso dio
una ley segn la cual se modiic la modalidad de ota-
cin del JNL para declarar undadas las tachas e
impugnaciones de candidaturas: se pas de mayora sim-
ple ,tres otos, a una mayora caliicada de cuatro otos
de cinco. Aparte de sta, la nica institucin con poder
de eitar una segunda reeleccin contraria a la Consti-
tucin era el 1ribunal Constitucional, pero en mayo de
199 el Congreso haba destitudo a los magistrados in-
dependientes que haba en el 1ribunal
. Ll control del
Congreso result clae para los propsitos de lujimori,
porque aqul tambin desestim, en agosto de 1998,
un pedido ciudadano para conocar a un reerndum
sobre la postulacin de lujimori en las elecciones de
2000.
Ll inal de esta historia es que, en diciembre de 1999,
se inscribi la candidatura de Alberto lujimori: sta ue
tachada por la oposicin, y inalmente la tacha ue des-
estimada por el JNL. 1odos estos acontecimientos ilus-
tran con claridad el hecho de que en el Per de esos
anos, pese a que las autoridades electas surgieron de
elecciones medianamente limpias y contaban con un
importante respaldo popular, y pese a que las institu-
ciones democraticas existan atenindose en lo ormal
al orden constitucional y legal, en la practica encubran
una lgica de concentracin de poder y un ejercicio au-
toritario del mismo, que concientemente busc limitar
el pluralismo y el equilibrio de poderes, eliminando en
la practica el ejercicio de mecanismos de accovvtabiit,
horizontal. Lsto tiene implicancias importantes sobre
cmo debe enrentar estas situaciones la comunidad
internacional. Hasta el momento, las polticas de deen-
sa y promocin de la democracia han actuado para ei-
tar y condenar golpes de Lstado ,al menos los clara-
mente arbitrarios,, as como para asegurar elecciones
medianamente limpias. Sin embargo, el caso peruano ,y
tambin el enezolano, como eremos,, ilustra clara-
mente que debe considerarse tambin el respeto al plu-
ralismo y al equilibrio de poderes, y las relaciones entre
el gobierno y la oposicin, en una ealuacin del respe-
to al rgimen democratico.
Ln el caso de Venezuela, tenemos que el presidente
Chaez ue electo en diciembre de 1998, tomando en-
taja de los problemas de sus riales: AD, COPLI, LCR
y el MAS, que se ieron paralizados simultaneamente
por graes diisiones y conlictos internos, los cuales
permitieron la llegada al poder de Chaez. Si bien el
sistema poltico en Venezuela entr claramente en pro-
blemas desde las polticas de ajuste del gobierno de
Carlos Andrs Prez en 1989, y el triuno de Raael
Caldera uera del COPLI, como candidato indepen-
diente en 1993 era ya un signo eidente del inal del
bipartidismo, este pas podra haber seguido un camino
similar al colombiano, en el que los partidos tradiciona-
les se debilitan pero emergen nueas uerzas. Sin em-
bargo, gruesos errores y diisiones simultaneas en to-
dos los partidos importantes en la coyuntura de las elec-
ciones de 1998 permitieron la llegada de un ovt.iaer al
poder. Ni AD ni COPLI pudieron presentar candida-
tos, LCR y el MAS se diidieron, lo que inalmente hizo
posible ese resultado. Con todo, una ez en el poder,
Chaez estaba en minora en el Congreso, todaa con-
trolado por los desgastados partidos tradicionales`: AD
an era la primera minora, y en cuanto a la eleccin de
gobernadores, mostraba tambin una presencia impor-
tante. ,Cmo logr Chaez ganar en su conrontacin
con los partidos del sistema \a hemos isto que en la
mayora de los casos de la regin, los lderes antisistema
terminaron siendo derrotados, o se ieron obligados a
negociar y entenderse con sus adersarios. La clae en
este caso es un habil aproechamiento poltico del
bove,voov erioa inmediatamente posterior a las eleccio-
nes de diciembre de 1998.
Sobre esta seccin er 1anaka ,1998 y 2001,.
Durante la campana electoral, Chaez hizo de la
conocatoria a elecciones de una Asamblea Constitu-
yente un tema central, paso necesario para una
reundacin del orden poltico. As, el 2 de ebrero de
1999, el da de la toma de mando, Chaez llam a un
reerndum para conocar una Asamblea Nacional
Constituyente ,ANC,. Lste se lle a cabo el 25 de abril
de 1999, y la conocatoria se aprob con mas del 80
de los otos alidos, pero con un ausentismo mayor al
60. Ll 25 de julio del mismo ano se realizaron las elec-
ciones para elegir a los miembros de la ANC, en ellas
nueamente se registr un alto ausentismo ,mayor al
53,. Ll dato releante aqu es que Chaez organiz
esta eleccin con un sistema electoral personalizado, con
un alto eecto mayoritario, que le permiti obtener, con
el 65.5 de los otos, el 94.5 de los escanos ,121 de
128 escanos,, por el contrario, la oposicin, con un
34.5 de los otos, obtuo apenas el 5.5 restante. Con
esa cmoda mayora, el chaismo pudo elaborar la Cons-
titucin sin necesidad de hacer concesiones a la oposi-
cin. Ll 15 de diciembre de 1999 ue realizado el ree-
rndum para aprobar la nuea Constitucin, que reem-
plazara a la anterior Carta Magna de 1961. Aunque el
s` obtuo el 2 de los otos alidos, un 56 de la
poblacin apta para otar no particip.
1odo esto nos muestra un patrn segn el cual el
chaismo, usuructuando un importante respaldo po-
pular, interino reorganizando los poderes pblicos, al
ocurrir ello desde una posicin gubernamental
hegemnica, el Lstado termin siendo uertemente con-
trolado por el Poder Ljecutio, limitando seriamente el
pluralismo y la independencia de los otros poderes del
Lstado. Ll paso undamental en esta direccin se dio el
23 de diciembre de 1999, cuando la ANC, inocando
ser la encarnacin de la oluntad soberana y la expre-
sin de un nueo orden institucional, disoli e interi-
no los demas poderes pblicos: el Congreso de la Re-
pblica, el Consejo de la Judicatura, la Corte Suprema
de Justicia y las Asambleas Legislatias. Ln enero de
2000 se autodisoli la ANC, y ue reemplazada por un
rgano compuesto por algunos miembros de sta y por
otros designados por ella misma, en igencia mientras
entrara en unciones el nueo Congreso. Lste rgano
proisional nombr a las autoridades de muchos de los
poderes disueltos, con lo que el chaismo logr asegu-
rar el control de todos ellos.
Ln cuanto a las autoridades electas, gran parte de
ellas, cuyo mandato se ubic ya dentro del nueo mar-
co constitucional, ue elegida en el 2000. Ll 30 de julio
ueron celebradas elecciones para Presidente de la Re-
pblica, Diputados de la Asamblea Nacional ,antiguo
Congreso Nacional,, Gobernadores ,de las 23 entida-
des ederales,, Diputados de los Consejos Legislatios
de los Lstados ,antiguas Asambleas Legislatias,, Alcal-
de Metropolitano, Alcaldes, Concejales al Cabildo Me-
tropolitano, y los representantes al Parlamento Latino-
americano y al Parlamento Andino, eleccin por supues-
to realizada en el contexto de la hegemona chaista, lo
que le permiti, por medios constitucionales`, cons-
truir un poder casi absoluto y sin contrapesos
institucionales, aunque amparado por una legalidad en
gran medida desproista de contenido. Ln estos
comicios, Hugo Chaez ue reelecto Presidente con el
59.5 de los otos ,rente al 3.5 de lrancisco Arias,,
y el Moimiento Quinta Repblica ,MVR, consigui mas
del 46 de los asientos en el Congreso
8
.

Analizando los casos de Per y Venezuela, encon-
tramos entonces dos ovt.iaer. de orgenes y anteceden-
tes muy dierentes, pero que desarrollaron un mismo
peril de naturaleza autoritaria, legitimado elec-
toralmente, en un marco democratico en sus aspectos
ormales, pero desproisto de contenido. Lsta coinci-
dencia se entiende porque ambos tenan incentios cla-
ros para desarrollar polticas de conrontacin, dado el
desprestigio y la debilidad tanto de la oposicin como
de las instituciones que los constrenan, y porque, des-
de el poder, ueron capaces de reundar el orden polti-
co bajo su hegemona, lo que debilit en extremo la
competencia poltica y el uncionamiento de contrape-
sos institucionales eectios. Lste desenlace impidi el
desarrollo de una lgica de reorma institucional gra-
dual, que abriera espacios a nueas uerzas polticas y
sociales manteniendo equilibrios basicos, que son los
que permiten una dinamica democratica. As, en el caso
de Per, el gobierno de lujimori interrumpi el proce-
so de regionalizacin iniciado en 1988, e instaur una
lgica claramente centralista y ertical de gobierno. Lsto
8 Sobre estos temas er Maingon ,2001, y Maingon, Prez y Sonntag
,2000 y 2001,, entre otros.
"
a pesar de que la nuea Constitucin de 1993 instaur

mecanismos de consulta y participacin ciudadana que,
como hemos isto, quedaron subordinados a una l-
gica autoritaria en la practica. Algo similar puede air-
marse del caso de Venezuela respecto a la Constitu-
cin de 1998, que si bien no cancel como en el Per
las reormas descentralistas de inales de la dcada de
los ochenta, s las limit por el tipo de ejercicio del
poder.
Ln este marco, las polticas de deensa y promocin
de la democracia a niel hemisrico han mostrado cla-
ramente sus limitaciones. Lllas han puesto nasis so-
bre todo en la obseracin electoral, en que las autori-
dades polticas sean resultado de elecciones mediana-
mente limpias, pasando por alto los equilibrios de po-
deres y los derechos de las minoras. Ln el caso perua-
no, esto empez a cambiar con la misin de obsera-
cin de la OLA de las elecciones de 2000, encabezada
por Lduardo Stein. Lsta misin desarroll un estilo de
trabajo claramente dierente al de la misin de la OLA
de 1995, entr a temas de ondo mas alla de los exclusi-
amente electorales y cuestion la injerencia del gobier-
no central en el proceso electoral, as como las limita-
ciones al pluralismo y la independencia de los poderes
del Lstado ,OAS, 2001,. A pesar de estos cuestio-
namientos, la OLA no lleg a un acuerdo para aplicar la
resolucin 1080 ,que habla de la interrupcin irregular
del proceso democratico,, y lujimori logr ser procla-
mado Presidente en julio de 2000, aceptando el gobier-
no la presencia en el pas de una misin de obseracin
de la OLA que deba propiciar aances en la democra-
tizacin del pas por medio de una mesa de dialogo en-
tre gobierno y oposicin. Sin embargo, el gobierno de
lujimori se derrumb poco tiempo despus: el 16 de
setiembre lujimori conoc a nueas elecciones, y el
20 de noiembre renunci a la presidencia. \a hemos
senalado en otra parte que esta cada no se debi tanto
al igor de la oposicin poltica y social al ujimorismo,
sino a sus contradicciones internas, desatadas por pre-
siones externas
9
. La cada del ujimorismo dio lugar a la
constitucin de un gobierno transitorio y a nueas elec-
ciones que se realizaron en abril de 2001, siendo elegi-
do Alejandro 1oledo.
Ll nueo gobierno leant la bandera de la reins-
titucionalizacin democratica como una de sus princi-
pales senas de identidad, ello se expres, entre otras
cosas, en la gestacin de la Carta Democratica Inter-
americana, aprobada en Lima el 11 de setiembre de 2001
por los pases miembros de la OLA ,Legler, 2003,. La
primera prueba de uego` de la mencionada carta ue
la respuesta al golpe de Lstado en Venezuela del 11 de
abril de 2002, por medio del cual se destituy al Presi-
dente, al Congreso y a la Corte Suprema ,Cameron,
2003,. Si bien la Carta siri como mecanismo eicaz
para hacer iniable el golpe de Lstado que lle bree-
mente al poder a Pedro Carmona, no lo ha sido para
deender otros aspectos contemplados en ese documen-
to, como el ortalecimiento y preseracin de las insti-
tuciones democraticas o la promocin de una cultura
democratica. Si bien la OLA eni diersas misiones a
Venezuela, hasta el momento no ha logrado detener
iniciatias contrarias al pluralismo, la independencia de
poderes y el respeto a la oposicin por parte del gobier-
no, tampoco ha logrado tender puentes entre el gobier-
no y la oposicin, y limitar la creciente polarizacin so-
cial y poltica. Nueamente, la OLA y otros organis-
mos internacionales igilaron la realizacin del reern-
La oposicin en el Per fue incapaz de oponerse eficaz-
mente a Fujimori, y en Venezuela est siendo incapaz de
oponerse eficazmente a Chvez. Considero que son tres
las razones principales que dan cuenta de esto en los
dos casos. Primero, el alto grado de fragmentacin de
la oposicin. Segundo, la oposicin tiene como comn
denominador su oposicin a los lderes autoritarios, pero
no mucho ms, de all que les resulte muy difcil superar
un problema de accin colectiva. Finalmente, los
outsiders sufrieron un importante desgaste como con-
secuencia de un ejercicio del poder no democrtico, pero
esta cada afect sobre todo su relacin con los secto-
res medios; ante los sectores populares, la combinacin
de una retrica antisistema y un significativo aumento
del gasto social, les permiti mantener una importante
base de respaldo popular, que los hace competitivos en
el terreno electoral, aunque dentro de formatos
clientelsticos.
9 Ver 1anaka ,2001,. Dentro de esas presiones externas, cabe destacar
las del gobierno de los Lstados Unidos sobre el presidente lujimori
para que destituya a su asesor Vladimiro Montesinos, inolucrado
en un caso de traico de armas a las lARC en Colombia. Una ez
rota la sociedad entre lujimori y Montesinos, el gobierno no pudo
continuar.
dum reocatorio de agosto de 2004, en el que ue ratii-
cado el mandato del presidente Chaez, pero sin inter-
enir mayormente para enrentar diersas maniobras del
gobierno para controlar los poderes del Lstado, como
la recomposicin del 1ribunal Supremo de Justicia, a
la ampliacin del nmero de sus miembros, y su nom-
bramiento a mayora simple en el Congreso, ocurrida
en la segunda mitad de 2004.
Ahora bien, todas estas arbitrariedades tuieron
costos polticos importantes. Ambos presidentes em-
pezaron a perder respaldo tanto de sectores de las elites
como de la ciudadana en general, abrindose espacio
para el trabajo de la oposicin. Ln diersos momen-
tos, la desaprobacin tanto a lujimori como a Chaez
lleg a ser mayoritaria. Ademas, los moimientos polti-
cos de respaldo a ambos lderes descansaron mucho en
el uso de los recursos pblicos, poniendo en cuestin
su ortaleza institucional mas alla del Lstado. Ln el
caso del chaismo esta ciertamente por erse el desti-
no del MBR-200 y del MVR, pero en el caso del
ujimorismo, que puede ser ilustratio, tenemos que,
perdido el control del Lstado, qued seriamente debili-
tado como organizacin poltica: as, mientras en las elec-
ciones del ano 2000 lujimori obtuo el 49.8 de los
otos alidos, y su lista al Congreso el 42.16, obte-
niendo 52 escanos, en las elecciones del ano siguiente
Carlos Bolona, ex ministro de lujimori -el nico can-
didato presidencial que reclamaba una identidad
ujimorista-, obtuo apenas el 1., y en el Congreso
las dos listas ujimoristas apenas obtuieron juntas cua-
tro escanos.
Sin embargo, la oposicin en Per ue incapaz de
oponerse eicazmente a lujimori, y en Venezuela esta
siendo incapaz, hasta ahora, de oponerse eicazmente a
Chaez. Considero que son tres las razones principales
que dan cuenta de esto en los dos casos. Primero, el alto
grado de ragmentacin de la oposicin: tenemos de un
lado a los iejos actores, extremadamente debilitados,
arrastrando su crisis, y del otro a nueos actores, impro-
isados, sin experiencia. Segundo, la oposicin tiene
como comn denominador su oposicin a los lderes
autoritarios, pero no mucho mas, de all que les resulte
muy dicil superar un problema de accin colectia. Ln
un escenario de ragmentacin, con actores muy dbi-
les, cada uno de ellos se contenta con pequenas recom-
pensas, por lo que no hay estmulos para actuar
cooperatiamente. Como senal Przeworski ,1988, al
estudiar las crisis de los gobiernos autoritarios, es indis-
pensable que surja tambin una alternatia clara para
que pueda darse un proceso de transicin. linalmente,
otro asunto central es que los ovt.iaer. surieron un im-
portante desgaste como consecuencia de un ejercicio
del poder no democratico, pero esta cada aect sobre
todo su relacin con los sectores medios ,mas sensibles
a los temas institucionales,, ante los sectores populares,
la combinacin de una retrica antisistema y un signii-
catio aumento del gasto social ,posible en el caso pe-
ruano por la recuperacin de las inanzas pblicas y por
la poltica de priatizaciones, y en el enezolano por el
aumento de los precios del petrleo,, les permiti man-
tener una importante base de respaldo popular, que los
hace competitios en el terreno electoral, aunque den-
tro de ormatos clientelsticos.
La evolucin de los sistemas de
partidos y sus respuestas a los
problemas de legitimidad: el
reformismo institucional en
Colombia, Bolivia y Ecuador
,Qu pas con los otros pases andinos, Colombia,
Boliia y Lcuador, durante esos mismos anos Lstos
pases pasaron por problemas tanto o mas grandes que
los de Per y Venezuela, sus partidos polticos surie-
ron tambin graes problemas de legitimidad, pero ellos
no colapsaron, eolucionaron. Los partidos tradiciona-
les perdieron respaldo, cambiaron un poco sus periles
y modos de uncionamiento interno, cambiaron un poco
sus bases de apoyo, y el espacio que no lograron cubrir
empez a ser ocupado por diersas organizaciones emer-
gentes, en unos casos algunas de ellas lograron consoli-
darse, en otros ese espacio no tradicional` se mantie-
ne, pero ocupado por arias organizaciones precarias y
olatiles. La dierencia entre estos casos de eolucin y
los de colapso no puede explicarse por la graedad de
las crisis de representacin, como ya imos, se explica
porque en los casos de eolucin los partidos tradicio-
nales lograron que sus pugnas internas no quebraran
sus estructuras organizatias, y nunca se produjo una
situacin en la cual toao. los partidos tradicionales, .i
vvtaveavevte, hayan estado diididos y desprestigiados.
Por ello, se pudo cumplir la lgica de la alternancia den-
tro de los parametros del sistema, a pesar de los altos
grados de insatisaccin con el uncionamiento de la
democracia en esos pases ,er Cuadro 1,.
Ahora bien, si comparamos los casos de Colombia,
Boliia y Lcuador, con los de Per y Venezuela a lo
largo de las ltimas dos dcadas, y ealuamos su desem-
peno, aparentemente no encontraremos grandes die-
rencias. Ln los cinco pases registramos indicadores eco-
nmicos mediocres, inestabilidad poltica, problemas de
gobernabilidad, iolencia social y poltica, alto descon-
tento ciudadano con las instituciones del Lstado y cre-
ciente desapego a los alores democraticos. As, pare-
cera que la dierencia entre un colapso o una eolucin
en el sistema de partidos no constituye una caractersti-
ca muy importante, mas alla de cierta sutileza analtica.
Sin embargo, sostengo que la supuesta indierencia en-
tre estos pases es ruto de una mirada muy supericial,
que pierde de ista aspectos undamentales de la dina-
mica de los pases andinos. La historia que dejan de lado
estas miradas es una muy importante dinamica de cam-
bio institucional, expresada basicamente en procesos de
descentralizacin, reormas electorales y reconocimiento
de derechos de sectores tradicionalmente excluidos
,donde destaca la poblacin indgena,, los cuales bus-
caron abrir espacios de participacin a nueos actores
sociales y polticos, y as responder a la crisis de legiti-
midad del sistema poltico
10
. Lstas reormas no han sido
cosmticas, han tenido proundas consecuencias y han
alterado de manera decisia la dinamica de esos tres
pases, permitiendo tener una arena poltica mas am-
plia, plural y competitia, es decir, mas representatia.
Precisamente, un problema en estos tres casos es cmo
institucionalizar la ampliacin de la participacin, ei-
tando que tenga una lgica antisistmica o una res-
puesta autoritaria. Ln Per y Venezuela estos proce-
sos de apertura y reorma gradual se truncaron con
lujimori y Chaez, y dieron lugar, como hemos isto, a
un debilitamiento extremo de los actores polticos, a
una gran precariedad institucional, y a un uncionamien-
to autoritario.
Ll reormismo institucional es la respuesta que die-
ron algunos actores del sistema poltico a la crisis de
legitimidad del sistema. Ln un contexto de seeros
constrenimientos iscales o de aplicacin de reormas
orientadas al mercado con altos costos sociales, y de
instituciones relatiamente rgidas a la participacin ciu-
dadana, el reormismo institucional result una opcin
atractia para actores polticos que buscaban tambin
ganancias en la competencia ivter o ivtrapartidaria. Los
cambios no siempre tuieron los eectos esperados, se
produjeron errores de calculo y aparecieron consecuen-
cias no intencionales, algunas de las cuales comprome-
tieron la gobernabilidad del sistema poltico, en extre-
mo, las reormas pueden haber colaborado con el co-
lapso del sistema de partidos, como sugieren algunos
Cuadro 1
8atisfaccin con la democracia {ciudadanos muy satisfechos y considerablemente
satisfechos; en promedio, por pais}
J996 J997 J998 J999/2000 200J Promedio J996-200J
Venezuela 30.00 35.84 35.41 54.58 40.90 39.35
Argentina 34.11 41.2 48.5 45.84 20.50 38.18
Uruguay 51.33 64.6 6.6 69.5 55.40 31.8
Chile 2.66 3.00 31.59 35.34 25.00 31.32
Mexico 11.60 44.62 21.08 3.09 26.80 28.24
Lcuador 33.25 30.5 33.5 23.25 14.60 2.12
Bolivia 24.4 33.42 34.26 22.31 18.0 26.69
Colombia 15.89 35.50 24.04 2.00 8.50 22.19
Brasil 21.11 22.98 25.30 18.60 20.90 21.8
Per 2.92 20.58 1.90 23.80 16.30 21.30
Paraguay 21.41 15.30 24.16 12.30 10.30 16.69
Promedio America Latina 2.31 39.8 36.32 35.3 24. 32.3
luente: Zoatto ,2002,.
10 Ver Barr ,2001,.
autores para el caso enezolano
11
, en otros casos, llea-
ron a la ragmentacin del sistema de partidos ,como
en Colombia,, a un desorden extremo ,Lcuador,, o al
desarrollo de uerzas sociales y polticas con un uerte
discurso antisistmico ,como en Boliia,. A pesar de
esto, tambin se dio eectiamente un proceso de aper-
tura, la aparicin y desarrollo de nueas uerzas sociales
y polticas, en suma, aances en la democratizacin del
sistema. Una conclusin de esto es que gran parte de
los problemas actuales que sure la democracia en los
pases andinos no tiene que er, como eremos, con el
supuesto caracter no democratico` del sistema, sino
con graes problemas de institucionalizacin y debili-
dad del Lstado.
+>E=
Ln Colombia, tradicionalmente, se ha sostenido que gran
parte de los problemas del pas tena su origen en el
caracter cerrado` del sistema poltico, consecuencia de
los acuerdos del lrente Nacional de inales de la dcada
de los anos cincuenta. Pese a que estos acuerdos termi-
naron ormalmente en 194, ano en el que por in hubo
competencia entre los dos partidos principales del sis-
tema -y en trminos reales en 1986, cuando el presi-
dente liberal Virgilio Barco constituy un gobierno sin
presencia del Partido Conserador-, sus eectos se sin-
tieron aun despus de esta echa. Ln la segunda mitad
de los anos ochenta era todaa una percepcin amplia-
mente compartida el que el sistema poltico uese relati-
amente excluyente y sesgado a aor de los partidos
tradicionales, y que ste constitua el origen de muchos
de los problemas del pas, por los problemas de legiti-
midad del sistema poltico que generaba.
Ln este marco, durante el gobierno de Belisario
Betancourt ,1982-86,, del Partido Conserador, se im-
puls un proceso de descentralizacin que se expres
en la eleccin de alcaldes desde 1988, que buscaba acer-
car las autoridades polticas a la ciudadana. Ls intere-
sante que el proceso haya sido iniciado por un presi-
dente del Partido Conserador. Ln el periodo posterior
a 194, este partido ocup una posicin subordinada al
partido liberal, Betancourt gan las elecciones de 1982
en gran medida gracias a las diisiones del Partido Libe-
ral ,Alonso Lpez Michelsen y Luis Carlos Galan,.
Como respuesta, el gobierno de Betancourt desarroll
iniciatias que buscaron legitimar su gestin y al siste-
ma poltico en su conjunto, pero tambin hacer a su
partido mas competitio rente al liberalismo. Una de
ellas, por ejemplo, es el impulso a procesos de negocia-
cin con las organizaciones guerrilleras
12
. Pero la inicia-
tia poltica mas importante ue el proceso de descen-
tralizacin. Ln un contexto en el que el conseratismo
tena escasas posibilidades de disputarle al liberalismo
el poder en el ambito nacional, resultaba una buena es-
trategia ortalecer espacios locales en los cuales poda
mantener importantes cuotas de poder, y ademas, legi-
timar el sistema
13
.
A inales de los anos ochenta, Colombia padeca un
ambiente signado por crecientes nieles de iolencia,
en el que a la accin de los grupos guerrilleros se suma-
ba la de los carteles de la droga, que lleg a conmocio-
nar el corazn del sistema poltico con el asesinato de
tres candidatos presidenciales. Hasta ese momento
muchos diagnosticaban que la iolencia se explicaba por
la cerrazn del sistema, debido a su escasa repre-
sentatiidad, por lo que era necesario un nueo pacto
poltico
14
. Ll presidente liberal Virgilio Barco ,1986-
1990,, entre otras cosas, lanz una iniciatia de reorma
constitucional que no logr prosperar, y que ue
retomada con uerza por el candidato liberal, y despus
Presidente, Csar Gairia. Ls claro que, tanto para Bar-
co como para Gairia, la iniciatia de una prounda re-
orma poltica resultaba una respuesta a la crtica situa-
cin de iolencia y crisis de legitimidad del Lstado. Ln
el caso de Gairia pesaba ademas el hecho de que l se
identiicaba con diersas racciones renoadoras del li-
beralismo
15
, que proponan un conjunto de reormas
11 Ver Lalander ,2004, y Penold ,2001,.
12 Ln trminos generales, han sido gobiernos conseradores los que
han impulsado procesos de negociacin con la guerrilla ,Betancourt,
Pastrana,, mientras que los liberales han tendido a priilegiar estrate-
gias de conrontacin ,1urbay, Barco, y ahora Uribe,. Lsto podra
explicarse porque las guerrillas se desarrollaron en las zonas histri-
camente liberales, como desao al poder tradicional, y los consera-
dores han buscado legitimarse en esas zonas, por el contrario, los
liberales han tendido a seguir estrategias represias: los paramilitares
surgen en las mismas zonas liberales para expulsar a la guerrilla sin
hacer concesiones. Lste argumento es sugerido por Romero ,2000,
2000a, y 1999,.
13 Ver O`Neill ,2003 y 2003a,, lalleti ,2003 y 2003a,, y \illis et a. ,1999,.
14 La relacin entre iolencia y crisis de legitimidad del Lstado tendra
dos caras: en una, la iolencia sera una respuesta a la crisis de legiti-
midad, en la otra, el problema sera mas bien que sta no permitira
combatir con xito a aqulla.
15 Ll lder del vvero iberai.vo, Luis Carlos Galan, ue asesinado en agosto
de 1989, Gairia era su director de campana, y termin asumiendo la
candidatura presidencial del partido despus de elecciones primarias.
ambiciosas, dentro de una lgica modernizadora. La
apertura poltica se inscriba tambin dentro de la lgi-
ca de relegitimar el sistema, minar los poderes tradicio-
nales del liberalismo y abrir espacios para nueas co-
rrientes con las que l se identiicaba. Ln esto, Gairia
coincidi con las uerzas emergentes, que obtuieron
una importante representacin en la Asamblea Consti-
tuyente, como el M-19, grupo guerrillero que se incor-
por a la ida poltica en esos anos
16
.
La Constitucin de 1991 marc la proundizacin
del proceso de descentralizacin y de apertura poltica.
Ln ella se estableci que deba elegirse no slo alcaldes
sino tambin gobernadores, y se establecieron criterios
que elearon y aceleraron las tranerencias de ondos y
competencias del gobierno central a las nueas autori-
dades. De otro lado, se rebajaron las barreras de entra-
da al sistema poltico, permitindose la presentacin de
candidatos independientes y establecindose la eleccin
del Senado en distrito nacional nico, para aorecer la
proporcionalidad del sistema, la entrada de minoras, y
estimular la conormacin de partidos nacionales ,no
regionalizados,. Los eectos de la descentralizacin, y
de las reormas constitucional y poltica, han sido muy
importantes, aunque no necesariamente con los eectos
esperados. La descentralizacin tuo eectos muy signi-
icatios en alterar el poder relatio de las regiones rente
al gobierno nacional, consolid el poder de los alcaldes
y gobernadores, pero tambin gener problemas isca-
les
1
. De otro lado, el sistema poltico no puede mas ser
caracterizado como cerrado o excluyente
18
. Por ejem-
plo, tanto en el Senado como en la Camara de Repre-
sentantes la presencia de terceras uerzas ha ido en au-
mento ,Graicos 1 y 2,, el nmero eectio de partidos
legislatios pas de 2.2, en la primera mitad de los anos
noenta, a un 2.9 si se considera toda la dcada ,Alcan-
tara y lreidenberg, 2002,. De otro lado, en las eleccio-
nes a gobernadores el nmero eectio de partidos pas
de 1.6 en 1994 a 2.5 en 2000.
Grafico 1
Colombia: nmero de escaos en el 8enado {por partido}
luente: Compendio estadstico de Payne et a. ,2003,.
16 Una lectura poltica del proceso constituyente de 1991 en Daila
,2002,, Nielson y Shugart ,1999,, y Dugas ,2001,.
1 Ver lalleti ,2003, y Alesina et a. ,2000,.
18 Ver Bejarano y Pizarro ,2001,.
"
Sin embargo, el precio que ha tenido que pagarse

por esta apertura es la ragmentacin del sistema, y sta
no slo ha aectado a los partidos tradicionales sino tam-
bin a las terceras uerzas, que no han podido consoli-
darse, siendo un conjunto olatil y heterogneo ,er
Cuadro 2,
19
.
A partir de las elecciones del ano 2002, el sistema
poltico colombiano acenta la eolucin que ena ocu-
rriendo claramente desde 1991, de constante erosin
del respaldo de los partidos tradicionales ,mucho mas
pronunciada para el Partido Conserador que para el
Partido Liberal,, y de emergencia de nueas uerzas que
abren el sistema poltico y dan cabida a nueas oces,
aun cuando la consolidacin de stas en un actor capaz
de desaiar la uerza de los partidos histricos esta por
erse. La eleccin de Alaro Uribe, encabezando una
disidencia del liberalismo, con un uerte discurso
antipartidario y antisistmico ,contra la politiquera`,,
y sus altos nieles de legitimidad, ciertamente ponen en
grandes diicultades a los partidos tradicionales, pero
todaa esta por erse si es que el uribismo podra con-
solidarse como moimiento poltico, o si su suerte esta-
ra atada a la gestin presidencial exclusiamente. Hasta
el momento, el uerte liderazgo del presidente, cons-
truido principalmente sobre la base de su poltica de
seguridad y de combate a las guerrillas, cuenta en el
Congreso con el respaldo de disidentes liberales y del
Partido Conserador, quedando el liberalismo oicial en
el papel de oposicin. Pese a la ortaleza del presidente,
hasta el momento ste no ha tenido xito en su con-
rontacin con el sistema de partidos, como qued ei-
denciado en el racaso de su intento de reorma polti-
ca, al margen del Congreso, de la legislatura 2002-2003.
Grafico 2
Colombia: porcenta]e de votos validos en la Camara de Representantes {por partido}
luente: Compendio estadstico de Payne et a. ,2003,.
19 Una ealuacin de la apertura y la ragmentacin del sistema de par-
tidos puede erse en Gutirrez ,2002a y 2001,, y Hoskin y Garca
,2002,.
La diferencia entre los casos de evolucin y los de co-
lapso no puede explicarse por la gravedad de las crisis
de representacin; se explica porque en los casos de
evolucin los partidos tradicionales lograron que sus
pugnas internas no quebraran sus estructuras
organizativas, y nunca se produjo una situacin en la
cual todos los partidos tradicionales, simultneamente,
hayan estado divididos y desprestigiados.
Recientemente, el presidente logr modiicar la Consti-
tucin para poder tentar la reeleccin en el ano 2006,
con lo que el uturo del sistema de partidos sigue como
una interrogante: ,seguiremos en Colombia con una
eolucin gradual, o los partidos tradicionales se enca-
minan hacia su desaparicin La consolidacin del pre-
sidente Uribe, ,marcara el inicio de una lgica autorita-
ria similar a la experimentada en Per con lujimori o
en Venezuela con Chaez, o la ortaleza tradicional de
los partidos y las instituciones en Colombia soportara
los embates por enir La respuesta todaa no puede
darse.
Vistas las ltimas dcadas en Colombia, podemos
decir que a pesar de los graes problemas que ha en-
rentado el sistema poltico, ste ha logrado pasar con
relatio xito por un proundo proceso de cambio
institucional que ha democratizado el sistema, mante-
niendo la estabilidad poltica, a pesar del desao de la
iolencia, de la debilidad del Lstado para asegurar el
orden pblico, y de la ragmentacin de los partidos. A
pesar de que algunos analistas llaman la atencin sobre
el debilitamiento de los partidos, stos todaa son ca-
paces de llegar a acuerdos y no llegan a comprometer la
gobernabilidad del sistema
20
. A mi juicio, Colombia ilus-
tra cmo, pese al desprestigio y debilitamiento de los
partidos, el patrn de eolucin gradual del sistema ha
permitido lograr aances en la democratizacin poltica
y tambin poner lmites a intentos de recomponerlo de
manera autoritaria, al menos hasta el momento.
*ELE=
Ln este pas, desde 1985, con la presidencia de Vctor
Paz Lstenssoro ,MNR,, y hasta las elecciones de 2002,
se instaur un sistema de partidos con tres actores basi-
cos que gobernaron ormando coaliciones ,MNR, MIR
y ADN,. Lsta lgica de pactos o acuerdos logr darle a
la democracia boliiana una estabilidad excepcional da-
dos sus antecedentes inmediatos e histricos
21
:
A partir de las elecciones de 1985 hasta las eleccio-
nes de 2002, predomin un sistema moderado de
partidos que descansaba en un eje o trpode de tres
partidos -MNR, MIR y ADN-, cada uno de los cua-
les ue el piote en cuatro gobiernos de coalicin.
Lstos tres partidos concentraban entre el 65 y el
5 de los otos, y el 86 y el 62 de los escanos,
ormando con la ayuda de partidos menores dos
bloques -ADN-MIR y MNR- que se alternaban en
el gobierno. Ln trminos histricos, esta transor-
macin ue crucial. Antes de la reolucin de 1952,
Boliia haba conocido un sistema multipartidista
excluyente y de bajsima capacidad de representa-
cin en l` ,Mayorga, Ren, 2002,.
Lsto no signiica que esta democracia basada en una
lgica de pactos no haya surido grandes problemas. Las
polticas de ajuste y reormas orientadas al mercado tu-
ieron enormes costos sociales, generaron altos grados
Cuadro 2
Porcenta]e de votos para el 8enado de la Repblica por los partidos Liberal y
Conservador, y por terceras fuerzas" {1982-1998}
J982 J986 J990 J99J J994 J998
Liberal (L) 56.58 55.94 60.43 53.16 56.54 5.02
Conservador (C) 40.46 38.0 33.19 2.91 29.92 22.90
L + C 9.04 94.64 93.62 81.0 86.46 9.92
Terceras Iuerzas 2.96 5.36 6.38 18.93 13.54 20.08
Tercer partido 1.36 1.50 0.93 9.35 1.18 1.52
Otros 1.60 3.86 5.45 9.59 12.36 18.56
luente: Pizarro ,2002,.
20 Un excelente analisis de los partidos en el Congreso, y de cmo pese
a la ragmentacin ellos uncionan y pueden ponerse de acuerdo
para legislar, puede erse en Pachn ,2003,.
21 Centellas, en un artculo de 1999, habla de la consolidacin de la
poliarqua en Boliia`.
"
de conlicto y enrentaron un gran descontento ciuda-

dano, de otro lado, al haber sido esas polticas
implementadas por partidos actuando en coalicin, se
gener la imagen de una partidocracia` excluyente y
alejada de los intereses de amplios sectores populares.
Lsto se expres en los bajos nieles de legitimidad de
los partidos y del sistema democratico en general ,er
Cuadro 3, tambin Cuadro 1,.
Lstos problemas dieron lugar a la aparicin de mo-
imientos encabezados por ovt.iaer., lderes con uertes
discursos antisistmicos, que llegaron a concitar un im-
portante respaldo electoral desde inales de los anos
noenta ,UCS y CONDLPA,
22
, aunque sin lograr des-
plazar a los tres partidos eje como pilares del sistema
poltico. Pese a todo, estos dos partidos inalmente se
integraron al sistema: en 1993, Sanchez de Lozada
,MNR, arm una coalicin de gobierno con UCS ,y el
Moimiento Boliia Libre, MBL,, en 199, Banzer arm
una coalicin de gobierno con UCS y CONDLPA ,y el
MIR,. Lstos grupos, bastante personalistas, practicamen-
te han desaparecido una ez muertos sus lderes ,Max
lernandez en 1995 y Carlos Palenque en 199, respec-
tiamente,. De una manera similar a la de Colombia,
los partidos histricos se mostraron mas resistentes que
los emergentes, aunque es poco probable que ADN
pueda sobreiir a la reciente muerte de su lder Hugo
Banzer, y haya en el momento actual una gran incerti-
dumbre sobre el uturo, como eremos mas adelante
,er Graico 3 y Cuadro 4,.
Cuadro 3
Confianza en las instituciones politicas democraticas
{promedios para el periodo 1996-2001}
Congreso Partidos Poder Admin. Presidencia Instituciones
Judicial Pblica democrticas
(promedio)
Uruguay 43.2 3.0 52.4 42.9 46.3 44.3
Chile 42.1 26.6 3.8 44.0 56.3 41.4
Venezuela 2.6 20.1 36.3 25.4 41.2 30.1
Mexico 30.1 2.4 2.6 2.4 34.4 29.4
Paraguay 28.6 23.8 31.1 2.3 35.0 29.2
Brasil 22.4 1.6 40.1 29.2 31.3 28.1
Per 26.8 19.6 20.6 26.5 32.9 25.3
Colombia 22.5 1.0 33.6 19. 26.1 23.8
Argentina 24.0 1.9 22.2 21.0 28.8 22.8
Bolivia 23.2 15.9 25.0 21.9 2.5 22.
Lcuador 16. 12.8 24.0 25. 28.2 21.5
Promedio America Latina 28.1 21.9 32.4 28. 34.5 29.1
luente: Zoatto ,2002,.
22 Ver Mayorga, lernando ,2002,.
En los cinco pases registramos indicadores econmi-
cos mediocres, inestabilidad poltica, problemas de
gobernabilidad, violencia social y poltica, alto descon-
tento ciudadano con las instituciones del Estado y cre-
ciente desapego a los valores democrticos. As, pare-
cera que la diferencia entre un colapso o una evolucin
en el sistema de partidos no constituye una diferencia
muy importante, ms all de cierta sutileza analtica. Sin
embargo, sostengo que la supuesta indiferencia entre
estos pases es fruto de una mirada muy superficial, que
pierde de vista aspectos fundamentales de la dinmica
de los pases andinos.
Los dicit de legitimidad se expresaron de arias
maneras: por medio de un diuso pero no menos real
descontento ciudadano, por medio de la aparicin de
nueos moimientos polticos, y por medio de la moi-
lizacin de la poblacin indgena, tradicionalmente ex-
cluida
23
. Llla se expres de manera muy elocuente a partir
de 1990, con la multitudinaria Marcha por el 1errito-
rio y la Dignidad` de la Coordinadora de Pueblos Ind-
genas del Beni ,del oriente boliiano,, ocurrida durante
la gestin del presidente Paz Zamora ,1989-1993,. Lo
interesante, a mi juicio, es que los actores del sistema
intentaron responder a estos dicit de legitimidad, y
optaron por impulsar un proceso de reormismo
institucional. 1res son de especial releancia: uno ue
un conjunto de cambios a la Constitucin ,1995,, reco-
nociendo el caracter multitnico y pluricultural del pas,
e instaurando una serie de derechos ciudadanos ,espe-
cialmente en el rgimen agrario y campesino, y el rgi-
men cultural,, que buscaban responder a las demandas
de las organizaciones indgenas, dos, el cambio del sis-
tema electoral, por el cual se pas de un sistema de re-
presentacin proporcional a un sistema proporcional
personalizado, que se concret en 1994 y se aplic por
primera ez en 199, el tercero es la descentralizacin,
expresada en la ley de participacin popular de 1994,
reormas todas impulsadas durante el gobierno de Gon-
zalo Sanchez de Lozada. Analizaremos con detalle las
dos ltimas, por sus eectos directos sobre el sistema de
representacin poltica.
Grafico 3
Bolivia: porcenta]e de escaos de los partidos principales,
Camara de Diputados
Cuadro 4
Bolivia: porcenta]e de escaos en la
Camara de Diputados de los principales
partidos, 1985-2002
J98S J989 J993 J997 2002
MNR 33.1 30.8 40 20 2.
ADN 31.5 29.2 ,26.8, 24.6 3.0
MIR 11.5 25.4 AP 1. 21.5
(Subtotal) 76.J 8S.4 66.8 62.3 S2.2
CONDLPA -- 6.9 10.0 14.6 --
UCS -- -- 15.4 16.1 3.8
MAS -- -- -- -- 20.8
NIR -- -- -- -- 19.2
luente: Datos tomados de Lazarte ,2002,.
23 Segn datos de Van Cott ,2000, correspondientes a inales de los
anos ochenta, en Boliia la poblacin indgena era un 66 de la
poblacin total. Si bien estos datos tienen que ser tomados con mucha
cautela ,la deinicin de indgena` es siempre muy relatia,, s mues-
tran el potencial poltico de la moilizacin de organizaciones que
reiindican su identidad tnica.
"
Ll cambio del sistema electoral y la adopcin del

sistema mixto ue resultado de intensas negociaciones
entre los partidos, y busc obtener simultaneamente
arios objetios: legitimar a los partidos, por medio de
la personalizacin del oto, y abrir moderadamente es-
pacio para la representacin de minoras. De hecho, en
las elecciones de 199 se cumplieron gruesamente esas
preisiones, cabe destacar que algunos partidos se be-
neiciaron de su ortaleza en algunas regiones, desde las
cuales construyeron despus una representacin nacio-
nal mas amplia, como Nuea luerza Republicana ,NlR,
en Cochabamaba, en alianza con ADN, y lderes ind-
genas en el Chapare ,en alianza con IU, y hoy expresa-
dos en el MAS,. As, en alguna medida, los actores emer-
gentes en las elecciones de 2002 son consecuencia de
estas reormas
24
.
De otro lado, la descentralizacin impulsada por el
gobierno de Sanchez de Lozada ,que implic la elec-
cin de alcaldes y concejos municipales por medio de la
Ley de Participacin Popular, LPP,, si bien puede ex-
plicarse como una bsqueda de relegitimar el sistema
poltico dentro de calculos electorales que buscaban
mantener o ampliar la presencia de su partido
25
en el
contexto de la aplicacin de polticas de reorma es-
tructural, tambin tuieron como eecto permitir la en-
trada al sistema a diersos lderes sociales, aoreciendo
tambin la consolidacin del moimiento indgena, que
hoy muestra gran italidad
26
. Ln palabras de Van Cott:
La ley de participacin popular aument notable-
mente la representacin de la mayora indgena mar-
ginada de Boliia. Candidatos indgenas y campesi-
nos ganaron el 28.6 de los asientos de los gobier-
nos municipales en 1995. Los nmeros son mas im-
presionantes en Oruro y Cochabamba, donde gana-
ron el 62 y 40 por ciento, respectiamente ,., Ls-
tos resultados deben aumentar los programas de
ormacin intensios para lderes indgenas y cam-
panas educatias y de registro electoral desarrolla-
das desde 1995. La oportunidad de competir en elec-
ciones locales inspir a muchos productores de coca
quechuas dentro de la dirigencia de la CSU1CB a
ormar su propio partido` ,Van Cott, 2000, p. 10,
traduccin ma,.
Ln suma, las reormas, por mas parciales y calcula-
das que hayan sido, han tenido eectos sustantios en la
ampliacin y democratizacin del sistema. Los proble-
mas de legitimidad sin embargo persisten, pero, como
eremos, no creemos que ello sea consecuencia tanto
de los lmites del rgimen poltico. Si miramos el Cua-
dro 4, emos que en las elecciones de 2002 cambi ra-
dicalmente la tendencia hacia una institucionalizacin
relatia del sistema de partidos entre 1985 y 199. No
es tan llamatia la irrupcin de NlR, uerza que de al-
gn modo ocupa el espacio que dej la crisis de UCS y
CONDLPA. Lo erdaderamente llamatio es, primero,
la eaporacin de ADN, y segundo, la otacin del MAS,
inicialmente expresin poltica del moimiento cocalero
del Chapare, pero que ue capaz en esas elecciones de
encauzar el descontento social en contra del gobierno
de Banzer y de la poltica tradicional`. Sostengo que la
explicacin a estos cambios no hay que encontrarla tanto
en los lmites del sistema, que, como imos, estaba aan-
zando en apertura e institucionalizacin.
La eaporacin de ADN puede explicarse por a-
rios actores, principalmente por el impacto de la crisis
econmica. Boliia tuo un crecimiento del PBI pro-
medio de 4. entre 1993 y 1998, y cay a 1.5 entre
1999 y 2002
2
. Ln cuanto al crecimiento del MAS, ste
apareci como una uerza dbil en las elecciones de 199,
24 Ver Mayorga, Ren ,2001 y 2001a,.
25 Sobre la lgica que impuls a Sanchez de Lozada para implementar
la descentralizacin er, entre otros, Altman ,2003,, Blanes ,2001,,
Grindle ,2000, y O`Neill ,2003 y 2003b,.
26 Ver Alb ,2002 y 1993,, entre otros. Sanchez de Lozada, ademas,
tuo la iniciatia de presentar como candidato a su icepresidencia a
Vctor Hugo Cardenas, uno de los undadores de la Conederacin
Sindical nica de 1rabajadores Campesinos de Boliia ,CSU1CB, y
dirigente del partido Katarista MR1K ,Moimiento Reolucionario
1pac Katari,.
2 La crisis, como sabemos, ue regional. Lntre 1999 y 2002, el prome-
dio de crecimiento del producto en Amrica Latina ue apenas de
1 ,datos de CLPAL,.
Colombia ilustra cmo, pese al desprestigio y debilita-
miento de los partidos, el patrn de evolucin gradual
del sistema ha permitido lograr avances en la democra-
tizacin poltica y tambin poner lmites a intentos de
recomponerlo de manera autoritaria, al menos hasta el
momento.
consigui apenas 4 diputados, en alianza con IU
28
, su
crecimiento tambin se dio en el contexto del ltimo
tramo del gobierno de Banzer, como respuesta a la rgi-
da poltica de erradicacin de drogas, entre otros acto-
res
29
. Ln suma, el desarreglo actual del sistema de parti-
dos no es consecuencia tanto de su cerrazn o de su
mal uncionamiento como de otros actores. Con todo,
en 2002 ue electo nueamente Presidente Sanchez de
Lozada, encarnacin por excelencia de las transorma-
ciones ocurridas a partir de 1985, y otra ez logr cons-
tituir una coalicin de gobierno con otro de los parti-
dos del sistema, el MIR ,er Mayorga, 2002,. Como e-
remos mas adelante, su gobierno se derrumb rapida-
mente, nueamente como consecuencia de un desacer-
tado manejo poltico.
-?K=@H
Lcuador es un pas con un sistema de partidos altamen-
te ragmentado, en el que crisis de gobernabilidad y al-
tos nieles de conlictiidad social han sido recurrentes.
Ln el periodo democratico iniciado a inales de la dca-
da de los anos setenta, un par de presidentes no logra-
ron terminar su mandato ,Bucaram en 199 y Mahuad
en 2000, y, en general, existe la percepcin de que se
trata de un pas que sure de recurrentes iva..e., empa-
tes entre uerzas que se anulan mutuamente, diiculta-
des para la accin cooperatia. Lsto habra hecho que
Lcuador aanzara muy penosamente en el proceso de
reormas estructurales que implementaban los demas
pases de la regin, y de all el origen de muchos de sus
conlictos, protestas masias y constantes en contra de
polticas neoliberales que no resuelen problemas is-
cales, que mantienen un agotado modelo Lstado-cn-
trico, y que alimentan a su ez las protestas en un crcu-
lo icioso.
Si bien esta mirada tiene elementos de erdad, creo
que ha tendido a pasar por alto importantes procesos
que reelan que estamos ante un sistema de partidos
que unciona en medio de sus limitaciones, que tiene
una signiicatia implantacin en cuanto a su represen-
tacin ,aunque uertemente regionalizada,, y que, al
menos hasta la ltima eleccin de 2002, desarrollaba
tendencias hacia mayores nieles de institucionali-
zacin
30
. Ademas, si bien el periodo democratico esta
marcado por mucha inestabilidad social y poltica, y ella
ha diicultado la aplicacin de reormas estructurales
coherentes, tambin es cierto que Lcuador ha aanza-
do un trecho muy importante en cuanto a la adopcin
de polticas orientadas al mercado
31
. As, sostengo que
28 Ls muy reelador er textos como los de Patzi ,1999, y Calla ,2000,,
quienes desde muy distintas perspectias comparten un mismo diag-
nstico: el moimiento indgena, en todas sus ariantes, apareca como
sumido en una prounda crisis a inales de los anos noenta. Su
reactiacin ocurre en los dos ltimos anos del gobierno de Banzer,
como respuesta a graes desaciertos polticos de ste.
29 Ver Mayorga, Ren ,2002a,: Sin la rgida poltica de erradicacin de
la hoja de coca no habra nacido Lo Morales`.
Cuadro 5
Escaos obtenidos por los principales partidos ecuatorianos
{porcenta]e sobre el total del Congreso}
J979 J984 J986 J988 J990 J992 J994 J996 J998 2002
PSC 4.3 12. 19. 11.3 22.2 2.3 36.1 31. 22.8 25.0
PRL -- 4.2 5.6 11.3 18.1 18.2 15.3 23.2 19.5 15.0
ID 23.2 33.8 23.9 42.3 19.4 10.4 9. 6.1 13.8 15.0
DP -- 5.6 .0 9.9 9. .8 8.3 14.6 28.5 4.0
Total 2.5 56.3 56.2 4.8 69.4 63. 69.4 5.6 84.6 59.0
luente: Datos tomados de lreidenberg y Alcantara ,2001,, y Meja ,2003,.
30 Ver lreidenberg ,2000,: los partidos en Lcuador tienen una uerte
implantacin regional, y no nacional. ,Ls eso un problema de los
partidos, o simplemente el sistema de partidos expresa la realidad
regionalizada del Lcuador Si, como creo yo, se trata mas de lo se-
gundo, el sistema de partidos e. representatio.
31 Lo que no signiica que eso sea necesariamente bueno, por cierto.
Ln todo caso, si comparamos Lcuador con sus pares`, es decir, con
los pases debajo del promedio en el ndice de reorma estructural
,Morley et a., 1999, -que son Brasil, Colombia, Costa Rica, Mxico,
Paraguay, Uruguay y Venezuela-, Lcuador creci entre 1990 y 1998 un
poco ,3.4, por encima del promedio ,3.3, ,datos del Banco Mundial,.
el caso ecuatoriano amerita una reisin prounda de
las miradas conencionales, que han tendido a subesti-
mar el grado de implantacin de su sistema de partidos.
Lsto es importante para mi argumento: esa permanen-
cia e institucionalizacin relatia del sistema de parti-
dos ha generado incentios para que algunos actores
impulsen reormas institucionales con signiicatios eec-
tos democraticos.
Lmpecemos iendo el sistema de partidos. A pesar
del aparente desorden, a partir de 1984 se ue conor-
mando un sistema sobre la base de cuatro partidos prin-
cipales que se han sucedido en unciones de gobierno
nacional, hasta las elecciones de 2002
32
,er Cuadro 5,.
A lo largo de los anos se dio una tendencia hacia
reducir el nmero eectio de partidos. Ln 1990, el n-
mero eectio de partidos legislatios ue 5.49, en 1998,
4.04 ,Meja, 2003,. Ln trminos comparados, si bien
Lcuador aparece junto con Brasil como los dos pases
con la mayor media de nmero eectio de partidos le-
gislatios, se conirma la tendencia senalada ,er Cua-
dro 6,. Ln otras palabras, considero que se ha tendido a
pasar por alto la progresia consolidacin de un siste-
ma de partidos. Por ejemplo, se ha insistido correcta-
mente que en Lcuador son habituales las diisiones de
los partidos ,Pizarro y Pachano, 2002,, sin embargo, no
se repara en el hecho de que, cuando ellas se producen,
los que pierden son los que se an, no los que se que-
dan, lo que sugiere la consistencia relatia de los parti-
dos. Pinsese, por ejemplo, en la diisin del Partido
Social Cristiano en 1992, con la ormacin del Partido
de Unidad Republicana. Pese a que su candidato, Sixto
Grafico 4
Ecuador: porcenta]e de partidos principales
32 Ciertamente, se trata de un sistema muy olatil ,especialmente en el
caso de Democracia Popular, DP,. Segn Coppedge ,2001,, la
olatilidad electoral es la tercera mas alta de once pases de la regin,
despus de Per y Brasil en el periodo 1982-1995.
Cuadro 6
Medias del nmero efectivo de partidos
legislativos
Pais Primera mitad de la Durante la
decada de J990 decada de J990
Brasil 8.5 .3
Lcuador 6.6 5.3
Chile 5.1 5.1
Venezuela 3. 4.9
Bolivia 4.1 4.4
Per 4.3 3.3
Uruguay 3.3 3.2
Colombia 2.2 2.9
Mexico 2.2 2.4
Paraguay 2.2 2.0
Total regional 3. 3.6
luente: 1omado de Alcantara y lreidenberg ,2002,.
"
Duran, gan la presidencia ese ano, el PUR desapareci

en las elecciones siguientes, mientras que el PSC se con-
solid como la principal uerza poltica.
Otro aspecto importante que merece resaltarse en
el caso de Lcuador es el grado de polarizacin de su
sistema de partidos. Lxiste la impresin, consecuencia
de su desorden aparente, de que estaramos ante un gra-
do extremo de polarizacin ,de all la diicultad, en esta
lnea de razonamiento, de poder implementar polticas
pblicas eectias,. Sin embargo, segn los datos del
Cuadro , Lcuador se ubica gruesamente en mitad de
tabla` en cuanto a las distancias ideolgicas existentes
entre los partidos de los extremos ,el Partido Social
Cristiano y el Moimiento Pachakutik, en este caso,.
linalmente, se ha sostenido que la ragmentacin
del sistema de partidos en Lcuador habra impedido la
implementacin de polticas de reorma estructural, y
que de all se deriaran gran parte de los problemas de
ese pas. Sin embargo, se ha aanzado mas de lo que esa
isin sugerira a lo largo de los anos noenta. Sobre la
base del ndice de reorma estructural de Amrica Lati-
na ,Morley et a., 1999,, si bien Lcuador aparece en 1995
por debajo del promedio latinoamericano en el ndice
general de reorma estructural ,ocupa el puesto 13 de
1 pases, por encima de Colombia, Honduras, Jamaica
y Venezuela,, esta por encima del promedio, en ese ano,
en cuanto al ndice comercial, de reorma inanciera y
de liberalizacin de cuenta de capitales
33
. No se puede
dejar de mencionar que en el ano 2000 Lcuador dolariz
su economa, una medida ciertamente radical
34
.
1odo esto busca mostrar que el sistema de partidos
ecuatoriano, en medio de su precariedad, uncion como
tal, y dio algunos pasos en cuanto a institucionalizacin.
Ahora bien, estos datos no son ningn consuelo para
los ecuatorianos, por supuesto: el sistema adoleci de
graes problemas de legitimidad. Lntre 1996 y 2001,
Lcuador es el pas mas bajo entre once pases de la re-
gin en el promedio de conianza en instituciones de-
mocraticas, y en particular en cuanto a la conianza en
el Congreso y en los partidos polticos ,er Cuadro 2,.
Lo importante es que rente a este desao algunos ac-
tores del sistema respondieron con un conjunto de re-
ormas institucionales, dado que polticas de integra-
cin populistas tradicionales estaban uera del alcance.
Creo que deben destacarse especialmente dos proce-
sos. De un lado, un conjunto sucesio de reormas elec-
torales que buscaron legitimar el sistema dandole ma-
yores opciones a los electores, mas alla de los partidos
tradicionales. La reorma de 1994 rompi el monopolio
de representacin de los partidos, permitiendo la
postulacin de otros moimientos, as como la reelec-
cin de congresistas, y en 199 se realiz otra reorma,
Los dficit de legitimidad se expresaron de varias mane-
ras: por medio de un difuso pero no menos real descon-
tento ciudadano; por medio de la aparicin de nuevos
movimientos polticos; y por medio de la movilizacin
de la poblacin indgena, tradicionalmente excluida.
33 Lsta por debajo del promedio en el ndice de priatizacin y de re-
orma tributaria.
34 Desde perspectias muy dierentes, Meja ,2002 y 2000, y Acosta
,2002, comparten la ealuacin de que el sistema poltico ecuatoria-
no ha sido capaz de implementar medidas de reorma de altos cos-
tos polticos. Meja explora los mecanismos ,ormales e inormales,
por los cuales los presidentes pueden construir coaliciones de res-
paldo, Acosta busca criticar las consecuencias de la aplicacin de las
polticas de ajuste.
Cuadro 7
Distancias en la polarizacin ideolgica
entre los partidos parlamentarios mas
extremos {*}
Paraguay PLN-ANR 1.9 ,1.8,
Colombia PL-PC 1.8 ,2.0,
Venezuela MAS-COPLI 2.0 ,3.1,
Argentina lRLPASO-PJ 1.6 ,3.2,
Lcuador PACHAKU1IK-PSC 3.4 ,3.9,
Bolivia CONDLPA-ADN 3.6 ,4.0,
Per CAMBIO90-APRA 2.1 ,4.2,
Uruguay lA-PN 2. ,4.8,
Mexico PRD-PAN 3.1 ,6.2,
Chile PS-UDI 3.8 ,6.3,
Media regional 2.5 ,4.8,
luente: Alcantara y lreidenberg ,2002,.
La polarizacin se mide en una escala en la que 1` es izquierda y
10`, derecha, de acuerdo con la resta de los alores medios de
los partidos que se sitan en el extremo ideolgico del arco par-
lamentario. Sin parntesis son las distancias entre auto-percep-
ciones, en parntesis son distancias de percepciones de los otros.
Los datos corresponden a los anos del estudio dirigido por Ma-
nuel Alcantara sobre las elites latinoamericanas ,1994-2000,.
"
que termin con el sistema de listas cerradas y bloquea-

das para la eleccin del Congreso, adoptandose un sis-
tema personalizado
35
. Ciertamente esas reormas no ne-
cesariamente han tenido los eectos esperados, y no
siempre han sido coherentes
36
, pero uno de los resulta-
dos de la reorma de 1994 ue que a partir de 1996 el
moimiento indgena pueda participar directamente en
las elecciones a tras del moimiento Pachakutik. Ll
aance del moimiento indgena permiti ademas que
la nuea Constitucin de 1998 tuiera un uerte nasis
en el reconocimiento de derechos para este sector de la
poblacin tradicionalmente excluido
3
.
Ll otro proceso de reorma que debe ser resaltado
es, precisamente, el progresio reconocimiento de de-
rechos para la poblacin indgena y de espacios para la
participacin de sus organizaciones, particularmente
despus de las moilizaciones de 1990. Ln este aspecto,
el sistema poltico ecuatoriano se muestra relatiamen-
te permeable a las demandas de este sector, generando
una estructura de oportunidad poltica aorable para
su aance y consolidacin
38
. Sin ella no puede explicar-
se la actual centralidad de la CONAIL y Pachakutik en
la poltica ecuatoriana. A cada acto de protesta o moi-
lizacin importante de este sector se ha sucedido un
proceso de negociacin de demandas y reconocimien-
to de derechos por parte de los actores del sistema. Ls
interesante que en casi todos los gobiernos, de dierso
signo, se pueden mencionar iniciatias de este tipo: el
reconocimiento de la alabetizacin bilinge durante el
gobierno de Rolds-Hurtado ,199-1984,, el estableci-
miento de la Comisin de Asuntos Indgenas y la Di-
reccin de Lducacin Bilinge y Bicultural durante el
gobierno de Borja ,1988-1992,, la ley de moderniza-
cin agraria negociada durante el gobierno de Duran
Balln ,1992-1996,, etc. Lsto ha hecho que se pueda
registrar una amplia participacin de representantes in-
dgenas en la estructura del Lstado ,er Cuadro 8,. Lsta
lgica reormista puede entenderse como una paradji-
ca consecuencia no intencional y positia de la ragmen-
tacin del sistema poltico: al ser Lcuador un pas en el
que las mayoras relatias son ragiles y se producen cons-
tantemente empates de uerzas, hay incentios para que
algunos actores intenten ganar espacios en la compe-
tencia interpartidaria por medio de una lgica de nego-
ciacin y reconocimiento de derechos, dado que polti-
cas de integracin mas sustantias estan limitadas por
las restricciones iscales
39
.
Ln las elecciones de 2002, lleg un tanto inespera-
damente un ovt.iaer a la presidencia ,Lucio Gutirrez,,
que, manejando un discurso anti-e.tabi.bvevt y antipar-
tidario, rompi la tendencia hacia una consolidacin
progresia del sistema de partidos. Los partidos tradi-
cionales tuieron un psimo desempeno en la eleccin
presidencial
40
, aunque no tan malo en el Congreso ,er
Cuadro 5,. Los resultados de esas elecciones tienen que
interpretarse teniendo en mente el desastre econmico
ocurrido durante el gobierno de Jamil Mahuad ,1998-
2000,: el PBI creci en apenas 1 en 1998, y cay en
-.9 en 1999. Como eremos mas adelante, la rece-
35 Segn Gutirrez ,2002,, en Lcuador los polticos suelen pensar que
los resultados electorales son errados`, lo que los llea a una ca-
rrera de reormismo electoral espectacular`, siendo que la reorma
electoral es el gran mito de la poltica ecuatoriana ,.,. Aun en el
2002, y despus de la Constitucin de 1998, cuyo objetio explcito
era obtener la gobernabilidad ,cualquier cosa que esto signiique,, la
ltima medida del presidente saliente Noboa ue proponer una re-
orma poltica, y el Lcuador democratico no ha tenido dos eleccio-
nes sucesias con las mismas reglas de juego ,.,. Sin embargo, si se
ha de creer a la eidencia que se ha enido presentando, el problema
no radica en los estatutos electorales, sino en dinamicas estratgicas
y sociales relacionadas con la doble transicin. Algunos de los snto-
mas de estas tensiones no son negatios -otos de protesta, siste-
mas de notiicacin-, sino que por el contrario garantizan que, con
todos sus lmites, el juego democratico siga teniendo sentido`.
36 Ver Pachano ,1998, y Meja ,2002a,.
3 Sobre estos cambios constitucionales en Lcuador, dentro de una
isin de conjunto, er Van Cott ,2000a,.
38 Ver Len ,2003,, tambin Ospina ,2000,.
El caso ecuatoriano amerita una revisin profunda de
las miradas convencionales, que han tendido a subesti-
mar el grado de implantacin de su sistema de partidos.
Esto es importante para mi argumento: esa permanen-
cia e institucionalizacin relativa del sistema de parti-
dos ha generado incentivos para que algunos actores
impulsen reformas institucionales con significativos
efectos democrticos.
39 Saltos ,2002, sostiene que habra, por esa razn, una tensin entre la
lgica del moimiento indgena, centrada en lo tnico-cultural, y la
lgica de los moimientos sociales, con reiindicaciones mas
sustantias y mas diciles de negociar con el poder poltico.
40 DP no present candidato, el candidato de ID ,Borja, obtuo el
14 de los otos, el candidato del PSC ,Neira, el 12.1, y Jacobo
Bucaram del PRL el 12. Lucio Gutirrez gan la primera uelta
con el 20.6, segundo qued Alaro Noboa con el 1.4. Cabe
recordar que Noboa ue candidato presidencial por el PRL en la
eleccin de 1998. Datos tomados de Meja ,2003,.
sin econmica del Lcuador tiene que enmarcarse den-
tro de un panorama regional mas amplio, y expresa el
agotamiento del proceso de reorma estructural por el
que pas la regin como respuesta al agotamiento del
modelo nacional-popular estatista.
Ln enero de 2000, Gutirrez protagoniz un inten-
to de golpe de Lstado acompanado por lderes del mo-
imiento indgena, que orz la separacin de Mahuad
de la presidencia. Ln las elecciones de 2002, Gutirrez
gan la presidencia en alianza con el moimiento
Pachakutik. Lsto ha abierto la pregunta por la posibili-
dad de que estemos ante el inal de la tendencia hacia la
institucionalizacin del sistema de partidos, y la posibi-
lidad de un colapso de ste precipitado por un lder
antisistema, como en Per y Venezuela. Al igual que
lujimori y Chaez, Gutirrez lleg al poder en minora
en el Congreso, su alianza gan apenas el 23 de los
escanos en el Congreso electo en 2002, rente a un 60
de los partidos tradicionales`. Sin embargo, desde el
inicio de su gobierno, Gutirrez empez a perder rapi-
damente aliados y respaldo ciudadano, pagando los cos-
tos de la debilidad de su moimiento ,Sociedad Patri-
tica 21 de Lnero, y la alta de experiencia poltica. Los
partidos del e.tabi.bvevt han logrado imponer condi-
ciones y resistir los embates de discursos e iniciatias
antipolticas, lo que sugiere, nueamente, que el sistema
de partidos muestra cierta consistencia a pesar de todo,
al menos hasta el momento.
Conclusin: la media dcada
perdida", nueva coyuntura critica,
y los sistemas de partidos en los
paises andinos
Hemos isto que los pases andinos estuieron someti-
dos a grandes tensiones en el contexto del agotamiento
del modelo nacional-popular estatista, la aplicacin de
polticas de ajuste y la adopcin de modelos orientados
al mercado, que determinaron una coyuntura crtica, un
momento histrico plastico cuya resolucin ha tenido
consecuencias de largo plazo. Los pases andinos inten-
Cuadro 8
Ambitos de participacin institucional de la CONAE {ambito nacional}
Representacin
politica en
organismos del
Ljecutivo
Consejo de
Planificacin y
Desarrollo de los
Pueblos Indigenas
(CONPLADLIN)
Instituto de
Desarrollo
Agrario (INDA)
Direccin de
Lducacin Bilinge
(DINLIB)
Tribunal
Constitucional
Iuncin / mbito
Planiicacin del desarrollo
de pueblos indgenas
Adjudicacin y legalizacin
de tierras, capacitacin y o-
mento agropecuario
Departamento dentro del
Ministerio de Lducacin
Resoler demandas sobre
constitucionalidad de leyes
y actos gubernamentales
Iorma modalidad
Dependencia de la Presidencia
de la Repblica, con representa-
cin del Ljecutio y de las orga-
nizaciones nacionales
Un representante en el Consejo
Ljecutio
Representacin en la direccin,
con delegaciones proinciales de
organizaciones reconocidas
nacionalmente
Uno, de entre los siete miem-
bros, se elige de una terna pre-
sentada por trabajadores, cam-
pesinos e indgenas
Propuestas
Darle mas autonoma y
conormarlo con representaciones
de pueblos y nacionalidades ind-
genas
Legalizacin de tierras y solucin
de conlictos
Aance inicial, pero con debilita-
miento posterior por alta de re-
cursos y alta de una propuesta pe-
daggica
Representacin minoritaria
luente: 1omado de Barrera ,2001,.
taron responder a los problemas de legitimidad que en-
rentaron con una lgica de reormismo institucional:
reormas constitucionales que ampliaron el reconoci-
miento de derechos de sectores excluidos, reormas elec-
torales que buscaron abrir espacios a la participacin de
nueos actores sociales y polticos, y polticas de des-
centralizacin del Lstado, entre otros. Por medio de estas
iniciatias algunos actores buscaron tambin ganar es-
pacios en la competencia ivter e ivtrapartidaria, el reor-
mismo institucional resultaba un camino atractio dado
que polticas de integracin populista mas tradicionales
eran casi imposibles en contextos de seeras restriccio-
nes iscales y de aplicacin de polticas de ajuste estruc-
tural. Lste reormismo institucional ciertamente no re-
soli los problemas que oreci remediar, y tuo mu-
chas consecuencias no intencionales negatias, pero stas
tambin abrieron de manera eectia el sistema poltico,
y ortalecieron nueos actores sociales y polticos pre-
iamente relegados. Lstos importantes aances suelen
pasarse por alto en muchos analisis de los pases andinos,
en los que predomina la idea de pases inmoilizados
dentro de recurrentes crisis de gobernabilidad, con un
sistema poltico simplemente catico. Una consecuen-
cia del analisis realizado es que en pases como Colom-
bia, Boliia y Lcuador, gran parte de sus problemas
polticos son consecuencia de la ampliacin y democra-
tizacin del sistema poltico, siendo la gran tarea por
delante la institucionalizacin de esos mayores nieles
de participacin, es decir, que los nueos actores emer-
gentes respeten las reglas de juego poltico, eitando la
tentacin de jugar como uerzas antisistmicas o seguir
patrones autoritarios.
Ln Per y Venezuela se inici el proceso de reor-
mismo institucional descrito, pero se io truncado por
el colapso de sus sistemas de partidos y la consolida-
cin en el poder de ovt.iaer. que reundaron bajo su he-
gemona el orden institucional, limitando de hecho la
competencia poltica y los equilibrios y contrapesos con-
sustanciales a una lgica democratica, de este modo,
erigieron regmenes autoritarios competitios`. Ln
ellos, la integracin autnoma de uerzas sociales y po-
lticas antes excluidas o subordinadas se sustituy por la
construccin de bases de apoyo dentro de esquemas
clientelsticos. La extrema debilidad del conjunto de los
actores, as como la erosin del orden institucional, hace
que estos regmenes marquen una pesada herencia di-
cil de remontar, como es elocuente en los problemas
que enrenta el gobierno del presidente Alejandro
1oledo en Per
41
y el entrampamiento poltico de la si-
tuacin enezolana posterior al reerndum reocatorio
de agosto de 2004. La gran tarea que tienen por delante
estos pases es la construccin de un sistema estable de
representacin, y superar una situacin de actores pol-
ticos olatiles e impreisibles, en el marco de institucio-
nes democraticas autnomas.

Desde 1998, la Regin Andina parece estar atrae-
sando nueamente por una coyuntura crtica. Al igual
que con el agotamiento del modelo nacional-popular
estatista a inicios de la dcada de los anos ochenta, pre-
siones econmicas limitan las opciones y diicultan la
accin de los gobiernos y actores polticos. Segn datos
de Ocampo ,2003,, la tasa de crecimiento promedio
anual del PBI per capita en Amrica Latina eolucion
de la siguiente manera: en el periodo 1950-80, creci en
2.8, en 1980-90, decreci en -1.0, en 1990-9, cre-
ci en 2.0, y en 1998-2002, oli a decrecer en -0.2,
por lo que a la dcada perdida` de los anos ochenta
habra que sumar ahora una media dcada perdida`.
No parece tratarse de una simple crisis pasajera, des-
pus de la cual endra una recuperacin. Se trata del
agotamiento del programa de reormas propugnado por
el Consenso de \ashington`, al menos en lo que a-
rios autores han llamado la primera generacin de re-
ormas`
42
. Como sea, el asunto es que la ciudadana en
nuestros pases se halla ante lo que diersos autores han
llamado apropiadamente una crisis de esperanza`: el
problema no es solamente un modelo en crisis, sino la
inexistencia de modelos de desarrollo y propuestas atrac-
tias, por lo que cunde en la ciudadana una gran insa-
tisaccin con el uncionamiento de las democracias, y
una prounda alta de conianza en el conjunto de los
sistemas polticos, instituciones, partidos, incluso en la
iabilidad de nuestros Lstados-naciones
43
. Segn el Cua-
dro 1, construido con datos del ativobarvetro, tene-
mos que el promedio de ciudadanos satisechos con la
democracia en sus pases cay de casi 40 a un 25
41 Ver 1anaka ,2003a,.
42 Ver, desde diersas perspectias, Kuczynski y \illiamson, eds. ,2003,,
\ise et a. ,2003,, y Nam ,1994,.
43 Hausmann ,2003, habla de la crisis de esperanza` de Amrica Lati-
na, de otro lado, la reista ]ovrva of Devocrac,, en su olumen 14, n
2, de abril de 2003, tiene una seccin titulada las ilusiones perdidas
de Amrica Latina`. Ver especialmente Hakim ,2003,.
"
entre 199 y 2001

44
. La ausencia de respuestas claras a
esta renoada ola de descontento no slo se da en el
plano de la economa, tambin en el de las polticas
pblicas: despus de la ola de reormas del Lstado y del
sistema poltico, parece tambin que ya todo ha sido
ensayado ,descentralizacin, reormas constitucionales,
reormas polticas,, y que no hay alternatias capaces
de seducir a los ciudadanos. linalmente, todo esto ocu-
rre en un contexto social con actores mas dinamicos y
conscientes de sus derechos, como consecuencia de las
reormas y cambios que ya hemos descrito.
1enemos tambin en la regin nueos desaos
globales, que anaden mayores complicaciones. Dos son
de una gran importancia. Primero, el desao de la adop-
cin de polticas de integracin comercial, que generan
desconianza e incertidumbre ante la posibilidad de pr-
dida de empleos, a pesar de la promesa de mayores ta-
sas de crecimiento. Segundo, los desaos de las nueas
polticas de seguridad hemisrica y el combate al
narcotraico. La extensin de cultios ilcitos y las pol-
ticas de erradicacin constituyen un problema global,
elocuentemente en los casos de Colombia, Per y Boli-
ia. Ls claro que hay una supericie relatiamente cons-
tante de area de cultios ilcitos que se desplaza a lo
largo de distintas zonas de un mismo pas, o que se des-
plaza de un pas a otro
45
. Los Lstados Unidos presio-
nan uertemente a los tres pases para que adopten es-
trategias drasticas de erradicacin de cultios, sin que
ayan acompanadas de planes de sustitucin de culti-
os o la oerta de nueas oportunidades para la pobla-
cin desplazada, lo que termina teniendo altos costos
sociales y gestando la aparicin de moimientos de pro-
testa capaces de desaiar a los gobiernos constituidos.
Ln este contexto de recesin e incertidumbre en el
plano de la economa, y con la presin que ejercen los
nueos desaos globales, una conduccin poltica
desacertada puede tener resultados desastrosos, como
en Boliia con la renuncia del presidente Sanchez de
Lozada, despus de un conjunto de protestas sociales
en las que conergieron la oposicin a los planes de
explotacin de las reseras de gas de 1arija, moimien-
tos campesinos y tnicos, cultiadores de coca, y otros
opositores a las polticas neoliberales. La cada de
Sanchez de Lozada marca, en la practica, el inal de la
lgica pactista que estabiliz la democracia boliiana
desde mediados de la dcada de los anos ochenta. Como
imos anteriormente, ADN practicamente ha desapa-
recido con su lder undador, y ahora es altamente in-
cierto el uturo del MNR. Lo que queda claro es que
hacia delante la poltica en Boliia no sera como ue en
el periodo 1985-2000. Acaso en el uturo se acerque a
una situacin como la peruana o enezolana, que arras-
tran problemas asociados a la inexistencia de un siste-
ma de partidos consolidado.
Lsto no quiere decir, sin embargo, que los patrones
registrados en los ltimos anos marquen el inal de las
posibilidades de seguir aanzando gradualmente en
cuanto a democratizacin, o que estemos condenados
a la llegada de mayores nieles de desarreglo poltico e
inestabilidad, siempre y cuando se entienda que un asun-
to central en la agenda poltica de los prximos anos es
la institucionalizacin y ordenamiento de la apertura
producida en los ltimos anos, antes que aenturarse en
una nuea ola reormista, la que parece anunciarse en la
agenda de todos los pases de la regin, con pedidos de
Asambleas Constituyentes o reormas polticas, que
pueden desembocar en el aianzamiento de tendencias
antipolticas y antisistema, de consecuencias impreisi-
bles. Nueamente, las respuestas que den los actores po-
lticos a los nueos desaos tendran consecuencias dura-
deras, por lo que los anos enideros seran decisios.
El reformismo institucional ciertamente no resolvi los
problemas que ofreci remediar, y tuvo muchas conse-
cuencias no intencionales negativas; pero stas tambin
abrieron de manera efectiva el sistema poltico, y forta-
lecieron nuevos actores sociales y polticos previamen-
te relegados. Estos importantes avances suelen pasar-
se por alto en muchos anlisis de los pases andinos,
en los que predomina la idea de pases inmovilizados
dentro de recurrentes crisis de gobernabilidad, con un
sistema poltico simplemente catico.
44 Una de las expresiones de esto es la migracin de grandes grupos de
la poblacin uera de las ronteras nacionales, y la creciente impor-
tancia de sus transerencias de dinero para el mantenimiento de las
economas de sus pases. Ln el caso ecuatoriano, por ejemplo, segn
datos para el ano 2001, las remesas de los emigrantes alcanzaron
1,415 millones de dlares, superando a todas las inersiones petrole-
ras, el monto de las exportaciones sumadas de banano, camarn,
ca, cacao y atn, llegando a casi tres eces la inersin social y mas
de dos eces la ayuda para el desarrollo ,Acosta, 2002a,.
45 Ver 1okatlian ,2000, y Pizarro ,2003,.
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61 Seleccin de candidatos, partidos y democracia en los pases andinos
Seleccin de candidatos, partidos y
democracia en los pases andinos
lLAVIA lRLIDLNBLRG
ntroduccin
Ll proceso por el cual los partidos seleccionan a sus
candidatos es uno de los momentos mas importantes
en una organizacin partidista
1
, ya que los que resulten
nominados seran quienes representen al partido ante el
electorado y de quienes dependera en gran medida el
xito o la derrota electoral y, posteriormente, el ejerci-
cio del gobierno o de la oposicin. Ln este sentido, con-
seguir una candidatura es uno de los recursos de poder
clae, en particular cuando ganar elecciones se conier-
te en la meta principal y el nombramiento como candi-
dato signiica la perspectia de un cargo poltico
2
. Cada
proceso de seleccin de candidatos tiene implicancias
sustantias en la manera en que el partido se comporta
en las instituciones del sistema, en la naturaleza de las
relaciones con su entorno y en la propia dinamica
intrapartidista. La seleccin de candidatos inluye, por
ejemplo, sobre la disciplina de los miembros en el Le-
gislatio, ya que delimita a quin se debe obediencia ,c-
pulas s. ciudadanos,, condiciona el grado de cohesin
interna del bloque e inluye sobre la rendicin de cuen-
tas que los polticos llean a cabo rente a sus ciudada-
nos. Lste proceso tambin aecta el tipo de inculacio-
nes que el partido ,a tras de los candidatos que elige,
tendra con otras organizaciones partidistas y mediaticas
y, inalmente, condiciona el modo en que se da la red de
relaciones internas, la estructura de autoridad y el tipo
de recursos que se distribuyen entre los miembros de la
organizacin. Lxplorando el modo en que se eligen a
los candidatos resulta mas sencillo conocer cmo traba-
jan y cmo se comportan las organizaciones partidistas.
A pesar de la releancia de este tipo de procesos en
el uncionamiento interno de los partidos, poco se ha
estudiado sobre ellos en Amrica Latina en general y en
los pases andinos en particular
3
. Las razones de la es-
casez de estos trabajos son diersas. Primero, debido a
un gran desinters sobre lo que ocurre dentro de los
partidos, en un comienzo, a raz de la inexistencia de
reglas de juego democraticas y, posteriormente, debido
al creciente desencanto de los ciudadanos con la polti-
ca y la clase poltica, lo que cada ez mas alimenta un
discurso antipartido y niega la releancia de estas orga-
nizaciones en el seno de un sistema democratico. Se-
gundo, los constantes cambios de procedimientos en
muchos partidos impiden establecer pautas de uncio-
namiento estables, ya que un mismo partido puede lle-
1 Ver Schattschneider ,1964, p. 89,, Gallagher ,1988, p. 1,, Rahat y
lazan ,2001, y Katz ,2001,.
2 Ver Kirchheimer ,1980, p. 344,.
3 Ln los pases andinos, los pocos trabajos que se han realizado han
sido sobre partidos especicos, como el de Coppedge ,1994, sobre
Accin Democratica en Venezuela, lreidenberg ,2002, sobre el Par-
tido Roldosista Lcuatoriano, el de Lazarte ,1998, comparando par-
tidos en Boliia, Crisp ,2001, sobre Venezuela, Lscobar-Lemmon y
Moreno ,2004, sobre Colombia, o el de Martz ,1999, sobre las no-
minaciones presidenciales en Venezuela y Colombia.
gar a emplear mecanismos diersos en cada eleccin.
1ercero, la deinicin de este tipo de procesos depende
en numerosas ocasiones mas de reglas y recursos inor-
males, que no se encuentran registradas en los docu-
mentos del partido, que del cumplimiento escrupuloso
de los Lstatutos. Cuarto, la diicultad para conseguir
datos iables sobre lo que ocurre dentro del partido, lo
cual desincentia la inestigacin rigurosa de los com-
portamientos polticos. \, inalmente, debido a la pro-
pia naturaleza de los partidos, que hace que sean istos
como organizaciones oligarquicas, donde no se tienen
en cuenta las opiniones de los militantes y stos slo
son consultados para legitimar decisiones ya tomadas
en crculos pequenos. Debido a ello, algunos creen que
no tiene sentido estudiar la manera en que se toman las
decisiones en estos partidos y ha contribuido a que sean
practicamente unas cajas negras` para los que hacen
la poltica` y estudian los sistemas polticos latinoame-
ricanos.
Lste trabajo pretende contribuir en el conocimien-
to del comportamiento de los partidos de la Regin
Andina, especialmente respecto a las caractersticas de
los mecanismos de seleccin de candidatos y sobre los
eectos que stos tienen sobre la dinamica intrapartidista
,al interior de la organizacin, y sobre la consolidacin
de la democracia ,en relacin a su entorno,. Ll objetio
central es explorar las decisiones que construyen la o-
luntad partidista y los elementos que condicionan esas
decisiones en trminos normatios, competitios y
organizatios. Los partidos analizados han sido selec-
cionados siguiendo el criterio de releancia`, construi-
do a partir de ealuar el peso electoral, la presencia te-
rritorial de la estructura organizatia y la caaciaaa ae cbav
ta;e de la organizacin partidista. Los datos que sostie-
nen los argumentos de este trabajo proienen de die-
rentes proyectos de inestigacin, como el de Repre-
sentacin y consolidacin de la democracia en Amrica
Latina` ,SLC95-0845, y el de Partidos y gobernabilidad
en Amrica Latina` ,SLC9-148,, ,1998-2001,, ambos
adscritos a la Uniersidad de Salamanca y dirigidos por
Manuel Alcantara.
Ll artculo esta estructurado en dierentes partes, en
las cuales se exploran una serie de interrogantes. Prime-
ro, el modo en que el entorno condiciona las estrategias
de los partidos. Las preguntas a responder en este ep-
grae son dos: ,qu senalan las leyes de partidos y sus
reglamentos sobre la manera en que se seleccionan los
candidatos en los pases de la Regin Andina y, asocia-
do a lo anterior, ,qu tipo de mecanismos establecen
stos que deben emplear los partidos en la seleccin de
sus candidatos Segundo, se analiza lo que dicen las re-
glas internas respecto a cmo se deben seleccionar los
candidatos. Las cuestiones a responder tambin son dos:
,qu senalan los Lstatutos o las reglas internas sobre
los procesos de seleccin de candidatos y ,cual es el
grado de correspondencia entre esas reglas ,escritas, y
lo que marca la ley 1ercero, se explora el modo en que
los partidos seleccionan a sus candidatos y se eala
tambin el grado de correspondencia entre lo que sena-
lan las reglas escritas ,internas y externas, y lo que luego
se llea a la practica. As, se podra sopesar el peso de la
poltica inor mal en los procesos de decisin
intrapartidista. linalmente, se relexiona sobre los eec-
tos que tiene el uso de los dierentes mecanismos y se
aanzan algunas propuestas sobre cmo ortalecer a los
partidos y su papel en los sistemas democraticos.
Ou dicen las leyes? La seleccin
de candidatos en el rgimen
electoral de los paises andinos
Ln el momento de dirimir conlictos internos, las re-
glas, y particularmente su interpretacin, constituyen un
recurso de suma importancia para deinir, exteriorizar y
legitimar el ejercicio del poder. Lsto ocurre tanto con
las reglas internas del partido como con las que estable-
ce el rgimen poltico. Ls cierto que los Lstatutos parti-
darios pautan los marcos de accin a partir de los cua-
les los polticos deben tomar sus decisiones en sus par-
tidos, pero muchas eces esos textos pueden estar con-
dicionados por lo que el rgimen electoral establece. Lsto
conduce necesariamente a relexionar respecto a la ca-
pacidad de injerencia del Lstado sobre la ida de los
partidos. An no queda claro si el Lstado debe inluir
en la manera en que los partidos deben comportarse
por ser sujetos de derecho pblico o si, por el contrario,
stas son entidades de derecho priado que no pueden
ser reguladas externamente, aun cuando las exigencias
de modernizacin y democracia interna sean razona-
bles. Precisamente, un reto para todo ordenamiento
constitucional y legal consiste en respetar dos princi-
pios centrales de la coniencia democratica: por un lado,
el derecho de participacin democratica de los ailiados
y, por otro, el derecho de auto-organizacin de los par-
tidos. Un exceso de control del Lstado sobre los parti-
"
dos supondra una prdida de autonoma de stos para

tomar sus decisiones, aun cuando uera en nombre de
los derechos de los ailiados
4
.
Si bien en Amrica Latina no hay una posicin co-
mn sobre el tema, la postura mas extendida es que los
partidos sean personas jurdicas de derecho priado. Lsto
supone autonoma organizatia e independencia del
Lstado, por lo que los regmenes han sido cautelosos
dejando muchos de sus elementos de organizacin in-
terna uera de la Constitucin o la ley. Ln los pases de
la Regin Andina, los partidos son asociaciones de ciu-
dadanos que constituyen personas jurdicas de derecho
priado en Per, Venezuela y Lcuador, mientras que en
Boliia y Colombia se las considera personas jurdicas
de derecho pblico. Colombia merece una considera-
cin aparte en este punto ya que ocurre una situacin
contradictoria respecto a la capacidad del Lstado de
regular la estructuracin interna de los partidos. Ln el
artculo 103 de la Constitucin de 1991 se senala que el
Lstado esta acultado para reglamentar las asociaciones
cicas, sindicales y comunitarias para que constituyan
mecanismos democraticos de representacin, pero, en
el mismo texto constitucional, en el artculo 108, se sos-
tiene que la ley no podra establecer exigencias con res-
pecto a la organizacin de los partidos y moimientos
polticos. Lsto ue discutido en la Constituyente de 1991
y ue propuesta la inclusin del artculo 10, el cual es-
tableca la participacin democratica de sus adherentes
en su ida organica y poltica, y en la escogencia de sus
dirigentes y candidatos`. 1ras una otacin de caracter
secreto, se decidi no incluir el texto de ese artculo,
aunque la misma haba conseguido algn apoyo mayo-
ritario, tena detractores rotundos como laro Gmez
lurtado, quin presion para que no se aprobara
5
.
lrente a ello, cuando se aprob la Ley 130 de 1994,
que consagraba inicialmente la democratizacin inter-
na, la Corte Constitucional la declar inexequible, por
lo cual era necesario oler a reormar la Constitucin
para habilitar un proceso de democratizacin interno
6
.
La misma Corte declar exequible la ley, a partir del
artculo 152 de la Constitucin que permite al Congre-
so regular el rgimen de partidos. 1ras estos aienes ha
habido dierentes intentos de reormas en los anos sub-
siguientes, tanto en el gobierno de Samper como en el
de Pastrana y laro Uribe. Los dos primeros intentos
racasaron porque el Congreso los rechaz
, lo cual
mostr que si se quera de erdad aectar la ida de los
partidos, haba que hacerlo por una a dierente a la de
los congresistas, quienes siempre la condicionaran o
transormaran. Ln este contexto es que el presidente
Uribe present su propuesta de reorma poltica para
que se lleara a cabo a tras de un reerndum, aunque
la misma era mucho mas amplia de lo que haban sido
las anteriores y no se limitaba a la democratizacin de
los partidos.
A partir de la dcada de los anos noenta, Amrica
Latina experiment procesos de reorma poltica con la
pretensin de democratizar el uncionamiento de los
An no queda claro si el Estado debe influir en la mane-
ra en que los partidos deben comportarse por ser suje-
tos de derecho pblico o si, por el contrario, stas son
entidades de derecho privado que no pueden ser regu-
ladas externamente, aun cuando las exigencias de mo-
dernizacin y democracia interna sean razonables.
4 Bendel ,1998, p. 405, senalaba para ese ano que los pases pueden
agruparse en uncin del grado de control o intromisin que el Ls-
tado ejerce sobre los partidos. Por un extremo, indica aquellos que
pueden ser deinidos como maximalistas` ,Chile, Paraguay y Costa
Rica,, ya que el control es tanto cuantitatio como cualitatio, y el
marco de accin de los partidos se encuentra ampliamente regla-
mentado del mismo modo que su rgimen interno. Por el otro extre-
mo, se encontraban los deinidos como minimalistas` ,Argentina,
Colombia, Brasil, Lcuador, Ll Salador, Mxico, Nicaragua y Per,,
donde el control es mnimo. A los demas casos, Bendel los conside-
ra como intermedios`.
5 Ver Roll ,2002, p. 8,.
6 Sentencia C-089, de 1994. Ver Roll ,2002, p. 9,.
Durante este gobierno se conorm una Comisin para el Lstudio
de la Reorma de los Partidos Polticos, que tena como tarea realizar
un diagnstico sobre la situacin de los partidos polticos, proponer
las reormas necesarias e identiicar las areas en las que haba que
realizar acciones para democratizarlos. 1ras diersas discusiones y
posiciones encontradas de los dos partidos, la Comisin present
una propuesta para la modiicacin del inciso 2 del artculo 108 de la
Constitucin, senalando que los partidos tendran una organizacin
democratica y que utilizaran procedimientos democraticos y
participatios para elegir a sus organismos de direccin y a sus can-
didatos a cargos de eleccin popular. Ll gobierno present su pro-
puesta de reorma, con stos y mas contenidos, al Congreso en oc-
tubre de 1995, pero la misma no alcanz un gran debate. Durante el
gobierno de Pastrana se propuso una nuea reorma, la cual era slo
la sombra de aquel contenido que se haba pactado por las uerzas
polticas durante el gobierno anterior, ahora se desarrollaba en un
contexto de alta polarizacin, incertidumbre y recrudecimiento del
conlicto armado.
"
partidos y, undamentalmente, contribuir a la goberna-

bilidad de los sistemas. Ln diersos pases de la regin
la clase poltica emple el ordenamiento jurdico del
Lstado para auto-obligarse` a utilizar mecanismos mas
participatios en sus partidos
8
. Ln los pases andinos
tambin existi esta preocupacin, por lo que se llea-
ron a cabo reormas polticas para democratizar a los
partidos. Ln Colombia en 1994, Boliia y Venezuela en
1999
9
y Per en 2003, los polticos discutieron y reor-
maron aspectos inculados al modo en que los partidos
deban elegir a sus candidatos, todo ello aun cuando los
partidos estan protegidos por la ley respecto a su auto-
noma para organizarse. Curiosamente, Lcuador es el
nico pas donde no slo no se ha hecho reorma sino
que hasta el momento no parece ser tema de la agenda
poltica o mediatica, a pesar del uerte descrdito que
los polticos tienen cada ez mas ante los ciudadanos.
Ln los pases donde se han introducido reormas, stas
se han dado sobre cuatro aspectos centrales. Primero,
se obliga a los partidos a emplear un mecanismo espe-
cico de seleccin de candidatos de naturaleza com-
petitia, generalmente orientado a la celebracin de
elecciones donde cada militante es igual a un oto. Se-
gundo, se regulan las caractersticas que debe cumplir
dicho proceso ,si las elecciones seran simultaneas o
separadas, si se inancian con ondos pblicos o se
prohbe dicha inanciacin,. 1ercero, se establece el pa-
pel del rgano electoral respecto a la organizacin, el
inanciamiento y la administracin de los mecanismos
estipulados y, inalmente, se ija cual es la instancia de
resolucin de conlictos partidistas.
Ln Boliia, Per y Venezuela se establece de mane-
ra explcita que los partidos deben utilizar elecciones
internas para seleccionar a sus candidatos a cargos de
representacin popular. Ln Boliia, se senala que sean
elecciones abiertas, en donde se permita la participa-
cin de todos los ciudadanos, ya sean ailiados, simpati-
zantes e independientes del partido. Ln el Per, se obli-
ga a que, para la deinicin de las candidaturas a Presi-
dente y Vicepresidente, se realicen elecciones abiertas,
pero se permite que en otros nieles institucionales los
partidos elijan entre tres tipos de mecanismos: las elec-
ciones con la participacin de los ailiados y ciudadanos
no ailiados ,internas abiertas,, la participacin de los
ailiados ,internas cerradas, o a tras de rganos parti-
darios, lo que sera el uso de la Conencin. Ln Vene-
zuela, la Constitucin establece de manera expresa que
los partidos utilicen elecciones internas con la partici-
pacin de sus ailiados ,internas cerradas,. Ll caso de
Colombia es especial, ya que la ley no obliga a hacerlas
pero los partidos pueden llearlas a cabo cuando as lo
decidan tras la competencia de mas de dos candidatos,
luego de pactarlo con la Direccin Nacional del parti-
do, y, en ese caso, estan reglamentadas por una ley es-
pecial sobre las consultas populares de los partidos po-
lticos. linalmente, en Lcuador no existe ninguna ree-
rencia en la ley respecto a algn procedimiento espec-
ico que obligue a los partidos.
Respecto a las caractersticas de esos procesos, en
Per la ley ija que las internas deben llearse a cabo
210 y 180 das antes de la eleccin, mientras que en
Colombia se establece que en el caso de que se realicen
deben hacerse de manera simultanea entre todos los
nieles del partido y deben estar inanciadas por ondos
pblicos. Ln los demas casos, como Boliia y Venezue-
la, no ija una echa especica, incluso permite que cada
partido las realice cuando quiera. Ln Colombia, Per y
Boliia, ademas, la ley autoriza a la autoridad electoral a
interenir en la administracin y organizacin de los
procesos de seleccin de candidatos cuando llee a la
practica elecciones internas. linalmente, los ordena-
mientos constitucionales y,o legales senalan de manera
explcita o implcita que los tribunales ,electorales y,o
constitucionales u ordinarios, conozcan impugnaciones
respecto a actos de los partidos relacionados con la de-
mocracia interna. Ln los pases andinos, las situaciones
presentan dierencias entre s. Ln Lcuador, se establece
8 Lo hicieron londuras ,1985-1989,, Paraguay ,1996,, Panama ,199,,
Uruguay ,1999, y Argentina ,2002,.
9 Los partidos boliianos tuieron hasta el 31 de diciembre de 2001
para adaptarse a la nuea ley.
En los pases de la Regin Andina, los partidos son aso-
ciaciones de ciudadanos que constituyen personas ju-
rdicas de derecho privado en Per, Venezuela y Ecua-
dor, mientras que en Bolivia y Colombia se las conside-
ra personas jurdicas de derecho pblico. Colombia
merece una consideracin aparte en este punto ya que
ocurre una situacin contradictoria respecto a la capa-
cidad del Estado de regular la estructuracin interna de
los partidos.
Cuadro 1
Mecanismos de seleccin de candidatos a cargos de representacin popular
segn la normativa vigente
C ~ Regulado en la Constitucin.
Ln el Per la ley establece que cada partido puede elegir el tipo de eleccin interna. No obstante, presenta diersas opciones, aunque a niel
nacional obliga a hacer elecciones internas.
Signiica que todos los nieles institucionales de un mismo partido, que decidan hacer elecciones internas, deben llearlas a cabo en la misma
echa.
luente: Llaboracin propia a partir de la normatia igente.
Bolivia
Colombia
Lcuador
Per
Venezuela
C*
No
No
No
No
S
Ley que establece me-
canismo de seleccin
de candidatos
S, artculos 13 ,5,, 15
,9,, 19 ,3,, 20, 21 y 22,
de la Ley 1983 de Parti-
dos Polticos ,1999,,
implementacin gra-
dual.
Reglamento de la Ley de
2001.
S, Lstatuto Basico de
los Partidos y Moi-
mientos ,art. 10, de la
Ley 130, marzo de
1994,.
Art. 1 de la Ley 616 de
2000, que modiica el
art. 10 de la Ley 130.
Ley Lspecial de Consul-
tas Populares Internas.
No
S, 1tulo V, Ley de Par-
tidos ,2003,
Ley de Partidos Polti-
cos, Reuniones Pblicas
y Maniestaciones del 30
de abril de 1965. No se
ha dado una nuea ley
tras la reorma constitu-
cional de 1999 y sigue
igente la mencionada
legislacin.
Naturaleza
juridica de
los partidos
Derecho
pblico
Derecho
pblico
Derecho
priado
Derecho
priado
Derecho
priado
Tipo de me-
canismo de
eleccin
Llecciones in-
ternas ,abier-
tas,.
Llecciones in-
ternas ,abier-
tas, no obliga-
torias,.
No dice nada
expresamente.
Llecciones in-
ternas y Con-
encin.
Llecciones in-
ternas ,cerra-
das,.
Con supervi-
sin del
o r g a n i s mo
electoral
S, la Corte Na-
cional Llectoral
,CNL, tiene la
conduccin a
su cargo.
Quita potestad
de CNL.
S, CNL.
--
S, ONPL.
S, CNL.
Separada
vs.
simultnea
Separada
Separada. Si-
multaneas ha-
cia dentro.
--
Separada,
210 y 180 das
antes de la
eleccin.
Separada
Iinanciacin
--
londos
pblicos
--
londos
pblicos
Sin ondos
pblicos
la igencia de un contencioso electoral jurisdiccional,
que se hace ante tribunales electorales autnomos cu-
yas resoluciones son inatacables. Ln Boliia se realiza
ante tribunales electorales autnomos o pertenecientes
al poder judicial, y en los restantes se da un contencioso
electoral mixto, es decir, ante un rgano electoral aut-
nomo de caracter administratio cuyas resoluciones
pueden impugnarse ante un tribunal electoral autno-
mo ,Per, o ante la jurisdiccin contenciosa adminis-
tratia autnoma ,Colombia,.
Cmo eligen a sus candidatos los
partidos de los paises andinos?
Dada la importancia que tiene el proceso de seleccin
de candidatos, y debido a que es uno de los espacios en
los que se pueden generar mayores conlictos a niel
interno, es razonable pensar que ste deba ser explcita-
mente detallado en las reglas de los partidos
10
. Por ello
es que resulta interesante obserar los mtodos que los
partidos establecen en sus reglamentos como una ma-
nera ,por cierto, no la nica, de aproximarse al estudio
de la seleccin de los candidatos. Las reglas son impor-
tantes, aunque no siempre se obseran y cumplen iel-
mente. Muchas eces son iolentadas, desconocidas o
ignoradas por parte de las cpulas de los partidos. Ln
este sentido es que resulta clae tanto lo que dicen los
documentos como lo que luego los polticos deciden y
hacen. Si no se conoce el contenido de los Lstatutos, es
imposible saber si stos se han iolentado o han sido
desodos. Comparar lo que marcan las reglas con el com-
portamiento de los polticos de ese partido supone un
ejercicio diicultoso, pero por el momento es la nica
manera que se conoce para desentranar el uncionamien-
to partidista. Ln resumen, esto supone contrastar la his-
toria ormal con la real
11
.
Los partidos de los pases andinos emplean dieren-
tes mecanismos para elegir a sus candidatos en los die-
rentes nieles institucionales. Los mtodos de eleccin
de candidatos pueden ser clasiicados de diersas ma-
neras segn el criterio empleado. Siguiendo a Rahat y
lazan ,2001, p. 300, y la adaptacin de lreidenberg
,2003,, los mtodos se pueden ordenar segn el niel
de inclusin de actores en el proceso de toma de deci-
siones y el grado de centralizacin del mtodo de selec-
cin. Los mecanismos mas participatios e incluyentes
seran aquellos en los que hay elecciones, y los que lo
son menos seran aquellos en los que una sola persona
decide ,el lder del partido,. Ln el primer grupo -con
dierencias entre s- estara la eleccin directa a tras
de los ciudadanos ,internas abiertas,, y la eleccin di-
recta de los miembros registrados en el partido ,inter-
nas cerradas,. Ln el segundo grupo estaran -tambin
con dierencias entre s- la seleccin por parte de una
Junta de Notables ,la direccin del partido, o la realiza-
da simplemente por el lder del partido de manera unita-
ria. Lntre estos dos polos tericos estara la eleccin por
parte de un rgano colegiado con la participacin de
los militantes ,mediante un Congreso, o de los delegados
elegidos por los militantes en una instancia anterior.
A continuacin se analizara cada uno de los parti-
dos objeto de este estudio, con la pretensin de explo-
rar los mecanismos que emplean para elegir a sus candi-
datos y ealuar el niel de correspondencia entre lo que
senalan los textos partidistas y lo que luego se llea a la
practica. Se estudian las reglas y los procedimientos de
20 partidos de los cinco pases de la Regin Andina,
elegidos en uncin de los criterios de releancia sena-
lados anteriormente. La inormacin sobre estos parti-
dos no es homognea, toda ez que no todos stos han
recibido el mismo tipo de atencin por parte de los
analistas ni han dejado tampoco que la inormacin in-
culada a sus comportamientos sea de acil acceso.
Bova
La reorma a la Ley de Partidos Polticos de 1999 supu-
so un cambio en la manera en que los partidos deban
elegir a sus candidatos. Para el reconocimiento por par-
te de la autoridad electoral, lo primero que toda agrupa-
cin deba hacer era adoptar normas y procedimientos
que garantizaran un uncionamiento democratico que
asegurase el ejercicio del oto libre, directo y secreto
12
.
La mencionada ley era muy clara respecto a su cumpli-
miento: no permita que los partidos desconocieran la
regulacin respecto al desarrollo de los procedimientos
internos y emplazaba a la Corte Nacional Llectoral
,CNL, a que iscalizara la puesta en practica de los mis-
mos. La ley exiga que la seleccin de los candidatos ,y
10 Ver Billie ,2001, p. 365,, y lreidenberg y Sanchez Lpez ,2002,.
11 Cuestin de la que adierten acertadamente Katz y Mair ,1995,. 12 Ver artculos 13 y 15 de la Ley de Partidos Polticos de julio de 1999.
dirigentes,, en todos los nieles y para todos los pues-
tos, se realizara a tras de mecanismos competitios
donde participaran los ciudadanos de manera libre. Lste
impulso, realmente innoador, ue limitado a tras de
una serie de regulaciones promulgadas por la CNL en
2001. Con estas nueas disposiciones se dej er que
no era aconsejable que los partidos boliianos realiza-
ran elecciones internas, y se quit la potestad de la CNL
respecto a presidir los procesos internos
13
. Los parti-
dos boliianos encontraron mecanismos para que la
decisin inal estuiera en manos de los representantes
nacionales, como por ejemplo en la realizacin de una
conencin. Lsto ue as por la desconianza que los
dirigentes partidistas maniestaron respecto a la capaci-
dad de sus bases de emplear el sistema de elecciones
14
y
porque su realizacin tuo consecuencias negatias para
los partidos, lo cual se expresaba en el incremento de la
disputa interna, los conlictos entre dierentes accio-
nes y la puesta en duda de la unidad interna.
Movimiento Nacionalista Revolucionario
{MNR}
listricamente, la seleccin de candidatos en este par-
tido ha estado condicionada por las decisiones de las
elites y los arreglos que ellas realizaban en uncin de
sus perspectias de competencia electoral. Un ano an-
tes de que se enciera el plazo dado por la ley para que
los partidos llearan a cabo sus internas, el MNR reali-
z elecciones. Ll partido cre su propio Reglamento
Llectoral, que ue aceptado por la CNL, la que colabo-
r en la organizacin de los comicios. lasta ese mo-
mento, la deinicin de las candidaturas era potestad
exclusia de las elites y esos procesos tenan muchos
icios patrimonialistas, slo legitimados en reuniones
de la Conencin Nacional. As y todo, el 28 de julio de
1999 se realiz la primera eleccin competitia a Jee
Nacional y Candidato Presidencial, en la que compitie-
ron Gonzalo Sanchez de Lozada rente a Juan Carlos
Duran, quienes a su ez tuieron sus propios candida-
tos en todos los puestos, desde Dirigente Cantonal a
Candidato Presidencial, eligindose mas de 1.000 car-
gos
15
. La eleccin permiti la libre participacin de todo
aquel que quisiera otar, sin necesidad de estar ailiado
al partido. Lsto le ayudaba al MNR a conocer el nme-
ro de simpatizantes con que contaba el partido y la gen-
te que era capaz de moilizar.
La CNL, apegada a lo que senalaba la Ley de Parti-
dos Polticos, no dio por alido el proceso y oblig a
que se realizaran nueamente. Lsto produjo conlictos
internos y desgast al partido, toda ez que tras los
comicios se dieron a la luz pblica numerosos casos de
corrupcin y sucesos turbios de la ida del partido. La
alta de control del gasto lle a graes denuncias por
inanciacin con dinero del narcotraico, lo cual condu-
jo a que los propios dirigentes se mostraran reacios a la
utilizacin de este tipo de mecanismo para seleccionar
a sus candidatos. Ln la actualidad, tras la salida del go-
bierno y el autoexilio de Gonzalo Sanchez de Lozada,
numerosos militantes exigen la realizacin de eleccio-
nes internas y la presencia de dirigentes de carne y
hueso, para que piensen y acten en nombre del
MNR`
16
, aunque desde la cpula del MNR se argumen-
ta que no hay recursos econmicos como para llear a
cabo elecciones de las que se exige en la ley de cara a la
democratizacin interna de los partidos
1
. Lsto pone
de maniiesto el enrentamiento interno que ie el par-
tido entre los denominados govi.ta. ,que deienden al ex
presidente Sanchez de Lozada,, los avtigovi.tas y los que
obseran. Los crticos senalan que si el grupo govi.ta se
hace cargo del MNR, los candidatos a las dierentes al-
caldas seran designados a dedo`
18
. Ln cualquier caso,
las prximas elecciones internas para candidatos se rea-
lizaran en marzo de 2005, y habra que esperar a ese
13 Para mas detalle sobre esta normatia, er Payne et a. ,2003, p. 15,.
14 Para Jorge Lazarte, la resistencia de los partidos polticos para con-
ocar a elecciones internas se debe a que los militantes no estan
acostumbrados a elegir a sus dirigentes por el oto directo. Los
partidos estan acostumbrados a no respetar las leyes e imponer las
reglas segn sus intereses`, acot. Declaraciones publicadas en Los
partidos no superan la crisis proocada en octubre`, Deber Ov
ive, 19 de mayo de 2004.
15 Se seleccionaron, ademas, a los Jees de los Comandos 1erritoriales
en mas de 300 municipios, y stos a su ez eligieron a otros 642
delegados a la Conencin Nacional que se realiz en agosto de ese
ano.
16 Declaraciones del diputado Jorge Valds publicadas en Mvvao,
seccin poltica, el 6 de noiembre de 2004.
1 Ll diputado moimientista lugo San Martn cuestion la adminis-
tracin de los recursos en el MNR. labra que er qu es lo que
sucede con los recursos que da la Corte Llectoral, hay que er qu
pasa con los aportes de los militantes. Creo que debe haber transpa-
rencia`. Ademas, asegur que el MNR no puede uncionar con un
dueno del partido que tenga cualquier cantidad de dinero para llear
adelante las elecciones, se no es el objetio del sistema democrati-
co`. Ln ^vero Da del 9 de enero de 2004.
18 Declaraciones del Jee del Comando Departamental de La Paz, Jos
Luis larb, publicadas en a Prev.a el 21 de septiembre de 2004.
momento para ealuar el peso de las dierentes corrien-
tes en la deinicin de los nombres que representaran al
partido en los comicios generales.
Movimiento de zquierda Revolucionaria
{MR}
Ll MIR no ha culminado su proceso de democratiza-
cin interna. Presionado por la nuea Ley de Partidos,
el partido celebr una especie de eleccin interna abier-
ta en 1999 para seleccionar a su candidato a Presidente,
lo cual gener enrentamientos entre las corrientes par-
tidistas, denuncias de corrupcin y narcotraico, inal-
mente, la CNL desestim este proceso, lo que les obli-
g a hacer nueamente la conocatoria
19
. Despus de
esta experiencia, los viri.ta. emplearon con dierente
xito el proceso de elecciones internas para dirimir con-
lictos de direccin partidista, como por ejemplo en
2003, tras la salida de Samuel Doria Medina, que pre-
tenda competir con Jaime Paz Zamora por la Jeatura
del Partido y inalmente opt por salirse de la organiza-
cin debido a las diicultades que la cpula partidista
puso para que no se diera dicha contienda. De este
modo, los candidatos continan eligindose a tras de
arreglos entre elites mas o menos legitimadas por Asam-
bleas o Congresos, segn sea el niel institucional en
disputa.
Accin Democratica Nacionalista {ADN}
lasta la reorma poltica, los Lstatutos de ADN sena-
laban que el candidato a Presidente se elega a tras de
la Asamblea Nacional, la cual era la maxima instancia
del partido para tomar decisiones. Lntre 1985 y 199, el
partido present siempre al mismo candidato, lugo
Banzer, consiguiendo ganar una eleccin presidencial
slo en la ltima conocatoria a la que se present en
199, en alianza con otras agrupaciones que ormaron
una mega-coalicin` en el Congreso y entre las que se
encontraban el MIR, UCS, CONDLPA, NlR y PDC.
Lsto muestra el caracter caudillesco y patrimonialista
de ADN. Con la nuea ley y los nueos Lstatutos, el
partido debi haber hecho un esuerzo importante en
su democratizacin interna, acilitando la eleccin del
candidato a Presidente a tras de la participacin de
sus militantes y resoliendo el conlicto interno origi-
nado por la necesidad de sustituir a su lder histrico.
Ln la practica, para 2001, momento en el que se espera-
ba que todos los partidos tuieran ajustadas sus normas
a la nuea ley, ADN no haba realizado las elecciones
internas abiertas y continuaba eligiendo a sus candida-
tos en todos los nieles institucionales a tras de la
Conencin
20
.
Unidad Civica 8olidaridad {UC8}
Los Lstatutos establecen que este partido elige a sus
candidatos por designacin del Jee Nacional, legitima-
dos luego en una especie de Conencin. Lstas reglas
expresan el caracter erticalista del partido, que ue un-
dado por Max lernandez, un lder de corte carismatico
que lo manejaba como a su propia empresa
21
. La desig-
nacin por parte del lder era el mecanismo mas em-
pleado por este partido, por lo menos hasta 2001, ano
en que deba incorporar en sus reglas las exigencias de
democracia interna de la Ley de Partidos. Ln la actuali-
dad, el partido es controlado de manera nepotista y
clientelar por el liderazgo personalista de Johnny
lernandez ,hijo de Max,, lo que hace que el partido
est cohesionado en torno a su igura. Como se ha is-
to en otros trabajos, una caracterstica de organizacio-
nes de este tipo es el alto niel de cohesin organizatia
que se da de la mano del lder, el cual corre menos ries-
go al intentar celebrar unas elecciones internas debido
a la ausencia de pluralismo y de competencia por el
liderazgo. Ln 199, a tras de una Conencin, ue
elegido Io Kuljis como Candidato Presidencial, y en
2002, Johnny lernandez.
Movimiento al 8ocialismo {MA8}
Si bien ha supuesto la incorporacin de sectores que
histricamente han estado uera del sistema poltico, la
participacin del MAS es reciente, presentandose por
primera ez a las elecciones presidenciales de 2002. La
19 Ver Garca Montero ,2001,.
20 Lo que s haba realizado en el ano 2000 ue una eleccin interna con
la participacin de mas de 300,000 militantes para elegir autoridades
partidistas, entre ellas, a 9 Jees Departamentales, 212 Jees Proin-
ciales, 2 Jees de Secciones y 250 Jees de Distrito. Lsta ue la pri-
mera eleccin desde el momento en que se und el partido en 199.
21 Ln diersas publicaciones han aparecido declaraciones de Max
lernandez en las que senalaba que era propietario hasta de los ceni-
ceros de su partido. Antes de morir, compr oicinas propias para el
partido en todo el pas ,peridico a Rav, 19 de agosto de 2000,
citado en Garca Montero 2001, p. 141,.
lgica moimientista, asociada a su inculacin con los
sindicatos, y la inluencia de la cosmoisin andina ,aje-
na a la lgica democratica occidental,, ha inluido en
este moimiento ahora conertido en una organizacin
partidista. Lsto se traslada al uncionamiento interno y
a la manera de tomar decisiones, lo que en relacin a
sus candidaturas se realiza a tras de una Asamblea
Nacional. Lste mecanismo ue lo que legitim la presen-
tacin de Lo Morales como candidato a la presidencia.
Cuadro 2
Proceso de seleccin de candidatos en los partidos de Bolivia
MNR
MIR
ADN
MAS
UCS
Candidatos
a Presidente de la Repblica
lasta 1999 los Lstatutos senalaban que los candidatos se elegan por Con-
encin Nacional, mientras al Comando Nacional le corresponda aprobar
o no la candidatura a Vicepresidente propuesta por el candidato a Presi-
dente. A partir de la reorma de los Lstatutos, se incluy la igura de las
elecciones internas. Lstas se llearon a cabo en 1999, resultando encedor
Sanchez de Lozada. Los candidatos han sido Vctor Paz Lstenssoro ,1980
y 1985,, Sanchez de Lozada ,1993 y 1999, y Juan Carlos Duran ,199,.
Los Lstatutos senalan que los candidatos se eligen por la Conencin Na-
cional, aunque la ley oblig a su reorma. lasta ese momento era el man-
do nacional el que decida a su candidato. Se realizaron elecciones internas
en una oportunidad ,1999,, pero sta experiment serias anomalas. Los
candidatos han sido Jaime Paz Zamora ,1985,1989,199 y 2002,. Ln la
eleccin de 1993 el partido orm parte de una coalicin que present a
lugo Banzer.
Los Lstatutos de 1999 senalan que los candidatos son elegidos por la Con-
encin Nacional, y as ha ocurrido en cada eleccin. La presencia del
mismo candidato en cada una de las conocatorias da cuenta de la natura-
leza caudillesca y patrimonialista de este partido. Los candidatos han sido
lugo Banzer ,1985, 1989, 1993 y 199,.
A tras de la Asamblea Nacional. Lo Morales ha sido el candidato para
la eleccin de 2002, la nica a la que se han presentado.
lasta 1999, se elega segn los Lstatutos por designacin del Jee Nacio-
nal. A partir de ese ano, los candidatos se eligen por la Conencin Nacio-
nal, aunque la ley les obliga a hacer internas y ellos han decidido realizarlas
para todos los cargos ,incluso para el de Jee Nacional,, para ello deberan
retocar los Lstatutos. Los candidatos han sido Max lernandez ,1993,, Io
Kujilis ,199, y Johnny lernandez ,2002,.
Candidatos a
Diputado y/o a cargos seccionales
Las nominaciones surgen de las seccio-
nes, y si no se logra en esa instancia, la
decisin pasa a los Comandos Departa-
mentales para que sea el Comando Na-
cional el que rerende esas designacio-
nes, o las tome donde as se lo requiera.
Los Comandos de la Seccin Municipal
eligen a candidatos a Concejales.
Llecciones internas.
Comandos Departamentales, con la ra-
tiicacin del Comando Nacional.
Asambleas Departamentales.
Designacin por parte del mando na-
cional y de las Directias Regionales.
luente: Llaboracin propia.
Coomba
Los partidos colombianos son agrupaciones de nota-
bles, que se hallan cohesionados por elementos cultura-
les comunes, se actian en poca electoral y cuentan
con una estructura mnima pero sin disciplina
22
. Se ca-
racterizan por la presencia de una densa red rural de
22 Ver el trabajo de Gilhodes ,1995,.
"
base clientelar y la aguda ragmentacin del sistema de

partidos, que se esconde detras de un esquema
bipartidista. Lstos elementos inluyen de manera muy
especial en el proceso de seleccin de candidatos, ha-
ciendo que la competencia se haya deriado al interior
de las organizaciones, se omente la personalizacin de
la poltica, los cargos respondan a las relaciones de in-
tercambio entre los jees naturales, y se d la multiplica-
cin de listas ,y candidatos, por parte de un mismo par-
tido. A niel legislatio y seccional, esto reduce las posi-
bilidades de los candidatos, ya que no slo se compite
con otro partido sino tambin con los candidatos de la
misma agrupacin. A niel presidencial, si bien la nor-
matia electoral no exige la realizacin de elecciones
internas, los partidos pueden solicitar hacerlas. Ln este
caso, deben someterse a una ley especial sobre consul-
tas populares internas y deben cumplir una serie de dis-
posiciones. Como ya se ha isto, ese proceso pasa a es-
tar organizado y iscalizado por el rgano electoral co-
rrespondiente, y inanciado por ondos pblicos.
Partido Liberal Colombiano {PLC}
Siguiendo las disposiciones de la reorma de 1994, el
PLC lle a cabo en 1990 y 1994 elecciones internas
abiertas con el in de acabar con las uertes disputas en
torno al liderazgo del partido. Ln 1998 regres al siste-
ma tradicional de conenciones y en 2002 se enrenta-
ron directamente en las urnas un candidato oicial del
PLC, loracio Serpa, y un liberal disidente, laro Uribe
-que curiosamente tuo el apoyo del Partido Conser-
ador, al no presentar ste candidato propio. Mas alla
de lo que senala el texto de la ley electoral, el Lstatuto
del PLC establece una serie de condicionantes que de-
terminan la decisin inal respecto a qu mecanismo de
seleccin de candidatos emplear. Ln este partido, los
Lstatutos establecen que se puede elegir a los candida-
tos a la Presidencia de la Repblica, a las Gobernaciones
y a las Alcaldas, a tras de la realizacin de una Con-
sulta Popular Interna con el oto directo de los ailia-
dos o a tras de una Conencin. Lste mecanismo re-
sultara obligatorio cuando no existan candidatos de
unidad debidamente inscritos ante las autoridades del
partido de la respectia circunscripcin. Las directias
deberan buscar mecanismos de consenso entre las dis-
tintas uerzas polticas y, de llegarse a la celebracin de
un acuerdo que permita un nico candidato, el Congre-
so del partido, o la respectia Asamblea, debera procla-
mar su candidatura
23
. Ln caso de que no proporciona-
se un candidato de consenso, entonces se celebraran
elecciones internas de manera simultanea en todos los
distritos electorales
24
.
Como se senal en el parrao anterior, la primera
ez que un candidato presidencial liberal compiti por
su candidatura ue en 1990, cuando se realiz la Con-
sulta Popular Interna, tras la aprobacin de la Conen-
cin de 1989. Los precandidatos acordaron la realiza-
cin de internas y Csar Gairia se enrent a Lrnesto
Samper, resultando ganador el primero
25
. La candida-
tura de Gairia surgi tras la muerte de Luis Carlos
Galan, quien era el candidato natural del partido tras la
creacin de Nueo Liberalismo. Ll nombre de Gairia,
uno de las personas de conianza de Galan, ingres a la
escena pblica tras su nombramiento por parte del hijo
adolescente de Galan durante el uneral de ste, todo
ello aun cuando el candidato sucesor natural era Samper.
La eleccin rompi la estructura piramidal que ante-
En los pases donde se han introducido reformas, stas
se han dado sobre cuatro aspectos centrales. Primero,
se obliga a los partidos a emplear un mecanismo espe-
cfico de seleccin de candidatos de naturaleza compe-
titiva. Segundo, se regulan las caractersticas que debe
cumplir dicho proceso. Tercero, se establece el papel
del rgano electoral respecto a la organizacin, el
financiamiento y la administracin de los mecanismos
estipulados; y, finalmente, se fija cul es la instancia de
resolucin de conflictos partidistas.
23 Ver artculo 20, Consulta Popular Interna.
24 Ll candidato a la Presidencia de la Repblica sera seleccionado por
la Consulta Popular Interna, la cual se realizara simultaneamente en
las capitales de los Departamentos y Distritos, o en cada uno de los
Municipios del pas y en un mismo da todo lo cual determinara el
Directorio Nacional por Resolucin motiada de acuerdo con lo
establecido en el Captulo IV, Artculo XVI, Paragrao II de los pre-
sentes Lstatutos` ,artculo XXXIX,.
25 Ver Martz ,1990, p. 642,. Lsa consulta tena como regla que uera la
mayora absoluta la que escogiera los candidatos, y que se declaraba
nula si alcanzaba en mas de un 5 por ciento los otos de las listas
liberales en el Congreso ,para eitar boicot por otros partidos,. An-
tes, la eleccin se haca en las conenciones, donde dominaban los
polticos de carrera, aunque se coloreaba con representantes de ju-
entudes. linalmente, los candidatos pactaron la mayora relatia, lo
que hizo renunciar a algunos, pero Gairia obtuo mas del 50 por
ciento` ,Roll 2001, p. 191,.
"
riormente deina la eleccin del Candidato Presiden-

cial, y que tena como su primer escaln a los Jees Re-
gionales, seguidos de los Jees Nacionales y los notables
del partido.
Lste cambio represent un uerte remezn en las
estructuras de poder del partido
26
. Cuatro anos despus,
se continu con la practica competitia y nueamente
hubo acuerdo. Ll PLC llam a Consulta Popular, resul-
tando elegido Lrnesto Samper por el 48.21. Ambos
procesos se caracterizaron por un alto niel de partici-
pacin de los ciudadanos: en la de 1990, unos cinco
millones de personas, y en la de 1994, unos dos millo-
nes y medio, y tambin por su coincidencia con la reali-
zacin de elecciones legislatias
2
. Lo curioso ,pero in-
teresante a la ez, es que los ciudadanos otaban en una
urna separada por la eleccin interna presidencial de un
partido en particular. Para las elecciones de 1998 no hubo
tal acuerdo y algunos de los precandidatos ni siquiera
ueron a la Conencin, dejando slo dos para elegir,
uno de los cuales ,loracio Serpa, renunci a aor del
otro, que ue quien perdi las elecciones generales. De
ese modo, el PLC oli a su mtodo tradicional: el de
la Conencin Nacional. Ls probable que la alta de
acuerdo y la no realizacin de la consulta hayan supues-
to la prdida de las elecciones, tratandose undamental-
mente de un partido ragmentado. linalmente, en 2001,
se realiz una Conencin Nacional para deinir y rati-
icar la candidatura liberal de cara a las elecciones presi-
denciales de 2002.
Ln cuanto a la eleccin de cargos plurinominales, el
mecanismo de seleccin de candidatos esta condicio-
nado por el sistema electoral y por la manera en que se
asignan los escanos a tras de los residuos ,operacin
aispa,. Lsto hace que el partido otorgue aales para
que se presenten muchas listas, bajo la nica condicin
de que los candidatos sean miembros del PLC, cuestin
que no presenta ningn impedimento ya que el partido
acilita de manera rapida el ingreso de nueos miem-
bros que requieran un aal
28
. Cualquier persona que
quiera ser candidata a un cargo, slo tiene que pedir ese
aal y puede presentarse en nombre de los liberales, lo
que ragmenta mucho mas la competicin en el sistema.
Partido Conservador Colombiano {PCC}
Ln el caso de los Lstatutos del PCC, el candidato a Pre-
sidente de la Repblica se elige a tras de una Conen-
cin Nacional Descentralizada o por medio de la con-
ocatoria de una Consulta Popular. A pesar de tener
esta disposicin en las reglas del partido, los consera-
dores han empleado menos eces este mecanismo. lasta
el momento, slo en 1998 conocaron a una Consulta
Popular en la que podan participar sus ailiados, y re-
sult seleccionado Andrs Pastrana, quien luego gan
la Presidencia de la Repblica. Ln la ltima eleccin,
tanta era la crisis en la que estaba subsumido el partido,
que no presentaron candidato propio al cargo de Presi-
dente de la Repblica y apoyaron al disidente liberal,
laro Uribe.
Para la eleccin de los candidatos a los otros cargos,
como el de Diputados, no hay proceso de eleccin, toda
ez que el partido se limita a dar un aal a todo aquel
que solicite ser candidato
29
. Para los ltimos comicios
regionales de octubre de 2004, el PCC contaba con cua-
tro mecanismos: por consulta interna -de 113 solicitu-
des slo se conirmaron 60-, por consenso, por selec-
cin a tras de una junta que integran los elegidos en
26 1ambin se pact la mayora simple. Declaraciones de Juan lernan-
do Londono, asesor del Instituto de Pensamiento Liberal, en mayo
de 1999, publicadas en Roll ,2001, p. 191,.
2 Ver Alcantara ,2001, p. 32,.
28 Ver el analisis de Roll ,2001, p. 191,.
29 Segn las entreistas realizadas en su momento para el proyecto PPAL
,1999,, los aales para alcaldas de las grandes ciudades, asambleas
departamentales y gobernaciones slo se les da a aquellas personas
que son reconocidas como conseradores` conencidos. Pero, tam-
bin, sostenan que este mecanismo no ayuda a ortalecer la discipli-
na interna, toda ez que estos candidatos suelen responder mas a su
Jee Poltico Nacional que a la lnea oicial` del partido. A dieren-
cia de ello, el aal para ser candidato a concejal del PCC no tiene
restricciones, ya que se le suele dar a cualquier persona que lo solici-
te. Ver Roll ,2001, p. 222,.
bles, cohesionadas por elementos culturales comunes,
se activan en poca electoral y cuentan con una estruc-
tura mnima pero sin disciplina. Se caracterizan por la
presencia de una densa red rural de base clientelar y la
aguda fragmentacin del sistema de partidos, que se
esconde detrs de un esquema bipartidista. Estos ele-
mentos influyen en el proceso de seleccin de candida-
tos, haciendo que la competencia se haya derivado al
interior de las organizaciones.
Cuadro 3
Proceso de seleccin de candidatos en los partidos de Colombia
Candidatos a Presidente de la Repblica
La designacin del candidato a la Presidencia de la Repblica ,..., se hara
por Consulta Popular Interna, conocada por el Directorio Nacional, con
otacin local debidamente superisada por la autoridad electoral com-
petente` ,Paragrao II,.
Para la eleccin del candidato a la Presidencia, el Partido tambin podra
optar por la consulta popular abierta como mecanismo de eleccin del
mismo, en cuyo caso las normas que para el particular establezca la ley y el
Consejo Nacional Llectoral seran las que obsere la colectiidad en desa-
rrollo de dicha actiidad. Ln caso de alta absoluta del candidato a la
Presidencia de la Repblica elegido por el mecanismo de la consulta po-
pular interna, el Directorio Nacional Conserador conocara una Con-
encin Nacional Centralizada para que elija el candidato` ,Paragrao III,
Lstatutos,.
Los candidatos han sido laro Gmez ,194,, Belisario Betancur ,198
y 1982,, laro Gmez ,1986 y 1990,, Rodrigo Lloreda, como candidato
oicial ,1990,, Andrs Pastrana ,1994 y 1998,, y Uribe ,2002, en que el
partido no present candidato propio y apoy a ste,.
Se establecen los siguientes mecanismos de participacin y control, por
parte de los miembros, en el seno del Partido Liberal Colombiano: 1.
Consulta popular interna para seleccionar, por oto directo, los candida-
tos del Partido Liberal a la Presidencia de la Repblica, a las gobernaciones
y a las alcaldas ,...,` ,art. 19, la Democracia Participatia,.
La consulta popular interna, por oto directo, sera obligatoria y el nico
mecanismo para la seleccin de los candidatos a la Presidencia de la Re-
pblica, gobernaciones y alcaldas, cuando no existan candidatos de uni-
dad debidamente inscritos ante las autoridades del Partido de la respecti-
a circunscripcin. Las directias del Partido en cada circunscripcin de-
beran buscar mecanismos de consenso entre las distintas uerzas polticas
y de llegarse a acuerdo que permita un solo candidato, el Congreso del
Partido o la respectia asamblea, debera proclamar su candidatura` ,art.
20, Consulta Popular Interna,. Antes de la Constitucin de 1991, se ele-
gan por decisin de las cpulas liberales, con el apoyo de las clientelas
regionales y por los notables del partido.
Despus del lrente Nacional, los candidatos ueron Alonso Lpez
Michelsen ,194,, Julio Csar 1urbay ,198,, luego hay dos candidaturas
liberales: Alonso Lpez y Luis Carlos Galan ,1982,, y Virgilio Barco ,1986,,
Csar Gairia ,1990,, Lrnesto Samper ,1994, y loracio Serpa ,1998 y
2002, aunque en esta ltima eleccin tambin se present laro Uribe,
pero en calidad de liberal disidente,.
PCC
PLC
Candidatos a
Diputado y/o cargos seccionales
Los candidatos a otras dignidades reci-
ben el aal del partido y por ello no es
necesario un proceso de seleccin inter-
na. La seleccin es discrecional.
Los congresistas representan los pode-
res regionales del partido. Son la cabeza
de un partido que unciona de manera
independiente al nacional, con una bien
estructurada red clientelar de base. Los
candidatos se auto-eligen y la direccin
respectia decide si les da el aal o no.
Ln determinados nieles institucionales
se le da a quien lo pida, incluso, muchas
eces son los propios congresistas los
que dan los aales, debido a la alta de
organizacin del partido en algunos de-
partamentos y municipios.
Debido a la operacin aispa, se da la
prolieracin de listas para ganar por re-
siduo, el partido tiene gran lexibilidad
para dar aales.
los dos ltimos comicios, o, en ltima instancia, por
designacin directa del Directorio Nacional Consera-
dor ,DNC,. Lsto muestra la libertad en el momento de
elegir los mecanismos de seleccin y la discrecionalidad
que ien los miembros del partido en este sentido.
Ecuador
A dierencia de los otros pases de la regin y de la ten-
dencia latinoamericana, en este pas andino no se em-
plean elecciones internas para elegir candidatos presi-
denciales: los Lstatutos no las incluyen en su normatia
y las leyes electorales tampoco obligan a los partidos a
emplearlas. Ln estos partidos son las relaciones perso-
nales, la pertenencia amiliar y de clase, las inculacio-
nes comerciales y inancieras y el aporte econmico de
cada posible candidato, los que pueden deinir una
postulacin. Salo en una nica oportunidad, en los mas
de einte anos de experiencia democratica, nunca se han
realizado procedimientos competitios para deinir a los
candidatos presidenciales, y siempre se han empleado
el dedazo` y los arreglos entre elites. Las razones de
ello pueden estar en la naturaleza elitista de los partidos
ecuatorianos, en la posibilidad de aumentar el niel de
conlicto interno entre los dierentes bastiones regiona-
les de las agrupaciones y, por ello, en un undado temor
respecto a una mayor regionalizacin de los partidos.
Partido 8ocial Cristiano {P8C}
Ln el Lstatuto del PSC el proceso de seleccin de can-
didatos a ocupar cargos de representacin popular es-
tablece que los candidatos presidenciales sean elegidos
por la Asamblea Nacional y los candidatos a legislado-
res por la Directia Nacional. La nominacin de candi-
datos a Alcaldes, Concejales, Preectos o Consejeros se
hace tambin en Asambleas. Las listas de nominados
deben ser puestas en conocimiento de la Directia Na-
cional, que es la que en ltimo trmino decide las candi-
daturas deinitias
30
. Ln la practica, el proceso es mas
de arriba hacia abajo` que a la inersa. Ls decir, son
Len lebres Cordero y Jaime Nebot los que deciden y
utilizan a los rganos del partido como instrumentos
de legitimacin de sus decisiones. Ls cierto que cuando
se trata se proponer candidatos proinciales y seccionales
tambin participan los votabe. o caciques locales, quie-
nes controlan recursos comunicacionales, electorales, de
moilizacin y, por supuesto, econmicos. Muchos de
estos notables orman parte de la Directia Nacional y
son los que ayudan a elaborar las listas para las demas
candidaturas. Aun as, estos notables reconocen que su
papel es mnimo rente a la capacidad de moilizacin y
el carisma de los lderes nacionales. La inluencia de la
cpula guayaquilena sobre las nominaciones del parti-
do esta por encima de lo que senala el Lstatuto
31
y,
muchas eces, iolenta las decisiones que otros miem-
bros resuelen tomar. 1anta es su inluencia que, en di-
ersas oportunidades, las listas eniadas desde las pro-
incias han surido alteraciones al llegar a Guayaquil.
Ln este sentido, el reclutamiento de los candidatos sue-
le tener un desarrollo cevtreto, puesto que existe una
coalicin dominante unida que monopoliza la distribu-
cin de los incentios, en este caso, las candidaturas. Ln
partidos como ste slo hay una manera de ascender:
hacindose cooptar por el centro`, que unciona de
manera ertical.
Ln este partido, los procesos de seleccin de candi-
datos presidenciales han generado conlictos internos
en algunos momentos. Ln 1991, con la designacin del
Candidato Presidencial para los comicios de 1992, un
sector serrano se enrent a la coalicin dominante por
el nombramiento a dedo` de Nebot realizado por
lebres Cordero. La organizacin no pudo procesar`
las disidencias y los grupos dscolos salieron del parti-
do, lo cual supuso una ractura del mismo y la posterior
creacin del Partido Unidad Republicana ,PUR,. Am-
bas agrupaciones se enrentaron en la segunda uelta
electoral, conirtindola en una interna` entre los dos
candidatos socialcristianos. linalmente, result triuna-
dor Duran Balln, aliado con el Partido Conserador
Lcuatoriano y enrentado al PSC, a lebres Cordero y a
la coalicin guayaquilena.
30 Ver Lstatuto ,art. 54,.
31 Lsta percepcin ue deendida en las entreistas realizadas a los diri-
gentes socialcristianos, quienes senalaron que eran los lderes nacio-
nales los que muy a menudo nombraban a los candidatos para las
elecciones al Congreso ,80,, al mismo tiempo que minimizaron el
papel de las Asambleas locales de actiistas en esos nombramientos.
Ln este sentido, el 5 de los dirigentes senal que casi nunca, o en
contadas ocasiones, las Asambleas inician el proceso de seleccin de
candidatos. Resulta interesante destacar, ademas, que esos procesos
de nominacin no suponen uertes discusiones o enrentamientos
entre los candidatos por sus ideas y programas polticos ,as lo sena-
l el 65 de los entreistados,. Ver Pregunta 20 ,ariables 113 a 118,
de PPAL ,1999,.
"
zquierda Democratica {D}

Lsta organizacin de base socialdemcrata ha usado
diersos mtodos para elegir a sus candidatos en sus
einte anos de ida poltica. Se ha apelado a la seleccin
de los candidatos y dirigentes mediante reuniones de la
Conencin Nacional y la realizacin de elecciones uni-
ersales, directas y secretas en las que participan los
militantes. Si bien ha sido uno de los primeros en em-
plear las elecciones internas directas, rapidamente aban-
don ese mecanismo toda ez que casi supuso la dii-
sin de la organizacin. Ll sistema ue utilizado tanto
como una manera de resoler el dilema de las candida-
turas presidenciales as como un mtodo de dirimir los
conlictos internos. Lsto ue lo que sucedi en 198,
cuando la lucha por la candidatura presidencial ue re-
suelta a tras de una eleccin en la que compitieron
Ral Baca y Rodrigo Borja. La disputa estuo a punto
de producir la diisin de la organizacin, pero gan
Borja y Baca se someti a la disciplina del partido
32
.
Grupos de militantes opuestos a Borja resolieron
desailiarse, y ormaron el Moimiento Social Dem-
crata ,MSD,, el cual apoy la candidatura de Bucaram
Ortiz en 1988 y prest a uno de sus lderes, lugo
Caicedo, como companero de rmula del lder
roldosista. Ln resumen, el partido busc resoler la cri-
sis a tras de las internas y consigui, momentanea-
mente, que el enrentamiento se diluyera, pero el moi-
miento que gener este tipo de procedimiento oblig a
cambiarlo por otro mas centralizado, como las reunio-
nes de la Conencin Nacional, con acuerdo preio de
las elites partidistas.
Ante las elecciones de 1996, cuando Borja decidi
aliarse con el MUPP-NP tras la candidatura de Llhers,
se produjo tambin la salida de un grupo de militantes
que preirieron apoyar a Rodrigo Paz, de la Democracia
Popular, en los comicios presidenciales
33
. Ln 199 se
dio la ltima escisin de las ilas socialdemcratas tras
la salida de Baca y otros militantes, motiada sta por la
decisin de Borja de no apoyar al gobierno interino de
labian Alarcn ,199-1998,, que se instituy luego de
la destitucin de Abdala Bucaram por el Congreso Na-
cional, y por presionar a Baca para que renuncie al par-
tido si es que ste quera ejercer un cargo en el gobierno
interino. Para los comicios de 1998 y de 2002, Borja
resoli presentarse nueamente como candidato, aun-
que en ambas ocasiones no consigui siquiera pasar a la
segunda uelta. Ln ambas, la designacin ue legitima-
da a tras de una Conencin.
Partido Roldosista Ecuatoriano {PRE}
Si bien los Lstatutos establecen que se elija a las directi-
as y a los candidatos tras la realizacin de asambleas
de miembros -sea sta, por ejemplo, la Conencin
Nacional, para seleccionar a los candidatos a Presiden-
te y Vicepresidente, as como a las otras instancias en
los dierentes nieles institucionales ,art. 18, inciso h,-,
las respuestas de los miembros entreistados senalaban
que es el lder el que muy a menudo nombra a los can-
didatos al Congreso ,62.5,
34
y el que, por supuesto,
deine al candidato a Presidente, aun cuando se use a la
Conencin Nacional como espacio de legitimacin.
Ln esta organizacin de corte carismatico, la inluen-
cia del lder es decisia en la eleccin de los candidatos
a cargos de representacin popular
35
. Ll incentio mas
importante para obtener una candidatura es la lealtad y
las relaciones personales. Sin lealtad a los Bucaram y al
bles, que se hallan cohesionados por elementos cultu-
rales comunes, se activan en poca electoral y cuentan
con una estructura mnima pero sin disciplina. Se ca-
racterizan por la presencia de una densa red rural de
base clientelar y la aguda fragmentacin del sistema de
partidos, que se esconde detrs de un esquema
bipartidista.
32 Ll candidato Borja obtuo el 85 de los otos y Baca el 12. Se
calculaba que en ese momento el partido contaba con unos 500,000
ailiados ,entreista, en lreidenberg, 2001,. Aun as, en diersas
entreistas se senal que al momento de contabilizar los otos, el
1ribunal Llectoral Partidista inl esos resultados en istas a la ima-
gen externa de la agrupacin ,entreistas 40 y 41 en lreidenberg,
2001,.
33 Lntre ellos se encontraba Csar Verduga, quien haba sido ministro
en la administracin de Borja, y Pedro Saad lerrera, uno de los
intelectuales del partido.
34 Ver PPAL ,1999, Pregunta 21, ariables 113 a 118,.
35 Los comandos proinciales no entienden de elecciones internas ,...,,
se hacen, se hacen, pero les importa un cara;o. Siempre es el Director,
el lder de la proincia, el que a disponiendo los nombres, el que
tiene mayor peso |en la designacin de los candidatos| |,...,`. Decla-
raciones de Abdala Bucaram a la autora en la entreista, realizada en
agosto de 2000 en Ciudad de Panama.
Cuadro 4
Proceso de seleccin de candidatos en los partidos de Ecuador
PSC
ID
DP
PRL
MUPP-
NP
Los candidatos a Presidente y Vicepresidente son elegi-
dos a tras del Consejo Plenario Ampliado, integrado por
los presidentes proinciales, diputados, ex Presidentes de
la Repblica, miembros del partido y de los tribunales.
1ambin son initados los preectos, pero no tienen oz
ni oto. Su decisin es eleada a la Asamblea Nacional
Ordinaria ,art. 52, Lstatutos de 1999,. Ln la practica, los
candidatos son los lderes nacionales del partido. Nunca
se han realizado internas para elegir candidatos. Los can-
didatos han sido Sixto Duran Balln ,198,, Len lebres-
Cordero ,1984,, Sixto Duran Balln ,1988,, Jaime Nebot
Saadi ,1992 y 1996,, en 1998 no present candidato, y
Xaier Neira ,2002,.
Son deberes y atribuciones de la Conencin ,apart. i,
elegir candidatos del partido a la Presidencia` ,art. 16, Ls-
tatutos de 1998,. Ln la practica, se trata del lder nacional,
legitimado en la Conencin. Los candidatos han sido
Rodrigo Borja ,198, 1984, 1988, 1998 y 2002, y Ral Baca
,1992,. Ln 1996 el partido no present candidato, aunque
apoy la candidatura de lreddy Llhers.
Corresponde al Congreso Nacional del Partido designar
candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia de la Rep-
blica` ,art. 20, Lstatutos,. Ln la practica, stos son los
lderes nacionales del partido, que emplean el Congreso
Nacional como un espacio de legitimacin. Los candida-
tos han sido Julio Csar 1rujillo ,1984,, Vladimiro larez
,1992,, Rodrigo Paz ,1996, y Jamil Mahuad ,1988 y 1998,.
Son atribuciones de la Conencin Nacional elegir los
candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia` ,art. 18, Ls-
tatutos de 1982,. Ln la practica, es siempre el Director
Supremo el que deine las candidaturas. Los candidatos
han sido Abdala Bucaram ,1988, 1992 y 1996,, laro
Noboa ,1998, y Jacobo Bucaram ,2002,.
Por decisin del Consejo Poltico, tras la aprobacin de la
Asamblea Nacional. Slo han presentado candidatos en
1996 y 1998, apoyando la igura de lreddy Llhers en un
rente de centroizquierda.
Candidatos a Diputado y/o
a cargos seccionales
Los candidatos para el Poder Legislatio son elegidos
por nombramiento de un rgano interno ,Directia Na-
cional,. Ln la practica, tienen mucha inluencia los lde-
res nacionales del partido, la opinin de los notables lo-
cales o regionales, y,o tener recursos de poder signii-
catios` ,electorales, comunicacionales, econmicos, o
de imagen,. Los candidatos seccionales son elegidos por
Directias Cantonales y proinciales que elean un lista-
do a la Directia Nacional y sta es la que toma la ltima
decisin. Ln la practica, los lderes, tras reisar resulta-
dos de las encuestas, realizan un listado que an
consensuando ,y, en algunas ocasiones, imponiendo, a
las Directias Locales y Cantonales. Ll partido busca la
construccin de bastiones electorales, primando el inte-
rs de dichas circunscripciones ,cantonizacin en Gua-
yaquil,.
Los eligen en cada Consejo Proincial, quienes enan al
Consejo Nacional un listado de precandidatos. Lste se
elea a la Conencin y luego se presenta en los corres-
pondientes 1SL de cada proincia por el Presidente Pro-
incial, que debe tener una autorizacin escrita del Pre-
sidente Nacional del partido, en la que se le coniere au-
toridad para que lo represente ante los 1ribunales Llec-
torales Proinciales.
1ienen mucha inluencia los lderes nacionales del parti-
do. Se realizan encuestas de opinin sobre los distintos
candidatos.
Director Supremo
Consejo Poltico
partido no se puede ascender, y la deslealtad, la desobe-
diencia o sumarse a las propuestas de naturaleza oposi-
tora al partido, son altas penalizadas con la expulsin
de la agrupacin. 1ambin resulta importante ser parte
de la amilia o contar con relaciones directas con los
miembros de la coalicin dominante. Las relaciones
patrimonialistas tienen una importancia undamental en
una organizacin de caracter carismatico. La amilia del
lder y sus amigos ocupan puestos de importancia en
los esquemas de poder, mas alla de sus cualidades per-
sonales y sin importar otros criterios de seleccin
36
.
Democracia Popular {DP}
Las candidaturas a Presidente y Vicepresidente son de-
signadas por el Congreso Nacional del partido, y las de
Diputado por el Consejo Directio Nacional, preia
consulta a las Juntas Proinciales. Lsto es lo que esta-
blecen los Lstatutos, y lo que de alguna manera se ha
lleado a la practica mientras la agrupacin ue dirigida
por Osaldo lurtado hasta mediados de 2002. As y
todo, en este proceso han tenido siempre mucha in-
luencia los lderes nacionales. Actualmente, Ramiro
Riera y Jos Manuel luertes son dos de los dirigentes
claes de un partido que histricamente tuo un peso
signiicatio, pero que ahora es minoritario ,para 2002
slo consigui dos escanos en el Congreso,.
A dierencia de otras agrupaciones, aqu resulta sig-
niicatia la posibilidad de hacer carrera en las estructu-
ras partidarias. La militancia actia contaba como un
requisito en el momento de elegir a aquel que iba a re-
presentar al partido en unas elecciones
3
. Aun as, en la
practica se presentan excepciones a esta premisa, como
la candidatura de Leopoldo Polo` Baquerizo, en
Guayas, para las elecciones legislatias de 1998
38
. De
todos modos, esto ha cambiado tras la ractura del par-
tido en 2002 y la salida del ncleo liderado por lurtado
y inculado a CORDLS, en donde hay iguras muy im-
portantes como Alexandra Vela, Vicente Albornoz, entre
otros. linalmente, en el proceso de eleccin de los can-
didatos, son los lderes nacionales los que undamental-
mente deciden al postulante, basados en criterios polti-
cos, personales y de equilibrio del poder intraregional.
Movimiento Unidad Plurinacional
Pachakutik - Nuevo Pais {MUPP-NP}
La designacin de las candidaturas para las elecciones
nacionales, tanto para Presidente y Vicepresidente de la
Repblica como para diputados nacionales, se realizan
en el ambito de la Asamblea o Congreso Nacional. Ln
tanto, la designacin de las candidaturas para las elec-
ciones seccionales se llea a cabo en las asambleas loca-
les, las cuales proponen a los rganos nacionales sus
propios candidatos. linalmente, el Consejo Poltico tie-
ne un papel importante en la deinicin de las candida-
turas.
Peru
Durante la dcada de 1990, los partidos polticos pe-
ruanos se ieron inmersos en una prounda crisis y ue-
ron sustituidos en muchas de sus unciones por los
moimientos independientes. 1ras su bajo peso electo-
ral en la dcada de los ochenta, y los embates del
ujimorismo por desmantelar a los partidos en la dca-
da de los noenta, stos consiguieron recuperarse y, en
el ano 2001, aquellos que mas se haban isto aectados
pasaron a ser actores centrales del sistema poltico pe-
ruano. Por ejemplo, para 2002, el APRA y AP consi-
guieron presentar candidatos en el doble de proincias
que en 1998, aumentaron sensiblemente el apoyo elec-
toral en esas proincias e, incluso, uno de ellos -el
APRA- consigui llegar a la segunda uelta electoral.
36 Para un desarrollo detallado del papel de la amilia en esta organiza-
cin partidista, er lreidenberg ,2003,.
3 Aunque presentan caractersticas dierentes entre ellas, se pueden
mencionar algunos ejemplos como el de la carrera poltica de Lste-
ban Vega, diputado alterno ,1998-2003,: 35 anos, Rub Rodrguez,
secretaria general del partido ,1998-1999,: 35 anos, Galo Cordero
Zamora, dirigente y miembro undador del partido: 35 anos, Roco
Palacios, lder proincial de Guayas: 13 anos, Roberto Santos, geren-
te proincial de la campana en Manab: 18 anos, entre otros. Lsto
cambi posiblemente tras la ractura del partido en 2002 y la salida
de l del ncleo liderado por lurtado ,se ueron del partido iguras
importantes como Alexandra Vela y Vicente Albornoz, entre otros,.
38 La candidatura de Baquerizo ue una muestra de la estrategia oensi-
a del partido con la intencin de incrementar el nmero de otan-
tes en una regin histricamente hostil a la Democracia Popular.
Poito es comunicador social, ovt.iaer de la poltica, inculado a los
sectores populistas de la costa a tras de su padre, Lrn Cbe Cbe
Baquerizo, quin milit en la Concentracin de luerzas Populares
desde la poca de Gueara Moreno. lue hombre cercano a Assad
Bucaram y Jaime Rolds. Ln la campana de ste, en 198, a Cbe Cbe
le decan proesor o maestro, por la eicacia de su capacidad
discursia al presentar al candidato ,Ln: Rolds, Santiago. Siete ros-
tros en armona, en Reri.ta 1i.tao del 10 de septiembre de 1999,.
Actualmente, Baquerizo ya no esta ailiado a la Democracia Popular
ni ejerce cargo pblico.
Ll proceso de institucionalizacin partidista ha conse-
guido uno de sus puntos maximos con la aprobacin, el
31 de octubre de 2003, de la Ley de Partidos Polticos -
Ley n 28094-, ruto de un gran acuerdo nacional de
naturaleza multipartidista
39
, la que estableci un marco
al que los partidos peruanos deben adaptarse y la que se
ha conertido en un esuerzo interesante para obli-
gar` a los partidos a democratizarse.
Partido Aprista Peruano o Alianza Popular
Revolucionaria Americana {APRA}
Ll APRA es uno de los mas antiguos de Amrica
Latina y una de las organizaciones con mayor capaci-
dad de adaptacin y luidez organizatia de la regin
40
.
listricamente, ha sido una organizacin cerrada y con
altas barreras para el ingreso de nueos miembros, y
tuo un nico lder nacional entre 1930 y 199, su un-
dador Vctor Ral laya de la 1orre. Lste liderazgo
carismatico ha sido clae para su superiencia, toda
ez que ha surido uertes embates desde dierentes
gobiernos en contra de su uncionamiento. Ll APRA
ha empleado diersos mecanismos para seleccionar a
sus candidatos, dependiendo del escenario en el que
deba competir y de la correlacin de uerzas internas.
Lo curioso es que ha realizado comicios para designar a
sus candidatos desde las municipales de inicios de la
dcada de 1980. Si bien los resultados de los mismos
eran secretos y no obligatorios, el hecho de que este
partido realizara elecciones internas con el oto directo
de los apristas, resulta un elemento innoador en com-
paracin con otros partidos de la regin.
As, las primeras elecciones de candidatos a cargos
de representacin popular con la participacin de los
ailiados se llearon a cabo en las municipales de 1983,
y para elegir a la autoridad partidista y al Candidato Pre-
sidencial para la conocatoria de 1985. De esa eleccin
result ganador Alan Garca, un joen lder carismatico
de 33 anos, quien se conertira en ese ano en Presiden-
te del Per. La plancha presidencial` que acompan a
Garca en el proceso electoral tambin ue seleccionada
a tras de elecciones internas. Ll liderazgo ejercido por
Garca se caracteriz por ser centralizado, con pocos
espacios para la rendicin de cuentas a las bases y nin-
guna tendencia a generar sucesor. Ademas, durante su
presidencia, gobern a los margenes del APRA, exclu-
yndolo de las principales decisiones polticas, como la
de la nacionalizacin de la banca
41
.
1ras su gobierno, el partido experiment una pro-
unda crisis y hubo que esperar hasta 1999 para que
surgiera una uerte corriente renoadora, con el susten-
to de la mayora de bases proinciales, la cual consigui
asumir la responsabilidad de la direccin partidaria bajo
la presidencia de Jorge del Castillo y el liderazgo de Alan
Garca, quien en ese momento an se encontraba en
Luropa. Los candidatos presidenciales y legislatios para
la eleccin del ano 2000 estuieron sujetos a la realiza-
cin de internas, aunque inalmente la cpula ue la que
decidi quines iban y quines no, y en qu ubicacin
42
.
Ln enero de 2003, el CLN decidi abrir un amplio es-
pacio de relexin y discusin acerca de la moderniza-
cin y nuea Lstructura Organica y la Ley de Partidos
Polticos
43
. Lntre los meses de octubre y noiembre de
2003 se realizaron las elecciones para renoacin de
dirigencias distritales, proinciales y regionales, esta ez
con la asesora tcnica de la Oicina Nacional de Proce-
sos Llectorales ,ONPL, y la superisin de 1ranspa-
rencia, un paso crucial en el proceso de modernizacin
del partido de cara a los prximos procesos de selec-
cin de candidatos presidenciales.
39 Ln la elaboracin del anteproyecto de esta ley tuieron un papel
central Internacional IDLA y la Asociacin Ciil 1ransparencia, quie-
nes ademas de haber sido autores de la iniciatia, condujeron
exitosamente la discusin sobre el tema. La ley presenta tres exigen-
cias centrales: aquellas relacionadas con la institucionalidad ,la pre-
sencia de partidos reales,, las inculadas con las cuestiones de demo-
cracia interna ,partidos democraticos e inclusios, y las relacionados
con el inanciamiento partidista ,partidos transparentes y con acce-
so a los medios,.
40 Ver Burgess y Leitsky ,2003, p. 903,.
41 Ver Graham ,1990, pp. 92-93,.
42 Para acabar as, mejor hubiera sido que no recurrieran a la arsa de
comicios que crean expectatias y que luego no an a ser respetados
,...,. La situacin ha llegado a lmites extremos, inconcebibles hasta
hace poco tiempo en el que se supona era un partido organizado y
disciplinado. Al punto que el conlicto que enrenta a la candidata
presidencial Mercedes Cabanillas y el secretario general, Agustn
Mantilla, podra concluir con la renuncia de la primera y el desbande
generalizado en las ilas del otrora poderoso partido` ,Ln: Rospigliosi,
lernando. Decepcionantes`, artculo publicado en 2000,.
43 Para ello encarg a la Secretara Nacional de Organizacin la elabo-
racin de una propuesta que luego ue sometida a debate de los
dirigentes de base en los cinco Lncuentros Macroregionales organi-
zados con ese in: Centro ,luancayo,, Sur ,Arequipa,, Norte I
,1rujillo, y Norte II ,Piura,, Oriente ,Iquitos,, as como en los Ln-
cuentros Regionales de Lima, Callao y Ucayali. Ln este proceso
deliberatio participaron 1500 dirigentes. Ll 55 Plenario Nacional
aprob esta nuea estructura con cargo a dar a cuenta al Congreso
del partido y se conoc a elecciones internas con los cargos de la
nuea estructura para renoacin de los comits partidarios en todo
el pas.
Accin Popular {AP}
listricamente, este partido utiliz rganos de decisin
colectios, como la Conencin, para legitimar sus ac-
tuaciones. Ln la practica, las decisiones las tomaba su
lder undador, lernando Belande 1erry, quien actua-
ba de manera personalista y carismatica. Ll liderazgo de
Belande 1erry lo impregnaba todo, impidiendo cual-
quier tipo de competencia dentro del partido, por lo
menos en trminos de que pudieran generarse otros
liderazgos que pudiesen conducir la agrupacin. As y
todo, es interesante el hecho de que en algunas regiones
los precandidatos al Congreso se deinen por eleccio-
nes internas con participacin de sus militantes
44
.
1ras la aprobacin de la Ley de Partidos Polticos,
AP ue el primer partido en adecuarse a la misma, sien-
do certiicados por el Jurado Nacional de Llecciones
,JNL,. Ll partido realiz en el mes de agosto de 2003 el
XIV Congreso Nacional Lxtraordinario, y en enero y
abril de 2004 se ha reunido el Plenario Nacional para
tratar temas reerentes a la adecuacin estatutaria. li-
nalmente, AP, siguiendo la letra de la ley, introdujo r-
mulas mas participatias que incluyen el oto directo de
los militantes del partido para seleccionar a sus candi-
datos y para elegir a las autoridades de los rganos eje-
cutios.
Per Posible {PP}
Lste partido ue creado como plataorma de lanzamien-
to de Alejandro 1oledo para las elecciones de los anos
2000 y 2001. Debido a su escasa ida poltica, no es
posible realizar un gran analisis del mismo. Aun as, se
senala que ha lleado a cabo la seleccin de candidatos
a tras de rganos colegiados, bajo el liderazgo del
mismo 1oledo.
Cuadro 5
Proceso de seleccin de candidatos en los partidos de Per
APRA
AP
PP
Llecciones internas, con participacin de ailiados -desde las elecciones
municipales de 1983-, con resultados secretos y no obligatorios. De-
bera ser el Congreso el que apruebe la cantidad de candidatos a parla-
mentarios que debera tener el partido en todos los departamentos del
Per y, as, una ez determinado el nmero de candidatos, seran las
bases de cada circunscripcin las que eligen directamente a sus candida-
tos mediante el procedimiento de cada aprista un oto`` ,art. 80, Lsta-
tuto de 1994,. Los candidatos han sido Armando Villanuea del Campo
,1980,, Alan Garca ,1985 y 2001,, Luis Ala Castro ,1990,, Mercedes
Cabanillas ,1995, y Abel Salinas ,2000,.
Llecciones internas, con participacin de ailiados, aunque en la practica
es un partido que se caracteriza por un uerte personalismo y una dina-
mica patrimonial. Los candidatos han sido lernando Belande 1erry
,1980,, Jaier Ala Orlandini ,1985,, en 1990 el partido apoy la candi-
datura de Mario Vargas Llosa, Ral Dez Canseco ,1995, y Vctor Garca
Belande ,2000,.
Conencin Nacional. Ll candidato ha sido Alejandro 1oledo ,2000 y
2001,.
Conenciones Departamentales. Se hace
concurso de mritos para ealuar las po-
tencialidades de cada candidato. Lstrate-
gia roovt.iaer. para conseguir recursos que
inancien las campanas, lo cual discrimina
negatiamente a los militantes sin recur-
sos para autoinanciarse.
Conenciones Departamentales. Por elec-
ciones internas, precandidatos al Congre-
so ,p. ej., Piura,.
Conenciones Departamentales
44 Por ejemplo, en la proincia de Piura, la precandidatura de Gloria
lomeister Gemo para las legislatias del ano 2000 ue resuelta a
tras de un mecanismo competitio con la participacin de tres
candidatos y mas de 300 militantes.
Venezuea
Lste ha sido uno de los primeros pases donde se han
celebrado elecciones internas en los partidos. Desde
la dcada de los setenta, algunas de las organizaciones
partidistas emplearon este mecanismo para seleccio-
nar a sus candidatos, aunque tambin emplearon otros
mas cerrados conducidos por el Comit Ljecutio
Nacional de la agrupacin. La nuea Constitucin de
1999 ha obligado a las organizaciones a que realicen
elecciones internas para seleccionar a sus candidatos.
Aun as, para los primeros comicios celebrados tras la
aprobacin de esa ley, ningn partido utiliz ese me-
canismo.
Accin Democratica {AD}
AD es uno de los partidos que menos capacidad de cam-
bio ha tenido en su desarrollo organizatio, pero que, a
pesar de ello, ha empleado dierentes mecanismos para
seleccionar a sus candidatos. Si bien ha estado histri-
camente controlado por el Consejo Ljecutio Nacional
,CLN,, en algunas ocasiones ha realizado elecciones
internas competitias. Ll procedimiento era el siguien-
te: si bien el CLN consultaba a las elites locales, estata-
les y nacionales, y reciba de stas una lista con los posi-
bles candidatos, tena el derecho de nombrar por lo
menos tres nombres y sugerir el resto de las nomina-
ciones, en principio relejando las preerencias de los
lderes nacionales. Las regulaciones partidistas adopta-
das en 1998 ampliaron su capacidad de nominacin, ya
que les otorgaron el derecho de nombrar a todos los
candidatos a cargos legislatios
45
. Con ello se muestra
lo altamente centralizado que era el manejo del poder
en este partido, mucho mas de lo que se poda dar en
otras democracias
46
. As, este rgano partidista, el CLN,
era el que tena el erdadero control dentro de la agru-
pacin, mucho mas incluso que los dirigentes que ocu-
paban un cargo del partido, se encargaba de armar las
listas de candidatos, de seleccionar al lder del partido
en el Congreso y de deinir las polticas que se iban a
desarrollar desde all. Ln este sentido, se eitaba que los
presidentes de AD tuieran algn poder sobre la nomi-
nacin de su sucesor.
Comit de Organizacin Politica Electoral
ndependiente {COPE}
Ln este partido los candidatos se eligen por medio de
elecciones internas abiertas, con la participacin de to-
dos los ciudadanos o a tras de una Conencin. Si
por cualquier circunstancia no uese posible la realiza-
cin del proceso preisto, el candidato a Presidente de
la Repblica sera escogido mediante el oto directo,
uniersal y secreto, que ejerzan todos los militantes de
COPLI y los independientes socialcristianos que inte-
gren el correspondiente listado de electores. Si ninguno
obtiene la mayora absoluta, habra una segunda uel-
ta`. Ln el caso de la segunda opcin, la eleccin sera
por medio de la Conencin
4
. Ln este marco es que se
han realizado diersos procesos en dierentes momen-
tos. Ln 193, con la presencia de un liderazgo diidido,
se eligi al Candidato Presidencial a tras de una Con-
encin, en la cual result electo con alto niel de
competitiidad el candidato Lorenzo lernandez. Los
siguientes procesos de seleccin ueron a tras de me-
canismos no competitios, y hubo que esperar hasta 198
para encontrar uno que s lo uera, tras el enrentamien-
to del lder histrico Raael Caldera con Lduardo
lernandez en una Conencin Nacional. lernandez
haba ido construyendo un liderazgo slido desde su
puesto de Secretario General del Partido. Una ez reali-
zado el proceso, Caldera perdi y decidi abandonar
por el momento la poltica, al denunciar que la maqui-
naria partidista se haba puesto en su contra. Un ano
despus, lernandez perdi las elecciones en un clima
de alta polarizacin.
Ln 1993, COPLI realiz elecciones internas com-
petitias con la participacin de los militantes para ele-
gir a sus candidatos en los distritos uninominales. Para
las siguientes elecciones, el partido decidi realizar pri-
marias abiertas para deinir a su candidato presidencial,
con la intencin de que Raael Caldera participara sin
que tuiera temor a que la maquinaria le hiciera tram-
pa
48
. Pero Caldera no particip en las elecciones, se
desentendi del partido, orm uno nueo y COPLI
igualmente hizo internas, en las que lernandez perdi
la nominacin y la Jeatura del partido. Ll triuno ue
para Oswaldo larez Paz, quien haba sido discpulo
de Caldera y que en las elecciones consigui el triuno
45 Ver Crisp ,2001, p. 4, y Coppedge ,1994,.
46 Coppedge ,1994,.
4 Ver artculos 44 y 45, Lstatutos Partidistas.
48 Ver larez ,2001, p. 534,.
electoral y se transorm en Presidente de Venezuela.
Para las elecciones de 1998, COPLI se ractur nuea-
mente pero realiz elecciones abiertas. lenrique Salas
Romer lanz su candidatura al margen del partido, nunca
ue expulsado o sancionado por COPLI. Ln cualquier
caso, tambin orm una nuea agrupacin denomina-
da Proyecto Venezuela ,PV,. Mientras tanto, en la orga-
nizacin socialcristiana se enrentaron las candidaturas
de Irene Saez y Lduardo lernandez, resultando gana-
dora la primera, lo que lle a una crisis sin precedentes
a esta agrupacin poltica. Aun as, tras una compleja
campana electoral y tras las elecciones anticipadas al Con-
greso, COPLI decidi retirarle su apoyo a quien haba
ganado la eleccin interna, y se lo dio a PV y a la candi-
datura de Salas Romer. Lsto ue el punto inal para que
COPLI dejara de tener peso nacional ,por el momento,.
Movimiento al 8ocialismo {MA8}
La mas reciente reglamentacin para la eleccin de
precandidatos del MAS ue aprobada en la Direccin
Nacional del 5 de ebrero de 2000. Se establece, en su
artculo 2, que la designacin sera por elecciones abier-
tas, en particular respecto a la postulacin a los siguien-
tes cargos: Presidente de la Repblica, Asamblea Na-
cional, Gobernadores de Lstado, Asambleas Regiona-
les, Alcaldes, Concejales y Juntas Parroquiales. Ademas,
establece que en el caso de que no pudieran celebrarse
las elecciones primarias, el Candidato Presidencial sera
electo por la Conencin Nacional ,art. 6,, y los candi-
datos a la Asamblea Nacional y a los Consejos Legisla-
tios por medio de las Conenciones Regionales ,art.
10,
49
. Se senala que la eleccin de estos cargos sera eec-
tuada mediante representacin proporcional aplicando
la rmula Dlondt. Cada plancha seleccionara al car-
go de su eleccin de acuerdo a su otacin, hasta agotar
la lista de cargos. Preio a la eleccin, la Comisin Llec-
toral indicara la lista de los nombres a la Asamblea Na-
cional y Regional ,art. 12,.
Ll Comit Ljecutio puede reserarse con el oto
aorable de las dos terceras partes de sus integrantes
hasta un 30 de los candidatos a la Asamblea Nacional
,art. 13,. Los candidatos a Alcaldes seran electos por el
oto de los dos tercios del qurum de la Conencin
Municipal respectia ,art. 14,. Cuando una alcalda rea-
liza una alianza, el candidato a Alcalde debera ser ratii-
cado por el Comit Ljecutio Regional con el oto de
dos tercios de sus integrantes ,art. 15,. Los candidatos a
Concejales y Juntas Parroquiales seran electos por la
Conencin Municipal respectia y, en caso de no po-
der reunirse, por el Comit Ljecutio Regional, de acuer-
do a lo establecido en el artculo 11. A los eectos de la
seleccin y adjudicacin de cargos, se integrara una sola
lista con los cargos a Concejales y Juntas Parroquiales
,art.19,
50
. A pesar de todo ello, para las elecciones de
2000 no se celebraron primarias, tampoco para la selec-
cin de candidatos a las elecciones regionales y locales
de 2004.
Patria para Todos {PPT}
Los candidatos se eligen por consenso en los dierentes
nieles, aunque los Lstatutos le conieren al Lquipo
Nacional de Direccin ,LND, la responsabilidad de
ratiicarlos. Ln la practica, el procedimiento es el siguien-
te. Se elabora primero una estrategia poltica global para
cada comicio ,esto lo hace el LND,. Cuando se consi-
gue un consenso sobre sta, los equipos municipales y
regionales proponen nombres para las candidaturas en
general ,para todas, y discuten sobre todos ellos, hasta
que se ponen de acuerdo. linalmente, el LND es el que
propone los candidatos a la Presidencia de la Repbli-
ca, luego de consultar a las regiones, y la designacin
deinitia la hace la Asamblea Nacional
51
.
"
49 Los candidatos a Gobernador seran electos por el oto de los dos

tercios del qurum de las Conenciones Regionales ,art. ,, o en su
deecto, de no poderse reunir la Conencin Regional, sera electo
por el Comit Ljecutio Regional, con el oto aorable de dos ter-
cios de sus integrantes ,art. 8,.
50 Ll Comit Ljecutio Regional puede reserarse con el oto aora-
ble de dos tercios, hasta el 30 de los candidatos a los Consejos
Legislatios, Concejales y Juntas Parroquiales. Ln los casos en los
que no se pueda reunir la Conencin Municipal ni el Comit Ljecu-
tio Regional, la decisin le correspondera al Comit Ljecutio Na-
cional con el oto aorable de los dos tercios de sus integrantes.
51 Ver artculo 39 de los Lstatutos.
La nueva Constitucin de 1999 en Venezuela ha obliga-
do a las organizaciones a que realicen elecciones inter-
nas para seleccionar sus candidatos. An as, para los
primeros comicios celebrados tras la aprobacin de esa
Ley ningn partido utiliz ese mecanismo.
La clasiicacin de competitia` es tomada del trabajo de Martz ,1999,.
Cuadro 6
Proceso de seleccin de candidatos en los partidos de Venezuela
AD
COPLI
MVR
MAS
PPT
Ll Comit Ljecutio Nacional controla la nominacin de
candidatos de representacin popular, cuando no se cele-
bran elecciones internas. Se hicieron elecciones internas
competitias en 1968, 198, 1983, 1988 y 1993. Los can-
didatos ueron Rmulo Betancourt ,1958,, Ral Leoni
,1963,, Gonzalo Barrios ,1968,, Carlos Prez ,193,, Luis
Pinerua Ordaz ,198,, Jaime Lusinchi ,1983,, Carlos A.
Prez ,1988,, Claudio lermn ,1993, y lenrique Salas
Romer ,1998,.
Llecciones internas abiertas o, en caso de que no puedan
realizarse, por medio de la Conencin. Se realizaron con-
enciones en 198 e internas cerradas en 1993 y 1998. Los
candidatos ueron Raael Caldera ,194, 1958, 1963, 1968 y
1983,, Lorenzo lernandez ,193,, Luis lerrera Campins
,198,, Lduardo lernandez ,1988,, Oswaldo larez Paz
,1993,, Irene Saez ,1998,, aunque luego se apoy la candi-
datura de lenrique Slas Romer ,1998,.
Llegido y ratiicado por la Asamblea Patritica Nacional.
Alto niel de discrecionalidad por parte del lder
carismatico. Ll candidato ha sido lugo Chaez ,1998 y
2000,.
Llecciones abiertas para candidatos a Presidente, Asamblea
Nacional, Gobernadores de Lstado, Asambleas Regiona-
les, Alcaldes, Concejales y Juntas Parroquiales, aunque, si
no se pueden llear a cabo, lo elige la Conencin Nacional
,artculos 2 y 6, Reglamento de Llecciones, 2000,.
Ll Lquipo de Direccin Nacional ,LDN, propone y la
Asamblea Nacional designa a los candidatos. Por consenso.
Ll CLN tiene derecho a seleccionar a todos los candi-
datos al Senado y a la Asamblea Nacional, mientras
que el Comit Ljecutio Seccional debe eniar una lis-
ta de los candidatos al niel estatal del CLN. Ademas,
este ltimo, de acuerdo con los reglamentos, puede
reemplazar la mitad de los nombres sugeridos.
Llecciones primarias abiertas a todos los ciudadanos
que quieran participar ,artculos 53 y 55, Lstatutos,.
Llegido y ratiicado por Asambleas. Llecciones dis-
crecionales, legitimadas por el lder nacional.
Conencin Municipal o por el Comit Ljecutio Re-
gional. Ln 1988 realiz elecciones primarias ,cerradas,
para elegir a los candidatos para los puestos legislati-
os PR, y en 1993 utiliz elecciones internas para ele-
gir a los del niel estatal de asientos elegidos por la
rmula proporcional y los candidatos uninominales.
Ln 1998, regres al uso de la Conencin y a los pac-
tos entre elites.
LDN y la Asamblea de cada niel institucional.
Movimiento V Repblica {MVR}
Ln asuntos como la seleccin de candidatos para car-
gos de representacin y otras decisiones de poltica,
alianzas y resoluciones legislatias, lugo Chaez ha sido
quien ha tenido la ltima palabra. Lste creciente perso-
nalismo impide la consolidacin de otros liderazgos que
eentualmente pudieran ser releos en la continuidad
de la organizacin. Ln 2003 se lle a cabo una impor-
tante reestructuracin del partido. Se cre un mecanis-
mo intermedio para la seleccin de autoridades parti-
distas, lo que sera un mecanismo de eleccin de segun-
do grado pero acompanado de seleccin discrecional.
La Comisin de Consolidacin Interna, encargada del
"
proceso de eleccin de autoridades, estuo coordinada

por Adan Chaez ,hermano de lugo Chaez,. Su un-
cin era llear a cabo la eleccin de los 319 delegados al
CPN. Lsta modalidad de eleccin no es de primer gra-
do, como esta contemplado en los Lstatutos, sino de
segundo grado. Ls mas, slo un tercio de los delegados
ueron electos por otacin de la base militante. Los
resultados del proceso ueron impugnados en 8 de las
25 regiones, y en ninguna de ellas se repiti. Lsto mues-
tra, ademas, el niel de patrimonialismo existente en la
organizacin.
Procesos de seleccin de
candidatos y cambio organizativo
en los partidos andinos
Los partidos de los pases andinos analizados emplean
dierentes mecanismos de seleccin de candidatos. Los
grupos se clasiican de la siguiente manera. Ln primer
lugar, existe un nmero de partidos que esta en la lnea
de reormar sus Lstatutos y sus practicas polticas, con
la intencin de abrir el juego a sus militantes y respon-
der a las demandas de democratizacin interna proe-
nientes tanto de la ciudadana como de las leyes electo-
rales. Lstos partidos han realizado ,por lo menos una
ez, elecciones para dirimir las candidaturas, ya sea por
decisin propia o porque el rgimen electoral los ha obli-
gado a hacerlo. Ln este sentido, Colombia se presenta
como el caso mas aanzado, ya que no slo las reglas
electorales dan la opcin para que los partidos desarro-
llen este tipo de mecanismo sino que, ademas, stos lo
llean eectiamente a la practica, en particular, respec-
to a la seleccin de candidatos presidenciales. Ln un
segundo grupo estan aquellos casos donde se han reali-
zado las reormas, pero en donde los partidos no ter-
minan de incorporarlas: aqu se encuentran los casos de
Boliia, Venezuela y Per. Ln Boliia, la ley obliga a los
partidos a adecuar sus procedimientos y mecanismos a
las reglas competitias, pero stos no terminan de con-
seguirlo. Los partidos boliianos continan uncionan-
do con relaciones patrimonialistas y toman sus decisio-
nes bajo un excesio erticalismo
52
. Ln Venezuela, se
incorpor la reorma en el texto constitucional, pero
an no se han lleado a cabo elecciones presidenciales
como para ealuar si sta se cumple o no. Ln Per, la
nuea Ley de Partidos Polticos llea recin un ano de
igencia y algunos partidos, como AP, estan haciendo
esuerzos considerables para adecuar su organizacin a
las nueas reglas. linalmente, el ltimo grupo es aqul
donde las reglas no establecen nada relacionado con la
seleccin de candidatos: los partidos no utilizan elec-
ciones internas y ste no constituye tampoco un tema
que est en la agenda mediatica, en este caso, el mejor
ejemplo es el de Lcuador.
Ls interesante relexionar sobre la manera en que se
celebran las elecciones internas en los pases donde eec-
tiamente stas estan reguladas por el rgimen electo-
ral. Ln ninguno de los casos analizados ,Boliia, Co-
lombia, Per y Venezuela, se ha indicado que las elec-
ciones sean simultaneas, es decir, que el momento en
que se realicen sea el mismo para todos los partidos.
Lsta medida, que ue incorporada recientemente en
Uruguay, es un elemento clae en el desarrollo de las
mismas, ya que eita que los miembros de un partido
participen en los procesos internos de otro partido. La
realizacin de elecciones simultaneas y iscalizadas por
un rgano electoral, al punto incluso de llearlas a cabo
el mismo da que las elecciones legislatias ,si las mis-
mas no ueran concurrentes con las presidenciales,
como ocurre en Colombia,, contribuira a un mayor
control y racionalidad en la celebracin de esos proce-
sos internos. A pesar de que existe cierto consenso res-
pecto a la idea de que realizar elecciones internas puede
suponer un bavaica covetitiro rente a la opinin pbli-
ca, hay muchos partidos de la Regin Andina que con-
tinan empleando rganos colegiados para deinir a sus
candidatos. Ll argumento que justiica esta decisin se
basa en que este rgano integra territorialmente a los
diersos ambitos de la organizacin, y, como tal, es el
que ,al menos tericamente, garantiza la representacin
En el Per, el proceso de institucionalizacin partidista
ha conseguido uno de sus puntos mximos con la apro-
bacin de la Ley de Partidos Polticos, fruto de un gran
acuerdo nacional de naturaleza multipartidista, la que
estableci un marco al que los partidos peruanos de-
ben adaptarse y la que se ha convertido en un esfuerzo
interesante para obligar a los partidos a democrati-
zarse.
52 Ver el trabajo de Lazarte ,1998, que describe el uncionamiento de
las organizaciones partidistas en Boliia.
igualitaria de los militantes. Su composicin esta ijada
en uncin de diersos criterios, principalmente toman-
do en cuenta el peso electoral del distrito y su tamano.
Para muchos polticos, este mecanismo de seleccin de
candidatos supone una participacin mas equitatia en
trminos territoriales. Lste es el argumento, por ejem-
plo, que los miembros del PSC en Lcuador utilizaron
para justiicar el uso de este tipo de mecanismo en su
partido
53
.
Los partidos no cuentan con padrones de ailiados
actualizados, que permitan conocer el estado de la
membresa y que ayuden a los dierentes dirigentes a
identiicar a sus militantes. Lsto es muy importante. Sin
padrones de ailiados actualizados, disponibles no slo
para las cpulas dirigentes sino tambin para cualquier
militante que quiera ormar su lnea o accin interna,
no es posible hablar de pluralismo y democracia. Una
correcta inormatizacin de la membresa eita que las
cpulas inlen el cuerpo electoral interno de cara a los
otros partidos, y que se garantice la participacin y las
probabilidades de triuno de todos aquellos que quie-
ran ser candidatos o que simplemente quieran partici-
par en los procesos internos. Lste es un constante re-
clamo de las bases de los partidos de la Regin Andina
54
.
Si bien existen excepciones en este sentido, como la
nuea inormatizacin del padrn de ailiados que ha
realizado el APRA
55
, en la mayora de los casos la
membresa partidaria es una incgnita. Los dirigentes
de las acciones minoritarias no saben a quin tienen
que acudir para conencerle de su propuesta, y ni si-
quiera conocen cuantos militantes tiene el partido como
para poder desarrollar una estrategia especica de cap-
tacin de bases.
Otra caracterstica comn de los partidos de la Re-
gin Andina es el peso de la poltica inormal en el un-
cionamiento partidista. Las redes clientelares y los arre-
glos entre elites condicionan de manera directa las posi-
bilidades de democratizacin de los partidos. Lsto es
porque los partidos ,y sus polticos, llean a la practica
mecanismos, procedimientos y reglas no escritas, re-
des personales -de caracter autnomo- y recursos no
estrictamente partidistas, que ayudan a que los parti-
dos alcancen sus metas y tengan una conexin uerte
con el electorado. Ll modo en que los partidos se or-
ganizan de manera inormal es clara, se encuentra al-
tamente institucionalizada y orma parte de la cultura
poltica tanto de los ciudadanos como de los propios
dirigentes de estos partidos. lay partidos que cuentan
de manera predominante con reglas, estructuras y pro-
cedimientos inormales, y esto condiciona cualquier
proceso de democratizacin interna, sobre todo si uno
no los e...
a Indica que hay mas de un actor que participa en el proceso de seleccin de candidatos y que los Lstatutos posibilitan la eleccin del
mecanismo a emplear en cada oportunidad.
b Senala que ese mecanismo ue empleado hasta que se realiz una reorma electoral en el sistema y se modiicaron, con ellos, las normas de
eleccin.
c Los rganos nacionales precaliican a las candidaturas y luego stas compiten entre s.
Cuadro 7
8eleccin de candidatos presidenciales en los paises andinos {ao de realizacin}
Llecciones internas Llecciones internas Convenciones Junta Lider
(abiertas) (cerradas) Ljecutiva
Bolivia MNR ,99,, MIR ,99, MNR
b
, MIR
b
, ADN
b,
MAS ,02, UCS
Colombia PLC ,90, 94,
a
PCC ,98, PCC ,90,94,02,, PLC

,98,02,
a
Lcuador ID ,8,, DP,02, ID ,84, 91, 98, 02,, DP MUPP-NP PRL
PSC ,8, 84, 91,02, ,96,98,02,
Per APRA ,85, 00,, AP ,04, APRA, AP
Venezuela COPLI ,98, AD ,68,8,83, 93,98, AD, COPLI ,8, PP1 MVR
COPLI ,93, MAS ,88, 98,
53 Ver lreidenberg ,2001,.
54 Denuncias en este sentido se registraron en Boliia, Lcuador y Per.
55 Lste se puede consultar por a electrnica ,internet,, y all igura el
distrito electoral al que pertenece.
Ou hacer para que los partidos
andinos sean mas democraticos?
Los partidos de la Regin Andina deben cambiar
organizatiamente y adaptarse a los nueos desaos que
exige la ida democratica. \, para ello, los partidos ,y
sus polticos, deben querer la reorma. Ls interesante el
hecho de que, a pesar de reconocer la estructura
piramidal de las organizaciones partidistas, los mismos
dirigentes se nieguen a cambiar los procedimientos para
elegir a sus candidatos. Ls muy dicil que los polticos
reormen sus organizaciones sin incentios claros, y sin
estar conencidos de la necesidad de los cambios que
se deben realizar, y mucho menos si esos mecanismos
,no democraticos, de toma de decisiones les han ayu-
dado a ganar una eleccin. Los polticos son muy con-
seradores respecto a su partido. Como senalaba un
artculo de opinin en un peridico espanol en julio de
2002: Vaya usted a un partido y proponga reormas.
Le anticipo la reaccin: o bien una sonrisa
autocomplaciente de indierencia ante lo extico, o bien
un rictus de autodeensa ante lo absurdo`
56
. Lectia-
mente, cualquier cambio requiere del conencimiento
de los polticos con esas reormas. Sin ese apoyo, los
cambios quedaran en la letra chica de los Lstatutos y
los Reglamentos.
Slo cuando los polticos perciban que el hecho de
tener organizaciones democraticas y participatias re-
sulta beneicioso en trminos electorales, se conerti-
ran en los principales impulsores de las polticas de
modernizacin. Lsto tiene que er con quin hace la
reorma, y cmo y bajo qu marco poltico la hace. Ls
sabido que las reglas de juego son disenadas e
implementadas desde los propios partidos polticos, y
que son los polticos los que establecen esas reglas. Po-
siblemente, alguno querra que las reglas que se adopten
beneicien a su organizacin poltica por encima de las
otras. O puede que todos quieran eso. La cuestin es
que habra algunas reglas que no gustaran a muchos, pero
que son necesarias para mejorar el uncionamiento de
los partidos.
Ls necesario que los partidos introduzcan la com-
petencia al interior de las organizaciones. Lsto es as
porque el tipo de mecanismo que se emplee tiene con-
secuencias sobre el grado de democracia interna. Un
partido gozara de mayor democracia interna cuando
emplee mecanismos en los que participen un mayor
nmero de actores, mientras que un partido tendra
menores cotas de democracia interna cuanto menor sea
el nmero de actores que participen en dicho proce-
so
5
. Pero esta hiptesis ,bastante extendida en la litera-
tura, an no esta del todo corroborada empricamente,
ya que todaa hay dudas respecto a los eectos
democratizadores de la inclusin de las elecciones in-
ternas
58
. Ll empleo de elecciones internas abiertas pue-
de suponer una mayor cartelizacin` del partido, pero
no necesariamente una mayor democratizacin de la
organizacin
59
. Las posibilidades de incidencia directa
de los que participan en las elecciones sobre las decisio-
nes son menores que las que se daran en un Congreso
o Conencin partidista erdaderamente deliberatia ,y
no slo como espacio de legitimacin ormal,. De este
modo, realizar elecciones puede hacer parecer a un par-
tido mas democratico en la orma, pero eso no hace
necesariamente que las elites dejen de controlar de ma-
nera centralizada el ejercicio del poder.
Aun as, los partidos deben incorporar la realizacin
de elecciones internas como un proceso para alcanzar
decisiones incluyentes y participatias. Lse proceso de-
bera ser implementado para la deinicin de las candi-
daturas tanto a cargos de representacin popular como
de autoridades partidistas. Ln las mismas slo partici-
paran los militantes y llearan a la practica la idea de
un hombre, un oto`, preserando a la organizacin
del entorno, garantizando su autonoma y haciendo que
sea el partido el que tome sus decisiones
60
. Lste meca-
nismo implica una mayor participacin de los militan-
tes, ayuda a que el partido se moilice y se preocupe por
intereses sociales hasta el momento no representados,
56 Andrs de lrancisco. ,Democracia de los partidos S, pero en se-
rio`, en Pa..e., artculo de opinin del 11 de julio de 2002.
5 Ver Billie ,2001,, Alcantara ,2001,, Rahat y lazan ,2001,, y Payne
et a. ,2003,.
58 Ver los trabajos de Katz ,2001,, Alcantara ,2001,, Linz ,2002, y
lreidenberg ,2005,.
59 Ver una discusin sobre este tema en Katz ,2001, y Pennings y lazan
,2001, pp. 20 y 23,.
60 La realizacin de internas abiertas ha supuesto una serie de costos
en Amrica Latina. Ln la practica, aorecieron la participacin de
actores no partidistas en las decisiones internas aectando la autono-
ma organizatia, alentaron el empleo de estrategias catcba, con-
tribuyeron a la ambigedad programatica, haciendo que los candida-
tos eitaran declaraciones ideolgicas demasiado precisas y se mo-
ieran por los intereses del electorado en general mas que por el de
los militantes, potenciaron un discurso centrista, proclie a la moi-
lizacin del oto independiente, y, inalmente, generaron una mayor
personalizacin de la poltica, haciendo que los candidatos se colo-
caran por encima de sus organizaciones
"
permite dirimir conlictos entre mltiples liderazgos o

entre acciones internas y, inalmente, mejora el niel
de legitimizacin de la organizacin ante la opinin
pblica. Lstas elecciones deben ser simultaneas, obliga-
torias para todos los partidos y con la participacin
de los organismos electorales en la organizacin del
proceso.
La celebracin de elecciones competitias no debe-
ra ser slo para la candidatura presidencial. Ln este sen-
tido, es muy importante comenzar a incluir estos meca-
nismos en los espacios locales y regionales, y que gra-
dualmente se ueran extendiendo a todos los cargos de
eleccin popular y en todos los nieles institucionales.
Las listas de candidatos deberan ormarse a partir de
procesos del tipo to aorv ,de abajo hacia arriba, para
garantizar que los militantes participen en dicho proce-
so. Lsos procedimientos deben extenderse por todo el
pas, y no slo en la capital o las ciudades mas impor-
tantes. Una practica que hay que rechazar es que los
polticos nacionales continen designando a dedo` a
los candidatos de proincias o de regiones que stos ni
siquiera han isitado, y que, incluso, desconocen. Mu-
chos polticos regionales y locales se han quejado en
dierentes oportunidades de las directias y lderes na-
cionales, porque stos les cambian, o ignoran, las
postulaciones que ellos decidieron en sus ambitos de
actuacin. Ln este sentido, es basico que se aance en la
descentralizacin de los procesos que llean a que se
tomen decisiones de los partidos polticos andinos.
Se deben introducir, ademas, mecanismos para con-
trolar a los candidatos. Los partidos deberan incorpo-
rar procedimientos que permitan a los militantes estar
mas inormados de lo que ocurre en el partido, as como
tambin generar instrumentos que ayuden a poner en
practica la rendicin de cuentas por parte de los candi-
datos. Lsos mecanismos deben contemplar la posibili-
dad de que los militantes puedan exigir explicaciones
cuando sus decisiones no satisagan su actuacin, o cuan-
do no son lo suicientemente participatios en la deini-
cin de sus polticas y sus propuestas. Ln este sentido,
es undamental que los militantes puedan participar en
la ormulacin de la oluntad partidista, en la deini-
cin del programa, y en la determinacin de las estrate-
gias electorales y de gobierno.
Uno de los problemas centrales de los partidos tie-
ne que er con el uso discrecional de las candidaturas
con respecto a amiliares y amigos. Por ello, se deben
introducir incentios que reduzcan el patrimonialismo.
La ley debera establecer restricciones y poner limita-
ciones a la distribucin amiliar` de puestos ,y candi-
daturas,. De este modo, contribuira a racionalizar la
eleccin de los candidatos y combatira de manera di-
recta la poltica inormal. Lsto debera complementarse
con una mayor capacitacin de los dirigentes y militan-
tes en nueas destrezas para enrentar los desaos par-
tidistas y de su entorno, es decir, la proesionalizacin y
adecuacin a los nueos retos que supone la comunica-
cin poltica, los cambios en el uso de las nueas tec-
nologas aplicadas a la inormacin y la reingeniera
electoral.
lace unos meses, un poltico dominicano me se-
nalaba que en sus partidos el que paga, manda`. Lsto
signiica que el que pone el dinero para la campana
electoral es el que decide quin a a ser candidato de
la organizacin. Lsta es otra caracterstica que tam-
bin se da en los partidos de la Regin Andina, y que
resulta undamental contrarrestar a los eectos de po-
der democratizarlos. Los partidos han cambiado su
histrica estrategia de moilizacin de militantes por
otra de captacin de notables`, con la intencin de
que inancien las actiidades electorales. Muchas e-
ces, ese criterio es el que deine una candidatura res-
pecto a la de otro militante ,que no tiene recursos para
autoinanciarse,. Asimismo, es clae el poder contar con
mecanismos de control del gasto en cada una de las
campanas. Se debe poder senalar quines son los que
aportan el dinero y cmo se utilizan esas aportaciones.
Slo cuando los partidos sean transparentes, quienes
ganen las candidaturas seran legtimos representantes
de sus electores y no seridores de aquellos que pagan
su campana.
linalmente, los tribunales electorales deberan con-
trolar la aplicacin de las reormas. Al mismo tiempo
que se da el marco institucional para generar los cam-
bios, resulta undamental que los tribunales exijan a los
partidos que respeten las normas. Ll incumplimiento
Los partidos deberan incorporar procedimientos que
permitan a los militantes estar ms informados de lo que
ocurre en el partido, as como tambin generar instru-
mentos que ayuden a poner en prctica la rendicin de
cuentas por parte de los candidatos.
"
de las mismas debera imposibilitar la participacin en

los comicios. Por ejemplo, aquel partido que no respe-
tase la cuota en la conormacin de las listas de candi-
datos, que no empleara elecciones internas cerradas o
que no institucionalizara mecanismos de control inter-
nos, debera ser penalizado con la prohibicin de parti-
cipar en las elecciones. Pero esto tiene que llearse a la
practica con mucho cuidado, ya que se debe generar un
equilibrio entre el grado de autonoma organizatia y el
papel de las instituciones del Lstado en el control del
uncionamiento partidista.
Conclusiones
Ll creciente descrdito de los partidos ante la opinin
pblica andina y las erraticas gestiones de muchos de
ellos en contextos de proundas crisis econmicas, han
lleado a creer que la reorma de los partidos y su de-
mocratizacin interna son centrales para asegurar la es-
tabilidad de la democracia y la gobernabilidad en la re-
gin. Sin partidos transparentes, la democracia tendra
problemas. Por ello, un reto indispensable para mejorar
el rendimiento de los sistemas democraticos esta en
generar incentios para que los polticos modiiquen el
uncionamiento partidista y su manera de incularse con
las instituciones y con los ciudadanos. Ls decir, que los
partidos cambien su manera de comportarse para me-
jorar el rendimiento de las instituciones y la percepcin
que los ciudadanos tienen de ellos. Cada ez mas im-
porta o qve .e bace y, undamentalmente, el cvo .e bace.
Ls cierto que algunos de los retos a los que se enrentan
en la actualidad tienen mucho de normatio y olun-
tarista. La democracia interna se presenta como una pa-
nacea dicil de alcanzar. Aun as, el sistema democrati-
co necesita de partidos agiles, participatios y transpa-
rentes, coniables y eicientes en la representacin de
las demandas de los ciudadanos y eectios en la ges-
tin de gobierno.
Lsos procesos de reorma deben partir de un prin-
cipio basico: los partidos necesitan ganar elecciones para
sobreiir. Ningn proceso de reorma puede ignorar
que los cambios deben generar la expectatia de que
una ez realizados, no restaran otos. Lo contrario sig-
niicara el racaso del mecanismo reormista adoptado.
La democratizacin interna puede tener impactos ne-
gatios sobre el xito electoral y generar pocos incenti-
os a los polticos para que acepten los procesos de cam-
bio. Partidos disciplinados, rgidamente centralizados y
altamente cohesionados llegan a tener mejores resulta-
dos electorales que otros que no lo son, y, al mismo
tiempo, partidos excesiamente democraticos pueden
resultar unos rotundos racasos electorales. No se pre-
mia a los partidos que hacen esuerzos por democrati-
zarse y, por ello, se mantiene una relacin conlictia
entre xito electoral y democracia interna. Ln este esce-
nario, la opinin pblica juega un papel undamental.
Los ciudadanos deberan contribuir en este proceso de
democratizacin de una manera muy eicaz: castigando
en las urnas a los partidos que no se comporten demo-
craticamente. \ no al contrario.
Ll uturo de los partidos polticos posiblemente est
asociado a una mayor transparencia de sus gestiones,
proesionalizacin de los polticos y ortalecimiento de
los mecanismos de iscalizacin de sus actiidades. Lsto
supone necesariamente reducir las entajas de aquellos
que ien de la poltica, promoer la competencia inter-
na, generar un reclutamiento mas abierto as como una
mayor adecuacin entre las reglas ormales e inorma-
les. Partidos mas democraticos deberan suponer ma-
yor nmero de otantes y ailiados al partido, mayor
nmero de recursos humanos y inancieros para las ac-
tiidades del partido, mayor legitimidad rente al elec-
torado potencial, y la elaboracin de polticas mas in-
ormadas. \, inalmente, mayor conianza por parte de
los ciudadanos. Sin todo ello, sera muy dicil superar la
Ley de lierro de la Oligarqua.
Es muy difcil que los polticos reformen sus organiza-
ciones sin incentivos claros, y sin estar convencidos de
la necesidad de los cambios que se deben realizar; y
mucho menos si esos mecanismos (no democrticos)
de toma de decisiones les han ayudado a ganar una elec-
cin.
ANEXO
Ou dicen las leyes?
Bolivia
Sobre la naturaleza juridica de los partidos
Los partidos polticos son personas jurdicas de de-
recho pblico y sin ines de lucro, se constituyen para
participar, por medios lcitos y democraticos, en la
actiidad poltica de la Repblica, en la conorma-
cin de los poderes pblicos y en la ormacin y ma-
niestacin de la oluntad popular. Se organizan por
la asociacin oluntaria de ciudadanos que adoptan
un conjunto de principios polticos, un estatuto y un
programa de accin comunes. Adquieren personali-
dad jurdica por resolucin de la Corte Nacional Llec-
toral` ,art. 3, Partidos Polticos,.
Sobre la seleccin de candidatos
Lstablece que los partidos deben tener normas y
procedimientos que garanticen el pleno ejercicio de
la democracia interna mediante elecciones libres y
oto directo y secreto` ,art. 15 del parrao II de la
Ley de Partidos Polticos de 1999,. Ln el artculo 13
senala que un partido, para ser reconocido, debe cum-
plir con las normas y procedimientos democraticos.
Ll artculo 20 senala que la Corte Nacional Llectoral
y las Cortes Departamentales tendran a su cargo la
conduccin de los procesos electorales internos de
los partidos. Ll artculo 22 institucionaliza an mas
el proceso, ya que senala que las normas de eleccin
interna y el proceso no pueden ser dispensados en
su cumplimiento, y es nula cualquier disposicin o
pacto que establezca procedimientos extraordinarios.
Colombia
Asociaciones de derecho pblico ,Ley de Partidos
Polticos, 130, de 1994,.
Los partidos pueden hacer elecciones internas a ni-
el nacional, departamental, distrital y municipal.
Lstos procesos son denominados como Consultas
Internas`, cuando se considere oportuno y cuando
haya consenso entre las partes que integran el parti-
do respecto a ese mecanismo. Aquellos que las reali-
cen se eran obligados por los resultados de esos
comicios. Lstablece, tambin, la realizacin de inter-
nas abiertas al permitir que cualquier otante partici-
pe, ya sea que el otante sea o no an al mismo, y las
incentia con la disposicin de que se inancien con
ondos pblicos ,Ley de Partidos Polticos, 130, de
1994,.
Ecuador
Los partidos polticos reconocidos son personas ju-
rdicas de derecho priado, en cuyo caracter pueden
realizar actos y contratos de acuerdo con el derecho
comn. 1ienen, ademas, personera poltica para el ejer-
cicio de los derechos que esta Ley les reconoce` ,art.
4, Codiicacin de la Ley de Partidos Polticos, 2000,.
No dice nada.
Per
Los partidos polticos son asociaciones de ciudada-
nos que constituyen personas jurdicas de derecho
priado cuyo objeto es participar por medios lcitos,
democraticamente, en los asuntos pblicos del pas
dentro del marco de la Constitucin Poltica del Ls-
tado y de la presente ley` ,art. 1, Ley de Partidos
Polticos, 2003,.
La eleccin de las autoridades y candidatos del par-
tido poltico en todos los nieles, debe regirse por las
normas de democracia interna establecidas en la pre-
sente ley y en el Lstatuto` ,art. 19,. Lstan sujetos a
eleccin interna los candidatos a ,...,: a, Presidente y
Vicepresidente de la Repblica, b, Representantes al
Congreso, c, Presidente, Vicepresidente y Conseje-
ros Regionales, d, Alcalde y Regidores de los Conce-
jos Municipales, e, Cualquier otro que disponga el
Lstatuto` ,art. 23,.
Corresponde al rgano maximo del partido decidir
la modalidad de eleccin de los candidatos ,...,: a,
Llecciones con oto uniersal, libre, oluntario, igual,
directo y secreto de los ailiados y ciudadanos no ai-
liados, b, Llecciones con oto uniersal, libre, igual,
oluntario, directo y secreto de los ailiados, c, Llec-
ciones a tras de rganos partidarios, conorme lo
disponga el Lstatuto. lasta una quinta parte del n-
mero total de candidatos puede ser designada direc-
tamente por el rgano del partido que disponga el
Lstatuto. Lsta acultad es indelegable. Dicha potes-
tad no puede ser aplicada para el caso de candidatos
a Presidente y Vicepresidentes ,.,, los cuales debe-
ran ser necesariamente elegidos` ,art. 24, Ley de Par-
tidos Polticos de 2003,.
Venezuela
Son asociaciones ,priadas, con ines polticos. Ls
decir, para su constitucin, deben cumplir los requi-
sitos establecidos en el Cdigo Ciil ,las ormalida-
des, es decir, el contenido del documento y el lugar
de su registro,, y la dierencia con las asociaciones es
su objeto.
1odos los ciudadanos y ciudadanas tienen el dere-
cho de asociarse con ines polticos, mediante mto-
dos democraticos de organizacin, uncionamiento
y direccin. Sus organismos de direccin y sus can-
didatos o candidatas a cargos de eleccin popular
seran seleccionados o seleccionadas en elecciones
internas con la participacin de sus integrantes. No
se permitira el inanciamiento de las asociaciones con
ines polticos con ondos proenientes del Lstado`
,Constitucin de 1999,.
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93 El financiamiento de los partidos polticos y las campaas electorales en los pases andinos
Ll inanciamiento de los partidos
polticos y las campanas electorales en
los pases andinos: Boliia, Colombia,
Lcuador, Per y Venezuela
HUMBERTO NJAIM
adelante- es que los SlP son dispositios de regulacin
para aorecer la equidad y la competitiidad democra-
ticas entre las uerzas polticas, pero cuyos costos y be-
neicios hay que ealuar cuidadosamente. Lntre los pri-
meros, son de tener en cuenta los riesgos que implican
medidas interencionistas en la espontaneidad poltica,
los cuales, dentro de sistemas polticos en constante
peligro de deslizamiento en el autoritarismo o el desor-
den institucional, pueden conertirse en armas de do-
ble ilo. A su ez, es indudable que dejar rienda suelta al
inanciamiento tiene un eecto nocio sobre la legitimi-
dad y la salud de la democracia. De manera que nos
encontramos ante una situacin dilematica en la que,
sin embargo, es peor no hacer nada.
Lnunciados estos pocos y escuetos preconceptos
tericos, queremos indicar que la inormacin aqu
sistematizada se basa undamentalmente en las ichas y
los trabajos analticos elaborados por inestigadores
nacionales de cada pas, si bien algunas eces hemos
ido mas alla de ellos. Por supuesto, hemos lidiado con
las clasicas allas de inormacin sobre la materia, es
decir, con los acos de conocimiento sobre las contri-
buciones extranjeras, el aporte de las ortunas o rique-
zas personales, la reorientacin de los lujos de dinero
debido a la regulacin, los ondos secretos y la real in-
luencia de los grupos de poder, as como con el hecho
recuente de que el escandalo suela sustituir a los datos
mas slidos. Ln todo caso, consideramos que se logr
establecer inerencias plausibles. De todas maneras, a
ntroduccin
Lste trabajo sobre los Sistemas de linanciamiento Polti-
co ,SlP, de los pases andinos se ha estructurado en tres
partes: una primera que abarca la dimensin comparatia
de los SlP regionales, una segunda relatia al unciona-
miento real de las normas y el papel de los mecanismos
de control, y, inalmente, una tercera donde se presentan
las ensenanzas y propuestas de reorma extradas.
Sin embargo, antes de seguir quisiramos plantear
que, a nuestro modo de er, la teora del inanciamiento
debe incluirse dentro de teoras mas amplias y potentes
sobre la inluencia poltica y la corrupcin. Dentro de
ellas, el inanciamiento priado orma parte de un ritual
general de intercambio y don
1
, y proee de un oo limi-
tado de recursos en el que todos los actores polticos
intentan pescar. A eces, las gratiicaciones son inme-
diatas para las distintas partes, y, otras eces, orman
parte de un intercambio dierido altamente complejo y
dicil de detectar
2
. Ln ciertos casos, el donante inluye
mas sobre el poltico que ste sobre aqul, pero, en otras
situaciones -mas recuentes de lo que se cree-, el arte
del poltico es tal que logra desembarazarse habilmente
de lo que parecan determinaciones ineludibles.
Otra idea que nos inspira -algunas de cuyas elabo-
raciones a la luz de casos concretos se encontraran mas
1 Ver Njaim ,1995,.
2 Ver Njaim ,1998,.
"
eces permanecieron ciertas dudas, las cuales podran

solamente ser despejadas con inestigaciones iv .itv. Sin
embargo, a nuestro entender, es un resultado alioso
poder establecer un marco sistematico de examen que
sira para plantear de orma mas organizada las restan-
tes cuestiones que slo estudios mas proundos podran
aclarar.
Los sistemas de financiamiento
politico en los paises andinos: una
visin comparada
Ln todos los pases andinos podemos encontrar un
marco legal establecido para la obtencin y proisin
de recursos econmicos para partidos y candidatos, es
decir, un SlP. Ls cierto que en el caso de Venezuela
alta un elemento tan importante como el inanciamiento
pblico, ya sea directo o indirecto, pero subsisten los
otros ingredientes relatios a prohibiciones y limitacio-
nes de distintos tipos de inanciamiento, regulaciones
sobre publicidad y propaganda, as como otros aspec-
tos. 1ambin en el caso enezolano es necesario ejercer
cierta precaucin en la caracterizacin del SlP, pues se
trata de un sistema poltico que an no ha superado la
etapa de su implantacin. Sin embargo, bajo la nuea
Constitucin ha habido ya, en 2000, un gran proceso
electoral donde se han dictado regulaciones y se han
maniestado enmenos comunes, no slo a los pases
de la zona sino en el ambito comparado mas general,
entre ellos, la creciente separacin entre el inan-
ciamiento que recaban los partidos y el que recaban los
candidatos por su cuenta.
Se ha estructurado, en el Cuadro 1, un resumen de
la inormacin disponible. Lste abarca aspectos de la
regulacin que se reieren a los ingresos al sistema: es
decir, las limitaciones y modalidades que se establecen
respecto de los ivvt. priados y pblicos de
inanciamiento -estos ltimos tanto directos como in-
directos-, los que aluden al control que se establece
sobre los egresos o ovtvt. que realizan los actores pol-
ticos, ya sea en cuanto a controles directos como en
cuanto a la reelacin al pblico de la orma en que han
utilizado los recursos que reciben, y, inalmente, las san-
ciones que acarrea el incumplimiento de algunas de es-
tas regulaciones.
Ln un recorrido del panorama, que luego examina-
remos con el detalle que permite la inormacin sumi-
nistrada, encontramos que se dan prohibiciones a de-
terminados tipos de inanciamiento, as como ormas
directas e indirectas de subencin pblica, topes de
algn tipo a los gastos electorales, sistemas de control
en desarrollo e imperectos, y inalmente intentos insa-
tisactorios -y mas bien orzados- de diulgacin del
monto y manejo de las inanzas partidistas y electora-
les. Se halla, as, una acentuada heterogeneidad de los
sistemas de inanciamiento pblico en los pases andinos.
Los actores de esta heterogeneidad son, de acuerdo
con el estudio de OLA-IDLA, las preerencias norma-
tias de la cultura poltica, los lmites impuestos por el
entorno institucional y la presin de la coyuntura que
llea a acentuar un aspecto u otro.
labra que tener en cuenta, ademas, ,i, el contexto
general de la crtica situacin de la democracia en Am-
rica Latina, quizas sea sta la regin donde mas se hace
patente la crisis. Desde que ueron recabados los datos
que siren de base a este estudio se ha producido la
remocin de un presidente en Boliia, el deterioro cre-
ciente de la popularidad de los presidentes de Lcuador
y Per, una poltica mas dura contra la guerrilla en el
interminable conlicto de Colombia y el agraamiento
de la situacin enezolana. La crisis y desprestigio de la
democracia es la crisis y el desprestigio de los partidos
polticos, que son los que crean los sistemas de
inanciamiento pblico y se someten a su control, por
consiguiente, los SlP son tambin arrastrados por la
crisis y dan la misma impresin de precariedad que el
sistema poltico.
Al mismo tiempo, se nota que es un rasgo comn a
todos los pases de la Regin Andina ,ii, el surgimiento
de un nueo actor constituido por las dierentes mani-
estaciones de la sociedad ciil, unas mas polticas que
otras, pero todas con una ocacin de cumplir tareas de
control y ai.co.vre en las que han allado los partidos
polticos. Los dierentes grados de beligerancia que los
Existe una acentuada heterogeneidad de los sistemas
de financiamiento pblico en los pases andinos. Los
factores de esta heterogeneidad son las preferencias
normativas de la cultura poltica, los lmites impuestos
por el entorno institucional y la presin de la coyuntura
que lleva a acentuar un aspecto u otro.
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sistemas constitucionales y legales les conceden es otro
actor importante de dierenciacin entre los SlP de la
regin. Otro actor estrechamente inculado con la
irrupcin de nueos protagonistas polticos es ,iii, el
aance de instituciones de democracia directa, lo que
llea a extender el ambito de inestigacin no slo al
inanciamiento de las elecciones regulares sino tambin
al de estas nueas instituciones. Ll analisis resultara in-
completo si stas no uesen incluidas, perspectia que
se hace ineludible en los casos colombiano y enezola-
no, pero que tambin esta presente en Lcuador y Per.
linalmente, ,i, el paradigma de las campanas actuales
gira en orma determinante alrededor de los medios de
comunicacin de masas, y cada SlP estudiado com-
parte rasgos comunes en cuanto a la orma de lidiar
con este aspecto, si bien tiene tambin particularidades
propias.
Prncpaes reguacones sobre as
fuentes de fnancamento en a Regn
Andna
Comenzando la descripcin por los lmites a las contri-
buciones priadas nacionales, encontramos como uno
de los polos la casi total alta de regulacin en Colom-
bia, una situacin intermedia como la de Per, y, en el
otro extremo, a Boliia, Lcuador y Venezuela. Ln Co-
lombia, sera posible establecer un control de las
donaciones de las empresas, dado que stas deben ser
autorizadas por alguno de sus organismos directios y
que existe una cierta restriccin a las donaciones anni-
mas -puesto que a partir de un determinado monto se
obliga a reelar quin las realiza-, pero no existe nada
mas alla de estas bastante laxas regulaciones. Ln Boli-
ia, encontramos un lmite bastante preciso en cuanto a
que las contribuciones no deben exceder del 10 del
presupuesto anual del partido -disposicin que es de
suponer habra generado la correspondiente adaptacin
organizatia de los mismos-, as como existe tambin
una restriccin notablemente uerte, pues no se permi-
te la contribucin de organizaciones polticas y sociales
,no gubernamentales,. Ln Lcuador, el porcentaje de
restriccin a las personas jurdicas tambin es del 10,
pero sobre el gasto electoral autorizado para cada cargo
a elegir. Boliia, Lcuador y Venezuela comparten la pro-
hibicin a las contribuciones de contratistas guberna-
mentales, mientras que ello no se menciona en Colom-
bia ni en Per, pas este ltimo que colocamos en me-
dio de los dos extremos, ya que en lugar de prohibicio-
nes generales establece dos muy especicas, una reeri-
da a las contribuciones por actiidades proselitistas y
otra respecto de las organizaciones religiosas. Como se
puede er, las regulaciones son bastante peculiares y
hasta inconsecuentes.
Ln cuanto a las donaciones extranjeras, nueamen-
te el sistema colombiano aparece como el de mayor laxi-
tud, en contraposicin a todos los demas, que las
prohben en orma tajante, salo en Boliia y el Per,
que establecen la excepcin de permitir los recursos
oraneos cuando se trata de ormacin, capacitacin e
inestigacin. Probablemente, igual que en el caso de
Costa Rica, es probable que ello tenga que er con el
aporte brindado por las undaciones de partidos polti-
cos de otras latitudes, y resulta coherente con la orien-
tacin general del sistema peruano, que consagra la i-
nanciacin pblica de los partidos mas no el de sus cam-
panas electorales.
No se reporta, como en el caso nicaragense, que
sea releante el inanciamiento de empresarios radica-
dos en los Lstados Unidos. Sin embargo, dos de los
pases estudiados iguran entre los que mas remesas de
dlares reciben de sus emigrantes: Colombia con 1,800
y Lcuador con 1,400 millones de dlares, ocupando el
sexto y octao lugar, respectiamente, de una lista que
encabeza la India, con 10,000 millones, seguido por
Mxico ,9,900,, lilipinas ,6,400,, Repblica Dominica-
na ,2,000,, Ll Salador ,1,900, y Brasil ,1,500,
3
. Se pue-
de alegar que solamente se trata de remesas de subsis-
tencia destinadas a los amiliares, pero no se puede des-
cartar su utura incidencia poltica. Ln el caso enezola-
no, con el xodo o creacin de sucursales de grupos
empresariales hacia Miami, el enmeno tambin po-
dra llegar a tener una importancia que hasta ahora no
se islumbra.
Naturalmente, la debilidad en el control de las
donaciones produce el eecto de una dependencia cada
ez mayor de ellas, y a que los actores polticos descar-
ten el camino arduo de las cotizaciones y los eentos
masios de recoleccin de ondos. Pero ste sera ape-
nas un actor, pues tambin debe generar un eecto si-
milar el mismo inanciamiento pblico -tanto directo
como indirecto-, sobre todo ante la ausencia de siste-
mas que equiparan o condicionan el subsidio a la ob-
tencin de cantidades equialentes por parte de los mis-
3 Ver Green ,2004,.
"
mos partidos ,vatcbivg,, lo cual tampoco existe en este

grupo de pases. Por otra parte, el sistema peruano pa-
rece haberse ido al extremo, desalentando tambin las
actiidades de recoleccin de pequenas cantidades en
eentos proselitistas.
1ampoco hemos podido deelar con certidumbre
las razones para la poca regulacin de las donaciones
polticas. Ls posible que desempene un papel la com-
pleja administracin del sistema, pero debe ser mas im-
portante la poca presin social sobre los partidos, que
naturalmente tenderan a dejar grandes acos en las re-
glamentaciones que ellos mismos establecen.
Subsdos estataes
Ll cuadro de la regin en cuanto a la existencia de siste-
mas de inanciamiento estatal corresponde a la tenden-
cia mundial de presencia de estos apoyos, pero es alte-
rado por lo que puede aparecer como una situacin ex-
traagante en Venezuela, pas donde estan constitucio-
nalmente prohibidas. Que esta situacin se haya produ-
cido en uno de estos pases, no es sin embargo delezna-
ble, porque podra apuntar a una peligrosa tendencia si
se aceleran procesos de deslegitimacin partidista como
los que aectaron a la nacin caribena. Ll ejemplo ene-
zolano ha perdido, sin embargo, la uerza que tuo en
sus inicios, por la cada ez mas patente orientacin au-
toritaria y personalista del chaismo, que tambin se
reela en el aspecto del inanciamiento. De esta mane-
ra, la a enezolana podra considerarse la peor de las
posibles. Ln eecto, la eliminacin del inanciamiento
estatal ha signiicado simplemente su continuacin bajo
diersas ormas, pero slo en beneicio del partido go-
bernante y, ademas, de manera abiertamente inconsti-
tucional.
Los beneiciarios del sistema de inanciamiento son
los partidos principalmente, pero en Colombia se hace
mencin expresa a los moimientos, aunque no tengan
personera jurdica, y en el Lcuador a aquellos que estan
registrados. Salo Colombia, a partir del Acto Legislati-
o de Reorma Poltica que incluy las consultas inter-
nas, en los otros pases no se inorma de que exista
inanciamiento para las campanas internas en que los
partidos escogen a sus candidatos -sobre todos los pre-
sidenciales. Pero es de preguntarse si semejantes dispo-
siciones no contribuiran a hacer mas prolongadas las
campanas de lo que ya son, y si conspiraran contra el
objetio de establecerles lmites temporales. Por otro
lado, el inanciamiento a los partidos contribuye a com-
pensar la tendencia centruga -tambin comprobable
en la regin- hacia el desarrollo por parte de los candi-
datos de sus propios aparatos de inanciamiento, con la
consiguiente debilitacin de los partidos.
Ll predominio del momento electoral, en relacin
con el subsidio pblico, puede admitirse como rasgo de
los sistemas andinos en cuanto a los montos y a la
centralidad que ocupa en la atencin de la opinin p-
blica, pero no en el sentido de que el inanciamiento no
electoral sea excepcional. Ln eecto, en cuatro de los
pases -Boliia, Colombia, Lcuador y Per- existe el
inanciamiento no electoral de caracter anual e, inclusi-
e, en el Per es el nico inanciamiento establecido.
Naturalmente, en este aspecto se suscitan importantes
cuestiones tales como si los partidos eectiamente uti-
lizan este inanciamiento para mejorar la calidad de sus
actiidades o si, mas bien, lo dedican a ines electorales.
Ln pases como Colombia, donde el proceso de des-
centralizacin ha aanzado y, con ello, la multiplicacin
de elecciones en los nieles locales y donde existen
ambos tipos de inanciamiento, es de pensar que los
ondos de uncionamiento tengan que usarse tambin
para las elecciones locales entre las elecciones presiden-
ciales nacionales. Igualmente es de pensar que, en el Per,
la carencia de inanciamiento electoral presione todaa
mas uertemente a desiar los ondos que, en principio,
slo tienen ines administratios y de ormacin. Ln
Lcuador, el asunto es cuestionado por las personalida-
des entreistadas. Por lo demas, resulta problematico
deslindar ambos aspectos, puesto que cabra preguntar-
se si los partidos no han acabado de conertirse ante
todo en maquinarias electorales. La insatisaccin que a
su respecto reina en la regin, y en otras partes, proba-
Bolivia, Ecuador y Venezuela comparten la prohibicin
a las contribuciones de contratistas gubernamentales,
mientras que ello no se menciona en Colombia ni en
Per; pas ste ltimo que colocamos en medio de los
dos extremos, ya que en lugar de prohibiciones genera-
les establece dos muy especficas, una referida a las
contribuciones por actividades proselitistas y otra res-
pecto de las organizaciones religiosas. Como se puede
ver, las regulaciones son bastante peculiares y hasta
inconsecuentes.
blemente depende en gran medida de tal metamorosis.
Ll desembolso de la subencin se eriica poste-
riormente al acto electoral en Colombia. No se repor-
tan quejas sobre la demora en la reposicin, pero en
Lcuador el mnimo es de cuatro meses y el maximo de
un poco mas de seis meses. Un lapso tan largo diiculta
la obtencin de crditos contra la reposicin y anula en
gran medida los eectos pro-equidad del sistema. Los
cuatro sistemas con inanciamiento pblico establecen
algn tipo de barrera a su acceso. La mas baja es la que
rige en Boliia, donde basta haber obtenido un 3 de
los otos en las ltimas elecciones. Cuando se estable-
ce, como en Per, que es necesario contar con repre-
sentacin en el Congreso, es necesario examinar el sis-
tema electoral para saber cual es la barrera que ste de-
termina para poder alcanzar representacin.
Ln un sentido amplio, el inanciamiento pblico esta
constitucionalizado en todos los pases de la regin en
cuanto a que se lo menciona ya sea para acilitarlo o,
como en el caso de Venezuela, para negarlo. Ln el sen-
tido estricto de establecer el inanciamiento pblico, son
dos los que lo consagran expresamente. Boliia, en una
orma indirecta, al pautar la Constitucin que los parti-
dos polticos rendiran cuenta pblica de los recursos
inancieros que reciban del Lstado y estaran sujetos al
control iscal` ,art. 223-IV,, y Colombia, sin circunlo-
quios, pues la Constitucin dispone que el Lstado con-
tribuira a la inanciacin del uncionamiento y de las
campanas electorales de los partidos y moimientos
polticos con personera jurdica`, y que los demas par-
tidos, moimientos y grupos signiicatios de ciudada-
nos que postulen candidatos, se haran acreedores a este
beneicio siempre que obtengan el porcentaje de ota-
cin que senale la ley` ,art. 109,, por otra parte, que
los partidos y moimientos polticos con personera
jurdica tienen derecho a utilizar los medios de comuni-
cacin social del Lstado en todo tiempo, conorme a la
ley. Llla establecera as mismo los casos y la orma como
los candidatos debidamente inscritos tendran acceso a
dichos medios` ,art. 110,.
Ln un sentido menos amplio, el texto undamental
peruano establece slo el acceso gratuito a los medios
de comunicacin social de propiedad del Lstado en or-
ma proporcional al ltimo resultado electoral general`
,art. 35,, y an menos el ecuatoriano, que se limita a
establecer la ijacin de lmites a los gastos electorales,
los das de duracin de la campana y la obligacin de
rendicin de cuentas ,art. 116,. Ln el niel legal se cons-
tata, en este grupo de pases, que se aplica un criterio de
distribucin de los ondos pblicos en proporcin a los
otos obtenidos, cnsone con la tendencia internacio-
nal. Ln Colombia, el inanciamiento electoral es com-
pletamente proporcional a los otos, pero en lo que se
reiere al inanciamiento de la actiidad partidaria se in-
troduce una ariante un tanto compleja, donde el 10
se reparte por partes iguales entre las uerzas polticas y
los restantes porcentajes segn la proporcin de otos
o escanos. Ln Lcuador, el inanciamiento electoral tie-
ne una proporcin mucho mayor de distribucin
igualitaria, puesto que llega al 60, mientras que en Per
el inanciamiento anual es del 40.
Las ciras proporcionadas no permiten una compa-
racin en magnitudes homogneas en cuanto al monto
del subsidio. La base para la determinacin es un por-
centaje del presupuesto consolidado en Boliia, mien-
tras que en Lcuador es un porcentaje de los egresos
presupuestados anualmente. Ln Per, el Lstado destina
el equialente al 0.1 de la unidad impositia tributaria
por cada oto emitido para elegir representantes al Con-
greso
4
. Ln Colombia, el sistema es dierente, pues hay
un londo de linanciacin de Partidos y Campanas Llec-
torales que recibe una suma ija por cada ciudadano re-
gistrado electoralmente. Lsta ariedad de sistemas sus-
cita relexiones. Una de ellas es que el sistema colom-
biano es mas ulnerable a una eentual protesta que los
otros tres sistemas, que resultan mas remotos y menos
perceptibles por el ciudadano comn, pero por ello
mismo el ordenamiento colombiano resulta mas diaa-
no. Asimismo, la impresin de que, debido a su base de
calculo, el sistema boliiano es el que proporciona mas
recursos, se reuerza si se tiene en cuenta el Cuadro 4
de comparacin mundial que emplean Casas y Zoatto
5
,
en el analisis de la subregin centroamericana, Repbli-
ca Dominicana y Mxico. Ln dicho cuadro, Boliia apa-
rece bastante por encima de Lcuador, con US> 0.60
por otante. Sin embargo, no igura Colombia, y en cuan-
to al Per su sistema es de reciente promulgacin.
La orma undamental de subsidio indirecto en la
zona es la concesin de espacios gratuitos en la telei-
sin y la radio estatales, pero Colombia y Per tambin
incluyen los medios priados. Ln Per, es obligacin
4 Lquiale a S,3.1 por oto, o a US> 0.0035. La ley peruana es de
2003, por lo que an esta en proceso de aplicacin.
5 Ver Casas y Zoatto ,2004,.
"
constitucional el acceso gratuito a los medios de comu-

nicacin social de propiedad del Lstado, en orma pro-
porcional al ltimo resultado electoral general. Ln Co-
lombia, se dispone un derecho general de acceso a los
medios pblicos para los partidos y moimientos. Ln
Venezuela, unas recientes normas sobre publicidad y
propaganda de los procesos de reerndum reocatorio
de mandatos de cargos pblicos de eleccin popular,
del 19 de noiembre del 2003`, despejaron las dudas
que todaa podan existir sobre la estricta disposicin
constitucional y eliminaron los espacios para las partes
contrapuestas -en el reerndum reocatorio presiden-
cial- en los medios pblicos. Sin embargo, probable-
mente en el uturo se intensiicara la tendencia a que los
subsidios pblicos se hagan por esta a y, al incluir a los
medios priados, a que stos pasen de indirectos a di-
rectos, pero en especie. Una razn para esto es la cen-
tralizacin de las campanas en torno a la teleisin, cues-
tin que en Colombia se ha agudizado debido a la inse-
guridad creada por el narcotraico y las guerrillas. Por
otra parte, la opinin pblica quizas comprenda mejor
este tipo de auxilio que los desembolsos en eectio.
Ln cuanto a las exoneraciones iscales, las otorgan
Per y Lcuador, siendo mas liberal el primero, al exone-
rar a los partidos de los impuestos directos, mientras
que Lcuador lo hace en cuanto a los bienes races que
son propiedad de los partidos. Ln todo caso, hay que
decir que la extensin a los medios priados en el otor-
gamiento de espacios, les coniere alta releancia a tales
subsidios. Igualmente, son notables y tiles las acilida-
des que se dan en Colombia para el transporte en poca
de elecciones. Por otra parte, no se constata en la re-
gin, como en otras latitudes, que se exonere a los
donadores sino solamente a los receptores, es decir, a
los partidos.
Reguacones sobre os gastos
eectoraes
Ln los pases andinos existen topes a los gastos electo-
rales, al menos en cuanto al tiempo de publicidad. Por
su parte, slo Colombia no limita el tiempo de diulga-
cin poltica en los medios, pero la propaganda electo-
ral s se restringe a tres meses antes de las elecciones. Ll
lmite en Lcuador se reiere a que la publicidad slo
esta permitida en los das de campana. Aparte de este
aspecto particular, pero de suma importancia, se esta-
blecen lmites generales a los gastos de campana, lo
cual tambin es obligacin constitucional en Venezuela
-aunque todaa no implementado-, Colombia y Lcua-
dor. Ln este ltimo sistema, los topes estan estableci-
dos por ley y, aunque las cantidades se expresan en d-
lares, la legalizacin de montos es una medida demasia-
do rgida. Los lmites de duracin de la campana estan
constitucionalizados en Lcuador -45 das- y en Vene-
zuela, con remisin a la ley. Ln general, los organismos
electorales ijan el tiempo de duracin de cada campa-
na, pero no estan constrenidos por obligaciones lega-
les, y las reglamentarias que establecen resultan cons-
tantemente ioladas.
Regas de transparenca fnancera
No se puede decir que las normas andinas sean escue-
tas en materia de reportes sobre contribuciones y gas-
tos. 1odos los ordenamientos estudiados establecen su
obligatoriedad. Ln Boliia, Lcuador, Colombia y Vene-
zuela, es un deber constitucional. Ln Per, la nuea ley
de partidos dispone incluso la inersin de la carga de
la prueba, pues los aportes no declarados se presumen
de uente prohibida. Los lapsos de presentacin post-
electorales an desde cuatro semanas, en Colombia, hasta
diecisis semanas, en Boliia. Por otra parte, en Vene-
zuela, los medios deben suministrar inormacin sobre
la publicidad que les haya sido contratada, cuando el
Consejo Nacional Llectoral as se los solicite. Ln los
casos donde existe inanciamiento permanente encon-
tramos que, en Boliia y Per, los reportes son anuales.
No se inorma lo mismo respecto de Colombia y Lcua-
dor, pero los organismos correspondientes -el Con-
sejo Nacional Llectoral y el 1ribunal Supremo Llec-
toral- tienen acultades para exigirlos en cualquier
momento.
El predominio del momento electoral en relacin con el
subsidio pblico puede admitirse como rasgo de los sis-
temas andinos en cuanto a los montos y a la centralidad
que ocupa en la atencin de la opinin pblica, pero no
en el sentido de que el financiamiento no electoral sea
excepcional. En efecto, en cuatro de los pases Bolivia,
Colombia, Ecuador y Per existe el financiamiento no
electoral de carcter anual e, inclusive, en el Per es el
nico financiamiento establecido.
"
Rgmen sanconatoro
Ll rgimen de sanciones no parece tan seero en una
regin donde algunos de los pases se encuentran en el
oco del problema del narcotraico. Sin embargo, una
isin mas completa requerira reisar la legislacin pe-
nal, cuestin que rebasa el ambito de estudios como
ste. No obstante, desde el punto de ista electoral, pa-
rece suicientemente estricto. Ln Per y Boliia se apli-
ca la suspensin del inanciamiento e incluso, en el lti-
mo pas citado, la prdida del derecho a participar en las
siguientes elecciones. Igual ocurre en Colombia respec-
to de la suspensin del inanciamiento. Ln Lcuador,
donde se llega hasta la reocatoria del mandato por el
uso de recursos pblicos o la recepcin de contribucio-
nes del narcotraico, el analista
6
, sin embargo, eala
que el sistema es disperso e insuiciente, y que no se
aplica. 1ambin, en Colombia, se aplica la prdida de la
inestidura, en Venezuela, la legislacin electoral intro-
duce la prisin por ocultar inormacin o recibir con-
tribuciones annimas. Por lo que se reiere a la pre-
gunta sobre los destinatarios de las sanciones, puede
erse que son los partidos o sus miembros, salo en
los casos colombiano y ecuatoriano, donde se castiga
al candidato elegido. Los sistemas que no establezcan
sancin a los candidatos aparecen, en general, como in-
completos.
Evauacn genera de marco normatvo
andno
Los inormes recolectados apuntan a un balance nega-
tio sobre la capacidad del inanciamiento electoral para
preenir la excesia inluencia de los intereses priados
y la corrupcin poltica` cuando pasan de la consigna-
cin escueta de regulaciones a su ealuacin. Ll asunto
es grae porque, a menudo, son los mismos actores
polticos quienes deienden el inanciamiento pblico
como disuasio de los males apuntados. Los eectos de
deslegitimacin que ello acarrea ya se han producido en
Venezuela, y los otros pases podran estar al borde de
enmenos semejantes.
Ln el Cuadro 2 presentamos una matriz lODA ,lor-
talezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas, con
las modalidades especicas a la Regin Andina.
La reisin del cuadro llea a destacar aspectos que
bajo peculiares modalidades se presentan en todos los
sistemas de inanciamiento pblico. Los conjuntos de
dispositios, rganos y recursos que los componen no
dan rutos de la noche a la manana, sino que orman
parte de un entramado tejido institucional que slo
progresa y remedia sus imperecciones, si existen bases
mnimas de consenso poltico, en orma paulatina y a
menudo inadertida para una opinin pblica acostum-
brada a moerse slo por escandalos. Lamentablemen-
te, el cuadro institucional de la Regin Andina atraiesa
una tempestuosa turbulencia que no permite ser opti-
mista sobre el uturo de los sistemas de inanciamiento
pblico. Ln esta situacin, ellos constituyen un aspecto
muy dbil y altamente controertido de las democra-
cias regionales. Cabe decir as que, por la parte negatia,
hay que destacar mas las amenazas que las debilidades.
Bajo tales circunstancias parece necesario no intentar
reormas ambiciosas, sino tratar de pereccionar lo exis-
tente y penosamente logrado, como la reciente implan-
tacin de un sistema de inanciamiento partidista en Per
-respecto del cual an no se aquieta la polmica. Por
otra parte, el ejemplo enezolano alerta sobre lo que
podra signiicar una legislacin todaa medianamente
contralora`, en manos de un proyecto sospechosamen-
te autoritario.
Al mismo tiempo, resulta paradjico constatar que
la liberacin y propiciacin de nueas uerzas y lderes
que reresquen el aire en la enrarecida atmsera polti-
ca de la regin, requiere la extensin del inanciamiento
a estas nueas uerzas, ya sea dentro o uera de los par-
tidos tradicionales. La regulacin de este aspecto es, sin
embargo, sumamente compleja y discutible, y tropieza
con numerosas resistencias, pero es una cuestin
internacionalmente ia, y no slo en los pases en de-
sarrollo. 1ambin es complejo y dudoso que todaa siga
siendo posible, mediante fiat estatal, reertir la tenden-
6 Ver Rowland ,2003,.
Lamentablemente, el cuadro institucional de la Regin
Andina atraviesa una tempestuosa turbulencia que no
permite ser optimista sobre el futuro de los sistemas de
financiamiento pblico. En esta situacin, ellos consti-
tuyen un aspecto muy dbil y altamente controvertido
de las democracias regionales.
Cuadro 2
Analisis FODA de los 8FP de los paises andinos
Amenazas
Agudos procesos de des-
institucionalizacin y des-
legitimacin que podran
llear a que se generalizara
el modelo enezolano.
Alta dependencia de los
capitales priados para i-
nanciar campanas, especial-
mente de los grandes me-
dios de comunicacin.
Amplia disponibilidad, en
la regin, de uentes de di-
nero ilegtimo para inanciar
campanas.
Aumento de la necesidad
de ondos electorales, como
producto del proceso de
democratizacin interna de
los partidos polticos.
Lentual adopcin de un
enoque legislatio prohi-
bicionista, y no slo exce-
siamente limitador de las
contribuciones y gastos
electorales, que puede con-
ertirse en un instrumento
de control en manos de ac-
tores autoritarios que acce-
dan al poder.
Iortalezas
Presencia de sistemas de
subsidio electoral en toda
la regin, menos en Vene-
zuela.
Lxistencia, en todos los
pases, de organismos de
control que podran llegar
a desarrollar y hacer eec-
tias sus acultades jurdi-
cas y sus capacidades tc-
nicas.
Lxistencia de limitaciones
al gasto poltico u obliga-
cin constitucional de es-
tablecerlas.
Incipientes moimientos
de la sociedad ciil que
presionan a practicas de
diaanidad y limitacin de
los gastos electorales.
linanciamiento perma-
nente en 3 de los 4 pases
que tienen inanciamiento
pblico.
Oportunidades
Posibilidad de utilizar los
subsidios electorales como
un mecanismo para in-
centiar el cumplimiento
de obligaciones impuestas
por la legislacin y recurrir
a uentes deseables de
inanciamiento.
Ln todos los pases, la exis-
tencia de mecanismos de
contralora de los gastos
electorales que podran
utilizarse para ejercer algu-
na superisin sobre las
uentes de ingreso.
Ln Colombia, Per, Boli-
ia y Venezuela, la existen-
cia de algunos partidos de
raigambre histrica y po-
pular que tienen mucho
que perder con los escan-
dalos sobre inancia-
miento.
Ln Boliia, Colombia,
Lcuador y Per, la aten-
cin internacional sobre el
problema del narcotraico
obliga a tomar medidas
contra la incidencia del e-
nmeno en el inancia-
miento poltico, y a apro-
echar la experiencia y
asistencia internacional, lo
cual llea a extender la re-
gulacin a otros aspectos.
Debilidades
Los controles a las dona-
ciones polticas a menudo
slo quedan en el papel.
La no aplicacin de las limi-
taciones al gasto poltico.
La casi total ausencia de
transparencia sobre las uen-
tes de ingreso de los parti-
dos.
Ln algunos pases, bajo ni-
el de los subsidios pblicos
o supresin absoluta de s-
tos.
Ln la mayora de los pases,
la ausencia de desembolsos
pre-electorales de los subsi-
dios pblicos.
lalta de cobertura por sub-
sidios pblicos de los proce-
sos electorales internos de
los partidos
Carencia de estmulos, entre
ellos, sistemas de vatcbivg
para la recoleccin de con-
tribuciones menores y cuo-
tas de ailiacin partidaria
,recibir poco de muchos, en
lugar de mucho de pocos,.
Rgimen sancionatorio, a
eces seero pero con pocas
probabilidades de aplicacin.
cia de los partidos a conertirse exclusiamente en ma-
quinarias electorales y a depender cada ez mas del gran
donante -el Lstado- o de los grandes donantes pria-
dos. La beligerancia cada ez mayor de actores
extrapartidistas -conocidos como sociedad ciil`- y la
presin que cada ez mas estan preparados para ejerci-
tar, podra conertirse al menos en un contrapeso para
lograr que, por la a de la diulgacin y la inspeccin
social, se pueda controlar algunos de los males que el
inanciamiento pblico no ha logrado eliminar.
Las practicas del financiamiento
electoral en los paises andinos: la
realidad y sus riesgos
E peso de os subsdos drectos y su
actvacn
La inormacin disponible sobre los costos de las elec-
ciones en la Regin Andina, y el peso de los subsidios
directos, no permite elaborar una comparacin detalla-
da, ya que no hay ciras disponibles para Per, Vene-
zuela y, parcialmente, Lcuador. Ln el caso de Colombia
y Boliia, los datos permiten indicar que el subsidio di-
recto corresponde aproximadamente a un 45-50 del
gasto electoral.
La recaudacn de donacones potcas
La menesterosidad de la inormacin a la mano no puede
atribuirse, en la zona andina, a la alta de inters de la
academia y la prensa. Las diicultades proienen, mas
bien, de los obstaculos para recabar la inormacin,
como queda consignado en todos los reportes. \a que
en ninguno de los pases donde existe este subsidio ste
se adelanta en parte sustancial, y no se presenta la ano-
mala que ocurre en Ll Salador, donde recurrentemente
se han dado casos de no restitucin, de lo que al inal
resulta que ste no corresponde propiamente al partido
beneiciado. No hay detalles tampoco sobre las lneas
de crdito que abren los partidos, sobre la perspectia
de los reembolsos, y si -como pasa en Costa Rica y
Nicaragua- se producen ganancias para los capitales
priados y si, por tanto, se desencadena una nuea or-
ma de dependencia de los partidos respecto de tales
capitales.
Como senalamos anteriormente, el subsidio pbli-
co, al tener como destinatarios a los partidos, apenas
constituye una compensacin a la debilitacin que el
inanciamiento electoral produce en las organizacio-
nes polticas, por la autonoma cada ez mayor que
adquieren los candidatos y su entorno para recabar on-
dos priados. Ln todos los SlP regionales se conirma
este enmeno. Ln Boliia y Lcuador, son importantes
los aportes personales que hacen los partidos a sus
campanas, y particularmente en el segundo son re-
cuentes los casos de candidatos presidenciales adine-
rados, como ocurri con laro Noboa. Ln Colombia,
a pesar de que el sistema pblico beneicia -segn De
la Calle- a un rango inmoderadamente amplio de be-
neiciarios, los candidatos presidenciales se las arre-
glan para cortejar a los cuatro grandes grupos econ-
micos, mientras que, en las elecciones para congresis-
tas, el Lstado apenas pudo haber repuesto un 10 de
los gastos. Ln todos estos sistemas, unos mas y otros
menos, se comprueba el eecto del sistema presiden-
cialista, en el cual no slo la orma de gobierno, sino
tambin la campana, estan centrados en los aspirantes
presidenciales.
Qun hace a recaudacn y cmo se
hace?
Carecemos de mayores detalles sobre los comits y or-
ganizaciones que rodean a los candidatos, pero los es-
uerzos legales por implantar tesoreras de partidos y
hacerlas obligatorias ,lo mismo que expresiones como
la microempresa poltica` en Colombia, o la acepta-
cin en los partidos polticos enezolanos de la realidad
del proyecto personal de cada notable dirigente, al cual
tienen que adaptarse los partidos, y no al res,, nos
reelan que, pese a la mayor dimensin de estos pases
en comparacin con los centroamericanos, tambin la
poltica candidatural se desenuele en un entramado
de buenas relaciones y contactos especiales con quie-
nes estan en capacidad de aportar grandes ondos a la
campana. De esta manera, emos que en Boliia se exi-
ge que los partidos dejen constancia de la nmina de
los dirigentes responsables de la administracin del pa-
trimonio. Ln Venezuela, se requiere que cada candidato
u organizacin notiique al CNL quin es la persona
responsable de los recursos inancieros. Se trata de in-
tentos para imponer orden en un sistema de recolec-
cin de ondos cada ez mas disperso y cuyos resulta-
dos son inciertos. Ln Per, para las elecciones de 2001,
la mayor parte de las contrataciones publicitarias de-
pendieron de los ciento einte candidatos parlamenta-
rios de cada agrupacin y del entorno personal del can-
didato.
Una inestigacin mas especica sobre la composi-
cin de los gabinetes, especialmente de las carteras de
inanzas y economa, seguramente dara claes impor-
tantes sobre los compromisos que se contraen en la
campana y que luego se saldan en la orma como se
integra el gobierno. Sin embargo, ello puede no darse y,
sin embargo, no signiica que no existan tales compro-
misos, los cuales inalmente pueden traducirse mas bien
en contrataciones en sectores atractios para los em-
presarios -como son los seguros de los uncionarios
pblicos y los militares, cual ocurri en Venezuela en la
primera poca del gobierno de Chaez. Ln este pas, el
concepto de operador poltico` de los candidatos, y
luego de los presidentes, tiene una uerte connotacin
del hombre que, entre otros apoyos, tambin logra los
inancieros.
lemos intentado organizar la inormacin sobre
donantes priados y el empleo que se da a las donaciones
en un cuadro ,Cuadro 3,.
Como se desprende del Cuadro 3, los gastos de la
ideopoltica -como la llama Sartori- se llean la mas
suculenta tajada. No es extrano el poder que, en todos
los pases andinos, adquieren los medios de comuni-
cacin, ellos no son slo destinatarios de inersiones
en publicidad sino tambin donadores directos o indi-
rectos, a tras de descuentos o tiempos gratuitos, cuyo
cortejo absorbe en gran medida los esuerzos y el tiem-
po de los candidatos. Por ello, no resulta deleznable la
propuesta de concentrar el inanciamiento estatal en
la contratacin de publicidad en los medios priados.
Ll plegamiento de los grandes empresarios teleisios
al gobierno autoritario de lujimori, o el papel de ac-
tores de desestabilizacin poltica en Venezuela, que
desempenaron la teleisin y la prensa bajo el rgimen
poltico anterior a Chaez -y el cual ahora pagan
caramente
-, son ejemplos de que sta es una cuestin

poltica de suma trascendencia, y que a mas alla del
tema estricto del inanciamiento.
Ln otro orden de ideas, obseramos que, extrana-
mente, no hay mucha mencin a algo que consume in-
gentes recursos, como es el pago de companas
encuestadoras y la contratacin de asesores electorales
extranjeros -y en creciente medida nacionales-, que tie-
nen un rol ya consagrado en todos los pases de la re-
gin. Ln el caso particular de las encuestas, ste se ree-
la en las normas que en estos pases restringen la inor-
Cuadro 3
Regin Andina: donantes privados y fines a que se destinan las donaciones
luentes: Ver bibliograa. Para el caso de Venezuela, elaboracin del autor.
As, la ersin predominante en el extranjero sobre el caso enezola-
no es que se trata simplemente de un enrentamiento entre medios
acostumbrados a hacer lo que les daba la gana y un presidente que,
en su cruzada por los pobres, trata de meterlos en cintura.
Pais
Bolivia
Colombia
Lcuador
Per
Venezuela
Principales donantes
Lmpresas priadas, indiiduos y candi-
datos a la presidencia y al Congreso.
Los cuatro grandes grupos econmicos:
Santo Domingo, Ardila Lule, Grupo
Antioqueno y Luis Carlos Sarmiento.
Los propios candidatos o parientes cer-
canos a stos.
N,D
Lxisten grandes grupos econmicos
,Polar, Vollmer, Cisneros -este ltimo
muy uerte en medios de comunicacin,
que seguramente contribuyeron en la
misma orma que en Colombia, es de-
cir, contribuyendo con todos los candi-
datos, aunque con algunos mas que con
otros.
Iinalidad
Propaganda por 1V y, en menor propor-
cin, en la radio. Constituye el 0 del cos-
to de la campana.
Publicidad de 1V, prensa, radio y otros: mas
del 40 en las elecciones presidenciales.
1ambin, transporte en las zonas rurales y
compra de otos en las zonas de menor de-
sarrollo econmico.
94.9 de los recursos se orientaron a la 1V,
5.04, a la prensa escrita.
Segn estimaciones, el gasto realizado por
los partidos durante la primera uelta de la
campana electoral en los medios se destin
a la 1V en un 90..
Publicidad en 1V, transporte de los candi-
datos y comandos de campana.
macin que ellas proporcionan, tanto en la spera del
acto electoral como a boca de urna. La importancia del
tema de los medios nos obliga a aproechar los datos
sobre costos de publicidad disponibles -sobre todo para
la teleisin- mediante el Cuadro 4.
Un analisis del Cuadro 4 nos orece aliosas pistas
respecto de los costos de campana en la Regin Andina:
,i, Llama la atencin el bajo costo promedio del segun-
do -en la teleisin- en Boliia, y la gran dierencia
entre Colombia y Venezuela ,con los mas altos cos-
tos, y el resto de los pases, por lo que el precio en
Boliia aparece extremadamente bajo. Lllo nos in-
dica que las campanas colombianas y enezolanas
encuentran en la teleisin un actor de alto encare-
cimiento, impresin que se acrecienta para Colom-
bia, ya que all no existen limitaciones del tiempo de
publicidad por los medios, como sucede en los otros
SlP. Lstas ciras hay que tomarlas con cautela por-
que probablemente han sido calculadas con mto-
dos diergentes: por de pronto, no parece plausible
la dierencia tan grande entre Colombia y Venezue-
la y el resto de los sistemas comparados.
,ii, Ln Lcuador no slo no hay lmites de tiempo, sino
que se pueden utilizar los tiempos de punta con las
programaciones de tanta audiencia en Latinoamrica,
como son las telenoelas.
,iii,lrente a esta realidad, lucen insuicientes las nor-
mas sobre tarias preerenciales, o las que estable-
cen limitaciones de tiempo y que recuentemente
son ioladas.
,i,Sin embargo, es necesario aclarar que los que a e-
ces aparecen como costos desmesurados no siem-
pre son enjugados por los partidos y candidatos,
ya que existen practicas de descuento. Ln Per, los
principales partidos polticos han sido regularmente
aorecidos con tales descuentos, o esos costos han
sido pagados con letras de cambio luego renego-
ciadas o anuladas. Lstos descuentos han llegado al
50 en la teleisin, al 5 en la radio y al 90 en
la prensa. Ln Lcuador, la organizacin 1ranspa-
rencia
8
reporta que en la segunda uelta electo-
ral, los candidatos o pagan nada, o casi nada, por la
publicidad teleisia`. Al asunto de los descuentos
hay que agregar el punto de partida aorable que
representa para cualquier candidato el ser propie-
tario de medios o aorecido por ellos. Lsta situa-
cin genera, naturalmente, una serie de problemas
de indeseable dependencia de los candidatos res-
pecto de los medios, e incrementa su poder en des-
medro del equilibrio democratico de las uerzas so-
ciales.
,, La graitacin de las encuestas se patentiza, como
ya anotamos, en que todos los SlP en examen
prohben su diulgacin, pero en Lcuador se llega
al extremo de pretender impedir su diulgacin has-
ta einte das antes de las elecciones, lo cual luce
exagerado.
Por otra parte, la polarizacin poltica enezolana
obliga a plantear el tema del inanciamiento a un niel
mas basico de lo que ocurre en otros pases. No se trata
ya del inanciamiento de una actiidad poltica mas o
menos apacible, o que transcurre por los cauces cono-
cidos, sino de grandes eentos de masas: las marchas,
organizadas por el gobierno y la oposicin, las cuales,
en el primer caso, consumen ingentes recursos pbli-
cos en transporte y proisin alimenticia, y boniicacio-
nes monetarias de los contingentes humanos que llegan
de la proincia, o, tambin, aparatos oicialistas de or-
macin cica que parecen, mas bien, otro disraz del
partido de gobierno, o el desarrollo rente a los medios
priados -predominantemente oposicionistas- de toda
una red de medios alternatios, todo ello pese a la nor-
ma constitucional que prohbe el inanciamiento pbli-
co. A su ez, los medios priados se han metido en se-
rios problemas porque su orientacin anti-Chaez los
ha lleado a otorgar propaganda gratuita a los actores
polticos de oposicin en circunstancias crticas de re-
belin y paro, iolando, segn el gobierno, las restric-
ciones impositias a las donaciones.
Ln todos los inormes nacionales se conirman de
una manera u otra los siguientes asertos:
,i, Las pocas grandes contribuciones predominan so-
bre las muchas pequenas. Lo ilustran los casos co-
lombiano y boliiano, de los cuales tenemos mas da-
tos. Ln las elecciones presidenciales de 199, en Bo-
liia, los partidos recabaron los aportes que el
inanciamiento estatal no supla mediante simpati-
zantes e intermediarios de empresas, los cuales lgi-
camente hacen contribuciones signiicatias, para las
8 Ver http:,,www.transparencia.org.pe,oro,docs,18b-luis
erdesoto.pd., consultado el 1 de mayo de 2004.
Cuadro 4
Regin Andina: publicidad en los medios y aspectos relacionados
Pais
Bolivia
Colombia
Lcuador
Tiempo mximo
de publicidad
10 minutos diarios en 1V
y radio, a los cuales se pue-
den anadir 5 minutos en
medios departamentales o
locales.
N,A
La publicidad slo podra
realizarse durante los 45
das inmediatamente ante-
riores a la echa del cierre
de la campana electoral.
Costos
No hay datos coniables
sobre la radio.
TV. Caracol: 30 segun-
dos, noticiero de las
19:00 horas, da de se-
mana ,US> 4,200,. RCN
,US> 3,800,.
Radio. Caracol: aiso de
30 segundos, noticiero
lM de la manana, Bo-
gota ,US> 68,, AM ,US>
13,, cobertura extendi-
da a 32 ciudades ,US>
20,. RCN: AM, Bogo-
ta ,US> 6,.
TV. Promedio en
telenoelas de gran au-
diencia, 30 seg. ,US>
845,, noticiero nacional,
30 seg. ,US> 1,260,, pe-
lculas de largometraje,
30 seg. ,US> 51,.
Radio. Promedio, cuna
30 seg. ,US> 10,.
Prensa. Promedio '
pagina, en blanco y ne-
gro, seccin A ,US>
1,808,.
Promedio
del costo
por
segundo
en TV
US> .5
US> 133
US> 29
Lncuestas
Prohibicin de di-
undir desde 2 ho-
ras antes de las elec-
ciones hasta las
18:00 horas del
mismo da.
No se pueden pu-
blicar el da de las
elecciones.
Prohibicin de di-
undir desde 20
das antes de las
elecciones, o de re-
erirse a sus datos.
Otros aspectos
La radio y 1V priadas
deben inscribir sus tari-
as 180 das antes de las
elecciones ante la CNL y
las Cortes Llectorales
Departamentales. Las ta-
rias no podran ser supe-
riores al promedio del
primer semestre del ano
anterior a la eleccin.
Los candidatos tienen
prohibido contratar, pro-
ducir, utilizar o dirigir
programas periodsticos
en los medios de comu-
nicacin.
Ln poca de campana
slo los noticieros y es-
pacios de opinin en 1V
pueden presentar candi-
datos. Los concesiona-
rios de estos espacios
deberan garantizar el plu-
ralismo, el equilibrio in-
ormatio y la imparcia-
lidad.
Las tarias no deben ex-
ceder de lo ijado para la
publicidad comercial or-
dinaria, y deben ser
participadas 30 das an-
tes de la conocatoria a
elecciones. 1ambin, no-
tiicacin de las contrata-
ciones publicitarias y de
encuestas al organismo
electoral competente.
luente: lichas nacionales y calculos del autor. Ln el caso de Venezuela la inormacin ha sido complementada con calculos propios tomando las ciras
para el ano 2004 del canal teleisio con mayor rativg, descontandoles 20 por cada ano hasta llegar al ano 2000, ano de elecciones. Con este calculo, se
pretende dar una idea indirecta de la incidencia de la publicidad en los costos de campana. Los anos 1998 y 1999 ueron de intensa actiidad electoral en
Venezuela. Ln 1998 hubo, primero, elecciones regionales, y luego presidenciales, en 1999, reerndum consultio constituyente y eleccin de la Asamblea
Constituyente. Ciertamente que el aumento de la inersin publicitaria en estos anos tuo como uno de sus actores la publicidad electoral y, dentro de
sta, a la teleisia ,er Anexo 1,.
Pais
Per
Venezuela
Tiempo mximo
de publicidad
5 minutos diarios en 1V y
radio.
TV. Maximo 2 minutos
diarios por canal, no acu-
mulables.
Radio. Maximo de 5 minu-
tos diarios por emisora, no
acumulables.
Prensa. Para el caso de re-
erndum reocatorio de
mandato de uncionarios de
eleccin popular a niel na-
cional, un maximo de 1,2
pagina en los peridicos ta-
mano standard`, y una ,1,
pagina en los de tamano
tabloide`, no acumulables
tanto en prensa nacional
como regional. Para el caso
de reerndum reocatorio
de mandato de uncionarios
de eleccin popular a niel
regional, un maximo de 1,
2 pagina en los peridicos
tamano standard`, y una
,1, pagina en los de tamano
tabloide`, no acumulables
en prensa regional. Para el
caso de reerndum reo-
catorio de mandato de un-
cionarios de eleccin popu-
lar a niel local, un maximo
de ' de pagina en los pe-
ridicos tamano stan-
dard`, y 1,2 pagina en los
de tamano tabloide`, no
acumulables, en prensa re-
gional o local.
Costos
TV. Promedio de US>
1,214 por minuto.
Radio. Promedio de
US> 11 por minuto.
N,D
Promedio
del costo
por
segundo
en TV
US> 20
US> 12
Lncuestas
Prohibicin de di-
undir despus del
domingo anterior
al da de las eleccio-
nes.
Prohibicin de pu-
blicar o diundir,
con 8 das de ante-
lacin al acto de
otacin de los
procesos de ree-
rndum reoca-
torio de mandatos,
y con 24 horas de
anticipacin a los
actos de recolec-
cin de irmas, los
resultados de en-
cuestas o sondeos
de opinin que ten-
gan por objeto dar
a conocer las pree-
rencias o intencin
de los electores.
Otros aspectos
Los medios de comuni-
cacin deberan otorgar
tarias preerentes a todas
las organizaciones polti-
cas participantes en una
eleccin, y no pueden ser
superiores a las tarias
promedio cobradas para
la publicidad comercial.
Regulaciones mas deta-
lladas estan pendientes
en la legislacin enezo-
lana.
Cuadro 4 {continuacin}
elecciones legislatias, los candidatos tienen que apor-
tar de sus propios bolsillos cantidades que an de
los US> 20,000 a los US> 40,000.
,ii, Los grandes donantes apuestan por todos, pero por
unos mas que por otros. Ls expresio el inorme de
De la Calle, segn el cual en Colombia ,en las elec-
ciones de 2002, tal aporte orma el 25 de los gas-
tos reportados en la campana de laro Uribe, el
11 para loracio Serpa, y el 15 para Noem Sann.
Contina senalando que dos grandes grupos eco-
nmicos contribuyeron a las tres campanas mas gran-
des. Ll Grupo Santo Domingo` don exactamen-
te la misma suma a laro Uribe ,elegido Presiden-
te, y a loracio Serpa ,segundo en los otos,: esto
es, Col >502 millones ,US> 300,000,, y Col > 100
millones ,US> 40,000, a Noem Sann, tercera en
otacin. Ll Grupo Antioqueno` aport sumas casi
iguales a las dos primeras campanas: Col > 4 y Col
> 453 millones ,US> 190,000 y US> 180,000,, res-
pectiamente, y Col > 290 millones a Sann. Por su
parte, los otros dos grupos econmicos que, con-
juntamente con los dos anteriores, integran el cuar-
teto mas slido de la economa colombiana, hicie-
ron aportes al ganador laro Uribe: el Grupo Luis
Carlos Sarmiento` dio Col > 400 millones ,US>
160,000, y Col > 255 millones ,US> 100,000, el Gru-
po Ardila Lule`. Una undacin perteneciente a otro
importante grupo empresarial don Col > 413 mi-
llones ,US> 165,000, a laro Uribe y Col > 51 mi-
llones ,US> 20,400, a Noem Sann.
,iii, Ll ae.iaeratvv de las pocas pero muchas contribu-
ciones parece que slo se da respecto de candidatu-
ras cuestionadoras o marginales que producen una
gran moilizacin contra el sistema establecido. As,
en Colombia la campana de Luis Lduardo Garzn,
de la izquierda, cost Col > 1,18 millones ,US>
480,000, y recibi una sola donacin en dinero de
una undacin, ademas de Col > 30 millones ,US>
148,000, de miembros del moimiento y Col > 634
millones ,US> 250,000, en especie.
Ln Venezuela, la carencia de inormacin no obsta
a senalar que se conirma el enmeno de los aportes
distribuidos a los candidatos con mayor probabilidad
de ictoria. As, en la campana presidencial de 1998, los
grandes donantes apostaron primero a Irene Saez, de
COPLI, para luego, ellos y los medios, trasladar el pn-
dulo de los ondos hacia los dos inalistas, Chaez y
Salas Romer. Aunque este ltimo obtuiera mas, Chaez
pudo darse el lujo de conocar a sus partidarios para
recolectar los cuatro millones de bolares de una multa
que le impuso el CNL en la campana de 2002. La suma
resulta pequena en trminos de US> ,poco menos de
6,000,, pero es una buena pista sobre gran parte del
inanciamiento chaista, aunque ste nos sea descono-
cido en detalle.
La contribucin de uncionarios elegidos a la ma-
quinaria del partido al entregar, en orma mas o menos
oluntaria, cierta proporcin de su dieta, no es discuti-
da en los materiales utilizados, y slo de pasada se men-
cionan las deducciones de nmina de otros unciona-
rios. Lsta omisin puede querer decir que se da por sen-
tado el enmeno, o que en el caso de los uncionarios
tiende a desaparecer. Si uera as, constituira un xito a
ser apuntado al haber del inanciamiento estatal, puesto
que, como en Boliia, este posible eecto ha sido alega-
do para implantarlo. Probablemente, esta conclusin sea
excesiamente optimista y se requiera mas inestigacin
sobre el tema. Sin embargo, hay que senalar con alarma
que en Venezuela, pese a las disposiciones constitucio-
nales, son insistentes las inormaciones y rumores so-
bre la generalizacin de la practica de exigir a los un-
cionarios su contribucin al proceso reolucionario que
el gobierno de ese pas dice estar realizando. Por ejem-
plo, a mediados de 2002, la prensa inorm que a nota-
rios y registradores se les habra obligado a depositar en
una cuenta del MVR el 15 de su sueldo en aor de
la reolucin`, y a los jees de sericio y asistentes de
los registradores a aportar el 10 de su salario.
Una pregunta de la mas alta importancia es la que
interroga sobre la reciprocidad que generan las do-
naciones priadas una ez que los aorecidos por ellas
alcanzan el poder. No parece que esto consista simple-
mente en obtener acceso al poder. Ln cuanto a decisio-
nes de inersin, condonacin o cancelacin de deudas
estatales, habra que anadir, a juzgar por el caso enezo-
lano, tambin jugosas contrataciones o crditos blan-
dos para auxiliar a empresas en precaria situacin inan-
ciera, pero una cosa son estos aores` y otra el se-
cuestro de polticas pblicas, respecto de lo cual no hay
que caer en una isin reduccionista de la poltica co-
mo determinada por el inanciamiento priado. Los
decisores polticos, una ez elegidos, a menudo se des-
embarazan de lo que parecera que los ataba de manera
deinitia. No hay que olidar que, por mas ayuda que
hayan recibido de sectores poderosos, se deben ante
"
todo a un electorado mas amplio cuya causa` siempre

pueden enarbolar contra quienes los han aorecido
inancieramente. Ls recuente, as, el caso del poltico
desagradecido` que se uele contra sus promotores.
De todas maneras, el caso del inanciamiento por
empresarios de los medios -sobre todo, teleisios- tiene
importantes dierencias respecto del que brindan otros
sectores econmicos. Lectiamente, ellos no desarro-
llan su actiidad uera del oco de la atencin pblica
sino que, por el contrario, estan inmersos all. Ls irre-
sistible, por consiguiente, la tentacin de conertirse en
actores de inluencia poltica porque, ademas, cuentan
con medios de represalia con los que no cuentan otros
empresarios. Al mismo tiempo, sin embargo, el caso de
lujimori y el de Chaez, as como el del rgimen militar
de Velasco Alarado en Per ,1968-195,, reelan los
lmites de esa inluencia.
Los pases de la subregin andina han sido objeto
de la accin de las undaciones polticas extranjeras -
sobre todo las alemanas-, y signiicatiamente los
ordenamientos de Boliia y Per permiten expresamente
las contribuciones oraneas en asistencia tcnica, capa-
citacin e inestigacin, pero, aparte de este aspecto
relatiamente inocuo, estos pases cuentan con grandes
recursos naturales, especialmente mineros y energti-
cos, que han atrado inersiones extranjeras. Sera de
extranar que de ellas no proinieran intentos de inluen-
cia poltica a tras del inanciamiento, o que stas no
ueran susceptibles a peticiones, por parte de eentua-
les beneiciarios nacionales, y que bordeen tambin la
extorsin o la traspasen. Ln Per se reporta la interen-
cin del magnate George Soros, y en Venezuela se lle-
g a intentar un antejuicio de mrito contra el presi-
dente lugo Chaez lras por haber supuestamente
solicitado la direccin de su campana a las empresas
con presencia en el pas -y, entre ellas, al grupo Banco
Bilbao Vizcaya- para que contribuyeran a suragar los
gastos de la campana de 1999. Lsta entidad habra gira-
do US> 1.5 millones a tras de un paraso iscal. Ll
1ribunal Supremo desestim el caso, pero lo interesan-
te ue el alegato de la iolacin de normas sobre
inanciamiento establecidas en la Ley Organica del Su-
ragio y Participacin Polticas, segn las cuales es deli-
to que los candidatos no declaren los ondos recauda-
dos para una campana electoral. Igualmente, caus es-
candalo la reelacin de que en las elecciones de 1999 la
compana japonesa Kobe Steel habra contribuido a la
campana de los dos principales riales de Chaez. Ll
caso no pudo continuar en el Japn porque un uncio-
nario de la misma compana destruy la eidencia.
Independientemente de la eracidad judicial, estos he-
chos sugieren dos hiptesis: ,1, que la solicitud de on-
dos se hace a todas las empresas y no slo a las naciona-
les, y ,2, que las empresas extranjeras son ulnerables a
aparecer como poco cooperatias y que tratan de pro-
teger sus inersiones a tras de riesgosas operaciones
de inanciamiento.
Consideraciones finales: los
controles del financiamiento
politico en la practica y las
perspectivas de reforma
Ll material proporcionado por los inestigadores loca-
les es rico en inormacin sobre los controles del
inanciamiento partidista y electoral en la practica, y de
l se deducen importantes sugerencias para la reorma
de los SlP. Para aproecharlo al maximo hemos elabo-
rado el Cuadro 5, donde ademas consideramos el papel
de la sociedad ciil.
Aparentemente la inormacin resulta desalentado-
ra. A lo largo de la subregin, encontramos constantes
que alimentan tal juicio. Ln todos los SlP considerados
se constata que los organismos de control carecen del
inanciamiento suiciente -salo el caso de Lcuador-
para el ejercicio de sus atribuciones sobre el amplio rango
de sujetos bajo control, o de los adecuados recursos
tcnicos y de personal. Ll control se concentra sobre
los recursos pblicos a la ez que descuida lo que tiene
mas graitacin sobre el rumbo de la poltica, que es el
inanciamiento priado ,un sesgo, por cierto, que tam-
bin se da en la literatura analtica,: los entes isca-
lizadores estan partidizados, la ai.co.vre y la diulgacin
son insuicientes, y en la mayor parte de los sistemas
considerados la cultura poltica no es actia respecto
En todos estos sistemas, unos ms y otros menos, se
comprueba el efecto del sistema presidencialista, en el
cual no slo la forma de gobierno, sino tambin la cam-
paa, estn centrados en los aspirantes presidenciales.
Cuadro 5
8istemas de control del financiamiento y el papel de la sociedad civil
Pais
Bolivia
Colombia
Lcuador
Sistemas de control del financiamiento Papel de la sociedad civil
Debilidades
No se ha logrado el objetio de la trans-
parencia del origen y uso de los recur-
sos que los partidos obtienen de uen-
tes priadas:
lalta de mecanismos legales e
institucionales para iscalizar los apor-
tes priados. Partidos sin mecanismos
internos adecuados y eicaces para re-
gistrar idedignamente las contribucio-
nes recibidas y la identidad de los
contribuyentes.
Capacidad limitada para superisar el
gasto de los partidos en actiidades or-
dinarias, recursos que ademas son mal
usados: reglamentos inadecuados to-
mados de los reglamentos de
contralora a las empresas pblicas.
Personal reducido: los casos
ejemplarizantes tardan demasiado
,CONDLPA, 4 anos,.
No existe lmite maximo para cada do-
nacin.
La dispersin de los destinatarios hace
que en elecciones no presidenciales sea
casi imposible un erdadero control.
No se exige una tesorera uniicada a
las campanas. Insuicientes acultades
de inestigacin y medios tcnicos.
Participacin partidista en el rgano de
control.
No se aplican las sanciones de cance-
lacin de la personera jurdica y pria-
cin de la inanciacin estatal.
Legislacin ariada y dispersa diiculta
el cumplimiento y la aplicacin.
Las prohibiciones y lmites del
inanciamiento no estan bien disena-
dos y no se cumplen de manera ade-
cuada.
Mediatizacin partidista en la aplica-
cin de las multas.
No se ha logrado el objetio de la trans-
parencia del origen y uso de los recur-
sos que los partidos obtienen.
No hay mecanismos preentios para
impedir ondos proenientes del
narcotraico.
Control partidista del rgano de isca-
lizacin. lalta coordinacin entre los
organismos de control.
Debilidades
La opinin pblica
rechaza el
inanciamiento elec-
toral, pero una ez
establecido es indie-
rente a su control.
Cultura de permisii-
dad en materias elec-
torales, tanto respec-
to de la pureza del su-
ragio como de la i-
nanciacin de las
campanas.
Lxiste inormacin
insuiciente en la pa-
gina web del organis-
mo de control.
Iortalezas
Lxito en lograr rendi-
cin de cuentas en
199 y 2002.
Casos ejemplares lle-
ados a juicio, o en
cierne de ello. Lxpe-
riencia institucional
aproechable para la
legislacin intermi-
nable` sobre el inan-
ciamiento, y para la re-
orma paulatina.
Despus del escanda-
lo de 1994 ,proceso
8000,, se ha logrado
respeto a los topes de
gastos en las campa-
nas presidenciales.
Lxperiencia institu-
cional aproechable
para la legislacin in-
terminable` sobre el
inanciamiento y para
la reorma paulatina.
Ll organismo de con-
trol cuenta con recur-
sos inancieros sui-
cientes.
Lxperiencia institu-
cional aproechable
para la legislacin in-
terminable` sobre el
inanciamiento, y para
Iortalezas
No se menciona su parti-
cipacin.
Organizaciones, que hoy
son altamente cuestio-
nadoras y subersias, po-
dran conertirse en uer-
zas constructias.
Organizaciones de la so-
ciedad ciil, isibles y
actuantes.
Surge un cierto grado de
cultura ciudadana en los
centros urbanos y secto-
res educados de la pobla-
cin. Otras organizacio-
nes, hoy altamente
cuestionadoras y subersi-
as, podran conertirse
en uerzas constructias.
actuantes: una de ellas
hizo un seguimiento rigu-
roso de los gastos de la
campana presidencial,
present ciras cuestio-
nadoras de las oiciales,
logr amplios espacios en
los medios y junt a diez
de los once candidatos pre-
sidenciales para un com-
promiso de transparencia.
Otras organizaciones, hoy
altamente cuestionadoras
y subersias, podran
conertirse en uerzas
constructias.
Pais
Per
Venezuela
Sistemas de control del financiamiento Papel de la sociedad civil
Debilidades
lasta la echa de aprobacin de la nue-
a Ley ,octubre de 2003,, el organis-
mo de control no contaba con un pre-
supuesto que le permitiera especiali-
zar personal, lo que incida en un dbil
control y en la eectiidad del rgimen
de sanciones ,ahora cambi el rgano
de control y no hay experiencia regis-
trada en esta materia,.
No implementacin de la seera dis-
posicin constitucional que prohbe
todo inanciamiento pblico.
lalta de control del inanciamiento gu-
bernamental a las actiidades de las or-
ganizaciones que lo apoyan.
Aplicacin de controles impositi os y
reguladores -sesgados por la polariza-
cin- a los medios y empresas, como
represalia a su orientacin y actiida-
des opositoras.
Sanciones insuicientes, esporadicas e
ineectiamente aplicadas.
Completa opacidad para el pblico res-
pecto de la inormacin con que cuen-
ta el organismo de control.
Debilidades
Cultura del secreto
respecto del dinero
recibido y gastado, la
identidad de los do-
nantes y el destino de
los ondos.
No hay un plazo para
responder a las soli-
citudes de inorma-
cin genrica de los
ciudadanos.
Ll costo de repro-
duccin de la inor-
macin solicitada es
eleado.
Inormacin insui-
ciente en la pagina
web: no iguran los
inormes ni resme-
nes de ellos.
Incumplimiento de
las disposiciones de
la Constitucin, que
le dan a la sociedad
ciil una uerte beli-
gerancia poltica en la
postulacin de candi-
datos para dierentes
instancias del Lstado
-entre ellas, el orga-
nismo electoral-,
aunque, tambin, se
ean uertemente
aectadas por la po-
larizacin poltica y
por la hostilidad gu-
bernamental ,si de al-
guna orma son cr-
ticas del gobierno,.
Iortalezas
rgano de control de
naturaleza tcnica y
no partidista.
Lxperiencia ins-
titucional aproecha-
ble para la legislacin
interminable` sobre el
inanciamiento, y para
Posibilidad de desa-
rrollo de un modelo
alternatio, centrado
en la prohibicin del
inanciamiento pbli-
co distinto al resto de
la regin.
Potencial indito para
una nuea orma de
democracia parti-
cipatia.
Iortalezas
actuantes, han logrado te-
ner repercusin en los
medios.
Otras organizaciones, hoy
altamente cuestionadoras
y subersias, podran
conertirse en uerzas
constructias.
ciedad ciil no slo isi-
bles y actuantes, sino nu-
merosas y ariadas.
Ciudadana moilizada, ni
apatica ni indierente, que
constituye un capital pol-
tico aproechable en una
situacin poltica esta-
bilizada.
del tema del inanciamiento. No obstante, creemos que
se puede sostener con undamento una isin mas equi-
librada. A pesar de todas sus insuiciencias y limitacio-
nes, los pases de la Regin Andina han ido acumulan-
do una experiencia institucional que suministra leccio-
nes aproechables para la reorma. Con todas sus allas,
el inanciamiento pblico y el control han presionado a
los partidos polticos a establecer practicas administra-
tias mas gerenciales y, aunque ste sea escaso, no se
trata de un logro menor. Ademas, nueos actores pol-
ticos han surgido y se han interesado por el tema del
inanciamiento, de lo que ha surgido un incipiente siste-
ma de control social que podra llegar a ser muy eecti-
o: es lo que llamaramos la promesa de la sociedad
ciil`, y por eso hemos querido incorporar este actor al
Cuadro 5.
Ln todos los pases de la regin la sociedad esta en
ebullicin, y aun sus ormas subersias contienen un
potencial constructio que hay que saber canalizar. La
misma legislacin ha contribuido a la actiacin social,
lo que se comprueba en Colombia y Lcuador, donde el
inanciamiento pblico a mas alla de las ormaciones
propiamente partidistas. Ll papel de los medios de co-
municacin no slo tiene aspectos negatios sobre la
poltica, sino tambin positios, por el espacio que con-
cede a la actiidad e inormaciones de las ONGs, en
orma tal que no se puede hacer caso omiso de su labor
iscalizadora. Lstas organizaciones desempenan, y des-
empenaran, un papel importante al cubrir las allas de
inormacin de los entes pblicos, sobre todo en cuan-
to a inanciamiento priado e, incluso, gastos mediaticos
de las uerzas polticas.
Los datos recabados, y la elaboracin conceptual
sobre ellos, permiten alcanzar algunas orientaciones que
nos parecen tiles sobre los rumbos de la reorma. Ln
este sentido, como el inanciamiento pblico y el con-
trol del inanciamiento poltico tambin persiguen, ade-
mas de objetios de equidad, democratizacin y mo-
dernizacin, la preencin y el combate contra la co-
rrupcin, debemos tener en cuenta los aspectos esta-
blecidos por la teora de la corrupcin en relacin con
las polticas pblicas que buscan enrentarla.
1. La lucha contra la corrupcin es una actiidad que
consume recursos escasos, es decir, representa un
alto costo de oportunidad. Por lo tanto, es imposi-
ble eliminar completamente el enmeno en el
inanciamiento poltico. La leccin a sacar de aqu
es, entre otras, que es necesario deinir y precisar el
niel que se quiere alcanzar en la dotacin tcnica y
inanciera de los organismos de control. Lste niel
debera encontrarse en una escala que no corres-
ponde al maximo posible, pero tampoco al pobre
equipamiento actual.
2. La desregulacin es preerible a una regulacin ex-
cesia pero irrealista. Sin embargo, la desregulacin
no es el ideal en este campo, ya que conduce al con-
trol de los partidos por una serie de indeseables uer-
zas inancieras, mediaticas e incluso delictias. Sin
embargo, la regulacin requiere un five tvvivg que no
se practica. Lste ainamiento incluira que la legisla-
cin y la reglamentacin estuiesen adaptadas a la
realidad de los partidos y los moimientos polticos,
y que no uesen una copia seril de la que es apro-
piada para los entes que orman parte del aparato
estatal. La normatia sobre inanciamiento debe ade-
mas optimizar objetios diciles de conciliar: no pro-
piciar una excesia ragmentacin poltica, pero tam-
poco bloquear a uerzas renoadoras, el control debe
contar con sistemas de inormacin gerencial, pero
no debe gastar en inormacin cuya utilidad y uso
no estan garantizados.
Lsta consideracin nos obliga a plantear nueamente
el caso enezolano. Independientemente de la grae
crisis poltica que atraiesa esa nacin y lo proble-
matico de querer desterrar el inanciamiento pbli-
co, no pensamos tampoco que el sistema sea a priori
rechazable. Bajo condiciones de mayor autenticidad
constitucional, los enezolanos podran desarrollar
un modelo alternatio en que el ahorro del
inanciamiento pblico permita una concentracin
mas eicaz en el control del gasto electoral y polti-
co, sus topes y lmites.
3. Ls preerible establecer sanciones no tan seeras
pero de alta probabilidad de aplicacin, a sancio-
nes seeras pero de baja probabilidad de aplica-
cin. Una pregunta de la mas alta importancia es la
que interroga sobre la reciprocidad que generan las
donaciones priadas una ez que los aorecidos
por ellas alcanzan el poder. Con todo, no parece
que sta consista simplemente en obtener acceso
al poder. A lo senalado respecto de Centroamrica
en cuanto a decisiones de inersin, condonacin o
cancelacin de deudas estatales, habra que anadir
-a juzgar por el caso enezolano- tambin jugosas
contrataciones o crditos blandos para auxiliar a
empresas en precaria situacin inanciera, pero una
cosa son estos aores` y otra el secuestro de pol-
ticas pblicas, de lo cual, reiteramos, hay razones para
dudar.
"
La contribucin de funcionarios elegidos a la maquina-

ria del partido al entregar, en forma ms o menos volun-
taria, cierta proporcin de su dieta, no es discutida en
los materiales utilizados, y slo de pasada se mencio-
nan las deducciones de nmina de otros funcionarios.
Esta omisin puede querer decir que se da por sentado
el fenmeno, o que en el caso de los funcionarios tiende
a desaparecer.
Ln la practica, en los pases andinos:
Lxisten muy pocas regulaciones para el inan-
ciamiento priado y diersos grados de generosidad
en la proisin de ondos pblicos. Ln el caso ene-
zolano la dierencia consiste en que esto se hace
abiertamente en contra de la Constitucin.
No hay muchos controles del inanciamiento polti-
co, ni es mucha su aplicacin.
A menudo, los controles de dierentes rganos se
superponen ineicazmente entre s.
Ll inanciamiento se eriica al margen de los orga-
nismos partidarios.
Lxiste cierta debilidad de los controles parlamenta-
rios y de prensa, pero hay que anotar la incidencia
cada ez mayor de la sociedad ciil.
Podemos conenir, ademas, que la tendencia a la
reorma tiene como objetios centrales:
1, Reducir la inluencia del dinero mediante el acorta-
miento de las campanas y establecer topes de gas-
tos.
2, Mejorar la orientacin y el uso del inanciamiento.
3, Disminuir el traico de inluencias.
4, lortalecer la publicidad, la diulgacin y la transpa-
rencia.
5, Promoer la competencia equitatia.
6, lortalecer los rganos de control.
, lacer mas eicaz el sistema de sanciones.
Pero, sobre todo, no hay que perder de ista la con-
ergencia entre tica y poltica. A menudo los SlP pa-
recen estar primariamente basados en una cierta debili-
dad tica que se pretende sustituir con aparatos buro-
craticos o interencin estatal. Se parte del supuesto de
que si no se establecen subenciones, los partidos cae-
ran a merced de la corrupcin y el delito. Mientras ello
tenga un alto grado de probabilidad sera muy poco lo
que se pueda lograr, porque cualquier sistema estara
minado en su base, que es el talante tico de los indii-
duos que lo componen. Lste talante tico tiene diersos
ingredientes: uno de ellos es la integridad moral, el otro
una disposicin de sericio y de rendicin de cuentas.
"
En todos los Sistemas de Financiamiento Poltico con-

siderados se constata que los organismos de control
carecen del financiamiento suficiente salvo el caso de
Ecuador para el ejercicio de sus atribuciones sobre el
amplio rango de sujetos bajo control, o de los adecua-
dos recursos tcnicos y de personal. El control se con-
centra sobre los recursos pblicos a la vez que descui-
da lo que tiene ms gravitacin sobre el rumbo de la
poltica, que es el financiamiento privado un sesgo,
por cierto, que tambin se da en la literatura analtica.
luente: Ministerio de lacienda de la Repblica de Venezuela. 1ambin, Anuario ININCO ,2000,.
ANEXO 1
Venezuela: inversin publicitaria, aos 1990-1999 {en bolivares y U8S}
Ao Inversin total Porcentaje de Inversin total Porcentaje de
(en bolivares) crecimiento (en US$) crecimiento
(en bolivares) (en US$)
J990 20,020`000,000 424`152,542
J99J 31,60`000,000 58.64 558`12,232 31.60
J992 50,020`000,000 5.49 31`286,550 31.01
J993 0,000`000,000 39.94 6`543,860 4.96
J994 101,030`000,000 44.33 68`509,066 -11.60
J99S 180,000`000,000 8.16 1,058`823,529 56.05
J996 384,660`000,000 113.0 902`428,152 -14.
J998 698,300,000,000 81.54 1,449`868,156 60.66
J999 840,400`000,000 20.35 1,38`518,40 -4.92
Anuario ININCO - Inestigaciones de la Comunica-
cin. 2000. La estructura publicitaria en Vene-
zuela. Los enezolanos en mas teleisin`, en
Ll Uniersal, seccin Lconoma, cuerpo 2, ,11
de junio,. 1ambin en Innoatec - Innoarium
Inteligencia del Lntorno http:,,
www. i n n o a r i u m. c o m, P u b l i c i d a d ,
Publicidad20Vzla99.htm.
De lreitas, Mercedes. 2003. 1evevea. .tvaio ae ca.o
vaciova - Pro,ecto O.D. .obre fivavciaciv ae
a otica ev .verica ativa.
De la Calle, lumberto. 2003. Coovbia. .tvaio ae ca.o
vaciova - Pro,ecto O.D. .obre fivavciaciv ae
a otica ev .verica ativa.
Del Castillo, Pilar, y Daniel Zoatto ,eds.,. 1998. a fi
vavciaciv ae a otica ev beroaverica. San Jos:
IIDl - CAPLL.
Green, Lric. 2004. Lxplosio aumento de remesas ha-
cia Amrica Latina y el Caribe. 25.000 millones
de dlares desde Lstados Unidos en 2002`. Re-
daccin de sericio noticioso desde \ashington
,10 de marzo,, tomada de http:,,
embajadausa.org.e,wwwh2413.html
Mayorga, Ren. 2003. oiria. .tvaio ae ca.o vaciova -
Pro,ecto O.D. .obre fivavciaciv ae a otica
ev .verica ativa.
Medina, Percy. 2003. Perv. .tvaio ae ca.o vaciova - Pro
,ecto O.D. .obre fivavciaciv ae a otica ev
.verica ativa.
Njaim, lumberto. 2003. 1evevea. .tvaio ae ca.o vacio
va - Pro,ecto O.D. .obre fivavciaciv ae a
otica ev .verica ativa.
Njaim, lumberto. 1998. Una parte de la historia. Ll
inanciamiento de la poltica ,partidos polticos,
campanas electorales y otros aspectos, en Vene-
zuela`, en Pilar del Castillo y Daniel Zoatto
,eds.,, a fivavciaciv ae a otica ev beroaverica.
San Jos: IIDl -CAPLL.
Njaim, lumberto. 1995. a corrvciv, vv robeva ae
.taao. Caracas.
Bibliografia
119 La representacin poltica de las mujeres en la Regin Andina

La representacin poltica de las
mujeres en la Regin Andina
KRIS1LN SAMPLL
esta caracterizada por presentar un panorama complejo
de desentajas, la mayor parte de este estudio se dedica
a analizar los siguientes elementos determinantes y, por
lo general, sistmicos
1
:
a. Los sistemas electorales, ,incluyendo las cuotas, don-
de stas existan,.
b. Los partidos polticos.
c. La cultura poltica.
d. Las campanas electorales.
Ll analisis concluye mostrando los principales re-
sultados, y haciendo recomendaciones sobre temas que
pueden ser inestigados mas adelante a partir del son-
deo realizado en los cinco pases andinos.
Contexto politico
Veinticinco anos despus de la llamada tercera ola de
democracia`, los sistemas polticos de la Regin Andina
-Boliia, Colombia, Lcuador, Per y Venezuela- se en-
cuentran en una coyuntura crtica. Lstos pases se ha-
ntroduccin
Ll presente texto brinda un analisis comparado de la
representacin poltica emenina en los dierentes par-
lamentos nacionales de los cinco pases andinos: Boli-
ia, Lcuador, Colombia, Per y Venezuela. No se abor-
da aqu, en detalle, el tema de la representacin a niel
municipal. Por mas que, para muchos, el gobierno local
resulta un peldano decisio en la carrera poltica, este
estudio se ocupa solamente de los legislatios naciona-
les por arias razones. Ln primer lugar, una curul en el
Legislatio representa con recuencia la culminacin de
una ardua lucha en la carrera de un poltico. Aparte de
esto, en la Regin Andina ,como en la mayor parte de
los pases latinoamericanos, el quehacer poltico se en-
cuentra sumamente centralizado, lo cual hace del Poder
Legislatio -pero tambin del Ljecutio- un lugar crti-
co a la hora de tomar decisiones polticas de orden na-
cional. Por ltimo, la representacin emenina en los
parlamentos nacionales es ya una prioridad en la agen-
da internacional sobre la igualdad, la que incluye la Pla-
taorma de Accin de Beijing adoptada por 189 pases.
Iniciamos este captulo con una mirada comparati-
a de la representacin alcanzada por las mujeres en los
parlamentos nacionales andinos a lo largo de los lti-
mos einte anos. Dado que la representacin emenina
Quisiera agradecer a Rosario Paz, Aracelis Maldonado y Ana Mara
Arroyae, quienes me apoyaron con los cuadros y la inormacin
emprica de Boliia, Venezuela y Colombia, respectiamente.
1 Lstos elementos han sido adaptados a partir del analisis de Ballington
y Matland ,2004,. Lste ue uno de los documentos presentados por
la oicina especial de la ONU para temas de gnero y promocin de
la mujer, en colaboracin con el grupo de expertos en asuntos pol-
ticos, durante el seminario para omentar la participacin emenina
en los procesos electorales de pases postconlicto, ,19 - 22 de enero,
2004, Glen Coe, New \ork, USA,.
"
llan asolados por problemas que caracterizan a otras

muchas regiones en as de desarrollo, como una
institucionalidad dbil, inestabilidad poltica, un histo-
rial de soluciones` autoritarias, pobreza, desigualdad y
diisiones sociales. Durante el curso de los ltimos anos,
las allas se han ido incluso agrandando, al punto de
acrecentarse la presin sobre las democracias andinas,
como han puesto de maniiesto algunos datos recien-
tes: a, desde el ano 2000, son cinco los presidentes que
no pudieron concluir su mandato constitucional, b, a la
echa hay cuatro presidentes outsiders`, c, la ciudada-
na presenta los nieles mas bajos de apoyo a la demo-
cracia de toda Latinoamrica, d, la regin ha experi-
mentado el primer proceso ,allido, por cierto, de
reocatoria de un presidente en el mundo.
Ln sntesis, las naciones andinas enrentan serios
desaos en lo relatio a la proundidad y la calidad de
sus democracias. Lxiste la creciente percepcin popu-
lar de que los sistemas democraticos de gobierno no
han sabido dar una respuesta eectia a los agudos pro-
blemas, como son los econmicos y los de la seguridad
sica. Ln este contexto, el tema de la participacin po-
ltica de las mujeres se presenta con una renoada ur-
gencia. 1al como lo puso de maniiesto en su vforve
.obre a aevocracia el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo ,PNUD,, la mayora de latinoameri-
canos se sienten marginados de los procesos polticos y
las tomas de decisin, y una parte de sus rustraciones
tiene que er directamente con los partidos polticos.
1ras estas rustraciones se hallan actores relatios a
cuestiones de representatiidad ,o a la ausencia de sta,,
que se encuentran actualmente en los partidos ,perso-
nalismo, ausencia de democracia interna, carencia de
plataormas poltico-partidarias, entre otras,
2
.
Sera importante inestigar si los ciudadanos se
muestran mas propensos a tomar contacto y com-
prometerse con aquellos polticos con los cuales pue-
den identiicarse. Ls decir, ,aecta el peril de la repre-
sentante ,de acuerdo con el gnero, la etnia o el niel
socioeconmico, a las percepciones que se tienen de la
representacin Con base en esta perspectia, un estu-
dio reciente arroj que, en el Reino Unido, aquellos dis-
tritos donde haba representantes emeninas parecan
tener mujeres mas actias como ciudadanas, con mues-
tras de mayor inters poltico y oluntad de ayuda en las
campanas`
3
.
Ln el Cuadro 1, mostramos una bree sntesis de
los principales argumentos y los beneicios que com-
porta un aumento de la representacin poltica emeni-
na.
,Cuando puede decirse que existe una representa-
cin suiciente` Mientras que muchos deensores de
la igualdad presionan para que se establezca una pari-
dad ,50-50,, los artculos del conocido especialista Drude
Dahlerup sobre la teora de la masa crtica` pueden
ser aplicadas para establecer un vvivo aceptable
4
. Se-
gn Dahlerup, el rol e impacto de un grupo minoritario
o excluido se determina de acuerdo al peso relatio que
tenga dentro de una sociedad mas amplia. Una ez que
el grupo alcanza determinado tamano -o masa crti-
ca`-, este grupo minoritario estara en condiciones de
imponerse e imponer cambios en trminos de una cul-
tura y unas normas institucionales mas amplias
5
. la
habido numerosos casos -el de mujeres pioneras`, por
ejemplo- ingresadas a la arena poltica, a menudo con
mucha anarria y grandes expectatias pblicas, pero
que han conseguido poco en cuanto a impacto poltico
demostrable. Lsto no es de extranar, de acuerdo a la
teora de Dahlerup, ya que el cambio es un proceso co-
lectio que requiere una masa crtica con una represen-
tacin mnima de un 30
6
.
Ser importante investigar si los ciudadanos se mues-
tran ms propensos a tomar contacto y comprometerse
con aquellos polticos con los cuales pueden identifi-
carse. Es decir, afecta el perfil de la representante (de
acuerdo con el gnero, la etnia o el nivel
socioeconmico) a las percepciones que se tienen de la
representacin?
2 Ver PNUD ,2004, pp. 162-163,.
4 Ver Dahlerup ,1998, p. 92,.
5 Al parecer, la experiencia en la regin aala esta teora, y no slo para
el caso de las mujeres sino tambin de los sectores indgenas andinos.
Como escribi \igberto Riero, |a|unque los rostros de las demo-
cracias cambiaron, esto no ue suiciente para que tambin cambien
las instituciones democraticas y la clase poltica que desde siempre
se haban hecho al poder`.
6 Slo dos pases latinoamericanos han conseguido una masa crtica`
de representacin emenina en el niel legislatio: Costa Rica y Ar-
gentina.

Los nieles de representacin emenina en los pa-
ses andinos, en congresos unicamerales o en camaras
bajas, oscilan en la actualidad entre el 11 y el 19. \a
que las ciras son muy ariables en los 18 pases que
tienen establecidos procesos electorales democraticos,
las cinco naciones de la Regin Andina ienen a ocupar
los rangos medios, situandose entre los puestos 5 y 14.
Ll promedio latinoamericano y mundial es de 1, pero
el andino es de 15. Por otro lado, en los dos pases
con representacin bicameral de la regin, Colombia y
Boliia, la participacin emenina en el Senado alcanza
el 11 y 15, respectiamente.
Para ines exclusiamente comparatios, se ha in-
cluido inormacin sobre dos clases de puestos no elec-
torales: ministros de Lstado y embajadores ,er Cuadro
3,. La representacin emenina en estos cargos diiere
enormemente de uno a otro pas, y -an mas interesan-
te- no parece guardar relacin alguna con el nmero de
mujeres presentes en los parlamentos. De hecho, los
dos pases con menos mujeres en el Congreso, Vene-
zuela y Colombia, muestran los mas altos porcentajes
de mujeres embajadoras y ministras. Ln este ltimo caso,
ale la pena notar que Colombia es el nico pas de la
Cuadro 1
Razones para la representacin politica femenina
7
Igual derecho a representar
,razones de justicia,
Utilitarismo
,razones de utilidad,
Mejora de los debates
,razones de democracia deliberatia,
Representatividad
,razones simblicas,
Proteccin de intereses
Derecho a participar en las decisiones pblicas
Derecho a no ser discriminadas por la estructura de la ida pblica
Incrementar el acero de talentos
Ventajas partidarias
Necesidad de que el debate se enriquezca con la perspectia de gnero o la expe-
riencia emenina colectiamente mediatizada
Dar un tono mas humano ,ciilizing eect`, a los debates
Inluencia sobre el status del grupo
Inluencia sobre sus aspiraciones
Dar mas legitimidad a la institucin
Ampliar la perspectia cultural
Las mujeres tienen, con respecto a los hombres, distintos intereses y,o alores que
necesitan proteccin
8ituacin actual de la
participacin politica
femenina
1al y como sucede en el resto del mundo, hace relatia-
mente poco tiempo que las mujeres andinas han sido
reconocidas como ciudadanas de pleno derecho, con
derecho a oto. De las cinco naciones reeridas, la ecua-
toriana ue la primera en la regin -de hecho, en toda
Latinoamrica- en reconocer el derecho al oto de las
mujeres. Los otros cuatro pases extendieron el dere-
cho emenino a suragar entre 194 y 1955.
Cuadro 2
Derecho al voto para
las mu]eres
Pais Ao de aprobacin
Lcuador 1929
Venezuela 194
Boliia 1952
Colombia 1954
Per 1955
Ver Sawer, 1remblay y 1rimble ,2006,.
regin que tiene establecida una cuota para los puestos
de la administracin pblica.
Asimismo, los cuadros 4 y 5 muestran cmo ha eo-
lucionado la participacin poltica de las mujeres en los
pases de la Regin Andina a lo largo de cerca de los
einte ltimos anos.
Aunque estas ciras se encuentran muy por debajo
de las metas estipuladas en las cuotas legales ,entre el
30 y el 40,, para no mencionar ciras estadsticas
sobre poblacin general y electoral, una isin optimis-
ta podra expresarse de la siguiente orma: por mas que
no llegue ni a la mitad, el aso a llenandose evtavevte
cada ez mas.
No orma parte del centro de atencin en este tra-
bajo, pero este tema de la representacin emenina en
la poltica debe ser considerado tambin dentro del con-
texto multicultural de cada regin. De las cinco nacio-
nes, tres estan compuestas de poblaciones indgenas
cuyo nmero supera el 45
11
. Ll surgimiento de moi-
mientos indgenas en Lcuador y Boliia constituye un
importante actor, y es preciso analizar su impacto so-
bre el sistema poltico partidario, y las polticas reeren-
tes al gnero y la igualdad entre sexos.
Pais Senado Cmara Baja Alcaldesas Ministras
8
Lmbajadoras
9
Boliia 15 19 4 6
Per -- 18 3 13 10
Lcuador -- 18 6 13 5
Colombia 10 13 8 46
10
--
Venezuela -- 11 5.5 19 14
Cuadro 3
Representacin femenina en los paises andinos
Cuadro 4
Porcenta]e de mu]eres en la Camara Ba]a en la Regin Andina
8 Datos tomados de ltun ,s,,.
9 Ver ICR\ ,2004, p. 8,.
10 Ln mayo de 2005, seis de trece ministerios -entre ellos el Ministerio
de Relaciones Lxteriories- tienen mujeres ministras. 11 Ver la estimacin realizada en Riero ,2005,.

Factores
Sstemas eectoraes y cuotas
No cabe duda de que los ingredientes especiales -y su
correspondiente combinacin- que se encuentran en
los sistemas y normas electorales, pueden aectar las
posibilidades que tienen las mujeres para ser elegidas.
Las inestigaciones realizadas demuestran, por ejemplo,
que las mujeres parecen tener casi el doble de posibili-
dades de ser elegidas en los sistemas de Representacin
Proporcional ,RP, que en los recientes sistemas de ma-
yora
12
. A niel mundial, se han usado los sistemas RP
en casi todos los pases donde las mujeres han conse-
guido al menos el 30 de escanos en sus legislaturas.
Con ste, los partidos se sienten incentiados a presen-
tar candidaturas balanceadas` en las que incluyen to-
dos o la mayor parte de los sectores sociales, pues de
esta manera conocan a un electorado mas amplio. Ln
los sistemas mayoritarios, los incentios son otros, en
cada distrito, los partidos han de buscar a vv .oo candi-
dato, el que tenga mas posibilidades de poder ganar, y
ste resulta ser por lo general un arn.
Aunque los sistemas RP brindan a las mujeres
candidatas mejores oportunidades que los sistemas
mayoritarios, existen ariantes signiicatias dentro de
esta categora general, y cada una de ellas aecta a la
eleccin emenina en los parlamentos. Al respecto, he
aqu algunos de los actores crticos
13
:
i.ta. cerraaa. r.. i.ta. abierta.
11
. Por mas que la ei-
dencia est lejos de ser incontroertible, las inesti-
gaciones muestran casi siempre que los sistemas de
lista cerrada propician la participacin poltica de las
mujeres, con tal de que sus nombres hayan sido ubi-
cados en un lugar preerencial de la lista. Como ar-
gumentaremos en la seccin siguiente, las listas ce-
rradas resultan las mas compatibles con las cuotas
de gnero.
Divev.iove. ae ai.trito , ae artiao. Ll nmero de
curules que puede un partido ganar esta estrecha-
mente relacionado con el tamano del distrito: mas
escanos signiican mas posibilidades para que los
partidos polticos elijan a sus propios candidatos. Un
Cuadro 5
Porcenta]e de mu]eres en el 8enado en Bolivia y Colombia, 1985-2002
13 Ver Matland ,2002, pp. 111-134,.
14 Se entiende aqu por listas cerradas` cuando el orden de los candida-
tos es determinado por el partido y los electores no pueden expresar
preerencias por candidatos en particular ,tambin denominada lista
cerrada y bloqueada,, por listas abiertas`, al sistema en el que los
otantes, ademas de indicar su preerencia por un partido, tambin
pueden otar al menos por un candidato de esa lista ,o lista cerrada
y no bloqueada, como tambin se le denomina,. Lsta terminologa
es la empleada en International IDLA ,2000, p. 99,.
sistema con una alta magnitud de partido disruta
de las mismas entajas que orece un sistema con
alta magnitud de distrito, porque beneicia sig-
niicatiamente a las candidaturas que ocupan las
posiciones mas bajas de las listas, que es precisa-
mente donde usualmente se ubican las mujeres
candidatas.
|vbra. Los umbrales mas altos beneician a las
mujeres candidatas, ya que aorecen a los partidos
grandes ,usualmente mas aorables para las muje-
res,. De igual manera, los umbrales altos eitan que
sean elegidos los partidos pequenos, los que consi-
guen slo uno o dos puestos que, por lo general,
ocupan los arones. Si los partidos mas numerosos
ganan curules, acomodaran mejor sus listas de or-
ma que incluyan en ellas a mujeres, en lugar de
repartirse los otos con partidos menores.
1odos los pases andinos uncionan con sistemas RP,
pero con ariantes importantes. Colombia, Lcuador y
Per emplean la orma mas extensamente utilizada de
proporcionalidad, los sistemas de lista RP, segn los
cuales los partidos presentan listas de candidatos al elec-
torado y los electores otan por un partido, de esta or-
ma, los partidos reciben un nmero de asientos pro-
porcional al porcentaje de otos que obtuieron del to-
tal. Boliia y Venezuela utilizan sistemas proporciona-
les mixtos: la mitad de los legisladores son elegidos se-
gn el sistema uninominal y con el mtodo de mayora
absoluta, mientras que el resto es elegido segn los sis-
temas de lista RP.
A continuacin, presentamos un recuento del tama-
no de los distritos correspondientes a cada legislatura
andina ,er Cuadro 6,. Como podra comprobarse, la
mayor parte de legisladores elegidos en Venezuela y Bo-
liia proienen de distritos grandes` o medianos`.
Por otro lado, en cuanto al tema de la ragmenta-
cin partidaria, la regin muestra grandes ariantes.
Colombia, por ejemplo, tiene un sistema sumamente
ragmentado ,er Cuadro ,.
Ahora bien, en el caso de las cuotas, Latinoamrica
experiment la llamada iebre de cuotas` en la prime-
ra mitad de los anos noenta. Lntre 1991 y 199, en 11
pases de esta regin, se dictaron leyes sobre cuotas para
los procesos electorales. Aparte de esto, en aquellos
pases que no las haban adoptado, algunos partidos
polticos incorporaron cuotas en sus normas internas.
As, stas -llamadas a menudo discriminacin positi-
a`- obligaron a aquellos a incluir en sus listas de can-
didatos a un determinado porcentaje de mujeres ,o,
como se dice en algunos casos en gnero neutro, del
sexo minoritario`,. Del mismo modo, su incumpli-
miento se conirti en un posible motio de sancin,
lo que podra comprender la descaliicacin de las lis-
Grande Mediano Pequeo
(J0 ms escaos) (S a J0 escaos) (S menos escaos)
Bolivia 26 16 20
42 26 32
Colombia 48 39 65
32 26 42
Lcuador 32 8 61
32 8 60
Per 35 48 3
29 40 31
Venezuela 49 94 22
30 5 13
luente: 1uesta ,2005,.
Cuadro 6
Tamao de las circunscripciones en la Regin Andina

tas o el retiro del inanciamiento pblico para el parti-
do y sus campanas.
Ll uso de las cuotas marca un implcito giro desde
la igualdad de oportunidades` a la equidad de resulta-
dos`, desde la participacin equitatia` a la represen-
tacin equitatia`. Al obligar a los partidos a seleccio-
nar e incluir mujeres en sus listas de candidatos, las cuo-
tas han interenido como un acelerador` que ha he-
cho aumentar los nieles de representacin poltica e-
menina en orma repentina, si bien ha sido en realidad
orzada. Ln el ambito mundial, 83 pases han emitido
leyes de cuotas, y resulta curioso notar que, de los 15
pases que ostentan los mas altos nieles de representa-
cin emenina en sus legislaturas, 4 tienen cuotas deter-
minadas por ley mientras que, en 9 de ellos, las cuotas
ueron establecidas por los mismos partidos.
lan trascurrido siete anos desde que la iebre de
cuotas alcanzara su apogeo en la regin, lo que permite
a acadmicos y polticos la oportunidad de hacer un
analisis sobre la eicacia de las mismas. Curiosamente,
la experiencia ha resultado ambigua: en los pases que
adoptaron cuotas electorales el promedio de represen-
tacin emenina es de 15.8, mientras que en los pa-
ses que no las tienen el promedio es de 12.6
15
. ,Por
qu han uncionado las cuotas en algunos contextos y
no en otros
La eicacia de las cuotas electorales depende, al me-
nos, de cuatro actores:
Ll actor mas importante es el tipo de sistema elec-
toral, el cual determina en gran parte el modelo
de cuotas. Por ejemplo, ste no puede ser implan-
tado con acilidad en los sistemas uninominales
-igentes en Venezuela y Boliia- como parte de
un sistema mixto de representacin proporcional
,MRP,.
Ln sistemas RP tambin resulta importante el mo-
delo de sistema de listas utilizado. Donde las cuotas
resultan mas eectias es en el modelo de listas ce-
rradas, cuando existe un mandato de posicin que
especiica la obligacin de no relegar a las mujeres a
los ltimos lugares de la lista. Ln el sistema de oto
preerencial, los electores toman su decisin inal a
aor de los candidatos arones, en especial si la
inequidad de gnero ,en trminos de inanciamiento,
presentacin en los medios o peril del partido, ue
la tnica durante la misma campana.
La eicacia de las cuotas tiene que er tambin con
la existencia de sanciones. Las leyes deben exigir que
los organismos electorales tachen las listas que no
hayan cumplido con ellas.
La dimensin de los distritos es tambin un elemen-
to que condiciona las posibilidades de las mujeres
para ser elegidas, incluso en pases que cuentan con
una legislacin que establece el uso de cuotas. Pues-
to que los arones suelen encabezar las listas, las
mujeres tienden a beneiciarse cuando son mas los
candidatos elegidos en cada lista.
lan sido establecidas cuotas para las elecciones en
tres de los pases andinos: Boliia, Lcuador y Per
16
. Su
incorporacin en cada pas es explicada en orma
pormenorizada mas abajo ,er Cuadro 8,.
15 Ver Peschard ,2004, p. 28,.
16 Ln el caso de Venezuela, el artculo 144 de la Ley del Suragio y
Participacin Poltica ,199, estableci una cuota de 30 en toda
eleccin, cuando el distrito sea plurinominal. Sin embargo, el Lsta-
tuto Llectoral del Poder Pblico ,2000, de aplicacin para las prime-
ras elecciones de cada estamento luego de la entrada en igencia de
la nuea Constitucin ,1999,, no recogi esta cuota, lo que impidi
su aplicacin. Recientemente ,abril, 2005, la Resolucin N 050401-
19 del Consejo Nacional Llectoral enezolano acord exigir a or-
ganizaciones con ines polticos, grupos de electores y asociaciones
de ciudadanos a covforvar a o.tvaciv ae .v. cavaiaata. , cavaiaato. a
o. cvero. aeiberavte. vaciovae., vvviciae. , arroqviae. ae forva ater
vatira , aritaria`. Ln las elecciones celebradas hasta el momento
,gobernadores, diputados regionales y alcaldes,, como lo reconoce
la citada resolucin, las mujeres slo alcanzaron el 10.6 de los
cargos.
Cuadro 7
Nmero de partidos politicos en los
parlamentos andinos
N de partidos
representados
en el Parlamento
Bolivia, Camara de Diputados 8
Bolivia, Senado 5
Colombia, Camara de Representantes 43
Colombia, Senado 4
Lcuador 13
Per 10
Venezuela 19
luente: Inormacin tomada de las paginas web de los congresos y
organizaciones electorales.
Anss por pases
Bolivia
Ln sus reormas constitucionales de 1994, Boliia adop-
t un sistema MRP para su Camara Baja, el cual incluye
dos modelos paralelos de otacin: de mayora simple y
de representacin proporcional. De acuerdo con este
sistema, 68 de 130 legisladores son elegidos por mayo-
ra relatia en distritos uninominales, mientras que el
resto resulta elegido en nuee distritos segn listas de
partido siguiendo el modelo de representacin pro-
porcional
1
. Por ltimo, la distribucin total de curules
se decide mediante la aplicacin de la rmula de
Dlondt.
Por cada uno de los nuee departamentos de Boli-
ia son elegidos tres senadores con base en listas cerra-
das y bloqueadas, dos de estos senadores son elegidos
de la lista mayoritaria, y, el tercero, de la minoritaria. Ln
Boliia, esta igente un umbral electoral ijado en 3
para los distritos plurinominales.
Despus de la crisis de octubre de 2003 y el in de la
democracia pactada`, se hicieron reormas constitu-
cionales en ebrero de 2004 para abrir -o des-
monopolizar`- el sistema de representacin poltica e
incluir a las agrupaciones ciudadanas y los pueblos ind-
genas. Ll 5 de octubre de 2004, cuando ueron cerrados
los registros, 320 de estas nueas organizaciones polti-
cas ya se haban registrado para participar en las elec-
ciones municipales.
Las cuotas ueron introducidas en el Cdigo Llec-
toral de 199, ruto de los esuerzos conjuntos de los
grupos de la sociedad ciil ,entre los cuales, se cuentan
la Coordinadora de la Mujer y la Plataorma de la Mu-
jer, la Unin de Mujeres Parlamentarias de Boliia, la
Subsecretara de Asuntos de Gnero y la asociacin
multipartidaria loro Poltico de Mujeres,. Las cuotas
ueron ratiicadas en una serie de enmiendas acordadas
en 1999, ano en que el principio de alternancia` ue
aplicado tambin a los puestos de los concejos munici-
pales. Curiosamente, las reormas polticas de 2004, pen-
sadas para desmonopolizar` el sistema de representa-
cin poltica, establecieron una cuota del 50 para las
agrupaciones ciudadanas y los pueblos indgenas, pero
las cuotas de los partidos polticos siguen estancadas en
el 30.
Las cuotas de gnero se aplican de manera dierente
en Boliia, segn se trate de la Camara Alta o de la Baja.
Cuadro 8
Cuotas para las elecciones en la Regin Andina
luente: lundacin Desarrollo Democratico Participacin Ciudadana - DDPC ,2004,.
1 Ver Mayorga, Ren ,2002,.
Iecha
J997
J997
J997
Bolivia
Lcuador
Per
Legislacin
Ley de Reorma y Complementacin del Rgimen Llectoral ,30,. Cdigo electoral
,alternabilidad en elecciones locales, y Ley de Partidos Polticos ,50, con paridad y
alternancia para la participacin en agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas.
Ley de Amparo Laboral ,20,. Reorma Constitucional de 1998: participacin equita-
tia. Ley de Llecciones de 2000: mnimo 30, progresia en 5 por cada eleccin hasta
llegar al 50.
Ley Organica de Llecciones ,26859, y Ley de Llecciones Municipales ,26864, de octu-
bre de 199 ,25 en elecciones parlamentarias y municipales, respectiamente,. Ambas
ueron incrementadas al 30 mediante las leyes 238, de diciembre del 2000 para las
elecciones parlamentarias, y 234, de mayo de 2002 para las elecciones municipales.
Ln marzo de 2002, la Ley de Llecciones Regionales ,2683, estableci una cuota del
30. linalmente, la Ley de Partidos Polticos de octubre de 2003 estableci el 30 para
las candidaturas internas y tambin para las listas a cargos de representacin popular.

Ln los distritos plurinominales de la Camara Baja, esta
estipulado que al menos una mujer sea incluida en cada
una de las agrupaciones de tres candidatos. Por otro
lado, no se aplican las cuotas en los 68 distritos uni-
nominales del pas. Las listas partidarias para el Senado
contienen cuatro candidaturas, dos para titulares` y dos
para suplentes`. Debido a que el Congreso se opuso a
la paridad 50-50 para las listas de candidatos para el Se-
nado ,consecuencia actica de aplicar el 30 sobre cua-
tro candidaturas,, las cuotas ueron reducidas del 30
al 25, lo que signiica que una de cada cuatro candida-
turas debe ser emenina.
Ll impacto de las cuotas en los distritos plurino-
minales y en el Senado, se puso en eidencia de inme-
diato en las elecciones boliianas de 199. Desde 1993
a 199, por ejemplo, la representacin emenina en las
candidaturas para titular` en el Senado ue mas que
duplicada, del 8.5 al 18, mientras que las candidatas
a la Camara Baja aumentaron del 11 al 22
18
. Con
todo, su impacto se hace aun mas notorio cuando se
comparan los distritos plurinominales con los unino-
minales ,er Cuadro 9,. Con la adopcin del sistema de
cuotas, las diputadas titulares proenientes de los pri-
meros representaron el 2, mientras que de los se-
gundos alcanzaron slo el 10.
La correlacin entre el tamano del distrito y el niel
de representacin emenina esta lejos de ser inequo-
ca. Ln el distrito con mayor nmero de escanos, La Paz,
las mujeres alcanzaron slo el 26. de representacio-
nes, cira mas o menos igual a la obtenida como prome-
dio en el ambito nacional ,Cuadros 10 y 11,.
La experiencia boliiana en los ltimos anos pone
de maniiesto que existe la siguiente relacin entre sis-
tema electoral, cuotas y representacin poltica de las
mujeres
20
:
Las cuotas han tenido un impacto signiicatio en la
representacin emenina en la Camara Baja, y uno
menor -pero igualmente importante- en el Senado.
Ll sistema MRP boliiano ha resultado un lmite para
la aplicacin de las cuotas y, en consecuencia, para
la representacin poltica emenina. La representa-
cin de las mujeres ,como titulares, en los distritos
uninominales, en las elecciones del 2002, lleg slo
al 10.
Las mujeres compiten mas como suplentes` que
como titulares`. Las suplentes se encargan general-
mente de las relaciones con sus electores, esto quie-
re decir que su liderazgo y sus compromisos se con-
centran en las polticas de ambito local y regional.
Ll partido que aplic mas temprano la cuota -el
MNR, en 199-, hoy cuenta, en sus Lstatutos, con
mayor nmero de mujeres en el Congreso ,er Cua-
dro 12,.
Cuadro 9
Elecciones nacionales, 2002: diputadas plurinominales y uninominales
19
18 Ver Zabala et a. ,2000,.
19 La inormacin consignada en los Cuadros 9, 10 y 11 ha sido traba-
jada por la autora con ayuda de Rosario Paz, coordinadora del loro
Poltico de Mujeres. Algunos datos ueron obtenidos de la pagina
web de la Corte Nacional Llectoral.
20 Por mas que no corresponde al tema de este trabajo, sera oportuno
adertir que la adopcin de cuotas hizo aumentar el niel de repre-
sentacin emenina en los concejos municipales desde el 8.3 ,1995,
hasta el 32 ,1999,. 1ambin es digno de atencin el hecho de que
al menos 140 arones ,llamados traestis` en los medios boliia-
nos, compitieron en las justas municipales, al registrarse como mu-
jeres, permitieron que los partidos cumplieran` con las cuotas.
Total de
candidatos
suplentes
520
591
Candidaturas
de mujeres
suplentes
249
,48,
120
,20,
Suplentes
mujeres
elegidas
18
,29,
10
,15,
Llecciones de 2002
Diputados
plurinominales
Diputados
uninominales
Total de
candidatos
titulares
540
616
Candidaturas
de mujeres
titulares
15
,32,
91
,15,
Titulares
mujeres
elegidas
1
,2,
8
,12,
Departam.
/Distrito
La Paz 15 4 26. 6 40
Oruro 5 2 40 1 20
Cochabamba 9 3 33 3 33
Potos 2 28.6 1 14
1arija 4 1 25 1 25
Santa Cruz 11 4 36 3 2
Beni 4 0 -- 0 --
Pando 2 0 -- 1 50
Chuquisaca 5 1 20 2 40
Total 62 1 -- 18 --
Cuadro 10
Elecciones, 2002: desglose de cantidad de mu]eres diputadas segn distritos
N total de
diputados
plurinominales
para titulares y
suplentes, 2002
N de
plurinominales
titulares
mujeres, 2002
de
titulares
mujeres
N de plurinominales
suplentes
mujeres, 2002
de suplen-
tes mujeres
Cuadro 11
Elecciones, 2002: senadores elegidos por distrito
Departamento N total de candidatos titulares Candidatas titulares Senadoras titulares elegidas
Pando 11 0 0
Beni 13 2 0
Santa Cruz 20 5 0
1arija 16 2 1
Potos 18 3 0
Oruro 19 4 2
Cochabamba 20 0
La Paz 19 5 1
Sucre 18 5 0
Total 154 32 4
Colombia
Colombia cuenta con el Senado mas numeroso de
Latinoamrica, con 102 senadores elegidos a tras del
sistema de distrito nico - y dos de sus escanos estan
reserados a representantes de las comunidades indge-
nas. Ll hecho de tener un distrito nico tan grande -sin
barrera mnima`- as como la gran lexibilidad que
brindan las normas electorales para la organizacin de
partidos, ha tenido como consecuencia que muchos
partidos polticos se hallen siempre presentes en el Se-
nado. Los 156 miembros de la Camara Baja en Colom-
bia proceden de 33 distritos y son elegidos siguiendo el
mtodo de cociente y residuo`.
De acuerdo a las disposiciones electorales igentes
en las ltimas justas electorales para congresistas, se
permite a los partidos presentar listas mltiples, lo cual
dio lugar a lo que se llam la operacin aispa`. De
esta orma, el nmero de listas para la eleccin de sena-
dores se increment de 143 ,en el ano 1991, a 323 ,el

ano 2002,. Ln las elecciones para el Senado de 2002,
una abrumadora mayora de listas de candidatos ,el 90,
ue encabezada por arones. De las 31 listas encabeza-
das por mujeres, el 51 eran del Partido Liberal y el
12 del Conserador, el resto se reparta entre otras
nuee agrupaciones. Como dato interesante, diremos
que a las mujeres que encabezaban listas les ue ligera-
mente mejor que a sus contrapartes arones: 35 re-
sultaron elegidas entre las 31 candidatas, mientras que,
de sus opositores, slo el 31 obtuo la ictoria.
Segn al analisis elaborado por Bernal y \ills, el ta-
mano del distrito no desempena un papel decisio para
la representacin emenina en la Camara de Diputados
21
.
Los resultados arrojados por los dos distritos mas ex-
tensos, Bogota y Antioquia, no muestran senales de te-
ner una gran representacin emenina. Las mujeres ga-
naron el 16 de los escanos en Bogota ,3 sobre 18,, y
solamente el 5.8 ,3 sobre 1, en Antioquia.
La reorma poltica` del ano 2003 ha supuesto re-
isiones importantes para el sistema electoral colom-
biano. Las recientes reormas han sido disenadas sobre
todo para reducir la seera ragmentacin existente a
partir de la Asamblea Constituyente de 1991 -puesta
en eidencia, por ejemplo, por la presencia de 49 parti-
dos en el Senado. Las reormas incluyen: listas partida-
rias nicas, un umbral de 2, cira repartidora, y la eli-
minacin del sistema de lista cerrada para aorecer el
oto preerencial. Ademas, las nueas reormas elimi-
naron la posibilidad de que se presenten candidatos in-
dependientes, es decir, slo seran aceptadas listas parti-
darias. Ll impacto de estas reormas en el Congreso no
se conocera hasta las elecciones para el Legislatio de
2006
22
.
Ln cuanto a las cuotas, Colombia mantiene dos ca-
ractersticas. Ln primer lugar, es el nico pas de la Re-
gin Andina que nunca estableci cuotas para las elec-
ciones. \, en segundo trmino, es el nico pas andino
-de hecho, latinoamericano- que ha impuesto cuotas
,del 30, para los cargos de la administracin pblica
en los nieles decisorios`.
Por mas que sea irreleante para este inorme -ya
que nuestro tema es el de la representacin emenina
en cargos sujetos a eleccin, principalmente los de le-
gislador-, la experiencia de Colombia en el estableci-
miento de cuotas para los puestos de la administracin
pblica no es deleznable y merece un estudio mas dete-
nido. Un trabajo donde se analizaban los tres anos pos-
Cuadro 12
Presencia femenina por partido, Bolivia
luente: Costa ,2003,.
21 Ver Bernal y \ills ,2003, p. 161,.
22 Ln las elecciones locales de 2003, las listas inscritas al Concejo de
Bogota se redujeron de 20 a 0. Algunos analistas coinciden en que
la reorma poltica` incidira en una reduccin ostensible de las lis-
tas inscritas para el Senado. Ln la Camara de Diputados si bien se
espera una reduccin de listas, las dinamicas regionales y el tamano
de las circunscripciones proocara una menor reduccin con rela-
cin al Senado.
teriores a la entrada en igor de la Ley de Cuotas indica-
ba que, mientras la representacin emenina en el Ga-
binete Ministerial ha alcanzado su punto mas alto con
un 46 en 2002 y 2005, la Deensora del Pueblo haba
llamado a la creacin de una red de inormacin` para
hacer el seguimiento y garantizar el total cumplimiento
de las cuotas en todos los ambitos, incluyendo el nacio-
nal, departamental y municipal
23
.
Ecuador
Los 100 legisladores del sistema unicameral del Lcua-
dor son elegidos mediante lista abierta con otos pro-
enientes de 22 distritos proinciales plurinominales.
Cada proincia de las 22 elige dos diputados, mas uno
por cada trescientos mil habitantes, como lo muestra el
Cuadro 13.
De acuerdo al sistema ecuatoriano de lista abierta,
los electores pueden optar por un candidato en particu-
lar o otar por la plancha`. Como senala un reciente
estudio de lLACSO, el puesto que se ocupa en la lista
partidaria resulta undamental. Casi el 94 de las muje-
res ecuatorianas elegidas en las contiendas electorales, a
niel nacional y local, detentaban el primer, segundo o
tercer puesto en su lista partidaria
24
.
Segn Simn Pachano, la proisin de umbral en
Lcuador es laxa, hasta tal punto que resulta ineectia.
A pesar de que, a lo largo de gran parte del periodo
,199-2002, ha tenido igencia un umbral mnimo de
otacin ,entre el 4 y el 5 por ciento,, ste no acta
como barrera de representacin sino de registro. Un
partido puede ser borrado del registro legal en caso de
que, en dos elecciones consecutias, no supere el mni-
mo establecido, pero durante ese tiempo ,es decir, has-
ta la conclusin del periodo abierto con la segunda elec-
cin, sus representantes elegidos pueden ejercer sus
unciones`
25
.
La reorma de la Ley de Llecciones, aprobada por el
Congreso ecuatoriano el 18 de ebrero del ano 2000,
incluye algunas de las disposiciones mas aanzadas de
la Regin Andina en lo reerente a cuotas. Ln su inten-
cin se tiene en cuenta tanto la legislatura nacional como
los concejos municipales proinciales y locales, as como
tambin las juntas parroquiales`. Los principales art-
culos de la mencionada ley ordenan
26
:
Incrementar la cuota, en la lista para las elecciones
generales, del 20 al 30.
Incrementar en un 5 la cuota en cada proceso elec-
toral hasta alcanzar el 50.
Una alternancia y secuencia`, en las listas, basada
en el sexo.
Reorzar las regulaciones para exigir al 1ribunal Llec-
toral que retire las listas donde no se haya cumplido
con las cuotas.
Que los partidos impartan capacitacin a los miem-
bros emeninos.
Proporcionar inormacin sobre los procesos elec-
torales, en la que se trate expresamente del compo-
nente sexual.
23 Ver Moreno Villamizar y Quintero Garca ,2003,.
24 Ver lerrera et a. ,2004,.
26 Ver lerrera et a. ,2004, p. 22,.
Cuadro 13
Nmero total de diputados y de
representantes mu]eres por provincia
Provincia N de N de Total en
diputados mujeres
Azuay 5 2 40
Bolar 3 0 0
Canar 3 1 33.3
Carchi 3 0 0
Chimborazo 4 0 0
Cotopaxi 4 0 0
Ll Oro 4 1 25
Lsmeraldas 4 1 25
Galapagos 2 0 0
Guayas 18 38.88
Imbabura 3 0 0
Loja 4 2 50
Los Ros 5 0 0
Manab 8 0 0
Morona,Santiago 2 0 0
Napo 2 0 0
Orellana 2 0 0
Pastaza 2 0 0
Pichincha 14 3 21.43
Sucumbos 2 0 0
1ungurahua 4 1 25
Zamora Chinchipe 2 0 0
1otal J00 J8 J8

Con todo, no han sido cumplidas a cabalidad estas
aanzadas disposiciones legales, debido a la limitada y
cuestionada interpretacin por parte de la autoridad elec-
toral de los trminos alternancia y secuencia`. Ln el
ano 2002, el 1ribunal Supremo Llectoral emiti una ins-
truccin en la que estipulaba que la secuencia podra
entenderse de agrupamientos, y as echaba abajo la in-
terpretacin comn de arn-mujer - arn-mujer. Ba-
sandose en esta interpretacin, los cuatro primeros pues-
tos podan ser ocupados por arones, y el 5 y el 6 por
mujeres
2
. Ln las elecciones municipales de 2004, por
ejemplo, el 1ribunal transiri la responsabilidad de in-
terpretacin de las cuotas y su cumplimiento a los par-
tidos polticos:
La alternabilidad y secuencia en la ubicacin de los
puestos de mujeres y hombres sera deinida por la
organizacin poltica en el momento de la presenta-
cin de la lista, la que contendra la aceptacin de
dicha ubicacin por parte de todos y cada uno de
los candidatos y candidatas` ,Resolucin RJL-PLL-
1SL, del 16 de julio de 2004,.
Per
Los 120 legisladores peruanos son elegidos segn una
representacin proporcional utilizando la norma de
Dlondt. Ln el ano 2001, ueron constituidos 25 dis-
tritos electorales, lo que dio por terminado ocho anos
de experimento con el distrito nico a niel nacional.
As pues, Per esta conormado por un gran distrito
,Lima, con 35 escanos,, dos distritos de tamano medio
,La Libertad con y Piura con 6, y 22 pequenos distri-
tos ,los que representan el 60 del total,.
Desde 1985, Per ha utilizado un sistema de lista
abierta en las otaciones para el Legislatio, por lo que
los electores podan otar slo por una lista partidaria o
bien emitir ademas sus otos preerenciales` en aor
de dos candidatos de esa lista. Ll nmero de curules
que una lista partidaria obtiene guarda proporcin con
los otos recibidos, pero los candidatos electos se de-
terminan tomando como base la cantidad de otos
preerenciales obtenidos. Lste sistema de doble oto
preerencial opcional` ha proocado la tendencia a que
se incremente la competencia entre candidatos de un
mismo partido.
Por mas que muchos analistas sostienen que los sis-
temas de lista cerrada aorecen a las mujeres candidatas,
lo inestigado en el Per esta lejos de darles la razn en
orma deinitia. Segn Schmidt, las congresistas pe-
ruanas se hallan bastante bien en el sistema actual por-
que son populares y pueden competir con los hom-
bres para lograr los otos preerenciales`. La compro-
bacin de que los mas pobres emiten solamente uno de
los dos otos preerenciales o ninguno, puede ayudar a
explicar por qu el triuno de las mujeres candidatas ue
muchsimo mayor en Lima y el Callao -donde se decide
el 29 de los escanos- que en el resto del pas. Ln eec-
to, segn Schmidt, un sub-electorado de mas cultura y
con mas medios escoge qu candidatos ocuparan los
asientos del Congreso ganados por sus partidos`
28
. Ls
tambin plausible, segn Schmidt, que la opcin de uti-
lizar ao. otos preerenciales haya ayudado a las muje-
res. Reconociendo que parece mejor para las mujeres
un sistema de candidaturas balanceadas`, la ONG pe-
ruana Moimiento Manuela Ramos acun astutamente
el eslogan de tus dos otos preerenciales, dale uno a
la mujer`.
La reciente reorma electoral peruana permite tam-
bin hacer interesantes comparaciones en base al tama-
no del distrito. La representacin emenina alcanz su
mas alto niel durante el bree periodo que dur el
Congreso en los anos 2000-2001, gracias a la poderosa
combinacin del distrito nico nacional y una lamante
ley de cuotas entonces aprobada. La siguiente eleccin
-undada sobre distritos determinados por las demar-
Ha habido numerosos casos de mujeres ingresadas a la
arena poltica, a menudo con mucha fanfarria y grandes
expectativas pblicas, pero que han conseguido poco
en cuanto a impacto poltico demostrable. Esto no es de
extraar, de acuerdo a la teora de Dahlerup, ya que el
cambio es un proceso colectivo que requiere una masa
crtica con una representacin mnima de un 30%.
"
2 Segn el artculo 18, inciso 4, secuencia es la serie de combinacio-

nes que pueden realizarse en la lista, saltando los lugares de inscrip-
cin de la lista, al tratarse de representaciones de 3 a 5 dignidades,
saltando uno o dos puestos, de 6 dignidades en adelante, pasando
entre dos y tres puestos y as sucesiamente`.
28 Ver Schmidt ,2003, pp. 120-133,.
"
caciones departamentales- io cmo disminuan los

asientos destinados a las mujeres del 22 al 18. La
dierencia entre distritos es tambin chocante. Mientras
que las congresistas conorman el 31 de la represen-
tacin total de Lima y el Callao, constituyen slo el 12
de legisladores en el resto del pas.
Las cuotas ingresaron por ez primera a la legisla-
cin peruana en 199, mediante la Ley Organica de Llec-
ciones y la Ley de Llecciones Municipales. Ln el ano
2000, se ele la cuota al 30 a tras de las modiica-
ciones que se hicieron a la Ley Organica de Llecciones
para las elecciones generales de 2001.
Venezuela
Al igual que Boliia, Venezuela sigue un sistema MRP
que se basa en el modelo aleman, donde mas de la mi-
tad ,60, de los 165 miembros de la Asamblea Nacio-
nal es elegida por mayora, mientras que el resto ,40,
es elegido mediante listas PR. De los 100 diputados ele-
gidos en los distritos mayoritarios, 2 son elegidos en
distritos plurinominales y los otros 3 proienen de dis-
tritos uninominales. Por otro lado, en la Asamblea Na-
Total de Candidatas de candid. N de Mujeres de mujeres
candidatos mujeres mujeres curules elegidas elegidas
Distritos plurinominales 180 20 11 2 4 14.81
Distritos uninominales 633 48 .5 3 9.5
Cuadro 14
Representantes mu]eres electas en las elecciones de 2000
El uso de las cuotas marca un implcito giro desde la
igualdad de oportunidades a la equidad de resultados,
desde la participacin equitativa a la representacin
equitativa. Al obligar a los partidos a seleccionar e in-
cluir mujeres en sus listas de candidatos, las cuotas han
intervenido como un acelerador que ha hecho aumen-
tar los niveles de representacin poltica femenina
Cuadro 15
Representacin de las mu]eres congresistas por distritos
N total de escaos
/diputados plurinominales
en la circunscripcin
N de mujeres diputa-
das plurinominales en la
circunscripcin
de mujeres
diputadas en la
circunscripcin
Lstado
Aragua 2 0 0
Barinas 2 0 0
Bolar 3 1 33
Carabobo 3 0 0
Lara 5 1 20
Miranda 2 0 0
Monagas 2 1 50
Sucre 2 0 0
Vargas 2 0 0
Zulia 4 1 25
Total 2 4 --

"
cional enezolana las mujeres constituyen el 10.5 de

representantes elegidos. Como era de esperar, a stas
les a mejor en los distritos plurinominales que en los
uninominales, como qued demostrado en los comicios
del ano 2000
29
,er cuadros 14 y 15,.
Venezuela adopt un sistema de cuotas por medio
de la Ley Organica del Suragio y la Participacin Polti-
ca, promulgada en 199. Segn esta ley, los partidos po-
lticos deban conormar por lista la postulacin de sus
candidatos a los cuerpos deliberantes estatales, munici-
pales o parroquiales, de manera que se incluyera un por-
centaje de mujeres equialente al 30 del total de can-
didatos postulados
30
. A pesar de todo, ni el cdigo elec-
toral del ano 2000 ni el de 2004 incluyeron disposicio-
nes reerentes al asunto, con lo cual negaron de hecho
lo legislado sobre las cuotas. Lsto ha sido reertido re-
cientemente, el 1 de abril de 2005, con la Resolucin
No. 050401-19 del Consejo Nacional Llectoral, la cual
establece una cuota del 50 exigida a toda organiza-
cin con ines polticos, grupos de electores y asocia-
ciones de ciudadanos.
Partidos politicos
La inestigacin de los sistemas electorales se ha de
completar, necesariamente, con una mejor comprensin
de lo poltico en tanto oportunidad u obstaculo para la
representacin emenina. Antes de que el electorado
tenga la oportunidad de emitir su oto, es el partido
poltico el que decide qu candidatos postularan a las
elecciones y cual sera su emplazamiento en la lista del
mismo
31
. Por consiguiente, el proceso de nominacin
partidaria es objeto de creciente atencin por parte de
aquellos analistas que inestigan la equidad de gnero.
Ll papel preponderante de los partidos como paso
obligado para la uncin poltica, no ha sido tradicio-
nalmente positio para las mujeres. Los partidos son
tpicamente un slido bastin del llamado modelo
masculino` de una poltica que tiende a ser tradicional,
jerarquica y sumamente patriarcal. Aunque se supone
que las mujeres representan una proporcin signiicati-
a de militantes en el partido, estan indudablemente mal
representadas en los nieles partidarios superiores y no
presiden las comisiones importantes. Ll caso de las Se-
cretaras ocupadas por mujeres es tal ez el mas emble-
matico, estas comisiones se utilizan con recuencia para
sericios tales como moilizar a los miembros o conse-
guir ondos destinados a los candidatos ,arones, por lo
general,.
Cuadro 16
Dirigencia de los partidos politicos
Bolivia 22 1 4.5
Colombia 61 6
32
10
Lcuador 28 0 0
Per 2 1 4
Venezuela 80 N,D --
1al como ha sido planteado por llaia lreidenberg
en este libro
33
, los mecanismos que cada partido utiliza
para el reclutamiento diieren sustancialmente entre un
pas y otro, y al interior mismo de cada uno. Pese a esta
diersidad y a la reciente aprobacin de reormas en
muchos de los pases, lreidenberg mantiene su posi-
cin y dice que la poltica inormal` y el acceso a los
29 No se incluye a los parlamentarios elegidos a partir de listas partida-
rias cerradas.
30 Ver Kornblith ,2004,.
31 Como ya qued dicho, el lugar que se ocupe en la lista iene a ser
particularmente decisio en los sistemas de lista cerrada, pero es
tambin un actor importante en los de lista abierta.
Cantidad de
partidos
politicos
registrados
Cantidad de
partidos politicos
cuya Presidencia o
Secretaria General
la ocupa una mujer
Por ms que muchos analistas sostienen que los siste-
mas de lista cerrada favorecen a las mujeres candidatas,
lo investigado en el Per est lejos de darles la razn en
forma definitiva. Segn Schmidt, las congresistas pe-
ruanas se hallan bastante bien en el sistema actual por-
que son populares y pueden competir con los hombres
para lograr los votos preferenciales.
32 Cantidad estimada en base a las consultas hechas a cada uno de los
partidos registrados. Adertimos que algunos partidos han resulta-
do inaccesibles, al no haber podido ser ubicados en la direccin o
por el nmero registrado en el Consejo Nacional Llectoral.
33 Ver lreidenberg ,2005,.
"
recursos inancieros continan desempenando un pa-

pel crucial a la hora de reclutar candidatos: Las redes
clientelares y los arreglos entre elites condicionan de
manera directa las posibilidades de democratizacin de
los partidos`
34
.
Aunque la del reclutamiento partidario representa
tal ez la etapa mas decisia para quienes aspiran a la
poltica, es importante recordar que la inluencia de un
partido, en la perspectia de una igura poltica emeni-
na, se extiende por un perodo de tiempo especialmen-
te prolongado. Antes del proceso de nominacin, un
partido inluye tambin en las oportunidades del aspi-
rante para ir ganando en experiencia de liderazgo, en
relacionarse con redes de ambito local y nacional, y en
lograr hacerse con un peril. Despus de la nominacin,
el xito del candidato en la campana sigue dependiendo
tambin de otros elementos que el partido maneja, como
son el inanciamiento y el acceso a los medios de diu-
sin. 1ambin, se cree que el niel de disciplina partida-
ria marca una dierencia para las mujeres en la poltica.
Segn Sawer, 1remblay y 1rimble, una disciplina parti-
daria seera aorece a las mujeres
35
. Una ez inclui-
dos los derechos de la mujer en el programa del parti-
do, los congresistas estan estrechamente obligados a de-
enderlos, sean cuales sean sus opiniones personales`
35
.
Al reairmar el crtico papel de puerta de entrada`
que desempenan los partidos, Joni Loenduski identii-
ca en sus analisis tres clases de estrategias para incre-
mentar la representacin emenina. Ln primer lugar, las
e.trategia. retrica., mediante las cuales se exige ormal y
explcitamente una equidad de gnero a tras de las
normas y programas partidarios. Segundo, puede haber
algunos partidos que ayan mas alla de esta etapa y adop-
ten e.trategia. o.itira. ae acciv, tales como capacitacin,
metas oluntarias y alcance pblico concertado para
potenciales mujeres candidatas. Por ltimo, una tercera
estrategia es la ai.crivivaciv o.itira, la cual conierte en
un mandato el seleccionar mujeres. Por lo general, esto
se traduce en cuotas obligatorias para las listas de can-
didatos y para los puestos directios del partido.
A continuacin, orecemos una isin general de la
situacin de las mujeres en los partidos polticos de los
pases andinos, en la que aplicamos los tres aspectos del
analisis de Joni Loenduski
36
.
Bolivia
37
Las e.trategia. retrica. de los partidos boliianos registra-
dos muestran considerables ariantes. Apenas si alguno
a mas alla de airmar principios de no discriminacin`
respecto a gnero, religin, situacin econmica, y
otros. Ll compromiso retrico expresado por un partido
-Moimiento sin Miedo ,MSM,- excede con mucho a
los demas al establecer que considera esencial para el
cambio de la ida pblica y priada la eliminacin de
todas las ormas de iolencia y discriminacin de las
mujeres, construyendo equidad de gnero, creando en
todos los nieles del Lstado y la sociedad igualdad de
oportunidades para hombres y mujeres, desterrando la
isin machista y patriarcal de la coniencia humana y
promoiendo, as, actiamente el protagonismo de las
mujeres como actor irremplazable de renoacin, de
tica y ortalecimiento de la comunidad`. Lste compro-
miso explcito recorre por entero sus Lstatutos, donde
se incluyen objetios que buscan una eectia y equitati-
a participacin para boliianos y boliianas`.
Ln el ambito de las e.trategia. o.itira. ae acciv, el MSM
merece de nueo una mencin especial. Ademas de crear
un Consejo Poltico Nacional de Mujeres -comn, con
una u otra ariante, en la mayora de partidos boliia-
nos-, este partido iscaliza tambin las actiidades de
capacitacin en equidad de gnero y promuee actia-
El papel preponderante de los partidos como paso obli-
gado para la funcin poltica, no ha sido tradicionalmente
positivo para las mujeres. Los partidos son tpicamente
un slido bastin del llamado modelo masculino de
una poltica que tiende a ser tradicional, jerrquica y
sumamente patriarcal. Aunque se supone que las muje-
res representan una proporcin significativa de militan-
tes en el partido, estn indudablemente mal representa-
das en los niveles superiores partidarios y no presiden
las comisiones importantes.
34 Como los tres pases andinos que tienen cuotas establecidas hacen
progresos en cuanto a democracia interna se reiere, los dirigentes
de partidos tienen que lidiar con el desao de garantizar que las
elecciones internas sean compatibles con el mandato de las cuotas.
Las experiencias de Argentina y Costa Rica proporcionan posibles
rmulas electorales e interesantes lecciones que aprender.
35 Ver Sawer, 1remblay y 1rimble ,2006,.
36 Ver Loenduski ,199,.
3 lundacin Desarrollo Democratico Participacin Ciudadana -
DDPC ,2004,.

mente los contactos entre mujeres militantes y otras
redes, como el loro Poltico de Mujeres y la Plataorma
de la Mujer.
Al establecer cuotas de paridad de sexos en la elec-
cin de los dirigentes del partido, el MSM, la Unidad
Nacional ,UN, y el Moimiento al Socialismo ,MAS,
han optado por e.trategia. ae ai.crivivaciv o.itira. Lstas
cuotas han sido aplicadas por UN y MSM, pero no por
el MAS. Inclusie, UN y MSM han ido mas alla de la
legislacin igente que establece una cuota de gnero
del 30 para los partidos polticos: han determinado la
paridad de gnero en las listas partidarias para eleccio-
nes generales.
Son solamente dos los partidos polticos que no in-
trodujeron la cuota en sus actuales Lstatutos para las
elecciones generales: el PS, que perdi su personera ju-
rdica en 2002 y que mantiene un solo representante
uninominal en la Camara Baja, y el Moimiento Indge-
na Pachacuti ,MIP,.
Con todo, coniene adertir que las reeridas deter-
minaciones de estos tres partidos en aor de las cuotas
de paridad para ambos sexos datan del ano 2004, se
tomaron poco despus de la renuncia de Gonzalo
Sanchez de Losada y en medio de la crisis del sistema
poltico partidario en Boliia. Puesto que estos cambios
se dieron en reaccin a un contexto poltico tumultuo-
so, esto llea a pensar si las crisis polticas orecen tal
ez nueas oportunidades para la participacin de las
mujeres y su liderazgo en los partidos polticos.
Colombia
Los partidos tradicionales colombianos, el Liberal y el
Conserador, han orecido las mejores muestras en cuan-
to a representacin emenina se reiere. Ln las justas de
2002 para el Senado, por ejemplo, a estos dos partidos
correspondi el 63 de las listas encabezadas por nom-
bres de mujeres candidatas, el restante 3 perteneca
a otros nuee partidos o moimientos. Ln este sistema
colombiano, que alcanza nieles extremos de ragmen-
tacin poltica partidaria, los moimientos polticos lo-
cales tienen limitado el acceso a la Camara de Diputa-
dos en muchos distritos. Segn Bernal y \ills, prejui-
cios y rezagos de estructuras polticas partidistas regio-
nales ,..., limitan la entrada de nueas personas como
releos de los polticos habituales`
38
.
Ln su estudio sobre la participacin poltica de la
mujer colombiana, Patricia Munoz analiz las estrate-
gias de gnero de 12 partidos polticos
39
. Ln cuanto a
las e.trategia. retrica. de estos partidos, Munoz encontr
que los Lstatutos de tan slo cinco de ellos incluan
mencin explcita al tema de gnero o a la participacin
de la mujer. Respecto a las e.trategia. ae acciv o.itira,
Munoz resalta la existencia de Oicinas de Asuntos de
la Mujer o de Gnero, las cuales se han conertido, en
un alto nmero de casos, en centros de atencin de una
mayora annima que basicamente se dedica a diersas
actiidades descuidando muchas eces el tema que da
su nombre`
40
. Ln este contexto, cabe destacar el Pro-
grama Mujeres al Gobierno del Moimiento Indepen-
diente de Renoacin Absoluta ,MIRA,, el cual tiene el
objetio explcito -y eidentemente exitoso- de orta-
lecer la participacin poltica de las mujeres. Segn las
estadsticas brindadas por Munoz, de un total de 144
cargos alcanzados por el MIRA en las pasadas eleccio-
nes locales y de consejos de juentudes, 88 son distri-
buidas por mujeres
41
.
Acerca de las e.trategia. ae ai.crivivaciv o.itira, Munoz
destaca el compromiso del Partido Liberal, el cual ha
adoptado una cuota de 30 para las listas de candida-
tos a las elecciones generales y para los rganos directi-
os y plurales del partido. Ll Moimiento S Colombia
incluye mujeres en el proceso de toma de decisiones`.
Por su parte, en sus directorios nacionales, departamen-
tales, municipales y distritales, el Partido Conserador
ha establecido que estaran integrados hasta por 9 miem-
bros principales. |y| habra representacin emenina y
de la juentud`. Para las comisiones de delegados para
la Consulta Popular Interna -cada una con cinco inte-
grantes- se establece que deberan contar con al menos
una mujer y un joen.
Ecuador
Ln un estudio que elabor sobre los cinco principales
partidos polticos de Lcuador
42
, Giaconda lerrera des-
cubri que tres de ellos -Democracia Popular ,DP,, el
Moimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik
,MUPP, y la Izquierda Democratica ,ID,- han adop-
38 Ver Bernal y \ills ,2003, p. 14,.
39 Ver Munoz et a. ,2005,.
40 Ver Munoz et a. ,2005, p. 63,.
41 Ver Munoz et a. ,2005, p. 5,.
42 Ver lerrera et a. ,2004,, estos seis partidos polticos cuentan con el
69 de los escanos en el parlamento ecuatoriano.
tado e.trategia. retrica. a aor de la equidad de gnero.
Otros dos partidos no aluden a esta equidad en sus Ls-
tatutos, mientras que otro ,el PSP, incluye un principio
en el que airma la no discriminacin` por razn de
gnero, raza, religin o situacin socioeconmica. Ll
estudio de lerrera da cuenta tambin de los bajos nie-
les de representacin emenina en las dirigencias parti-
darias, con la nica excepcin de DP, donde hay cuatro
mujeres en el Comit Ljecutio Nacional. DP y MUPP
han adoptado tambin un interesante vecavi.vo ae acciv
o.itira, gracias al cual se llea a cabo un congreso na-
cional de mujeres del partido inmediatamente antes de
que se celebre la Asamblea Plenaria. De esta manera, se
da oportunidad a las militantes para que lleguen al con-
greso con propuestas y en mejor pie para las negocia-
ciones que tuieren lugar. Cabe senalar que el estudio
de lerrera no consigna e.trategia. ae ai.crivivaciv o.iti
ra. en los partidos polticos ecuatorianos.
Per
Ninguno de los principales partidos polticos peruanos
incluye, en sus Lstatutos, reerencias explcitas a la equi-
dad de gnero, con la excepcin de una clausula sobre
no discriminacin` en los del partido Somos Per. Ls
interesante hacer notar que dos agrupaciones polticas
-en sus sendos procesos de elaboracin estatutaria- se
pronuncian en orma decidida a aor de la equidad entre
ambos sexos. Ll Partido Demcrata Descentralista
,PDD, establece que la igualdad de oportunidades con
equidad de gnero, dentro del respeto a las diersida-
des, es una condicin de la justicia y la erdadera demo-
cracia`, del mismo modo, el Partido por la Democracia
Social ,PDS, declara: Ll PDS reconoce en nuestra so-
ciedad la tradicional marginacin de la mujer. Por eso,
airmamos el derecho de las ninas a la educacin y a la
recreacin, de las jenes a la mejor preparacin para el
trabajo, de las mujeres a la participacin plena en la eco-
noma y en la poltica ,...,`.
Ln el ambito de los vecavi.vo. ae acciv o.itiro., un
estudio de Alicia del guila
43
identiic los siguientes
ejemplos:
Preerencia especial -cuando no cuotas expresas-
para la participacin emenina en las oportunidades
de capacitacin del partido.
Lxigencia de que sea incluida al menos una mujer
en cada uno de los 22 comits regionales que parti-
cipan en la asamblea partidaria.
Creacin de una Comisin de Lquidad de Gnero
integrada por 4 arones y 2 mujeres.
Ln cuanto a ai.crivivaciv o.itira, Del guila resalta
la decisin tomada por al menos dos partidos ,PPC y
APRA, de establecer una cuota del 30 para la partici-
pacin emenina en los puestos de direccin del parti-
do, decisin que ue tomada avte. ae que esta medida
uera exigida por la legislacin peruana
44
. A la luz de la
nuea Ley de Partidos Polticos, los partidos se encuen-
tran en plena reisin de sus estatutos y de los procesos
electorales, de manera que puedan cumplir con las cuo-
tas prescritas.
Venezuela
Ln cuanto a e.trategia. retrica., los siete principales par-
tidos de Venezuela se muestran menos especicos que
los partidos analizados en los otros pases andinos. Si
bien todos los partidos enezolanos mencionan el prin-
cipio de equidad y no discriminacin, hacen poca ,o
ninguna, reerencia que los comprometa especi-
camente con la equidad entre los sexos o la promocin
de la participacin poltica de las mujeres. Una agrupa-
cin, el partido Moimiento al Socialismo ,MAS,, se
compromete a garantizar por todas las as a su alcan-
ce la participacin actia de la mujer en todas las tareas
de su ida interna`.
Ll nico vecavi.vo ae acciv o.itira identiicado en los
partidos enezolanos es la creacin de las secretaras de
mujeres, encargadas de planiicar, coordinar y superi-
En cuanto a estrategias retricas, los siete principales
partidos de Venezuela se muestran menos especficos
que los partidos analizados en los otros pases andinos.
Si bien todos los partidos venezolanos mencionan el
principio de equidad y no discriminacin, hacen poca (o
ninguna) referencia que los comprometa especfi-
camente con la equidad entre los sexos o la promocin
de la participacin poltica de las mujeres.
"
43 Ver Del guila ,2004,.

44 La Ley de Partidos Polticos, aprobada en octubre de 2003, estipula
que el sexo minoritario` debe contar con un mnimo del 30 de las
candidaturas en la lista general de elecciones y en los puestos direc-
tios de los partidos.

sar los planes, programas y actiidades de los partidos.
Ln el ambito de las e.trategia. ae ai.crivivaciv o.itira, tres
partidos al menos han adoptado el sistema de cuotas o-
luntarias. Ll partido Demcrata Cristiano ha establecido
una cuota de gnero del 30 en las listas para las eleccio-
nes generales ,no las de niel nacional, y para los puestos
de dirigencia. Ll partido Accin Democratica y el MAS
han adoptado sendas cuotas para los puestos directios
internos del 30 y el 25, respectiamente.
Cultura politica
Desarroo y cutura potca
Una reisin a los dos actores societales de mayor en-
ergadura -desarrollo y cultura- indica que las ciras
tienden a olerse contra las mujeres, al menos en tres
de los indicadores. Ln primer lugar, como sucede en
gran parte del resto del mundo, las mujeres andinas se
sitan en los nieles de bajo desarrollo socioeconmico
y, por lo general, padecen de pobreza extrema y cuen-
tan con menos anos de educacin. Ln segundo lugar,
las mujeres de la regin han de soportar una doble car-
ga, como hace eidente su permanente necesidad de
mantener simultaneamente responsabilidades laborales
asumidas en dierentes empleos, con sus roles repro-
ductios y de crianza de ninos. Por ltimo, hay muchos
sectores de la poblacin que discriminan a las mujeres
de orma negatia en la poltica y -en orma mas gene-
ral an- en el mundo laboral.
Desarroo y representacn potca
Por mas patente que sea el hecho de que las mujeres se
enrentan a mayores desaos en el desarrollo que los
arones, la relacin entre la situacin socieconmica de
stas y su representacin poltica en los nieles de res-
ponsabilidad, esta lejos de ser eidente. De acuerdo a lo
que acabamos de decir, del unierso de los 15 pases
mas citados en lo que a representacin poltica emeni-
na se reiere, 9 de ellos son considerados desarrolla-
dos` y los restantes 6 en as de desarrollo`. Ll caso
de los Lstados Unidos ilustra bien similares contradic-
ciones. Aunque ste igura como el octao pas en el
mundo en cuanto a equidad de gnero
45
, las mujeres
constituyen slo el 14 de su Senado y el 15.6 de la
Camara de Diputados, con lo que Lstados Unidos ocu-
pa el puesto 5 entre los 183 pases del mundo.
Ln la Regin Andina, la relacin directa entre nie-
les de desarrollo -desagregado incluso el actor gne-
ro- y las entajas emeninas respecto a la representa-
cin poltica, esta lejos de quedar demostrada. Como
aparece en el Cuadro 1, Venezuela y Colombia gozan
de los mejores nieles de desarrollo en trminos de equi-
dad de gnero, pero son tambin los dos pases andinos
de nieles mas bajos en lo reerente a representacin e-
menina en sus parlamentos.
Cuadro 17
ndicadores de equidad de gnero
ndice de desarrollo ndice de desarrollo
humano respecto al genero
46
Bolivia 0.681 0.64
Colombia 0.3 0.
Lcuador 0.35 0.21
Per 0.52 0.36
Venezuela 0.8 0.
luente: PNUD ,2004a,.
Cutura y representacn potca
Otro actor digno de ser analizado es la cultura poltica
y su impacto en la participacin poltica emenina. Como
senalan Norris e Inglehart:
Las teoras sobre socializacin han insistido mu-
cho en la importancia de los roles de gnero, en par-
ticular la predominancia de las actitudes igualitarias
o tradicionales para con la mujer en la esera priada
y en la pblica ,...,. Ln las culturas que mantienen
actitudes tradicionales respecto al papel de la mujer
en el hogar y la amilia, muchas mujeres se resisten a
desempenar una proesin y, si lo hacen, pueden no
encontrar apoyo suiciente como para lograr xito
,...,`
4
.
45 Ver ndice de desarrollo con base en el gnero`, en PNUD ,2004a,.
46 Segn el PNUD, este indicador es un compuesto conormado por
el promedio de logros conseguidos en los tres rubros recogidos en
el ndice de desarrollo humano -ida longea y saludable, conoci-
mientos y nieles decorosos de ida- en el que se consideran las
dierencias existentes entre arones y mujeres`.
4 Ver Norris y Inglehart ,2001,.
Ln resumen, Norris e Inglehart sostienen que la es-
tructura social y la cultura poltica inluyen en un doble
sentido:
Como un sustrato que determina si las mujeres de-
ciden desempenar o no una proesin ,de propia
eleccin,.
Como una exigencia que puede inducir a los electo-
res a otar por mujeres candidatas.
Asimismo, una reciente publicacin de la CLPAL
resalta tambin los obstaculos que encuentra la partici-
pacin poltica emenina, e identiica cuando menos
cuatro desaos inherentes a la cultura poltica domi-
nante
48
:
La democracia, en su aspecto ormal, implica un
imaginario de actores limitados, lo que diiculta la
apertura necesaria para considerar la inclusin de
colectios como el de las mujeres, entre otros, en
los espacios de poder poltico.
La poltica ,..., y los partidos polticos ,..., se mane-
jan mediante cdigos y practicas que no siempre son
accesibles ni isibles para las mujeres ,...,.
La existencia de una relacin dicil de las mujeres
con el poder, al que se le atribuye una connotacin
negatia y represia.
La diicultad en aprehender el concepto de igualdad
de oportunidades como igualdad de partida.`
Ls posible que el mejor baremo para la medicin de
la cultura` sea la utilizacin de los datos que orece la
opinin pblica. Aunque en cada uno de los pases an-
dinos existen datos obtenidos mediante encuestas sig-
niicatias sobre el tema, no se acostumbra a hacer el
cruce de estos datos entre los cinco pases. Los datos
orecidos por el Latinobarmetro, que presentamos a
continuacin, representa una de las pocas excepciones
,er Cuadro 18,.
,Qu conclusiones se deducen de las respuestas da-
das a esta encuesta A la primera pregunta ,sobre si el
lugar de las mujeres esta en el hogar,, Venezuela es la
que muestra una actitud mas progresista, al tiempo que
todos los colombianos entreistados maniiestan que lo
mejor es que las mujeres se ocupen de su casa y de los
arones, antes que al trabajo. Por otro lado, en la cuestin
que se reiere mas directamente al tema de este inorme
,si los hombres son mejores lderes polticos que las muje-
res,, los datos obtenidos muestran ariantes signiicati-
as en los cinco pases. Per y Boliia -los pases con
mayor representacin poltica emenina- presentan las
actitudes mas aorables a la equidad, mientras que en
el resto de pases esa actitud es menos eidente. Por
ejemplo, Lcuador es el que muestra las actitudes menos
progresistas, por mas que este pas ocupe el lugar me-
dio en cuanto a nieles de representacin emenina.
Cuadro 18
La opinin pblica
luente: Latinobarmetro, 2004.
. ve;or qve a vv;er .e covcevtre ev e bogar , e
bovbre ev e traba;o (Respuestas: muy de
acuerdo y de acuerdo)
i a vv;er gava va. qve e bovbre e. ca.i .egvro
qve tevara robeva. (Respuestas: muy de
acuerdo y de acuerdo)
o. bovbre. .ov ve;ore. aere. otico. qve a.
vv;ere. (Respuestas: muy de acuerdo
y de acuerdo)
Bolivia Colombia Lcuador Per Venezuela
46 48 42 40 36
52 58 4 50 48
31 32 3 23 35
48 Ver Bareiro et a. ,2004, p. 21,.

8iguiendo el rastro a la campaa:
finanzas y uso de los medios
lasta aqu, el presente trabajo ha enido analizando los
sistemas electorales y los partidos polticos, as como la
cultura poltica y de desarrollo, como actores que pue-
den determinar la representacin poltica emenina. Pero
hay dos elementos adicionales que pueden tambin
inluirla, especialmente durante la etapa de campana y,
en menor grado -aunque igualmente signiicatio-, du-
rante el proceso de nominaciones. Lstos elementos, las
inanzas y el uso de los medios masios de comunica-
cin, estan ntimamente relacionados, habida cuenta del
uelo que han tomado ltimamente las campanas elec-
torales, las cuales an de la mano con la siempre cre-
ciente importancia de la propaganda poltica.
E fnancamento de as campaas
Varones y mujeres no gozan por igual del acceso a los
recursos econmicos. De los mil trescientos millones
de personas que ien en pobreza extrema en el mun-
do, el 0 tiene sexo emenino. Ln trminos globales,
los ingresos que perciben las mujeres ienen a ser algo
as como el 5 de los percibidos por los arones. Ls
cierto que no resulta claro cmo estas desentajas re-
percuten en lo reerente a las campanas, pero una sana
experiencia ensena que las mujeres deben enrentar
mayores obstaculos durante el curso de una campana,
debido a una limitacin en los recursos econmicos.
Lsta apreciacin queda conirmada cuando se analizan
otras regiones
49
. Los mayores nieles de pobreza que
aectan a las mujeres se en agraados por otros acto-
res adicionales que contribuyen a ponerlas en desenta-
ja: los tpicos obstaculos que ha de arontar un ade-
nedizo`, la socializacin del rol emenino`
50
y su me-
nor capacidad de acceso a los medios adinerados.
Inestigaciones de orden mundial y regional ponen
de maniiesto que el margen de maniobra alcanza su
grado maximo cuando se establecen reales reormas
respecto al inanciamiento de las campanas, es enton-
ces cuando las mujeres encuentran mas acilidad para
contar con recursos. Lstos son los actores que omen-
tan el equilibrio:
Ll inanciamiento pblico, ya sea directo o indirecto.
Los topes al gasto
Los lmites a las contribuciones
La rendicin de cuentas
Los sistemas electorales RP, en particular los de lista
cerrada
51
.
Aunque la eidencia es escasa, parecera que el
inanciamiento pblico de las campanas tiene un im-
pacto positio para las mujeres candidatas, en cuanto
que ayuda a que se haga parejo el terreno para la lid
electoral, de manera que las adenedizas` estn en con-
diciones de competir eicazmente con los candidatos
tradicionales y las alianzas que cuentan con poder eco-
nmico. 1eniendo esto en cuenta, al poder acceder al
erario pblico, las mujeres candidatas de Boliia, Co-
lombia y Lcuador encuentran mayor apoyo. Ln Per,
slo existe inanciamiento a actiidades partidarias, mien-
tras que en Venezuela el inanciamiento con ondos p-
blicos se encuentra prohibido por la Constitucin.
Abundando en el tema, parece que las candidatas
-con recuencia adenedizas` y con poco acceso a las
uentes inancieras- se beneician cuando se imponen
lmites a gastos y contribuciones. Lntre los cinco pases
andinos, Lcuador es el que ha establecido topes mas
estrictos a los gastos. Ln Boliia y Per existen tam-
bin, pero slo en orma de vaivo. a la publicidad elec-
toral ,en todos los medios y slo en la 1V, respectia-
mente,. Lsos dos pases son menos duros en cuanto a
los lmites de las contribuciones: en el primero esta ija-
do en relacin al presupuesto anual de la organizacin
poltica ,10 si son partidos y 100 del inanciamiento
pblico en el resto de casos,, y en Per existe un tope
para el contribuyente indiidual de aproximadamente
>60,000 anual. Ln Colombia y Venezuela, las nueas dis-
posiciones constitucionales permiten lmites ,tanto al
gasto como a las contribuciones,, pero estan pendien-
tes de un desarrollo legal que los precise.
Los mtodos de rendicin de cuentas son impor-
tantes para las candidatas mujeres, pues ayudan a empa-
49 Ver Ballington ,2003,.
50 Ballington sostiene que las mujeres deben superar altas barreras de
orden psicolgico, debido a la socializacin de este rol emenino, la
que les hace an mas dicil solicitar ,y, por tanto, conseguir, ondos
para sus campanas. Ver Ballington ,2003, p. 159,.
51 Aunque no se trate de una reorma de orden inanciero, parece que
los sistemas de lista cerrada reducen los nieles de competencia
intrapartidaria, lo cual hace que disminuyan los costos para las cam-
panas.
"
rejar las reglas de juego al desalentar las practicas de

inanciamiento inescrupulosas. 1odos los pases andinos
tienen establecidos dispositios legales que exigen la
publicacin de las cuentas. linalmente, cabe senalar que
se considera que las recientes reormas en lo reerente
al inanciamiento de las campanas constituyen un paso
en la direccin correcta, pero la eicacia de tales reor-
mas todaa no ha sido comprobada. Como senala
Zoatto
52
, la poltica esta repleta de ejemplos de candi-
datos y partidos que burlan las disposiciones legales que
imponen lmites a la contribucin, los gastos y el acceso
a los medios, y que norman la rendicin de cuentas.
Cobertura medtca de as mujeres
canddatas
1al y como sucede en otras regiones, los medios de co-
municacin masia desempenan un papel crucial en la
ida y el quehacer polticos de Latinoamrica. Un son-
deo reciente a lderes latinoamericanos situaba a los
medios como el sector mas poderoso de la regin des-
pus de los intereses econmicos, con mucho mas po-
der que el detentado por quienes desempenan uncio-
nes de gobierno
53
.
Sin duda, se dan importantes dierencias dentro de
la extensa categora de medios`. Por ejemplo, la telei-
sin es considerada como un medio cada ez mas po-
deroso y que ocupa el segundo lugar -despus de la
Iglesia- entre las instituciones que gozan de mayor cre-
dibilidad en Amrica Latina
54
. A la pregunta cva e. a
fvevte ae ivforvaciv ev a cva |a. covfa va. cvavao .e ivfor
va ae a otica., el 53 de los andinos responde que
la teleisin`, mientras que slo el 1 y el 8 senala
a la radio y a la prensa escrita, respectiamente
55
. Cuan-
do se trata esta materia, hay la creencia implcita de que
la mayora se orma sus propias opiniones a partir de
los medios, y no tanto a tras de una experiencia pol-
tica directa. Al propio tiempo, los medios son selecti-
os respecto a lo que exponen -inorman sobre algu-
nos sucesos y omiten otros- y a la manera como pre-
sentan la inormacin. Por consiguiente, bien puede de-
cirse que los medios covfigvrav la opinin pblica, y no
se limitan a relejar los acontecimientos. Por esta ra-
zn, coniene aeriguar si los medios presentan de di-
erente manera a los polticos, segn pertenezcan s-
tos a uno u otro sexo.
Lamentablemente, hasta donde esta autora alcanza
a conocer, no hay una inestigacin disponible en los
pases de la Regin Andina que se ocupe de la cober-
tura dada, por sexos, a actores y candidatos polticos.
Inestigaciones de este tipo abundan en otras regiones
-particularmente en Norteamrica. Un analisis sobre la
cobertura dada a los debates por la teleisin canadien-
se, por ejemplo, dio como resultado importantes
asimetras de gnero -respecto a la magnitud y clase de
cobertura conerida- en la lnea de una estructuracin
dominante masculina de los noticieros teleisios`
56
.
Asimismo, un comentador del Reino Unido aluda a una
constante duplicidad en la cobertura dada por los me-
dios, y haca notar que las mujeres candidatas tienen
que arreglarselas con astucia para lograr una imagen
autoritatia que no sea en exceso agresiamente asertia,
los arones cuidan la primera imagen, pero se permiten
desatender la segunda. Llla es bien consciente de esa
duplicidad, debido a la cual una mujer es tildada en or-
ma condescendiente como impulsia` o ogosa`, al tiem-
po que, con caractersticas similares, su homlogo po-
dra ser considerado como inatigable`, orense` o per-
sistente` `
5
.
Si existen prejuicios de gnero en los medios norte-
americanos, ,qu decir cuando se habla de
Latinoamrica, una regin con una institucionalidad
poltica menos estable Una eidencia anecdtica nos
orece un cuadro poco optimista. ,Acaso podemos es-
perar, por ejemplo, una cobertura con equidad de gne-
ro en un semanario periodstico -nada menos que la
52 Ver Zoatto ,2003,.
53 Ver PNUD ,2004, p. 161,.
54 Ver Latinobarmetro ,2004,.
55 Ver Latinobarmetro ,2003,.
56 Ver Gidengil y Leritt ,2003, p. 53,.
5 Ver Buntin ,2004,.
Per y Bolivia los pases con mayor representacin
poltica femenina presentan las actitudes ms favora-
bles a la equidad, mientras que en el resto de pases esa
actitud es menos evidente. Por ejemplo, Ecuador es el
que muestra las actitudes menos progresistas, por ms
que este pas ocupe el lugar medio en cuanto a niveles
de representacin femenina.

reista poltica mas leda del Per
58
- que publica cada
semana otos de mujeres desnudas O ,en un contexto
cultural donde un entreistador se siente autorizado a
preguntar a una candidata poltica ,soltera, si se mantie-
ne irgen
59
Conclusiones
Antes de proceder a extraer conclusiones sobre los ac-
tores que interienen en la representacin poltica e-
menina, es preciso hacer un comentario sobre esta o-
tograa instantanea` de la situacin actual. Ln ese sen-
tido, debe hacerse notar que, mientras la causa de las
mujeres ha hecho progresos en los cinco pases andinos,
este progreso resulta lamentablemente limitado cuando
se trata de un determinado nmero de medidas objeti-
as: masa crtica` de 30, cuotas y -an mas- una
paridad` de 50-50. Ln suma, estamos hablando toda-
a de una poltica de minucias: la dierencia que media
entre proporciones, una mujer por cada 10 legisladores
o bien una mujer por cada 5.
Dicho esto, son dignos de mencin los relatiamen-
te notables aances de Boliia, Per y Lcuador, en par-
ticular cuando se comparan con los muchos mas lentos
y titubeantes progresos que muestran Venezuela y Co-
lombia. ,Qu ha hecho posible que tres pases andinos
aumenten el nmero de mujeres presentes en sus parla-
mentos entre 11 y 13 puntos porcentuales desde 1992,
al tiempo que los otros dos han aumentado slo entre
1 y 6 Ls muy simple: sus sistemas electorales y la
inclusin de cuotas de gnero estan en la base de gran
parte del xito conseguido en Boliia, Per y Lcuador.
Desde que ueron aprobadas las leyes reerentes a cuo-
tas en 199, la representacin emenina en los parla-
mentos nacionales ,no incluyendo a los Senados, au-
ment en esos pases en 10, 14 y 8 puntos, respectia-
mente. Durante el mismo periodo, los nieles de repre-
sentacin emenina en Colombia y Venezuela aumen-
taron no mas de 4 puntos porcentuales.
Como queda dicho mas arriba, las cuotas son eecti-
as slo en el caso de que sean parte de un sistema elec-
toral que considere lo siguiente:
Los distritos plurinominales aorecen a las mujeres
candidatas, no as los uninominales. Ln Boliia, las
mujeres constituyen el 2 del nmero de diputa-
dos titulares en los distritos plurinominales, mas slo
el 10 en los uninominales. Ln Venezuela, llegan al
15 las mujeres diputadas en los distritos plu-
rinominales, mientras que en los uninominales cons-
tituyen el 10. Asimismo, cabe mencionar que el
notable caso de Boliia, con un 2 en circunscrip-
cin plurinominal rente a un 10 uninominal, es
probablemente el eecto de la aplicacin del siste-
ma de cuotas en los distritos plurinominales boli-
ianos.
La experiencia de Boliia, Per y Lcuador pone de
maniiesto que a las mujeres les a proporcionalmen-
te mejor cuando los distritos electorales son gran-
des. Lsta relacin proporcional no unciona en los
casos de Venezuela y Colombia.
Un actor que puede tambin inluir es la altsima
ragmentacin partidaria que aparece en Colombia,
Venezuela y Lcuador, pero no existe probablemen-
te una relacin de dependencia tan slida de este
actor. Colombia, por ejemplo, es un caso extremo
en cuanto a ragmentacin partidaria, con 4 parti-
dos representados en el Senado, con todo, las con-
secuencias de esta situacin apenas diieren del caso
enezolano, donde 19 partidos tienen presencia en
la Asamblea Nacional.
Ll Senado boliiano y el Congreso colombiano uti-
lizan sistemas de lista cerrada, a pesar de lo cual su
potencial impacto positio queda atenuado por otros
componentes del sistema electoral. Ln el caso co-
lombiano, hay dos elementos por lo menos dignos
de mencin. Ll primero consiste en que, al no exis-
tir sistema de cuotas, no esta garantizada la presen-
cia emenina en la lista para senadores de un parti-
do. Ln segundo lugar, el sistema colombiano de lis-
ta mltiple trae como consecuencia que, para la
mayora de los partidos, slo la persona que ocupa
el primer lugar en la lista tiene oportunidad real de
ganar la eleccin. Ln el caso boliiano, el eecto del
sistema de lista cerrada, combinado con la cuota del
25, es limitado si no se incluye alguna norma res-
pecto al mandato de posicin.
Ln cuanto a los partidos polticos, no es acil dar
con alguna dierencia considerable entre los cinco pa-
ses. Ls eidente que se necesita realizar mas estudios,
58 La reista peruana CARL1AS.
59 Lntreista de Jaime Bayly a Lourdes llores durante la campana elec-
toral de 2001, en el programa |ravcotiraaor que se diunda por
lrecuencia Latina.
"
especialmente acerca de las practicas que prealecen en

casi todos los partidos de manera inormal o no recogi-
da en los escritos. De la reisin de los Lstatutos parti-
darios se desprenden dos conclusiones preliminares:
Los partidos de izquierda son mas propensos a adop-
tar estrategias retricas y acciones positias dirigi-
das a aumentar la participacin de las mujeres.
Ln los altos cargos directios de los partidos hay
todaa pocas mujeres, y no se aizora una mejor
situacin. Ll MNR boliiano y el PPC del Per, am-
bos partidos polticos tradicionales, constituyen dos
notables excepciones.
No aparece una clara relacin entre los nieles de
participacin emenina, el desarrollo y la cultura. Los
dos pases de la regin con mas alto niel de desarrollo
socioeconmico, en general, y que consideran la equi-
dad de gnero, son precisamente los que tienen menos
proporcin de mujeres en sus legislaturas nacionales. S
parece ser un poco mas seria la relacin existente entre
cultura y representacin poltica, pero an esta lejos de
ser inequoca. Per y Boliia, pases que cuentan con
los mas altos nieles de representacin emenina, mues-
tran las actitudes mas progresistas en cuanto a liderazgo
poltico de las mujeres
60
. Con todo, esta relacin no un-
ciona en Lcuador, ni existe all una clara relacin entre
las actitudes respecto a lideresas polticas y las actitudes
de gnero dominantes, las cuales quedaron expresadas
en las cuestiones relatias a mujeres en su hogar` y
mujeres como uente de ingresos econmicos.
La relacin entre el inanciamiento y la participa-
cin poltica emenina se establece intuitiamente, pero
no ha podido ser constatada
61
. Ls decir, existe una apre-
hensin general de que las mujeres se beneician con
las inanzas partidarias cuando el terreno de juego se
encuentra en ptimas condiciones, como es el caso don-
de existen normas que garantizan la transparencia, se
ponen lmites razonables a los gastos, y se regulan la
competencia intrapartidaria y el inanciamiento pbli-
co. Ahora bien, puesto que estas reormas son de re-
ciente aprobacin en casi todos estos pases, es sencilla-
mente demasiado pronto para analizar sus resultados o
sacar conclusiones de importancia sobre el tema espe-
cico de gnero. Como en el caso del inanciamiento, la
relacin entre cobertura de los medios y participacin
poltica emenina queda an sujeta a la intuicin. Ls
probable que la cobertura mediatica inluya en los elec-
tores, como lo es que trate de dierente manera, segn
su gnero, a arones y mujeres candidatas, pero es algo
que no ha sido probado en Amrica Latina, pues de-
pende de los datos que se obtengan en toda la regin y
del riguroso analisis de los mismos.
Ln sntesis, el tipo de sistema electoral, y especial-
mente la adopcin de cuotas, parece ser el actor mas
determinante para la representacin poltica emenina
en la Regin Andina. Las cuotas han uncionado como
acelerador, pues han hecho aanzar la representacin
emenina aun cuando no se haban tomado todaa
medidas de mayor amplitud y radicalidad. Lsta conclu-
sin puede extraerse despus de hacer comparaciones
entre las naciones reeridas, as como entre los distintos
organismos ,Camaras Alta y Baja, y los tipos de distri-
tos que uncionan en cada pas.
nvestigacin futura
Como sucede en casi todas las inestigaciones, este es-
tudio ha leantado mas preguntas de las que ha podido
responder. Probablemente, lo mas interesante sea ana-
lizar con prolijidad y cotejar el tema de la representa-
cin emenina con el contexto actual de crisis de repre-
sentacin que se da en los pases andinos. ,Qu esperan
los ciudadanos de sus representantes ,Ln qu estan
allando los legisladores \ ,cmo pueden modiicarse
las estructuras para garantizar la representacin de to-
En sntesis, el tipo de sistema electoral, y especialmen-
te la adopcin de cuotas, parece ser el factor ms deter-
minante para la representacin poltica femenina en la
Regin Andina. Las cuotas han funcionado como acele-
rador, pues han hecho avanzar la representacin feme-
nina aun cuando no se haban tomado todava medidas
de mayor amplitud y radicalidad.
60 Una interpretacin alternatia podra ser que las actitudes son un
resultado -no la causa- del xito emenino en el terreno poltico. Ls
decir, tal ez la opinin pblica se ha uelto mas aorable a las
lideresas polticas, precisamente porque ue presentado al pblico
un mayor nmero de ellas. Una inestigacin ulterior debera anali-
zar cmo cambian las opiniones a tras del tiempo y cual es su
relacin con los cambios en la situacin poltica.
61 Ver Garca Quesada ,2004,.

dos los sectores sociales, en especial los tradicionalmente
excluidos -mujeres, indgenas y arolatinos
Ln cuanto a los temas tratados en este trabajo, se
precisa sin duda contar con mas inormacin acerca de
actores determinantes: las actiidades polticas de cada
partido y sus tcnicas de seleccin de candidatos, las
distintas maneras de inanciamiento, la cultura poltica,
las corrientes de opinin pblica a lo largo del tiempo, y
el papel de los medios de comunicacin masia. Una
ez mas, diremos que estos actores son determinantes,
no slo para la representacin poltica emenina, sino
tambin para la de todos los sectores y para lograr una
perspectia mas amplia de gobernabilidad en la regin.
labra tambin que documentar y probar estrategias
-las que ya se utilizan y otras nueas- destinadas a pro-
moer la participacin poltica emenina. Las posibili-
dades son ininitas, pero algunas ienen a la mente: ins-
trumentos de coordinacin interpartidaria
62
, medios al-
ternatios de comunicacin, la elaboracin y puesta a
prueba de estrategias practicas que conjuguen los dos
mandatos de cuotas y democracia interna, y, tambin,
mecanismos para controlar los medios, estrategias de
comunicacin de masas, y esquemas de inanciamiento
pblico con equidad de gnero.
Sucede con demasiada recuencia que hablar de par-
ticipacin poltica emenina se conierte en un ejercicio
de misa entre curas`. Para que haya un cambio real hay
que promoer estrategias y alianzas que inluyan en quie-
nes tienen poder de decisin poltica. Ln este sentido,
las estrategias del uturo han de concentrarse en gene-
rar la oluntad poltica a aor del cambio e incluir a las
dirigencias partidarias y las elites polticas. Aunque los
argumentos centrados en la justicia` deberan bastar,
en realidad no basta con ellos. Los lderes polticos re-
accionan ante dierentes estmulos, y normalmente slo
se logran aances en la representacin poltica emeni-
na como resultado de algn tipo de presin, de la moi-
lizacin de las mujeres dentro o uera de los partidos,
de las exigencias de la ley o de presiones populares para
que haya cambios
63
. Del mismo modo, otro campo po-
tencialmente rico para el analisis lo constituyen las mu-
jeres en el gobierno local. Las reormas producidas para
descentralizar los municipios han eleado el peril e
incrementado el poder de los gobiernos locales. ,Cmo
se encuentra la representacin en estos nieles locales
,1ienen las mujeres representacin y capacidad de par-
ticipar en los gobiernos municipales
Ll presente artculo ha intentado dar respuesta a la
cuestin de cmo esta cambiando la representacin e-
menina, y, para hacerlo, ha identiicado y analizado ac-
tores determinantes. La siguiente cuestin debera ser:
,cual es la dierencia que introducen las mujeres que
tienen representacin poltica. Por ejemplo, el que haya
mas mujeres en la actiidad poltica, ,se traduce en una
mayor atencin a una agenda sensible a cuestiones de
gnero Desde la perspectia colombiana, Anglica
Bernal y Mara Lmma \ills piensan que no es as: Mas
mujeres en la poltica no han implicado que reiindica-
ciones polticas o iniciatias a aor de la equidad gen-
rica se estn adelantando, o que despunte una opinin
pblica sensible al tema en el pas`
64
. Si esto es cierto,
cabe pensar si la ausencia de relacin directamente pro-
porcional entre el nmero de mujeres legisladoras y la
atencin a problemas de gnero se debe mas bien a la
alta permanente de una masa crtica`. Si as uera, ,cua-
les son las estrategias y lecciones aprendidas por los le-
gisladores procedentes de grupos minoritarios que pre-
tenden inluir en asuntos cruciales de la poltica
62 Al respecto, Boliia tiene diersas experiencias interesantes, como el
loro Poltico de Mujeres, la Unin de Mujeres Parlamentarias
,UMAPOL, y la Asociacin de Concejales de Boliia ,ACOBOL,.
63 Por ejemplo, hay que conjugar mas estrechamente los moimientos
a aor de la igualdad con los que propugnan practicas de buen go-
bierno dirigidas a reormar lo relatio al inanciamiento de los parti-
dos polticos y a promoer medidas anticorrupcin. Puesto que re-
ormas tales como transparencia, publicacin de las cuentas, limita-
ciones al gasto y al inanciamiento pblico aumentan -al parecer- las
oportunidades de las mujeres candidatas, es importante que los mo-
imientos emeninos estudien estos temas con mas detencin y se
comprometan con este tipo de medidas, asegurandose al mismo tiem-
po de que seran aplicadas con una perspectia de equidad.
64 Ver Bernal y \ills ,2003,.
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147 Participacin poltica y empoderamiento indgena en la Regin Andina
Participacin poltica y
empoderamiento indgena en la
Regin Andina
L
\IGBLR1O RIVLRO PIN1O
mas de trato y de relacin a las que estuieron someti-
dos los indgenas ueron triiales y tendenciosas, desti-
nadas a relatiizar la importancia que stos tenan. Ln
dierentes acetas de la historia, lo indgena ue consi-
derado y asimilado como un hecho del pasado, donde
lo importante era la recuperacin de restos arqueolgi-
cos que constituan la herencia de pueblos ya desapare-
cidos. Ln estas circunstancias no importaron los guar-
dianes actuales del conocimiento y el legajo cultural
milenario, slo contaban los monumentos y los
monolitos.
Ln otro escenario, el indgena slo siri como uen-
te de inspiracin de poetas y msicos, quienes cantaban
y rimaban al descendiente de la raza indmita, al que
cuidaba la naturaleza y a los hombres y mujeres que
eran dierentes, era considerado como algo mas del o-
lklore, y como un hecho pasio de nuestra realidad cul-
tural. Por otro lado, los indgenas ueron tambin to-
mados como la reerencia de lo inerior` en trminos
biolgicos y culturales, se los trat, mas o menos, como
una escala intermedia entre lo humano y lo animal. Los
originarios habitantes de la zona andina ueron culpa-
dos como responsables del atraso y la pobreza, a ellos
no slo se los explotaba como uerza bruta de trabajo,
sino que se los relegaba a una condicin de ida inhu-
mana. Durante el siglo XX, los pases andinos desarro-
llaron importantes procesos de cambio social, sin em-
bargo, el indgena sigui siendo objeto de negacin en
sus derechos. La nuea orma de ignorar la condicin
a Regin Andina se caracteriza por su alta dier-
sidad tnica. As lo demuestra la presencia de una im-
portante poblacin indgena en Boliia, Colombia, Lcua-
dor, Per y Venezuela, pases en donde sta llega inclu-
so a ser mayoritaria
1
. Lsta condicin de Lstados de
matriz indgena, presente desde la poca de la conquis-
ta espanola ,hace mas de quinientos anos,, no ha sido
reconocida como tal. Por el contrario, los pueblos ind-
genas han padecido la secular exclusin de una minora
social que ha detentado el poder poltico y econmico,
y que ha impuesto modelos democraticos occidentales
que son lesios a la realidad multitnica, o que ha rele-
gado, mediante la iolencia poltica y militar, a los origi-
narios habitantes de los andes.
\a desde la undacin de las nueas repblicas inde-
pendientes, lo indgena ue considerado un estorbo` a
las pretensiones de crear una sociedad homognea, a
imagen y semejanza de las existentes en pases desarro-
llados, por lo que las polticas de Lstado y la accin de
la sociedad y sus instituciones tendieron siempre a ig-
norar la latente y maniiesta situacin indgena. Las or-
1 La poblacin indgena de los pases andinos no slo habita las regio-
nes rurales, sino tambin las areas urbanas de ciudades como La Paz
,Boliia,, Quito ,Lcuador, y Cusco ,Per,. La deinicin de indge-
na` se reiere a los grupos humanos cuyo origen es anterior a la llega-
da de los europeos, y a aquellos que tradicionalmente han ocupado
dichos territorios. 1ienen una identidad cultural que los distingue,
as como comparten idiomas, organizacin social, creencias religio-
sas y una historia comn.
de los indgenas ue a tras de la suplantacin de sus
estructuras de organizacin cultural y la imposicin del
sindicato agrario. Se concibi a los indgenas como una
clase social` y se les neg su identidad cultural, las au-
toridades tradicionales ueron ignoradas y, en su lugar,
se erigieron liderazgos sindicales con ormas de lucha
dierentes a las practicadas desde la poca precolombina.
Ln los albores de la recordacin del sesquicentenario
de la conquista espanola, surgi en los pases de la re-
gin una uerte corriente de deensa del medio ambien-
te, en la que a los indgenas se los consideraba en mu-
chos casos como un elemento mas de la naturaleza. As,
los territorios ocupados por comunidades indgenas
ueron priorizados como areas protegidas, limitandoles
la uente tradicional de alimentacin que le proea la
naturaleza, se canalizaron importantes recursos tcni-
cos y inancieros para la preseracin del medio am-
biente, pero stos no llegaron a promoer el desarrollo
sostenible y con identidad de los pueblos indgenas. Pero,
pese a todos los hechos histricos que pretendieron ig-
norar y asimilar a la poblacin originaria dentro de la
cultura y la sociedad occidentales, hoy los pueblos ind-
genas son una realidad tangible y protagnica en los
pases andinos, generando incluso cambios en las es-
tructuras polticas de los Lstados y de sus sistemas de-
mocraticos.
Los ignorados de la sociedad y el
Estado
Ln la segunda mitad del siglo XX, la Regin Andina ue
el escenario de importantes cambios polticos, en mu-
chos casos precedidos por reoluciones que lograron
aances en materia de reconocimientos de derechos ciu-
dadanos pero que, lamentablemente, no resultaron ser
lo mas aorable para los pueblos indgenas, porque a
stos se los empez a tratar como campesinos y desde
una perspectia clasista, la misma que intentaba atender
las necesidades materiales pero que ignoraba la identi-
dad cultural. Los indgenas ueron beneiciados con re-
ormas agrarias, pero stas los conertan en producto-
res rurales parcelarios y los excluan de su unierso
sociocultural, que era el territorio. Ln algunos casos se
les dio el derecho a otar, pero se les neg los espacios
de participacin poltica directa, hubo reorma educati-
a, pero se les impuso el espanol en desmedro de sus
idiomas originarios.
1odaa persiste la tendencia de las polticas estata-
les -que desconocen el caracter multitnico de los pa-
ses andinos e imponen estructuras culturales contrarias
a sus ormas de ida- a considerar a los pueblos indge-
nas como sujetos pasios. Ls as que la organizacin
territorial tradicional -en plena igencia de sistemas
democraticos- es sustituida por entidades estatales que
no recogen, y an menos asumen, la lgica organizatia
en trminos polticos y de administracin territorial
2
.
1ambin, es importante anotar que, durante los gobier-
nos militares que imperaron en el continente en la d-
cada de los setenta, se impusieron nueas ormas de
tutelaje y se extremaron medidas represias contra la
poblacin indgena. Se conoce de masacres impetradas
contra indgenas de Per, Colombia y Boliia, y se sabe
de acciones que se hacan en contra de las organizacio-
nes indgenas, destinadas a ser controladas polticamente
-no podan ser inluidas por la izquierda- y a socaar la
identidad cultural
3
.
Analisis aparte merece el rol de la Iglesia catlica,
que pese a su tradicional trabajo de eangelizacin con
los pueblos indgenas y a la opcin por los pobres que
haba tomado, demor mucho ,con raras excepciones,
en inolucrarse con la lnea de deensa de los derechos
indgenas. Lsta, que ue la primera institucin en traba-
jar con las comunidades indgenas, no supo, en su mo-
mento, dirigir su accin pastoral hacia la interpelacin
de los gobernantes y clases dirigentes para que garanti-
cen espacios de participacin para los indgenas. Las
organizaciones no gubernamentales ,ONGs,, desde su
irrupcin en las regiones mas pobres de los pases
andinos, no manejaron adecuadamente su relacin con
las organizaciones natias, y no priorizaron la promo-
cin y deensa de los derechos tnicos y polticos de
stas -debido, principalmente, a su aan de protagonismo
institucional por lograr el inanciamiento de sus actii-
dades y a prestar mayor atencin al ortalecimiento de
las directrices de sus auspiciadores. Por otro lado, a nom-
bre de la inclusin y la participacin social indgena,
2 Las polticas de desarrollo que se implementaron en la Regin Andina
-con uerte poblacin indgena- desconocieron por completo las
ormas de organizacin tradicional. Las autoridades indgenas ue-
ron sustituidas por representaciones sindicales y de caracter poltico
que contradecan la lgica y la isin originarias.
3 Muy conocido ue el tristemente clebre Pacto Militar-Campesi-
no`, realizado en Boliia por los gobiernos militares ae facto, los que
pretendieron desmoilizar las demandas indgenas y campesinas, y
aislarlas de los moimientos sociales opositores.
estas ONGs se beneiciaron con muchos de los recur-
sos proenientes de Luropa y Lstados Unidos.
Ln general, las legislaciones de los pases andinos
ignoraron los derechos de los pueblos indgenas, lo cual
constituye una contradiccin ya que en el caso de Boli-
ia, Lcuador y Per sus poblaciones indgenas repre-
sentan porcentajes importantes. Las normas legales de
las naciones ignoraban siquiera la identidad indgena y
relejaban ntidamente la caracterstica de Lstados que
renegaban de esta matriz, as como de una sociedad que
apostaba a su modernizacin` pero desconociendo su
realidad multicultural. 1uieron que desencadenarse
muchas moilizaciones de las organizaciones indgenas
para que los gobiernos y sociedades empiecen a darse
cuenta de nuestra caracterstica tnica. Particularmente
en Lcuador y Boliia, en la dcada de los noenta, se
realizaron marchas que por primera ez interpelaban a
sus Lstados y exigan demandas concurrentes con sus
derechos como pueblos dierentes, se exigan tambin
acciones estatales en materia de reconocimiento de te-
rritorios indgenas, deensa de los recursos naturales y
participacin poltica y social. Lstos hechos, que coin-
cidieron con la recordacin de los quinientos anos de
resistencia indgena, hicieron que los Lstados comiencen
a tomar en cuenta a los pueblos indgenas, aquellos que
conorman el sector social mas ulnerable de nuestros
pases. Ahora somos testigos de que los gobiernos, las
instituciones sociales y las propias organizaciones de-
nominadas populares, dan importancia y atencin -aun-
que limitadamente- a los derechos y al bienestar de los
ignorados de siempre.
\a al inicio de este nueo milenio emergieron con
uerza los moimientos indgenas rurales, esta ez apo-
yados por sus hermanos que habitan en las perierias de
las ciudades populosas. Juntos, empiezan a sincronizar
sus demandas con propuestas de mayor energadura
para lograr un empoderamiento poltico, el cual ya ge-
ner cambios proundos en el rostro y la esencia de la
democracia en la Regin Andina. Ln la actualidad, el
tema indgena constituye parte ineludible de las agen-
das de los Lstados: toda la dinamica social esta trans-
ersalmente inluida por l, mientras las polticas pbli-
cas se esuerzan por incluir como prioridad las deman-
das emergentes de estos pueblos. Los ltimos gobier-
nos de las naciones andinas no han escatimado esuer-
zos para lograr concertar con estas organizaciones te-
mas centrales para cada pas, porque esta claro que la
paz social depende -en gran parte- de la solucin de
los problemas que aronta la poblacin indgena y cam-
pesina.
Demandas indigenas: avances y
limitaciones
Las moilizaciones de los pueblos indgenas, tanto en la
Regin Andina como en toda Latinoamrica, se han
articulado a partir de un conjunto de demandas que, de
acuerdo al pas, han tenido caractersticas particulares.
Pasamos a destacar sus principales maniestaciones.
Reconocmento de a dentdad cutura
Desde la conquista espanola el aspecto mas agredido
ha sido la identidad tnica de los originarios habitantes
de Amrica. Con la religin, la poltica y la economa, se
ha atentado contra el unierso intangible de los pueblos
indgenas, aquello que los hace dierentes y que caracte-
riza su orma de iir en relacin a la naturaleza y al
cosmos. Primero los conquistadores, que llegaron in-
cluso a decir que los indgenas no tenan alma`, y des-
pus las repblicas independientes, nunca reconocie-
ron que los originarios tenan el derecho a continuar
desarrollando su ida en base al legado dejado por sus
antepasados y que haba periido, desde tiempo inme-
morial, en armona con el medio ambiente. La identi-
dad cultural que deienden los pueblos indgenas tiene
que er con la conciencia colectia de pertenencia a un
grupo, cuyas caractersticas los hace particulares para
participar en un espacio poltico y social. Lsto tiene
que er con el conjunto de elementos socioculturales
que se constituyen en un patrimonio heredado, el cual
debe conserarse. Ls por ello que la identidad auto-
identiica`, y expresa el sentimiento y la conciencia de
pertenecer a una colectiidad con caractersticas dis-
tintias de un conglomerado mas amplio, que se ex-
presa con su sistema de alores asimilados de la cultura
occidental.
La lucha para que los Lstados reconozcan la identi-
dad cultural indgena ha sido larga y dicil, las elites
gobernantes relegaron a los indgenas a condiciones de
marginalidad y les negaron sus alores tradicionales.
1odaa la igencia de los derechos a la identidad origi-
naria esta incompleta, se ha aanzado mucho en mate-
ria legislatia, pero es poco lo que se percibe en los he-
chos, porque la sociedad y las polticas de Lstado conti-
nan siendo excluyentes, integradoras y hasta cierta or-
ma racistas.
Por ello, las moilizaciones indgenas en la regin y
en Amrica Latina han apuntado a que los gobiernos y
las instituciones sociales les reconozcan sus derechos a
la identidad cultural, porque es a partir de ella que se
posibilita la participacin poltica, no slo como un he-
cho de poder sino como una airmacin de lo propio y
lo dierso.
Partcpacn potca
Desde la poca de la independencia los destinos de las
emergentes naciones libres han sido dirigidos por cla-
ses y partidos polticos que siempre ignoraron la pre-
sencia indgena y les desconocieron la importancia que
ello trascenda para construir Lstados slidos y
participatios. Ln un principio, a los indgenas ni siquiera
se les permita otar para elegir a los representantes de
las instituciones pblicas, y despus, tomando en cuen-
ta su alor demograico y ya pasada la mitad del siglo
XX, se les permiti otar pero no elegir, el sistema po-
ltico uncionaba para que con el oto indgena se cons-
tituyan gobiernos de los no indgenas`, que casi siem-
pre se conertan en erdugos de los habitantes origina-
rios del continente.
Los pueblos indgenas, cansados de que las clases
dominantes sean los protagonistas polticos y que las
democracias slo siran para beneiciar a estos sectores
minoritarios en desmedro de la mayora indgena, plan-
tearon de manera contundente su derecho a la partici-
pacin poltica y social institucionalizada. Demandaron
que sean los mismos pueblos indgenas los que elijan a
sus autoridades, que constituyan libremente sus gobier-
nos y que deinan su propio destino. Lxigieron, tam-
bin, su derecho a usar mecanismos tradicionales de
insercin y de protagonismo en la democracia.
La participacin poltica de los indgenas se entien-
de como el copamiento de los espacios de poder, don-
de su identidad y derechos guen la capacidad de sus
pueblos para deinir autnomamente sus destinos. Lsto
conllea a una participacin en todos los procesos de
toma de decisiones y a niel de todas las instancias del
Lstado y la sociedad, y signiica, ademas, la ocupacin
de espacios polticos que les garanticen su propio ac-
cionar en las dinamicas polticas actuales.
Terrtoro
Ll territorio es la demanda undamental de los pue-
blos indgenas y ellos lo comprenden como e e.acio
.ocioecovvico ocvaao , o.eao ae forva traaiciova, aovae ae
.arroav .v riaa f.ica , e.iritva, es el habitat que les ga-
rantiza sus necesidades materiales y donde realizan sus
tradiciones, costumbres, organizacin y conocimientos
ancestrales. La concepcin indgena del territorio com-
prende la propiedad de los recursos del subsuelo, del
suelo, del sobresuelo y del uelo, es, ademas, el lugar
sagrado donde moran sus antepasados protegiendo a
sus amilias y a la naturaleza que les proporciona los
medios para sobreiir.
Por ello, se puede decir que el territorio es la base
material y espiritual que garantizara la existencia de los
pueblos indgenas y iabilizara su desarrollo econmi-
co, poltico y social. Sin embargo, la historia de la tierra,
en tanto recurso, muestra hasta ahora una realidad con-
lictia y de constante enrentamiento entre los dier-
sos sectores inolucrados, a pesar de contarse en todos
los pases andinos con instrumentos jurdicos que pro-
tegen y garantizan la consolidacin de los derechos de
estos pueblos sobre sus tierras tradicionales. Los terri-
torios indgenas son respetados en base al espritu del
Conenio 169 de la Organizacin Internacional del 1ra-
bajo ,OI1,, sobre Pueblos Indgenas y 1ribales -ratii-
cado por todos los pases del area andina-, por lo que
no se considera a stos una simple propiedad agraria,
sino un conjunto de recursos que permiten la repro-
duccin social, econmica y cultural de un pueblo.
Ln la actualidad emos que en la mayora de los pa-
ses puede haber suiciente tierra en relacin a su pobla-
cin, pero el problema es que estan mal distribuidas, y
las que presentan mejor calidad para el desarrollo de la
actiidad agrcola y ganadera, as como una ubicacin
cercana a los centros urbanos, estan en manos de secto-
res priilegiados. Para resoler este tema, los indgenas
Pese a todos los hechos histricos que pretendieron
ignorar y asimilar a la poblacin originaria dentro de la
cultura y la sociedad occidentales, hoy los pueblos ind-
genas son una realidad tangible y protagnica en los
pases andinos, generando incluso cambios en las es-
tructuras polticas de los Estados y de sus sistemas de-
mocrticos.
"

piden polticas agrarias con equidad y oportunidad, que
garanticen programas de asistencia tcnica planiicada,
inersiones sostenidas en el area rural y el mejoramien-
to de las legislaciones sobre tierra y recursos naturales,
que respondan al inters de cada pas pero particular-
mente al de los indgenas. De esta orma, queda claro
que la principal demanda es la de tierras o territorio, y
sta ha sido, en los ltimos anos, la bandera enarbolada
por organizaciones indgenas y por campanas electora-
les de partidos con ascendencia indgena
4
.
Desarroo con dentdad
Ln la dcada de los sesenta, los pases industrializados
implementaron polticas de cooperacin al desarrollo
para la Regin Andina y otros pases del continente,
las cuales tenan la caracterstica de importar ormas
de produccin, organizacin y distribucin en base a
lgicas extranas y contrapuestas a las practicadas por
las comunidades indgenas. Lsta accin -que pudo ser
de buena e- desarticul las ormas tradicionales soli-
darias de producir y distribuir, atent contra las tecno-
logas originarias que durante siglos garantizaron un
desarrollo iablemente sostenible y de respeto a la na-
turaleza, y siri para desacreditar los conocimientos
cienticos utilizados desde siempre por los pueblos
indgenas.
Lsta realidad -en la que se ha impuesto la isin del
desarrollo occidental- origin que los pueblos indge-
nas reaccionen y exijan respeto a sus ormas de ida, a
que no se les imponga modelos oraneos y a que se les
permita a ellos mismos decidir sus propias prioridades,
plantean un desarrollo que no se excluya de la dinamica
mundial y globalizadora, pero que respete y promuea
los alores tradicionales, que tienen mucho que aportar
y poco que imitar, sobre todo en la perspectia de la
sostenibilidad y la equidad. Por otro lado, la exigencia
indgena a que se respete su orma de desarrollo tiene
que er con la dramatica situacin de pobreza en que se
encuentran, ivaicaaore. ecovvico. vo. aevve.trav qve a o
brea ev o. a.e. avaivo. tieve cara ae ivageva, qve a. area.
babitaaa. or covvviaaae. ivageva. .ov bo.ove. ae eageraaa
obrea , vargivaciv. lasta ahora las acciones empren-
didas por los Lstados para superar la pobreza han sido
insuicientes y mal orientadas, debido principalmente a
que han impuesto modelos de desarrollo exgenos
orientados a la acumulacin materialista en desmedro
de las practicas tradicionales indgenas, basadas en la
armona con la naturaleza y la sincrona con los ele-
mentos ticos de solidaridad y espiritualidad.
Defensa de os recursos naturaes
Ante la depredacin y el saqueo de los recursos natura-
les por parte de intereses transnacionales, los indgenas
en los pases andinos han abanderado la deensa de los
recursos naturales
5
. Las organizaciones indgenas han
incluido en sus plataormas polticas y econmicas la
deensa intransigente de los recursos naturales renoa-
bles ,como la biodiersidad, y no renoables ,como los
hidrocarburos y los minerales,.
la sido una constante que las clases dirigentes sean
cmplices de polticas entreguistas` de nuestros recur-
sos naturales. Lstas han relegado las oportunidades de
desarrollo de los pueblos indgenas, en cuyos territorios
es donde se encuentran las mayores riquezas y reseras
de recursos naturales. Por ello, otra de las demandas
que ha merecido la prioridad de estas organizaciones es
la deensa de los recursos estratgicos, como los hidro-
carburos. Ln Boliia, en el ano 2003, se desat una re-
uelta popular liderada por indgenas rurales y de las
ciudades en rechazo de las polticas de exportacin de
gas, que slo beneiciaban a las transnacionales, la con-
tundencia de las moilizaciones, que tuieron su epi-
centro en las areas rurales de La Paz y la ciudad aymara
de Ll Alto, oblig a renunciar y salir del pas al ex presi-
dente Gonzalo Sanchez de Lozada.
De ah que la deensa de los recursos naturales y su
aproechamiento a aor de los intereses nacionales ha
sido liderada por los moimientos indgenas, y hasta la
echa emos que los logros alcanzados son signiicati-
os. Lstas moilizaciones indgenas se han entroncado
con el conjunto de las demandas de los otros sectores
de la sociedad.
4 Ls ilustratio lo que ha pasado en Lcuador y Boliia, donde las orga-
nizaciones indgenas o los partidos con ascendencia indgena, en los
dierentes procesos electorales, han hecho del tema de la tierra y el
territorio uno de los puntos centrales de sus propuestas polticas.
5 Organizaciones indgenas de la regin han realizado diersas mar-
chas para deender los recursos naturales de sus pases. Ln Per
como en Boliia han existido moilizaciones para deender los re-
cursos orestales y la biodiersidad, as como tambin han sido mo-
tiadas por el tema de los hidrocarburos. Ln Lcuador los indgenas
han desarrollado contundentes acciones contra la presencia de em-
presas petroleras.
Garantas jurdcas
lasta la echa, todas las conquistas logradas por los
moimientos indgenas han sido acompanadas por exi-
gencias para que stas sean incluidas en las legislaciones
nacionales, ya sea con alcances constitucionales o en
leyes especiales. Lsto se ha logrado notoriamente en las
reormas constitucionales que han lleado adelante los
pases andinos: Colombia ,1991,, Boliia ,1994-2004,,
Lcuador ,1998,, Per ,1993, y Venezuela ,1999,. Las
cartas magnas de estas naciones han asumido el carac-
ter multitnico de sus Lstados, y se han incluido dere-
chos a la identidad cultural, la tierra, la educacin, la
salud y los recursos naturales, pero es an muy inci-
piente el reconocimiento de los derechos polticos ,par-
ticipacin y gestin del poder pblico,.
Los aances legislatios en algunos pases y en areas
particulares han sido sobresalientes, pero todo se ha isto
perjudicado por la carencia de reglamentacin y meca-
nismos operatios para el ejercicio de derechos ya legi-
timados
6
. Otra de las limitaciones del ejercicio pleno de
los derechos indgenas conquistados ha sido que las le-
yes no se diundan entre los que administran justicia o
ejercen jurisdiccin y competencia, las autoridades na-
cionales, pese a existir dicha legislacin, no la aplican o
la ignoran deliberadamente. Ln otro escenario, tambin,
las leyes existen pero se carece de institucionalidad para
aplicarlas adecuada y oportunamente, en otras palabras,
hay leyes que aorecen a los indgenas, pero no se las
cumple.
El largo camino por la
participacin politica
La emergencia de los moimientos indgenas y sus con-
tundentes logros en Colombia, Lcuador, Boliia, Per
y Venezuela, ha hecho que la democracia, que hasta haca
poco slo sera a algunos sectores sociales, empiece
una progresia inclusin de la poblacin excluida. Lsta
conquista, que ha sido aun arrancada por lo general con
sangre, posibilit que las leyes que excluan cualquier
orma de apertura democratica se modiicasen a aor
-aunque tmidamente- de los dierentes sectores socia-
les y, en particular, de los indgenas.
1odo este proceso sostenido de reiindicacin de-
mocratica ue acompanado con importantes
moilizaciones indgenas contra el Lstado, y ueron tan
contundentes que obligaron a que los gobiernos asu-
man con amplitud su condicin pluricultural. Lsto nunca
estuo en los planes de las clases dirigentes que
usuructuaron el poder, para stos ue dicil asimilar la
prdida de los priilegios que haban detentado a costa
de la conculcacin de los elementales derechos indge-
nas.
Situaciones internas y externas que se dieron en la
transicin del siglo XX al XXI hicieron posible que nues-
tras sociedades muestren su erdadero rostro, que las
instituciones se nutran de lo indgena y que el poder ya
no exprese los intereses nicamente de las elites domi-
nantes. Ls importante recordar el proceso de acumula-
cin social y poltica de los ltimos anos, cuando los
pueblos indgenas despertaron despus de mas de qui-
nientos anos de silencio, los hasta ese tiempo inisi-
bles de la sociedad` se moilizaron y lograron de los
gobiernos importantes aances en el reconocimiento
de sus derechos, la lucha por la recuperacin de sus
tierras y la deensa de sus recursos naturales, ademas
de la exigencia de participacin poltica y social, articu-
lan las demandas que ueron acompanadas de
moilizaciones, como huelgas, marchas a las sedes de
gobierno, bloqueos de caminos y hasta amenazas de
alzamiento armado.
Ll empoderamiento indgena se expresa ntidamen-
te en el progresio aance jurdico en materia de dere-
chos indgenas. Ln 1990, Colombia ratiica el Conenio
169 de la OI1
, que reconoce de manera irrestricta los

derechos de los pueblos indgenas. Le sigue Boliia, el
ano 1991, que hace de este instrumento internacional el
mecanismo ordenador para el reconocimiento de los
derechos de los pueblos indgenas, pues posibilita la in-
clusin de derechos demandados sectorialmente en las
dierentes leyes. Ln lo internacional, los moimientos
de actiistas por los derechos humanos y la ecologa
interpelan las polticas economicistas de pases desarro-
6 Ln Colombia, la Constitucin poltica del Lstado reconoce las enti-
dades territoriales indgenas, pero hasta la echa no se ha podido
reglamentar su igencia con los alcances polticos autonmicos que
las organizaciones indgenas han demandado permanentemente.
Ll Conenio 169 de la OI1 sobre Pueblos Indgenas y 1ribales en
Pases Independientes ue aprobado en 1988. Lste instrumento de
derecho internacional ha sido ratiicado por todos los parlamentos
de las naciones andinas, y ha serido para introducir los derechos
indgenas en las nueas reormas constitucionales.
llados y organismos multilaterales de cooperacin, lo-
grando cambiarlas a aor de naciones pobres y con alta
poblacin indgena -como son los de la Regin Andina.
Ademas, el impacto de la globalizacin no es suiciente
para destruir el alor principal de los pueblos, que es la
identidad cultural, por el contrario, y en un escenario
donde las eseras de la ida humana son aectadas por
la dinamica mundial, lo nico que airman los pueblos
es su derecho a ser dierentes. Aqu surge la estima por
lo propio, por aquello que le dierencia a un pueblo de
otro. As emana la realorizacin cultural, como proce-
so estructural de airmacin tnica.
La sintomatica expresin del emergente poder in-
dgena se empieza a dar en los procesos electorales,
para constituir gobiernos locales ,municipios, seccin
de proincias, parroquias, en donde esta participacin
se masiic, no slo para elegir a sus representantes
sino para que se los elija representantes o alcaldes. Lllos
aproecharon el espacio de apertura que propiciaron
las reormas constitucionales en los dierentes pases
para conertirse en administradores del poder local,
donde los recursos pblicos empezaron a inertirse
legtimamente en las obras priorizadas por la propia
comunidad.
Otra clara senal del poder indgena se ha maniesta-
do en los anos noenta, cuando los pueblos indgenas
empiezan a ganar espacios parlamentarios y se percibe
que muchas cosas tienden a cambiar en nuestras demo-
cracias. Constatamos que los partidos que sostenan las
democracias tradicionales perdan capacidad de cono-
catoria, y que los partidos con ascendencia indgena ,as
como sus organizaciones, emergan en el escenario po-
ltico con un uerte apoyo ciudadano, el cual incluso
posibilit que se elijan congresistas indgenas y, como
en el caso de Boliia, que se elija un Vicepresidente in-
dgena en 1993 y que un candidato indgena disputase
en 2002 la eleccin presidencial para el Congreso de la
Repblica.
Las grandes moilizaciones indgenas, que se expre-
saron en marchas y bloqueos de caminos poniendo en
jaque a arios de los gobiernos e interpelando a la de-
mocracia de estos pases, germinaron condiciones a-
orables para su posicionamiento poltico. La expresin
contundente de este posicionamiento signiic que las
democracias ingresen a situaciones de crisis, y que en
arias de las naciones andinas se tenga que conocar a
asambleas constituyentes para reormar las constitucio-
nes que desconocan los derechos de los pueblos ind-
genas
8
. La secuela de conlictos indgenas que se die-
ron en el pasado reciente, motiada por la creciente
moilizacin en pos de sus derechos, pudieron discutir-
se y resolerse en escenarios democraticos, pero lamen-
tablemente los gobiernos no supieron aproechar esta
oportunidad. Ln la mayora de los pases prim la i-
sin caernaria de la poltica, donde la uerza se impo-
na a la realidad y donde la gobernabilidad slo se me-
da por los otos congresales que expresaban los parti-
dos tradicionales
9
, los proyectos de ley que eran plan-
teados por los parlamentarios indgenas, en consulta y
participacin con sus organizaciones populares y terri-
toriales mandantes, ni siquiera eran considerados en las
instancias legislatias, porque la nica agenda que se tra-
taba era aquella que impona los intereses de las clases
dominantes.
Aunque los rostros de las democracias cambiaron,
esto no ue suiciente para que tambin cambien las ins-
tituciones democraticas y la clase poltica que desde siem-
pre se haban hecho del poder. Por ello, los moimien-
tos indgenas, que en un principio haban optado por su
inclusin progresia en los sistemas democraticos, tu-
ieron que salir a las calles y las carreteras para exigir a
la sociedad y el Lstado antiguos derechos que recu-
rrentemente les eran negados. Los partidos indgenas
deinieron diersas estrategias electorales, que contem-
plaban la crtica sostenida al modelo econmico y el
cuestionamiento a las sociedades nacionales, conside-
radas racistas y seriles al imperialismo. Ln Boliia, el
Moimiento al Socialismo ,MAS, de Lo Morales, ade-
mas del elemento indgena, introdujo tambin en su
estrategia la propuesta de los partidos de izquierda y el
discurso antiglobalizacin. lelipe Quispe, del Moimien-
to Indgena Pachakuti, utiliz un discurso mas tnico:
reiindic el aporte de los pueblos indgenas y el dere-
8 Ln 199, a raz de las moilizaciones indgenas que se dieron en
Lcuador y que impugnaron al sistema democratrico, se orz la con-
ocatoria a la Asamblea Constituyente. Ln Venezuela, el discurso
populista del presidente Chaez, que tuo apertura hacia los indge-
nas, reconoci importantes derechos a la poblacin originaria del
pas. Por su parte, en Boliia, en la agenda de octubre de 2003 -la
cual se impuso despus de que los moimientos populares indgenas
derrocaran al presidente Sanchez de Lozada- se concert la prxi-
ma conocatoria a una Asamblea Constituyente.
9 La crisis del sistema democratico representatio ue expresada en la
inestabilidad de los gobiernos de la regin. Ln Lcuador, los moi-
mientos sociales echaron a dos presidentes elegidos democratica-
mente ,Abdala Bucaram y Jamil Mahuad,, en Per pas algo similar
con la expulsin de Alberto lujimori, mientras que, en Boliia, Gon-
zalo Sanchez de Lozada, pese a tener respaldo congresal, tuo que
renunciar y autoexiliarse en los Lstados Unidos.
"
cho a la participacin plena. Ambos, sin embargo, ex-

plotaron habilmente la acumulacin poltica de mo-
imientos sociales que, en tanto lderes de organizacio-
nes sectoriales, haban logrado. Lsta orma de graicar
el pas leant sentimientos latentes de la poblacin in-
dgena -particularmente aymara y quechua-, la cual e
la llegada del Pachakuti` ,el retorno del tiempo y el
espacio en el mundo andino, como la instauracin de
una nuea situacin para el pueblo.
Ln este contexto de mucha signiicacin tnica para
el pas es que los partidos indgenas manejaron su dis-
curso de interpelacin a la clase poltica tradicional. Lo
Morales apel a su origen aymara para reiindicar la
participacin de los indgenas en el poder, y utiliz la
deensa de la hoja de coca incluso como un smbolo
anti-imperialista`. lelipe Quispe, por su parte, utiliz
la acumulacin social de las moilizaciones indgenas -
las cuales cuestionaron la misma existencia del Lstado
boliiano- para desarrollar un discurso electoral orien-
tado a recibir el oto y la preerencia de los aymaras y
quechuas.
Asimismo, la experiencia de Lcuador tuo que er
mucho con los permanentes leantamientos liderados
por la CONAIL y la organizacin LCUARUNARI, pues
el plan indgena ademas de sus planteamientos de ca-
racter tnico introdujo demandas con connotaciones
polticas, conirtindose en una uerza moilizadora y
propositia del pas. Desde las bases, los indgenas ecua-
torianos tejieron redes de moilizacin que implicaron
una nuea orma de presencia en la sociedad y el Lsta-
do, las cuales lleaban inclaudicablemente hacia la cons-
truccin de un Lstado plurinacional. Una caracterstica
del moimiento indgena en el Lcuador ue que, desde
su nacimiento, ha mantenido una posicin crtica e in-
dependiente ante los distintos gobiernos de turno y
partidos polticos, lo que le permiti airmarse y obte-
ner el apoyo de otras organizaciones no indgenas para
alcanzar sus reiindicaciones. Ll moimiento indgena
no slo se caracteriz por su posicin cuestionadora,
sino por su participacin social y poltica moilizada,
los nicos medios que tenan para hacer escuchar sus
necesidades.
Sostenidamente, la bsqueda de nueos espacios de
poder hizo que los indgenas echaran del gobierno al
presidente Jamil Mahuad en 2000, y que se posesionen
-aunque slo por unas horas- del Palacio de Gobierno,
preio a ello, incluso, se haban implementado ya parla-
mentos populares que deinan planes de autodetermi-
nacin. 1ambin, ue signiicatio que el moimiento
indgena ecuatoriano llegue a experimentar por arios
meses el ejercicio del poder junto al presidente Lucio
Gutirrez, ocupando incluso la Cancillera de la Rep-
blica a tras de la lder Nina Pacari. loy, el moimien-
to indgena constituye una de las uerzas de mayor opo-
sicin al actual gobierno, del que antes ue parte y al
que ahora considera traidor. Ln este momento, los in-
dgenas ecuatorianos han decidido mayoritariamente ol-
er a sus bases para replantear sus estrategias polticas y
reorientar sus acciones, buscan retomar el proyecto
poltico original basado en el ortalecimiento de los
poderes locales y la sincrona entre el discurso y los de-
rechos a la identidad, el desarrollo, la equidad y la parti-
cipacin plena como sujetos dierentes de la sociedad.
Ln Colombia, que ha sido uno de los primeros pa-
ses en propiciar polticas a aor de los pueblos indge-
nas despus de las reormas constitucionales ,1991,, y
en donde se introdujeron importantes aances en ma-
teria de reconocimiento de derechos, la aplicacin y el
ejercicio de los mismos ue sin embargo limitada, hasta
ahora las entidades territoriales carecen de reglamenta-
cin para concretar los alcances autonmicos. Aunque
la presencia indgena en este pas no es preponderante,
su importancia poltica en la dcada de los noenta ha
inluido y trascendido incluso en sus ecinos pases
andinos, particularmente por la capacidad organizatia
y el liderazgo de la Organizacin Nacional Indgena de
Colombia ,ONIC,. Pese a los aances que han logrado
los indgenas colombianos, se han isto enueltos en
un uego cruzado entre la guerrilla y los grupos
paramilitares. Desde hace muchas dcadas Colombia se
ha desangrado en una ratricida lucha de guerrillas, donde
las comunidades indgenas han sido las mas aectadas,
permanentemente, las organizaciones indgenas han
Toda la dinmica social est transversalmente influida
por el tema indgena, mientras las polticas pblicas se
esfuerzan por incluir como prioridad las demandas emer-
gentes de estos pueblos. Los ltimos gobiernos de las
naciones andinas no han escatimado esfuerzos para lo-
grar concertar con estas organizaciones temas centra-
les para cada pas; porque est claro que la paz social
depende de la solucin de los problemas que afronta la
poblacin indgena y campesina.
inertido esuerzos para aportar a que se logre una pa-
ciicacin, pero como respuesta slo han recibido agre-
siones y matanzas. La principal raccin guerrillera, las
lARC, ha reclutado con amenazas y chantajes a miles
de indgenas de las dierentes regiones, siriendo s-
tos como carne de cann` a una causa extrana e in-
comprendida.
1ambin, con el objetio de atacar a la guerrilla, los
gobiernos colombianos han militarizado los territorios
indgenas y desplazado orzosamente a las comunida-
des, agrediendo sus ormas de organizacin social tra-
dicional y, lo peor de todo, mirando a los indgenas como
objetios militares, tipiicandoles de cmplices y encu-
bridores de los leantados en armas. Lderes indgenas
han denunciado que en el escenario de conlicto en el
que ien, no slo la guerra los esta matando, sino que
la desnutricin, el hambre y las enermedades estan ha-
ciendo de las suyas con la poblacin originaria. De esta
orma, en Colombia, las demandas de participacin in-
dgena han sido subordinadas a generar condiciones de
paciicacin y eliminacin de la insurgencia, y quizas
sea ste el motio por el que los aances en materia
legislatia indgena no prosperen, al encontrarse el pas,
y en particular las areas indgenas, en un estado de per-
manente conlicto armado. Los pueblos indgenas han
sobresalido mas intensamente en sus protestas en estas
dos ltimas dcadas, planteando temas como la deensa
del medio ecolgico, la oposicin a la explotacin
indiscriminada de recursos naturales y la airmacin de
la identidad cultural.
La moilizacin tnica comienza a inales de los anos
sesenta e inicio de los setenta, en apoyo a un moimien-
to campesino que iba en contra de la alta de polticas
para acceder a la tierra y de su deiciente distribucin,
rente a una situacin que beneiciaba a unos pocos te-
rratenientes y que mas tarde distanciara a campesinos
de indgenas, debido a que stos ltimos tenan otra
concepcin y signiicacin de la tierra, otra organiza-
cin social y otra expresin cultural. Ls as que la ONIC
consolida su presencia con acciones reiindicatias e
inluencias polticas. Ll ano 1991, a tras de una Asam-
blea Nacional Constituyente, surge la oportunidad de
cambiar la etusta Carta poltica que desconoca los
derechos indgenas. Como resultado de sta, se obtiene
el reconocimiento y la proteccin por parte del Lstado
a la diersidad tnica y cultural, el resguardo a la propie-
dad colectia de la tierra, la conseracin de los recur-
sos naturales y el derecho a ocupar dos curules en el
Senado de la Repblica. Pese a todos estos logros obte-
nidos por los indgenas colombianos, es eidente que
siguen existiendo conlictos, si se considera la explota-
cin de hidrocarburos y minerales, empresas agro-
industriales y ganaderos que aectan a la propiedad de
la tierra y a la calidad de ida. Ls por eso que se hace
necesario consensuar una Carta poltica mas integral,
que incorpore a los pueblos indgenas en la perspectia
de ampliar y consolidar sus derechos.
Ln el Per, pas andino en donde los aances en
materia de derechos indgenas han llegado tardamente,
las organizaciones todaa no han encontrado espacios
slidos para la conquista de sus demandas en la pers-
pectia tnica. Ln la sierra, donde se concentra una im-
portante poblacin quechua, las organizaciones indge-
nas son representadas por estructuras sindicales que
priorizan opciones de clase, muy lejanas de la auto-iden-
tiicacin cultural. Durante el periodo de la guerrilla
maosta de Sendero Luminoso, la poblacin indgena
de la sierra y la sela se io enuelta en la oragine de la
iolencia, muchas comunidades ueron ctimas de ge-
nocidio por las columnas insurgentes, o ueron agredi-
das por el ejrcito. Los indgenas iieron situaciones
crticas, siendo acusados por ambos bandos de trai-
cin` en una guerra entre el Lstado y la guerrilla en la
cual no tenan parte, pero de la que lamentablemente
padecieron sus consecuencias.
Ln los ltimos anos los indgenas aymaras y de la
Amazona, que son los que tienen el mayor niel de
conciencia sobre su identidad tnica, han sido protago-
nistas de importantes moilizaciones que han exigido
participacin poltica, en el sur andino las protestas han
llegado incluso a situaciones de iolencia por el control
de los gobiernos locales. Sin embargo, en Per, las
moilizaciones no han tenido la contundencia ista en
pases ecinos como Lcuador y Boliia, quizas debido a
la inexistencia de una organizacin central indgena que
dirija y anguardice` las moilizaciones con demandas
de caracter poltico, econmico y social. Ll gobierno
del presidente Alejandro 1oledo
10
, con el protagonismo
de su esposa, la antroploga Lliane Karp, abri arios
mecanismos para la participacin indgena en los asun-
tos pblicos, pero no hubo una respuesta adecuada de
10 Ll presidente peruano Alejandro 1oledo en reiteradas oportunida-
des ha deendido su origen indgena quechua, y desde esta condi-
cin ha prometido reconocer los derechos y oportunidades de los
pueblos indgenas.
lderes y organizaciones para aanzar en su posiciona-
miento poltico, e incluso esta apertura gener conlic-
tos internos entre algunas entidades indgenas.
Ln Venezuela, con la llegada al gobierno del presi-
dente lugo Chaez, se dio un giro importante en el
reconocimiento de los derechos indgenas. Pese a que
la poblacin indgena no supera el 2 del total del pas,
la nuea Constitucin Boliariana incluy los derechos
a la identidad, a tierras, a la cultura y a la participacin,
y, aun, una indgena lleg a ser icepresidenta de la Asam-
blea Nacional. As, los indgenas enezolanos ueron
aorecidos por los cambios estructurales que se dieron
en el pas, sus demandas ueron incluidas dentro de las
conquistas que los sectores populares lograron despus
de la realizacin de la Asamblea Constituyente. Pero,
pese a la coyuntura aorable a los indgenas, todaa es
limitada la capacidad de moilizacin de sus organiza-
ciones, hecho que posterga la necesidad de una real
participacin en la dinamica poltica y en la institucio-
nalidad democratica.
La globalizacin ue atacada por los moimientos y
partidos indgenas, que la consideraron como una he-
rramienta del neoimperialismo`, que no conceba l-
mites ni ronteras. Denunciaron que este proceso pol-
tico y econmico pretenda acabar con los derechos y
alores de los pueblos indgenas, por lo que cuestiona-
ron el modelo al considerarlo un mecanismo de cons-
tante aniquilamiento cultural y econmico, donde los
conceptos de oportunidad, igualdad y justicia slo re-
sultaban uncionales al sistema. Los lderes indgenas
responsabilizaron al neoliberalismo de la pobreza de los
indgenas, la cual es cada ez mas crtica, y que, de con-
tinuar las polticas de libre mercado, los pases con ma-
yora de poblacin indgena no tendran uturo. Una de
las banderas enarbolada es la oposicin al rea de Li-
bre Comercio de las Amricas ,ALCA,, que los gobier-
nos latinoamericanos estan discutiendo con Lstados
Unidos y que los moimientos indgenas consideran que
sera nocia para las economas regionales, al existir una
gran brecha entre los pases en as de desarrollo y el
gigante del norte.
Otro tema abordado y deinido como estratgico
por los moimientos indgenas ue el reerido a la co-
rrupcin imperante en nuestros pases, as, se utilizaron
casos bullados de corrupcin para desprestigiar el ac-
cionar de los partidos polticos tradicionales, y se criti-
caron los discursos que planteaban grandes propuestas
de cambio, un manana mejor`, y que quedaron en al-
sas promesas, por ello, estos moimientos pusieron es-
pecial nasis en el aspecto de la credibilidad. De hecho,
el progresio debilitamiento de los partidos polticos, a
consecuencia de un sistema poltico maltratado y per-
turbado por un estado de corrupcin a dierentes nie-
les, y a la poca capacidad de stos para arontar proce-
sos de apertura democratica, generaron un sentimiento
colectio de desconianza y resistencia de parte de los
ciudadanos, el que ue habilmente aproechado por los
partidos y moimientos indgenas.
La participacin indgena y campesina en la poltica
ha sido recurrente en la historia de los pases andinos,
pero nunca ha sido capaz de posicionarse en escenarios
que les permita incidir en las acciones del Lstado y la
sociedad. Los moimientos indgenas que surgieron a
partir de las repblicas se han caracterizado por un con-
tenido mas ideolgico que de conocatoria social, pues
no han tenido capacidad para articular una estrategia
emancipadora. Durante dcadas, los pueblos indgenas
se conirtieron en sujetos pasios de polticas que desco-
nocan el caracter multitnico de las naciones en que
ian desde la colonia, y que imponan estructuras cul-
turales contrarias a sus ormas de ida. Ls as que la
organizacin territorial en la Regin Andina
11
ue susti-
tuida por instituciones modernas de corte sindical, cuyo
eje articulador era el salarialismo` de enoque clasista.
Las autoridades originarias, por ejemplo, como el vav
o el ;iaata, ueron ctimas del tutelaje sindical y reem-
plazadas por el dirigente del sindicato agrario o de la
cooperatia rural, en sus sitios sagrados, como la waca`
,santuario religioso andino,, se erigieron capillas cristia-
nas, y en la atencin de salud se proscribi la medicina
tradicional.
Avances constitucionales en el
reconocimiento de los derechos
politicos indigenas
Ln la Regin Andina se reconoce constitucionalmente
a los pueblos indgenas, en unos pases en mayor medi-
da que en otros. 1odos los textos constitucionales co-
rresponden a reormas constitucionales o Asambleas
11 Los pases andinos orman parte de la amazona, y todos son miem-
bros del Pacto Andino y tambin de la Organizacin del 1ratado de
Cooperacin Amaznica. Boliia, al tener el territorio de la Cuenca
del Plata, es miembro especial del MLRCOSUR.
"
Constituyentes de la ltima dcada del siglo XX. Los

Lstados empiezan a reconocerse como plurinacionales,
plurilinges y multiculturales, y abren espacios polticos
de participacin que por lo general se dan en los ambi-
tos del poder local y regional. Ls necesario precisar que
en el tema de los derechos indgenas los aances son
notorios, mas an en lo que corresponde a la identidad
cultural y al territorio como espacio autnomo de ges-
tin y desarrollo. Ln el orden internacional, han jugado
papeles importantes los conenios y tratados, como el
Pacto de San Jos sobre Derechos lumanos, el Cone-
nio sobre la Biodiersidad y, en particular, el Conenio
169 de la OI1 sobre Pueblos Indgenas, que han sido
instrumentos de apertura para los aances en materia
de reconocimiento de los derechos indgenas, en todos
los pases, este conenio de la OI1 ha serido para pre-
cisar los alcances de las reormas constitucionales y la
inclusin de los derechos indgenas en el conjunto de
las legislaciones.
Pero, una ez aprobadas las nueas constituciones,
las moilizaciones y acciones mediante las cuales los
indgenas presionaron e hicieron conocer sus deman-
das perdieron mucho de su capacidad interpeladora, y
sus conquistas -particularmente polticas- no lograron
la contundencia y los objetios que esperaban. Despus
de la inclusin de sus derechos, se ieron obligados a
participar en procesos polticos dentro de sistemas de-
mocraticos que continuaron con el iejo estilo de po-
der y que desconocan las ormas tradicionales de parti-
cipacin y ejercicio de la autoridad. Lsto ha lleado a
una situacin de incompatibilidad de las propuestas in-
dgenas con la isin del mundo occidental, porque esta
ltima asume alores donde se priilegia el indiidualis-
mo y la isin lineal de la historia, en contraposicin de
la lgica indgena undada en la solidaridad y reciproci-
dad, ademas de su concepcin cclica del tiempo y el
espacio.
Analizamos a continuacin los logros que se han
logrado en los pases andinos en materia de reconoci-
miento constitucional de los derechos indgenas.
Coomba
La Asamblea Nacional Constituyente, realizada en Co-
lombia en el ano 1991, surge como una respuesta a un
conjunto de hechos, presiones, marchas y bloqueos de
los sectores sociales democraticos, entre los cuales se
encontraban tambin los moimientos indgenas. Lsta
iniciatia surge, undamentalmente, en busca de una
modernizacin y adecuacin de las normas constitu-
cionales a la realidad histrica que ia Colombia. Ln-
tre los aances constitucionales que se han dado en este
pas, destacamos el reconocimiento y la proteccin de
la diersidad tnica y cultural ,art. ,, la creacin de dos
senaturas elegidas en circunscripciones especiales ind-
genas ,art. 11,, el ejercicio de la autoridad tradicional
con acultades de aplicar la justicia comunitaria, el reco-
nocimiento del caracter no enajenable de los resguar-
dos comunales y el gobierno de los territorios indge-
nas segn usos y costumbres de sus comunidades, con
capacidad de deinir polticas de desarrollo autnomas
,art. 330,.
Si bien se obtuieron grandes aances en materia de
derechos en aor de los pueblos indgenas, estas nor-
mas ueron limitatias en relacin a su concordancia
con los derechos de los demas sectores sociales, los al-
cances constitucionales ubicaron el tema indgena como
un rgimen especial, e incluso aislado, ya que los bene-
icios slo eran posibles en un ambito nicamente ind-
gena y muy distante del conjunto jurdico de Colombia.
1ambin es importante precisar que Colombia ue el
primer pas andino que introdujo en su Constitucin
los derechos indgenas. Lsto quizas ue posible porque
la poblacin indgena del pas es minoritaria en relacin
a la poblacin nacional, y porque en las ltimas dcadas
ha iido en permanente conlicto blico entre las gue-
rrillas insurgentes y el Lstado, donde los mas damnii-
cados han sido los pueblos originarios. Ln todo caso,
son destacables los aances logrados en materia consti-
tucional, a pesar de que la demora en la aplicacin de
leyes y normas puede generar un retroceso, y poner en
riesgo la iabilidad poltica de los pueblos indgenas y
su insercin plena en el sistema democratico.
El empoderamiento indgena se expresa ntidamente en
el progresivo avance jurdico en materia de derechos
indgenas. En 1990 Colombia ratifica el Convenio 169 de
la OIT, que reconoce de manera irrestricta los derechos
de los pueblos indgenas. Le sigue Bolivia, el ao 1991,
que hace de este instrumento internacional el mecanis-
mo ordenador para este reconocimiento, ya que posibi-
lita la inclusin de derechos demandados sectorialmente
en las diferentes leyes.
Ecuador
Ln Lcuador se han logrado grandes aances en el tema
reiindicatorio de los pueblos indgenas, esto gracias a
sus permanentes moilizaciones y a su participacin en
la Asamblea Nacional Constituyente. Ll pas, con una
mayoritaria poblacin indgena, ha incluido en su Cons-
titucin ,1998, importantes garantas a los derechos de
los pueblos indgenas, esto ha implicado una apuesta
del Lstado para hacer iable la participacin de un sec-
tor social, que ademas de haber sido marginado histri-
camente expresa un potencial poltico importante en la
sostenibilidad del sistema democratico y del uturo como
pas.
Los temas indgenas que se recogieron en la Consti-
tucin tienen que er con el reconocimiento de lo
pluricultural y multitnico ,art. 1,, el derecho a la identi-
dad cultural y al respeto a su condicin humana ,art.
24,, la propiedad de sus tierras comunitarias de orma
gratuita, el usuructo, la conseracin y el aproecha-
miento de sus recursos naturales ,art. 84, y la creacin
de circunscripciones territoriales indgenas con repre-
sentacin poltica ,art. 224,. Lstos aances concretos
ueron complementados con otros de caracter social
inculados a la educacin, la salud y los sericios basi-
cos. Por otro lado, se obtuieron aances en el proyecto
poltico de tierras y territorio, as como en la recompo-
sicin territorial, la airmacin del concepto de nacio-
nalidades indgenas, la consolidacin de la participacin
poltica indgena y el derecho de consulta sobre temas
releantes a los pueblos indgenas, ademas de la apro-
bacin de instrumentos jurdicos internacionales como
el Conenio 169 de la OI1.
Venezuea
Los resultados importantes sobre derechos indgenas
de la Asamblea Nacional Constituyente, en Venezuela,
podemos sintetizarlos en el reconocimiento de la exis-
tencia de pueblos originarios, de sus derechos cultura-
les e idiomas, y en la participacin de indgenas en la
planiicacin y coordinacin de polticas del Lstado,
reconoce, tambin, el derecho territorial de los pueblos
indgenas, as como la posibilidad de tener municipios
indgenas en sus regiones, crea, bajo jurisdiccin espe-
cial, la capacidad de aplicacin de justicia en sus territo-
rios y se dispone mandato especial al Deensor del Pue-
blo para que proteja los derechos indgenas.
La nuea Constitucin enezolana establece tres re-
giones electorales donde se postulan candidatos indge-
nas de orma directa representando a sus respectios
pueblos y organizaciones, tambin ordena que se ela-
boren leyes especiales destinadas a promoer el desa-
rrollo indgena, y otorgarles garantas en sus derechos
tnicos. De esta manera, Venezuela, con una poblacin
indgena no tan signiicatia, como en otros pases
andinos, dio un salto cualitatio en materia de derechos
de su poblacin natia.
Peru
Los logros constitucionales a aor de los pueblos ind-
genas son todaa limitados en el Per. La Constitucin
Constituyente realizada en 1993 otorg el derecho de
las personas a tener su propia identidad tnica y cultu-
ral, pero no reconoci explcitamente el caracter
multitnico del Lstado. 1ambin, en lo reerente a la
denominacin de pueblos indgenas, stos son reconoci-
dos como comunidades campesinas y natias` con
derechos a tierras comunales y a ormas autnomas de
organizacin ,art. 89,, as como se les garantiza la utili-
zacin de sus propios idiomas y la expresin de sus
maniestaciones culturales.
Ln el ambito jurdico y poltico, las comunidades
campesinas y natias ejercen unciones jurisdiccionales
dentro de sus tierras, donde aplican el derecho consue-
tudinario ,art. 149, y pueden crear rondas campesinas
para su deensa y la aplicacin de sus normas
12
. De esta
orma, los alcances constitucionales no se alejan de la
situacin poltica que ia el pas en ese momento, se
tena temor de que las conquistas indgenas en materia
poltica sean aproechadas por los insurgentes, hecho
que posterg un proceso importante de copamiento
poltico con identidad, que se haba dado en la regin
aymara y la sela amaznica. Per todaa tiene pen-
diente incluir en su Constitucin garantas mas amplias
a aor de su poblacin indgena.
12 Las guerrillas que asolaron al Per en la dcada de los ochenta y
parte de los noenta, generaron inseguridad en la poblacin indge-
na, la cual ue ctima de iolencia -e incluso genocidio-, tanto de
parte de los insurgentes como tambin de las uerzas regulares de
seguridad. Lsto lle a que en las comunidades se organizaran ron-
das campesinas`, que constituan grupos comunales armados -pre-
cariamente, y propiciados por el gobierno- para deenderse de las
incursiones y excesos de la guerrilla.
Bova
La Constitucin poltica del Lstado, reormada en e-
brero de 2004, reconoce al pas como multitnico y
pluricultural ,art. 1,, garantiza el derecho indgena a sus
tierras comunitarias de origen, promuee sus derechos
sociales, econmicos y culturales, y otorga la capacidad
a los pueblos indgenas a ejercer en sus jurisdicciones la
justicia comunitaria como solucin alternatias de con-
lictos, en conormidad a sus costumbres y procedimien-
tos tradicionales ,art. 11,. Ln materia de derechos po-
lticos, incluye la existencia de las Agrupaciones Ciuda-
danas y Pueblos Indgenas, como entes con personali-
dad jurdica y habilitados para participar en la orma-
cin de la oluntad popular, postulando candidatos en
todos los procesos electorales conocados para elegir
representantes y constituir gobiernos en el marco del
sistema democratico ,art. 222,.
Los alcances constitucionales preieron que sea una
ley expresa la que norme el uncionamiento de estas
nueas entidades en los procesos electorales. De esta
orma, el Congreso nacional ratiica la ley de Agrupa-
ciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas, donde se reco-
noce a los pueblos indgenas como organizaciones re-
guladas por sus usos y costumbres tradicionales, que
deberan registrarse ante los rganos electorales para
participar en todos los procesos eleccionarios que pre-
la democracia. Por cierto, un aspecto notable en Bo-
liia es que la Constitucin hizo que todas las leyes sec-
toriales ,tierras, participacin popular, educacin, ores-
tal, hidrocarburos, minera, medio ambiente y electoral,
incluyan de manera transersal los derechos de los pue-
blos indgenas. Ll Congreso nacional elabora una ley de
conocatoria a la Asamblea Constituyente, la que re-
dactara una nuea Constitucin donde el tema indgena
sera uno de los aspectos centrales del debate
13
.
8indicalismo, lucha de clases e
indigenas
A partir de los anos sesenta y muy entrados los anos
ochenta, el modelo de desarrollo que se impona en los
pases de la regin se basaba en la lucha de clases, con-
siderado como el nico camino que iabilizara el cam-
bio y la transormacin de la sociedad. Al cuestionarse
el modelo capitalista se airmaba que la nica alternati-
a reolucionaria de lograr justicia, igualdad y participa-
cin sera a tras del socialismo y el comunismo, se
luchaba por destruir el antiguo sistema e imponer una
sociedad igualitaria liderada por las clases populares. Ln
este auge de la lucha reolucionaria para lograr el
empoderamiento de la clase obrera, los indgenas no
ueron tomados en cuenta y, mas an, sus ormas tradi-
cionales de ida eran consideradas un estorbo para el
aance socialista, por detentar estructuras contrapues-
tas al totalitarismo. Los pases andinos ieron nacer
importantes instituciones de caracter clasista, se orga-
nizaron las conederaciones de trabajadores campesi-
nos, como moimientos polticos y sociales que expre-
saban -aunque con un modelo sindical- las demandas
de los indgenas que histricamente haban sido exclui-
dos de la dinamica del Lstado y la sociedad.
Lra ste el momento en que los moimientos mine-
ros, petroleros y abriles se constituan en el contradis-
curso` y, a su ez, en la contrapropuesta ante los plan-
teamientos oiciales. Ls as que el sindicato juega un
papel decisio en las demandas, resistencia y lucha por
sus derechos, los hombres y mujeres indgenas del cam-
po deban ser incorporados de alguna manera al desa-
rrollo, donde la denominacin de campesino` toma
uerza, a pesar del caracter econmico y en desmedro
de lo cultural. A inales del siglo XX, los moimientos
campesinos -que hasta ese entonces haban expresado
ormalmente las reiindicaciones tnicas- entran en
decadencia debido a los conlictos internos y la crisis de
liderazgo, mientras que los nueos ientos que trae la
globalizacin y el neoliberalismo econmico terminan
apabullando los derechos laborales y sindicales. Ll pun-
to de ruptura se inici con la cada del Muro de Berln y
el desplome del sistema socialista en Luropa, hecho que
constituy la prdida de un reerente ideolgico y del
mito de la reolucin popular como medio para la toma
del poder
14
.
13 Lsta preisto para los anos 2005 y 2006 la realizacin de una Asam-
blea Constituyente. Ln ella se estima que habra una representacin
importante de los pueblos indgenas de orma directa, a tras de la
cual plantearan temas inculados a las autonomas, territorios y ju-
risdicciones indgenas.
14 Cuando termina la Guerra lra y sucumben los regmenes socialis-
tas, los militantes actios del marxismo se reugian en los moimien-
tos ecologistas y de derechos humanos. Ln Boliia, muchos militan-
tes e idelogos de los ex partidos comunistas se reposicionaron en
organizaciones no gubernamentales, las cuales trabajan con comuni-
dades indgenas y en areas dedicadas al cultio de la coca, de rojos
se conirtieron en erdes`.
"
Ll espacio dejado por los moimientos sindicales

rapidamente ue cubierto por un emergente moimien-
to indgena, que dej atras las ormas lricas y discursias
de demanda, encaminandose a realizar planteamientos
de concertacin con los Lstados a partir de un modelo
con contenido tnico y con propuestas programaticas y
propositias. Se deja de lado la antigua idea sindicalista
de asaltar el poder por la uerza` y se impone la estra-
tegia de la construccin sostenida del poder`, la cual
implica nueas ormas de relacin con los Lstados y las
sociedades, y la recreacin de los alcances de sus de-
mandas histricas. Los pueblos indgenas plantean pla-
taormas que, partiendo de sus pedidos de caracter sec-
torial, expresan los intereses estructurales de sus pases.
Ln Lcuador, los pueblos indgenas han sido los expo-
nentes de la resistencia a las polticas econmicas de
ajuste impuestas por el londo Monetario Internacio-
nal, en Per, los indgenas de la sela han encabezado
las moilizaciones en deensa del medio ambiente y, en
Boliia, las organizaciones indgenas y campesinas es-
tan a la anguardia de la lucha por los recursos
hidrocarbureros, como es el gas natural.
Movimientos ecologistas y de
derechos humanos
Los cambios producidos a niel mundial sobre el utu-
ro y la sostenibilidad del planeta generaron una nuea
actitud de los pases desarrollados hacia el aproecha-
miento de los recursos naturales, el deterioro del medio
ambiente y la pobreza creciente que padece la mayora
de la poblacin. Lstos problemas ambientales ocasio-
nados por las naciones industrializadas, y sus eectos en
los pases con altos ndices de pobreza, como los
andinos, promoieron una conciencia denominada por
los grupos ecologistas como pensar globalmente y ac-
tuar localmente`. Ll estilo de desarrollo predominante
hasta hoy se basa en la extraccin y explotacin de los
recursos naturales, esta tradicin extractiista perma-
nece hasta nuestros das, pese a los intentos de lograr
un desarrollo sostenible y armnico.
Ante esta realidad, la relacin hombre-naturaleza que
caracteriza a los pueblos indgenas se consolida, ya que
les permite desarrollar una economa de subsistencia
libre de agresin al habitat y al medio ambiente. Lsta
interrelacin basada en trminos de reciprocidad ha
permitido la conseracin y manejo de estos recursos,
proporcionandoles insumos itales a tras de practi-
cas tradicionales de tipo extensio, la cacera y la reco-
leccin de productos silestres de la naturaleza. La lgi-
ca de ocupacin espacial y la relacin de los indgenas
con su naturaleza, de esencia conseracionista, moti
el inters de los moimientos ecologistas europeos, que
realizaron presin a sus gobiernos y a los organismos
multilaterales para que se respeten los derechos de es-
tos pueblos y se asignen recursos inancieros y tcnicos
para apoyar su desarrollo. Desde entonces, la coopera-
cin internacional juega un papel undamental en el es-
tablecimiento de nueas ormas de relacin con los pue-
blos y comunidades indgenas, actitud que para algunos
responde simplemente a la dinamica de modernizacin
de las agencias internacionales, pblicas y priadas de
asistencia, as como al debilitamiento de las capacida-
des inancieras, normatias, tcnicas y ejecutias de los
Lstados para impulsar polticas autnomas.
Se eidencia que el acercamiento de la cooperacin
internacional a la tematica indgena se dio a tras de
las ertientes medioambientales y de derechos huma-
nos, situacin que con el transcurso del tiempo se ha
ido expresando en los programas y proyectos sociales,
que tienen como objetio combatir la pobreza de los
sectores marginados, en donde los indgenas y campe-
sinos expresan el lmite extremo.
La derrota de los partidos
Ll deterioro de la economa, la corrupcin de los go-
biernos, el estilo soberbio de las instituciones partida-
rias y las insatisechas demandas de los moimientos
sociales han generado una crisis en los partidos polti-
cos, mas an cuando los procesos sociales, polticos,
econmicos y culturales se han acelerado a un ritmo
por encima de lo esperado, dejando poco margen a la
hora de conocer sus sntomas y caractersticas. Proce-
En Per, las movilizaciones no han tenido la contunden-
cia vista en pases vecinos como Ecuador y Bolivia, qui-
zs debido a la inexistencia de una organizacin central
indgena que dirija y vanguardice las movilizaciones
con demandas de carcter poltico, econmico y social.
sos que antes emergan en un tiempo de cincuenta anos,
en la actualidad slo necesitan menos de un lustro para
aparecer, ocasionando una conusin general en la co-
munidad poltica y social. La situacin incierta de los
partidos polticos esta inmersa dentro de esta nuea l-
gica, que poco a poco estamos descubriendo. Las cau-
sas mas comunes para esto son muchas, como la cre-
ciente prdida de credibilidad en los polticos, el des-
prestigio social, la desalorizacin de sus unciones y
actiidades en la opinin pblica, y los juicios negatios
sobre la tica que proesan, los priilegios de que gozan
-los cuales contrastan con la situacin de los pases de
la regin-, el nepotismo a escala y la prepotencia in-
justiicada de sus representantes, stos y otros muchos
aspectos son parte de un complejo enmeno que ha
lleado al cuestionamiento de los partidos.
Una aproximacin sociolgica para la comprensin
de este enmeno tiene que er con la modernizacin,
en la que los aspectos de la disminucin de la poblacin
rural, la mayor alabetizacin en la poblacin, la canti-
dad de proesionales que proienen de estratos sociales
marginados, la creciente cobertura de los medios de
comunicacin, la educacin y la tecnologa, han genera-
do la necesidad de un sistema poltico mas complejo y
heterogneo, que es consecuencia de los cambios cuali-
tatios de la sociedad y su relacin con un mundo
globalizado. De esta manera, las instituciones polticas
deben adaptarse a las nueas necesidades, desaos y
ormas de expresin social y cultural que exige esta nuea
realidad. Lstos requerimientos sociales precisan
institucionalizarse. Para ello, es imperatio que se pro-
undice en la creacin de nueas estructuras polticas,
de donde surgiran modernos sistemas de partidos e ins-
tituciones ciudadanas, con una isin renoada de lo
que es el Lstado y la sociedad, y con exigencias precisas
de la demanda de los sectores populares. No olidemos
que las demandas de los pueblos indgenas enatizan,
cada ez mas, en su derecho de participacin con iden-
tidad propia.
La poltica de desprestigio y el descrdito general
que existe en contra de los partidos polticos y sus miem-
bros, es otra causa muy importante que acenta esta
crisis partidaria, debido a los estereotipos que se les asig-
na y a la poca isin que tienen los representantes pol-
ticos para dar una solucin real a este conlicto de inte-
reses. Lstos discursos antipolticos y antipartidarios se
repiten a lengua suelta, inclusie por la mayora de los
nueos polticos, dejando entreer la alta de un cono-
cimiento cabal y una gran ingenuidad al desprestigiar
aquello en lo que ellos mismos participan. Ll problema
de los partidos nos muestra claramente la intencin del
pueblo de ignorar a sus representantes y buscar perso-
nalidades de liderazgos emergentes, para que stos con-
duzcan las riendas del Lstado, ante el racaso de iejas
estructuras caracterizadas por una inclinacin
neoderechista`, donde se usionaba lo poltico con lo
empresarial, conculcandose la propiedad pblica y rele-
gandose el papel del Lstado a una labor meramente
regulatoria.
Ln Boliia, estas causas contribuyeron al surgimien-
to de lderes emergentes con propuestas indgenas, los
cuales sorprendieron en las ltimas elecciones naciona-
les. Nos reerimos a Lo Morales y lelipe Quispe, quie-
nes obtuieron una otacin muy importante, pero -
que se sepa- esta otacin no ue estrictamente dirigida
a los partidos polticos ,MAS y MIP,: los ciudadanos
otaron preponderantemente por estos lderes y en
menor medida por los partidos que ellos representa-
ban, dejando er con mucha claridad que la ciudadana
rechazaba las iejas estructuras polticas -las cuales le
quitaban participacin en las decisiones sobre la cosa
pblica. Ln los pases andinos, y en aquellos donde la
poblacin indgena es importante, las cosas han cam-
biado diametralmente. Ls el momento de quiebre en la
igencia de los partidos polticos tradicionales, un mo-
mento que da lugar a la emergencia de la participacin
indgena de una orma directa. ô va. bavco. qve .e o
babev , .e o bagav a o. ivageva., .ivo vv ro,ecto ae, or ,
ara o. ivageva..
Democracia y desarrollo con
identidad
Se han inertido ingentes recursos econmicos para
lograr los objetios de superar la pobreza, integrar a los
pueblos indgenas a la sociedad nacional, homogenizar
la diersidad tnica y establecer el mito del desarrollo
que tanto han pregonado los pases industrializados, pero
nada de esto se ha logrado en Boliia, Colombia, Lcua-
dor, Per y Venezuela. Por el contrario, los resultados
son inersamente contrarios. La pobreza ha ido en au-
mento y se ha ahondado a nieles crticos, al extremo
que indgena` es sinnimo de pobreza y marginacin.
Ls lacerante la comparacin entre el desarrollo occi-
dental moderno y pujante de nuestras metrpolis y la
pauprrima situacin de las comunidades indgenas y
campesinas condenadas a la exclusin.
A pesar de ello, las sociedades indgenas continan
manteniendo su ortaleza, han regenerado procesos de
reiindicacin de su propia identidad, las culturas origi-
narias se estan oliendo a reconstituir empezando por
realorizar su lengua, su derecho consuetudinario y el
respeto de sus autoridades tradicionales, las demandas
de reiindicacin de sus tierras y territorios y, por lti-
mo, un desarrollo propio con identidad, sostenibilidad
y participacin esta en la estrategia indgena. Por ello,
no slo luchan por un desarrollo con identidad, sino
por un desarrollo desde la identidad. La diersidad ya
no se debe considerar un obstaculo para el desarrollo,
sino un actor que guarda enormes potencialidades para
el impulso del desarrollo social y cultural armnico de
las comunidades indgenas y de las sociedades de los
pases andinos.
La democracia en la Regin Andina se ha ortaleci-
do, ya que polticamente esta asumiendo la diersidad
como un actor de unidad, y promuee que en el ambi-
to econmico y productio se considere la diersidad
de modos de produccin y sistemas econmicos. La
iabilidad de un modelo econmico no radica en la eli-
minacin de otros tipos de modelos productios. Por el
contrario, si quiere ser iable, es necesario que los in-
corpore en un dialogo permanente que, ademas, los
redeina y rearticule, slo as es posible generar proce-
sos de desarrollo que introduzcan lo mejor de la tecno-
loga occidental y de la tecnologa productia de las so-
ciedades indgenas.
listricamente, en todos los pases -particularmente
donde la poblacin natia es mayoritaria-, los prejui-
cios en contra de las culturas originarias han impedido
realorizar y aceptar que las sociedades indgenas son
portadoras de un conocimiento, una ciencia, una eco-
noma, de tecnologas y de sus propios sistemas jurdi-
cos, pero -para bien- esto esta siendo reertido: ya se
empieza a recuperar los alores tradicionales de los pue-
blos, los mismos que se constituyen en cimientos sli-
dos para generar procesos de desarrollo desde la identi-
dad, que promuean el desarrollo integral y sostenible a
largo plazo. Destacamos algunos de estos alores, como
la gran capacidad participatia de las comunidades y de
la misma sociedad, la redistribucin, mediante la lgica
del don y de la reciprocidad, que no busca la igualdad
sino la equidad, cuya maxima expresin se encuentra
en la iesta, la prounda religiosidad que rodea la rela-
cin entre las sociedades indgenas y la naturaleza, la
notable capacidad organizatia al niel vicro y vacro so-
cial, el proundo apego a la identidad y la tradicin, pero
al mismo tiempo con un ansia mesurada hacia lo mo-
derno y el cambio, que no les aecte negatiamente.
1odos estos actores, y muchos mas, son bases sli-
das para lograr un desarrollo desde la identidad indge-
na, que encamine hacia un erdadero desarrollo de la
multiculturalidad de los pases andinos. Los pueblos in-
dgenas demandan hoy controlar su propio desarrollo y
establecer sus prioridades. Su desao es llear adelante
un desarrollo sostenible que permita lograr la conser-
acin del medio ambiente y la naturaleza, y a la ez
garantizar el mejoramiento de sus condiciones de ida.
Ls posible superar este desao, siempre y cuando exis-
ta la participacin de estos pueblos en todos los nieles
de decisin. Sin la participacin de las comunidades in-
dgenas, sin tomar en cuenta su conocimiento secular,
se estaran repitiendo los mismos errores que nos han
lleado a esta situacin de empobrecimiento y de enor-
mes danos ecolgicos.
Ls en este contexto de emergencia de los pueblos
que los pases de la regin deben encaminar acciones
que permitan concertar polticas destinadas a desarro-
llar la naturaleza multitnica y pluricultural de los Lsta-
dos, especialmente en lo relatio a los derechos socia-
les, econmicos y culturales de los pueblos indgenas,
implementar planes y estrategias que obseren y
reuercen la identidad tnica, reconocida por todas las
constituciones de la regin, y principalmente que se ga-
ranticen mecanismos institucionales y democraticos de
participacin poltica. 1odo esto debera insertarse en
un marco de seguridad jurdica y de polticas guberna-
mentales, que guen el inters pblico hacia la participa-
cin protagnica de los indgenas y sus organizaciones
de manera transersal en todas las eseras de la socie-
dad y del Lstado.
Lo municipal en la estrategia
politica indigena
Despus de muchos anos de democracia en los que los
gobiernos locales eran nicamente la expresin del po-
der de las elites, la consecuente demanda de las organi-
zaciones indgenas para ser parte de las decisiones -al
menos del escenario pblico en el que conien diaria-
mente- hace que las legislaciones de los pases andinos
empiecen a aperturar la participacin de las comunida-
"
des en la gestin de los municipios. De esta orma, los

indgenas y los campesinos que no eran atendidos por
las alcaldas, empiezan a ser sujetos protagnicos de las
polticas y sericios pblicos. Viimos momentos don-
de los Lstados y las sociedades empiezan a replantearse
los aspectos de gobernabilidad, buscando la mejor y mas
eiciente orma de contener el rebalse de las expresio-
nes crticas hacia el modelo democratico, as, en todos
los pases se han realizado reormas estructurales, como
los ajustes econmicos, los procesos de descentraliza-
cin, inclusin social, y lo que se ha denominado la
lucha contra la pobreza`.
Las nueas polticas econmicas han tendido a la
redistribucin de los recursos pblicos para que stos
sean utilizados desde el niel local o regional, con un
acrecentado inolucramiento de la ciudadana y de las
instituciones de la sociedad ciil
15
. Lstas ormas de par-
ticipacin que se han abierto a los indgenas, han posi-
bilitado tambin el reposicionamiento y ortalecimien-
to del proyecto de las comunidades, que de sujetos so-
ciales se conierten en actores polticos con capacida-
des de gobierno. Aqu, los pueblos indgenas promue-
en un entronque entre las expresiones del gobierno
ormal institucionalizado con la isin de gestin auto-
nmica del territorio y los recursos naturales. Lsta cons-
tituye la construccin de un modelo de participacin
de abajo hacia arriba, englobante y simtrico, que ga-
rantiza los derechos tnicos.
Ls importante rescatar que en los pases andinos se
estan desarrollando procesos polticos importantes en
relacin al empoderamiento indgena, entre los mas
notorios estan a, la reitalizacin de sus estructuras
organizacionales, que han ortalecido el ejercicio de la
autoridad en los nieles territoriales de base, b, el pro-
gresio y sostenido copamiento indgena de las estruc-
turas en los gobiernos municipales, mediante la partici-
pacin en procesos electorales y de elegibilidad, c, la
incursin de lderes indgenas en las instancias legislati-
as y ejecutias, a niel regional y nacional, y d, la so-
cializacin y conergencia de sus demandas con la de
otros sectores populares. Al concretarse la participacin
en los espacios de accin municipal, se generan las ne-
cesarias condiciones polticas y sociales para que los
pueblos indgenas participen de una orma directa y
actia en la gestin de los sericios pblicos locales,
como saneamiento, energa, agua potable, educacin y
salud. Con las recientes legislaciones y aperturas
institucionales, los pueblos indgenas logran tambin ser
partcipes de los procesos electorales, hecho que les
habilita a actuar en la priorizacin de las obras, la plani-
icacin de las actiidades, la ejecucin presupuestaria y
la deinicin de polticas municipales, entre estas lti-
mas, cabe mencionar la designacin de autoridades ad-
ministratias ,en coordinacin con los representantes
tradicionales, y la posibilidad de integrar las instancias
de control y igilancia.
Con la inclusin de indgenas en los gobiernos mu-
nicipales la democracia local y regional empieza a
reconigurarse, y el inters se acrecienta cuando se pue-
den er los beneicios, ruto de la inersin pblica que
se realiza con los recursos asignados por el Lstado de
orma directa. Las elecciones que se conocan para ele-
gir autoridades locales encuentran a los pueblos indge-
nas con una enorme expectatia de participacin, pues
la exclusin poltica y social que haban padecido pare-
ce empezar a reertirse. Pero pese a esta apertura polti-
ca, en algunos pases todaa existen restricciones para
los indgenas: las legislaciones electorales imposibilita-
ban la participacin de candidatos indgenas y los obli-
gaban a ser representados por el sistema de partidos
polticos. Sin embargo, esta limitante no logra renar el
impulso que han adquirido los moimientos indgenas
para ser parte de la democracia, prestando siglas y con
alianzas circunstanciales con dierentes partidos, logra-
ron detentar importantes espacios del poder local y re-
gional.
Ln Lcuador y Boliia, han surgido partidos polticos
indgenas que han logrado canalizar una importante
El espacio dejado por los movimientos sindicales rpi-
damente fue cubierto por un emergente movimiento in-
dgena que dej atrs las formas lricas y discursivas de
demanda, encaminndose a realizar planteamientos de
concertacin con los Estados a partir de un modelo con
contenido tnico y con propuestas programticas y
propositivas.
15 Ls cada ez mas creciente la descentralizacin de los presupuestos
pblicos para que stos sean administrados por los gobiernos loca-
les. Ln Per y Lcuador es notorio el aance en la participacin de los
comunarios` en la planiicacin y iscalizacin del presupuesto de
los municipios, en Boliia, con la ley de participacin popular existe
la coparticipacin tributaria, que es manejada por los municipios, en
su mayora de caracter indgena.
otacin electoral
16
. Ln este proceso de indigenizacin
de los gobiernos locales ha sido notable la inersin
pblica en sus comunidades. Ademas, se garantiz un
nexo positio entre las organizaciones indgenas tradi-
cionales y las autoridades elegidas en el marco de la de-
mocracia representatia, es una constante que los lde-
res indgenas se preparan y capacitan primeramente con
el sericio a sus organizaciones, para luego saltar a las
disputas por las instancias pblicas de gobierno local.
Lste importante proceso de copamiento indgena de
los espacios polticos locales ha tropezado con serias
diicultades, la primera tiene que er con la limitada ca-
pacidad de gestin de parte de los representantes ind-
genas, que no han sabido manejar adecuadamente los
recursos pblicos y se han isto inolucrados en ines-
tigaciones inancieras por parte de las entidades de is-
calizacin pblica. Ademas, el hecho de que los munici-
pios dispongan de recursos ha generado disputas entre
los mismos integrantes de la comunidad, como sucedi
recientemente en Ilae ,Per,, donde se linch al alcal-
de de origen aymara lernando Cirilo Robles por su-
puestas irregularidades en su gestin municipal. 1am-
bin es ilustratio lo acontecido en el municipio indge-
na de Ayo Ayo ,Boliia, con el alcalde Benjamn
Altamirano Calle, quien ue quemado en plena plaza
del pueblo en medio de conlictos internos entre secto-
res de la misma comunidad.
El posicionamiento politico
indigena
Con la experiencia lograda en las moilizaciones en pos
de las demandas por sus derechos, el mundo indgena
en los pases andinos se ortalece y ya considera que
esta llegando el momento del retorno del Pachakuti.
Ante la imposibilidad de poder participar de orma di-
recta en los procesos electorales, las organizaciones han
optado por crear moimientos y partidos polticos ind-
genas, de un lado, y se han asociado con partidos polti-
cos tradicionales igentes, del otro. De esta orma, han
surgido muchos liderazgos locales y nacionales que an
progresiamente logrando posicionamiento en los es-
pacios democraticos.
Las organizaciones indgenas explotaron habilmen-
te la acumulacin poltica de los moimientos sociales y
econmicos que haban logrado en los ltimos anos. La
estrategia poltica indgena, y en arios pases tambin
campesina, utiliz un lenguaje interpelador` al sistema
democratico y a la misma estructura de los Lstados,
introducen el concepto de las dos naciones: una racista,
opresora, excluyente, gobernada por blancos` y mes-
tizos antinacionales, basicamente urbana, y la otra, de
indgenas y campesinos, pobres y marginados, exclui-
dos e ignorados, principalmente rural pero tambin de
la perieria de las ciudades. Ln este escenario adquiri
una ubicacin importante lo tnico, no slo los parti-
dos polticos de tendencia indgena, sino tambin las
organizaciones tradicionales, incorporaron simbologas
indgenas que iban desde las propuestas programaticas
hasta la condicin cultural de sus candidatos. Lsto a-
oreci una actitud positia del conjunto de la socie-
dad, que, cansada de promesas incumplidas y de las cri-
sis generalizadas que padecen, empez a reconocer la
legitimidad y iabilidad de las demandas indgenas como
nueas iguras polticas. Los emergentes moimientos
sociales indgenas, que haban sido protagonistas de
marchas y bloqueos de caminos, que pusieron en jaque
a arios gobiernos y a la economa, hallaron condicio-
nes aorables para su posicionamiento poltico. La ex-
presin contundente de este hecho la constituye la air-
macin de reormas constitucionales y la apertura a es-
pacios democraticos conquistada por los indgenas, lo
cual posibilit la eleccin de parlamentarios indgenas
en los congresos de cada nacin.
De esta orma se conigura en la Regin Andina una
nuea expresin de democracia, ya no mas la represen-
tacin elitista: ahora tambin los indgenas entraron a
ormar parte del ejercicio del poder de los Lstados. Con
la presencia de parlamentarios indgenas con mandato
de sus organizaciones naturales, y con la ubicacin de
representantes indgenas en arias instancias de los go-
biernos y de la diplomacia, se ha iniciado un importan-
te proceso poltico de participacin indgena
1
. Ll des-
16 Ln Lcuador ha surgido el Moimiento Plurinacional Pachakutik-
Nueo Pas y, en Boliia, el Moimiento al Socialismo ,MAS, y el
Moimiento Indgena Pachakuti ,MIP,. Ademas, tambin en Boli-
ia, se ha aprobado una ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos
Indgenas que permite que las organizaciones y entidades indgenas
se registren en la Corte Nacional Llectoral, y que participen de to-
dos los procesos electorales para ormar la oluntad popular.
1 Ln los congresos nacionales de los pases andinos hay una impor-
tante -aunque todaa no suiciente- presencia de parlamentarios
indgenas. Lcuador y Boliia han tenido carteras ministeriales
destacables a cargo de indgenas, actualmente, la embajadora de
Boliia en Cuba es una indgena quechua.
"
gaste de los partidos tradicionales -encumbrados en el

poder desde la creacin de las nueas repblicas inde-
pendientes-, la imposicin de medidas antinacionales y
la negacin de los derechos indgenas, ha sido lo que ha
motiado que las organizaciones indgenas salgan a las
carreteras y calles para expresarse de orma directa, no
slo contra los gobiernos sino tambin contra las or-
mas de hacer poltica en democracia. La presencia de
parlamentarios indgenas en los congresos nacionales y
de lderes en los gobiernos, no ha sido suiciente para
canalizar la permanente demanda insatisecha de parti-
cipacin directa de los pueblos indgenas, porque las
iniciatias de los representantes originarios o eran igno-
radas o sencillamente eran rechazadas por el sistema de
partidos, que mediante alianzas imponan las decisio-
nes de elites econmicas y reproducan la orma tradi-
cional de hacer poltica.
As es como se an desarrollando condiciones para
un desborde popular, que exigi cambios a la demo-
cracia para eitar que sta sea bloqueada y eliminada
como orma de ida poltica y social, la que, en su
momento, despus de superarse las dictaduras milita-
res, se haba conertido en una esperanza para los sec-
tores sociales que siempre haban sido excluidos. La
poblacin indgena, que a consecuencia de las orza-
das migraciones del campo a la ciudad haba logrado
concentrarse masiamente en las areas urbanas y peri-
urbanas, rearticulandose en instituciones sindicales, e-
cinales y cicas, emergen como un actor de presin
poltica contundente, las moilizaciones de los llama-
dos ecinos -mayoritariamente de origen rural-indge-
na- dan el nueo toque de gracia a los deslegitimados
gobiernos.
Participacin politica de la mu]er
indigena
Las mujeres indgenas histricamente han sido exclui-
das de la participacin pblica. Lste hecho quizas tenga
su origen en el propio sistema de organizacin cultural
de los pueblos indgenas, porque -hasta donde se co-
noce- la mayora de las culturas de la Regin Andina
ormalmente otorgan a la mujer un rol social que tiene
que er esencialmente con la amilia, a pesar de que, en
la cotidianidad, est comprobada la gran inluencia que
las mujeres ejercen en relacin a la economa y a los
asuntos de la comunidad.
Los prejuicios sociales y de gnero estan bien
enraizados dentro de la cultura dominante, los mismos
que han sido reproducidos en las sociedades naciona-
les, donde incluso existe una uerte presencia indgena.
La inequidad de gnero ha acompanado todos los pro-
cesos de emergencia indgena, haciendo que las con-
quistas logradas por los moimientos originarios carez-
can del protagonismo en igualdad de condiciones de las
mujeres. Nuestras sociedades nacionales tienen hasta hoy
una uerte tendencia de discriminacin a las mujeres,
por su condicin de gnero y aun por su caracter ind-
gena, a pesar de que esto contrasta notoriamente con la
practica cultural y espiritual de relacionar a la mujer con
la tierra y la naturaleza -en la Regin Andina, las muje-
res personiican a la pachamama` ,madre tierra,, a la
ertilidad y la abundancia.
Mas alla de los simbolismos, las mujeres indgenas
carecen an de una presencia y participacin eectia
en la poltica y el quehacer social. Ln pases como Lcua-
dor y Boliia se conoce de la apertura de espacios don-
de la mujer indgena ha podido posicionarse, aunque de
manera incidental. A la par que los pueblos indgenas y
sus organizaciones ueron ganando espacios de partici-
pacin poltica, las mujeres indgenas lograron tmidas
posiciones, particularmente en los gobiernos locales y
municipales. As, la todaa pobre participacin de la
mujer indgena en los espacios pblicos de los pases
andinos puede atribuirse a muchos actores, entre los
cuales pueden contarse las legislaciones electorales ce-
rradas, la discriminacin contra la mujer ,que limita las
oportunidades polticas,, la institucionalidad excluyente
contra las mujeres, y la condicin de que constituya
una mayora con escaso acceso a la educacin, de he-
cho, en todos los pases de la regin, los mas altos
ndices de analabetismo se registran en la poblacin
emenina.
Los pueblos indgenas demandan hoy controlar su pro-
pio desarrollo y establecer sus prioridades. Su desafo
es llevar adelante un desarrollo sostenible que permita
lograr la conservacin del medio ambiente y la naturale-
za, y a la vez garantizar el mejoramiento de sus condi-
ciones de vida. Es posible superar este desafo, siem-
pre y cuando exista la participacin de estos pueblos en
todos los niveles de decisin.
Pese a todo esto, han existido casos de participacin
poltica de la mujer indgena que merecen mencionarse:
las ministras de Lcuador, o las parlamentarias aymaras
y quechuas en Boliia, que han inaugurado un nueo
escenario para estos dos pases con mayora de pobla-
cin indgena. Pero la tarea de abrir una real participa-
cin de la mujer indgena tiene por delante un largo y
dicil camino: requiere que nuestras sociedades cam-
bien estructuralmente y dejen de lado el lastre de discri-
minar a la mujer ,y esto ale tambin para las propias
organizaciones indgenas,, que se concreten polticas
amplias para su inclusin actia, con educacin, capaci-
tacin y oportunidades. La participacin de la mujer
indgena cualiica la poltica, iabiliza la sociedad y ga-
rantiza la transparencia en la gestin de los poderes
pblicos. Mas alla de la retrica, se puede decir que la
marginacin, la pobreza y la injusticia continuaran si
nuestros pases no integran de manera sostenida a la
mujer indgena, que constituye el alor y la identidad de
nuestras sociedades multiculturales.
Propuestas indigenas de
participacin democratica
Despus del posicionamiento que lograron los moi-
mientos indgenas en la ltima dcada, el copamiento
de los gobiernos locales pas a ser un objetio estrat-
gico. Desde hace tiempo, diersas asociaciones indge-
nas han enido organizandose con el in de participar
en las elecciones para la constitucin de gobiernos mu-
nicipales y promoer a sus propios lderes como alcal-
des, concejales, representantes en general, o presiden-
tes de gobiernos locales y regionales, en el ambito de
las comunidades, el trabajo ha sido silencioso pero muy
eectio, puesto que estamos ante un escenario de
copamiento indgena de las estructuras pblicas territo-
riales locales.
Ls pertinente destacar que, cualquiera sea la a de
participacin electoral, los indgenas eligen a sus candi-
datos de orma democratica y aplicando sus usos y cos-
tumbres ,reciprocidad, alternabilidad y sericio comu-
nitario,. Ln las comunidades indgenas es casi una nor-
ma hacer coincidir el rol de las autoridades tradiciona-
les con las autoridades jurisdiccionales pblicas, los
vav., caciques y ;iaata. generalmente orman una
especie de concejo de igilancia que deine las priorida-
des de los gobiernos municipales. Ll otro gran objetio
de los pueblos indgenas es su participacin en las asam-
bleas constituyentes y en todos los mecanismos de re-
ormas constitucionales, ellos consideran las garantas
constitucionales como una orma de participacin di-
recta en la ormacin de los nueos Lstados multitnicos
y pluriculturales, y como la manera de deinir polticas
que respondan al inters de la mayora social de sus pa-
ses. Por ello, las organizaciones campesinas e indgenas,
en todas sus moilizaciones han planteado la instaura-
cin de la Asamblea Constituyente, como una orma de
inclusin poltica en la deliberacin y de redeinir los
modelos de Lstado que han imperado desde la con-
quista. Ln la perspectia de los pueblos indgenas, las
constituyentes no ueron ni seran el instrumento que
resuela los problemas heredados desde la colonia, pero
se erigen como espacios democraticos donde por pri-
mera ez los originarios pobladores pueden expresar
de orma directa sus propuestas y proyectos con conte-
nido regional y cultural. Ll escenario poltico priilegia-
do por los moimientos indgenas esta enocado en las
acciones de los Lstados para reisar sus legislaciones
,a el Congreso o la Constituyente,, porque es aqu que
se juega la iabilidad de sus principales demandas, tales
como el tema de la tierra, los recursos naturales -reno-
ables y no renoables-, la justicia comunitaria, la aper-
tura total del sistema poltico y el desarrollo desde la
perspectia indgena.
Los pueblos indgenas tienen una isin cclica del
espacio y el tiempo, la participacin comunitaria es un
sericio rotatio y los beneicios tienen un caracter co-
lectio mediante la reciprocidad. Por esto, la reisin de
las leyes tiene que tomar en cuenta esta perspectia y
otras que emergen de las practicas y el ejercicio de sus
usos y costumbres, tal como lo garantizan las constitu-
ciones andinas y el Conenio 169 de la OI1 sobre Pue-
blos Indgenas.
Hacia una democracia multitnica
Los pases andinos jamas imaginaron que, en la transi-
cin al tercer milenio, sus democracias cambiaran con
el surgimiento de moimientos indgenas que tendran
tanta conocatoria y cuya condicin multitnica uese
admitida ampliamente por la sociedad. Lsto nunca es-
tuo en los planes de las clases dirigentes que, desde
que tomaron la posta de los espanoles, usuructuaron
del poder y desarrollaron mecanismos de perpetuacin
de sus priilegios. Muchos todaa analizamos las cau-
sas que generaron estos cambios. Pensamos que acto-
res como la crisis econmica, el deterioro del medio
ambiente, la iolacin de los derechos humanos, la po-
breza extrema de la poblacin indgena, la negacin de
la multiculturalidad y el descalabro de los sistemas de-
mocraticos inspirados en la lgica occidental, hicieron
posible que nuestra sociedad muestre su erdadero ros-
tro, que las instituciones se nutran de lo indgena y que
el poder ya no exprese nicamente los intereses de las
elites dominantes.
Los moimientos mundiales de actiistas por la
ecologa y los derechos humanos interpelan las polti-
cas economicistas de pases desarrollados y organismos
multilaterales de cooperacin, logrando cambiarlas a
aor de naciones pobres y con alta poblacin indgena,
como es el caso de las naciones andinas. Ademas, el
proceso de globalizacin no logra destruir el alor prin-
cipal de los pueblos, que es la identidad cultural. Por el
contrario, ev vv e.cevario aovae a. e.fera. ae a riaa bvvava
.ov afectaaa. or a aivavica qve tra.cievae frovtera., o vvico
qve afirvav o. vebo. e. .v aerecbo a .er aiferevte.. Aqu sur-
ge la estima por lo propio, por aquello que le dierencia
a un pueblo de otro, y emana la realorizacin cultural
como proceso de airmacin tnica.
La democracia andina ha ido cambiando, se abri a
los ignorados de siempre. Ahora, necesitamos cambiar
los ciudadanos, no importa si iimos en el campo o en
la ciudad, debemos buscar la unidad en uncin a inte-
reses comunes. Nuestros Lstados no slo deben ser
multitnicos en sus constituciones, sino ante todo en la
orma de desarrollarse, de organizarse y de ejercer la
democracia. Para expresar sus intereses los indgenas
no necesitan de la intermediacin, pues ellos mismos
son oz, odo y mirada para expresar lo propio en la
perspectia de su uturo. Lsta realidad de incorpora-
cin indgena a la democracia es un hecho sin parangn
en la historia latinoamericana, y debe alegrarnos de que
haya ido progresando mas alla de las dudas e impacto
que ella signiique, porque es la nica manera de darle
iabilidad a nuestros pases. De otra orma y de conti-
nuar las polticas de exclusin y de democracia elitista a
espaldas de las mayoras que son indgenas, estaremos
aa orta. de desbordes masios que cuestionaran la mis-
ma legalidad y existencia de los actuales Lstados.
La irrupcin de los moimientos indgenas en el es-
cenario poltico y social constituye, de por s, un hecho
que trae situaciones conlictias a los gobiernos y a las
clases dirigenciales. Pero, mas alla de poder lograr pre-
carias condiciones de gobernabilidad -incluso imponin-
dola con mecanismos de uerza-, hay otros actores que
no pueden eludirse y que estan relacionados al poder
que han adquirido los moimientos indgenas en cada
uno de los pases de la regin, capaces de desestabilizar
los sistemas democraticos. Por ello, cualquier posibili-
dad de la democracia pasa necesariamente por la parti-
cipacin y el concurso indgena, de la manera mas am-
plia. Los gobiernos garantizaran la gobernabilidad y la
paz social de sus pases slo si saben asumir el mensaje
de cambio que ntidamente expresan los moimientos
emergentes y las propuestas indgenas. Ls necesario que
se erradique la soberbia que las clases dirigentes siem-
pre han ejercido sobre los indgenas, que sepan que hay
que atenderlos en sus demandas legtimas, como el te-
rritorio y la participacin en los poderes pblicos.
e.acio qve o. ivageva. eigev , qve abora .e covrierte ev ata
forva otica, ivica cov.titvir vv vvero acto .ocia qve ivrovcre
a toao. o. civaaaavo. .obre vva agevaa a ae.arroar aovae .e
re.etev , rovverav o. aerecbo. ae o. vebo. ivageva..
Ls el momento de dejar atras las contradicciones
del pasado siglo, expresadas en la dualidad campo-ciu-
dad, clase-etnia y marginacin-desarrollo. lay que en-
carar el nueo milenio con la experiencia de un pasado
ancestral y un uturo moderno que garantice la igencia
de pases culturalmente diersos, pero polticamente
unitarios. Lsto es lo que buscan, y por lo que luchan,
los pueblos indgenas, y esto se llama democracia
multitnica.
ANEXO
Poblacin indigena en los paises andinos
Lstimaciones realizadas por el autor en base a datos de censos nacionales, de organizaciones indgenas y de otras uentes especializadas.
Mv;ere. ev e aravevto. Ma. aa ae o. vvvero.. Lima:
Internatoinal IDLA.
Quijano, Anibal. 2003. Notas sobre raza` y democra-
cia` en los pases andinos`, en Reri.ta 1eveoava
ae covova , Cievcia. ociae., ol. 9, n 1 ,enero -
abril,.
AAVV. 2001. Cri.i. ae o. artiao. otico. ev a Regiv
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Bibliografia
171 Sistemas electorales en la Regin Andina
Sistemas electorales en la
Regin Andina
L
lLRNANDO 1ULS1A SOLDLVILLA
a Regin Andina
Los pases andinos, que conorman una de las regiones
mas pobres del hemiserio, con mas de siglo y medio de
ida republicana, han isto pasar en diersos momen-
tos de su historia sistemas polticos autoritarios y semi-
autoritarios. Ln ambos casos, la mayora ciudadana se
encontraba excluida de los derechos polticos, y peque-
nos grupos oligarquicos alzaban en el poder a caudillos
ciiles y militares. Se desarrollaba as una semicom-
petencia poltica, o una carencia de competencia polti-
ca. Si bien ara de pas en pas, en muchos casos los
componentes comunes eran el caudillismo y el
clientelismo presentes en la mayora de los partidos. Si
las instituciones polticas eran dbiles y carecan de legi-
timidad, la ciudadana, por su parte, no participaba ni
de la eleccin de los representantes ni de los supuestos
beneicios que los partidos orecan. La aparicin de
organizaciones polticas antioligarquicas y de extraccin
popular ue iolentamente reprimida y, de paso, tam-
bin lo ue un considerable segmento de la poblacin.
La baja participacin electoral andina ue un sntoma
inocultable de lo excluyente del sistema
1
.
Ln los pases mas pobres de la regin ,Boliia, Lcua-
dor y Per,, los sistemas polticos ormados tras la tran-
sicin democratica de inicios de la dcada del ochenta
intentaron crear el andamiaje institucional sobre la base
de un sistema de partidos competitios
2
. Pero este pro-
ceso, con los partidos polticos como centro del mis-
mo, no cre necesariamente la estabilidad deseada, ya
que otros actores -entre los que se incluye a los
institucionales- pasaron a cumplir un rol condicionante.
De esta manera, la actuacin de los partidos es un ac-
tor de extrema importancia en la estabilidad democrati-
ca de un pas, as como en su desarrollo, para que los
actores perniciosos no polticos puedan ser absorbi-
dos adecuadamente. Si los partidos canalizaron y tuie-
ron cierta habilidad para ser actores principales de la
transicin, perdieron parte de ella en el proceso de con-
solidacin y estabilizacin. La oluntad y el aprendizaje
de las elites adquieren por eso especial signiicado, par-
ticularmente en los momentos de reorma.
Por largas dcadas, en la Regin Andina lo comn
ue que las instituciones polticas contasen poco, o nada,
para los partidos polticos. Para ellos el inters radicaba
exclusiamente en el poder, con el principal objetio del
reparto de prebendas estatales extradas de la administra-
cin pblica. Lsto tuo su correlato en la percepcin de
la ciudadana, que io en las instituciones polticas reali-
dades carentes de sentido, mas alla de la pugna de los
partidos por coparlas en beneicio de sus lderes y diri-
1 Por ejemplo, si bien en Boliia, en 1952, se otorg el oto a los
analabetos, la inscripcin electoral deba realizarse para cada elec-
cin, para lo cual se deba presentar un documento de identidad del
que la mayora de la poblacin indgena careca.
2 Colombia y Venezuela lo hicieron a tras de acuerdos partidarios a
ines de la dcada del cincuenta.
gentes. Ls as que cuando los partidos polticos se pre-
ocuparon por la gobernabilidad, tuieron que luchar
primero contra sus propias practicas y, segundo, con el
descrdito de las propias instituciones que ellos alimen-
taron. Cambiar parte de esta caracterstica ue un pro-
ceso que an sigue en curso.
La Regin Andina representa una comunidad de
pases con una larga historia de encuentros, en cuya base
se obsera un listado extenso de semejanzas mayor que
en el resto de Amrica Latina. Con dos pases de mayor
estabilidad poltica ,Colombia y Venezuela, y tres con
una inestabilidad histrica ,Boliia, Lcuador y Per,,
comparten en conjunto la rbita de pases democrati-
cos desde la transicin a la democracia de ines de la
dcada del setenta.
Ln casi todos los casos, los pases miembros de la
Regin Andina ingresaron a la dcada del ochenta en-
cuadrando sus marcos normatios e institucionales bajo
el soporte de un sistema de partidos. 1rataban, asimis-
mo, de incorporar los mas aanzados derechos ciuda-
danos en el marco de constituciones y leyes. As, se
sentenci en orma deinitia el derecho electoral ac-
tio de manera uniersal y, por lo tanto, inaliz el pro-
ceso de incorporacin poltica a tras del marco le-
gal
3
. La ciudadana se ormalizaba deinitiamente y
era el marco comn en todos los pases andinos. Lsto
ha permitido que, de una regin que alberga a algo
mas de 100 millones de habitantes, 55 de ellos sean
ciudadanos con derechos constitucionales plenamente
reconocidos.
Pero, si bien el derecho electoral ha sido ampliado
sin lmites, y presenta una isonoma comn en los pa-
ses aqu tratados, otro es el caso del sistema electoral.
Como se conoce, ste permite conertir los otos en
escanos o puestos de eleccin, por lo que conigura un
proceso gracias al cual se permite determinar a los titu-
lares de los cargos unipersonales ,Presidente, Alcalde,
etc., o cuerpos colectios ,Parlamentos, Consejos Mu-
nicipales, etc.,. Ll sistema electoral esta conormado por
una ariedad de elementos, cuya posibilidad de combi-
nacin es muy grande. De ello resulta que aplicar un
sistema electoral sobre una otacin cualquiera tendra
un resultado distinto si se aplica otro sistema electoral
sobre esa misma otacin. Lsto le coniere al sistema
electoral una importancia ital en la estructuracin de
cualquier sistema poltico. Por lo tanto, escoger un sis-
tema electoral determinado pasa a conertirse en una
decisin poltica de ital importancia para un pas.
Sin embargo, si bien el sistema electoral tiene eec-
tos en el sistema de partidos, la gobernabilidad y la legi-
timidad electoral, tambin es cierto que es condiciona-
do por actores histricos, polticos y culturales, en otras
palabras, es tambin el resultado de un proceso poltico
y social. De hecho, gran parte de la aloracin positia
de los sistemas electorales es que deben proporcionar
gobernabilidad y una adecuada representacin poltica.
Sin embargo, stos se estructuran no en abstracto sino
condicionados por el contexto poltico y social, del que
tambin son producto. Lsto es lo que se mostrara en el
siguiente captulo.
Reforma electoral
Si bien muchos pases lograron cambiar sus constitu-
ciones ,Colombia, 1991, -y algunos lo hicieron camino
a la transicin democratica ,Lcuador 198, Per 199,-,
la dcada del ochenta debe considerarse como de adap-
tacin a los mecanismos democraticos basados en los
partidos polticos. La recuencia de los procesos electo-
rales puso a prueba la consistencia de sus respectios
sistemas, los que ueron criticados tanto por su
estructuracin como por los eectos que producan. Sin
embargo, los graes problemas por los que transit el
conjunto de Amrica Latina en aquella dcada se situa-
ron en el ambito econmico, que ue el principal actor
de inestabilidad. Ls decir, la democracia basada en par-
tidos polticos dicilmente poda ser estable si los pa-
ses no reducan la desigualdad e impulsaban el desarro-
3 Sin embargo, en el Per, recin en 1980 se otorg el derecho de
suragio a los analabetos. Ln cambio, en los otros pases, los aspec-
tos democraticos anteriores a la dcada del ochenta ya se haban
desarrollado en condiciones de suragio uniersal.
Los pases miembros de la Regin Andina ingresaron a
la dcada del ochenta encuadrando sus marcos norma-
tivos e institucionales bajo el soporte de un sistema de
partidos. Trataban de incorporar los ms avanzados
derechos ciudadanos en el marco de constituciones y
leyes. As, se sentenci en forma definitiva el derecho
electoral activo de manera universal y, por lo tanto, fina-
liz el proceso de incorporacin poltica a travs del
marco legal.
"

llo. Si ello no ocurre, la democracia bajo presin econ-
mica puede racasar, pues toda pobreza alimenta la
ingobernabilidad. Ls por eso que el debilitamiento de las
democracias de la regin oblig a reormar no slo sus
economas, sino tambin sus instituciones y sus reglas.
Ln consecuencia, la dcada de los anos noenta, que
constitua una segunda oleada de reormas, ue testigo
de cmo los pases andinos cambiaron nueamente sus
leyes electorales y sus partidos polticos ,er Cuadro 1,.
Si las preguntas claes eran qve y cvo .e reforva, tam-
bin lo es cvo .e ega a ea. Ls por eso que aquellos
cambios constitucionales que ueron precedidos por
conulsiones polticas en Lcuador ,la destitucin del
presidente Bucaram,, Per ,el golpe de Lstado encabe-
zado por el presidente lujimori, y, de alguna manera, la
Venezuela de Chaez, tendran una resultante distinta
de aquellos casos en donde la reorma es producto de
concertados y diicultosos esuerzos por crear nueas
reglas de juego ,Boliia y Colombia,. Ln el primero de
los casos, suelen presentarse situaciones de imposicin
de un sector poltico sobre otro, por lo que general-
mente se obsera sectores excluidos en la elaboracin
de las nueas reglas. Ln el segundo caso, el intento de
concertacin hace de ste un proceso mas inclusio. Si
la reorma electoral reiste una importancia singular en
el diseno de un sistema poltico renoado, la experien-
cia internacional muestra contundentemente que para
que se realicen reormas electorales exitosas, deben pro-
ducirse consensos que inolucren a un amplio espectro
del abanico poltico, donde no slo se encuentren pre-
sentes las organizaciones polticas sino tambin otros
grupos sujetos de conocimiento y experiencia.
Ln las reormas electorales se pueden reisar todos
los componentes del sistema, desde el tipo y el tamano
de la circunscripcin electoral, pasando por la simulta-
neidad de las elecciones parlamentarias y presidencia-
les, la orma de otacin, el tipo de boleta, el nmero
de otos, el umbral de representacin, o la rmula
matematica de conersin de otos en escanos. Pero
no existe ninguna prioridad ni preerencia o necesidad
de cambiar todos los elementos. Ls mas, slo en conta-
dos casos las reormas tocan todos ellos. Ll otro ele-
mento undamental para una reorma es el actor tiem-
po. Generalmente, la que se practica a las puertas de un
proceso electoral esta seriamente condicionada por la
ariable del calculo poltico, situacin que generalmen-
te impide una adecuada y luida discusin sobre la re-
orma electoral. A ello hay que agregarle que no siem-
pre los actores de la reorma saben cmo realizarla o si
realmente la desean.
Las rupturas que hemos destacado concentraban sus
esuerzos en Asambleas Constituyentes que generalmen-
Siglas: U~ Uniersal, D~ Directo, S~ Secreto, O~ Obligatorio, l~ lacultatio.
Cuadro 1
Derecho electoral en la Regin Andina
Pais
Bolivia
Colombia
Lcuador
Per
Venezuela
Derecho electoral
activo
Voto U, O, D y S,
18 anos.
Voto U, l, D y S:
18 anos.
Voto U, O, D y S,
18 anos.
Voto U, O, D y S,
18 anos.
Voto U, l, D y S,
18 anos.
Derecho electoral
pasivo
D: 25 anos
S: 35 anos
D: 25 anos
S: 30 anos
25 anos
25 anos
D: 21 anos
Constitucin
196
,reormada en 1994,
1991
1998
1993
1999
Ley electoral
Ley 1993 ,modiicada en 1996,.
Ley 163 ,1994,.
Ley 1998
Ley Organica de Llecciones
26859 ,199,.
Ley Organica del Suragio y Par-
ticipacin Poltica ,1998, y Lsta-
tuto Llectoral ,2000,.
"
te eran compuestas por nueos sectores polticos, los

cuales expresaban, por un lado, la renoacin de las elites
pero tambin, por otro lado, la alta de experiencia en la
tarea de concertar y reormar las instituciones. De esta
manera, si Lcuador llamaba a una consulta popular en
la que se trataba asuntos tan controertidos y especiali-
zados de orden electoral, el Per elaboraba una nuea
Constitucin y una ley electoral en donde se conunda
hasta el propio concepto de sistema electoral, mientras,
en el mismo sentido, Venezuela abra un camino de cam-
bios proundos. Lstos escenarios eran, a su ez, pro-
ducto de crisis de representacin partidaria, por lo que
causas y eectos se interrelacionan de manera intensa,
con mayor razn cuando en el caso peruano y enezo-
lano eran el resultado de proyectos polticos altamente
autoritarios. Ln cualquiera de los casos, la Regin Andina
intent encaminar y mejorar su democracia introducien-
do cambios institucionales que le permitieran enrentar
adecuadamente las tareas de la gobernabilidad, con
mtodos y resultantes diersos.
8istemas electorales
Ls necesario recordar preiamente que a dierencia de
los sistemas parlamentarios, los regmenes presiden-
cialistas requieren eectuar dos procesos electorales pa-
ralelos que permitan elegir a los titulares del Ljecuti-
o y el Legislatio, es decir, al Presidente de la Repbli-
ca y al Parlamento. Lsto genera una doble legitimidad
en la que el balance del poder se inclina, generalmente,
hacia el primero. Ln pocas palabras, el Presidente de la
Repblica se constituye en el centro y eje del rgimen
poltico. Justamente, por ello, no es posible reerirse al
sistema electoral parlamentario sin hacer reerencia al
presidencial, que es el que concentra el mayor inters
del electorado.
Sstema eectora presdenca
Ln todos los regmenes polticos presidencialistas lati-
noamericanos -y, por tanto, tambin en los de la Re-
gin Andina-, el Presidente de la Repblica es elegido
por suragio directo
4
. Ll caso de Boliia, si bien puede
prestarse a conusin, no es igual al de los pases en los
que se desarrollan elecciones indirectas
5
. 1odos los pa-
ses andinos eligen a su Presidente bajo el principio de
mayora. Lste ara, sin embargo, entre los que exigen
mayora relatia o absoluta.
Venezuela es el nico pas que senala como requisi-
to la mayora relatia simple. Lsto permiti a los ene-
zolanos elegir al Presidente en una sola uelta electoral.
Lo interesante de Venezuela es que el eecto que se pro-
dujo es la concentracin de los otos en las candidatu-
ras aoritas, por lo que podra decirse que la eleccin
de mayora relatia simple tiene un eecto covcevtraaor
del oto presidencial. Ll largo bipartidismo enezola-
no ,AD y COPLI,, que dur alrededor de tres dca-
das, ue alimentado tambin por este tipo de eleccin.
Distinto es el caso de Lcuador, que ue el primer pas
en introducir la mayora absoluta con la segunda uel-
ta electoral o baotage. Ll problema ue que a lo largo
de cinco procesos electorales no slo ningn candida-
to super la alla de la mayora absoluta, sino que es-
tuieron lejos de aquella medida, es decir, siempre se
produjeron segundas ueltas. Ll multipartidismo ecua-
toriano aliment y ue alimentado por este sistema.
Los cambios constitucionales de 1998 modiicaron esta
exigencia por la de mayora relatia caliicada, sta se
sita en el 40, en una dierencia de 10 entre el pri-
mer y el segundo lugar para elegir al Presidente de la
Repblica.
Por su lado, Colombia, Per y Boliia han optado
por exigir una mayora absoluta. De ellos, los dos pri-
meros se parecen, pues si ningn candidato logra supe-
rar este mnimo se enrentan las dos primeras mayoras
en una segunda uelta electoral. Ln este punto, si Co-
lombia y Per realizan esto a tras de eleccin directa,
en el caso boliiano se realiza a tras del Congreso, es
decir, de manera indirecta. Sin embargo, los eectos en
estos tres pases son totalmente distintos. La segunda
El sistema electoral est conformado por una variedad
de elementos, cuya posibilidad de combinacin es muy
grande. De ello resulta que aplicar un sistema electoral
sobre una votacin cualquiera tendr un resultado dis-
tinto si se aplica otro sistema electoral sobre esa misma
votacin. Esto le confiere al sistema electoral una im-
portancia vital en la estructuracin de cualquier sistema
poltico.
4 lasta la reorma de 1994, en Argentina se utilizaba el mecanismo
indirecto del Colegio Llectoral. Lste ue deinitiamente suprimido
aquel ano.
5 Ln el pas del altiplano, en caso de producirse una segunda uelta
electoral, la eleccin se realiza a tras del Congreso.
uelta electoral, que inicialmente buscaba la amplia le-
gitimidad para el ganador, no ha logrado su objetio,
por el contrario, ha polarizado la competencia electoral,
en algunos casos de manera iolenta. Ln cambio, a lo
largo de casi dos dcadas, la segunda uelta a tras del
Congreso produjo en Boliia un eecto concertador. Los
partidos polticos no tuieron slo que negociar sus o-
tos para elegir al Presidente sino que se ieron en la nece-
sidad de establecer coaliciones o pactos para gobernar
6
.
Otro aspecto que es necesario destacar es la dura-
cin, y la duracin maxima, de un mandato. La dura-
cin del mandato presidencial ara entre los cuatro anos
,Lcuador y Colombia,, cinco anos ,Per y Boliia, y
seis anos ,Venezuela,. Sin embargo, esto esta relaciona-
do con la posibilidad de la reeleccin. Por ello, como
muestra el Cuadro 2, en Venezuela Chaez podra man-
tenerse en el poder hasta por un maximo de doce anos,
el mayor de toda la regin
, Colombia lo sigue con ocho

anos -ambos, por cierto, han introducido la igura de la
reeleccin al modiicar sus respectias constituciones.
Los tres pases restantes no permiten la reeleccin in-
mediata ,Boliia, Lcuador y Per,
8
. Ll eecto mayor se
produce en la disminucin de la igualdad en la compe-
tencia electoral. Pero, no slo eso, pues el tiempo maxi-
mo de un presidente enezolano en el poder puede ser
tres eces mayor que el de uno boliiano.
Dicilmente, un candidato retador puede ganarle a
un Presidente-candidato. Ln los ltimos anos, stos han
sido los casos de lujimori ,Per,, Menem ,Argentina,,
Cardoso ,Brasil, y Chaez ,Venezuela, en 2000,
9
. Por
lo demas, es un elemento altamente perturbador y so-
mete a una alta polarizacin poltica, incluso en los ca-
sos en que el candidato reeleccionista gane por marge-
nes importantes.
Cuadro 2
Eleccin del Presidente de la Repblica
6 Si bien es cierto que desde la cada de Sanchez de Lozada la inestabi-
lidad se ha instalado nueamente en Boliia, los pactos de gobierno
no dejan de ser importantes para la gobernabilidad.
Alberto lujimori se present inconstitucionalmente y gan las elec-
ciones del ano 2000, permaneciendo en el poder once de los quince
anos posibles, ya que ue destituido por el Congreso luego de ugar
al Japn. Ln Venezuela, el presidente lugo Chaez hizo que la Asam-
blea Nacional Constituyente -la cual control con mayora absolu-
ta- introdujera en la nuea Constitucin la igura de la reeleccin
presidencial y extendiera el perodo de gestin a seis anos.
8 Colombia, en 2004, aprob la posibilidad de la reeleccin presiden-
cial, despus de ser uno de los pocos pases que prohiba esta posibi-
lidad de manera absoluta.
9 Ln dos casos no se cumpli esta regla: Ortega en Nicaragua, y Mejas
en Repblica Dominicana.
Pais
Venezuela
Colombia
Bolivia
Per
Lcuador
Duracin
del
mandato
6 anos
4 anos
5 anos
5 anos
4 anos
Reeleccin
S, una ez mas.
S, una ez mas.
No, slo despus de
un perodo.
No, slo despus de
un perodo.
No, slo despus de
un perodo.
Permanencia
mxima de un
mandatario
12 anos
8 anos
5 anos
5 anos
4 anos
Mayoria exigida
Mayora relatia
Mayora absoluta
Mayora absoluta
Mayora absoluta
Mayora relatia
Vueltas electorales
posteriores
Ninguna
2da. uelta entre los dos can-
didatos mas otados.
2da. uelta a tras del Con-
greso entre los dos candida-
tos mas otados.
2da. uelta entre los dos can-
didatos mas otados.
2da. uelta entre los candi-
datos mas otados, si nadie
supera el 50, o el 40 con
una dierencia sobre el se-
gundo de mas de 10.
1odos estos mecanismos constituyen el denomina-
do sistema electoral presidencial, el cual tendra una in-
luencia undamental sobre el sistema electoral parla-
mentario, as como en los eectos totales sobre el siste-
ma de partidos y el sistema poltico ,er Cuadro 2,.
Sstema eectora paramentaro
Como ya se senal lneas arriba, los regmenes presi-
dencialistas requieren de dos sistemas electorales tanto
para elegir al Poder Ljecutio como al Poder Legislati-
o. Sin embargo, el ormato de los parlamentos no es
igual en toda la Regin Andina. A lo largo de la historia
parlamentaria andina, todos los pases contaban con dos
Camaras. Sin embargo, Lcuador ,19,, Per ,1993, y
Venezuela ,1999, cambiaron esta tradicin. De esta
manera, slo Colombia y Boliia estructuran actualmente
sus legislatios a tras de dos Camaras, el ormato
bicavera. Por el contrario, Lcuador, Per y Venezuela,
modiicaron sus parlamentos y los conirtieron en
vvicaverae.. Si bien no es ste el espacio para discutir la
pertinencia o no de cualquiera de los dos ormatos, se
podra senalar que, generalmente, se encuentran parla-
mentos unicamerales en pases pequenos, ste era el caso
de arios pases centroamericanos
10
. De estos tres pa-
ses, Lcuador conierte su parlamento en unicameral,
Nota: Ln el caso de Lcuador, Per y Venezuela se trata de la Camara nica.
Cuadro 3
Relacin de electores y parlamentarios en la Regin Andina
Cuadro 4
Caracteristicas de los parlamentos andinos
10 Son los casos de Costa Rica, Ll Salador, Guatemala, londuras,
Nicaragua y Panama.
Pais Poblacin, Llectores, Nmero de Nmero de
2004 (en millares de 2004 habitantes por electores por
personas) parlamentario, 2004 parlamentario, 2004
Per 2,546 15,289,23 229,550 12,410
Colombia 42,310 25,249,546 160,84 96,005
Lcuador 12,952 8,542,126 10,041 0,596
Venezuela 23,054 13,893,322 139,21 84,201
Bolivia 8,24 4,458,289 55,56 28,396
Comunidad Andina 114,586 6,432,520 126,335 81,63
Nmero de representantes ariable.
Pais
Colombia
Venezuela
Bolivia
Lcuador
Per
Total
Senado
102
2
129
Cmara Baja
161 representantes
130 diputados
291
Cmara Unica
165
121
120
406
Total
263
165
15
121
120
826
Periodo
4 anos
5 anos
5 anos
4 anos
5 anos
Reeleccin
Indeinida
Maximo dos perodos
consecutios
Indeinida
Indeinida
Indeinida
pero manteniendo cierto grado de relacin entre el n-
mero de electores y el de parlamentarios, en cambio,
bajo la Constitucin de 1993, Per lo conierte tam-
bin en unicameral pero reduciendo ostensiblemente el
nmero de parlamentarios de 240 a 120, e incrementan-
do de esa orma la relacin de electores y parlamenta-
rios -la mayor de toda la regin ,er Cuadro 3,.
Si bien no existe un nmero exacto que exprese de
mejor manera la relacin entre electores y parlamenta-
rios, quizas la nica relacin es aqulla que senala que, a
mayor tamano poblacional del pas, mayor sera el tama-
no del parlamento. Lsto hace que el parlamento chino
sea mas grande que el espanol, y que ste sea de mayor
tamano que el colombiano, que a su ez es mas grande
que el chileno y ste lo sea con relacin al de Mnaco.
Lsta relacin no es exacta, pero mas o menos se cum-
ple, pues tiene que er con el hecho de que los parla-
mentos expresen la representacin poltica, lo que mo-
tia que crezcan conorme crecen sus poblaciones. Las
reormas que se introdujeron en los pases andinos, en
la estructura de sus parlamentos -salo en Per-, res-
petaron los incrementos poblacionales que se presenta-
ron. Ln la Regin Andina, Per es el segundo pas en
poblacin pero el ltimo respecto al nmero de parla-
mentarios, con lo cual ha reducido su capacidad de re-
presentacin poltica
11
. Ln cuanto al perodo del man-
dato legislatio, todos los pases, excepto Venezuela,
coincidieron en otorgar el mismo nmero de anos en el
Ljecutio, es decir, cuatro anos en Colombia y Lcua-
dor, y cinco anos en Boliia y Per
12
. Pero, en este caso,
todos los pases -salo Venezuela- permiten la reelec-
cin indeinida de los parlamentarios, al igual que la tra-
dicin norteamericana y la de casi todos los pases
13
,er
Cuadro 4,.
Eleccin del 8enado
Los dos pases con parlamentos bicamerales son Boli-
ia y Colombia, por lo tanto tienen Senado. Inicialmen-
te, mas alla de las caractersticas de sus unciones, la
Cuadro 5
Elecciones en la Regin Andina desde 1978
11 Actualmente, el Per ocupa el puesto 15 ,de 19 pases latinoamerica-
nos, con relacin al nmero de sus parlamentarios, pese a que es el
quinto pas con mayor poblacin de Latinoamrica.
12 Ln Venezuela el mandato presidencial es de seis anos, y de cinco el
de los congresistas.
13 Uno de los pocos pases que no permiten la reeleccin parlamenta-
ria es Costa Rica.
Pais
Bolivia
Colombia
Lcuador
Per
Venezuela
Presidenciales
1984, 1989, 1993,
199, 2002
198, 1982, 1986,
1990, 1994, 1998,
2002
198, 199, 1984,
1988, 1992, 1996,
1998, 2002
1980, 1985, 1990,
1995, 2000, 2001
198, 1983, 1988,
1993, 1998, 2000
Legislativas
1984, 1989, 1993,
199, 2002
198, 1982, 1986,
1990, 1991, 1994,
1998, 2002
199, 1984, 1986,
1988, 1990, 1994,
1998, 2002
198
1
, 1980, 1985,
1990, 1992
2
, 1995,
2000, 2001
198, 1983, 1988,
1993, 1998, 2000
Municipales
199, 1980, 1985,
198, 1989
1988, 1990, 1992,
1994, 199
1980, 1983, 1986,
1989, 1993, 1995,
1998, 2002
3
Referendum/
Plebiscito
2004
2003
198, 1986
1993
2004
Otras
198, 1980, 1982,
1984, 1986, 1988,
1990
199, 2001
1995, 1992, 1999
TOTAL
11
26
6
22
12
1 Se trata de la Asamblea Constituyente.
2 Se trata del Congreso Constituyente.
3 Se desarrollaron simultaneamente elecciones municipales y regionales.
Camara Alta o Senado tena como objetio asegurar la
representacin de los estados o entidades ,departamen-
tos, regiones, etc.,, es decir, la representacin territorial
en contraposicin a la representacin poblacional de la
Camara Baja. Lsto hizo que, por lo general, se estable-
ciera un nmero igual de escanos para cada una de las
unidades en que se diide polticamente el pas es el
caso de Boliia, en donde sus 2 senadores estan distri-
buidos tres por cada uno de los nuee departamentos,
es decir, bajo circunscripciones trinominales. Otro es el
caso de Colombia, que establece una rere.evtaciv fi;a
con sus 102 senadores, los cuales son elegidos a tras
de una circunscripcin nica. Por lo tanto, los senado-
res no representan entidades territoriales sino al con-
junto de la nacin, con la particularidad de que existen
dos distritos nacionales, uno en donde se eligen 100
senadores y otro -de alguna manera compensatorio-
en donde se eligen 2 representantes de las comunidades
indgenas. Colombia tiene un Senado muy numeroso, el
mayor de la regin, mas grande aun que el argentino,
que es de mayor magnitud poblacional. Lsto se debe,
en parte, a que la representacin no se encuentra condi-
cionada a su diisin territorial.
Ln los dos casos, el principio de eleccin ara. Bo-
liia establece la eleccin de sus senadores a tras de
lista incompleta por mayora relatia. Al partido mayo-
ritario se le asigna dos senadores, y uno a la segunda
mayora, como suceda antes en Mxico. Ll resultado
de este procedimiento consiste en una ata ae.roorciv
entre otos y escanos, acilitando la construccin de
mayoras. Ll caso colombiano es totalmente distinto.
Ln l, la circunscripcin nica permite el ingreso de un
nmero alto de partidos polticos. Ll distrito nico sin
barrera mnima genera tambin la mas ata roorciv entre
otos y escanos. La uerte presencia de dos partidos
polticos en Colombia ,el Liberal y el Conserador, y el
mtodo de padrinazgo de candidaturas, eita una im-
portante dispersin que propicia el distrito nacional
14
.
14 Sin embargo, el mismo padrinazgo que permita la presentacin de
arias listas por el mismo partido, estimul la indisciplina partidaria
y el personalismo. La ltima reorma poltica tiene como propsito
corregir este problema con listas bloqueadas, pero permite a los par-
tidos aplicar opcionalmente el oto preerencial.
"
El formato de los parlamentos no es igual en toda la

Regin Andina. A lo largo de la historia parlamentaria
andina, todos los pases contaban con dos Cmaras. Sin
embargo, Ecuador (1977), Per (1993) y Venezuela (1999)
cambiaron esta tradicin. De esta manera, slo Colom-
bia y Bolivia estructuran actualmente sus legislativos a
travs de dos Cmaras, el formato bicameral.
Cuadro 6
Tamao de las circunscripciones en la Regin Andina
Nota: Nmero y porcentaje de escanos en circunscripciones de tamano: G ~ Grande ,10 y mas escanos,, M~ Medianas ,entre 5 y 10 escanos,
P~ Pequenas ,menos de 5 escanos,.
Pais
Bolivia
Colombia
Lcuador
Per
Venezuela
Cmara Unica
21 plurinominales
,101 escanos, -
nica ,20 escanos,
24 plurinominales y 1
uninominal
24 plurinominales - 3
indgenas uninominales
Senado
9 trinominales
nica ,2 indgenas,
Cmara Baja
66 uninominales
9 plurinominales
33 plurinominales
,departamental,
G
26
42
48
32
32
32
35
29
49
30
M
16
26
39
26
8
8
48
40
94
5
P
20
32
65
42
61
60
3
31
22
13
"
Ln ambos casos, estamos rente a sistemas que priile-

gian la relacin del electorado con el partido poltico,
por lo que se establecen candidaturas bajo el ormato
de listas cerradas y bloqueadas. Otro sera el caso de la
Camara Baja, como eremos en adelante ,er Cuadro 6,.
Eleccin de la Camara Ba]a
Al igual que en el caso del Senado, las ariaciones entre
los pases de la regin son muy altas. Con relacin a su
composicin, Boliia tiene una rere.evtaciv fi;a de 130
diputados, distribuida a tras de todos los departamen-
tos en orma proporcional. Ln cambio, Colombia tiene
una rere.evtaciv rariabe, pues el nmero de sus miem-
bros a creciendo conorme crece la poblacin. Si bien
en ambos pases los diputados son elegidos a tras de
eleccin directa bajo el principio de eleccin propor-
cional, existen particularidades muy signiicatias. Co-
lombia lo desarrolla a tras de las 33 circunscripciones
a niel departamental, y utiliza el mtodo de cociente y
residuo electoral para asignar los escanos. Sin embargo,
gracias a la permisiidad de la presentacin de las can-
didaturas apoyadas por los dos partidos mayoritarios,
liberales y conseradores, la dispersin es de tal magni-
tud que pocos son los que superan el primer cociente.
De ello se eran aorecidos los partidos antes nom-
brados, impidiendo una mayor apertura del sistema par-
tidista colombiano.
Pero ue Boliia quien reorm su sistema electoral
para la Camara Baja, introduciendo el sistema proporcio-
nal personalizado, de inspiracin alemana, Venezuela lo
hizo a partir de 1993. Dicho sistema, que combina alre-
dedor de la mitad de las circunscripciones en uninominales
y plurinominales, intenta, por un lado, abrir la posibilidad
de acercar el candidato al elector a tras de las uni-
nominales, y, por el otro, mantener la relacin entre el
elector y el partido poltico en las circunscripciones
plurinominales. La otra particularidad de este sistema es
que orece una adecuada proporcionalidad entre otos y
escanos. Ll boliiano introduce la barrera del 3 de los
otos para el ingreso de las listas en la reparticin de es-
canos de las circunscripciones plurinominales, pero no
establece escanos de compensacin, y utiliza el mtodo
D`londt para la asignacin de escanos en las circuns-
cripciones plurinominales, es decir, se elige el mtodo
que premia a la mayora. As, el sistema proporcional per-
sonalizado es un sistema que puede ser aplicado con
especiicidades de cada pas, manteniendo las cualidades
del mismo, como lo ha demostrado Boliia. La reorma
se eectu como un proceso acumulatio a tras de pac-
tos que consolidaron el sistema electoral.
Eleccin de la Camara Unica
Como anotamos lneas arriba, Lcuador, Per y Vene-
zuela son los pases en la Regin Andina -y los nicos
en Sudamrica- que tienen Camara nica, con 165 re-
presentantes Venezuela, 121 Lcuador y 120 el Per. No
obstante, slo hasta all llega la semejanza y comienzan
las dierencias. Mientras que Lcuador opta por elegir a
sus representantes a tras de dos tipos de circunscrip-
cin, plurinominal y nica, Per y Venezuela eligen a
todos sus congresistas por circunscripciones plurino-
minales a niel departamental. Los ecuatorianos bus-
can balancear los representantes locales y nacionales, lo
cual hace que su sistema tenga un efecto reavctor en el
sistema de partidos
15
.
Por otro lado, si el Per introdujo por primera ez el
mecanismo que permite una mayor capacidad de selec-
cin a los electores a tras del oto preerencial, Boli-
ia y Venezuela lo hicieron por medio del sistema pro-
porcional personalizado, mientras que Lcuador ha pen-
sado que el sistema mas adecuado es el de la lista abier-
ta ,avacbage,. Ln el caso peruano, el elector ota por
una lista de partido y de all escoge hasta dos candida-
tos de su preerencia. Ls decir, primero identiicaba al
partido y luego a sus candidatos. Ln cambio, la lista abier-
ta ecuatoriana entrega toda la seleccin a los electores,
15 lasta el ano 2001, el sistema peruano obser un eecto inerso,
pues permita el ingreso al parlamento de agrupaciones muy peque-
nas, por lo que incenti la atomizacin. Ll nmero de partidos
presentes en el parlamento entre 1995 y 2000 ue de trece, de los
cuales diez no llegan a tener el 5 de los otos. Ls decir, la circuns-
cripcin nica, sin barrera mnima legal, produjo un eecto contra-
producente en el intento de estabilizar un sistema partidista.
El caso de Colombia establece una representacin fija
con sus 102 senadores, los cuales son elegidos a travs
de una circunscripcin nica. Por lo tanto, los senado-
res no representan entidades territoriales sino al con-
junto de la nacin, con la particularidad de que existen
dos distritos nacionales; uno en donde se eligen 100
senadores y otro en donde se eligen 2 representantes
de las comunidades indgenas.
Cuadro 7
8istema electoral parlamentario en la Regin Andina
Nota: ,, Boliia no tiene escanos excedentes o compensatorios, ,, se realiza primero la eleccin al Parlamento y, posteriormente, la eleccin
presidencial. D ~ Diputados ,en el caso enezolano, de la Asamblea Nacional,, S ~ Senadores, R ~ Representantes.
Pais
Bolivia
Colombia
Lcuador
Per
Venezuela
Circunscripcin
S: trinominales
D: uninominales y
plurinominales
,proporcional
personalizada,
S: nica - nica
indgena
R: circunscripcio-
nes plurinominales
Circunscripciones
plurinominales -
nica
nica
D: uninominales y
plurinominales
,proporcional
personalizada,
Iorma de
candidatura
S: lista cerrada
y bloqueada
D: en circuns-
cripciones
plurinomina-
les, cerrada y
bloqueada
S: lista cerrada
y bloqueada
R: lista cerrada
y bloqueada
Lista abierta
Lista cerrada y
no bloqueada
D: en circuns-
cripciones
nomi na l e s :
abierta
Ln circuns-
c r i p c i o n e s
plurinomina-
les: cerrada y
bloqueada
Iorma de
votacin
Voto
mltiple
S: 1 oto
D: 2 otos,
uno con uni-
nominal y
otro con
plurinominal
Voto mlti-
ple:
1 para cada
camara
Voto
m l t i p l e :
avacbage
1 oto de lis-
ta y dentro
de ella oto
preerencial
doble opcio-
nal
Voto mlti-
ple
D: 2 otos,
uno con
uninominal,
el otro con
plurinominal
Tipo
de
boleta
Varias
Varias
Varias
nica
Varias
Barrera
minima
legal
D: 3 en
c i r c u n s -
cripciones
plurinomi-
nales
No
No
No
Sistema de
asignacin
S: lista incom-
pleta por ma-
yora simple
D: D`londt
en circuns-
c r i p c i o n e s
plurinominales
S y D: cuo-
ciente y resi-
duo mayor
,se tiene en
cuenta otos
blancos,
Cuociente y
residuo
electoral
D`londt
D: Ln circuns-
cripciones
plurinominales
,D`londt,
Simultaneidad
electoral
S
No
S
S
S
"
reduciendo de esta manera el papel del partido poltico

en la composicin del parlamento. Ls exactamente lo
contrario a la lista cerrada y bloqueada. La lista abierta
permite el ingreso de candidatos independientes, pero
erosiona tambin las lealtades partidarias, incentiando
uertemente la personalizacin de la poltica. Los me-
canismos introducidos en Per y Lcuador alientan una
alta competencia entre los candidatos parlamentarios,
que tiende a ser muy agresia al interior de los partidos
polticos e inclusie mayor a la que se presenta con otros
partidos. Los eectos no han producido una mayor cer-
cana con los electores, pues eso depende mas del ta-
mano de la circunscripcin, sino, mas bien, ha resulta-
do ser un impedimento para la disciplina y la lealtad
partidaria.
Relacin entre los sistemas
electorales
Si bien las posibilidades de combinacin de los elemen-
tos de un sistema electoral son muy grandes, los eectos
que producen se amplan si se toma en cuenta la rela-
cin entre los sistemas electorales presidencial y parla-
mentario. Lntre stos existen, tambin, arias posibili-
dades, que an desde una relacin uerte hasta una d-
bil. Ln concreto, sta se expresa en cmo la eleccin
parlamentaria esta inluenciada por la eleccin presiden-
cial, es decir, la potencialidad de esta ltima esta en la
capacidad que tiene de crear un eecto de roto ae arra.tre,
debido a que en un sistema presidencialista la eleccin
de su titular es el acto eleccionario mas importante.
Ll primer, y quizas el mas importante, actor es el de
la .ivvtaveiaaa temporal en la realizacin del proceso
electoral. De los cinco pases estudiados, tres de ellos
concurren el mismo da a otar por el Presidente y el
Parlamento ,Boliia, Lcuador
16
y Per,, conigurando
una ata .ivvtaveiaaa. Ll caso contrario, y en donde se
muestra una ivei.tevcia ae .ivvtaveiaaa, es Colombia y
Venezuela. La eleccin parlamentaria colombiana se
realiza con arios meses de anticipacin a la presiden-
cial, y, sin embargo, el tiempo no es tan amplio como
para que stos se separen totalmente como dos mo-
mentos polticos que no generan ningn eecto sobre el
otro, como s ocurre en casos en donde la eleccin par-
lamentaria es claramente distante de la presidencial.
Lntre los pases de simultaneidad electoral se pro-
duce eectos diersos. Ll Per muestra una ivterreaciv
veaiava, puesto que el eecto esta contrarrestado por la
existencia de otos dierenciados y una sola boleta de
otacin, con lo que podra ocurrir que un partido sea
titular del Ljecutio y otro del Legislatio. Ln los casos
de Lcuador y Boliia la ivterreaciv e. vevor debido a la
existencia de boletas y otos separados. Ln otras pala-
bras, el Per muestra un sistema electoral que permite,
en mayor medida que los otros, crear mayoras parla-
mentarias del mismo color poltico que el Ljecutio ,er
Cuadro ,.
Los sistemas de partidos politicos
De modo general, se podra decir que en los anos no-
enta el sistema de partidos en la Regin Andina se ha
moido desde un continuo biartiai.vo ,Colombia, y un
vvtiartiai.vo oariaao ,Per, antes de 1992,, hasta un
sistema vvtiartiai.ta voaeraao que, con ariantes, casi
todos comparten.
Ll presidencialismo latinoamericano tuo serias di-
icultades para construir una democracia no slo esta-
ble, sino para constituir un rgimen en donde los pode-
res pudiesen uncionar con autonoma e independen-
cia. Pero la combinacin del presidencialismo con un
sistema multipartidista -en otras palabras, un ormato
de partidos en donde a la dispersin de la representa-
cin poltica se le suma la dispersin del poder- no ha
generado una mayor estabilidad. Lsto permite dos si-
tuaciones: por un lado, aquella en la que el Ljecutio
obtiene una mayora aplastante en el parlamento, con
una oposicin atomizada, y por el otro, una en donde el
Ljecutio dicilmente puede obtener mayora, constru-
yndose por el contrario una en su contra.
16 lasta antes de las reormas de 1998, en Lcuador se elega parcial-
mente el Parlamento a mitad del perodo presidencial.
Mientras que Ecuador opta por elegir a sus represen-
tantes a travs de dos tipos de circunscripcin,
plurinominal y nica, Per y Venezuela eligen a todos
sus congresistas por circunscripciones plurinominales
a nivel departamental. Los ecuatorianos buscan balan-
cear los representantes locales y nacionales, lo cual hace
que su sistema tenga un efecto reductor en el sistema
de partidos.
Si bien los sistemas de partidos tienen impacto en el
sistema electoral, ste tambin prooca eectos en el
sistema de partidos. Pero es tambin cierto que la con-
ormacin de los sistemas de partidos puede erse aec-
tada por otras ariables polticas, sociales e incluso lega-
les. Sobre estas ltimas, por ejemplo, es importante ob-
serar la permisiidad que muestran las legislaciones para
el ingreso a la competencia electoral. Un elemento que
se puede obserar es la llamada barrera legal de ingre-
so, tal como lo muestra el Cuadro 8. All se senala el
nmero de irmas de respaldo para inscribir a un par-
tido poltico.
La exigencia es promedio, salo el caso de Colom-
bia, el mas lexible. Ln este pas la barrera de ingreso es
menor, pero el asentamiento del bipartidismo es hist-
rico y sus miembros constituyen partidos electorales con
diusas lneas de ronteras polticas e ideolgicas. Lsto
les permite incorporar a la competencia listas de candi-
datos que estos partidos promocionan, y gracias al m-
todo del cociente quedan excluidos los grupos no apa-
drinados por los partidos mayores. Pero, ciertamente,
es el sistema electoral que tiene una fvvciv reavctira en el
nmero de partidos, por lo que el panorama es el si-
guiente:
Bolivia. A dierencia de los otros, Boliia transit
de un vvtiartiai.vo oariaao, al inicio de la transi-
cin, a un vvtiartiai.vo voaeraao, con una compe-
tencia centrpeta y poca distancia ideolgica. Cen-
trada en tres partidos principales y gracias a su pol-
tica de pactos y alianzas, logr estabilizar su sistema
a base de su presidencialismo parlamentarizado. Lli-
min a los partidos antisistema y redujo la presencia
de algunos grupos de presin ,sindicatos, luerzas
Armadas,. Sin embargo, este sistema no ue renoa-
do con xito, permitiendo el ingreso del MAS de
Lo Morales, el cual puede polarizar el multi-
partidismo.
Colombia. Si bien su sistema de partidos eidencia
una tremenda debilidad ideolgica y programatica,
result ser el mas estable de toda la regin. La Cons-
titucin de 1991, que intent quebrar e incorporar
nueas uerzas polticas, lo logr parcialmente, ya
que el bipartidismo se mantuo en alguna medida.
1odo ello ue acilitado por el hecho de que se per-
mita que los partidos tradicionales aalen las listas.
Lste bipartidismo incorpor en su seno a nueos
grupos, pero ue incapaz de incorporar nueas uer-
zas en la competencia interpartidaria. La presencia
del actual presidente laro Uribe ha reordenado
este esquema, personalizando la poltica en contra
de los dos partidos principales.
Lcuador. Pese al nmero, siempre mostr un siste-
ma de partidos vvtiartiai.ta voaeraao, que no per-
mita mayoras que respalden a los Ljecutios de
manera consistente. Su competencia centrpeta y la
cercana ideolgica de sus participantes eit que el
sistema estallara. La crisis desatada a inicios del go-
bierno de Bucaram, y su posterior destitucin, con-
dujo a la modiicacin de la Constitucin y las leyes
Cuadro 8
Barrera legal de entrada y salida de partidos politicos en la Regin Andina
Pais
Per
Lcuador
Bolivia
Venezuela
Colombia
Barrera legal de entrada
(nmero de firmas)
1 de otantes de la ltima eleccin general
1.5 de inscritos
1 de los otos emitidos en la ltima eleccin
0.5 de inscritos, en por lo menos 12 entidades
No mas de 50 mil irmas
Barrera legal de salida
(minimo de votos obtenidos)
5 de otos alidos
5 de otos alidos en 2 elecciones plurinominales
1 de otos emitidos en la ltima eleccin o no par-
ticipar en dos procesos electorales
1 de otos alidos
No menos de 50 mil otos o un representante
"
electorales. Ll sistema de partidos no se ha modii-

cado sustantiamente, obserandose la presencia de
partidos de diersa composicin ideolgica.
Per. Despus de la cada del presidente lujimori,
transit de un sistema de partido hegemnico, bajo
un rgimen autoritario, a un vvtiartiai.vo voaeraao.
Ln realidad, se trata de un proceso de reconstitu-
cin del sistema de partidos, que ha tenido en la
promulgacin de la Ley de Partidos Polticos un ele-
mento importante en su institucionalizacin, y de
esta manera contrarrestar la debilidad partidista, alen-
tada por las leyes electorales.
Venezuela. Los ltimos anos ha mostrado un tran-
sito de un bipartidismo estable ,193-1993, a un
multipartidismo inestable. Ll monopolio de AD y
COPLI en aquel perodo no sent las bases para
superar situaciones de crisis. Por el contrario, han
sido los partidos polticos, como en su momento en
el Per, los que han sido objeto del rechazo ciuda-
dano. Pese a ello, si bien el sistema partidista ha de-
jado de ser bipartidista, la eleccin presidencial por
mayora relatia, simultanea con la eleccin parla-
mentaria, tiende a concentrar el oto en pocos par-
tidos. Sin embargo, la uerte y polarizada presencia
de Chaez puede proocar nueos cambios en el
ormato de partidos.
Un balance general
Un balance general nos remite a senalar que los siste-
mas electorales de los pases andinos han sido utiliza-
dos para resoler algunos problemas de gobernabilidad,
particularmente en los ambitos de la representacin
poltica y en la credibilidad de los procesos electorales.
Lsta tarea ha pasado por reormas electorales que com-
prometieron a todos los pases. Sin embargo, el mtodo
y las oportunidades han ariado signiicatiamente.
Mientras en Boliia el sistema electoral es el producto
de un conjunto de reormas, que pasaron por el Acuer-
do nacional de modernizacin del Lstado` de julio de
1992 y que produjo la reorma de 1994, el resto de pa-
ses decidieron transitar por el camino de menores com-
promisos. De esta manera, Boliia introdujo el sistema
de representacin personalizado como producto del
desarrollo de acuerdos y consensos, intentando resol-
er la dicil combinacin de presidencialismo, sistemas
multipartidistas y sistemas de representacin. Ll eecto
El presidencialismo latinoamericano tuvo serias dificul-
tades para construir una democracia no slo estable,
sino para constituir un rgimen en donde los poderes
pudiesen funcionar con autonoma e independencia.
Pero la combinacin del presidencialismo con un siste-
ma multipartidista no ha generado una mayor estabili-
dad. Esto permite dos situaciones: por un lado, aquella
en la que el Ejecutivo obtiene una mayora aplastante en
el parlamento, con una oposicin atomizada, y por el
otro, una en donde el Ejecutivo difcilmente puede obte-
ner mayora, construyndose por el contrario una en su
contra.
mas claro se ha obserado en el efecto reavctiro del siste-
ma de partidos, que a su ez ha contribuido a un orma-
to de gobierno de presidencialismo parlamentarizado.
Ln Colombia, el problema de gobernabilidad no
reside exclusiamente en el sistema electoral, sino en
otros actores como el clientelismo y eidentemente en
la iolencia poltica. Ll sistema electoral, combinado con
el oto acultatio, acilit la presencia del bipartidismo.
Pese a los esuerzos desplegados desde la Constitucin
de 1991, el sistema de listas parlamentarias apadrinadas
no ha permitido incorporar a las nueas uerzas o a par-
tidos menores. Por su lado, el distrito nico nacional en
el Senado tampoco posibilita el ro ivcv.iro, mientras que
en la camara de representantes, en cambio, la despro-
porcin es mayor dado la obligatoriedad de dos esca-
nos mnimos por departamento, es decir, en la camara
de representantes los partidos tradicionales ganan a tra-
s de la presentacin de listas y en el Senado por dis-
trito nico. 1odo esto es agraado por la crisis de credi-
bilidad de las instituciones y de los partidos polticos.
Por su lado, Lcuador ha modiicado su sistema elec-
toral en su intento de buscar salir de la crisis que, en no
pocos momentos, asoma con su cara de ingoberna-
bilidad. Ll sistema actual aorece a los partidos mas
grandes, en un momento en que la ciudadana ha resta-
do crdito a los partidos. Se hizo uso de las listas abier-
tas en un intento de permitir la apertura del sistema,
pero lo que ha proocado es conusin y una mayor
personalizacin de la poltica.
Ln Per, con las modiicaciones introducidas en la
Constitucin de 1993, no se hizo sino ahondar la crisis
de los partidos y mantener un sistema institucional d-
bil. A ello ayud el sistema electoral que combin el
distrito nacional nico, el oto preerencial y la cira re-
partidora sin barrera mnima con un parlamento
unicameral. Lste impact debilitando an mas el siste-
ma partidista y el ortalecimiento del presidencialismo,
particularmente con lujimori. Con la cada de ste se
han generado reormas en el sistema electoral y la legis-
lacin de partidos. La agenda pendiente se obsera en
la reorma de la Constitucin, dirigida a eliminar los
lmites que senala en la constitucin del Congreso y las
competencias de los organismos electorales.
linalmente esta Venezuela, la cual no ha podido ore-
cer un sistema estable y no cuestionable despus del
desplome de su bipartidismo, undamentalmente por
los bros autoritarios de su presidente. Ln general, el
sistema electoral aporta eicazmente elementos positi-
os desde el punto de ista de la gobernabilidad, con la
aplicacin del sistema proporcional personalizado. Ll
efecto reavctiro del sistema ha aorecido la obtencin de
mayoras, por lo que el sistema es inclusio. Sin embar-
go, la crisis poltica e institucional de Venezuela pasa
por otras ariables, y no se resolera en el espacio de las
reormas de los sistemas electorales.
185 La participacin electoral en la Regin Andina, 1978-2004
1
La participacin electoral en la
Regin Andina, 198-2004
1
L
DANILL ZOVA11O
ticos que encuentran expresiones distintas, segn los

actores que interienen.
Ll trabajo presenta, en primer lugar, una bree rei-
sin conceptual sobre la participacin poltica y, en es-
pecial, sobre la participacin electoral. De seguido ana-
liza los nieles de participacin en los dierentes comicios
presidenciales y legislatios en los cinco pases andinos,
sus tendencias as como las principales ariables que
parecieran explicar el comportamiento electoral
2
. Ln la
parte inal se sistematizan los principales hallazgos y
conclusiones que surgen de la inestigacin.
Precisiones conceptuales:
participacin politica y
participacin electoral
La participacin electoral desempena un papel central
en el uncionamiento del sistema democratico: perso-
nas que escasamente se inolucran en la ida poltica de
una nacin, el da de las elecciones expresan sus pree-
rencias por distintos candidatos. Ln eecto, el oto es la
nica ocasin en que, por lo comn, participa mas del
50 de la ciudadana de los pases democraticos.
ntroduccin
Ll presente artculo tiene como objetio principal ana-
lizar la participacin electoral en los pases de la Regin
Andina. Ll estudio abarca a los cinco pases andinos
,Boliia, Colombia, Lcuador, Per y Venezuela, duran-
te el periodo que a desde el inicio de la tercera oa, en
198, hasta el ano 2004.
A lo largo del mismo intentaremos dar respuestas
especicas a las siguientes preguntas: ,Cual ha sido,
durante el periodo arriba citado, la participacin electo-
ral en la Regin Andina, tanto en el ambito regional
como a niel de los dierentes pases, ,Cuales son sus
principales tendencias, ,Qu ariables parecieran ex-
plicar mejor el comportamiento electoral en estos pa-
ses Ln particular, deseamos indagar hasta qu punto la
participacin electoral se ha isto aectada por las suce-
sias crisis polticas y por la inestabilidad que actual-
mente aqueja a la Regin Andina. Nos proponemos,
asimismo, comparar el comportamiento electoral en es-
tos pases con el del resto de Latinoamrica. Para ello,
identiicaremos las tendencias predominantes y deter-
minaremos si estamos ante comportamientos generali-
zados o si, por el contrario, se trata de enmenos pol-
1 Para la elaboracin del presente artculo, seguimos los hallazgos re-
portados en el captulo 3 de Payne et a. ,2002,, as como en Cerdas
,2001, y Nohlen ,2003,. Ll autor agradece la colaboracin de Ileana
Aguilar, consultora de IDLA, en la elaboracin de este artculo.
2 Para el analisis se consideraron los datos de participacin en relacin
con los electores registrados. Lstos ueron tomados de Payne et a.
,2002, captulo 3,, y ueron complementados con datos brindados
por los organismos electorales de los pases de la regin.
A dierencia del ejercicio del suragio -un mecanis-
mo mas ormal y episdico de participacin ciudada-
na-, el concepto de participacin poltica es mucho mas
amplio, y puede deinirse como toda actiidad del ciu-
dadano dirigida a interenir en la designacin de sus
gobernantes o a inluir en la ormacin de la poltica
estatal. Comprende las acciones colectias o indiidua-
les, legales o ilegales, de apoyo o de presin, mediante las
cuales una o arias personas intentan incidir en las deci-
siones acerca del tipo de gobierno que debe regir a una
sociedad, en la manera como se dirige el Lstado, o en
decisiones especicas del gobierno que aectan a una
comunidad o a sus miembros indiiduales ,CAPLL, 2000,.
Si bien existen datos cuantitatios y comparatios
sobre la participacin electoral, aquellos relacionados
con la participacin poltica son mas irregulares y dis-
persos, por lo que en este artculo analizaremos nica-
mente los primeros. Diersos autores sugieren que los
otantes tienen mayores probabilidades que los no o-
tantes de interesarse en la poltica y participar de mane-
ra mas regular en otras ormas de actiidad poltica
,Putnam, 2000,. Un actor que no mediremos directa-
mente en este trabajo pero que sin lugar a dudas incide
en la calidad de la participacin electoral, es el grado de
inormacin poltica que la ciudadana adquiere por
medio de la prensa escrita y teleisia y de otros medios
de comunicacin. Por lo tanto, desde un punto de ista
conceptual, la participacin poltica debe medirse al
menos en dos dimensiones: por una parte, el niel de
participacin, es decir, la cantidad de ciudadanos que
otan o se inolucran -de otra manera y en alguna me-
dida- en el sistema poltico, y, por la otra, la intensidad
o calidad de esa interencin, que denota el grado de
compromiso ciudadano con las ormas mas demandan-
tes de participacin y su niel de inormacin poltica
,BID, 2000,.
Naturalmente, las consideraciones respecto de la
participacin electoral y su alor para la democracia
implican suposiciones sobre la naturaleza del proceso
de otacin. Por ejemplo, se asume que las elecciones
se realizan en un contexto de proteccin amplio de las
libertades democraticas y que el proceso de otacin se
llea a cabo en un marco de libertad e integridad. Du-
rante los ltimos eintisiete anos, en toda Amrica Lati-
na, y en la Regin Andina especicamente, se han lo-
grado aances importantes en relacin con la transpa-
rencia y la credibilidad de las elecciones, si bien an res-
ta mucho camino por recorrer. Ln la actualidad, existen
organismos encargados de la gestin electoral en la to-
talidad de los pases de la regin. 1odos ellos adquirie-
ron caracter permanente, un nmero creciente de un-
ciones y mayores nieles de autonoma, imparcialidad y
proesionalismo, lo cual ha trado como consecuencia
que, durante los ltimos anos, el nmero de casos en
que los obseradores nacionales e internacionales con-
sideraron raudulentas las elecciones haya disminuido
sensiblemente.
mportancia de la participacin
electoral
Lntre las unciones mas importantes que las elecciones
cumplen en el sistema democratico, podemos destacar
las siguientes: 1, legitimar la autoridad gubernamental,
2, ormar el gobierno, 3, reclutar dirigentes polticos, 4,
promoer la discusin y el debate pblico sobre distin-
tos temas, y 5, acilitar el desarrollo y el ejercicio de la
ciudadana ,leywood, 199,. Naturalmente, el grado
en que los ciudadanos ejercen su derecho ,o deber, de
otar, aecta de manera directa la eicacia con que estas
unciones se cumplen. Si bien todas ellas son importan-
tes, en este trabajo se abordaran aquellas dos cuyo pa-
pel es undamental para el uncionamiento democrati-
co: 1, proeer a la opinin pblica de un medio para
exteriorizar sus preerencias sobre polticas pblicas, y
2, proporcionar a la opinin pblica un mecanismo para
responsabilizar a los uncionarios pblicos de sus ac-
tuaciones.
La probabilidad de que las elecciones traigan consi-
go una representacin poltica eicaz y responsable de-
pende de una gama de actores institucionales, entre ellos
la naturaleza del sistema electoral y de partidos, la capa-
cidad del Poder Legislatio y la independencia y eecti-
"
Pareciera entonces que la participacin electoral se ve

influida por la magnitud de las libertades polticas y la
competencia, y quizs por la intensidad del respeto ha-
cia los principios democrticos. Sin embargo, esta hi-
ptesis no se confirma en todos los pases de la Re-
gin Andina, como lo evidencian los casos de Per y
Colombia.
1
idad de las entidades encargadas de una rendicin de
cuentas horizontal. Sin embargo, podra argumentarse
que la base de un buen` gobierno radica en una ciuda-
dana bien inormada y altamente participatia.
Cuanto menor sea el nmero de personas que parti-
cipen -indiidualmente o en el marco de organizacio-
nes de la sociedad ciil-, mayores seran las probabilida-
des de que se ignoren las necesidades y demandas ciu-
dadanas, y de que los uncionarios cedan a la inclina-
cin de perseguir intereses priados. Dos grandes ries-
gos surgen de una escasa participacin electoral. Ln
primer lugar, es probable que las polticas pblicas ig-
noren o desconozcan las necesidades e intereses de los
grupos ciudadanos que se abstienen de participar en el
proceso electoral. Lsto puede generar un crculo icio-
so: esos grupos son ignorados en el momento de la toma
de decisiones, lo cual los margina aun mas del sistema
poltico y reuerza el sesgo de las polticas pblicas. Ll
segundo peligro es que si la participacin poltica es es-
casa, las acciones de los uncionarios del Lstado esta-
ran menos sujetas al control pblico, lo que aumentara
las posibilidades de que sus conductas indierentes o
corruptas pasen desapercibidas y, en consecuencia, no
sean sancionadas en las urnas ,BID, 2000,. Las socieda-
des con nieles bajos de participacin e inormacin
poltica tienen menos capacidad de preer e indicar a
los uncionarios pblicos las polticas que conducen a
un buen desempeno, y menos oluntad de presionar
por la aplicacin de estas polticas.
Ln eecto, un niel bajo o decreciente de participa-
cin electoral puede no slo obstaculizar la representa-
cin democratica eectia, sino tambin relejar una al-
ta de credibilidad en las instituciones democraticas que
podra retrasar la consolidacin del rgimen democrati-
co, e incluso amenazar su estabilidad. La escasa partici-
pacin electoral es particularmente preocupante en
sociedades en las que la transicin a la democracia es
reciente y no existen bases amplias de practicas y alo-
res democraticos. Si grandes sectores de la poblacin
no otan, es mas dicil construir una cultura democra-
tica y ortalecer la legitimidad y la capacidad uncional
de instituciones democraticas como el Congreso y el
Poder Judicial. Mas an, sera dicil omentar una ges-
tin transparente y responsable de los ondos pblicos
y garantizar que los uncionarios estatales acten con
sensibilidad ante los intereses de la ciudadana y se abs-
tengan de incurrir en actiidades ilcitas. Ln pocas pala-
bras, una escasa participacin electoral puede desenca-
denar un ciclo de deterioro en el que la desilusin ante
el desempeno de la clase poltica se conierte en caldo
de cultio de una mayor desconianza y distanciamien-
to de la poltica, lo que a su ez reduce aun mas la par-
ticipacin y los incentios para un buen desempeno.
Factores que inciden en la
participacin electoral
Se han realizado numerosos estudios ,nacionales y com-
parados, con el propsito de indagar las razones por las
cuales los ciudadanos tienen una participacin actia en
los asuntos cicos en algunos pases, o regiones, y no
en otros
3
. Aunque diersos actores determinan hasta
cierto punto la concurrencia a las urnas, la mayor parte
de los estudios no logra explicar satisactoriamente este
asunto. Como bien senala Nohlen ,2003,, las razones
del abstencionismo son mltiples, de modo que cual-
quier analisis que haga hincapi en una sola causa sera
indudablemente miope y,o equiocado.
Lntre los actores que se mantienen considerable-
mente estables a tras del tiempo y que contribuiran a
explicar los nieles comparatios de participacin elec-
toral -aunque no los cambios repentinos en el nmero
de otantes-, cabe mencionar la cultura poltica, el ni-
el educatio de la poblacin, el grado de desarrollo
econmico, la magnitud de los nculos entre los parti-
dos polticos y los principales grupos de pertenencia
,clases sociales, grupos religiosos y tnicos, y el grado
de homogeneidad etnolingstica ,Powell, 1980,.
Ln eecto, desde el punto de ista terico-concep-
tual, es mas probable que el nmero de otantes sea
mayor en sociedades en las que los ciudadanos conan
mas en sus semejantes y en las que, por lo tanto, hay
mas propensin a participar en organizaciones cicas.
Asimismo, una poblacin con un mejor niel de educa-
cin e ingresos mas altos en principio debera tener
mayor conciencia poltica y mayor capacidad de partici-
par en la ida poltica. Sin embargo, puesto que el pro-
ceso de otacin requiere apenas de un mnimo de edu-
cacin y de recursos, estos actores podran tener un
3 Ver Almond y Verba ,1965,, Nie y Verba ,195,, Verba, Nie y Kim
,191,, Powell ,1980 y 1986,, LeDuc, Niemi y Norris ,1996,,
International IDLA ,199, y Jackman ,198,. Por su parte, un estu-
dio reciente de lornos et a. ,2004,, clasiica las dierentes ariables
en cinco grupos principales: culturales, institucionales, polticas, eco-
nmico-sociales y macroeconmicas.
eecto mayor en relacin con la intensidad de la partici-
pacin poltica mas que con el niel de la participacin
electoral.
Cabe suponer, asimismo, que cuando los partidos
representan a sectores de uerte insercin social -por
ejemplo, religiosos o de clase social- la importancia de
los resultados electorales es inmediatamente identiica-
ble y los polticos pueden moilizar con mayor acilidad
a sus partidarios menos inormados e interesados. Por
ltimo, es probable que una mayor diersidad
etnolingstica desaliente la participacin electoral, de-
bido a que el sentido de comunidad nacional es mas
dbil y las barreras lingsticas y culturales obstaculizan
la accin poltica y el ejercicio del oto para quienes
integran los grupos minoritarios.
Un actor adicional de caracter estructural se rela-
ciona con la legislacin igente sobre el proceso de
empadronamiento y la otacin misma. Primero, cabra
esperar que mas ciudadanos participen electoralmente
cuando el oto es obligatorio que cuando es oluntario.
De hecho, estudios realizados en democracias relatia-
mente consolidadas sugieren que cuando la ley estable-
ce la otacin obligatoria, los nieles de aluencia a las
urnas son algo mas altos ,Powell, 1980, Jackman, 198,
lornos et a., 2004,. No obstante, el grado en que inlu-
yen los requerimientos legales depende de la seeridad
de las penalidades y de las probabilidades de identiicar
y sancionar a los abstencionistas. Probablemente la ley
tenga poco peso cuando las sanciones sean mnimas, o
cuando rara ez se apliquen.
Ls importante senalar que el tema de la obligatorie-
dad del oto es objeto de acalorados debates. Quienes
abogan por la imposicin de sanciones por abstenerse
de otar consideran que se trata de un deber cico y
que, en esa medida, puede aumentar la participacin elec-
toral. Los crticos al oto obligatorio sostienen, por el
contrario, que el suragio es un derecho, y que incluir
los otos de los ciudadanos que slo participan por te-
mor a ser sancionados puede distorsionar el sentido del
proceso electoral. Se airma que la libertad de oto su-
pone la posibilidad de la no participacin, la abstencin
es as una actitud cica o tica, es un derecho como el
de otar, y la obligatoriedad resulta pues incompatible
con la libertad de suragio, acto priado por excelencia
,CAPLL, 2000,.
Ln segundo lugar, otros actores -empadronamien-
to automatico, obligatorio o oluntario, y la simultanei-
dad o no de las elecciones, por ejemplo- pueden incidir
en el nmero de ciudadanos que otan. Si es obliga-
cin del Lstado mantener las listas de otantes al da,
o hacer un control peridico a in de crear o actualizar
los registros, el empadronamiento no debera repre-
sentar un obstaculo signiicatio para otar. Ll empa-
dronamiento obligatorio podra animar a mas ciuda-
danos a registrarse y otar. Por el contrario, si depen-
de de los ciudadanos solicitar a las autoridades su in-
clusin en el registro electoral, es probable que un
nmero mayor no se registre y, por consiguiente, no
emita su oto.
Por su parte, se ha comprobado que cuando las elec-
ciones presidenciales y legislatias son concurrentes o
simultaneas, los nieles de participacin son superiores
tanto en las elecciones presidenciales como en las legis-
latias. De acuerdo con lornos et a., ello es as debido a
que las elecciones concurrentes tienden a ser mas in-
tensas, con mayor niel de inormacin de los eentos
polticos, lo que sire no slo para reducir los costos,
sino que genera un electorado mas motiado y, por ende,
se incentia la participacin
4
.
Sin embargo, debemos tener presente que en nume-
rosos pases ,incluso aquellos con elecciones concurren-
tes, la aluencia a las urnas ara considerablemente en-
tre una eleccin y la otra, por lo que es eidente que
otros actores, ademas de los institucionales, inluyen
en la participacin electoral. Lntre las causas de moi-
mientos ascendentes o descendentes -tanto episdicos
como mas persistentes- en la aluencia a las urnas, se
encuentran los cambios en alguno de los siguientes ac-
tores: 1, el rgimen poltico, 2, la popularidad de los
candidatos, 3, la importancia que la ciudadana coniera
a los temas en juego durante una eleccin determinada,
4, el grado de competitiidad de la eleccin, 5, la credi-
4 Ver lornos et a. ,2004,.
"
Si la participacin poltica es escasa, las acciones de

los funcionarios del Estado estarn menos sujetas al
control pblico, lo que aumentar las posibilidades de
que sus conductas indiferentes o corruptas pasen des-
apercibidas y, en consecuencia, no sean sancionadas
en las urnas.
1
bilidad en las instituciones polticas y las practicas de-
mocraticas ,incluso la percepcin sobre la integridad
del proceso electoral,, y el niel de respeto por la clase
poltica, y 6, el grado de institucionalizacin de los par-
tidos polticos.
Por ejemplo, el nmero de otantes podra ser mas
eleado en las elecciones que marcan el inicio de la tran-
sicin a la democracia ,elecciones undacionales,, pues
los cambios de rgimen con recuencia se caracterizan
por una moilizacin y entusiasmo considerables del
pblico ante la posibilidad de ejercer sus libertades de-
mocraticas recin adquiridas. Una ez que esa etapa ex-
traordinaria termina, el pueblo experimenta las diicul-
tades reales de la conduccin gubernamental en circuns-
tancias complejas, y la aluencia tiende a declinar en las
elecciones subsiguientes. Ademas de este posible des-
censo inicial, la participacin electoral puede oscilar en
respuesta a actores coyunturales como el carisma de
los distintos candidatos, la competitiidad de la con-
tienda electoral o la percepcin de la releancia de los
temas sobre los que se decide.
Las tendencias mas sistmicas y duraderas en cuan-
to a la participacin electoral pueden surgir de la con-
ianza de los ciudadanos en sus dirigentes, en las insti-
tuciones representatias y en otras instituciones del go-
bierno. Ln consecuencia, las tendencias que registra la
participacin electoral en el largo plazo pueden inter-
pretarse, en cierta medida, como el relejo de cambios
en la percepcin de la opinin pblica sobre el uncio-
namiento y desempeno del sistema democratico. Sin
embargo, si en un pas la aluencia a las urnas es escasa
respecto del promedio regional, esto no indica, necesa-
riamente, desconianza en las instituciones democrati-
cas. Como bien senala Nohlen ,2003,, las mas de las
eces el abstencionismo es interpretado como una or-
ma de expresar el malestar con la poltica en general,
ganando as signiicado poltico en sentido estricto. Ll
analisis que se queda en esta exgesis del reproche` peca
sin embargo por unidimensional`. De modo que debe-
mos eitar las generalizaciones aciles pero errneas.
A manera de sntesis, presentamos en el Cuadro 1
una sistematizacin, propuesta por Nohlen ,2003,, sobre
los actores que inciden en la participacin electoral.
La relacin entre la participacin
electoral, el indice de libertades
democraticas y la percepcin del
proceso electoral
Dos actores estrechamente relacionados con el niel
de participacin electoral son el grado de proteccin de
los derechos polticos y de las libertades ciiles, y la per-
cepcin de la ciudadana sobre la integridad del proce-
so electoral. Como muestra el Graico 1, en aquellos
pases donde existe un mayor respeto por las libertades
democraticas ,Costa Rica, Uruguay y Chile, las ciras de
aluencia a las urnas son mas eleadas. Incluso cuando
Lstructurales
- La composicin del elec-
torado, teniendo en cuen-
ta la existencia de culturas
tnicas
- Ll niel de educacin del
electorado
- Las caractersticas de la
cultura poltica en general
- La concepcin del oto
por parte del electorado,
por ejemplo, como un de-
recho o como un deber
Contingentes
- Imposibilidad del elector
de asistir al lugar de ota-
cin
- Criterios de la eleccin ra-
cional
- 1ipo de eleccin
- lecha de eleccin
- Cantidad de rganos a
ocupar
Intrinsecos al derecho
electoral
- Modo de registro de los
electores
- Caractersticas del sistema
electoral ,magnitud de ba-
rreras naturales y artiicia-
les que contiene, la senci-
llez de la boleta electoral,
Relativos al sistema
politico
- Ll tipo de competencia en-
tre los partidos
- Ll grado de moilizacin
del electorado a tras de
los programas ,de mayor
o menor polarizacin en-
tre ellos,
- Ll desempeno del gobier-
no saliente
- Las expectatias incula-
das a los candidatos que se
presentan
Cuadro 1
Factores que afectan la participacin electoral
se consideran otros actores de control como los nie-
les de ingreso, la tasa de alabetizacin y el grado de
ragmentacin etnolingstica, la inluencia de la mag-
nitud y proundidad de las libertades democraticas se
mantiene irme
5
. Pareciera entonces que la participa-
cin electoral se e inluida por la magnitud de las liber-
tades polticas y la competencia, y quizas por la intensi-
dad del respeto hacia los principios democraticos. Sin
embargo, esta hiptesis no se conirma en todos los
pases de la Regin Andina, como lo eidencian los ca-
sos de Per y Colombia.
Ciertamente, como podemos er en el Graico 1, de
los cinco pases andinos Per es el que tiene el mas bajo
ndice de libertades democraticas pero presenta a la ez
altos nieles de participacin electoral, de hecho, como
eremos mas adelante, la participacin electoral mas alta
en la Regin Andina. Por su parte, el caso de Colombia
es el opuesto al peruano, ya que combina altos ndices
de libertades democraticas con bajos nieles de par-
ticipacin electoral. Consecuentemente, Per y Colom-
bia son dos pases en los cuales la correlacin entre las
ariables de libertades democraticas y de participacin
electoral no es altamente signiicatia. Por su parte,
Boliia, Lcuador y Venezuela presentan mayores nie-
les de libertades democraticas combinados con nieles
de participacin electoral superiores al 50, lo que in-
dica una correlacin mas signiicatia entre ambas a-
riables.
Nota: Lste graico relaciona, para cada pas, el porcentaje promedio de la poblacin en edad de elegir que ot en los comicios durante el periodo
1990-1995, el promedio de caliicaciones de lreedom louse en el ambito de los derechos polticos y las libertades ciiles ,reclasiicados en una
escala de 1 a 10, y el indicador de democracia de Jaggers y Gurr ,1995, que aparece en la base de datos Polito III.
luente: Payne et a. ,2002, p.58,.
Grafico 1
Relacin entre la participacin electoral y el indice de libertades democraticas
5 Ll ndice de libertades democraticas sigue siendo de importancia
estadstica cuando en el analisis de regresin se incluye como aria-
ble cualquier combinacin del PIB er caita, la tasa de alabetizacin
y el ndice de diersidad etnolingstica. Cuando se consideran todas
las ariables, la diersidad etnolingstica y el PIB er caita no tienen
importancia estadstica, mientras que la tasa de alabetizacin y el
ndice de libertades democraticas s la tienen. La asociacin entre el
ndice de libertades democraticas y el niel de participacin electoral
tiene mas importancia desde el punto de ista estadstico cuando los
pases menos libres ,clasiicados con un ndice inerior a 3, se excluyen
del analisis. Lste hallazgo coincide con la hiptesis de que un mayor
ambito de libertades democraticas estimula la participacin electo-
ral. Ln el caso de los regmenes autoritarios y altamente restrictios,
podra esperarse que los ciudadanos participen en proporciones im-
portantes pese a la ausencia de una competencia real y de un debate
poltico, ya que es mas probable que el abstencionismo sea grae-
mente penalizado y se ejerza coaccin mas directa sobre el oto.
1
Por otro lado, y como ya lo adelantaramos, la parti-
cipacin en elecciones presidenciales pareciera estar asi-
mismo relacionada con la percepcin del pblico sobre
la integridad del proceso electoral. Ll analisis de los die-
ciocho pases de Amrica Latina que eectuamos en otra
inestigacin y a la cual ahora remitimos ,Payne et a.,
2002,, muestra una relacin positia entre participacin
electoral y percepcin de integridad del proceso electo-
ral en pases como Costa Rica, Uruguay y Chile, entre
otros ,Graico 2,. Sin embargo, y pese a los esuerzos
realizados en toda la regin por reducir o eliminar el
raude de los procesos electorales, los ciudadanos de
numerosos pases latinoamericanos no estan plenamente
conencidos de que tales elecciones sean lo suiciente-
mente limpias y justas, como se eidencia en el caso de
los pases de la Regin Andina, en donde Lcuador, Per,
Boliia y Venezuela combinan bajos nieles de credibi-
lidad en la integridad del proceso electoral ,menores al
40, con nieles medios o incluso altos de participa-
cin ,superiores al 50,, probablemente inluidos por
la obligatoriedad del oto en arios de ellos. Ln Colom-
bia, la asociacin del actor de integridad del proceso
electoral con el de participacin electoral se releja en
bajos nieles de participacin combinados con baja cre-
dibilidad en el proceso ,Graico 2,.
Analisis de la participacin
electoral en la Regin Andina,
1978-2004
Como ya hemos indicado, la participacin de los elec-
tores es elemento undamental del ejercicio democrati-
co, y de all la importancia de tratar de alorar los ele-
mentos del contexto para entender el comportamiento
de esta ariable electoral: tipo de empadronamiento y
obligatoriedad o no del oto, caractersticas del rgi-
men poltico, credibilidad de las instituciones polticas,
de las practicas democraticas y de las elecciones, niel
de conianza y cercana con los partidos polticos y su
grado de institucionalizacin, entre otros. Ln uncin
de estos actores presentamos de seguido un analisis de
Nota: Ll porcentaje que percibe las elecciones como limpias` es el promedio de las respuestas obtenidas en cada pas en las encuestas de
opinin de Latinobarmetro del perodo 1999-2000.
Grafico 2
Relacin entre la participacin electoral en elecciones presidenciales
y la percepcin de la integridad del proceso electoral
algunas de las principales ariables que en nuestra opi-
nin inluyen en la participacin electoral, as como una
descripcin del comportamiento electoral tanto en el
ambito regional andino como a niel nacional, siempre
dentro del periodo temporal preijado para este estu-
dio. Lsperamos que esta rapida descripcin permita
obserar el entrelazamiento de los actores estructura-
les y coyunturales que inciden en los nieles de partici-
pacin electoral tanto en el ambito nacional como en el
regional.
Reevanca de contexto
loy por hoy, la Regin Andina es considerada el area
mas conlictia e inestable de Amrica Latina. Las crisis
polticas que ien, en grado dierso, los cinco pases
de la regin, han impactado uertemente sus institucio-
nes polticas, particularmente los partidos. La percep-
cin de la ciudadana sobre la incapacidad de las institu-
ciones y de los actores polticos para canalizar los inte-
reses de la sociedad y brindar soluciones, han puesto en
la balanza los beneicios de las democracias en la re-
gin. Ln alguna medida, esta percepcin se ha traduci-
do en rechazo electoral hacia los partidos y hacia el sis-
tema mismo, no solamente en cuanto a las preerencias
electorales, sino tambin en cuanto a la participacin de
los electores.
Si bien, como se senal anteriormente, son diersos
los actores que pueden incidir en los nieles de partici-
pacin electoral -desde estructurales hasta coyuntura-
les y motiacionales-, es importante considerar la rele-
ancia del contexto. Aunque las historias polticas de
los cinco pases de la regin presentan dierencias im-
portantes desde el inicio de la tercera oa, lo cierto es que
tambin han mostrado semejanzas en su eolucin po-
ltica y un conjunto de problemas comunes que nos
permiten contextualizar los ndices de participacin elec-
toral. Segn Pachano ,2004,, los principales problemas
comunes a los cinco pases andinos son:
a, La persistencia, e incluso el incremento, de los nie-
les de pobreza e inequidad en la distribucin del in-
greso,
b, La ausencia de acuerdos a largo plazo, o la ruptura
de los establecidos preiamente, en especial sobre
polticas econmicas,
c, La prdida de la capacidad institucional de los Lsta-
dos para dar respuesta a las demandas de la poblacin,
d, La erosin de la credibilidad y prdida de legitimi-
dad de los partidos y de los dirigentes polticos,
e, Ln ntima relacin con lo anterior, el crecimiento de
las tendencias antipolticas y populistas,
, La incidencia de la corrupcin, y
g, La presencia del narcotraico, tanto en el ambito eco-
nmico como en el poltico.
Como bien senala este autor, arios de estos proble-
mas han conluido en una corriente que amenaza ac-
tualmente con socaar los cimientos de los regmenes
democraticos. Se trata de un momento cuya duracin
no se puede predecir, pero que en lo que llea de exis-
tencia ya ha erosionado signiicatiamente las bases so-
ciales, econmicas y polticas de la democracia en la re-
gin`
6
. Los datos recientes del Latinobarmetro 2004
conirman este desgaste, al presentarse en todos los
pases andinos ,como se era adelante, bajos nieles
de apoyo y satisaccin con la democracia combina-
dos con bajos nieles de conianza en sus principales
instituciones.
Reguacn de empadronamento y e
ejercco de voto
Ln Colombia, Lcuador y Per el registro electoral es un
procedimiento automatico, mientras que en Boliia es
obligatorio y en Venezuela es oluntario. Ll oto es
obligatorio en tres de los cinco pases ,Boliia, Lcuador
y Per,, y en todos ellos existen sanciones para quienes
no acudan a otar, aunque en la practica no siempre se
aplican rigurosamente ,Cuadro 2,.

Colombia y Vene-
zuela son los pases donde el ejercicio del oto es total-
mente oluntario.
Ln relacin con las sanciones, stas son de distinta
ndole, si bien la mayora reiere a consecuencias de di-
erso tipo sobre los tramites comunes de los ciudada-
nos en las instituciones del Lstado. Ln Lcuador se re-
prende con multa al que no ota, ademas de que la cons-
tancia de otacin es requisito para ser atendido ante
las instituciones de los sectores pblico o priado, con
inalidad social o pblica. Ln Boliia, sin el certiicado
de suragio ,o en su caso, de la comprobacin de haber
pagado la multa correspondiente,, los ciudadanos no
pueden acceder a cargos pblicos, percibir sueldos o
6 Ver Pachano ,2004, p.10,.
1
salarios en empleos pblicos, obtener pasaporte y reali-
zar tramites bancarios. Ln Per el documento nacional
de identidad pierde los eectos legales ,excepto para la
identiicacin, si no esta acompanado de la constancia
de suragio de las ltimas elecciones, o, en su caso, la
correspondiente dispensa de no haber suragado
.
Caracterzacn de a partcpacn
eectora, 1978-2004
A nivel regional
Ll promedio regional de aluencia a las urnas durante el
periodo 198-2004 muestra un importante niel de par-
ticipacin, tanto en elecciones presidenciales ,69.3,
como en las legislatias ,66.1,, sin embargo, estos da-
tos esconden amplias ariaciones entre los distintos
pases. Ll Cuadro 3 muestra el porcentaje promedio de
otantes empadronados que particip en las elecciones
presidenciales y legislatias celebradas en la Regin
Andina durante el citado periodo, obserandose que el
promedio de participacin en los comicios presidencia-
les respecto del total de otantes empadronados oscila
entre un porcentaje reducido de 45 en Colombia, a
uno alto de alrededor del 80 en Per. Por su parte,
Boliia, Lcuador y Venezuela se mantienen en un niel
intermedio de alrededor del 0.
Ln cuanto a las elecciones legislatias, la participa-
cin electoral es algo menor en la mayora de los pases,
con excepcin de Boliia, en que el comportamiento es
similar en ambos tipos de comicios. Cabe senalar que
con respecto a las elecciones presidenciales, los com-
portamientos nacionales son similares, situandose nue-
amente Per con la mayor participacin, Colombia con
la mas baja, y los tres pases restantes con alores inter-
medios.
Si eectuamos una comparacin de la participacin
electoral en la sub-regin andina con respecto a Amri-
ca Latina, para el periodo completo ,198-2004,, se
obsera que el promedio general de aluencia a las ur-
nas en los pases andinos ha tendido a ser leemente
mas bajo que el promedio latinoamericano, tanto en las
elecciones presidenciales como en las legislatias. Cier-
tamente, al comparar los datos se obsera que la media
de participacin en Latinoamrica es de un 2.8 en
elecciones presidenciales y un 1.05 en las legislati-
as, ciras que para la sub-regin andina se sitan en un
69.04 y un 66.6, respectiamente.
Asimismo, un analisis mas ino de los datos, consi-
derando el promedio ponderado de las elecciones cele-
bradas desde 198 hasta el ano 2004 y agrupadas en
periodos de cuatro anos, presenta conclusiones simila-
res con la tendencia arriba descrita, al mostrar que du-
rante todo el periodo de estudio, 198 a 2004, el pro-
medio de la aluencia electoral en la sub-regin andina
se mantiene por debajo del latinoamericano, tanto en lo
Pais Votacin obligatoria Votacin no obligatoria ,Lxisten sanciones:
Bolivia X ,art. 219 CP, art. 6 y 10 CL, - S ,art 152 CL,
Colombia - X ,art. 258 CP, -
Lcuador X
a
,art. 1, 2 y 4 CL, art. 2 CP, - S ,art. 153 y 19 CL,
Per X
b
,art. 9 CL y art. 31 CP, - S ,240 y 390 CL,
Venezuela - X ,art. 63 CP, -
Cuadro 2
Obligatoriedad de la votacin en la Regin Andina
a Ll oto es obligatorio para los ciudadanos de hasta 65 anos que sepan leer y escribir. No pueden otar los miembros de la uerza pblica que
estn actios.
b Ll oto es obligatorio hasta los 0 anos de edad para los ciudadanos que sepan leer y escribir.
luente: Llaboracin propia con base en inormacin proporcionada por los organismos electorales.
Incluso, la Ley Organica de Llecciones, en el artculo 390, inciso c,
senala que los registradores pblicos, notarios, escribanos, emplea-
dos pblicos y demas personas que no exijan la presentacin del
Documento Nacional de Identiicacin con la constancia del sura-
gio de las ltimas elecciones, o la dispensa de no haber otado otor-
gada por el Jurado Nacional de Llecciones, a in de identiicar a
quienes intentan realizar actos que requieran tal presentacin sin
hacerla, son sujetos de pena priatia de libertad o multa, mas pena
accesoria de inhabilitacin por igual tiempo de la condena.
luente: Payne et a. ,2002, p.5,. Actualizado con inormacin brindada por los organismos electorales.
Cuadro 3
Participacin electoral en la Regin Andina, 1978-2004
Pais
Per
Bolivia
Venezuela
Lcuador
Colombia
Promedio
Regin Andina
Ao electoral
1980, 1985,1990, 1995,
2000, 2001
1980, 1985, 1989, 1993,
199, 2002
198, 1983, 1988, 1993,
1998, 2000
198, 1984, 1988, 1992,
1996, 1998, 2002
198, 1982, 1986, 1990,
1994, 1998, 2002
Participacin electoral
( votantes
empadronados)
81.68
4.2
2.51
2.35
44.45
69.04
Ao electoral
1980, 1985, 1990, 1995,
2000, 2001
1980, 1985, 1989, 1993,
199, 2002
198, 1983, 1988, 1993,
1998, 2000
199, 1984, 1986, 1988,
1990, 1992, 1994, 1996, 1998
198, 1982, 1986, 1990,
1991, 1994, 1998, 2002
Participacin electoral
( de votantes
empadronados)
6.02
4.28
1.05
1.26
41.20
66.76
Llecciones presidenciales Llecciones legislativas
Grafico 3
Participacin en elecciones presidenciales y legislativas, Regin Andina y Amrica Latina
{promedio ponderado, votantes inscritos, 1978-2004}
1
que reiere a las elecciones presidenciales como a las
legislatias ,Graico 3,.
Participacin electoral en las elecciones
fundacionales en la Regin Andina
Como se indic anteriormente, algunos autores senalan
que en las etapas de transicin democratica, cabe espe-
rar que la aluencia a las urnas sea mas alta durante la
eleccin inaugural o undacional de un sistema demo-
cratico. Sobre este particular, O`Donnell y Schmitter
,1986, argumentan que bajo regmenes autoritarios las
presiones para una participacin poltica son al princi-
pio muy uertes, y stas se descargan generalmente en
las primeras elecciones luego de la transicin a la demo-
cracia. Asimismo, explican que no solamente la partici-
pacin en estas elecciones undacionales` tiende a ser
signiicatiamente mas alta, sino que es comn que esta
participacin tienda a decrecer en las elecciones
subsecuentes, en irtud de que los electores no sola-
mente empiezan a acostumbrarse a la democracia, sino
que tambin sus expectatias tienden a caer cuando el
nueo rgimen demuestra no ser una panacea
8
. Un
analisis comparado conirma esta hiptesis en ocho
de diecisiete pases latinoamericanos: Brasil, Chile,
Lcuador, Ll Salador, Guatemala, londuras, Mxico y
Nicaragua
9
.
Por el contrario, los datos en la sub-regin andina
no parecen conirmar esta tendencia, ya que solamente
en Lcuador se aprecia una eleccin undacional con
mayor participacin que en las siguientes. Por su parte,
en Boliia y Per, los datos de participacin electoral
son mayores en las elecciones post-transicin que en
las undacionales y, en lo que reiere a Venezuela y Co-
lombia, desde antes de 198 se elegan a los gobernan-
tes mediante procesos electorales razonablemente libres
y competitios ,Graico 4,.
Tendencia
,Cual ha sido la eolucin del niel de la participacin
electoral en la Regin Andina durante los ltimos ein-
tisiete anos ,Lxiste una tendencia, ascendente o des-
Grafico 4
Participacin electoral en la eleccin fundacional y en las siguientes en Amrica Latina
{porcenta]e de votantes inscritos por pais en elecciones presidenciales, 1978-2004}
Nota: Para eectos del graico, en los casos de Costa Rica, Colombia y Venezuela, se considera como ano de inicio aquel en que el primer
Presidente elegido durante el periodo de estudio asumi sus unciones.
9 Ver Mateo y Zoatto ,2005,, por publicar.
cendente, clara y continua Analizaremos de seguido
los datos de los comicios presidenciales.
Durante el periodo 198-2004, la aluencia de los
otantes a las urnas en las elecciones generales en la
Regin Andina registr un claro descenso en primer
lugar en Venezuela, y en segundo lugar en Lcuador. De
estos dos pases, Venezuela mostr la cada mas pro-
nunciada, con un porcentaje de otantes sobre el n-
mero de electores empadronados que pas aproxima-
damente de 8 en 198 a 56 en 2000 ,una prdida
de 32 en 22 anos,. Ln Lcuador, el porcentaje dismi-
nuy de 81 en 198 a 6 en 2002 ,una prdida de
14 en 23 anos,.
Ademas de estos dos pases, en los que la tendencia
de la participacin electoral es sin lugar a dudas descen-
dente, hay un tercer pas, Boliia, en el que si bien la
tendencia es negatia, no es concluyente. Ln este caso
la participacin electoral se redujo del 4 en 1980 a
un 2 en el ano 2002.
Por su parte, en Colombia las ciras de participacin
electoral han aumentado y disminuido de manera
erratica, pero siempre mantenindose en los nieles mas
bajos no slo de la Regin Andina sino tambin a niel
latinoamericano. linalmente, en el caso de Per, la ten-
dencia descendente que se inici a partir de la segunda
eleccin post-transicin de 1985 se inirti en la justa
electoral de 2000, cuando la aluencia a las urnas -que
en 1995 haba sido de 4- se ele hasta el 81 aproxi-
madamente. Sin embargo, la cira es dudosa, ya que los
resultados de esta eleccin ueron sumamente discuti-
dos por la oposicin y los obseradores internaciona-
les. Ademas, en especial durante las elecciones legislati-
as de 1995 y la segunda ronda de elecciones presiden-
ciales realizadas en el ano 2000, se registr una cantidad
importante de otos nulos.
Resumiendo, obseramos un claro descenso en la
participacin electoral en dos pases ,Venezuela y Lcua-
dor,. Un tercer pas, Boliia, registra un descenso mni-
mo. Ln los dos restantes, Colombia y Per, no se puede
distinguir una tendencia clara. Por ltimo, ningn pas de
la regin presenta un comportamiento claramente ascen-
dente en cuanto a la participacin electoral ,Cuadro 4,.
Analisis a nivel nacional
Corresponde ahora presentar un analisis de la partici-
pacin electoral en las elecciones presidenciales,
desagregado para cada pas durante el periodo 198-
2004. Centramos el analisis en los comicios presiden-
ciales en irtud de que stos son los que mas concitan el
inters de los ciudadanos de cara a su participacin po-
ltica y electoral.
Grafico 5
Comportamiento de la participacin electoral en elecciones generales en la Regin
Andina, 1978-2004
1
BOLVA
Si bien en Boliia se celebraron elecciones presidencia-
les en 198 y en 199, como parte del transito de la
dictadura a la democracia, tomaremos como eleccin
undacional para este analisis la eleccin de 1980
10
. Ln
este proceso electoral la participacin se situ en un
4.3, cira bastante menor que en las elecciones pre-
cedentes. Lste resultado se io inluido por la apata y
desgano de la poblacin, la cual en un lapso de slo tres
anos haba celebrado tres procesos electorales
11
y se
senta aectada por lo rapido de los eentos. Lsta situa-
cin ue reertida en 1985, cuando la participacin cre-
ci a un 81.9. Algunos analistas coinciden en senalar
que los cinco anos sin elecciones ,contrario a lo sucedi-
do en el trienio 198-1980, crearon un ambiente propi-
cio para alentar la participacin electoral.
Diersos cambios en la ida poltica boliiana se i-
ieron durante el gobierno de Paz Lstenssoro ,1985-
1989,, destacando por su releancia las reormas a la ley
electoral de 1980 y los cambios en la poltica econmi-
ca. Lsto, mas los eectos de la crisis de precios del esta-
no que oblig al gobierno a realizar despidos masios
en la minera y a buscar nueas ormas de insertarse en
el mercado mundial, prooc que las elecciones de 1989
girasen en torno a las cuestiones econmicas ,empleo,
produccin, comercio internacional, inlacin,, y que el
descontento de la ciudadana se relejase nueamente
en los ndices de participacin, los cuales cayeron en
esta oportunidad a un 3.66.
La eleccin presidencial de 199 marc un hito en
cuanto hubo una altsima incorporacin de ciudadanos
Cuadro 4
Tendencias de participacin electoral en elecciones presidenciales en la Regin Andina,
1978-2004
Pais
Venezuela
Lcuador
Bolivia
Colombia
Per
Participacin promedio
( de votantes empadronados)
2.51
2.35
4.2
44.45
81.68
Descripcin de la tendencia
Clara, acentuadamente negatia.
Clara, relatiamente negatia.
Relatia, negatia pero muy dbil.
No existe una tendencia clara. La participacin se mantiene baja.
Ambigua, si los datos son correctos, la tendencia negatia se reirti
en las elecciones mas recientes.
Nota: Para el calculo del promedio para el perodo y de la pendiente se consideraron slo las elecciones realizadas en cada pas durante el perodo
democratico`.
10 Cabe destacar que en la eleccin presidencial de 199, la participa-
cin electoral se situ, segn Lazarte ,2003, en un 90. Lste autor
senala al respecto, que esta eleccin represent para los boliianos
un paso clae para el restablecimiento del rgimen democratico. Ln
estas elecciones, las primeras para gran parte del cuerpo electoral,
competan partidos que nunca antes haban ejercido el poder y por
ello despertaban la ilusin en importantes ranjas de la poblacin.
lue para muchos un momento excepcional, con una alta participa-
cin que no se repiti posteriormente en la historia poltica boliiana.
11 Las elecciones de 198, 199 y 1980.
Bolivia
Apoyo a la democracia: 45
Satisaccin con la democracia: 16
Conianza en los partidos polticos:
Conianza en el Congreso: 16
Inters en la poltica: 1.5
Latinobarmetro, 2004
en los registros de inscripcin ,senala Lazarte que mas
de medio milln de otantes se sumaron al proceso,.
Sin embargo, la participacin continu en descenso, lle-
gando a un 1.3.
linalmente, en la eleccin presidencial de junio de
2002, la participacin ue ligeramente mayor al prome-
dio presidencial de las elecciones precedentes, situan-
dose en un 2, sin embargo, no hay ningn cambio
signiicatio en la tendencia de participacin de los bo-
liianos. Vale destacar sobre este punto que algunos
autores consideran que estas ciras estan distorsionadas
por la inexistente depuracin de allecidos del padrn
electoral creado en 1991, junto a la existencia de otros
problemas menores
12
. No obstante ello, la comproba-
cin de estas apreciaciones escapa a los objetios de
este analisis, por lo que nos circunscribimos a las ciras
oiciales.
1res actores adicionales hay que tomar en cuenta
en relacin con la participacin electoral en Boliia: 1,
durante muchos anos hubo actores inculados a la or-
ganizacin y al registro electoral boliiano que incidie-
ron signiicatiamente en la participacin electoral de la
poblacin
13
, 2, el eecto de la obligatoriedad del oto.
Como se indic anteriormente, en Boliia el oto es
obligatorio, y aunque el cumplimiento de las sanciones
no es obserado en orma estricta, arias instancias
institucionales requieren la constancia de haber otado
como requisito para que el ciudadano pueda eectuar
algunos tramites, y, 3, mas recientemente, las crisis de
representacin y de partidos que enrenta Boliia
14
.
No obstante lo senalado, las ciras de la participa-
cin electoral en Boliia muestran que, desde las elec-
ciones de 1989, las tendencias de la participacin ciuda-
dana se mantienen bastante estables. Aun cuando la
participacin de los otantes se haya isto aectada en
los dierentes procesos por problemas logsticos, rus-
traciones polticas, bajos nieles de conianza en las ins-
tituciones polticas ,er datos del Latinobarmetro,, y
la obligatoriedad del oto, entre otros, los nieles de
aluencia a las urnas son relatiamente altos si se com-
paran con otros pases de Amrica Latina.
COLOMBA
Colombia es el pas de la Regin Andina en donde se
presentan los nieles mas altos de abstencin electoral.
Pese a ser un pas con una histrica tradicin bipartidista
Grafico 6
Participacin electoral en Bolivia. Elecciones presidenciales, 1978-2002
{datos porcentuales}
12 Ver Romero ,2003, pp. 8-89,.
13 laba diicultades para obtener el carnet de identidad, depurar el
padrn o, tambin, se daban casos de doble inscripcin, entre otros.
14 Un analisis proundo de la crisis de los partidos en Boliia se en-
cuentra en Mayorga, Ren ,2004, pp. 2-49,.
1
y de proundas conicciones democraticas, esto no se
releja en la participacin electoral, la cual se ha ubica-
do en un promedio de un 46 para el periodo en estu-
dio ,198-2004,.
Diersas razones estan en la base de este comporta-
miento. Lntre ellas podemos citar la seera crisis polti-
ca y social que ha enrentado el pas desde hace muchos
anos, principalmente como consecuencia de los pro-
blemas del narcotraico y la iolencia de la guerrilla y
los paramilitares, que han impactado uertemente a la
clase poltica colombiana debido al alto niel de asesi-
natos y secuestros de muchos de sus lderes, la no obli-
gatoriedad del oto y, mas recientemente, la reduccin
de los ndices de satisaccin con la democracia y en
particular con los partidos polticos.
Ln eecto, en Colombia la guerrilla, el narcotraico y
los grupos paramilitares constituyen una grae amena-
za para el sistema poltico. Los esuerzos sostenidos de
negociacin de sucesios gobiernos han conducido a
arios grupos guerrilleros a cesar la lucha armada e in-
gresar en la ida poltica, pero an queda mucho cami-
no por recorrer. Si bien los lderes polticos y la mayora
de los ciudadanos siguen comprometidos con el rgi-
men democratico, la democracia poltica pareciera estar
permanentemente puesta a prueba.
Un analisis del comportamiento electoral durante el
periodo 198-2002 ,Graico , muestra que de los di-
ersos procesos electorales registrados, solamente el de
1998, del que result electo Andrs Pastrana, presenta
un ndice de participacin electoral por encima del 50
,55.2, -cira que super el bajo comportamiento his-
trico en la participacin electoral, particularmente el
de las elecciones de 1994 ,38,.
Las razones de este incremento se encuentran
inluenciadas, undamentalmente, por las acciones des-
plegadas por las autoridades para motiar la asistencia a
las urnas. Destaca en este sentido la promulgacin de la
Ley No. 403, en agosto de 199, que regul estmulos
para los suragantes, entre los cuales estaban distintos
beneicios, tales como 1, preerencia en los examenes
de ingreso a las instituciones pblicas o priadas de edu-
cacin superior para quienes otasen, 2, rebaja del tiem-
Promedio de la primera y segunda ronda electoral
Grafico 7
Participacin electoral en Colombia. Elecciones presidenciales, 1978-2002
Colombia
Conianza en los partidos polticos: 21
Inters en la poltica: 25
po de prestacin de sericio militar, 3, preerencia, ante
igualdad de condiciones, entre elegibles para un empleo
de carrera del Lstado, 4, preerencia para la adjudica-
cin de becas educatias, 5, subsidios de iienda, entre
otros. Si bien estos estmulos parecen haber incidido en
la oluntad de otar de los ciudadanos, sus eectos no
ueron de largo plazo, ya que en las elecciones de 2002
la abstencin oli a situarse en un 53.
Ciertamente, en la eleccin de 2002, el inters gene-
rado por la igura de laro Uribe ,a la postre ganador
de las elecciones,, por su condicin de candidato disi-
dente, no ue suiciente para modiicar las tradicionales
ciras de abstencin. Algunos analistas indican que el
desencanto que dej la gestin de Andrs Pastrana
15
,
no solamente por el racaso de las conersaciones con
la guerrilla sino por el desempeno en el campo econ-
mico y social, aument el ya de por s existente cansan-
cio de la ciudadana con la clase poltica, una de cuyas
maniestaciones se da en la baja aluencia a las urnas.
Queda por er si Uribe, que actualmente cuenta con
una aprobacin cercana al 80, en caso de ser conir-
mada la posibilidad de buscar su reeleccin, logra incre-
mentar la participacin electoral en las prximas elec-
ciones que se realizaran en el ano 2006.
linalmente, cabe destacar, como elemento coadyu-
ante a la alta abstencin electoral en Colombia, que la
ley no establece la obligatoriedad del oto, por lo que
no existe ningn tipo de consecuencia legal por no ejer-
cerlo.
ECUADOR
Simn Pachano ,2003, airma que desde el retorno a la
democracia, en 199, la bsqueda de la estabilidad y la
despersonalizacin de la poltica han sido los dos ejes
principales del proceso de transicin a la democracia en
Lcuador. As, lograr la consolidacin de un sistema de
partidos institucionalizado y la redaccin de una nuea
Constitucin, como medios para alcanzar la estabilidad
poltica y consolidar la democracia, ueron en gran me-
dida las preocupaciones prioritarias de quienes trabaja-
ron por sacar al pas de la inestabilidad en la que se
encontraba durante las dcadas anteriores.
Dicho autor senala que entre 199 y el ano 2003 no
ha sido posible alcanzar los objetios que orientaron la
transicin hacia la democracia, tanto en lo que concier-
ne al sistema de partidos, como en la conormacin de
gobiernos que expresaran la oluntad de la mayora. Por
el contrario, entre las caractersticas de la situacin pol-
tica de los eintisiete anos transcurridos desde el retor-
no al rgimen democratico, destacan la permanente ines-
tabilidad, la personalizacin de la poltica, la ragmenta-
cin del sistema de partidos y el dbil arraigo de stos
en la sociedad. 1odo ello ha contribuido a generar gra-
es problemas de gobernabilidad y proundos enren-
tamientos entre los dierentes poderes ,Legislatio, Lje-
cutio y Judicial,, limitando as la capacidad del Lstado
de impulsar polticas y programas de largo plazo.
Ademas de este complejo y dicil panorama en lo
institucional, los gobiernos ecuatorianos han enrenta-
do problemas de ndole ariada. Ln la dcada de los
ochenta ocurrieron asonadas militares y catastroes na-
turales que aectaron la marcha del pas. La crisis eco-
nmica y poltica lle a que durante la dcada de los
noenta el pas iiese la salida anticipada de dos presi-
dentes, la primera en 199 con la destitucin de Abdala
Bucaram, la segunda en 2000 con el derrocamiento de
Jamil Mahuad. 1ras la creacin de una junta de sala-
cin nacional, y el posterior nombramiento del ice-
presidente Gustao Noboa para continuar a la cabeza
del Ljecutio, ste sigui enrentando el descontento
de la ciudadana, particularmente por parte de los sec-
tores indgenas, a raz de la poltica econmica del go-
bierno. La insatisaccin de la poblacin se maniest
en el ltimo proceso electoral, con el triuno de Lucio
Gutirrez, quien se present como un candidato out-
sider`, no perteneciente a la clase poltica tradicional,
pero que al igual que sus dos predecesores tambin ha
debido dejar su cargo antes de que concluyera su perio-
do constitucional.
15 Andrs Pastrana termin su gestin gubernamental con un 80 de
opinin negatia en las encuestas.
Lcuador
1
Dentro de este contexto de crisis constante, tanto
poltica como econmica, es preisible suponer que las
tendencias muestren una disminucin sostenida de la
participacin electoral. Lo que llama la atencin es que
este descenso no haya sido aun mas drastico. Ln eecto,
Lcuador es uno de los pases de la Regin Andina que
mantiene una participacin electoral intermedia ,cerca-
na al 0 como promedio,, a pesar que desde 198,
como hemos isto, es posible identiicar una clara ten-
dencia decreciente en las ciras de participacin elec-
toral. Como se obsera en el Graico 8, la eolucin
de la participacin electoral ha pasado de un 81 en
198 a un 6 en el ano 2002, con ariaciones entre
una eleccin y otra que oscilan entre un 1 y un 5
maximo.
Si bien es dicil encontrar respuestas a este com-
portamiento electoral, diersos analistas coinciden en
senalar que las razones que lo explican pueden encon-
trarse basicamente en un detalle legal: la obligatoriedad
del oto en Lcuador y la existencia de sanciones que si
se aplican en la practica en caso de no ir a otar. Ln este
sentido, existe la percepcin generalizada de que si el
oto uera oluntario, el niel de participacin bajara
drasticamente
16
y sera aun mas eidente la disconor-
midad del electorado con el bajo rendimiento del siste-
ma poltico -y de los partidos en particular- en la con-
duccin de los intereses sociales hacia las instancias de
gobierno ,er ciras de Latinobarmetro,.
Sin embargo, cabe tener presente que las ciras del
abstencionismo tambin pueden estar distorsionadas
porque una gran cantidad de ecuatorianos han dejado
el pas para instalarse en Lstados Unidos, Lspana e Ita-
lia, y si bien sus nombres iguran en los padrones elec-
torales, stos no concurren a otar por estar uera del
pas y no existir el oto en el exterior.
PERU
Per es el pas de la regin en donde los nieles de par-
ticipacin electoral se han mantenido relatiamente al-
tos a lo largo de los anos. A pesar de haber iido la
consolidacin de un rgimen autoritario durante la d-
cada de los anos noenta, y de estar actualmente en un
proceso de reconstruccin democratica, el pas ha man-
tenido -segn se puede apreciar en el Graico 9- una
participacin electoral que ha sido en promedio de 81,
la mas alta de los pases de la Regin Andina.
Durante dos anos, de 198 a 1980, Per ii la tran-
sicin a la democracia, con la que puso in a doce anos
Grafico 8
Participacin electoral en Ecuador. Elecciones presidenciales, 1978-2002
16 Consultas realizadas por el autor a Alexandra Vela, Michel Rowland
y Alexandra Andrade, expertos ecuatorianos.
de gobierno militar ,1968-1980,. Lste transito hacia la
democracia implic la ampliacin de los derechos pol-
ticos de los peruanos, la moilizacin de una nuea
maquinaria partidista y el uso masio de los medios de
comunicacin en los procesos electorales ,Sanchez,
1991,, actores que explican, en gran medida, la signii-
catia participacin de la ciudadana en los comicios elec-
torales de 1980, que alcanz el 9, y se increment a
90 en las elecciones de 1985.
Sin embargo, el retorno a la democracia en Per tuo
lugar en una dicil coyuntura. Por un lado, la crisis eco-
nmica internacional repercuti en altos nieles de in-
lacin, particularmente a partir de 1988, por el otro,
surgi la iolencia y el terrorismo de dierentes grupos
,Sendero Luminoso y el Moimiento Reolucionario
1pac Amaru,, cuyos actos de iolencia proocaron la
reaccin gubernamental y la interencin militar para
reprimirlos, causandole al pas un alto costo en trmi-
nos de idas humanas y danos materiales.
De esta orma, durante los anos ochenta, Per se
conirti en el pas de la Regin Andina que concentr
dramas econmicos, polticos y sociales, al lado de una
seria crisis de representacin partidaria, particularmen-
te a partir de los problemas del APRA y los escandalos
posteriores alrededor de la igura del presidente Alan
Garca. 1odos estos elementos de contexto
1
permitie-
ron el surgimiento de iguras independientes, destacan-
do entre ellas la de Alberto lujimori, quien accedi al
gobierno a partir de 1990 ,1uesta, 1994, y permaneci
en l durante once anos. La escogencia de lujimori,
candidato desconocido sin ninguna tradicin partida-
ria, eidenci la disconormidad de la ciudadana con
los partidos polticos tradicionales, hecho que se ratii-
c tambin con los datos de la participacin electoral
durante el proceso de 1990, que relej una cada de
casi un 12 con respecto a las elecciones presidencia-
Grafico 9
Participacin electoral en Per. Elecciones presidenciales, 1980-2001
Per
Satisaccin con la democracia:
1 Inlacin superior al 2000, distorsiones en la estructura de precios,
tarias de sericios pblicos y salarios, desempleo y subempleo, des-
equilibrio iscal, entre otros, con el teln de ondo de la iolencia
terrorista.
1
les anteriores. Con un lee decrecimiento en relacin
con los datos de 1990, ciras similares de abstencin se
registraron en las elecciones de 1995.
Las elecciones del ano 2000 ueron muy contro-
ersiales. lujimori se postul para un tercer mandato,
lo que gener el rechazo de la ciudadana y los sectores
polticos. Si bien gan las elecciones, su permanencia
en el cargo ue emera, pues en noiembre de 2000 el
presidente present su renuncia en medio de escanda-
los de denuncias de raude, corrupcin y de una seera
crisis poltica e institucional. La renuncia ue rechazada
por el Congreso, que declar acante el cargo por inca-
pacidad moral, siendo elegido Presidente, para un go-
bierno de transicin, Valentn Paniagua, quien ejerci
hasta julio de 2001. Ll siguiente proceso electoral, cele-
brado en el ano 2001, ue ganado por Alejandro 1oledo
en la segunda ronda electoral.
Ln los citados procesos electorales ,2000 y 2001,,
hubo un signiicatio cambio en los nieles de la parti-
cipacin electoral, registrandose un crecimiento de casi
diez puntos porcentuales en la concurrencia a las urnas
en relacin con las elecciones precedentes. Dado el gra-
do de crisis poltica que rode a ambos procesos, hu-
biese sido de esperar una mayor abstencin. Sin embar-
go, la participacin ue alta, lo que ha sido interpretado
como una maniestacin del deseo de cambio presente
en el pueblo peruano.
Diersos analistas senalan que en Per se han com-
binado histricamente razones polticas ,inters o des-
inters de los electores, amenazas a su seguridad, ex-
pectatias de cambio, y tcnicas ,problemas de actuali-
zacin del padrn y deiciencias en la promocin del
oto, para explicar las luctuaciones del abstencionismo
desde 198 a la echa. Sin embargo, estos mismos
analistas tambin coinciden en senalar que un actor
determinante que explica, si bien parcialmente, los al-
tos nieles de participacin electoral es la obligatorie-
dad del oto y las sanciones que existen en caso de in-
cumplimiento. De igual orma, pareciera que el pueblo
peruano sigue apostando a la democracia ,45 de apo-
yo,, aunque su niel de satisaccin con la misma y con
sus principales instituciones indica un proundo des-
contento.
VENEZUELA
Despus de haber sido considerada por arias dcadas
como una de las democracias mas saludables de la re-
gin, caracterizada por un slido sistema de partidos
polticos y una economa estable, a partir de la dcada
Grafico 10
Participacin electoral en Venezuela. Elecciones presidenciales, 1978-2000
de los noenta Venezuela empieza a enrentar una gra-
e crisis poltica que se maniiesta, entre otras cosas, en
la prdida de credibilidad en los partidos polticos y en
una importante disminucin de los ndices de partici-
pacin electoral. Ln eecto, como se obsera en el Gra-
ico 10, si bien hasta 1988 la participacin siempre ue
superior al 80, a partir de las elecciones de 1993 se
inicia una tendencia claramente descendente, pasando
de un 8.5 en 198, a un 60.2 en 1993 y a un 56.5
en 2000. Una prdida de 21 en eintids anos.
Lste marcado descenso en la participacin electoral
puede ser explicado por una serie de actores tales como
la alta de identiicacin de la ciudadana con los parti-
dos polticos, la sostenida crisis econmica que se arras-
traba desde la dcada de los ochenta y el creciente des-
contento de la poblacin con la orma en que los go-
biernos y los partidos polticos manejaron dicha crisis.
De todos estos actores, y a juicio de diersos autores,
destaca por su importancia la prdida de la capacidad
moilizadora de los partidos polticos originada en su
creciente desprestigio, la cual gener un declie en la
militancia e identiicacin partidistas y la aparicin de
nueas organizaciones no inluidas por ellos ,Molina y
Prez, 1995,.
Ln eecto, luego de que las identidades partidistas
enezolanas alcanzaron en la dcada del setenta su punto
mas alto de legitimidad, ortaleciendo el bipartidismo
existente entre COPLI ,partido demcrata cristiano, y
Accin Democratica ,partido social demcrata,, stos
empezaron a decaer en su popularidad como producto
de la crisis econmica que aect al pas a partir de la
cada de los precios del petrleo y el crecimiento de la
deuda externa, y de los escandalos de corrupcin que
inolucraron a las principales iguras polticas del pas,
entre ellos los ex presidentes Carlos Andrs Prez y Jai-
me Lusinchi. Los motines populares de 1989 y los dos
allidos intentos de golpes de Lstado de 1992 pusieron
en eidencia la extrema crisis poltica en que se hallaba
sumido el pas. Lstos eentos marcaron un cambio un-
damental en la orma de hacer poltica, iniciandose as,
en la dcada de los anos noenta, un proceso de
personalizacin de la poltica en el que los partidos tra-
dicionales perdieron el apoyo que haban ganado una
dcada atras, abrindose de este modo el espacio para
que nueas iguras incursionaran en la arena poltica elec-
toral. La llegada de lugo Chaez en 1999, un militar ex
golpista, con un agresio discurso populista, antipoltico
y antipartidista, ue un claro producto de este proceso.
Pero el gobierno de lugo Chaez tampoco parece
haber incidido en un cambio de actitud de la ciudadana
hacia la clase poltica. Por el contrario, ha polarizado
aun mas a la poblacin enezolana. Aunque su gestin
y estilo de gobernar han proocado mucha moiliza-
cin opositora en procura del cese de su ejercicio como
presidente, incluso por la a de la reocatoria del man-
dato mediante un reerndum celebrado en agosto de
2004 ,el cual no tuo xito,, la ciudadana todaa no ha
recuperado la conianza en los sectores polticos tradi-
cionales ni en los nueos`.
Ls importante senalar que existen asimismo otras
ariables de naturaleza institucional que han incidido
tambien en la disminucin de los nieles de la participa-
cin electoral de los enezolanos, entre ellos, la elimi-
nacin en 1993 del oto obligatorio, los bajos nieles de
conianza en el organismo electoral y en el propio proce-
so electoral y la atiga electoral` de la ciudadana debido
a la celebracin muy seguida de numerosos procesos elec-
torales. Sin embargo, para ciertos analistas, la dinamica
poltica enezolana muestra que el peso relatio de es-
tas medidas no es comparable al eecto del desencanto
ciudadano con la clase poltica y el sistema poltico
18
.
Conclusiones
A partir de las preguntas que planteamos al inicio de
este estudio
19
, y con base en el analisis eectuado, co-
18 Airma al respecto Molina ,1991 p. 1, que un analisis eectuado
sobre la abstencin en los procesos electorales enezolanos acaeci-
dos a partir de 1984, les lle a la conclusin de que cerca de una
tercera parte de la abstencin esta asociada con el descontento.
19 ,Cual ha sido el comportamiento de la participacin electoral en la
Regin Andina ,Cuales son sus principales tendencias ,Qu aria-
bles parecieran explicar el comportamiento electoral en los pases
andinos
Venezuela
1
rresponde ahora sistematizar los principales hallazgos y
conclusiones de nuestra inestigacin.
A nve de pases
1. Ll comportamiento electoral de los cinco pases
andinos presenta ariaciones importantes entre ellos,
dependiendo, en cada caso, de la coyuntura histri-
ca especica. De ah que, si se desea proundizar en
las causas y condiciones del incremento o disminu-
cin de la participacin electoral a niel nacional, es
necesario llear a cabo una inestigacin mas am-
plia de la que hemos realizado en este trabajo. Como
bien senala Nohlen ,2003,, ,..., dado que la partici-
pacin electoral, mas alla de su magnitud y medi-
cin, esta inculada, debido a la creciente extensin
de las elecciones en el espacio y en el tiempo, a con-
textos muy dierentes, se requiere un mayor esuer-
zo para entender el abstencionismo`
20
.
2. La participacin electoral mas alta en la Regin
Andina durante el periodo 198-2004 tuo lugar en
Per, y la mas baja en Colombia. Los tres restantes
pases de la regin han mantenido una participacin
media, siendo Venezuela el pas que registra la ma-
yor cada, seguido de Lcuador.
3. No encontramos dierencias muy grandes entre los
nieles de participacin electoral en elecciones pre-
sidenciales y elecciones legislatias. Lsta similitud
pareciera erse inluenciada por la concurrencia de
ambos tipos de elecciones en tres de los cinco pa-
ses ,Boliia, Lcuador y Per,.
4. Slo en Lcuador el niel de participacin electoral
ha sido mas alto en la eleccin undacional. Ln el
caso de Colombia y Venezuela esta hiptesis no se
aplica, ya que en ambas naciones se celebraron a-
rias elecciones competitias mucho antes de la lle-
gada de la tercera oa. Ln lo que respecta a Boliia
,tomando como base la eleccin de 1980 y no la de
199, y Per, por el contrario, ueron las elecciones
post-transicin las que atrajeron mayor participacin
ciudadana.
A nve regona
1. Ln promedio, en la Regin Andina, la participacin
electoral, tanto en elecciones presidenciales como
en las legislatias, ha sido superior al 65 de los ciu-
dadanos empadronados durante el periodo 198-
2004. Mas especicamente, 69.04 en las presiden-
ciales y 66.6 en las legislatias. De acuerdo con
el criterio que adoptemos para la comparacin ,,con
qu pases o conjuntos de pases se compara y ,en
qu perodo,, este porcentaje de participacin elec-
toral se considerara alto, moderado o bajo. Ln este
sentido, si comparamos la participacin electoral de
la Regin Andina con la registrada en Latinoamrica
durante el mismo periodo 198-2004, obseramos
que los pases andinos presentan una participacin
leemente inerior a la regin latinoamericana en
ambos tipos de elecciones. Mas especicamente,
3.82 menos en las presidenciales y 4.29 en las
legislatias.
2. Ln nuestra opinin, la tendencia regional andina no
eidencia que estemos ante una crisis grae en ma-
teria de participacin electoral, pero tampoco a una
creciente legitimidad de la democracia. Ln este sen-
tido, el hecho de que casi el 40 de la poblacin en
edad de otar se abstenga de participar es una clara
muestra de los serios problemas que aectan a las
democracias de la regin, si bien en grado e intensi-
dad diersos.
3. Ln algunos pases andinos la crisis de legitimidad ha
deriado en inestabilidad poltica, en el ascenso al
poder de outsiders` y en el irtual derrumbamien-
to del sistema de partidos. Ln este contexto, la baja
participacin electoral debe ser ista, mas alla de su
dimensin cuantitatia, como un sntoma de dolen-
cias mas proundas propias del sistema, de las con-
diciones de la transicin y de la capacidad de con-
duccin de las elites polticas dirigentes
21
.
4. Ls claro, en cualquier caso, que existe un problema
y que ste debe ser abordado con la mayor serie-
dad
22
. Se trata de una uente de preocupacin y
20 Ver Nohlen ,2003, p. 138,.
21 Nohlen ,2003, senala al respecto que el abstencionismo, en la con-
cepcin liberal, es slo una de las expresiones de un problema ma-
yor, cual es el descontento con el desempeno de la democracia. Apun-
ta especicamente que la insatisaccin se esconde detras del
abstencionismo.
22 Ln todos los pases de la Regin Andina, excepto en Colombia, al
menos un Presidente que ue electo en elecciones libres no pudo
concluir su mandato constitucional entre 198 y 2004. La delantera
la llea Lcuador con tres Presidentes sucesios ,Bucaram, Mahuad y
Gutirrez,, en segundo lugar se encuentra Boliia con dos Presiden-
tes ,Sanchez de Losada y Mesa,, y, por ltimo, Per y Venezuela,
con uno cada uno ,lujimori y Prez,.
cuestionamiento que tiene que er con la calidad de
la representacin poltica, en una regin en donde
los partidos polticos atraiesan serios problemas de
desestructuracin. Las debilidades en este campo
parecen conducir a un incremento importante del
abstencionismo, mientras que por otro lado gene-
ran enmenos como el del reciev egaao, el trav.fvga
eectora o el vorivievti.vo otico. Si este patrn sigue
extendindose, en un uturo no muy lejano podra
repercutir negatiamente -no slo ya en materia de
estabilidad y gobernabilidad como hasta la echa-
en los procesos de consolidacin democratica ac-
tualmente en marcha en los cinco pases andinos.
Resumiendo: Los datos que surgen de nuestra in-
estigacin eidencian que no existe una traslacin
automatica del descontento y la desconianza ciudada-
na con los partidos y las dirigencias polticas -que reite-
radamente reelan las encuestas- a conductas electora-
les abstencionistas. Lsto puede darse o no, pero depen-
de de otros actores, entre ellos, de las circunstancias
polticas de cada pas, de la legislacin electoral, de la
cultura poltica y de los distintos grados de apertura de
los sistemas electorales para generar nueos canales de
participacin. Los datos de Latinobarmetro en cuanto
al inters de la poltica, la conianza en las instituciones
y la satisaccin con la democracia parecieran respaldar
esta hiptesis
23
, pues si bien han sido y siguen siendo
notoriamente bajos para todos los pases de la regin,
como hemos isto la participacin electoral no ha ca-
do drasticamente en la mayora de ellos.
1ampoco es posible airmar que, en trminos gene-
rales, el descontento social con los problemas socio-
econmicos de la regin y las polticas de reestructura-
cin y reorma del Lstado puestas en marcha en los
pases andinos, hayan originado por s solos una con-
ducta abstencionista. De hecho, ante situaciones seme-
jantes, los comportamientos registrados en los dieren-
tes pases han sido diersos. Ln este sentido, debe te-
nerse en cuenta que la herencia institucional juega tam-
bin un papel signiicatio, y que un grado determinado
de abstencionismo, e incluso ciertos incrementos en la
participacin electoral, pueden resultar irreleantes en
unos casos, y ser especialmente graes y signiicatios
en otros, atendiendo a la tradicin institucional y al a-
lor cultural del oto.
La obligatoriedad del oto, en especial en aquellos
pases que establecen sanciones y donde stas se apli-
can, pareciera ser una de las ariables institucionales de
mayor inluencia sobre los nieles de participacin elec-
toral ,Powell, 1986, Crece, 1981, Nohlen, 1981, lornos
et a., 2004,
24
, sobre todo en Boliia, Lcuador y Per.
No obstante, hay que hacer la obseracin de que si
bien la inluencia de este actor pareciera ser muy im-
portante tampoco debemos exagerar sus eectos, ya que
pese a las regulaciones establecidas en este sentido,
aproximadamente un 30 de los electores registrados
no acudieron a otar en Boliia, Lcuador y Per duran-
te el periodo en estudio.
De la misma orma, la concurrencia o simultanei-
dad de las elecciones presidenciales y legislatias pare-
ciera ser tambin una ariable institucional explicatia
del comportamiento electoral en la Regin Andina.
Nuestra propia inestigacin sobre la participacin elec-
toral en los pases andinos corrobora los hallazgos de
otros estudios para el resto de Amrica Latina en el sen-
tido de que las elecciones concurrentes suelen generar
mayor participacin electoral que cuando stas se cele-
bran en echas separadas
25
. Ln eecto, de los pases de
la regin, los tres que tienen elecciones concurrentes o
simultaneas presentan los mejores promedios de parti-
cipacin en elecciones presidenciales entre 198 y 2004:
Per ,80.,, Boliia ,4.2, y Lcuador ,3.3,. Ln
cuanto a las elecciones legislatias, Per ,4.6, y Boli-
ia ,4.2, se ubican con los mejores promedios, y
Lcuador ,0.5, en cuarto, superado leemente por
Venezuela
26
,1,.
Un ltimo comentario. Deseamos insistir una ez
mas en la necesidad de eitar interpretaciones determi-
nistas y monocausales a la hora de explicar el compor-
tamiento electoral. Lstamos en presencia de un tema
sumamente complejo, en el que interactan una multi-
23 Ver al respecto el analisis de Zoatto, Valores, percepciones y acti-
tudes hacia la democracia: Una isin comparada en la Regin Andina
1996-2004` que esta contenido en esta obra.
24 lornos et a. ,2004, senalan que las leyes que contemplan el empa-
dronamiento oluntario tienen un eecto positio sobre la participa-
cin electoral, tanto en elecciones legislatias como presidenciales.
Ln ese sentido, indican que en los pases en que hay otacin obliga-
toria y un rgimen de sanciones, la participacin electoral es alrede-
dor del 20 mas alta que en los pases donde la otacin es olunta-
ria.
26 Ln Venezuela las elecciones no son simultaneas a partir de la reor-
ma constitucional de 1999. Anterior a esta reorma haba simultanei-
dad en los procesos presidenciales y legislatios.
1
plicidad de actores, y por lo tanto, cualquier explica-
cin debe ser necesariamente multicausal. Asimismo,
es coneniente utilizar como unidad de analisis la espe-
ciicidad propia de cada pas y el contexto nacional den-
tro del cual la participacin electoral tiene lugar, eitan-
do generalizaciones demasiado amplias.
Sin perjuicio de ello, y como hemos tratado de de-
mostrar a lo largo de este trabajo, existen unas ariables
que explican mas que otras. Nuestras conclusiones para
los pases andinos son similares a las proenientes de
otras inestigaciones sobre esta misma cuestin para el
resto de Amrica Latina ,lornos et a., 2004, Mateo y
Zoatto, 2005,, en el sentido de priorizar la importan-
cia de las ariables relatias al proceso poltico, pero
sobre todo las institucionales -por encima de los
socioeconmicas y culturales-, a la hora de explicar el
comportamiento electoral.
ANEXO
Bova
Ao Tipo de eleccin Llectores inscritos Votos totales Votos totales/
Llectores inscritos ()
199 Presidencial 1`81,00 1`693,233 90.50
1980 Presidencial 2`004,284 1`489,484 4.32
1980 Legislatia 2`004,284 1`489,484 4.32
1985 Presidencial 2`108,458 1`28,365 81.9
1985 Legislatia 2`108,458 1`28,365 81.9
1989 Presidencial 2`136,58 1`53,90 3.66
1989 Legislatia 2`136,58 1`53,90 3.66
1993 Presidencial 2`399,19 1`31,309 2.16
1993 Legislatia 2`399,19 1`31,309 2.16
199 Presidencial 3`252,501 2`321,11 1.36
199 Legislatia 3`252,501 2`316,198 1.21
2002 Presidencial 4`155,055 2`994,065 2.06
2002 Legislatia 4`155,055 2`994,065 2.06
Coomba
198 Presidencial 12`580,851 5`05,19 40.34
198 Legislatia 12`580,851 4`180,121 33.23
1982 Presidencial 13`34,093 6`840,362 49.81
1982 Legislatia 13`34,093 5`584,03 40.66
1986 Presidencial 15`839,54 `229,93 45.64
1986 Legislatia 15`839,54 6`909,838 43.62
1990 Presidencial 13`903,324 6`035,039 43.41
1990 Legislatia 13`9,188 `631,691 55.39
1991 Legislatia 15`03,528 5`486,540 36.49
1994 Presidencial ,I, 1`14,023 5`821,331 33.95
1994 Presidencial ,II, 1`14,023 `42,42 43.32
1994 Legislatia 1`028,961 5`56,14 32.5
1998 Presidencial ,I, 20`85,801 10`51,465 51.55
1998 Presidencial ,II, 20`85,801 12`310,10 59.02
1998 Legislatia 20`6,388 9`41,113 45.61
2002 Presidencial 24`208,311 11`249,34 46.4
2002 Legislatia 24`208,311 10`40,3 42.99
1
Ecuador
198 Presidencial ,I, 2`088,84 1`00,15 81.39
199 Presidencial ,II, 2`088,84 1`691,24 80.9
199 Legislatia ,proincial, 2`088,84 1`68,924 80.3
199 Legislatia ,nacional, 2`088,84 1`65,195 80.20
1984 Presidencial ,I, 3`590,29 2`646,844 3.1
1984 Presidencial ,II, 3`590,29 2`964,298 82.55
1988 Presidencial ,I, 4`63,980 3`630,615 .68
1988 Presidencial ,II, 4`63,980 3`611,04 .26
1988 Legislatia ,nacional, 4`63,980 3`601,990 .06
1988 Legislatia ,proincial, 4`63,980 3`60,581 .18
1992 Presidencial ,I, 5`10,363 4`090,643 1.64
1992 Presidencial ,II, 5`10,363 4`14,09 3.10
1996 Presidencial ,I, 6`662,003 4`525,881 6.94
1996 Presidencial ,II, 6`662,003 4`,54 1.1
1998 Presidencial ,I, `02,496 4`53,822 64.16
1998 Presidencial ,II, `02,496 4`960,05 0.13
1998 Legislatia ,nacional, `02,496 4`53,822 64.16
Legislatia ,proincial, `02,496 3`341,902 4.25
2002 Legislatia ,proincial, 8`154,425 ... ...
2002 Presidencial ,I, 8`154,425 5`298,581 64.98
2002 Presidencial ,II, 8`154,425 5`68,602 69.5
Peru
1980 Presidencial 6`41,101 5`121,328 9.14
1980 Legislatia 6`431,651 4`53,141 1.10
1985 Presidencial 8`333,433 `544,836 90.54
1985 Legislatia 8`282,545 6`608,533 9.9
1990 Presidencial ,I, 10`013,225 `83,116 8.2
1990 Presidencial ,II, 10`00,614 `958,232 9.52
1990 Legislatia 10`013,225 6`818,536 68.10
1995 Presidencial 11`94,396 8`803,049 3.52
1995 Legislatia 11`94,396 `961,114 66.48
2000 Presidencial ,I, 14`56,468 11`816,08 81.12
2000 Presidencial ,II, 14`56,468 11`800,310 81.00
2000 Legislatia 14`56,468 11`942,810 81.98
2001 Presidencial ,I, 14`906,233 12`264,349 82.28
2001 Presidencial ,II, 14`899,292 12`128,969 81.41
2001 Legislatia 14`906,233 11`98,641 80.42
Venezuea
198 Presidencial 6`223,903 5`448,801 8.55
198 Legislatia 6`223,903 5`449,90 8.56
1983 Presidencial `,892 6`92,208 8.33
1983 Legislatia `,892 6`825,180 8.5
1988 Presidencial 9`185,64 `518,663 81.85
1988 Legislatia 9`185,64 `500,085 81.65
1993 Presidencial 9`668,95 5`829,216 60.29
1993 Legislatia 9`668,95 5`829,216 60.29
1998 Presidencial 10`991,482 6`988,291 63.58
1998 Legislatia 10`991,482 5`64,091 52.44
2000 Presidencial 11`681,645 6`600,196 56.50
2000 Legislatia 11`623,54 6`53,663 56.55
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213 Democracia directa en los pases de la Regin Andina
Democracia directa en los pases de
la Regin Andina. Lectos en la
consolidacin de la democracia
lUMBLR1O DL LA CALLL
mos de representacin, sino slo a su complementacin.
De la misma orma, con ella tampoco se alude a la im-
plantacin de mecanismos en los que impera sin lmite
la decisin de la mayora. Ll concepto de democracia
que adoptamos en este escrito es el que se basa en la
mayora limitada por los derechos de la minora. As,
pues, con el trmino instituciones de democracia di-
recta`, nos reerimos a la implantacin de la consulta
popular ,reerndum, plebiscito,, la reocatoria del man-
dato y la iniciatia popular, mecanismos que en algunos
pases orman parte tambin del concepto de democra-
cia participatia.
Fundamento de a democraca drecta
en a Regn Andna
Ll analisis de los undamentos tericos que siren de
sustento a la implantacin de las instituciones de la de-
mocracia directa en la ciencia poltica y el derecho cons-
titucional en general, en comparacin con las ideas y la
practica de las mismas en la Regin Andina, arroja die-
rencias considerables. Ln eecto, en trminos genera-
les, los argumentos a aor de la participacin directa
del cuerpo electoral se basan en las ideas que, de orma
resumida, se consignan a continuacin:
Una igorizacin de la democracia.
Una ciudadana actuante, mas comunicatia y con
nieles mas altos de discusin.
ntroduccin
Presentacn
Ll presente documento tiene como propsito estudiar
los elementos que han inducido a implantar mecanis-
mos de democracia directa en la Regin Andina
1
y que
resultan noedosos para la teora general. Asimismo, se
apunta a hacer un recuento de las caractersticas de ta-
les instrumentos y a describir las experiencias relean-
tes en el area. Se tratara de mostrar que aunque los de-
sarrollos legales han sido competentes, existe una acci-
dentada historia de rustraciones. As, aunque stos es-
tan inspirados en la ampliacin de la democracia, su eec-
to ha sido bastante limitado y, en ocasiones, han sido
incluso utilizados para aorecer a gobiernos autorita-
rios, del mismo modo, han encontrado resistencia, so-
bre todo en sectores tradicionales de la poltica, pese a
lo cual se ha logrado un buen grado de coexistencia
entre la democracia representatia y la democracia par-
ticipatia. Por in, a pesar de ormulaciones generales
correctas, al momento de su aplicacin se han genera-
do discusiones sobre la legitimidad de estos instrumen-
tos, lo cual muestra todaa una gran inmadurez en las
regulaciones de las instituciones de democracia directa.
Vale la pena aclarar que al reerirnos a la democracia
directa no aludimos al total reemplazo de los mecanis-
1 Para este trabajo, la Regin Andina comprende a Lcuador, Boliia,
Colombia, Per y Venezuela.
Una mayor aceptacin y compenetracin entre las
autoridades, las normas y los ciudadanos.
Un trato mas equitatio a las minoras, las cuales no
tienen -o tienen una menor- representacin parla-
mentaria, es decir, la democracia directa crea un
medio para que stas sean odas.
Ln la bsqueda del alor anadido que la democracia
directa puede aportar, podemos tambin destapar la
crtica hacia una democracia exclusiamente parla-
mentaria, la cual necesita ser complementada y extendi-
da -y, por lo tanto, democratizada` en la practica- por
los elementos de la primera.
lriedrich Albert Lange, en su comentario sobre la
instauracin de la nuea Constitucin en el Cantn de
Zrich en abril de 1869 -en aquel momento la Consti-
tucin con mayor democracia directa del mundo- cita-
ba la extraordinariamente prounda insatisaccin con
las crasas deiciencias del sistema representatio` ,Der
Landbote, \interhur,. Por su parte, para Ian Budge
2
, el
mejor juez de sus propios intereses es el ciudadano -por
cierto, hay un acento utilitarista en esto, con races en
John Stuart Mill y Jean Jacques Rousseau. La impor-
tancia de esta airmacin, como alor poltico unda-
mental, es que constituye una barrera contra todo au-
toritarismo undado en la idea equiocada de que otros
-burcratas o polticos- estan en mejor capacidad de
juzgar los intereses de los demas. A esto se anade el
conencimiento de que la libertad en s misma es un
bien que contribuye a una mayor estabilidad y progre-
so, en la medida en que las decisiones no son el produc-
to de la coercin. Por in, un tercer argumento se basa
en que la oportunidad para tomar decisiones indiidua-
les o colectias redunda en una mayor conciencia sobre
los intereses propios y los de los demas, lo cual contri-
buye a un mayor reinamiento moral, es decir, el indii-
duo mejora como persona. Ln el ondo, todos los argu-
mentos de Budge giran alrededor de la deensa de la
autonoma personal. La democracia directa de la Suiza
moderna es deudora de la Reolucin lrancesa, del
girondista Marie-Jean Condorcet en general, y del cita-
do ilsoo aleman Lange en particular.
Por otro lado, el examen de una propuesta de Brian
Galligan
3
permite encontrar una justiicacin terica del
reerndum para cambiar la Constitucin. La democra-
cia directa pretende eitar el costo de transaccin de
una relacin indirecta`
4
,Budge, 1996, cap. 2,. Ll autor
hace tambin un repaso por el alor del consentimiento
en la ilosoa poltica de John Locke, y reiere a Rousseau
en deensa de la democracia participatia. Para Arend
Lijphart -citado tambin por el autor- el reerndum
es un instrumento para moer la democracia repre-
sentatia en la direccin de la democracia directa`
5
. Por
su parte, Bruce Ackerman habla de una democracia dual
en donde coexisten dos elementos: la gente que ormu-
la y elige ,el re tbe eoe, y los gobiernos elegidos que
actan en asuntos de gobierno ,el re tbe oiticiav.,, en
casi todas partes existe esta dualidad. La gente es capaz
y responsable de tomar decisiones -si bien algunos creen
lo contrario, pues piensan que existe mucha ignorancia
y conseradurismo en el pblico general.
Pero, por lo general y desde hace tiempo, se acepta
que en el debate poltico sobre la democracia directa la
pregunta central no sea tanto la bondad de la misma,
sino mas bien el cvo: es decir, qve forva aebera tovar
e.ta. Ll modo en que los elementos de democracia di-
recta han sido utilizados en los ltimos cinco anos en
los estados ederales de Alemania, en otros pases de
Luropa occidental ,especialmente en Italia y Portugal,,
en arios estados americanos y en Suiza, muestra que la
orma en que esta disenada la democracia directa -la
manera en que son conigurados sus procedimientos y
en que son armonizados e integrados en los procesos
parlamentarios de toma de decisiones- constituye un
tema decisio para la calidad de la misma. La discusin
en la Regin Andina, en cambio, aunque se ha nutrido
tambin de pensamientos generales de corte semejante,
toma en consideracin de manera preponderante las
siguientes ideas: la necesidad de recuperar la legitimi-
dad poltica de la democracia, cuyo soporte ha ido de-
clinando, la bsqueda de la superacin de la crisis de
representacin, entre cuyas maniestaciones esta la ero-
sin del sistema de partidos y el escaso apoyo de los
parlamentos, y el intento por lograr salidas polticas a
situaciones de extrema polarizacin.
Ln el caso de Colombia, tanto quienes promoie-
ron la Constitucin actual -que no slo contiene tales
instituciones sino que ue producto de la utilizacin de
las mismas- como quienes la aprobaron en la Asam-
blea Constituyente de 1991, hicieron explcita mencin
2 Ver Budge ,1996,.
3 Ver Galligan ,2001,.
4 Cita traducida por el editor del presente texto, original en ingls.
5 Cita traducida por el editor del presente texto, original en ingls.
"
a la crisis de legitimidad poltica, aunque no se discuti

la legitimidad jurdica de la Constitucin anterior
6
. Ln
Boliia, es indudable que el reciente reerndum sobre
el gas tuo entre otras inalidades la de superar las se-
cuelas de la prounda polarizacin que ech por tierra
el gobierno de Sanchez de Lozada, aunque tambin,
como se era, produjo un eecto de legitimacin del
naciente gobierno del presidente Mesa. Ademas, la in-
corporacin de mecanismos de democracia directa en
la norma constitucional boliiana y su aplicacin casi
inmediata, han respondido a la prounda crisis en que
se debate el sistema de representacin desde hace a-
rios anos, y que ha comenzado a racturarse explcita-
mente a partir del ano 2000, con la agudizacin de
conlictos sociales, y la irrupcin de moilizaciones
masias con demandas polticas, ante un Lstado que
careca de las mnimas condiciones para resolerlos`
.
Ln Lcuador, donde se ha utilizado en mayor medi-
da que en el resto de la regin, ademas de aprobar la
Constitucin y acilitar la transicin democratica en 198,
en general se han utilizado los reerndum para solu-
cionar crisis polticas de coyuntura. Ln Per se utiliz el
reerndum en una coyuntura poltica que reesta ca-
racter crtico, aunque, as como en Venezuela, el resul-
tado inal jug mas bien a aor del autoritarismo que
de la democracia, tal como la deine la Carta Democra-
tica Interamericana
8
.
Tpooga
1al como ocurre en el resto de Latinoamrica, existe
una diersidad de denominaciones y un dismil trata-
miento legal de los distintos instrumentos de democra-
cia directa en la Regin Andina. Para eitar conusio-
nes, en el uturo debera buscarse un cierto grado de
homogeneizacin en la materia. Siguiendo a Zoatto
9
,
los mecanismos de participacin podran agruparse en
tres bloques: consulta popular ,plebiscito y reerndum:
el primero suele hacer reerencia a la aprobacin del
gobierno o de los polticos, mientras el segundo suele
reerirse a textos normatios,, iniciatia legislatia po-
pular, y reocatoria del mandato.
La consulta popular es obigatoria o facvtatira. La con-
sulta popular obligatoria, a su ez, se diide en cov.vta
obigatoria avtovatica, si las normas exigen obligatoria-
mente acudir a sta en ciertos casos, como en las deci-
siones que se reieren a la soberana nacional, y en cov
.vta obigatoria acotaaa a un determinado eento o proce-
dimiento, que es aqulla que esta preista para ciertos
casos, como cuando se trata de una discrepancia entre
el Ljecutio y el Congreso en el tramite de una norma,
en Per, es el caso de aquellas reormas constitucio-
nales que teniendo mayora absoluta no llegan a obte-
ner el respaldo de los dos tercios de los integrantes del
Congreso.
La consulta acultatia tiene tambin dos gneros:
acultatia desde arriba`, si es promoida por rganos
del Lstado, predominantemente por el Congreso o el
Poder Ljecutio, y acultatia desde abajo`, cuando la
ciudadana libremente puede dar inicio a la misma. Ln
Lcuador y Venezuela las consultas constituyen instru-
mentos en manos del Ljecutio. Ln Colombia, cuando
un proyecto de ley de iniciatia popular es rechazado en
el parlamento, debe ser sometido a reerndum aproba-
torio si as lo pide el 10 de los electores inscritos.
Un criterio combinado permite distinguir entre me-
canismos de democracia directa personales, como la
reocatoria, y mecanismos de democracia directa
sustantios, como la consulta. Desde el punto de ista
de sus eectos jurdicos, existen consultas inculantes o
no inculantes, las cuales dependen del caracter obliga-
torio del resultado. Las inculantes suelen tener un
qurum, esto es, un mnimo de participacin electoral
para su alidez. Ln el constitucionalismo latinoameri-
cano comparado, obseramos que los procedimientos
obligatorios y inculantes se establecen para todas las
consultas que suponen ratiicar reormas constitucio-
nales. Ln Colombia, Lcuador, Uruguay y Venezuela, las
consultas contra leyes tienen caracter inculante`
10
.
Por lo general y desde hace tiempo, se acepta que en el
debate poltico sobre la democracia directa la pregunta
central no sea tanto la bondad de la misma, sino ms
bien el cmo: es decir, qu forma debera tomar sta.
6 Por todos, Presidencia de la Repblica. Relexiones para una nuea
Constitucin`, citado en De la Calle ,2004,.
Ver Zegada Claure ,2004,.
8 Ver Carta Democratica Interamericana, artculo 3.
9 Ver Zoatto ,s,,.
10 Ver Zoatto ,s,,.
"
Ls comn que en la Regin Andina existan materias

excluidas, particularmente las relacionadas con cuestio-
nes presupuestales, tributarias o penales. As, Colombia
cuenta con el reerndum derogatorio, el cual otorga a
los ciudadanos la posibilidad de reocar leyes surgidas
del sistema representatio. Ln cuanto a la reocatoria
del mandato, en Colombia, Venezuela y Lcuador existe
a niel nacional. Ln Venezuela se incluye al Presidente.
Por su parte, tambin se propone la siguiente
tipologa
11
:
Peticin legislatia, cuando la consulta es puesta en
moimiento por la ciudadana, normalmente me-
diante recoleccin de apoyos irmados. Si el Con-
greso no la aprueba, no hay necesariamente lugar a
reerndum.
Iniciatia legislatia, en cambio, cuando el reern-
dum es obligatorio en caso de negatia por parte del
Congreso.
Reocatoria del mandato de uncionarios elegidos.
Iniciatia constitucional, cuando la materia de la ini-
ciatia no se contrae a una ley sino a la reorma de la
Constitucin.
Reerndum abrogatorio, cuando por razn de la ma-
teria es necesario consultar al cuerpo ciudadano. Ln
Colombia, si se reorman las normas constituciona-
les sobre los derechos undamentales, los procedi-
mientos de participacin democratica y el Congre-
so, hay que consultar al cuerpo ciudadano si lo pide
un 5 de inscritos.
Reerndum obligatorio, cuando sin necesidad de re-
colectar apoyos hay que conocar un reerndum
por razn de la materia.
Siguiendo esa tipologa, el Cuadro 1 contiene un pa-
norama de la legislacin en la Regin Andina.
Nacmento de a democraca drecta: un
parto con frceps. E pape de Congreso
y os partdos
La implantacin de la democracia directa en la regin
ha tenido dos diicultades. Por un lado, ha existido re-
sistencia de los sectores polticos tradicionales, esto es,
del Congreso, de las cortes ,en algunas ocasiones, y del
establecimiento poltico consolidado. Ln segundo lu-
gar, al menos en algunos pases, la participacin electo-
ral ha sido baja.
Ll reciente reerndum del gas en Boliia es un ejem-
plo de la primera airmacin. Mediante las leyes 2410 y
2631, se incluy el reerndum como un instrumento a
tras del cual el pueblo delibera y gobierna`. Con un-
damento en tales normas, el presidente Mesa anunci
su intencin de conocar a una consulta popular
inculante sobre el gas, para lo cual eni al Congreso
un anteproyecto de ley de reerndum sobre la poltica
energtica. Ln ista de la renuencia del cuerpo legislati-
o a darle curso expedito a la iniciatia, el presidente se
io orzado a expedir el Decreto Supremo 2499, por
medio del cual hizo la conocatoria. Ln ausencia de la
ley, inoc el derecho de los ciudadanos a participar
en la direccin de los asuntos pblicos`, directamente
o mediante representantes elegidos, consagrado en la
Conencin Americana de Derechos lumanos, todo
lo cual dio lugar a una larga disputa judicial y poltica.
Aunque inalmente la legislacin necesaria para el re-
erndum sali adelante, ue clara la oposicin de a-
rios de los partidos, as como la reticencia y ausencia
de otros.
Aun despus de transcurrido el eento electoral, y
pese a la mayora lograda por las cinco preguntas, los
partidos han ostentado, en el seno del Congreso, una
actitud dilatoria. 1anto el Moimiento Nacionalista Re-
olucionario ,MNR,, el Moimiento de Izquierda Re-
olucionaria ,MIR,, el Moimiento al Socialismo
,MAS, y la Nuea luerza Republicana ,NlR,, presen-
taron sus propios proyectos, distintos a los del gobier-
no, y caliicaron la propuesta de este ltimo apenas
como una base de discusin. Cabe agregar que du-
rante la discusin en el 1ribunal Constitucional, ste
mantuo durante algn tiempo una posicin pasia y
ambigua.
La implantacin de la democracia directa en la regin
ha tenido dos dificultades. Por un lado, ha existido re-
sistencia de los sectores polticos tradicionales; esto es,
del Congreso, de las cortes en algunas ocasiones y del
establecimiento poltico consolidado. En segundo lugar,
al menos en algunos pases, la participacin electoral
ha sido baja.
11 Ver Internet, www.demopunk.net
Cuadro 1
Mecanismos de democracia directa en la Regin Andina
Pais
Bolivia
Lcuador
Colombia
Per
Venezuela
Peticin
legislativa
No
S, 0.25 del
censo.
Se excluyen
materias de
competencia
presidencial y
penal.
S, 5 de ciu-
dadanos.
S, no regula-
da.
S, 0.1 del
censo.
Iniciativa
legislativa
S
S, 8 del cen-
so.
Se excluye la
reorma consti-
tucional y ma-
terias tributa-
rias.
S, ante negati-
a de peticin,
el 10 puede
obligar al rga-
no electoral a
que conoque
a un reern-
dum
,ley 134,94,.
S, no regulada.
S, 10 del
censo, tambin
si en el tramite
de la ley los 2,
3 de los inte-
grantes de la
Asamblea deci-
den someterla a
reerndum.
Revocatoria de
cargos
No
S, 30 del censo,
para Alcaldes, Pre-
ectos y Diputa-
dos.
S, salo el Presi-
dente de la Rep-
blica.
S, no regulada.
S, a partir del 20
del censo. Se acep-
ta reocacin si el
nmero de otos
es mayor que el
obtenido en las
elecciones y con-
curre un qurum
del 25. Se aplica
a todos los cargos,
incluido el de Pre-
sidente, una ez
transcurrida la mi-
tad del periodo.
Reforma
constitucional
S, ,leyes 2410,
2002, 2631,
2004, 269,
2004,.
S, 1 del cen-
so. No implica
reerndum.
La tesis mayori-
taria es que No`,
sin el aal del
Congreso. Algu-
nos creen que se
puede aplicar lo
dicho para ini-
ciatias legislati-
as.
S, 0.3 irmas.
S, 15 del cen-
so.
Referendum
abrogativo
No
No
S, 5 de los
ciudadanos en
caso de reorma
constitucional
de derechos, de
participacin y
del Congreso.
No
S, 10 del cen-
so y 5 para de-
cretos presiden-
ciales, con qu-
rum del 40. Se
excluyen temas
tributarios, pre-
supuestales, cr-
dito pblico, tra-
tados, amnista y
derechos huma-
nos.
Referendum
obligatorio
vinculante
S
No. Ll Congreso o
el Presidente pue-
den conocar a un
reerndum, pero
ste no es obliga-
torio.
No
S, se prescinde del
reerndum si la
reorma constitu-
cional es aprobada
en dos legislaturas
ordinarias sucesi-
as con otacin
superior a los 2,3.
S, toda reorma
constitucional a a
reerndum.
Guardadas las proporciones, algo semejante ocurri
en Colombia a raz de la conocatoria al pueblo para
que eligiera una Asamblea Constituyente en 1991. Las
estructuras oiciales de los dos partidos, la mayora de
los congresistas, destacados ex presidentes y no pocos
editorialistas, se pronunciaron en contra de los decretos
del presidente Gairia tendientes a proocar la cono-
catoria de la Constituyente. De igual modo, en el seno
de la Corte Suprema de Justicia, encargada del control
de los decretos, se present una aguda polmica de tal
manera que slo por un estrechsimo margen se logr
obtener el aal de ese organismo judicial. Una ez in-
corporado el reerndum en la Constitucin, los arios
intentos gubernamentales dirigidos a adoptar una re-
orma poltica mediante su utilizacin, han racasado,
entre otras razones, por la aguda oposicin de los parti-
dos tradicionales. A su ez, tambin en arias ocasiones
y con igual propsito -la reorma poltica-, arios mo-
imientos sociales han buscado el camino de la iniciati-
a ciudadana. Ll mayor obstaculo en estos casos ha sido
la organizacin electoral, cuyas exigencias extremada-
mente ormalistas han dado al traste con las diersas
propuestas
12
.
Ll proceso en Venezuela, en cambio, ha tenido par-
ticularidades dierentes. La crisis de los partidos, la po-
larizacin y otros actores concomitantes permitieron
que lugo Chaez ganara la presidencia en las eleccio-
nes de 1998 y derrotara a las agrupaciones tradicionales.
Obtuo el 56.2 de los otos, lo cual equiale al 33.43
de los electores inscritos. Una ez tom posesin, el nueo
Presidente, en seguimiento de promesas de campana,
dict un decreto para consultar la conocatoria de una
Asamblea Nacional Constituyente, basado en una nor-
ma de la ley de suragio, aunque el reerndum no exista
en la Constitucin de 1961. La consulta -la primera en
la historia de Venezuela- se hizo el 25 de abril de 1999,
y la eleccin de representantes el 25 de julio de ese mis-
mo ano. Aprobado el proyecto de Constitucin, se so-
meti a reerndum el 15 de diciembre de 1999.
Ls de anotar que la mayora, aecta al gobierno en la
eleccin de delegatarios a la Asamblea, se io mag-
niicada por cambios en el sistema de asignacin de es-
canos. Ln ez del tradicional sistema de representacin
proporcional, se implant uno de caracter mayoritario
basado en una circunscripcin nacional de 24 candi-
datos y 24 circunscripciones regionales, con un nme-
ro ariable de candidatos en uncin de la poblacin,
mas 3 representantes indgenas elegidos segn sus
usos y costumbres ancestrales. Con una otacin cer-
cana al 65 de los suragios, el Polo Patritico obtuo
el 95 de los escanos. Ln cambio, en el reerndum
para adoptar la Constitucin en diciembre de 1999, el
oto a aor del S ue del 1.8 rente al 28.22
por el NO.
Ln ese panorama, las uerzas del gobierno utiliza-
ron el inmenso poder que se deriaba de la circunstan-
cia descrita. La Asamblea se proclam como origina-
ria` y depositaria suprema de la soberana. Rapidamen-
te, desmantel los poderes existentes y conoc a nue-
as elecciones. Ll 30 de julio de 2000, el presidente
Chaez ue elegido de nueo con el 59.8 de los otos,
equialentes al 32.06 de los electores inscritos. Pero, en
la medida en que la polarizacin continu, ue la oposi-
cin la que ech mano de los mecanismos de participa-
cin directa a in de propiciar un cambio de gobierno
que no haba podido obtener por otros medios, inclui-
do el golpe de Lstado que lle a la presidencia por
bree trmino a Pedro Carmona Lstanca.
Ln noiembre de 2002, los diersos sectores de opo-
sicin agrupados en la llamada Coordinadora Demo-
cratica recogieron una cira cercana a los dos millones
de irmas para un reerndum consultio sobre la re-
nuncia del presidente. Despus de algunas icisitudes
jurdicas y polticas, al inal se lleg a un reerndum
reocatorio del Presidente de la Repblica celebrado el
15 de agosto de 2004, en el cual ste triun con una
cira de otos por su permanencia cercana al 59. Lo
que interesa subrayar es que, como se dijo, a dierencia
de Boliia y de los intentos allidos de Colombia, dirigi-
dos a expandir la democracia, estas instituciones ueron
utilizadas en orma reiterada en Venezuela para aumen-
tar el poder del presidente Chaez, en desmedro de a-
lores como la separacin de poderes y los derechos de
la oposicin.
Aunque las impugnaciones de la oposicin, que ale-
gaba un supuesto raude, se diluyeron rapidamente, es
claro que todaa persiste la polarizacin, de modo que
la serie de actos electorales no ha contribuido, al menos
por ahora, a superar los serios problemas polticos en
ese pas. Mas pacica ha sido la utilizacin de estas ins-
tituciones en Lcuador, aunque el ascenso de los secto-
res indgenas no ha dejado de generar tensiones impor-
tantes. No obstante, el xito relatio del moimiento 12 Para una ampliacin del tema, se puede consultar De la Calle ,2004,.
indgena siguiendo un camino sistmico ha hecho que
no prosperen tendencias antisistmicas`
13
.
E pape de a socedad cv
Ln esta materia existe tambin un comportamiento di-
smil en la Regin Andina. Ln Colombia, por ejemplo,
el apoyo a la implantacin y utilizacin de mecanismos
de participacin por parte de las organizaciones ciiles
ha sido permanente. Slo en el intento de reerndum
promoido por el gobierno de Uribe, que inclua algu-
nos temas que implicaban restricciones iscales -como
el tope maximo a pensiones o la congelacin de sala-
rios del sector pblico- se present una uerte oposi-
cin de gremios de maestros y sindicatos de unciona-
rios oiciales.
Ln el caso de Boliia, en relacin con el reerndum
del gas, ue clara la resistencia de algunos sectores. Los
dirigentes sindicales y sociales, a consecuencia de un
diagnstico equiocado, se colocaron al lado de la opo-
sicin mas radical, mientras el grueso de la poblacin
ot por el S. Ln Venezuela, la actuacin de la oposi-
cin a tras de la Coordinadora Democratica cont
con el apoyo de organizaciones sindicales para la pro-
mocin del reerndum reocatorio del presidente
Chaez. Pero en un marco de polarizacin como el que
all se ii, es natural que tambin la postura oicial
recibiera apoyo de diersos estamentos sociales.
Percepcn sobre a egtmdad de os
procesos
Una caracterstica comn a la puesta en marcha de me-
canismos de democracia directa en la regin, es que su
implantacin ha enido acompanada en no pocos ca-
sos de una discusin sobre la legitimidad de las reglas
que los rigen. Aunque en abstracto se reconoce que ta-
les instituciones encarnan un aance democratico, las
regulaciones concretas en los casos de aplicacin eec-
tia han sido cuestionadas por sectores amplios del cuer-
po ciudadano.
Ln el caso de Boliia, el propio Decreto Supremo
de conocatoria ,no. 2449, ue sometido a impugna-
cin ante el 1ribunal Constitucional. De igual modo,
tambin se atac la competencia de la Corte Nacional
Llectoral
14
para adelantar el tramite preparatorio, lo cual
dio paso tambin a seeros cuestionamientos sobre el
cuestionario sometido al oto popular, arguyendo que
su complejidad impeda una deliberacin autntica en-
tre el grueso de la poblacin. Los cuestionamientos
ormales a las preguntas se orientaron, por una parte, a
su caracter excesiamente tcnico, complejo y de poca
claridad, y por otra, a la excesia cantidad de preguntas,
pues para muchos sectores polticos stas debieron
resumirse en una sola relacionada con la nacionaliza-
cin de los hidrocarburos o con la exportacin. Lstos
cuestionamientos ueron respondidos por el delegado
presidencial aclarando que se trat de especiicar cada
uno de los aspectos de las preguntas, precisamente para
eitar interpretaciones posteriores y, ademas, para die-
renciarse de la poltica demaggica y simplona de pro-
mesas incumplidas recuentemente utilizada por los
partidos`
15
.
Algunas de las controersias desatadas en Boliia
tuieron que er con la aplicacin de normas electora-
les ideadas para el suragio competitio entre diersos
candidatos y utilizadas para una otacin de diersa na-
turaleza. Ln esencia, se debata si el Cdigo Llectoral
era aplicable en toda su extensin, lo que dio lugar a
discutir, por ejemplo, si la obligatoriedad del oto era
tambin aplicable al reerndum. 1odo este marco tras-
cendi lo jurdico y gener serias incertidumbres polti-
cas. Lo mismo puede predicarse sobre la exigibilidad de
un umbral del 50 de participacin para la alidez del
resultado, exigencia plasmada en la ley marco pero no
en el decreto supremo.
Otra disputa de gran calado se relaciona con la legi-
timidad y los lmites del papel del gobierno en este tipo
de procesos. La pregunta central es hasta qu punto
puede el Presidente apersonarse de la campana, inter-
enir en ella y buscar apoyos polticos y inancieros.
Dentro de ese marco, surge el problema de la propa-
ganda, de la utilizacin de medios del Lstado y de los
derechos de la oposicin. De igual modo, se plantea la
hiptesis de la desnaturalizacin del reerndum, el cual
para algunos se conierte, mas bien, en un plebiscito
sobre el gobernante de turno. Ln otro momento y lu-
gar debera discutirse la legalidad y las bases ticas de la
unilateral campana publicitaria del gobierno. Dos temas,
13 Ver 1anaka ,2003,.
14 Para un examen mas detallado de estas controersias, er Irigoyen
Castro ,2004,.
15 Ver Zegada Claure ,2004,.
"
al menos, deben merecer cuidadoso analisis: la manipu-

lacin de la conciencia colectia que implica la diusin
excluyente de slo una corriente de opinin y las bases
legales que autorizaran el cubrir los costos de semejan-
tes campanas con recursos del 1GN. Nadie construye
democracia con mtodos poco democraticos. Por no
querer comprender esto, los partidos polticos tradicio-
nales se en hoy sumidos en la crisis prounda de la que
tanto se habla`
16
.
Ln el caso del Per, Ranly sostiene que lo irnico
del reerndum de 1993 es que lujimori cay en el mis-
mo exceso que contribuy a la derrota de Vargas Llosa
en las elecciones: una masia y soisticada campana de
medios masios
1
. Lsta es una inquietud de ondo por-
que se relaciona con el caracter autnticamente demo-
cratico del proceso. Ln el caso colombiano, la incorpora-
cin constitucional de los mecanismos de democracia
directa -los cuales incluyen el plebiscito, el reerndum,
la consulta popular, la iniciatia ciudadana y la reoca-
toria del mandato- ue recibida con aceptacin prac-
ticamente unanime. No obstante, desde el primer in-
tento de utilizacin del reerndum aparecieron serias
diicultades.
Lsa primera experiencia rustrada se relaciona con
la adopcin de una sentencia en la Corte Constitucio-
nal, segn la cual el consumo de estupeacientes no slo
no debe ser penalizado, sino que corresponde al ejerci-
cio del derecho al libre desarrollo de la personalidad.
Ln eecto, el 5 de mayo de 1994, con ponencia de Car-
los Gairia Daz, la Corte Constitucional despenaliz el
consumo de drogas al declarar contrarias a la Constitu-
cin las normas que imponan arresto y multa para los
consumidores de marihuana, cocana y drogas de dise-
no
18
. Ll presidente Csar Gairia anunci que no com-
parta las ideas de la Corte y que estaba dispuesto a con-
ocar al pueblo colombiano para que estableciera clara-
mente una interpretacin constitucional, segn la cual
el consumo de esas sustancias no puede hacer parte del
derecho al libre desarrollo de la personalidad y por la
cual el legislador debe tener la posibilidad de prohibirlo
y sancionarlo de acuerdo con su criterio. Por su parte, la
Corte Constitucional replic ormalmente: La Consti-
tucin consagra la separacin de las ramas del Poder
Pblico. \ todo lo que implique una intererencia de
una de ellas en las unciones propias de las otras, es
contrario a la Constitucin misma`
19
.
Ll ambiente que se cre despus de este pronuncia-
miento, hizo que la idea del reerndum languideciera y
uera inalmente descartada. Un segundo intento, reali-
zado durante la administracin de Andrs Pastrana a
in de conocar un reerndum para implantar la lla-
mada reorma poltica, racas tambin a consecuencia
de serias disputas en el establecimiento poltico. Ll go-
bierno de laro Uribe recogi algunas de sus iniciati-
as y agreg otras de caracter iscal. La conocatoria
ue aprobada por el Congreso pero, con excepcin de
una pregunta, las restantes no obtuieron la otacin
mnima preista para su alidez, equialente al 25 del
censo de electores inscritos.
1ambin, como en Boliia, se discuti la legitimidad
de las reglas de juego. Se dijo, por parte de congresistas
de izquierda, que no existan garantas para la oposi-
cin, particularmente por la excesia actiidad personal
del Presidente en deensa del oto airmatio, que las
preguntas eran demasiadas y extremadamente tcnicas,
que por eso era imposible lograr una deliberacin p-
blica adecuada, que la propaganda ahogaba la oz de
los opositores, que dados esos hechos, lo que se busca-
ba era un oto ciego a aor del S, en una especie de
plebiscito alrededor de la persona y la gestin del Presi-
dente y que la oposicin se haba isto precisada a pro-
moer la abstencin, a la cual denominaron absten-
cin actia` porque no era producto de la indierencia
sino una actitud militante para derrotar el reerndum
por el camino de impedir que se obtuiese el umbral
mnimo de participacin ,25,.
Una vez incorporado el referndum en la Constitucin,
los varios intentos gubernamentales dirigidos a adop-
tar una reforma poltica mediante su utilizacin, han fra-
casado, entre otras razones, por la aguda oposicin de
los partidos tradicionales. A su vez, tambin en varias
ocasiones y con igual propsito, varios movimientos
sociales han buscado el camino de la iniciativa ciudada-
na. El mayor obstculo en estos casos ha sido la organi-
zacin electoral, cuyas exigencias extremadamente for-
malistas han dado al traste con las diversas propuestas.
16 Ver Bohrt Irahola ,2004,.
1 Ver Ranly ,1994,.
18 Sentencia No. C-221,94.
19 Comunicado de la Corte, 19 de mayo de 1994.
"
Un hecho capital en el decurso de estos aconteci-

mientos ue la decisin de la Corte Constitucional. A
sta le corresponda el examen automatico de la
constitucionalidad de estos mecanismos, examen que
tendra eectos importantes una ez ijados los lmites,
los postulados ticos y las condiciones de legitimidad
de los instrumentos de democracia directa. As, pues,
sobre su naturaleza, la Corte estableci que el reern-
dum constitucional en Colombia no constitua un sim-
ple mecanismo que asegure la participacin de la gente
en la reorma de la Carta, sino que sta deba ser un
instrumento al sericio de los ciudadanos, y no un re-
curso al sericio del prncipe y del gobernante`
20
.
Ln cuanto al papel del pueblo, la Corte senala que
ste obra como constituyente deriado, esto es, sujeto a
las regulaciones de la Constitucin. Ll constituyente
primario, en cambio, no esta sujeto a lmites jurdicos.
De all que su papel es el de modiicar una Constitu-
cin existente, pero dentro de los cauces determinados
por la Constitucin misma`. Ln tales condiciones, hay
lmites para el propio pueblo, quien debe sujetarse a su
propia competencia, la cual no es ilimitada. Ademas,
el constituyente deriado no tiene entonces compe-
tencia para destruir la Constitucin`.
Un captulo de trascendental importancia es el dedi-
cado a lo que podramos llamar el entorno tico del
reerndum: inormacin equilibrada al ciudadano, ex-
clusin de preguntas enganosas o inductias, papel de
la abstencin al cual se le brind reconocimiento y legi-
timidad, eliminacin del oto en bloque cuando se trate
de temas dismiles y, en general, un exquisito rgimen
de garantas a la libertad del elector. Seguramente que
esto habra de complementarse en el uturo con algu-
nas relexiones adicionales: Pero, ,cmo hacer un
reerendo La erdad, estamos pagando una cura de
aprendizaje. La demora de la Procuradura y de la Corte
en eacuar el tema es justiicable, porque estamos apren-
diendo todos. \ ah es cuando cobra igencia la in-
quietud sobre cual debe ser el papel del gobierno como
protagonista y cual el del Lstado como un todo. La bs-
queda de instancias neutrales es una asignatura pen-
diente ,...,. La neutralidad, entonces, no |es| resulta-
do de la indierencia, sino de un cruce de opiniones
contrastadas`
21
.
lasta ahora, pues, en Colombia, la historia del ree-
rndum ha sido un rosario de rustraciones. Ademas
del reerndum, la consulta popular ,que se reiere no a
aprobar textos sino a establecer la opinin de la ciuda-
dana, se ha utilizado a niel local, la cual ha sido exitosa
en algunos casos, entre ellos, el llamado da sin carro`
en Bogota, mediante la cual la ciudadana dispuso
mayoritariamente la prohibicin de circulacin ehicular
durante un da con ines experimentales y pedaggicos.
Ln Venezuela, al igual que en Colombia, el nacimiento
de las instituciones de la democracia directa por la a
constitucional no gener rechazos importantes, aunque
tambin all el proceso constituyente en s mismo dio
lugar a serias disputas.
Despus de sucesios eentos electorales y ya reite-
rado el mandato popular del presidente Chaez, el go-
bierno promoi el llamado reerendo sindical` para
el 3 de diciembre de 2000. Aqu se presentaron serias
discusiones sobre la alidez del mecanismo. Ln eecto,
el propsito del mismo era orzar la renoacin de la
dirigencia sindical a lo largo y ancho del pas, con la
expectatia de generar una correlacin de uerzas ao-
rable al oicialismo`
22
. Se introdujeron recursos ante el
1ribunal Supremo, alegando que la cuestin de la
dirigencia sindical no tena alcance nacional` y que,
por lo tanto, la utilizacin del reerndum consultio
era inadecuada. La Sala Constitucional de ese tribunal
no slo determin la alidez de la iniciatia sino que le
coniri caracter inculante. Ll oicialismo triun, aun-
que con una escasa mayora.
Mas adelante, en noiembre de 2002, la oposicin
,Coordinadora Democratica, promoi la recoleccin
Una caracterstica comn a la puesta en marcha de me-
canismos de democracia directa en la regin, es que su
implantacin ha venido acompaada en no pocos ca-
sos de una discusin sobre la legitimidad de las reglas
que los rigen. Aunque en abstracto se reconoce que ta-
les instituciones encarnan un avance democrtico, las
regulaciones concretas en los casos de aplicacin efec-
tiva han sido cuestionadas por sectores amplios del
cuerpo ciudadano.
20 Gaceta de la Corte Constitucional, 2003, Ldicin Lxtraordinaria,
Reerendo, p. 8.
21 Respuesta de lumberto de la Calle como parte del dialogo que consta
en De la Calle ,2002,. 22 Ver Kornblith ,2004,.
"
de irmas para sustentar un reerndum consultio so-

bre la renuncia del Presidente. La iniciatia dio lugar a
enrentamientos entre el Consejo Nacional Llectoral,
quien le dio a libre, la Sala Llectoral del 1ribunal Su-
premo, que bloque la iniciatia, y la Sala Constitucio-
nal del mismo tribunal, la cual encontr cenido a la Cons-
titucin apelar a ese mecanismo. La oposicin recolec-
t un nmero adicional de irmas para un reerndum
reocatorio, las cuales ueron entregadas al Consejo Llec-
toral el 20 de agosto de 2003. La Junta Directia del
Consejo rechaz la solicitud, al igual que como se io
en Colombia, por el incumplimiento de aspectos de or-
ma. Lsto demuestra, de nueo, la inestabilidad de las
normas de detalle y la inmadurez de las instituciones de
democracia directa.
La oposicin insisti en llear a cabo el reerndum
reocatorio. linalmente, logr que se le diera a libre,
pero de all en adelante la discusin sobre procedimien-
tos sera cada ez mas aguda, pese a la interencin de
la OLA y del Centro Carter. A pesar de la intensa discu-
sin, el reerndum tuo lugar el 15 de agosto de 2004.
Algunas alegaciones de raude por parte de la oposi-
cin se desanecieron. Ll triuno de Chaez es ahora
un hecho indiscutible.
El referndum sobre la politica
energtica en Bolivia
Marco ega
Aunque ya desde 1931, bajo el gobierno presidido por
el general Carlos Blanco, se haba utilizado el reern-
dum en Boliia, es realmente mediante la Ley 2631, de
reorma constitucional, como se incorporan de manera
organica los mecanismos de participacin en el rgimen
jurdico boliiano. Ll artculo primero de la Constitu-
cin dispone que Boliia, libre, independiente, sobera-
na, multitnica y pluricultural, constituida en Repblica
Unitaria, adopta para su gobierno la orma democratica
representatia y participatia, undada en la unin y la
solidaridad de todos los boliianos`. Mas adelante, el
artculo cuarto senala que el pueblo delibera y gobier-
na por medio de sus representantes y mediante la Asam-
blea Constituyente, la iniciatia Legislatia Ciudadana y
el Reerndum, establecidos en esta Constitucin y
normados por Ley`.
Como se dijo, ante la demora en la regulacin legal,
el gobierno expidi el Decreto Supremo 2449, basado
en la Conencin Americana, por medio del cual regu-
l el reerndum sobre poltica energtica. Ll decreto
deine la circunscripcin nica nacional, senala que para
el triuno del oto airmatio se requiere la mayora de
los otos depositados y sienta las bases generales del
proceso. Ln medio de una aguda discusin ciudadana,
el Congreso expidi la ley que estatuye el marco general
normatio del reerndum, Ley 269 del 6 de julio de
2004, la cual incluy una disposicin transitoria que au-
toriz con caracter extraordinario` la realizacin del
reerndum sobre poltica energtica.
Ln desarrollo de ese marco normatio, el cuestio-
nario propuesto a los ciudadanos ue el siguiente:
Pregunta J: ,Lsta usted de acuerdo con la abroga-
cin de la Ley de lidrocarburos 1689 promulgada
por Gonzalo Sanchez de Lozada
Pregunta 2: ,Lsta usted de acuerdo con la recupe-
racin de la propiedad de todos los hidrocarburos
en boca de pozo para el Lstado boliiano
Pregunta 3: ,Lsta usted de acuerdo con reundar
\PlB, recuperando la propiedad estatal de las ac-
ciones de los boliianos en las empresas petroleras
capitalizadas, de manera que pueda participar en toda
la cadena productia de los hidrocarburos
Pregunta 4: ,Lsta de acuerdo con la poltica del
presidente Carlos Mesa de utilizar el gas como re-
curso estratgico para el logro de una salida til u
soberana al Ocano Pacico
Pregunta S: ,Lsta usted de acuerdo con que Boli-
ia exporte gas, en el marco de una poltica nacional
que: a, cubra el consumo del gas de los boliianos,
Otra disputa de gran calado se relaciona con la legitimi-
dad y los lmites del papel del gobierno en este tipo de
procesos. La pregunta central es hasta qu punto pue-
de el presidente apersonarse de la campaa, intervenir
en ella y buscar apoyos polticos y financieros. Dentro
de ese marco, surge el problema de la propaganda, de
la utilizacin de medios del Estado y de los derechos de
la oposicin.
b, omente la industrializacin del gas en el territo-
rio nacional, c, cobre impuestos y,o regalas a las
empresas petroleras llegando al 50 del alor de la
produccin de gas y el petrleo a aor del pas, d,
destine los recursos de la exportacin e industriali-
zacin del gas, principalmente para educacin, sa-
lud, caminos y empleo
Entorno potco
Ll mensaje central del gobierno boliiano se basaba en
sostener que la consulta al cuerpo ciudadano implicaba
una ampliacin de la democracia, la cual poda expre-
sarse libremente sin la intermediacin de los partidos
polticos. Lra un discurso uertemente antipoltico. Ln
la practica, se trat del primer acto de otacin sin
brazaletes ni sandwichs`, los grandes ausentes en esta
jornada de otacin ueron los partidos polticos, quie-
nes durante sucesios comicios electorales, haban mo-
ilizado a la ciudadana, controlado las mesas de ota-
cin y participado en los actos de escrutinio`
23
.
Ll MAS, que haba enido incrementando su ota-
cin desde 1999, apoy el acento nacionalizador` de
las tres primeras preguntas y promoi el oto negatio
por las dos ltimas. Ln su concepcin estratgica, no
slo la apertura de un camino hacia la apropiacin esta-
tal de los hidrocarburos haca parte de su agenda, sino
que no le conena una oposicin radical: el triuno del
reerndum implicaba la continuacin de Mesa en el
poder, algo que corresponde a una necesidad de ese
partido al menos por ahora. Ln cuanto a la cuarta pre-
gunta, su oposicin se basaba en que le abra el camino
al gobierno para negociar con Chile, y, la quinta, al ha-
blar de impuestos y regalas a las transnacionales, con-
tradeca el espritu nacionalizador` que era esencial en
sus postulados. Ll MNR padeci de ciertas diisiones
internas, de modo que opt por una oposicin que no
impidiera la iabilidad del reerndum y que se concre-
t mas bien en la naturaleza de ciertas preguntas. De
igual modo, sus dirigentes de las regiones orientales del
pas mostraron una mayor renuencia. Iguales diiculta-
des suri el MIR. Parte de sus congresistas apoy el
reerndum mientras que otros le ueron adersos.
Ln cuanto a la Accin Democratica Nacionalista
,ADN,, bastante desarticulada despus de la muerte de
Banzer, su posicin rente al reerndum ue de apoyo
a la consulta pero cuestion el contenido de algunas
preguntas. La NlR, en cambio, mantuo durante todo
el proceso una uerte oposicin al gobierno y al ree-
rndum, promoiendo el oto nulo. A su ez, el Moi-
miento Indgena Pachakuti ,MIP, liderado por lelipe
Quispe, tambin opositor, lleg a promoer el boicot
mediante la quema de urnas, llamado que no ue acogi-
do por la poblacin, al res, hubo una concurrencia
importante en el altiplano, zona de su mayor inluencia
-el Cuadro 2 muestra una mirada esquematica sobre la
actitud de los partidos en Boliia
24
.
Ln todo caso, el resultado obtenido siri de uente
de legitimacin al gobierno y ech por tierra algunos
supuestos. Algunos lderes sindicales y sociales, a quie-
nes se supona altamente representatios del sentimien-
to popular, se ieron rebasados por los acontecimien-
tos. Su llamado a la oposicin no tuo eco. Ll discurso
radical y grandilocuente del pasado no ue eectio. La
poblacin desaprob el extremismo y el personalismo
porque entendi que el hecho de haber sido conocada
a una consulta encerraba un aance democratico.
De igual modo, el iejo mito segn el cual la pobla-
cin tena una posicin negatia al oto, qued uera de
contexto en la realidad. La teora de que en Boliia la
democracia liberal es apenas una orma sin sustento mas
alla de las elites y algunos sectores alienados, qued des-
irtuada. \, de igual modo, aunque los partidos ueron
actores ausentes, como ya se dijo, tambin qued sin
base la idea expresada por algunos segn la cual la de-
mocracia participatia es incompatible y compite de
manera inadecuada con la democracia representatia.
Ln el caso de Boliia, como ha sucedido en arios pa-
ses europeos y en algunos estados de los Lstados Uni-
dos, ambas ormas pueden coexistir. Mas bien, si se
aproecha la potencialidad de las ormas de democra-
cia directa, los partidos pueden serirse de ellas en su
beneicio.
Nve de partcpacn
Como se ha insinuado, la participacin de los otantes
ue importante, con una cira cercana al 60
25
, que aun-
25 Aunque en Boliia -como en Colombia- se estima que hay imper-
ecciones en el censo, por la alta de depuracin de muertos y emi-
grantes. Ln Colombia se ha estimado una participacin real superior
en el 10 respecto de lo que muestran las ciras, y en Boliia sta es
de u 8 puntos. Ver Romero Balliian ,2004,.
que es inerior en unos diez puntos a los promedios
histricos en elecciones ordinarias, no deja de mostrar
un alto grado de apoyo a la consulta -si se toman en
consideracin circunstancias como la ausencia de clien-
telismo, la practica dimisin de los partidos, que no hi-
cieron mayor proselitismo, la discusin sobre la obliga-
toriedad del oto, la promocin de la abstencin, la
amenaza de boicot y el caracter abstracto de las pregun-
tas, algunas de ellas complejas y de dicil comprensin
,Ll Cuadro 3 ilustra lo dicho
26
,.
No obstante, una mirada mas atenta exige algunos
comentarios. Ln primer lugar, la otacin positia por
las preguntas 4 y 5 ,utilizacin del gas en la disputa con
Chile y aprobacin de la exportacin del mismo, ue
mas baja que en las demas y, simultaneamente, tambin
aument el oto negatio. De modo que el respaldo de
los electores a estas dos preguntas slo lleg al 39.5 y
44 del oto total, respectiamente. Ln segundo lugar,
la participacin electoral en la regin oriental, principal
zona de ubicacin de los yacimientos, ue mas baja en
comparacin con el altiplano y los alles tradicionales.
Lsta circunstancia permite pensar que el apoyo para las
polticas que se desprenderan de tales preguntas es
sustancialmente menor.
Resutados
Se incorpora en el Cuadro 4 los resultados deinitios
del reerndum.
Efectos
Ln el plano poltico, el eecto mas importante del ree-
rndum es un ortalecimiento del rgimen. No slo el
gobierno, que en eecto sale ortalecido, sino el sistema
democratico como un todo. Ll reerndum ha adquiri-
do carta de ciudadana, se ha abierto paso y ha genera-
do conciencia en la ciudadana sobre el alor de la con-
sulta y sobre su derecho a ser consultada. No ocurre lo
mismo con los desarrollos concretos de las preguntas.
lay un margen de ambigedad y, de hecho, mientras el
gobierno cree que su proyecto de ley es la iel expresin
de la oluntad popular, los partidos, como imos, apo-
yan proyectos alternatios.
la disminuido la uerza de las posiciones extremistas
as como la de lderes polticos y sociales que haban
adquirido protagonismo con posturas radicales, sobre
todo durante las moilizaciones que condujeron a la
cada de Sanchez de Lozada. Un triunador es el MAS,
no slo porque se ha conertido en la practica en el
nico ocero de la izquierda, sino porque las ciras so-
bre la baja otacin de las preguntas 4 y 5 -a las cuales
se haba opuesto- en las regiones, donde ha tenido ma-
yor inlujo, sugiere un ortalecimiento de su posicin.
Por otro lado, hubo un eidente ortalecimiento de la
cultura poltica. La consolidacin y ampliacin de la
democracia han recibido un impulso trascendental.
El referndum para la reforma
politica en Colombia
Marco ega
La Constitucin colombiana en su artculo primero, al
deinir las caractersticas de Colombia, senala que es un
Lstado social de derecho, organizado en orma de re-
pblica unitaria, con autonoma de sus entidades terri-
toriales, democratica y participatia. Ln su artculo ter-
cero deine que la soberana reside en el pueblo, el cual
la ejerce de manera directa o por representacin. Ll ar-
tculo 40 deine la participacin democratica como uno
de los derechos polticos undamentales, a la par que el
artculo 103 dice que son mecanismos de participacin
el oto, el plebiscito, el reerndum, la consulta popular,
el cabildo abierto, la iniciatia legislatia y la reocatoria
del mandato. lay reerndum legislatio y constitucio-
nal, y reerndum aprobatorio y derogatorio. La inicia-
tia puede ser gubernamental o ciudadana. Cuando se
reorme la Constitucin en cuanto a los derechos un-
damentales, a los mecanismos de participacin o al r-
gimen del Congreso, un 5 de los otantes inscritos
puede, dentro de los seis meses siguientes a la aproba-
cin de la reorma, exigir que se someta a reerndum.
Con posterioridad, la Ley Lstatutaria 134, de 1994,
regul ntegramente las instituciones de participacin
democratica. Por otro lado, tanto la Constitucin como
una serie de normas, regulan el ejercicio de la participa-
cin en diersas actiidades pblicas y priadas.
Entorno potco
Despus de las dos tentatias allidas de reerndum en
Colombia, el uno propuesto por Csar Gairia contra
26 Ver Romero Balliian ,2004,.
Cuadro 3
Niveles de participacin en Bolivia
Promedio de participacin por tipo de consulta Porcentaje
Presidencial ,199 - 2002, .2
Municipal ,198 - 1999, 63.
Reerndum ,2004, 60.0
Procesos electorales sin distinciones ,199 - 2004, 1.0
Cuadro 4
Resultados nacionales del referndum en Bolivia
Votos Preguntas
J 2 3 4 S
J. S 1`88,694 1`913,642 1`93,594 1`055,529 1`19,893
2. NO 25,42 162,130 260,610 80,2 13,021
3. Blancos 289,914 260,435 329,454 45,699 445,435
4. Nulos 324,168 333,924 286,625 286,106 312,918
S. Vlidos 2`064,436 2`05,2 2`054,204 1`926,301 1`910,914
6. J/S 86.6 92.2 8.3 54.8 61.
7. Lmitidos 2`68,518 2`60,131 2`60,283 2`60,106 2`669,26
8. J/7 66.8 1. 6.2 39.5 44.2
9. Inscritos 4`461,198 4`461,198 4`461,198 4`461,198 4`461,198
luente: Corte Nacional Llectoral ,CNL,. Llaboracin propia.
Cuadro 2
Posiciones partidarias sobre el referndum en Bolivia
Partido Posicin sobre el referendum Posicin sobre las preguntas
MNR Apoyo y cuestionamiento S a la 1, 2, 4 y 5, NO a la 3.
MIR Apoyo discursio S a las cinco preguntas.
MAS Apoyo actio S a las tres primeras, NO a la 4 y la 5.
NIR Apoyo ambiguo Voto nulo
ADN Apoyo discursio S a las cinco preguntas.
UN Apoyo actio S a las cinco preguntas.
MIP Rechazo, abstencin Rechazo
MSN Apoyo actio S a las cinco preguntas, con obseraciones.
"
la legalizacin de la droga y el otro iniciado por el presi-

dente Andrs Pastrana para aprobar una reorma polti-
ca, laro Uribe -desde la campana electoral- lle a
cabo un nueo intento. \a elegido como Presidente,
retom las ideas de campana y plante de nueo sus
iniciatias, algunas de ellas, por cierto, igualmente in-
cluidas en el reerndum de Pastrana. As, siete de los
quince puntos iniciales, eran practicamente iguales: oto
nominal y pblico, eliminacin de las suplencias, am-
pliacin de las causales de prdida de la inestidura, ex-
clusin de la injerencia de los congresistas en la admi-
nistracin del Congreso, la llamada muerte poltica de
los corruptos` -un mecanismo para eitar que ueran
elegidos de nueo-, disminucin del nmero de con-
gresistas, la adopcin de la cira repartidora -esto es, la
implantacin del mtodo D`londt para la asignacin
de escanos, en reemplazo del tradicional cociente elec-
toral racional de lare-, y, por ltimo, un umbral mni-
mo para la eleccin del Congreso.
De acuerdo con la legislacin colombiana, el gobier-
no debe presentar al Congreso su iniciatia de conoca-
toria. Vino entonces en su seno, una discusin, a eces
tediosa, casi siempre reserada a los polticos y uno que
otro experto. Pero la introduccin de las normas desti-
nadas a hacer un uerte ajuste iscal cambi el panora-
ma. Los sindicatos comenzaron a organizar un rente
de resistencia. A l se sumaron los maestros, muchos
empleados oiciales y organizaciones sociales que le
hacan eco a los primeros. La congelacin de los sala-
rios, aunque slo aectaba a quienes deengaran mas de
dos salarios mnimos, gener una oposicin importan-
te. Lo propio ocurri con la iniciatia de ponerle tope a
las pensiones. Por su lado, los sectores polticos que se
oponan al reerndum encontraron, ahora s, el eco que
al principio echaban de menos. La polarizacin, enton-
ces, se torn ineitable.
Ll gobierno cop los espacios en deensa de su ini-
ciatia, mientras la discusin se traslad a los estrados
judiciales, dado que el control constitucional de la ley
de reerndum corresponde a la Corte Constitucional.
Ln una importante sentencia que aal algunas de las
preguntas y anul otras, la corte despej la mayora de
las dudas que haban ensombrecido el uturo de la de-
mocracia directa.
Resutados
Ll Cuadro 5 muestra en detalle los resultados pregunta
por pregunta ,la numeracin de las preguntas no es
secuencial, ya que la Corte anul algunas de ellas,.
El referndum revocatorio en
Venezuela
Marco ega
Como ya se dijo, el proyecto de Constitucin enezola-
na preparado por la Asamblea Constituyente ue some-
tido a aprobacin mediante reerndum del 15 de di-
ciembre de 1999. Ln ella, desde el preambulo, se carac-
teriza a la sociedad enezolana como participatia` y
se le asigna un papel protagnico` al pueblo. Ll artcu-
lo 5 senala que la soberana reside intranseriblemente
en el pueblo, quien la ejerce directamente` o mediante
suragio. Por su lado, el artculo 62 establece que la par-
ticipacin es un medio para lograr el protagonismo del
pueblo. Lntre otros, el artculo 0 senala como institu-
ciones de participacin el reerndum, la consulta po-
pular, la reocatoria del mandato, la iniciatia legislatia,
constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la
asamblea ciudadana. Segn el artculo 1, las materias
de especial trascendencia nacional pueden ser someti-
das a reerndum consultio por iniciatia del presiden-
te, de la Asamblea o del 10 de los ciudadanos. A su
ez, el artculo 2 estatuye que todos los cargos y ma-
gistraturas de eleccin popular son reocables` una ez
transcurrida la mitad del perodo.
De igual modo, esta preisto el reerndum aproba-
torio y abrogatorio de leyes y otras normas. No obstan-
te, no podran ser sometidas a reerendo abrogatorio
las leyes de presupuesto, las que establezcan o modii-
El viejo mito segn el cual la poblacin tena una posi-
cin negativa al voto, qued fuera de contexto en la rea-
lidad. La teora de que en Bolivia la democracia liberal
es apenas una forma sin sustento ms all de las elites
y algunos sectores alienados, qued desvirtuada. Y, de
igual modo, aunque los partidos fueron actores ausen-
tes, tambin qued sin base la idea expresada por algu-
nos, segn la cual la democracia participativa es incom-
patible y compite de manera inadecuada con la demo-
cracia representativa.
quen impuestos, las de crdito pblico y las de amnista,
as como aquellas que protejan, garanticen o desarro-
llen los derechos humanos y las que aprueben tratados
internacionales`. Con undamento en el artculo 2, la
Coordinadora Democratica, luego de las icisitudes que
se han resenado en otro lugar, logr impulsar el ree-
rndum reocatorio del presidente Chaez, con el re-
sultado que se era luego.
Entorno potco
No puede separarse el proceso del reerndum reo-
catorio del clima general de polarizacin y pugnacidad
que ha iido Venezuela desde el triuno de Chaez y
que signiic el derrumbamiento del rgimen anterior,
el extremo debilitamiento de los partidos tradicionales
y el ascenso de un lder autoritario y populista. Aunque
es claro que no puede hacerse una extrapolacin entre
el Per y Venezuela, s hay cierto paralelismo, aunque el
triuno de Chaez en el reerndum tiene una signiica-
cin que tampoco se puede minimizar ,er Cuadro 6,.
Por su lado, la oposicin termin auspiciando el ra-
casado golpe de Lstado, iolando todas la normatiidad
nacional e internacional. La OLA, tomando en cuenta
la Carta Democratica Interamericana conden seera-
mente el golpe
2
. Ll racaso de este camino abri espa-
cio para que la oposicin apelara a las normas constitu-
cionales resenadas, aunque la pugnacidad continu du-
rante todo el tiempo de preparacin del reerndum y
hasta los das posteriores a l cuando, como dijimos, se
lleg a asegurar la existencia de un raude que los obser-
adores internacionales desecharon rapidamente.
lay dos hechos interesantes y signiicatios en esta
experiencia. Ln primer lugar, a dierencia de los otros
casos que hemos estudiado, ue el propio gobierno el
que trat de intererir y abortar el proceso, y no las uer-
zas tradicionales desde el Congreso o la sociedad ciil.
Ln segundo trmino, al decir de Andrs Rozenthal, la
principal leccin que deja para el resto de Latinoamrica
Cuadro 5
Resultados de la votacin nacional para la reforma politica en Colombia
Pregunta Votos S Votos NO Votos Total de votos Porcentaje Porcentaje Preguntas
nulos (S + NO + nulos) S de partic. sin marcar
J 5`84,193 294,348 125,266 6`293,80 93.33 25.11 39,243
2 5`81,354 232,121 119,213 6`222,688 94.35 24.82 450,362
3 5`839,612 295,616 125,850 6`261,08 93.2 24.9 411,92
4 5`319,55 03,634 124,915 6`148,106 86.52 24.52 524,944
S 5`668,819 283,030 104,406 6`056,255 93.60 24.16 616,95
6 5`328,33 295,908 105,040 5`29,681 93.00 22.85 943,369
7 5`403,139 208,100 93,982 5`05,221 94.1 22.6 96,829
8 5`602,823 493,563 124,926 6`221,312 90.06 24.82 451,38
9 5`55,950 460,941 11,946 6`136,83 90.5 24.48 536,213
JJ 5`14,38 283,440 109,104 6`10,282 93.5 24.36 565,68
J2 5`668,88 20,039 100,384 6`039,301 93.8 24.09 633,49
J3 5`8,469 285,842 123,228 6`18,539 93.39 24.68 485,511
J4 4`90,283 1`063,8 141,545 6`112,05 80.28 24.38 560,345
JS 5`45,866 420,859 115,300 5`994,025 91.06 23.91 69,025
J8 5`45,951 20,249 9,19 5`843,39 93.1 23.31 829,653
Comunicado nacional No. LSCRUTINIO Mesas instaladas 5,150
Potencial de votacin 25,069,3 Mesas procesadas 5,150
Umbral nacional 6,26,443 Porcentaje de mesas escrutadas 100.00
2 Resolucin 811del Consejo Permanente ,13 de abril de 2002,.
el reerndum reocatorio enezolano es sin duda el
triuno de la democracia sobre los mtodos tradiciona-
les empleados para derrocar gobiernos en la historia de
nuestra regin. Ll proceso de democracia de participa-
cin enezolano, aunque preisto por Chaez y sus se-
guidores como un medio de asegurar el dominio polti-
co del pas, sera puesto a prueba en el reerendo. Cual-
quiera sea el resultado, Venezuela ha demostrado que la
democracia puede uncionar, lo cual es un hito en una
Latinoamrica sacudida por golpes de Lstado, interen-
cin extranjera y guerras ciiles`
28
.
Ecuador
Marco ega
Lcuador tiene, despus del Uruguay, la mas larga tradi-
cin en el uso de las instituciones de democracia directa
en Latinoamrica. \a en 198 se conoc un reern-
dum para aprobar la Constitucin -que ya no esta i-
gente- y legitimar el proceso de transicin democrati-
ca. La Constitucin de 1998 contiene un conjunto pro-
lijo de normas sobre la materia. Ll artculo primero se-
nala que |e|l Lcuador es un Lstado social de derecho,
soberano, unitario, independiente, democratico,
pluricultural y multitnico. Su gobierno es republicano,
presidencial, electio, representatio, responsable, alter-
natio, participatio y de administracin descentraliza-
da. La soberana radica en el pueblo, cuya oluntad es la
base de la autoridad, que ejerce a tras de los rganos
del poder pblico y de los medios democraticos preis-
tos en esta Constitucin`.
Por su parte, el artculo 26, al desarrollar los dere-
chos polticos, menciona, entre otros, el derecho de los
ecuatorianos a ser consultados en los casos preistos en
la Constitucin y el derecho a reocar el mandato de los
elegidos. Ll captulo 2 del ttulo IV reglamenta los me-
canismos de participacin. Los artculos 103 y 104 re-
gulan la consulta popular, la cual es inculante si cuenta
con el respaldo de la mayora absoluta. Ll Presidente
puede promoerla para reormar la Constitucin y en
cuestiones de trascendental importancia para el pas`.
Ll 8 de los ciudadanos inscritos pueden solicitar al
1ribunal Supremo Llectoral que conoque la consulta
en asuntos trascendentales distintos a la reorma cons-
titucional y a la materia tributaria. 1ambin, pueden ini-
ciar la discusin de una ley el 0.25 de los ciudadanos,
pero esto no necesariamente conduce a un reerndum.
Se excluyen materias penales y aquellas de competencia
del presidente.
La seccin segunda trata de la reocatoria del man-
dato por corrupcin o incumplimiento del mandato, si
la exige al menos el 30 de los inscritos. Ll artculo 146
reconoce la iniciatia legislatia promoida al menos por
la cuarta parte del 1 de los inscritos ,0.25, o por los
moimientos sociales de caracter nacional. Se excluyen
los proyectos de iniciatia reserada al Presidente y la
materia penal. A su ez ,artculo 281,, un nmero equi-
alente al 1 de los inscritos tiene iniciatia para la re-
orma de la Constitucin.
Eventos. Entorno potco
Como se dijo, en enero de 198 se aprob la Constitu-
cin mediante reerndum, cuyo eecto poltico ue el
de brindar legitimacin al proceso de transicin que se
ia a la sazn. Ln eecto, el Consejo Supremo de go-
bierno militar ,12,01,6 - 10,08,9, se integr con el
icealmirante Alredo Poeda Burbano, quien lo presi-
di, y los generales Guillermo Duran Arcentales y Luis
Leoro lranco. Lste gobierno impuls su Plan de Re-
torno al Orden Constitucional`, que culmin con un
reerndum sobre dos proyectos de Constitucin, un
rgimen de partidos polticos, la eleccin de la Camara
Cuadro 6
Resultados del referndum revocatorio en Venezuela, 2004
Nivel de participacin 9`815,631
Por el NO (permanencia de Chvez) 5`800,629 equialentes al 59.25
Por el S (revocacin) 3`989,008 equialentes al 40.4
Abstencin 30.02 sobre un total de 14`02,60
28 Ver Rozenthal ,s,,.
"
Nacional de Representantes, de las autoridades sec-

cionales y del nueo Presidente Constitucional del Lcua-
dor, mediante el sistema de doble uelta.
Ln junio de 1986 se lle a cabo una consulta sobre
la posibilidad de presentar candidaturas independientes
de los partidos. lue rechazada por el 0 de los otos
,equialentes al 44 de los inscritos,, y su eecto se con-
sidera irreleante. Se trat de una consulta no incu-
lante
29
. Ln agosto de 1994 se realiz una consulta so-
bre siete preguntas. Ln erdad, lo erdaderamente rele-
ante era lograr apoyo para el gobierno de Sixto Duran
Balln. Las preguntas ueron aprobadas, salo una rela-
cionada con el manejo presupuestal por parte del Con-
greso. Su eecto no era inculante. Pero un poco mas
de un ano despus, en noiembre de 1995, en un acto
cuya erdadera naturaleza era un plebiscito sobre el
mismo gobierno de Duran, se lle a cabo una consulta
sobre la posibilidad de que el Presidente disoliera el
Parlamento por una ez. Ln dicha ocasin, el gobierno
sali derrotado. La consulta, que no tena eecto
inculante, ue rechazada.
Ln mayo de 199 tuo lugar otra consulta sobre un
cuestionario de once preguntas. Ll eecto real ue el de
aprobar la destitucin del presidente Bucaram y pro-
moer el apoyo al gobierno de Alarcn. Las preguntas
ueron aprobadas en promedio por el 60 de los otos
,35 del electorado,, pero la destitucin mereci el
apoyo del 4 ,44 de electorado inscrito,. De igual
modo, se conoc una Asamblea Constituyente por el
64 ,3 del padrn electoral,, de modo que, aunque
no era inculante, inalmente permiti que la Asamblea
incorporara en buena medida las materias consultadas.
Por ltimo, a partir de junio de este ano, se iene pro-
moiendo un reerndum contra el 1ratado de Libre
Comercio ,1LC, con los Lstados Unidos. Un grupo de
organizaciones sociales se apresta a recoger irmas y el
1ribunal Supremo Llectoral ya aprob los ormularios
respectios con la siguiente pregunta: ,Autoriza usted
al Lstado y al gobierno ecuatorianos a suscribir, apro-
bar y ratiicar el 1ratado de Libre Comercio con los
Lstados Unidos de Amrica`.
Efectos
Como queda isto, en Lcuador, muchas de las consul-
tas han estado ligadas a episodios de crisis en la presi-
dencia, bien para aalar por esa a destituciones de un
presidente, cuya constitucionalidad en su momento pudo
haber sido dudosa, o para promoer apoyos al gobier-
no en momentos de debilidad, ragmentacin de los
partidos y crisis de diersa naturaleza. A pesar de la prac-
tica relatiamente prousa de consultas, no se percibe
que de manera categrica esto haya signiicado un gran
impulso a la expansin de la democracia. Incluso, tam-
poco es posible decir que los reerndum hayan contri-
buido a mejorar los esquemas de gobernabilidad, ni a
superar el tradicional raccionamiento regional y tnico
caracterstico del Lcuador.
Per
Marco ega
1ambin la Constitucin peruana contiene una regula-
cin bastante completa sobre las instituciones de de-
mocracia directa, aunque algunas de ellas no se han de-
sarrollado en la practica. Ln primer lugar, el artculo 2,
numeral 1, establece el derecho a participar, en or-
ma indiidual o asociada, en la ida poltica, econmi-
ca, social y cultural de la Nacin. Los ciudadanos tie-
nen, conorme a ley, los derechos de eleccin, de remo-
cin o reocacin de autoridades, de iniciatia legislati-
a y de reerndum`. Lnseguida, el artculo 31 desarro-
lla los mecanismos de participacin, para lo cual hace
mencin de los siguientes: reerndum, iniciatia legis-
latia, remocin o reocacin de autoridades, y deman-
da de rendicin de cuentas. Agrega que es derecho y
deber de los ecinos participar en el gobierno munici-
pal de su jurisdiccin. Por su parte, el artculo 32 estatu-
ye el ambito material del reerndum. Pueden ser so-
metidas a ese mecanismo:
En Ecuador, muchas de las consultas han estado liga-
das a episodios de crisis en la presidencia; bien para
avalar por esa va destituciones de un presidente, cuya
constitucionalidad en su momento pudo haber sido du-
dosa, o para promover apoyos al gobierno en momen-
tos de debilidad, fragmentacin de los partidos y crisis
de diversa naturaleza.
29 Ln este punto hemos seguido a Rial ,2000,.
"
1. La reorma total o parcial de la Constitucin,

2. La aprobacin de normas con rango de ley,
3. Las ordenanzas municipales, y
4. Las materias relatias al proceso de descentrali-
zacin.
No pueden someterse a reerndum la supresin o
la disminucin de los derechos undamentales de la
persona, ni las normas de caracter tributario y presu-
puestal, ni los tratados internacionales en igor`.
Ln cuanto al reerndum constitucional, el artcu-
lo 206 prescribe la siguiente norma general: 1oda re-
orma constitucional debe ser aprobada por el Con-
greso con mayora absoluta del nmero legal de sus
miembros, y ratiicada mediante reerndum`. No
obstante, la norma agrega que puede omitirse el ree-
rndum cuando el acuerdo del Congreso se obtiene
en dos legislaturas ordinarias sucesias con una ota-
cin aorable, en cada caso, superior a los dos tercios
del nmero legal de congresistas`. Lse mismo artculo
ordena que un nmero de ciudadanos equialente al
cero punto tres por ciento ,0.3, de la poblacin elec-
toral` tiene iniciatia para la reorma constitucional.
Por su parte, una serie de normas que regulan las un-
ciones del rgano electoral, establecen procedimiento
y distribuyen competencias en relacin con los meca-
nismos de democracia directa. Por ltimo, el artculo
14 somete la integridad del nueo texto constitucional
a reerndum.
Entorno potco
Ls innegable que la reorma a la Constitucin aprobada
en el Per en 1993, estuo inluida por el propsito de
legitimar el gobierno de lujimori despus de una serie
de actuaciones que constituyeron un erdadero
autogolpe de Lstado. La nuea Constitucin ue apro-
bada por el 52 de los otantes, equialentes al 36 de
los inscritos. Por su parte, la legitimacin plebiscitaria de
lujimori obtuo el beneplacito del 69 de los otos.
Lste resultado se explica por arios actores. Ln pri-
mer lugar, el control de la inlacin que apareci ya con
claridad a inales de 1991, lo que comenz a generar la
idea de que lujimori tena capacidad de estabilizar el
pas, a lo cual se sum, en segundo trmino, la captura
de Abimael Guzman, lder del grupo guerrillero Sende-
ro Luminoso. Lsta mezcla determin que actores rea-
les de poder apoyaran decididamente a lujimori, a lo
cual se sum la aparicin de la ranja`, esto es, la opi-
nin pblica como uerza autnoma. Ll incentio de
lujimori para el autogolpe de abril de 1992, se basaba
en su condicin minoritaria en el Congreso y en la pro-
hibicin de la reeleccin.
No obstante, la necesidad de mantener algunas or-
mas democraticas lo lle a organizar las elecciones de
1992 para reunir el Congreso Constituyente Democra-
tico, el cual prepar el proyecto que se someti a ree-
rndum en 1993. Ln 1995, despus de unas elecciones
razonablemente limpias, lujimori ue reelegido. No
obstante, la dinamica autoritaria preia y el unciona-
miento no institucional del gobierno no slo no se de-
tuo, sino que se proundiz`
30
. La agudizacin de este
clima poltico lle, como desenlace de la crisis inal, a
la renuncia del presidente, luego de un esuerzo de me-
diacin a cargo de la OLA.
Otras nsttucones de democraca
drecta en Peru
Ademas de la experiencia del reerndum ya descrita,
como imos, se han incorporado a la Constitucin la
reocatoria del mandato -la cual no se ha puesto en
practica salo en eentos locales-, la iniciatia constitu-
cional desde abajo`, la iniciatia legislatia y la deroga-
toria popular de leyes, las cuales nunca han uncionado
en la realidad. Ln la actualidad, as como en Lcuador,
en el Per se adelanta un moimiento de recoleccin de
irmas para promoer un reerndum contra el proyec-
tado 1LC con los Lstados Unidos. La Conederacin
General de 1rabajadores del Per ,CG1P, ha actuado
como su impulsor inicial.
No todos los objetivos se han cumplido. Pero,
adicionalmente, en la regin operaron factores acceso-
rios y especficos. En primer lugar, la necesidad de aten-
der la visible crisis de representacin que haba minado
la credibilidad del Congreso, las elecciones y la clase
poltica en general; esto es, buscar a travs de las insti-
tuciones de democracia directa la puesta en marcha de
un proceso de relegitimacin de la democracia.
30 Ver 1anaka ,2002,.
Balance y conclusiones
Ln teora, la implantacin de mecanismos de de-
mocracia directa en la Regin Andina, as como en
toda Latinoamrica, tuo como undamento el pro-
psito de aanzar en la democracia participatia en
la medida en que la ea como una etapa poste-
rior eolutia`
31
que contribuira a aianzar y am-
pliar la democracia, mantener la estabilidad del sis-
tema y luchar contra diersas ormas de corrupcin
enquistadas en el ejercicio de la poltica tradicional.
No todos los objetios se han cumplido. Pero,
adicionalmente, en la regin -como se insinu en la
Introduccin de este trabajo- operaron actores ac-
cesorios y especicos. Ln primer lugar, la necesidad
de atender la isible crisis de representacin que ha-
ba minado la credibilidad del Congreso, las eleccio-
nes y la clase poltica en general, esto es, buscar a
tras de tales instituciones la puesta en marcha de
un proceso de relegitimacin de la democracia. Por
otro lado, sobre todo en los casos del Lcuador y
Boliia, el reerndum pretendi buscar una salida a
una situacin crtica de polarizacin en el seno de la
sociedad poltica. \, por in, ligado a lo anterior, es
indudable que tambin ha sido utilizado para aian-
zar proyectos de corte autoritario, tal como ocurri
en Venezuela y Per.
Con la excepcin de Colombia y Venezuela en ge-
neral -donde el gobierno jug un papel determi-
nante-, la gestacin de tales instituciones proino
de ONGs y de algunos sectores acadmicos. Como
lo sostiene Zoatto
32
, la puesta en marcha de la de-
mocracia participatia no hizo parte de los acuerdos
de transicin hacia la democracia. Ll mismo autor
extiende esta aseeracin al resto de Latinoamrica
y agrega que en el caso de la inalizacin de conlic-
tos insurgentes en Centroamrica, tampoco ue parte
de los acuerdos de paz.
Puede decirse que, en general, los mecanismos men-
cionados han sido poco utilizados en la Regin
Andina. Ln la dcada del setenta, solamente hubo
un reerndum en Lcuador. Durante los anos ochen-
ta el resultado ue similar: una nica conocatoria,
tambin en Lcuador. \a en los noenta tenemos tres
consultas en Lcuador, tres en Venezuela, un ree-
rndum en Per y, de cierto modo, una consulta en
Colombia, dado que la conocatoria de la Consti-
tuyente estuo precedida de una consulta de he-
cho. Ln eecto, un moimiento nacido en las uni-
ersidades, conocido como el Moimiento de la
Sptima Papeleta, promoi la introduccin -de ma-
nera extralegal- de una tarjeta electoral adicional pi-
diendo una Asamblea Constituyente, hecho que ue
la gnesis de la aprobacin de la Constitucin de
1991.
Por cierto, ste es el nico caso de una consulta des-
de abajo` en la Regin Andina, salo, claro esta, la
utilizacin del reerndum reocatorio en Venezue-
la. A esto se suma que en Colombia la conocatoria
de arios reerndum impulsados por el Ljecutio
se ha isto rustrada, en dos casos, por la imposibi-
lidad de pereccionar la conocatoria en el Congre-
so o a tras de la ciudadana, y en el ltimo, porque
no se logr el niel mnimo de participacin, salo
para una de las arias preguntas.
No resulta claro que, salo el caso de Boliia, la uti-
lizacin de estas instituciones haya contribuido eec-
tiamente a ampliar la democracia. Podra decirse,
no obstante, que en Colombia, el ltimo ejercicio
rustrado dej abierto un camino y sentadas las ba-
ses para experiencias uturas, cenidas a regulaciones
democraticas. La Corte Constitucional tuo ocasin
de ijar los parametros para eitar desiaciones.
1ampoco puede decirse que haya mejorado la
gobernabilidad en la regin. Por el contrario, como
ocurri en Lcuador, la utilizacin de consultas no
inculantes, sin desarrollo especico posterior, ha
acentuado la inestabilidad. lay que esperar los de-
sarrollos en Boliia respecto de la implementacin
eectia del reerndum sobre poltica energtica.
1ampoco se ha disminuido el desencanto de la po-
blacin sobre el sistema democratico, salo en cier-
ta medida el caso de Boliia y, parcialmente, aunque
aparezca paradjico, en Colombia, pese a la rustra-
cin de los mecanismos. 1ambin algn sector de
opinin en Venezuela piensa que la permanencia del
presidente Chaez en el poder corresponde a una
expresin democratica autntica.
Aunque en un principio se pens que la democracia
participatia iba en contraa de la democracia re-
presentatia, ahora se acepta, en general, que se tra-
ta de rmulas complementarias. Ln eecto, esta l-
tima se adapta al sistema imperante en la regin, or-
31 Ver Zoatto ,s,,.
32 Ver Zoatto ,s,,.
mado por regmenes presidencialistas ,aunque hay
dierencias importantes, en un contexto de demo-
cracia representatia.
Dice la doctrina general que estas instituciones -so-
bre todo el reerndum y el plebiscito- producen
resultados conseradores. Ln la Regin Andina, no
obstante, han sido arios los casos en que han esta-
do reestidos de altas dosis de populismo. De igual
modo -como imos-, en dos pases se adelantan
intentos de reerndum contra las ideas centrales
del proceso de globalizacin, especicamente, en
contra del 1LC que se negocia en la actualidad con
los Lstados Unidos. De igual manera, aunque hay
diicultades de interpretacin del reerndum de Bo-
liia, es claro que tiene un tono nacionalizador de
los hidrocarburos y que esta impregnado de una ac-
titud contraria a los intereses de las multinacionales.
La discusin sobre las reglas concretas en el mo-
mento de aplicacin de estas instituciones indica un
alto grado de inmadurez de las mismas. Creemos
que estos instrumentos hacen parte ya del acero
poltico y jurdico de la regin, pero su uturo de-
pendera de la bsqueda de caminos para una utiliza-
cin prudente y para la generacin de reglas de jue-
go que se sientan como legtimas por la totalidad de
los protagonistas. Ln este punto, un elemento per-
turbador ha sido la tendencia en algunos casos a or-
mular largos y complejos cuestionarios, en demrito
de la transparencia del instrumento.
Pese a sus resultados limitados, los instrumentos de
democracia directa son ya una realidad insoslayable.
Lo importante ahora es precisar el cvo y el cvavao.
Ls decir, buscar rmulas consensuadas sobre la na-
turaleza de las preguntas y de los demas esquemas
de participacin, las reglas especicas de juego -lo
cual incluye de manera preponderante un acuerdo
sobre el papel de los gobiernos-, la transparencia en
la inanciacin, el uso de los medios de comunica-
cin, las materias excluidas, la solencia de los orga-
nismos e instituciones relacionadas con el suragio,
incluido en este punto el problema de la precisin
del censo o padrn de otantes y la aplicacin de
controles.
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235 Pactos interpartidarios y dilogos poltico-sociales en la Regin Andina
Pactos interpartidarios y dialogos
poltico-sociales en la Regin Andina
RAlALL RONCAGLIOLO \ RAMN PONCL 1LS1INO

ntroduccin
Ll presente artculo tiene por inalidad hacer un recuento
histrico y un balance general de lo que han sido las
experiencias de concertacin poltica en la Regin
Andina, se consideran las condiciones que las hicieron
posibles y los eectos que stas permitieron. Ln el desa-
rrollo de este trabajo se distingue entre dos procesos de
concertacin poltica: los pactos y los dialogos. Por ac
to se entiende el acuerdo entre partidos polticos que
regula, de una u otra orma, la competencia inter-
partidaria preia, por aiaogo se hace reerencia al acuer-
do sostenido entre partidos polticos y sectores de la
sociedad ciil.
Lste documento se centra, en primer lugar, en los
pactos que los sistemas de partidos de Boliia, Colombia
y Venezuela llearon a cabo con el in de brindar condi-
ciones mnimas para la competencia interpartidaria y ase-
gurar as la permanencia del rgimen democratico. Lstas
experiencias son anteriores a los anos noenta y no slo
se sustentaron en sistemas de partidos igentes, sino que
ueron lleadas de la mano de una serie de cambios
institucionales impulsados durante estos periodos. Ln
segundo lugar estan los dialogos nacionales, muchos de
ellos impulsados entusiastamente bajo los inlujos hist-
ricos de pactos preios, pero en contextos institucionales
y de legitimidad democratica bastante distintos.
Actualmente, los pases andinos muestran coyuntu-
ras crticas que uelen iniables los mecanismos
interpartidarios del pasado. No obstante -y en compa-
racin con stas-, este artculo quiere rescatar la utili-
dad de las nueas experiencias de concertacin, y, por
cierto, senalar tambin aquellos iva..e. que enrentan.
lacer este balance es importante, si se considera que
en el pasado los pactos de concertacin ueron de una
importancia undamental para la estabilidad de las de-
mocracias andinas y para permitir la implementacin
de reormas dirigidas a la modernizacin institucional
de sus Lstados. As, por ejemplo, Colombia y Venezue-
la no sucumbieron a la tradicin de golpes militares que
se inici en Latinoamrica con el rgimen ae facto en
Brasil ,1964,
1
, mientras Boliia logr una notable esta-
bilidad en medio de un contexto regional de regmenes
emeros. Pese a ello, es importante airmar que estos
procesos de concertacin interpartidaria ortalecieron
tambin la exclusin, al no aminorar signiicatiamente
la pobreza ni la desigualdad, y consecuentemente per-
petuaron la situacin de caresta de una ciudadana real
en la Regin Andina.
Ll presente texto intenta, mostrando ciertas distan-
cias y cercanas entre lo que ya se conoce, anotar algu-
nos puntos que aldra la pena estudiar mas prounda-
mente para saber mejor cmo actuar rente a una serie
de demandas de accin organizada que, en cierta orma,
experiencias ya existentes pueden ayudar a apuntalar.
1 Aunque tambin esta echa puede retrotraerse un poco mas, hasta
Guatemala ,1954,.
Experiencias de pactos
interpartidarios
Los pactos polticos y ,en algunos casos, los consiguien-
tes gobiernos de coalicin que se ormaron en la Re-
gin Andina permitieron mantener la estabilidad demo-
cratica durante un tiempo muy extendido. Lse es el caso
de Colombia, que a pesar de una larga tradicin demo-
cratica y ciilista -la mas notable del continente-, su-
ri casi una dcada de autoritarismo militar ,1949-195,,
algo similar ocurri en Venezuela, que en 1945, y de 1948
a 1958, ii tambin bajo regmenes dictatoriales, y por
ltimo Boliia, que si bien a inicios del ochenta ya haba
regresado al orden ciil, se ea enuelta en idas y retro-
cesos en la consolidacin de su democracia desde que a
ines de los setenta saliera de un gobierno autoritario.
Como indica Przeworski
2
, las uerzas polticas que
luchan contra el autoritarismo en un contexto de tran-
sicin inminente no slo deben preocuparse de mante-
nerse unidas rente a la dictadura, sino que tienen tam-
bin que considerar que en adelante, una ez instauradas
las instituciones democraticas, estas uerzas se enren-
taran en la arena poltica y competiran por el poder.
Uno de los temores ,mas bien undados, de este trance
es que el peso de la oposicin, unido a condiciones es-
tructurales e institucionales no aorables y que pueden
motiar un alto grado de conlicto, puede ser tal que
ponga en riesgo la estabilidad de dicho trayecto hacia la
democracia
3
.
lrente a esto, una solucin es recurrir a los acto.
otico., que son:
acuerdos entre los dirigentes de los partidos polti-
cos ,o protopartidos, para
,1, repartirse los puestos gubernamentales al mar-
gen de los resultados electorales,
,2, establecer unas orientaciones polticas basicas y
,3, excluir y reprimir, en caso necesario, a otras uer-
zas externas`
4
.
Bajo este marco, nos reeriremos a los tres pactos
de concertacin poltica mas importantes de la Regin
Andina: la democracia pactada` en Boliia ,1985-2002,,
el lrente Nacional en Colombia ,1958-1991, y el Pacto
de Puntoijo enezolano ,1958-1993,, stos marcan un
hito en la regin por su duracin y por la manera en que
determinaron el uturo de sus democracias. Ln el desa-
rrollo de cada una de estas experiencias, se dara cuenta
de sus orgenes, las condiciones de sus procesos y las
acciones de reorma que los gobiernos de estos pero-
dos impulsaron.
Lsto ltimo es undamental, ya que la duracin del
xito de estos pactos tiene ciertas condiciones que de-
ben cumplirse:
Ll riesgo inherente a estos pactos sustantios es
que lleguen a conertirse en carteles de quienes
detentan los cargos rente a los aspirantes, dedica-
dos a restringir la competencia, cerrar las posibilida-
des de acceso y distribuir los beneicios del poder
poltico entre sus integrantes. La democracia se con-
ertira entonces en un proyecto priado de los diri-
gentes de algunos partidos polticos y asociaciones
corporatias, un oligopolio en el cual los dirigentes
de algunas organizaciones actuaran de manera con-
certada para impedir el acceso a otras uerzas`
5
.
Como hara eidente este trabajo, a pesar de haber
iniciado e implementado reormas importantes, los par-
tidos que suscribieron los mencionados pactos genera-
ron dinamicas de distribucin del poder que, en eecto,
ueron altamente excluyentes con otras uerzas y pro-
ocaron la sensacin de oligopolios partidarios en la
regin, lo cual les ue sumamente aderso a los partidos
como al sistema de partidos.
Bova: a democraca pactada (1986-
2002)
La democracia pactada en Boliia constituye la expe-
riencia de pacto interpartidario mas reciente de la Re-
2 Ver Przeworski ,1995, pp. 149-0,.
3 Como sostiene el mencionado autor: Ll problema clasico de cual-
quier oposicin bajo la democracia es decidir hasta dnde lleara su
actiidad opositora y por qu medios. Si la oposicin no ejerce como
tal -no orece alternatias y no lucha enrgicamente por imponer-
las-, la representatiidad de las instituciones polticas -su capacidad
de moilizacin e integracin- se debilita. La democracia se uele
anmica. Pero si la oposicin se ejerce con igor, la democracia pue-
de erse amenazada. Una oposicin intransigente puede crear una
situacin ingobernable, particularmente cuando las condiciones eco-
nmicas son diciles. Si la oposicin conoca una huelga general
cada ez que un partido pierde unas elecciones o cada ez que un
gobierno adopta una poltica impopular, pueden debilitarse las insti-
tuciones democraticas y crearse las condiciones para una interen-
cin militar` ,Przeworski, 1995, pp. 153-4,.
4 Ver Przeworski ,1995, p. 154,.
5 Ver Przewoski ,1995, pp. 155-6,.
gin Andina. Representa un modelo de negociacin
poltica exitosa, pues los hechos que la hicieron posible
reelan hasta qu punto la competencia poltica en un
contexto democratico que busca el cambio necesita del
establecimiento de relaciones cooperatias entre los
partidos que sostienen el sistema. A dierencia de los
casos de Colombia y Venezuela, la lgica de acuerdos
en Boliia no se dio desde un inicio como un pacto
ormal, sino que ue el resultado de la conluencia de
un marco institucional y de la experiencia de un meca-
nismo de alianzas que se prob til en la practica. Como
consecuencia, permiti alcanzar un grado notable de
estabilidad poltica e impulsar reormas a niel
institucional que modernizaron el Lstado boliiano.
Se denomina democracia pactada` al periodo que
a de 1985 a 2002, tiempo en el que se asienta en la ida
poltica boliiana una lgica de acuerdos entre partidos
para la conormacin de gobiernos de coalicin, y el
reparto de cargos pblicos y de conianza cada cuatro
anos. Ln ella no participaron las uerzas econmicas y
sociales. Los actores undamentales de esta negociacin
ueron las tres organizaciones polticas mas uertes del
sistema de partidos de entonces: el Moimiento Nacio-
nalista Reolucionario ,MNR,, el Moimiento de Iz-
quierda Reolucionaria ,MIR, y Accin Democratica
Nacionalista ,ADN,, no obstante, durante los noentas
aparecen otros moimientos y partidos que se integran
a esta practica.
Los antecedentes inmediatos de estos acuerdos re-
ieren a una situacin de recesin econmica, alta mo-
ilizacin social y polarizacin poltica, y hablan de la
necesidad de implantar reor mas econmicas e
institucionales, en un orden democratico no consolida-
do y donde la posibilidad de un repliegue autoritario no
estaba cerrada
6
. Ln eecto, Boliia recobr la democra-
cia en 1982, pero su retorno al Lstado de derecho y al
orden ciil no haba ido de la mano de una recon-
ormacin de las uerzas polticas igentes en el siste-
ma: entre ese ano y 1985, la ragmentacin y el antago-
nismo partidistas haban llegado a un niel muy alto
,
asimismo, el manejo del gobierno de centro-izquierda
de lernan Siles Zuazo ,1982-1985, haba lleado a la
economa a una situacin hiperinlacionaria, el descon-
tento social era creciente y existan serias dudas sobre la
utura estabilidad democratica del rgimen
8
. Ante esta
situacin, Siles Zuazo depone su mandato constitucio-
nal y llama a un adelanto de elecciones, comicios que se
realizaron el 15 de julio de 1985.
As las cosas, ,qu lle a los partidos a ariar la
tradicin de conrontacin que haba regido durante los
anos anteriores y optar por la concertacin
Un elemento undamental para entender cmo ue
esto posible lo aporta el sistema electoral. De acuerdo
con el marco institucional igente en el artculo 90 de la
Constitucin boliiana, de no lograrse una otacin
mayoritaria para la eleccin del Presidente en las urnas,
el Congreso se conierte en la instancia encargada de
designarlo
9
. Durante los comicios de 1985, ni lugo
Banzer ,lder histrico de ADN, ni Vctor Paz
Lstenssoro ,MNR, alcanzaron el oto popular mayori-
tario, y ue entonces el parlamento el que el 6 de agosto
design al Presidente Constitucional. Ln esa eleccin
congresal sali electo Paz Lstenssoro con el apoyo del
MIR. Ll soporte del MIR al MNR en dicha ocasin se
debi al intento de eitar el ascenso de Banzer como
ganador de la contienda, ya que se trataba de la cabeza
del rgimen militar dictatorial que haba regido sobre
Boliia durante gran parte de los setentas
10
.
Una ez electo Paz Lstenssoro, ste echa a andar
una de las reormas econmicas mas radicales, impo-
pulares pero necesarias de la Amrica Latina de los
ochentas, la Nuea Poltica Lconmica. Lmpero, pese
a que el MNR logr hacerse del Ljecutio en coalicin
con el MIR y en competencia abierta con ADN, es la
agrupacin de Banzer la que poco despus decide sos-
tener y darle iabilidad poltica en el parlamento al pa-
quete de reormas de Paz Lstenssoro ,octubre de
1985,
11
. Lste acuerdo entre MNR y ADN se ormaliz
en el Pacto por la Democracia, el cual le da orma al
patrn de comportamiento poltico que se repetira -
bajo alternatias que iran ariando- durante los prxi-
mos diecisiete anos ,er Cuadro 1,, pero marca tam-
bin la pauta de los cambios econmicos y la moderni-
zacin institucional que caracterizaran la transicin ha-
cia un modelo econmico dirigido hacia el mercado,
proceso que ue particularmente agil bajo los mandatos
6 Ver 1anaka ,2003, y Garca Montero ,2003,.
Ver Garca Montero ,2003,.
8 Ver Assies y Salman ,2003,.
9 Ver 1uesta Soldeilla ,2005, y Garca Montero ,2003,.
10 Ver Mayorga ,s,,.
11 Ver 1anaka ,2003, y 1998, pp. 222-4,.
de dos presidentes emeneristas, Paz Lstenssoro ,1985-
89, y Gonzalo Sanchez de Losada ,1993-199,
12
. Lsto
da una idea de la manera en que la reorma institucional
implementada inicialmente por este partido se consti-
tuy en el corazn de la democracia pactada, y de cmo
en un contexto de alta polarizacin poltica esta con-
luencia de uerzas tuo que darse condicionada por una
grae crisis econmica.
Lmpero, el establecimiento de pactos cada cuatro
anos, los cuales se replicaban despus en el ambito par-
lamentario segn alianzas coyunturales, no ue proyec-
tado desde un inicio por los actores inolucrados. La
experiencia de concertacin en Boliia se inicia como
un pacto de partidos con representacin parlamentaria,
y es el xito de este primer intento el que en adelante
desencadena un comportamiento regular de alianzas que
slo se instituy poco a poco, hasta conertirse en una
suerte de practica constitutia del sistema de partidos`
13
.
Ln parte motiada por estas practicas, Boliia logr en
un periodo relatiamente corto reconigurar su sistema
de partidos, pasando de un multipartidismo ragmenta-
do a un multipartidismo moderado, y logrando una es-
tabilidad que era ruto de la consecucin de un sistema
poltico mixto, en el cual se lleg a equilibrar el tradicio-
nal presidencialismo boliiano con un poder mayor de
alianzas en el parlamento
14
.
Ll apoyo poltico para llear adelante el programa
econmico del MNR durante el inal de los ochentas,
ue crucial para darle estabilidad al proceso. No obstan-
te, se requeran cambios institucionales que hicieran mas
representatio el sistema. Los costos sociales y el trance
de austeridad iscal que caracterizaron a este primer
periodo, generaron problemas de legitimidad, conlic-
to y descontento popular, y el reormismo institucional
-ademas de haberse conertido en un paso necesario
en los cambios que enan dandose en el pas- resulta-
ba una alternatia iable a ser omentada en la compe-
tencia interpartidaria
15
. Por otro lado, a pesar de que
los partidos ueron piezas undamentales en la tarea de
mantener la estabilidad poltica del pas, la extensin de
estas practicas en el tiempo y el paulatino deterioro de
la calidad de su uncin pblica, gener la idea -comn
a otros pases andinos- de que stos se haban coner-
Pacto por la democracia, J98S MNR - ADN. Alianza en el Congreso que permiti implementar las polticas de
reorma econmica.
Acuerdo patritico, J989 MIR - ADN ,con PDC,. Se elige a Jaime Paz Zamora como Presidente de la
Repblica.
Pacto por la gobernabilidad, J993 MNR ,con MR1KL, - MBL - UCS. Se elige a Gonzalo Sanchez de Lozada
como Presidente de la Repblica.
Compromiso por Bolivia, J997 MIR - ADN ,con NlR, - UCS - PDC - CONDLPA. Se elige a lugo Banzer
como Presidente de la Repblica.
Plan Bolivia, 2002 MIR - MNR.
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ria. Nuea luerza Republicana. Conciencia de Patria.
Cuadro 1
Principales pactos democraticos en Bolivia
12 Mientras que durante los demas mandatos dichos esuerzos decaye-
ron o ueron menores, er Laserna ,s,, p. 1,.
13 Ver 1anaka ,2003, p. 50,.
14 Ver ,Mayorga, s,,.
15 Ver 1anaka ,2005,.
tido en organizaciones cada ez mas desentendidas de
las demandas ciudadanas y que haban logrado enquis-
tarse en el poder por la misma lgica que en un inicio
haba dado tan buenos resultados.
A mediados de los noenta se lle a cabo una serie
de reormas que ampliaron el sistema poltico
16
, todas
ellas impulsadas por el primer gobierno de Sanchez de
Lozada: los cambios incorporados a la Constitucin en
1995, la reorma del sistema electoral ,igente en la prac-
tica, en 199, y el proceso de municipalizacin iniciado
en 1994. Respecto a lo primero, en 1995 se incorpor a
la Carta poltica boliiana una importante mencin so-
bre el caracter pluricultural y multitnico del pas, y se
establecieron derechos ciudadanos aorables a las de-
mandas indgenas
1
. Por su parte, la reorma electoral
consisti en pasar de un sistema de representacin pro-
porcional a un sistema proporcional personalizado, lo
cual siri para ampliar el espectro de representacin
poltica y legitimar a los partidos mas uertes
18
.
Ll proceso abierto gracias a la Ley de Participacin
Popular de 1994, consisti basicamente en una
desconcentracin poltico-administratia al darle mayor
poder a las instancias municipales de gobierno -preci-
samente, la participacin de los gobiernos locales en
el total de la inersin pblica subi de aproximada-
mente 9 en 1994 hasta cerca de 25 a inales de la
dcada de 1990, mientras que la participacin del go-
bierno central baj de 65 a 29`
19
. Pese a ello, en s,
este cambio en la estructura administratia no constitu-
y un proceso de regionalizacin -como s ocurri en
los otros cuatro pases andinos-, las iniciatias abiertas
de participacin local y mayor autonoma en la toma de
decisiones no terminaron de concretarse tal como mu-
chos lo haban esperado. Ln eecto, una de las deman-
das actuales de Santa Cruz se reiere a esta descentrali-
zacin trunca` en la que an hoy los preectos siguen
siendo nombrados. Aun as, la mencionada ley permi-
ti un ingreso importante de nueos actores al sistema.
A pesar de estos cambios, hacia inales de la dcada
del noenta el descontento social respecto a los costos
del ajuste econmico segua latente y la apertura del sis-
tema no haba logrado paliar la percepcin popular de
una partidocracia` ajena a las demandas ciudadanas,
enmenos que ueron aproechados por moimientos
emergentes, los cuales se haban aorecido con la aper-
tura participatia de las reormas mencionadas. Muchos
de estos moimientos se desarrollaron paralelamente al
surgimiento ,cada ez mas uerte, de un discurso
antisistmico, el cual tomaba partido de la legitimidad
que las organizaciones polticas tradicionales iban per-
diendo rente a la poblacin. Despus de casi dos dca-
das de iniciado el proceso, y ciertamente con una cara
institucional distinta, nueos retos lograron poner en
jaque al sistema poltico boliiano. Ll espectro poltico
cambi. Los tres partidos polticos que le haban dado
sustento a los pactos de coalicin y las alianzas parla-
mentarias de los ochentas e inicios de los noentas
,MNR, MIR y ADN, ueron reemplazados en la com-
petencia electoral por el MAS y otras agrupaciones. As,
el in de la democracia pactada se precipit porque es-
tos partidos dejaron de representar mayoras, y porque,
en s, el sistema de partidos perdi legitimidad -y el
desenlace de este nueo escenario no ha podido ser mas
dramatico: en 2003 Sanchez de Lozada perdi su cargo
como mandatario y, en 2005, Carlos Mesa, orzado por
el grado de ingobernabilidad del pas, tuo que dejar
sus unciones al rente del Ljecutio.
Si bien la lgica de alianzas ue determinante para
que Boliia contase hasta hace muy poco con un siste-
ma de partidos plenamente operatio y las reormas
institucionales lograsen un eecto importante sobre la
ampliacin del sistema poltico
20
, actualmente la inte-
rrupcin de los mandatos presidenciales en ese pas, la
baja legitimidad de sus instituciones y el grado de con-
"
A pesar de haber iniciado e implementado reformas im-

portantes, los partidos que suscribieron los menciona-
dos pactos generaron dinmicas de distribucin del
poder que, en efecto, fueron altamente excluyentes con
otras fuerzas y provocaron la sensacin de oligopolios
partidarios en la regin, lo cual les fue sumamente ad-
verso a los partidos como al sistema de partidos.
16 Sobre las reormas institucionales en Boliia, seguimos la lnea expli-
catia y la inormacin presentada en 1anaka ,2005,.
1 No obstante, cabe reairmar que ste es el nico pas de la Regin
Andina que durante estos anos propiamente no cambi su Consti-
tucin poltica -como s lo hicieron Colombia ,1991,, Lcuador ,19,,
Per ,1993, y Venezuela ,1999,.
18 Ver 1anaka ,2005,.
19 Ver Assies y Salman ,2003, p. ,. 20 Ver 1anaka ,2003, p. 55 y ss.,.
"
ulsin social que se ien despus de la salida de Mesa,

dan a entender que la notable estabilidad democratica
alcanzada por Boliia no ue suiciente, y que otros pro-
blemas, no directamente relacionados con la gober-
nabilidad, estan an pendientes.
Coomba: e Frente Nacona y su
desmonte (1968-1991)
Si bien su tradicin democratica tiene mas de cien anos
21
y la de sus partidos es, a ese respecto, quizas la historia
mas extensa de Latinoamrica, Colombia ii entre
1946 y 1958 los anos de la llamada Violencia`, una
poca signada por un cruento conlicto interno y una
oensia poltica beligerante entre el Partido Consera-
dor ,PC, y el Partido Liberal ,PL,. Un ejemplo de ello
es que en algunas zonas populares, slo entre 1946 y
194, las rialidades locales y los enrentamientos du-
rante jornadas electorales dejaron un saldo de 14,000
muertos
22
. Por cierto, este ejemplo no debe llear a creer
que la rialidad partidista relejaba una contraparte so-
cial de moilizacin y participacin popular. Como in-
dica Palacios ,Saord y Palacios, 2002,, en trminos de
las relaciones entre sociedad y poltica, Colombia era,
por el contrario, un Lstado anclado en una combina-
cin de proteccionismo industrial y uertes lazos corpo-
ratiistas con el empresariado: la otra cara de la moneda
era el paternalismo hacia la sindicalizacin, la represin
poltica y un grado creciente de desmoilizacin electo-
ral, desmoilizacin que tena un paralelo importante
en la abstencin de los liberales de participar en las elec-
ciones entre 1949 y 195
23
.
1ras una dcada de autoritarismo e intensa iolencia
poltica, era necesario transitar nueamente hacia la de-
mocracia y poner in a la uerte hostilidad entre estos
partidos. Ambos grupos polticos, el PL y el PC, haban
logrado limar sus asperezas internas e iniciar en 1956
conersaciones de oposicin al rgimen de Gustao
Rojas Pinilla ,1953-195,. Ll PL se haba mantenido
relatiamente unido y los conseradores, aunque haban
surido serios resquebrajamientos al interior de su or-
ganizacin, haban conseguido cohesionarse nueamen-
te en torno de la igura de Laureano Gmez.
Ll lrente Nacional se establece en 195 entre Al-
berto Lleras Camargo ,PL, y Laureano Gmez ,PC,,
tras suscribir la Declaracin de Sitges, documento que
undaba toda legitimidad poltica en el estricto cumpli-
miento de la Constitucin. Ll pacto del lrente Nacio-
nal consisti en instituir, entre ambos partidos y hasta
el ano de 194, la alternancia presidencial y la distribu-
cin equitatia de ministerios y cargos pblicos en los
cuerpos ejecutio y legislatio. Ll acuerdo estableca el
compromiso de no gobernar de manera hegemnica
durante dicho perodo y se sustentaba ormalmente en
el pacto suscrito por el sistema bipartidista colombia-
no, pero este esuerzo no haba sido slo de los parti-
dos: ue la poblacin la que expresamente, en el plebis-
cito del 1 de diciembre de 195, legitim los principios
que le daran orma al lrente Nacional
24
. Por otro lado,
a dierencia de Boliia, desde un inicio esta alianza ue
preista para tener igencia por un tiempo predetermi-
nado, asimismo, no incluy ningn acuerdo relatio a
las reormas, el tipo de gobierno o la direccin que de-
ba seguir el Lstado en el largo plazo, como s sucedi
con la experiencia boliiana.
Pese a que deba concluir en 194, la lgica de
concertacin poltica que se asent durante ese tiempo
se mantuo por cerca de tres dcadas. As, la reorma
constitucional de Lleras Restrepo en 1968, con miras a
que la competencia electoral oliera a su cauce normal
despus de inalizado el rente, indicaba sin embargo
que el Presidente en ejercicio debera dar cabida en el
gabinete y otros cargos a la segunda uerza poltica del
El Frente Nacional se establece en 1957 entre Alberto
Lleras Camargo (PL) y Laureano Gmez (PC), tras sus-
cribir la Declaracin de Sitges, documento que fundaba
toda legitimidad poltica en el estricto cumplimiento de
la Constitucin. El pacto del Frente Nacional consisti
en instituir, entre ambos partidos y hasta el ao de 1974,
la alternancia presidencial y la distribucin equitativa de
ministerios y cargos pblicos en los cuerpos ejecutivo
y legislativo.
21 La colombiana es una de las democracias mas estables de Amrica
Latina, con slo un gobierno militar en todo el siglo XX ,Rojas Pinilla,
1953-195,. La dictadura de Rojas, junto a la instauracin transitoria
de una Junta de Gobierno militar tras su renuncia en 195, suman en
total menos de seis anos ,Pizarro, 2001, p. 9,.
22 Ver Saord y Palacios ,2002, pp. 590-5,.
23 Ver Saord y Palacios ,2002, p. 586,.
24 Ver Saord y Palacios ,2002,.
pas. De esa manera, parte importante de lo que el lrente
Nacional deini respecto a las reglas de uncionamien-
to del sistema de partidos, a la lgica de alianzas que se
establecieron y al mantenimiento de un sistema poltico
bipartidista cerrado -es decir, el patrn ormal de com-
portamiento poltico durante el perodo-, se extendi
an durante otros diecisiete anos mas. Por eso, estos
primeros anos son indesligables de la etapa de su ae.
vovte, una ase en la cual, a pesar de existir diersos ac-
tores nueos, Colombia conser parte del comporta-
miento interpartidista iniciado en 1958, sin motiar
mayores cambios con respecto al uncionamiento del
sistema y perpetuando una suerte de limbo poltico
25
.
Como puede erse en el Cuadro 2, los acuerdos del
lrente Nacional permitieron la alternancia durante cua-
tro mandatos ,1958-194,, y tambin otros cinco ,du-
rante el ae.vovte, 194-1991, en los que propiamente no
hay alternancia pero s una practica de reparticin equi-
tatia de ciertos cargos.
Uno de los logros de esta experiencia consisti en
paciicar el pas, por lo menos en lo que se reiere a la
beligerancia interpartidista entre el PC y el PL, la cual
haba sido tambin motio de conlicto durante la pri-
mera mitad del siglo. Aun hasta poco antes de los no-
entas, ase ya de declie del lrente Nacional, Colom-
bia conjugaba una extraordinaria estabilidad democra-
tica con una estabilidad macroeconmica que mantena
tasas de crecimiento econmico muy ptimas -entre
1945 y 1995, de un promedio de 5 anual
26
. Por otro
lado, desde la Declaracin de Sitges en 195 el pas no
ha uelto a tener en adelante un solo gobierno autorita-
rio, mientras que en las dcadas del sesenta y setenta
otros pases latinoamericanos ian asolados por reg-
menes dictatoriales.
Asimismo, el panorama de derechos ciiles y socia-
les cambi en Colombia: la participacin electoral y los
sindicatos de trabajadores se incrementaron ,250,000
en 1959, y 900,000 en 1990,, a la ez que el empresariado
perda inluencia sobre estos ltimos, se crearon tam-
bin las Juntas de Accin Comunal ,JAC,, organizacio-
nes comunales a niel muy local ,ecinales, por ejem-
plo, que reciban ondos del Lstado para ser adminis-
trados en trabajos oluntarios en pro de la comunidad
-medio importante en la atencin a demandas popula-
res inmediatas pero tambin de clientelismo poltico
,18,000 JAC`s y 1`000,000 de ailiados en 194, 45,600
JAC`s y 2`500,000 ailiados en 1993,
2
.
No obstante, el lrente Nacional no gener un pro-
ceso de reormas econmicas que supusiera un mejora-
miento en la distribucin de la riqueza, o una moderni-
zacin planiicada de su estructura estatal. Una rapida
cronologa de los primeros diecisiete anos no muestra
lneas de tendencia claras en este sentido, si se conside-
ra las diicultades que estos mandatarios tuieron que
sortear
28
: el mandato de Alberto Lleras ,PL, 1958-1962,
tuo serias diicultades para lanzar un programa de cre-
cimiento econmico, en medio de un contexto comer-
cial que le ue bastante aderso, Guillermo Valencia ,PC,
1962-1966, enrent la recesin con un plan de estabili-
zacin econmica muy impopular, teniendo en cuenta
ademas que durante su perodo presidencial no slo cre-
ce la moilizacin social sino que tambin surgen dos
moimientos guerrilleros de corte marxista, el Ljrcito
de Liberacin Nacional ,LLN, en 1964 y las luerzas
Armadas Reolucionarias de Colombia en 1966 ,lARC,,
con Carlos Lleras ,PL, 1966-190,, gracias a un manejo
administratio mas prudente y planiicado, se reconduce
inalmente la economa hacia ndices de crecimiento,
por ltimo, el gobierno de Misael Pastrana ,PC, 190-
194,, con cuyo in se daba tambin por concluido el
pacto de alternancia, experiment las consecuencias de
la transormacin urbana producto del proceso de mi-
gracin hacia las ciudades, enmeno que se eidenci
Cuadro 2
Alternancia politica en Colombia,
1958-1991
Iase Ao Presidente electo
Irente 1958 Alberto Lleras ,PL,
Nacional 1962 Guillermo L. Valencia ,PC,
1966 Carlos Lleras Restrepo ,PL,
190 Misael Pastrana ,PC,
Desmonte 194 Alonso Lpez Michelsen ,PL,
del Irente 198 Julio Csar 1urbay ,PL,
Nacional 1982 Belisario Betancourt ,PC,
1986 Virgilio Barco ,PL,
1990 Csar Gairia ,PL,
25 Ver Saord y Palacios ,2002,, Roll ,2003, y 1anaka ,2002,.
26 Ver Pizarro ,2001, p. ,.
28 Inormacin extrada de Kline ,2002,.
tambin en las tendencias electorales de la poblacin en
190, y que paulatinamente ue creciendo en adelante,
lo cual repercuti en el sistema de partidos notoriamente
,er Cuadro 3,. lacia el inal del mandato de Misael
Pastrana surge el Moimiento 19 de Abril ,M-19,, un
grupo guerrillero que recoge el descontento de un sec-
tor importante del electorado que haba otado por el
contendor mas importante de los comicios presiden-
ciales de 190, el dictador Gustao Rojas Pinilla y la
ANAPO. La aparicin del M-19 marca en cierta orma
el inicio del in del lrente Nacional como tal, en la me-
dida en que indicaba el surgimiento de uerzas y un es-
cenario poltico nueos, el cual supona el ingreso a una
etapa de declie en la capacidad de representacin pol-
tica del PL y el PC.
Pese a que el lrente Nacional ciment la base para
un progresio desarrollo econmico durante la dcada
del sesenta, el desempleo urbano tambin creci para-
lelamente. Los inicios de la poca del ae.vovte se carac-
terizan por la aparicin de la guerrilla y la subersin
unida al narcotraico, y el paulatino resquebrajamiento
de la cohesin intrapartidaria que le haba dado susten-
to a la lgica consociacional de los primeros anos. Ll
sistema bipartidista uncionaba respetando el ordena-
miento constitucional y electoralmente el PL y el PC
mantenan su igencia competitia, pero el sistema em-
pezaba a no mostrar alternatias ormales para nueas
iguras y propuestas, esto contribuy lentamente a in-
cubar la sensacin popular de que las cpulas dirigen-
ciales de los partidos le daban la espalda a las demandas
del pas, empecinados en un juego de uerzas y distribu-
cin de poder que no repercuta de orma real sobre los
problemas de la gente, existen incluso quienes ,como
Saord y Palacios, 2002, se reieren a la poca del lren-
te Nacional y su ae.vovte como un momento de estabi-
lidad y democracia, pero cuyo decurso poltico puede
caracterizarse mejor como una modernizacin` del
clientelismo
29
.
Ln eecto, a pesar de los cambios sociales en Co-
lombia, las elites del PL y PC seguan coniando en que
los resultados electorales eran suicientes para la
gobernabilidad y la estabilidad democratica. Las practi-
cas clientelsticas de los regmenes democraticos colom-
bianos y la percepcin de que el sistema estaba cerra-
do`
30
, mermaron la moilizacin social, restringieron
la capacidad de organizacin de diersos grupos, y so-
bre todo omentaron progresia e inadertidamente la
tensin social y el ortalecimiento de uerzas polticas
locales que empezaban a uncionar en contra y al mar-
gen del Lstado, explotando precisamente los conlictos
que las elites polticas desatendan y que iban gestando
el establecimiento de un orden alterno al estatal
31
. Las
elites polticas dejaron de responder a las transorma-
ciones sociales que iban dandose en Colombia y, a largo
Lleccin Porcentaje de votos por el Porcentaje de
IN (PC + PL) sobre participacin electoral
el total de electores (mayores de 2J aos)
Plebiscito de 195 95 3
Lleccin de Alberto Lleras, 1958 80 48
Lleccin de Guillermo L. Valencia, 1962 62 28
Lleccin de Carlos Lleras, 1966 1 2
Lleccin de Misael Pastrana, 190 40 19
luente: Saord y Palacios ,2002, p. 60, originalmente en Marco Palacios, ovi.vo ev Coovbia. Bogota, 190, p. 84,.
Nota: ,, A dierencia de las siguientes, sta otacin no estuo dirigida a la eleccin de un candidato particular del PC o PL, pero representa un
respaldo indirecto a ambos partidos del lrente Nacional.
Cuadro 3
Votacin a favor de candidatos del Frente Nacional, y participacin electoral
30 Se cerraron los espacios institucionales a moimientos distintos a
los partidos tradicionales y se deterioraron considerablemente la so-
lidez organizatia de los partidos y su legitimidad como resultado de
la eliminacin de la competencia inter partidista, sobre todo en la
rama legislatia` ,Ungar y Aralo, 2004, p. 53,.
31 Ver Pizarro ,2001,.
plazo, esto ue el germen de problemas mayores por
enir
32
.
A pesar de esto, durante el ae.vovte se impulsa un
proceso de descentralizacin ,1988, y poco despus la
reorma institucional mas importante de Colombia de
los ltimos anos, el cambio de su Constitucin poltica
,1991,
33
. La descentralizacin se inicia con la eleccin
de alcaldes de 1988, un proceso motiado por los con-
seradores para conquistar un mayor poder en el ambi-
to local pero que tambin relegitim el sistema y reor-
z los lazos entre la ciudadana y sus autoridades. Ln
1991, al proceso de descentralizacin se ana la cono-
catoria a una Asamblea Constituyente que cambia la
Constitucin colombiana, al incorporar en la Carta po-
ltica practicas mas participatias y principios pluralistas
para su democracia. La nuea Constitucin signiic una
apertura del sistema de partidos y un quiebre en la rigi-
dez del Lstado, ya que se bajaron las barreras de entra-
da al sistema, las autoridades de las gobernaciones y
alcaldas obtuieron un mayor poder administratio y
decisorio, se instituy la reocatoria del mandato para
ciertos casos, y nueas uerzas ,en especial, los moi-
mientos ex guerrilleros que buscaran la ormalizacin,
un proceso ya abierto con la descentralizacin, pudie-
ron incorporarse a la ida poltica
34
. La misma conor-
macin de la Constituyente es un ejemplo de cmo la
apertura del sistema responda a una necesidad real, y
cmo tambin esta apertura logr que el sistema reco-
brara legitimidad. La participacin de Alianza Demo-
cratica M-19 en la asamblea -grupo poltico surgido del
ex moimiento guerrillero- es una muestra de esto. Su
participacin en la Constituyente ue undamental, sien-
do la segunda uerza poltica representada en ella ,slo
despus del PL,, lo cual indica el sentido en que las re-
laciones de uerza y representacin haban ariado en el
sistema de partidos.
Pero las esperanzas abiertas con el cambio constitu-
cional empezaron a despejarse pronto. Posteriormente
a la Constitucin de 1991 surge en Colombia la parado-
ja de una situacin en la cual las burocracias del Lstado
se extienden, mientras que, a la ez, las unciones del
mismo se contraen. Lsto marca en el pas un caracter
de excepcin, pues logra coniir en l una larga tradi-
cin democratica bipartidista con un contexto de io-
lencia, particularismo poltico e ilegalidad institu-
cionalizada en diersos rentes, que sin embargo no
hacen colapsar el sistema
35
.
Venezuea: e Pacto de Puntofjo (1968-
1993)
Ll Pacto de Puntoijo es probablemente la experiencia
de concertacin poltica de mayor duracin en Amrica
Latina y un punto de reerencia histrica para la Regin
Andina. Constituye un momento de consolidacin del
sistema de partidos enezolano, pero ademas una reac-
cin rente a la proscripcin y la persecucin de las que
ueron objeto los partidos durante la dictadura de Lpez
Jimnez. Lectiamente, en 1948 se perpetra un golpe
de Lstado que proscribe como ilegales a Accin De-
mocratica ,AD, y al Partido Comunista de Venezuela
,PCV,, y posteriormente se reprime la participacin
poltica del Comit de Organizacin Poltica Llectoral
Independiente ,COPLI, y la Unin Republicana De-
mocratica ,URD,
36
.
Ll 23 de enero de 1958 cae la dictadura de Lpez
gracias al esuerzo conjunto de los grupos organizados
de la sociedad y de la Junta Patritica conormada por
AD, COPLI, URD y PCV
3
. Lste es el inicio del Pacto
de Puntoijo. Mediante ste, las principales uerzas po-
lticas -esto es, AD, COPLI y URD- sostuieron el
compromiso de llear adelante practicas de concertacin
poltica de acuerdo con una dinamica de competencia
partidista preestablecida. Ll pacto irmado entre estas
tres organizaciones estableca el respeto al orden de-
mocratico, la reparticin de los puestos de la adminis-
tracin pblica entre las mencionadas uerzas y la con-
ormacin de gobiernos de coalicin, mas alla de los
resultados electorales ,er Cuadro 4,, consignaba tam-
bin un Programa Mnimo de Gobierno, el cual esta-
bleca un modelo de desarrollo basado en capital tanto
extranjero como priado`
38
. Lsta lgica de concertacin
para mantener el orden democratico se extendi por un
perodo de treinta anos. Durante ese tiempo, se logr
instaurar en Venezuela un sistema de partidos estable,
32 Ver Ungar y Aralo ,2004,.
33 Ver 1anaka ,2002,.
34 Como en el caso de las reormas en Boliia, se utiliza la inormacin
de 1anaka ,2005,, tambin, Roll ,2003,.
35 Ver Saord y Palacios ,2002,.
36 Ver Molina ,2003, p. 489,
3 Ver Molina ,2003, p. 490,.
38 Ver 1anaka ,2002, p. 14,, tambin, Molina ,2003,.
en donde la negociacin por la distribucin del poder
entre las cpulas de los partidos mas representatios y
un alto niel de corrupcin, se conirtieron en la regla
para el uncionamiento de su democracia
39
.
De acuerdo con 1anaka
40
, durante los anos de 1958
a 192, se emprenden una serie de reormas de caracter
administratio orientadas hacia la creacin de un mar-
co legal y administratio racional y moderno con el
propsito |de| ortalecer la institucionalidad de la na-
ciente democracia. Lste proceso culminara con el Plan
de Reorma Administratio de 192`. Lste ue el ini-
cio y la base para las reormas que endran despus,
un proyecto de cambio relacionado al modelo de de-
sarrollo y a la distribucin del poder poltico que se
lleara a cabo hasta 1998. Ls quizas por esta segunda
ase de reormas que, para muchos, el perodo de ma-
yor institucionalizacin de Venezuela se da entre los se-
tentas y ochentas, cuando se desarrollan reormas
institucionales al sistema poltico y se eidencia un cre-
cimiento econmico importante, aunado a la consoli-
dacin de un bipartidismo uerte entre AD y COPLI, y
con el Moimiento al Socialismo ,MAS, como tercera
uerza.
Por otro lado, un hecho notable del grado de estabi-
lidad democratica alcanzado durante este periodo es la
ariacin que la competencia interpartidaria experiment
poco despus de iniciado el proceso: su sistema de par-
tidos pas del multipartidismo ragmentado a un siste-
ma con mayores nieles de institucionalizacin y me-
nor polarizacin ideolgica, como resultado, el sistema
ir hacia una creciente lgica de competencia centr-
peta, pasando posteriormente de un multipartidismo
moderado, durante los sesentas, a un bipartidismo
institucionalizado hacia ines de la dcada de 190
41
.
Como en los casos de Boliia y Colombia, en los
que el perodo de igencia de los pactos interpartidarios
propici procesos de reorma institucional, o bien ca-
duc para dar paso a este tipo de cambios, en Venezue-
la el cambio constitucional de 1999 promoi medidas
de democracia participatia. No obstante jugar la carta
de la apertura participatia le signiic a los gobiernos
de Sanchez de Losada y Gairia rditos en la compe-
tencia poltica, pero tambin una legtima reorma del
sistema, en el caso de Chaez en Venezuela la modiica-
cin constitucional slo siri para lo primero. Liden-
temente, que la Constitucin de 1999 promoi el sur-
gimiento de nueos lderes y moimientos emergentes,
pero en desmedro de rmulas establecidas para ariar
la correlacin de uerzas ,y la independencia, en los
poderes pblicos a aor del gobierno, y restringir as el
pluralismo
42
.
Ln cambio, la descentralizacin enezolana a ines
de la dcada de los ochentas ue distinta. Los partidos
mostraban problemas de manejo poltico y la conluen-
cia de un dicil contexto de cambio hacia un modelo
econmico dirigido hacia el mercado, con un sector
importante de la opinin pblica en contra -hay que
recordar el Caracazo de ebrero de 1989-, llearon a
que el sistema optase por modiicar la lgica de la distri-
bucin del poder sobre el territorio. Ln 1989, Venezue-
la impulsa un proceso de descentralizacin siguiendo
una lgica similar a la de Colombia: relegitimar el siste-
ma y lograr que los partidos recobren uerza poltica y
conianza popular en zonas periricas de poder. Como
explica Sabatini ,2003,, con l, alcaldes y gobernadores
pasan a ser elegidos directamente ,y no erticalmente
por las cpulas centrales de sus partidos, por el pueblo,
en sus einte estados y en las mas de trescientas proin-
cias. Ll grado de autonoma ganado por estas instancias
se deba a transerencias presupuestales desde el gobier-
no nacional, y a la posibilidad de administrar pequenos
impuestos. Lste cambio ue undamental para entender
el posterior decurso democratico de Venezuela, pero
Cuadro 4
Alternancia politica en Venezuela,
1958-1989
Ao Presidente electo
1959-1964 Rmulo Betancourt, AD
1964-1969 Ral Leoni, AD
1969-194 Raael Caldera, COPLI
194-199 Carlos Andrs Prez, AD
199-1984 Luis lerrera Campins, COPLI
1984-1989 Jaime Lusinchi, AD
1989-1993 Carlos Andrs Prez, AD
39 Ver Kornblith ,2004,.
40 Cronologa poltica preparada por el autor en 1anaka ,2002, pp. 145
y ss.,, que utilizamos en el parrao en cuestin.
41 Ver Molina ,2003,.
42 Ver Kornblith ,2004, y 1anaka ,2005,.
"
no necesariamente aoreci a los partidos tradiciona-

les que lo impulsaron
43
.
lacia mediados de los anos noenta, ueron preci-
samente muchas de estas uerzas locales las que le die-
ron apoyo a la posterior candidatura de Chaez.

Las experiencias de concertacin resenadas no tienen
comparacin con los demas pases de la Regin Andina.
Ln Boliia, Colombia y Venezuela, stas se establecie-
ron mediante pactos ormales por un tiempo predeter-
minado y para la alternancia poltica ,Colombia,, se ins-
tituyeron con la practica pero de la mano de un plan de
reormas y para la conormacin de gobiernos de coa-
licin ,Boliia,, o ueron el resultado de un acuerdo pre-
io respecto a la conormacin de gobiernos de coali-
cin, por un tiempo determinado y siguiendo un plan
mnimo de gobierno ,Venezuela,. Nada de esto sucedi
en Per o Lcuador. Ln estos dos pases los intentos de
pactos polticos ueron coyunturales y resultaron rus-
trados` al poco tiempo, sta ha sido la experiencia, pre-
cisamente, de las negociaciones para la conormacin y
el soporte poltico a Asambleas Constituyentes ,Per,
199, y Lcuador, 199,.
La Asamblea Constituyente de 199 en Per no cons-
tituy un ejemplo de pacto ormal entre partidos. Ls
cierto que, como en los casos de Colombia y Venezue-
la, la Constituyente de 199 se organiz en un momen-
to de transicin democratica, que hubo detras alianzas
y acuerdos mnimos para hacerla posible, y que signii-
c para los partidos democraticos una esperanza de
reconiguracin del sistema de partidos despus de un
gobierno autoritario. Pero, de ninguna manera, el mode-
lo es el mismo. 1anaka ,1998, habla de un pacto unda-
mental` establecido por esta Constitucin y su contexto
inmediato, pero con ello se reiere a unas coordenadas
para el juego poltico instauradas en ese momento y i-
gentes en adelante: un sistema de partidos de tres blo-
ques, unas reglas de competencia que establecan cons-
titucionalmente la alternancia en el poder, y un proble-
ma estructural de ondo para la gestin poltica, como
era la necesidad de integrar a los sectores populares
44
.
Lstos elementos son importantes para entender la
institucionalidad con la que se inicia el juego poltico en
el Per de los ochentas, pero no dan cuenta de negocia-
ciones interpartidistas respecto a la orma de compe-
tencia y la distribucin del poder a largo plazo. Ln el
caso de Lcuador, la conocatoria a un cambio constitu-
cional en 199 ,Constitucin igente slo en 1998, es
otro ejemplo de un pacto rustrado y de una negocia-
cin coyuntural, sta ue posible gracias a una negocia-
cin entre los partidos e intent dar una respuesta
institucional a la crisis de legitimidad que ia el pas
tras el racaso del gobierno de Bucaram, pero no supu-
so tampoco alianzas polticas estables en el tiempo.

Pero, ,en qu medida estas experiencias de concertacin
interpartidaria pueden serir de ejemplo para pensar
alternatias de negociacin poltica tiles para resoler
los problemas de las actuales democracias andinas ,Se
pueden encontrar lecciones en estos modelos para ac-
tuar en el presente, o es que la complejidad actual de los
sistemas de partido en la Regin Andina torna estos
reerentes histricos en experiencias obsoletas
Cualquiera sea la respuesta, hay que considerar que
el contexto de los pactos interpartidarios arriba expues-
tos muestra dierencias con la situacin actual de los
sistemas polticos andinos. Ln primer lugar, aquellos
pactos ueron posibles gracias a la reconstitucin y el
uncionamiento eectio de sus respectios sistemas de
partidos, y en segundo trmino, los procesos histricos
mencionados se caracterizaron por haber estado sus-
tentados en planes a largo plazo de gobierno, un pro-
43 Ver Sabatini ,2003,.
44 Ver 1anaka ,1998, pp. 201-35,.
Pero, en qu medida estas experiencias de con-
certacin interpartidaria pueden servir de ejemplo para
pensar alternativas de negociacin poltica tiles para
resolver los problemas de las actuales democracias
andinas? Se pueden encontrar lecciones en estos mo-
delos para actuar en el presente, o es que la comple-
jidad actual de los sistemas de partido en la Regin
Andina torna estos referentes histricos en experiencias
obsoletas?
yecto de reormas institucionales o el establecimiento
de un tiempo predeterminado para una lgica de alter-
nancia en el Ljecutio, como resultado de los cuales
pudo iniciarse ademas reormas institucionales impor-
tantes.
No obstante, puede notarse que esta ase de cam-
bios ,reorma o cambio constitucional, impulso a la
descentralizacin, reorma electoral, etc.,, si bien posi-
bilitada por los periodos de pactos, constituy la mayo-
ra de las eces un momento de declie en el auge elec-
toral de los partidos polticos que anteriormente le die-
ron sustento: las ariaciones en el sistema electoral y la
descentralizacin -o municipalizacin en el caso del pas
del altiplano- pueden entenderse tambin como el re-
sultado de la aparicin exitosa del MAS en Boliia, el
M-19 en Colombia y Chaez en Venezuela. Los parti-
dos polticos de estos pases haban instaurado una eta-
pa importante de estabilidad democratica, pero haban
sido uertemente excluyentes, no slo en lo que respec-
ta a la dinamica de competencia poltica que haban es-
tablecido, sino debido a los resultados poco aorables
de sus respectios gobiernos en atender los penetrantes
problemas socioeconmicos de sus sociedades.
Experiencias de dialogo politico-
social
,Ln qu medida se puede llear a cabo iniciatias de
concertacin poltica como las que se han expuesto, pero
en un contexto de crisis de los sistemas de partido, con
instituciones democraticas deslegitimadas, un grado
importante de desaeccin hacia la poltica en general, y
alta conlictiidad social,Se puede sumar oluntades
en un contexto tal de desarticulacin poltica Bajo es-
tas nueas caractersticas los pactos interpartidarios se
muestran insuicientes. loy, una orma de imaginar
maneras colectias de deliberacin y logro de consen-
sos es implementar procesos de dialogo concertado tan-
to con actores sociales como con polticos.
Si bien algunos se inspiran en el inlujo de pactos
histricos entre partidos en contextos de transicin de-
mocratica, estos mecanismos no requieren de la existen-
cia de sistemas de partidos uertes, al contrario, la mayo-
ra de las eces resultan tiles precisamente donde la
capacidad de los partidos para negociar y canalizar polti-
camente el conlicto se ha retrado. Ls decir, no se cir-
cunscriben slo al ambito de negociacin entre partidos.
Ln lo que sigue, nos reeriremos explcitamente a
los dialogos nacionales como un ejemplo muy utilizado
de este tipo de mecanismos.
Segn Zoatto y Varela-Lrashea ,2002,, los dialo-
gos nacionales son consustanciales a la practica demo-
cratica, en la medida en que constituyen un instrumen-
to de deliberacin y la condicin para alcanzar consen-
sos. Asimismo, donde sea que stos se realicen, el pro-
ceso debe estar enocado partiendo de las propias cir-
cunstancias culturales, polticas e histricas del lugar,
las caractersticas de los participantes y los temas a ser
tratados. Ln muchos casos, suelen ser conocados de-
bido a situaciones excepcionales, y en tal sentido reem-
plazan tambin a los canales institucionales ormales.
Por otro lado, junto a los temas de inters nacional, los
periles y las estrategias de dialogo que stos siguen pue-
den estar dirigidos a temas sectoriales, al diseno de po-
lticas particulares, o a buscar y generar apoyo pblico
hacia ciertas acciones o iniciatias. Lste ltimo elemen-
to es muy importante, ya que muchas eces los meca-
nismos de concertacin son alorados unocamente
por los resultados concretos en el establecimiento de
polticas, dejandose de lado el alor a eces intangible
-pero sumamente positio para el xito pblico de es-
tas iniciatias- de la incorporacin de la participacin
social en el proceso.
Ll recurso a este medio de consenso no es nueo.
Las experiencias de dialogo no son nueas en la Regin
Andina. Al menos desde 1945, en toda Amrica Latina,
stas han sido muy importantes, y pueden encontrarse
casos andinos que den cuenta de estas iniciatias -como
el Acuerdo Obrero patronal ,1958, y el Acuerdo Na-
cional entre 1rabajadores y el sector priado ,1989, en
Venezuela, o la Comisin 1ripartita Intersectorial ,1981,
en Colombia
45
. No obstante, podra sostenerse que es
en anos recientes en que la prolieracin de estos pro-
cesos se extiende y logra cierto niel mayor de isibili-
dad pblica. Ljemplos importantes de ello en la regin
son las experiencias de dialogo de Boliia ,Dialogo
Nacional II, 2000,, Venezuela ,Mesa de Negociacin y
Acuerdo, 2002-2003,, Per ,Acuerdo Nacional, 2002-
2005, y Lcuador ,Lxperiencias de dialogo nacional: 1998,
2003 y 2005,
46
.
45 Ver 1hillet de Solrzano ,s,,.
46 La inormacin basica de los primeros tres casos expuestos es ex-
trada de la pagina web de PNUD.
Bova: Dogo Nacona (2000)
Ll Dialogo Nacional II ue impulsado con el in de de-
terminar el diseno de una poltica nacional y contar con
el mayor apoyo pblico posible. Para esto se estableci
talleres y mesas redondas a niel nacional, departamen-
tal y municipal, en los cuales participaron mas de 2,000
personas de 300 municipalidades.
Ll proceso se inici en mayo de 2000 conocado
por el gobierno de lugo Banzer, el cual conorm una
Secretara 1cnica oicial con su icepresidente, el mi-
nistro de Desarrollo Lconmico y el ministro de li-
nanzas. Se requera deinir una Lstrategia de Reduccin
de la Pobreza ,LRP, y se opt por hacerlo de manera
concertada entre el Lstado y la sociedad ciil. Los talle-
res se realizaron en Chuquisaca, Cochabamba, Oruco,
1arija, Pando, Beni, Potos, Santa Cruz y La Paz, por
cada una de las municipalidades participaron el alcalde,
un asesor del partido opositor, el presidente del Comit
de Vigilancia y una mujer representante de la sociedad
ciil. Como resultado del proceso, se promulg la Ley
de Dialogo Nacional el mismo 2000, la cual proporcio-
na el marco legal para la aplicacin de las medidas dei-
nidas inalmente en LRP. La instancia de monitoreo
qued conormada por representantes de la Iglesia y las
redes corporatias de los municipios.
Ll intento de Banzer de llear adelante un acuerdo
concertado respecto de una estrategia de lucha contra
la pobreza con los municipios a niel nacional
4
, estaba
motiado por la uerte inersin pblica que stos ha-
ban ido adquiriendo desde que se iniciara el proceso de
municipalizacin con la Ley de Participacin Popular
de 1994, a lo cual se sumaba tambin el hecho de que la
deinicin participatia de estos presupuestos en la ins-
tancia municipal poda brindarle mayor legitimidad al
proyecto. Ln eecto, el proceso de dialogo establecido
deba deinir la ubicacin de recursos de acuerdo con la
prealencia de la pobreza y de la capacidad de endeuda-
miento y inanciacin en cada una de las jurisdicciones
municipales
48
. Ls precisamente este anclaje en las es-
tructuras municipales, lo que hizo que al inal el proce-
so uese relatiamente exitoso.
Peru: Acuerdo Nacona (2002-2006)
Ll Acuerdo Nacional peruano es un ejemplo de
concertacin poltica entre los partidos polticos, la so-
ciedad ciil y el gobierno. Ln el ano 2001, el recin elec-
to presidente 1oledo conoc a una concertacin entre
las principales uerzas polticas, sociales y econmicas
del pas para deinir acuerdos mnimos que sustenten la
gobernabilidad y una isin comn de pas a largo pla-
zo. Lsta conocatoria haca eco de una amplia oluntad
de concertacin entre los partidos democraticos, los
cuales desde inales del noenta la haban propuesto
como motio de unidad rente al rgimen de lujimori.
1ras la Comisin Mohme y la instauracin de la Mesa
de Dialogo de la OLA en el ano 2000, durante la con-
tienda electoral los candidatos de los principales parti-
dos se reirieron tambin a la necesidad de establecer
una plataorma de concertacin de toda la sociedad para
asegurar el uturo de la democracia.
De otro lado, el pas se enrentaba en dicho mo-
mento a una triple crisis: de legitimidad poltica, de cre-
dibilidad gubernamental y de crisis econmica
49
. La idea
detras del proyecto consista en acordar con las princi-
pales uerzas sociales y del sistema de partidos, polticas
de Lstado a largo plazo que, como producto del acuer-
do compartido, asegurasen cierta estabilidad y objeti-
os nacionales en el transcurso del tiempo. Se conor-
m entonces el loro del Acuerdo: los siete partidos con
representacin parlamentaria, siete organizaciones so-
ciales -los gremios empresariales e industriales, el sin-
dicato de trabajadores, las iglesias catlica y eanglica,
las Mesas de Concertacin de Lucha contra la Pobreza
y los rentes regionales- y el gobierno. Ll proceso de
dialogo se inici ormalmente con la autoconocatoria
de los actores participantes, y la suscripcin de un do-
cumento de compromiso ,5 de marzo, para la ormula-
cin de polticas de Lstado con miras al ano 2021. Las
reuniones se organizaron en cuatro areas de delibera-
cin tematica: ,i, democracia y Lstado de derecho, ,ii,
equidad y justicia social, ,iii, competitiidad, y ,i, trans-
parencia en los asuntos pblicos.
Lste mecanismo de consenso se concret con la
presentacin, en julio de 2002, de 29 polticas de Lsta-
4 Iniciatia que ya haba implementado en 1998 al conocar a una
concertacin de todo Boliia en el Dialogo Nacional I, que lle
adelante pocos meses despus de iniciar su mandato al carecer de
programa, contar con una dbil coalicin de gobierno y requerir de
mayores nieles de legitimidad. Lsta primera iniciatia racas, er
Laserna ,s,,.
48 Ver Laserna ,s,,. 49 Ver PNUD, web, sobre el Acuerdo Nacional peruano.
"
do relacionadas con las areas tematicas arriba indicadas

-en enero del ano siguiente se incorpor la poltica n-
mero 30, concerniente a la guerra contra el terrorismo.
Ll 1 de octubre del mismo ano, el Acuerdo Nacional
se institucionaliza ,mediante Decreto No. 105-2002-
PCM, como una instancia permanente de dialogo y
consenso, dedicada a elaborar los mecanismos para con-
cretizar las metas establecidas en las polticas de Lsta-
do. Asimismo, el mismo oro del Acuerdo pudo dispo-
ner, paulatinamente, la incorporacin de otros actores
representatios de la sociedad y los partidos.
Un balance del proceso ,lernandez, 2004, reela,
en primer lugar, una aloracin ptima sobre el slo
establecimiento del mecanismo de dialogo y consenso
entre las partes inolucradas. Se trata de una iniciatia
indita en la cultura poltica peruana, cuyas caractersti-
cas representan un modelo noedoso de intercambio
poltico. Producto de ello, polticos y lderes sociales
encontraron importantes coincidencias no adertidas
entre s, probaron una dinamica no conrontacional de
hacer poltica y de dialogo inclusio
50
. 1ras tres anos de
institucionalizado, el loro del Acuerdo Nacional ha
considerado el que nueas uerzas polticas y sociales se
adhieran al proceso, incorporacin que es undamental
para su continuidad. Asimismo, en respuesta a un dicil
momento de crisis poltica en el 2003 dicho oro pre-
sent un plan de corto plazo, y otro de mediano alcan-
ce en 2004, mostrando as en qu medida puede tam-
bin hacer rente, con propuestas, a la gestin poltica
inmediata.
Las principales crticas rente al proceso han consis-
tido, mas bien, en relear ciertas dudas respecto a la
manera en que estos acuerdos podran modiicar la l-
gica competitia y coyuntural detras de las agendas po-
lticas del gobierno ,y la de los partidos, en general,. Ll
incumplimiento por parte del gobierno de algunos com-
promisos adoptados en las polticas de Lstado ha sido,
por otro lado, un motio muy concreto para incitar es-
tas dudas. Se suma a ello el que la opinin pblica y los
medios hayan permanecido como actores externos, in-
ormados pero ausentes del proceso mismo, hecho que
gener cierta suspicacia respecto a la posibilidad de que
el oro del Acuerdo ,y sus pactos, se coniertan real-
mente en instancias signiicatias en el proceso de
implementacin de polticas en el uturo.
Sin embargo, con el tiempo, la misma dinamica de
competencia poltica interpartidaria y las demandas de
la propia sociedad ciil han encontrado en los pactos
del Acuerdo Nacional un reerente mediatico -y, por
tanto, un mecanismo de peso poltico- para promoer
o reclamar mayor atencin hacia temas de inters na-
cional. Mientras el mencionado oro siga uncionando,
es posible que aya cobrando an mayor uerza y isibi-
lidad pblica para que la brecha existente entre las pol-
ticas y su implementacin planiicada se concreten de-
initiamente.
Venezuea: Mesa de Negocacn y
Acuerdo (2002-2003)
La Mesa de Negociacin y Dialogo en Venezuela no
ue propiamente una instancia de dialogo y consenso,
sino un mecanismo de negociacin. Se instaur, por cier-
to, como un proceso que acilitase el acuerdo democra-
tico en un momento de alta conlictiidad social en el
pas y urgido de una salida que presere el Lstado de
derecho, pero por la distancia de las posiciones en jue-
go, parece mas propio hablar de negociacin poltica.
La Mesa ue conocada por el gobierno de lugo
Chaez en noiembre de 2002 como una salida a la cri-
sis: se buscaba abrir un dialogo con la oposicin a su
rgimen y superar la situacin de desorden y polariza-
cin poltica que ia Venezuela. Ln abril, el presiden-
te haba surido un intento allido de golpe de Lstado, y
en el transcurso de los meses siguientes el grado de en-
rentamiento entre el gobierno y la oposicin haba lle-
gado a lmites muy algidos, se haba gestado en el pas
una crisis de conianza, que consecuentemente se repli-
Sin embargo, con el tiempo, la misma dinmica de com-
petencia poltica interpartidaria y las demandas de la
propia sociedad civil han encontrado en los pactos del
Acuerdo Nacional un referente meditico y, por tanto,
un mecanismo de peso poltico para promover o recla-
mar mayor atencin hacia temas de inters nacional.
Mientras el mencionado foro siga funcionando, es po-
sible que vaya cobrando an mayor fuerza y visibili-
dad pblica para que la brecha existente entre las polti-
cas y su implementacin planificada se concreten defi-
nitivamente.
50 Ver lernandez ,2004,.
caba en moilizaciones sociales y alteraciones del or-
den, huelgas y crisis econmica. As, se conoca a un
dialogo, en el que participa el gobierno, la oposicin
poltica, un representante de la sociedad ciil, uno del
sector priado y otro en representacin de los trabaja-
dores Por el gobierno, la Mesa estuo conormada por
tres ministros, el icepresidente y otros representantes
del Ljecutio, del otro lado, la oposicin estuo reunida
en la coalicin de partidos Coordinadora Democratica.
Como acilitadores del proceso, se cont con la partici-
pacin del Secretario General de la OLA, Csar Gairia,
y la asistencia tcnica del PNUD y el Centro Carter.
La negociacin inaliz en mayo de 2003. Ll princi-
pal logro consisti en deinir una salida electoral a la
crisis, con la posibilidad de conocar a un reerndum
que determinara la permanencia, o no, de Chaez en el
poder, para lo cual se estableci un plazo a inales de
ano para la recoleccin de irmas. Asimismo, se nom-
br, con el asentimiento de todos los participantes, un
nueo Consejo Nacional Llectoral como instancia arbi-
tral de la consulta popular y las elecciones.
Ll reerndum se realiz inalmente en 2004, y re-
sult ictoriosa la otacin a aor de la permanencia
de Chaez en el cargo. Ll eento electoral tuo a la OLA
y el Centro Carter como obseradores, y pese a las cr-
ticas de la oposicin respecto a la legitimidad del proce-
so, no existen pruebas de que ste haya estado sustenta-
do en practicas raudulentas. La Mesa de Negociacin y
Dialogo no supuso un alcance concertador de mas lar-
go plazo -a pesar de establecerse una serie de compro-
misos relatios a promoer canales de comunicacin y
acercamiento entre la ciudadana y el Lstado, iniciatias
cuyo seguimiento y realizacin ha sido muy dbil. Con
todo, a pesar de que la debilidad de contrapesos al rgi-
men cbari.ta y de la concentracin de poder del mismo,
lo cierto es que se trata del primer caso en la historia en
que se pudo llear a reerndum la permanencia o no
de un Presidente en el poder.
Ecuador: Experencas de dogo
nacona (1998, 2003 y 2006)
Ln anos recientes, en Lcuador se han dado distintos
intentos por llear a cabo experiencias de dialogo con
repercusin en el ambito poltico. Lstas iniciatias han
sido importantes mas alla de sus resultados, en el senti-
do de que marcan la adopcin del dialogo como una
opcin iable en asuntos de inters pblico.
As, entre enero y agosto de 2003, el gobierno de
Lucio Gutirrez lle adelante los Dialogos Nacionales
I, II y III, en el marco del Dialogo por la Unidad y
Desarrollo Nacional
51
. Ll propsito de esta iniciatia
del Ljecutio ,y de la alianza partidaria en el poder Alian-
za Sociedad Patritica - Pachakutik, era concertar con
diersos actores sociales para iniciar un proceso
participatio de reorma del Lstado y mantenerlo en el
tiempo. Ll proceso requera basicamente de un gran
apoyo de la sociedad ciil, y a eso apunt desde un ini-
cio. Sin embargo, pese a haberse iniciado con muchas
expectatias y mantenerse por un tiempo relatiamente
extenso, no tuo claridad de objetios y sostenibilidad
en el tiempo, y racas.
Pero un antecedente importante -y muy exitoso-
de la iniciatia de Gutirrez, pero en el cual no partici-
paron propiamente los partidos polticos, es el Dialogo
de Cusn. Impulsado por el gobierno de Jamil Mahuad
en 1998, y con la participacin de cerca de treinta per-
sonalidades y representantes de diersos sectores, tuo
como in sentar las bases para lograr la paz con Per
tras el conlicto de 1995. Ll modelo de debate y pro-
puesta consisti en ealuar, entre todos los participan-
tes, los riesgos y posibilidades de la situacin de con-
licto con el pas del sur. Ll propsito de ondo de la
conocatoria era lograr el consenso necesario para que
el prximo Presidente ecuatoriano contase con todo el
respaldo para esta iniciatia. Como resultado, se alcan-
z un acuerdo consensuado para mantener este respal-
do e iniciar conersaciones con el Per para solucionar
el problema limtroe.
Actualmente, en medio de la ragil situacin poltica
de Lcuador, se ha hecho reerencia a la posibilidad de
una concertacin nacional que permita remontar la cri-
sis y relegitimar al sistema, es sta, precisamente, una de
las unciones que cumplen los mecanismos de dialogo
poltico-social: el mostrarse tiles en situaciones excep-
cionales de crisis, particularmente las de gobernabilidad
poltica. Ln eecto, Alredo Palacio ha exhortado ,2005,
a la poblacin y a los partidos a apoyar esta iniciatia
como una orma de salar el orden democratico. No
obstante, esta propuesta tiene an un resultado incier-
to, representa un intento de concertacin entre los par-
tidos y la sociedad en general, pero las bases para su
realizacin no se han concretado.
51 Ver COSUDL - Sistema de Naciones Unidas en el Lcuador ,2004,.
Conclusiones
Los pactos interpartidarios de los partidos tradicionales
ueron undamentales para mantener la estabilidad de-
mocratica, pero ueron altamente excluyentes. Permi-
tieron la estabilidad democratica de sus Lstados por un
tiempo importante y llearon a cabo reormas ins-
titucionales para darle continuidad al sistema poltico.
Sin embargo, estas experiencias no impulsaron reor-
mas redistributias, el sistema de partidos perdi legiti-
midad, y como resultado de ello nueas uerzas polti-
cas desplazaron a los actores que anteriormente le die-
ron sustento. Muchas de estas nueas uerzas ostentan
discursos antisistmicos, pero surgieron de dicho con-
texto y ueron capaces de cambiar el espectro poltico
de sus pases.
De otro lado, los pactos interpartidarios ya no son
iables, al menos no en el sentido de antano. Se han
deteriorado los sujetos polticos -los partidos- que los
hicieron posibles y existe una alta desaeccin popular
hacia el sistema en general. Reconigurar el sistema de
partidos no es imposible, pero para ello es undamental
lograr consensos mnimos sobre un proyecto nacional,
contar con medios que permitan mantener la estabili-
dad democratica y hacer posible la gobernabilidad. Por
cierto, el resultado de la disolucin de la poca de pac-
tos en la Regin Andina, ha dejado como saldo marcos
constitucionales ,Colombia, 1991, Venezuela, 1999,
Lcuador, 1998, Per, 1993, que hacen dicil esta tarea.
Por su parte, los dialogos poltico-sociales han per-
mitido acuerdos e intentos para superar conlictos pol-
ticos al interior del sistema que son importantes. Pero
es un error pensarlos a la luz de las experiencias de pac-
tos: su alcance, como se ha isto, es distinto. Los casos
de dialogos nacionales recin presentados han mostra-
do eectos no desdenables en situaciones diciles. Las
nueas modalidades, al contribuir al establecimiento de
una cultura del dialogo que puede ampliarse y consoli-
darse en beneicio de la democracia y la gobernabilidad,
han probado ser muy practicas para echar a andar pro-
cesos de alcances mas circunscritos. lay que seguir pen-
sando en alternatias intermedias. La democracia es tam-
bin deliberacin y consenso, no slo conrontacin y
competencia.
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253 La participacin poltica de la sociedad civil en la Regin Andina
La participacin poltica de la
sociedad ciil en la Regin Andina
1
LUIS VLRDLSO1O \ GLORIA ARDA\A

de un proceso de largo aliento plagado de aances y
retrocesos. Por ello, existe coincidencia poltica y aca-
dmica en reerir a procesos continuos de consolida-
cin democratica.
Ln los tres pases que componen los andes centra-
les, la transicin oper de manera dierente. Ln la
categorizacin de O`Donnell ,1989,, Boliia se preci-
pit` por colapso hacia la democracia, en cambio, en
Lcuador la transicin ue pactada, al igual que en Per.
Ln el primer caso, las luerzas Armadas no ueron prota-
gnicas, modalidad que s se dio en los segundos. Ln
los casos senalados, la transicin se produjo sin un sis-
tema poltico institucional adecuado a las tareas y desa-
os que la democracia representatia iba a emprender.
Lste dicit trata de ser subsanado hasta la actualidad.
Los desaos para pensar colectiamente los proble-
mas que aquejan a la Regin Andina se han hecho mas
eidentes a partir de la crisis del modelo de desarrollo
implantado en los anos ochenta
3
. Lstos reieren a la re-
noacin de la nacin y del Lstado, y a la posibilidad
de enrentar retos tales como la promocin de la ciuda-
dana ciil, econmica y social, de manera endgena.
De este modo, se podra asentar las libertades polticas
sobre condiciones mas irmes, eliminar las discrimina-
ciones de todo tipo ,que ragmentan y polarizan a las
ntroduccin
Luego de la transicin a la democracia, los pases de
Amrica Latina en general, y de la Regin Andina en
especial, han tenido diicultades para aanzar en proce-
sos sostenidos de desarrollo y proundizar en la
estructuracin de sus sistemas polticos. De distintas
maneras, los pases andinos asisten a una misma crisis
de gobernabilidad y de su esera pblica, la cual esta
asociada a diersos tipos de insatisaccin ciudadana y
de disuncionalidad en la gestin gubernatia
2
. Ln eec-
to, las crisis se maniiestan de orma ariada y, sin em-
bargo, el motio sigue siendo la alta de una respuesta
eiciente de la democracia a los principales problemas
que aquejan a la poblacin.
Ln los ltimos einticinco anos, en los andes cen-
trales, se ha registrado un proceso de democratizacin
que no tiene precedentes histricos. Boliia celebra ein-
tids anos de igencia democratica, Per, einticuatro,
y Lcuador, einticinco, en todos los casos, sus perodos
mas largos. Venezuela y Colombia exhiben los perodos
de mayor estabilidad democratica en la regin, aunque
estn ahora aquejados por una prounda inestabilidad.
La democracia no es un punto de llegada sino el inicio
1 Ll presente documento reiere, en sus conclusiones sustantias, a
Verdesoto y Ardaya ,2003,.
2 Corporacin Latinobarmetro, Latinobarmetro 1996-2004,
www.latinobarometro.org
3 Las dierencias entre los pases son importantes, pero en el presente
artculo solamente trabajaremos los problemas y situaciones comu-
nes.
sociedades,, ortalecer la institucionalidad del Lstado
de derecho y, con ello, aanzar hacia el desarrollo, en
una perspectia de equidad y que est sustentada en una
democracia de esencia deliberatia. La clae es tener
presente que el alor undamental al que la democracia
sire es la coniccin compartida de que todos tienen
un igual derecho a la participacin poltica. La lucha por
la democracia orma parte de la bsqueda de la igual-
dad, la dignidad y la libertad humanas. Pero la libertad
no basta sino que se requiere, ademas, que se creen las
condiciones eectias para poder participar en igualdad
en la toma de decisiones.
1odo esto no slo implica una concepcin exigente
de la democracia y de la ciudadana. 1ambin supone
una concepcin positia de la poltica, para airmarla
como integrante undamental de la practica ciudadana
y de la misma sociedad ciil. Por eso, en una sociedad
erdaderamente democratica, la accin poltica y sus
principales instrumentos, los partidos polticos, no son
concebidos como algo distinto de la sociedad ciil, sino
que pertenecen a sta y orman parte del accionar ci-
co, como erdaderas asociaciones ciiles`. Cuando los
partidos y la ida poltica son percibidos por la ciudada-
na como algo ajeno a ellos`, es que ya se ha produci-
do el cisma entre sociedad y poltica, el mismo que ine-
itablemente degenerara la calidad democratica ,Prats,
2003,.
Las democracias exigentes, o las democracias de ca-
lidad, son las que presentan mayores nieles de desa-
rrollo humano. Pese a los problemas que enrenta la
Regin Andina, se obsera un panorama alentador e
inquietante a la ez: alentador porque la democracia es
el rgimen poltico que se ha generalizado mas en la
regin, y las crisis polticas se estan resoliendo, por lo
general, pacicamente y por as institucionales, inquie-
tante porque los rendimientos de la democracia en tr-
minos de desarrollo humano han sido por lo general
decepcionantes ,Prats, 2003,. Ln la regin, existe un
aceptable grado de apoyo a la democracia como rgi-
men poltico general, pero con bajos nieles de satisac-
cin respecto de la orma concreta que ste adopta. Ln
este contexto, se ha reconocido el racaso de las polti-
cas neoliberales expresadas en el Consenso de \ashing-
ton, pero, tambin, la importancia del actor poltico en
los procesos de desarrollo institucional y el alor de las
organizaciones de la sociedad ciil -capaces, estas lti-
mas, de ejercer una presin positia para mejorar la ca-
lidad democratica.
Lste artculo es una relexin conceptual acerca de
la democracia y la sociedad ciil en la Regin Andina,
deriada de los aportes producidos en el tema y analisis
de reerencias empricas. Ln la conceptualizacin de
casos, prioriza a un segmento de la sociedad ciil -las
organizaciones de la sociedad ciil orientadas al control
social de la democracia-, el que puede constituirse en
un interlocutor no exclusio de las acciones y de la ca-
nalizacin del ortalecimiento del sistema. Obiamen-
te, la pertinencia de abordar analticamente a la socie-
dad ciil proiene de su importancia en la consolida-
cin y la estabilizacin de la democracia, as como en la
construccin del Lstado.
El debate acerca de la sociedad
civil
Ll concepto de sociedad ciil ha registrado cambios en
su unierso de reerencia y en su signiicado. Ln la Re-
gin Andina, el debate conceptual sobre el tema adqui-
ri importancia a partir de los procesos de redemo-
cratizacin del Lstado y de la sociedad, y, mas reciente-
mente, a partir de la constatacin de dos enmenos
paralelos en estos pases: la crisis de la democracia re-
presentatia y el resurgimiento de la sociedad ciil. Lste
esta tambin inluenciado por la modiicacin de las
unciones del Lstado y la importancia que adquiere la
esera pblica, as como por la creciente debilidad de la
democracia representatia, que no logra generar un dis-
curso y una practica que deenga en pactos que gene-
ren integracin social. Con todo, el debate trata de mos-
trar cmo las instituciones de la esera pblica, y las
organizaciones de la sociedad ciil en particular, pue-
den constituirse en instrumentos de control social que
entran en tensin con el dominio estatal.
Desde sus orgenes, la idea de sociedad ciil siempre
ha buscado su dierenciacin y autonoma respecto del
poder establecido. Ll recorrido terico ha sido intenso,
pero ue Antonio Gramsci quien le otorg a dicha no-
cin el sentido que actualmente tiene como el conjun-
to de asociaciones priadas oluntarias que constituyen
el momento hegemnico del Lstado`. Ls decir, la so-
ciedad ciil es el espacio de la hegemona estatal die-
rente del Lstado -entendido ste en sentido restringido
como el monopolio de la coercin ,1orres-Rias, 2002,.
Lxisten arias ormas de abordar el tema, pero no-
sotros indiidualizamos especialmente dos. Lstas nos
"
permiten contextualizar el concepto de democracia con

el que trabajamos y su relacin con el tema de la partici-
pacin ciudadana en la regin. As, por un lado, desde
la perspectia de los aparatos ideolgicos de Lstado`
,Althusser, 190,, las instituciones de la sociedad ciil
son reproductoras de la orma mas alta de existencia es-
tatal, mientras, por el otro lado, desde el enoque que la
caracteriza como el espacio de circulacin de las ideolo-
gas` ,Gramsci, 190, y de construccin embrionaria es-
tatal, la sociedad ciil es un ambito para la orientacin de
los comportamientos y el desarrollo de las oluntades,
proceso que debera ser articulado por los partidos. Al
margen de la entrada interpretatia con que se trabaje,
nuestra propuesta consiste en airmar que la relacin res-
ponsable de la sociedad ciil con el Lstado es la que deie-
ne en democracia. La democracia, por tanto, es la perspec-
tia relacional y responsable del Lstado con la sociedad.
Segn ODonnell ,2002,, el Lstado reiere al com-
plejo institucional, el gobierno a los decisores, y el rgi-
men a los procedimientos ligados a las decisiones. Lsto
ayuda a delimitar los campos: la complejidad de las ins-
tituciones corresponde al campo estatal, mientras que
la agregacin de instituciones indiiduales corresponde
al rgimen. Lsta perspectia -que compartimos- deja
en claro que no todas las instituciones conorman el
Lstado. Las instituciones estatales pueden co-determi-
nar las relaciones sociales, razn por la cual la sociedad
esta tambin ormada por ingredientes estatales` que
se combinan con oluntades sociales. Lsto es lo parti-
cular de la sociedad ciil. Ln esta ecuacin, tanto las
instituciones estatales como las relaciones sociales no
reducen su existencia y su explicacin a la del otro.
Desde otra dimensin, es preciso ealuar la partici-
pacin de la sociedad ciil en la construccin democra-
tica de la Regin Andina. Por un lado, aqulla represen-
ta un conjunto de relaciones con el Lstado y la
institucionalidad, mientras, por el otro, constituye las
ormas practicas de relacin entre agendas de intereses.
De este modo, la sociedad ciil tambin es una comple-
jidad. Pues, de un lado, es la ocacin de relacin con
las instituciones, pero, de otro, constituye una diicultad
para ellas mismas -ya que reiere a demandas que se
acumulan. Por su parte, la idea del Lstado como aso-
ciacin necesaria` puede ligarse a la idea de ciudadana
social, entendida sta como el ejercicio de los derechos
ligados al territorio. As, el territorio, en tanto orma de
pertenencia, inoca a la gestin pblica ciudadana como
un nculo social necesario.
Desde nuestra perspectia, es preciso recuperar los
temas de la autoridad, la delegacin y la legitimidad en
la sociedad ciil. Lsta reiere a practicas de relacin e
interaccin ideolgica, a la generacin de legitimidades,
poderes e identidades. Ln ese sentido, alienta la conor-
macin ,y canaliza la representacin, de intereses, lo
cual estrecha la rontera entre lo pblico y lo priado. A
la ez, y desde otro angulo, el mercado se aproecha de
ello para la creacin de sus propias legitimidades. La
oensia` de la sociedad ciil hacia lo pblico -tan ca-
racterstica del momento actual- no solamente persi-
gue la proteccin de derechos, sino que tambin omenta
el ejercicio de derechos. Ll espacio de todos encarna la
puesta en practica de esa responsabilidad. La cuestin
pendiente es ,cmo se ejecuta sta
Lpez ,2002, plantea la existencia de tres enoques
sobre la sociedad ciil: hegemona, tercer sector y capi-
tal social. Ll enoque de la hegemona pone nasis en
el conjunto de asociaciones priadas oluntarias que
constituyen la arena donde un determinado grupo so-
cial construye su predominio cultural y poltico, y don-
de orja una oluntad colectia nacional apelando a sus
intelectuales organicos y a un proyecto econmico y
cultural inclusio. Ll enoque del tercer sector equipara
a la sociedad ciil con los otros dos sectores -el econ-
mico o priado, y el estatal-, y la cataloga como un con-
junto de entidades priadas con ines pblicos. Ll con-
cepto denota un conjunto de organizaciones e iniciati-
as priadas destinadas a la produccin de bienes y ser-
icios pblicos. Por ltimo, el enoque del capital social
la caracteriza como un tipo nueo de capital, distinto al
capital humano y sico. As, como conjunto de relacio-
nes sociales de intercambio y de accin colectia, la so-
ciedad ciil constituye una matriz de actitudes y alores
-conianza, reciprocidad, cooperacin y solidaridad- a
tras de la cual contribuye al desarrollo y a la democra-
cia. La lgica institucional de reproduccin de jerarquas
Los desafos para pensar colectivamente los problemas
que aquejan a la Regin Andina se han hecho ms evi-
dentes a partir de la crisis del modelo de desarrollo im-
plantado en los aos ochenta. stos refieren a la reno-
vacin de la nacin y del Estado, y a la posibilidad de
enfrentar retos tales como la promocin de la ciudada-
na civil, econmica y social, de manera endgena.
sociales a tras de los liderazgos, tambin compete y
aecta a la sociedad ciil.
8ociedad civil, corporativismo y
Estado
Lo pblico no es sinnimo de Lstado. La sociedad ciil
tambin decide y delibera y, en esa medida, orma parte
de la esera pblica. La ragilidad de sta permite a aqulla
una mayor ertilidad, a pesar de lo cual no logra tras-
cender a los intereses indiiduales y termina delegando
la toma de decisiones sobre asuntos pblicos a los acto-
res polticos. Lstos, por su parte, tampoco se apropian
la bandera de la racionalidad colectia, sino que operan
bajo una lgica patrimonial y clientelista. Ln consecuen-
cia, no existen ciudadanos sino pobladores, usuarios o
clientes de los sericios pblicos, no existe una autori-
dad legtima, sino un cuerpo de uncionarios que elan
por sus propios intereses ,Lpez, 2002,.
Como menciona Lpez, con labermas y otros au-
tores contemporaneos, la sociedad ciil retoma el senti-
do de asociaciones priadas oluntarias, aquella parte
actia e institucionalizada de la esera pblica que se
sita entre la economa de mercado y el Lstado
4
. La
sociedad ciil orma parte de la esera pblica, constitu-
yendo el sustrato organizatio de ese pblico general de
ciudadanos que surge de la esera priada y que busca
interpretaciones pblicas para sus intereses sociales par-
ticulares y sus experiencias, ejerciendo de ese modo in-
luencia sobre la ormacin institucionalizada de la opi-
nin y la oluntad polticas. Vista desde la perspectia
de los derechos undamentales, la esera pblica da cuen-
ta de la estructura social, as como el sistema poltico
queda entrelazado con la esera de la opinin pblica y
con la sociedad ciil a tras de la actiidad de los parti-
dos y del derecho a oto de los ciudadanos. Lsta co-
nexin queda garantizada por el derecho de los parti-
dos a ejercer su inluencia sobre el proceso de orma-
cin de la oluntad poltica de la poblacin, as como
por los derechos electorales de los ciudadanos. Ln ese
contexto, una de las ormas de interencin es a tras
de los llamados nueos moimientos sociales, que per-
siguen simultaneamente ines oensios y deensios en
la sociedad ciil y en la esera pblica. Sin embargo, no
hay que perder de ista los lmites polticos de la socie-
dad ciil, la cual no puede ser considerada como el epi-
centro de la auto-organizacin de la sociedad en su con-
junto. Ln eecto, con la globalizacin de la economa y
la debilidad estatal, los actores sociales parecen estar
retomando` el sentido histrico que los caracteriz.
Los moimientos sociales han comenzado a tener
practicas colectias e indicios de una identidad y un pro-
ceso de creciente ciudadanizacin`, en unos casos, as
como de corporatiizacin, en otros. De hecho, no se
trata de moimientos sociales homogneos, sino que la
crisis que aecta al Lstado y al sistema de partidos tam-
bin los toca en diersos grados. No rechazan a la pol-
tica sino que la amplan mas alla de la distincin liberal
entre Lstado y sociedad ciil. Consideran que la
politizacin de lo social y lo cultural, e incluso de lo
personal, abre un inmenso campo para el ejercicio de la
ciudadana, y reela, al mismo tiempo, las limitaciones
de la ciudadana de extraccin liberal -incluso de la ciu-
dadana social-, circunscrita al marco del Lstado y de lo
poltico por l constituido ,Sousa Santos, 2001,. Se tra-
ta de un tipo de accin colectia multitudinaria, asam-
blesta y reactia. Aqu, la orma multitud` ,Zaaleta,
1986, carece de mecanismos duraderos de conocato-
ria y consulta, que permitan tornar rutinario los ambi-
tos de presencia de sus componentes, lo que llea a la
incertidumbre. Sus actuaciones son las respuestas al te-
rremoto social que prooc el neoliberalismo de los anos
ochenta, el cual trastoc las ormas de ida de los sec-
tores populares. Lntre sus caractersticas podemos se-
nalar la territorializacin del espacio sico, la bsqueda
de la autonoma, tanto de los Lstados como de los par-
tidos polticos, la realorizacin de la cultura y la air-
macin de la identidad de sus pueblos y sectores socia-
les, la ormacin de intelectuales a partir de sus propias
isiones, la realorizacin del papel de las mujeres, la
preocupacin por la organizacin del trabajo y la rela-
cin con la naturaleza, la primaca, en general, de la de-
mocracia directa` -ah donde la representacin de los
dirigentes puede ser reocada en cualquier momento-,
y la toma y bloqueo de espacios pblicos como las or-
mas instrumentales de accin.
4 Ln ese sentido, su ncleo institucional lo constituye esa trama
asociatia no-estatal y no econmica, de base oluntaria, que ancla
las estructuras comunicatias de la esera pblica, que ,junto con la
cultura y la personalidad, es la sociedad. La sociedad ciil se compo-
ne de esas asociaciones, organizaciones y moimientos surgidos de
orma mas o menos espontanea, que recogen la resonancia que las
constelaciones de problemas de la sociedad encuentran en los ambi-
tos de la ida priada, la condensan y eleandole, por as decir, el
olumen o la oz, la transmiten al espacio de la opinin pblica-
poltica` ,labermas, citado en Lpez, 2002.,.
"
Como mostr el caso boliiano en octubre de 2003,

la sociedad ciil tiene una autolimitacin estruc-
turalmente necesaria en la practica de la democracia
5
.
As, los actores pueden ejercer inluencia pero no po-
der poltico, y la sociedad ciil puede transormarse a s
misma, pero slo inluir indirectamente sobre la
autotransormacin del sistema poltico. Ln suma, la
sociedad ciil no puede reemplazar al Lstado ni al mer-
cado. Como consecuencia, un analisis mnimo requiere
separar los conceptos de Lstado, sociedad y economa:
el primero constituye la encarnacin basica del inters
comn, el segundo se deine como las relaciones entre
actores con eectos pblicos, mientras el ltimo se re-
iere a las relaciones entre intereses priados. Ln snte-
sis, la sociedad es la instancia intermedia entre lo pbli-
co y lo priado, la que al mismo tiempo puede recon-
igurar los lmites de stos en uncin de lo legtimo y
de practicas de gestin y control.
Ll orden social ciil esta asentado en la oluntad, es
decir, en la orientacin de los comportamientos colec-
tios. A su ez, la sociedad es el espacio para esa cons-
truccin oluntaria y colectia, que por el hecho de serlo,
es undamentalmente ciil. La autorregulacin social es
posible por la organizacin de los sujetos que lo desean
-como expresin de sus propias normas-, y por la acep-
tacin de la normatiidad estatal, que en todo caso es
externa a ellos. La generacin de oluntad y de normas
desde la sociedad, y la aceptacin de la externalidad es-
tatal como expresin de oluntades cristalizadas en nor-
mas generales, conorma el principio basico de la socie-
dad ciil, esto es, la autonoma del Lstado, la posibili-
dad de ecundar oluntades y la capacidad de aceptar
organicamente a la normatiidad estatal.
La combinacin entre estos tres elementos -auto-
noma, oluntad y disciplina- orma ecuaciones organi-
cas o inorganicas, las cuales explican situaciones hist-
ricas de interaccin entre la sociedad ciil y el Lstado,
que an desde la proundizacin de la democracia al
entronizamiento del autoritarismo. Asimismo, ningn
actor puede hacerse con la responsabilidad exclusia del
Lstado, e incluso menos respecto de la democracia. Ll
Lstado y la poltica no son un monopolio de los parti-
dos, pero las organizaciones de la sociedad ciil tampo-
co pueden atribuirse las unciones de la poltica organi-
zada. Ls un absurdo considerar a una democracia sin
partidos, como conormada, tambin, sin la oluntad
de los actores sociales. Valga hacer, sin embargo, dos sal-
edades necesarias. De un lado, para que el sistema pol-
tico uncione, no se pueden conundir roles ni responsa-
bilidades. Mientras mas cabalmente se cumplan, mas uer-
tes seran las partes del sistema poltico, incluyendo a las
instituciones estatales. Lsto no implica que la poltica
quede circunscrita al rol de un actor. De otro lado, la
participacin social, entendida como inluencia legti-
ma en el sistema de toma de decisiones, puede ser com-
plementaria a la participacin poltica, pues comparte
con sta tanto el plano de la oluntad de los actores
como la legitimidad en ambitos especicos del Lstado.
Desde el punto de ista practico, estas saledades se
deben traducir en disenos de representacin y gestin,
de derechos, garantas y de ormas ciudadanas. La mul-
tiplicacin de organizaciones de la sociedad ciil no es,
por s misma, garanta de estabilidad o de proundizacin
democratica. Sin embargo, entre las condiciones de la
democracia liberal debe incluirse la ortaleza de la so-
ciedad ciil, entendida como la capacidad de contribuir
a la deliberacin publica a tras de la conormacin de
su agenda, y de contribuir a la gestin publica a tras
de la produccin de bienes y sericios, y de actiar los
sistemas de control. Ln ese contexto, en la Regin Andina,
se obsera una prounda crisis estatal que ha deenido
en una crisis del sistema de partidos y de las organizacio-
nes de la sociedad ciil, que no logran articular una pro-
puesta de Lstado y de sociedad. Lxpresin de ello lo cons-
tituye el caso boliiano, donde estas instancias se deba-
ten en el raccionalismo y la ausencia de propuestas.
ntervencin social en la politica
Ln el origen mismo del concepto de sociedad ciil esta la
necesidad de producir oluntad y consenso. Ll ejercicio
hegemnico del Lstado -es decir, la orientacin de los
comportamientos colectios- se ejerce en la sociedad y
La sociedad civil es una complejidad; de un lado, es la
vocacin de relacin con las instituciones, pero, de otro,
constituye una dificultad para ellas mismas ya que re-
fiere a demandas que se acumulan.
5 Ver Verdesoto y Ardaya ,2004 y 2003a,.
sobre ella. Un ejemplo de las as a tras de las cuales se
pone en practica esto son los partidos polticos, los apa-
ratos gubernamentales y otras instituciones del Lstado.
No obstante, la actiidad estatal no se resuele solamen-
te en identiicar y canalizar las demandas sociales. De
hecho, la sociedad es desde siempre productora de acti-
idad poltica, y genera espacios que les permiten a los
agentes sociales conertirse en actores polticos naciona-
les. Por eso, la sociedad ciil es la instancia priilegiada
donde se conorman los proyectos nacionales, se le da
contenido poltico a las demandas de la mayora y se
interacta deliberatiamente con las minoras.
Queremos reerirnos a algunos rasgos comunes en-
tre la participacin social y la participacin poltica. Ln
el marco de la sociedad, las ormas de representacin
social y poltica son modos de asumir tipos distintos de
liderazgo y de legitimidad. La democracia es una com-
pleja interaccin entre la conormacin de una mayora y
la construccin de ciertas legitimidades. De acuerdo con
ello, son condiciones basicas para que exista una socie-
dad ciil: a, la existencia de un conjunto de organizacio-
nes de la mas diersa naturaleza o una red de asociacio-
nes que surgen desde los espacios de la comunidad, b,
una actuacin en la ida pblica independiente del Ls-
tado, sus agentes y los poderes acticos, es decir, su au-
tonoma le permite aproximarse u oponerse a los pode-
res pblicos y tener al Lstado como reerente de sus
demandas, c, que contribuya signiicatiamente a trazar
el curso de la ida social, especialmente en lo que res-
pecta a las estructuras del poder pblico -las asociacio-
nes de la sociedad ciil no suplantan a los partidos, pero,
en tanto modalidad de participacin pblica, pueden
complementarlos-, y, inalmente, d, la conormidad de
estas organizaciones con las normas legales, los princi-
pios que rigen la sociedad y que dicta el Lstado ,1orres-
Rias, 2002,. As, desde una perspectia intermedia entre
lo conceptual y lo operatio, podemos asumir la siguien-
te deinicin: la sociedad ciil es la organizacin libre -
oluntaria- de ciudadanos que, a partir de la identiica-
cin de campos especicos de la ida social, realizan
acciones tendentes al bienestar colectio, para lo cual
pretenden inluir en las decisiones pblicas y en su
normatiidad, si bien esto no niega que puedan sustentar
un proyecto global. Pretenden ser contrapeso del poder,
cualquiera que ste sea, razn por la cual esta uncin no
la ejercen a tras de los puestos de representacin or-
mal sino a tras de la generacin de consensos. Actan
a macroniel sin despegarse de la base micro ,Canto, 2000,.
Ln sntesis, el concepto de sociedad ciil juega el
papel de reerente que coniere identidad a todas aque-
llas ormas de agregacin social que pretenden cons-
truir un nueo orden poltico y una nuea relacin en-
tre el gobierno y la sociedad. Pero la identidad poltica
no conduce necesariamente a la estrategia en la poltica.
Lsta reclama cierta claridad sobre las decisiones que
deben tomarse respecto a leyes, programas, instrumen-
tos, y otros aspectos importantes en el plano de las po-
lticas a impulsar, esto es, se requiere de una eleada
capacidad propositia.
Las organizaciones de la sociedad
civil
Ln la Regin Andina, junto a los partidos y los moi-
mientos sociales, existe tambin un conjunto de asocia-
ciones nacidas en el seno de la sociedad y de organiza-
ciones promoidas desde el Lstado como mecanismos
de control ciudadano a la gestin de bienes y sericios
pblicos. Ll unierso de la sociedad ciil esta conor-
mado por organizaciones campesinas, ilantrpicas,
populares, barriales, religiosas, empresariales, rurales,
educatias, ecolgicas y ecinales, por las estudiantiles,
de mujeres, de base, de derechos humanos, de accin
social, de consumidores, de salud, pero, tambin, por
sindicatos, asociaciones de proesionales, iglesias, gru-
pos culturales, moimientos sociales, cooperatias, uni-
ersidades, undaciones, instituciones acadmicas, me-
dios de comunicacin, moimientos cicos, grupos de
presin, clubes o patronatos. A stas habra que anadir
las organizaciones priadas sin ines de lucro, los gru-
pos y organizaciones olklricos, de derechos ciiles y
humanos, los grupos genricos y de deensa de los inte-
reses nacionales, entre otros.
Lntre las ariables que permiten clasiicarlas, se en-
cuentran las siguientes: institucionalizadas, de caracter
no lucratio o de naturaleza priada, tambin, segn su
ambito de actiidades, los ines perseguidos, el origen
de sus recursos o los beneiciarios de sus acciones
6
. La
sociedad ciil es un campo diuso, lo que obliga a dis-
6 Para el Banco Interamericano de Desarrollo ,BID,, las organizacio-
nes de la sociedad ciil ,OSC, pueden clasiicarse en estas cuatro
categoras: OSC de participacin crtica y promocin de intereses
sociales`, OSC de prestacin de sericios sociales`, OSC de promo-
cin socioeconmica`, OSC para la promocin de la ilantropa de
desarrollo`.
criminar sus partes -mas an si dentro del sistema pol-
tico se pretende una asignacin clara de sus roles y sus
responsabilidades.
Las organizaciones reivindicativas (empresaria-
les o de trabajadores). Se deinen en relacin con
los intereses inmediatos de los actores y la orma
corporatia con que los presentan. Lstan claramen-
te asociadas al dominio de lo priado y a las lgicas
del mercado. 1ienen una agenda sectorial en la es-
cena del desarrollo. Su relacin con la democracia
generalmente esta intermediada por partidos polti-
cos, que las articulan uncionalmente como correa
de transmisin, reproduccin de intereses partida-
rios, copamiento de escenarios de negociacin e ins-
trumentos de presin en la poltica pblica.
Las organizaciones paraestatales. Cumplen un-
ciones delegadas por el Lstado o que, en la mayo-
ra de los casos, reproducen sus polticas sociales.
Una raccin importante de stas presenta un tipo
de uncionamiento prebendalista y, de hecho, sue-
len constituirse en espacios de una actia relacin
clientelista con el Lstado o los partidos, quienes
deinen sus agendas. As, en lo sustantio, carecen
de autonoma en la toma de decisiones. Ll espec-
tro restante de organizaciones paraestatales se aie-
ne a cumplir con la uncin delegada de ejecutar
polticas pblicas, y, consiguientemente, no tienen
una identidad alterna. Constituyen una modalidad
administratia de otorgamiento de sericios, como
orma subsidiaria, pero juegan tambin el rol pol-
tico de gestionar -y aliiar- conlictos, permitin-
dole al Lstado cierto respiro. Por otro lado, cabe
senalar que logran nieles de eiciencia superiores
-en trminos de costos y resultados- a los del ser-
icio pblico conencional. Se identiican mas con
una lgica de usuarios que con una propiamente
ciudadana.
Las organizaciones de voluntarios. Ln lo sustan-
tio, reproducen las caractersticas de las organiza-
ciones antes mencionadas, exceptuando la concien-
cia acerca del alcance de sus unciones y su eicien-
cia. Ln cierto sentido, son tributarios de una con-
cepcin paternal` del sericio que brindan y, con-
secuentemente, crean dependencias. Su inculacin
con la democracia es la de sujetos pasios.
Por otro lado, las organizaciones de la sociedad ciil
pueden ser tambin productoras de bienes y prestadoras
de sericios sin ines de lucro, o bien constituirse en
sectores organizados que realizan control social respec-
to de la gestin pblica. Ambas credenciales indican para
estas organizaciones un ambito de accin comn: esto
es, instituirse como interlocutores de esquemas de de-
sarrollo democratico en los que se enatizan compo-
nentes redistributios. Ln estos casos, sin duda, nos re-
erimos a las ya bien conocidas organizaciones no gu-
bernamentales ,ONGs,
. Lsta caracterizacin de las

ONGs es la que demarca el oco de analisis y la reeren-
cia emprica del presente estudio sobre las organizacio-
nes de la sociedad ciil.
Las ONGs productoras de bienes y prestadoras de
sericios sin ines de lucro, son sujetos jurdicos gene-
ralmente identiicados con un grupo de origen -Iglesia,
partido o circunstancia poltica, u otro- y una isin
sobre el desarrollo. Son crticas del e.tabi.bvevt, pero
usualmente tienen a su alcance el poder estar dentro o
uera del sistema. Buscan caracterizarse por su autono-
ma y basan su inanciamiento en la cooperacin inter-
nacional. Presentan una agenda de desarrollo de com-
plejidad creciente, aunque sesgada hacia los temas so-
ciales. Las mas antiguas e institucionalizadas se orma-
ron como respuestas sociales al autoritarismo en la re-
gin. No obstante, sus preocupaciones por la institu-
cionalidad poltica son mas bien dbiles. Por otro lado,
las organizaciones no gubernamentales relacionadas con
el control social tienen un acento institucionalista antes
que productio o de sericios -a este respecto, mues-
tran especial inters por el uncionamiento de las insti-
tuciones de gobierno supranacional. Se deinen, pree-
rentemente, dentro de los linderos del sistema, aunque
esgrimen un caracter uertemente crtico del unciona-
miento institucional y, en muchos casos, de las institu-
ciones mismas. Ciertamente, estan asociadas a la estabi-
lizacin de la democracia.
Por un lado, puede identiicarse a aquellas que se
inmiscuyen en arias areas del desarrollo -medio am-
biente, educacin o gestin-, y que usan uncionalmente
dicho mecanismo para el desarrollo de la democracia, y,
por el otro lado, a aquellas que omentan la participa-
cin dentro de los mecanismos institucionales legales.
Unas y otras, apuestan por una agenda democratica des-
No obstante, no todas las organizaciones de la sociedad ciil adquie-
ren el caracter jurdico de ONGs.
de la perspectia de la sociedad ciil. No obstante, su
principal limitacin es el tratamiento de los mecanis-
mos de delegacin.
Otra orma de entender a estas organizaciones es
prestando atencin a la orma en que ejercen su pre-
sencia sobre la opinin pblica. La opinin pblica cons-
tituye un espacio de conormacin ideolgica de la legi-
timidad poltica, de tal orma que al actuar en ella las
ONGs conluyen con los partidos polticos en la gene-
racin de opinin. Lsta conluencia puede ser competi-
tia y se encuentra mediada por los medios masios de
comunicacin, los cuales plantean -y en muchos casos
imponen- agendas y liderazgos a agrupaciones polti-
cas y organizaciones ciiles. Al respecto, cabe hacer una
mencin especial. Las ONGs relejan procesos organi-
cos que residen en partes especicas de la actiidad pro-
ductia o de sericios
8
, mientras, a otro niel, existe tam-
bin una expresin indiidual pero agregada del pbli-
co. Ambos aspectos conorman la opinin pblica. No
obstante, las calidades en que concurren son distintas.
Mientras la opinin que es ruto de procesos orga-
nizatios tiene una pertinencia mayor en las decisiones
-seguramente ligada a una inluencia mas decisia-, la
agregacin de opiniones indiiduales se encuentra asen-
tada en una orma pasia de expresin pero respaldada
en el nmero de opiniones. Ll origen de la competencia
entre las ONGs y los partidos esta, de un lado, en la
prdida de la exclusiidad de estos ltimos respecto de
la generacin de opinin, y, de otro lado, esta tambin
en el acceso de aqullas a los medios, especialmente en
situaciones de alta ilegitimidad del sistema partidario
9
.
La sociedad civil y el control
democratico
Las metodologas utilizadas por las redes no guberna-
mentales de control social son, por lo general, las si-
guientes: la deliberacin, la participacin ciudadana, la
responsabilidad social, la transparencia, la educacin
cica, la incidencia poltica y la preencin y resolucin
de conlictos. A continuacin damos una bree carac-
terizacin de cada una de estas metodologas.
La deliberacin. A tras de ella, se persigue la
conormacin democratica de las agendas pblicas
en los diersos nieles de gobierno. Se busca esta-
blecer el consenso como un procedimiento pblico
-no necesariamente sometido a mayoras electora-
les- y, en ese sentido, acentuar los componentes
deliberatios de la democracia. Ls un mecanismo
que, de cierto modo, recoge la multiplicidad social,
razn por la cual se le asocia con el capital social
local.
La participacin. Se reiere a la inluencia -y a la
corresponsabilidad- social en asuntos de inters p-
blico. Por ejemplo, la contralora social es una or-
ma de iscalizacin de la gestin pblica respecto a
asuntos inancieros o uncionales, en la que la ciu-
dadana asume directamente unciones deicien-
temente ejecutadas por delegados polticos. Pueden
entrar en competencia o ser complementarias con
8 Incluso las organizaciones no gubernamentales dedicadas al control
social tienen una reerencia en una actiidad econmica o relacin
social. Lste acapite se basa en entreistas a dirigentes de organiza-
ciones de la sociedad ciil de la regin.
9 Metodolgicamente, mientras la expresin del pblico la captan las
encuestas y tienen una similitud uerte con la conormacin del
mandato electoral, la expresin de oluntades de las organizaciones
de la sociedad ciil no se puede medir` por encuestas, ni en los
resultados electorales. Dicho de otro modo, la capacidad de inluir
en las decisiones no puede medirse bajo un parametro comn.
Cuadro 1
Mecanismos de participacin en ONGs y
otras instancias de la sociedad civil
{lista no exhaustiva}
Organizaciones territoriales de base
Comits de igilancia
Comits de eedura popular
Comits municipales de seguridad y participacin
ciudadana
Comits de participacin comunitaria
Comit de desarrollo y control social de los seri-
cios pblicos
Presupuestos participatios
Juntas municipales en educacin
Concejos nacionales y territoriales en planiicacin
Juntas administratias locales
Comits de deensa del medio ambiente
Contralores y personeros municipales.
Rondas campesinas
los organismos pblicos y crear experiencias de con-
trol de la calidad en la asignacin de recursos pbli-
cos, sistemas de igilancia del cumplimiento de man-
datos polticos y ormas de gestin territorial de re-
cursos pblicos.
La responsabilidad social. Lstimula practicas coo-
peratias en torno a deberes sociales en los diersos
nieles de gobierno, ligadas a la actiacin del capi-
tal social. lomentan la transmisin de conianza entre
las instituciones para incrementar la legitimidad po-
ltica y lograr la estabilidad pblica. Derian en bue-
nas experiencias de gestin local, en experiencias de
concertacin social tematica o en mediaciones para
la planiicacin.
La transparencia. Se reiere a metodologas de lu-
cha contra la corrupcin, mediante la obseracin
del grado de cumplimiento del pacto tico, los in-
gredientes polticos e institucionales de la corrup-
cin, la uncionalidad y modernidad de los aparatos
estatales y sociales de control. Sus objetios estrat-
gicos son la transormacin del crculo pererso
existente entre institucionalidad, representacin y
practicas de corrupcin en un crculo irtuoso entre
modernizacin institucional, reormas al sistema re-
presentatio, y gestin pblica y priada transparen-
tes. Sus ertientes son los que obseran la correc-
cin inanciera y los que aspiran a una ealuacin de
la calidad del gasto.
La capacitacin civica. Lsta asociada con el desa-
rrollo de alores y practicas democraticas, asentadas
en el conocimiento ciudadano de derechos y debe-
res, garantas y posibilidades. Responden a una tra-
dicin de incentio a la implantacin de una cultura
cica. Ln la actualidad, el campo mas desarrollado
es la capacitacin electoral. Se trata de ejercitar un
control cico del proceso basado en la moiliza-
cin social y en la capacitacin sobre las ormas y
contenidos de las elecciones, para elear la concien-
cia acerca del mandato que se otorga.
La incidencia politica. 1rata de constituir inter-
locutores del diseno, ejecucin y ealuacin de las
polticas pblicas a tras de mecanismos conteni-
dos en las instituciones. Pretenden incidir desde la
gestacin de la demanda pblica, su tratamiento
acompanado de audiencias pblicas, su conersin
en poltica, su ejecucin, y su ealuacin.
La prevencin y resolucin de conflictos. Las
deiciencias de los sistemas judiciales plantean me-
canismos de autorregulacin de la sociedad median-
te instituciones surgidas de ella misma. Generan
sistemas de mediacin y de alerta temprana de con-
lictos. Algunas ONGs alientan la conormacin
de una cultura institucional de solucin de conlic-
tos, otras el acercamiento de la justicia a los ciuda-
danos, y, aun unas terceras, la mayor cercana a las
practicas alternatias. Plantean que su accin no sig-
niica desregulacin.
Ln los ltimos anos, los temas mas recuentes son
las aperturas democraticas alrededor de participacin
ciudadana y transparencia. La preerencia es la demo-
cracia local y las instancias colegiadas de los nieles de
gobierno. Ln los mecanismos, la tendencia es mejorar
la calidad de la democracia ,rendicin de cuentas,, an-
tes que a su mayor extensin ,expansin de derechos,.
Lntre los nueos temas destaca la participacin apli-
cada` en nueos temas pblicos, siendo los mas signi-
icatios los que hacen relacin a las eseras domesti-
cas ,gnero, salud, iolencia,. Puntualmente, se persi-
gue la creacin de sistemas de seguimiento de la socie-
dad ciil en temas especicos -por ejemplo, la igilan-
cia ambiental-, y, por otro lado, la participacin y con-
trol inanciero desde la sociedad ciil, a tras de sus
propios ,pero complementarios, sistemas de auditora.
Por otro lado, los temas tnicos tienen creciente im-
portancia, correspondiente a la composicin tnica de
la poltica y a la necesidad de los indgenas de canali-
zar las expectatias democraticas a tras de gobier-
nos locales interculturales. La trasnacionalizacin de
la sociedad ciil se maniiesta en ormas de coopera-
cin horizontal.
Ll Cuadro 2 da cuenta de la situacin de la sociedad
ciil en algunos pases andinos.
Las nociones mas recuentemente utilizadas por es-
tas organizaciones suelen ser:
a) Delegacin y participacin en la modernizacin
del Lstado. Las ONGs desconan del Lstado, el
que es entendido como un conjunto de aparatos`.
Marcar dierencia con el Lstado es un ejercicio
identitario de la sociedad ciil. Las ONGs aloran
Cuadro 2
Matriz de percepcin de la sociedad civil en la Regin Andina. Los casos de Ecuador,
Colombia y Per
Aspecto consultado
Definicin
Conceptualizacin
desde la transicin a
la democracia
Composicin actual
Aportes
Lcuador
,lundacin Lsquel,
Atomizada, pero diersa y
uerte, con dierencias en sus
agendas reiindicatias y sus
modelos. Mantiene una rela-
cin con la coyuntura, y esta
articulada en uncin de inte-
reses y espacios especicos.
Asimismo, esta inculada a las
agendas de la cooperacin in-
ternacional y el Lstado.
Se eidencia un cambio inte-
resante desde 1989, principal-
mente en el caso del leanta-
miento indgena ,que se ha
constituido como un poder
real,.
Muestra dierencias regiona-
les: en la sierra, ONGs
ambientalistas y de desarrollo,
y moimientos indgenas, en
la costa, el empresariado e ins-
tituciones de beneicencia.
lomento de una cultura del
dialogo. Asimismo, impulsar
y lograr cambios en la legisla-
cin respecto a temas de g-
nero, en la poltica y en el es-
pacio cotidiano.
Colombia
,lundacin 1ransparencia
por Colombia,
Autnoma, marca lmites
rente a la injerencia del Lsta-
do. Surge en reaccin a la cri-
sis de los partidos y en res-
puesta al limitado esuerzo del
Lstado por construir un es-
pacio pblico.
----
Giraba, tradicionalmente, en
torno a organizaciones popu-
lares, pero los sindicatos, p. ej.,
perdieron espacio por su ca-
racter meramente reiin-
dicatio. loy existen moi-
mientos que responden a di-
ersos sectores, uno de ellos
es el empresariado, que asu-
me un rol importante en te-
mas undamentales como la
paz y la corrupcin.
Impulsar controles mutuos
entre los dierentes poderes
,estatales como priados,.
Asimismo, reconocimiento de
la diersidad ,de gnero, cul-
tural, tnica, sexual,, y omen-
to a la discusin sobre los al-
cances de la soberana.
Per
,Asociacin de Sericios
Lducatios Rurales, SLR,
Dos isiones sobre ella: ,1, como
coaliciones para la lucha por los de-
rechos humanos y el desarrollo, y
,2, como sectores priados, sindi-
catos, ONGs, e instituciones crea-
das en respuesta a temas especi-
cos del contexto y relatios al Ls-
tado.
Ln los 80s y 90s, se orientaba a la
accin social y era uncional a sec-
tores polticos. A partir de los 90s,
se ha ampliado y hecho mas isi-
ble: han sido incorporados los te-
mas de la representacin, la deen-
sa de la ciudadana, la participacin,
y la igilancia en general. Su parti-
cipacin en el Lstado es mas di-
recta, en temas como la planiica-
cin de gobiernos locales y muni-
cipales, el tema agrario e industrial,
y la salud y el trabajo.
Conormada por ONGs, iglesias,
organizaciones sociales y ciudada-
nas, gremios y empresariado. Lxis-
te un sector que e en las ONGs a
su principal motor, pero en reali-
dad stas son slo complementa-
rias.
la legitimado su rol de interpela-
cin y igilancia, con lo cual el rol
de su participacin poltica ha sido
reconocido. Contribuy para que el
Lstado de pi a planes concerta-
dos de desarrollo, y ha aportado en
materia de concertacin poltica.
gobierno local. Modernizacin tambin es la gesta-
cin de condiciones sociales aptas para la participa-
cin y para instituciones transparentes y eectias.
La participacin sera condicin del desempeno exi-
toso del Lstado modernizado.
La ciudadana es la responsable, y la base de la cons-
truccin y deconstruccin de los cambios institu-
cionales y administratios. Ls importante rescatar la
actual lectura del Lstado como instancia de admi-
nistracin, que antes estuo ausente de las ONGs.
La poltica pblica es concebida slo como expre-
mas a los mecanismos de participacin que a los de
delegacin: stos obedecen a la rutinizacin` y bajo
rendimiento de la democracia delegada, mientras que
los primeros se asocian mas acilmente a la demo-
cracia directa` con las demandas sociales. Lsta aso-
ciacin perdura en la memoria social.
La modernizacin estatal es un proceso equoco o
en cuestin. lrente a ello, se la reduce a una relacin
estrecha entre reorma poltica y estmulos estatales
a la participacin ciudadana. Ll contexto es la des-
centralizacin, entendida como participacin en el
Aspecto consultado
Participacin
(experiencias y
prospectiva)
Relaciones con los
partidos politicos,
principales temas y
obstculos
Modificaciones
realizadas con el fin
de mejorar sus
aportes a la
democracia y el
desarrollo
Lcuador
,lundacin Lsquel,
Se requiere capacitacin y to-
mar parte en los procesos. Se
han creado instancias locales
de participacin ciudadana,
como los comits de desarro-
llo local y los parlamentos in-
dgenas.
Lxiste una relacin con ines
electorales. Los partidos pri-
ilegian la relacin con el sec-
tor indgena y las mujeres en
cuanto pretenden conquistar
sus otos. Obstaculos: parti-
dos conseradores, enquis-
tados en intereses particulares.
Debe existir, entre las ONGs,
mas dialogo y planiicacin, y
estrategias a largo plazo.
Colombia
,lundacin 1ransparencia
por Colombia,
La participacin es ista en
trminos de consulta y con-
trol, con nasis en lo local.
Por otro lado, existe mucha
legislacin sobre la participa-
cin ciudadana, pero los me-
canismos no se aplican. Lxis-
ten experiencias interesantes
en cuanto a participacin en
los municipios ,como la pla-
niicacin participatia,.
Lxiste una relacin mas con
grupos o personajes relean-
tes de los partidos, que con
los mismos partidos en s. Los
temas comunes son la paz y
otros relacionados con la re-
orma laboral y la poltica.
Obstaculos: partidos dbiles.
La SC debe hacer un esuer-
zo por hallar puntos comunes,
mas que marcar los desacuer-
dos. Debe orientarse a crear
redes de solidaridad y coali-
ciones entre sus organizacio-
nes. Al interior de la SC, se
debe relexionar sobre la ad-
ministracin de los recursos.
Per
,Asociacin de Sericios
Lducatios Rurales, SLR,
Lxisten arias experiencias exitosas,
como los planes de desarrollo con-
certado ,planiicacin y presupues-
to,, la reocatoria ,que se aplica a
niel municipal y regional,, las me-
sas de concertacin. Por otro lado,
existen tambin cuotas para la par-
ticipacin de mujeres e indgenas.
Se espera ampliar la reocatoria de
mandato a todo el sistema poltico
y que, en el proceso de regio-
nalizacin, la SC asuma no slo un
rol consultio sino ejecutio.
Lxiste una relacin de mutuo re-
conocimiento. Obstaculos: el des-
crdito de los liderazgos polticos
,partidistas,, y la actitud consera-
dora de los partidos respecto al
papel de la SC.
Incrementar sus nieles de coordi-
nacin y coalicin, y buscar temas
e intereses comunes entre s. Por
otro lado, debe cambiar compor-
tamientos: es muy conseradora y
existe poca rotacin en sus diri-
gencias.
sin de intereses y la participacin es concebida
como la inluencia simultanea de esos intereses. Lsto
podra conducir en una modalidad corporatia de
aproximarse a la modernidad estatal.
Las ONGs priilegian el surgimiento del mandato
antes que su orma operatia y su resolucin como
poltica pblica, y, a la participacin de las identida-
des sociales antes que su conersin en identidades
polticas. Se inoca a las deiciencias de legitimidad
del Lstado, y ,en pocos casos, se enatiza la socie-
dad ciil,participacin como uente para el ortale-
cimiento de los partidos. Los partidos estan ragil-
mente ligados a la idea de participacin social. La
idea de ciudadana tambin adquiere nasis dieren-
tes: aparece como una nocin intermedia entre la
demanda de la sociedad ciil llana` y el sistema
poltico conencional. Ls concebida, ademas de
punto de residencia de derechos, como capacidad
de gestin, responsabilidad y control.
1ambin se piensa en la participacin en consonan-
cia con la crtica a los sistemas decisionales ,espe-
cialmente polticos, mas erticales, y se concepta a
la participacin como obseracin de los mecanis-
mos de representacin ,transparencia electoral, i-
gilancia gubernamental,. Por un lado, la idea central
es el ortalecimiento de la sociedad ciil, en la a de
robustecimiento de la organizacin y de la articula-
cin con el Lstado. Se tratara de un aprendizaje res-
pecto a la mejor orma de demandar derechos y de
ejercer deberes de modo consensuado y equilibra-
do. Por otro lado, el seguimiento de mecanismos
representatios dara rutos en la poltica social re-
sultante.
b) Marco legal liberal y politicas de equidad y
sostenibilidad. La relegitimacin de la poltica p-
blica en el Lstado moderno tiene como condicin a
la participacin social. Al plantear polticas de equi-
dad y sostenibilidad en un marco de apertura a los
mercados, las ONGs asimilan la equidad a la demo-
cracia. Los alores de la democracia no pueden dar-
se en un contexto exclusiamente mercantil ,esce-
nario de la desigualdad real,. Los temas de desarro-
llo suelen tener un caracter secundario
10
. La desarti-
culacin entre desarrollo y democracia, sin embar-
go, es demandada como relacin entre sociedad y
Lstado, economa y poltica.
c) Reforma del Lstado y fragilidad politico
institucional. Una demanda por mas reorma del
Lstado debe ser ista como reorma poltica y no
slo como respuesta instrumental a las necesidades
del mercado. La inestabilidad sera una consecuen-
cia de la debilidad poltica para reormar a los po-
deres acticos`. La institucionalidad aspirada debe-
ra basarse en representatiidad, transparencia y par-
ticipacin. La conclusin es que la reorma estatal
aparece sometida a la racionalidad ,unilateralidad,
econmica y no sometiendo los intereses particula-
res a los intereses polticos ,en el sentido uerte de la
acepcin, esto es, nacionales,.
d) Reforma politica y consolidacin de la demo-
cracia. La reorma poltica ha perdido especiici-
dad en el contexto de la reorma del Lstado. Con-
sistira solamente en mirar a las instituciones de con-
sulta popular, entendindose que la recuperacin de
la capacidad de decisin en el mandante primario es
una orma de indicar la isin de la sociedad ciil.
La reorma poltica diaga entre los mecanismos de
la democracia directa y las ormas corporatias de
democracia.
1ambin estan presentes las modalidades constitu-
yentes del poder pblico, en tanto ormas parti-
cipatias para renoar el consenso poltico. Ll tema
de la gobernabilidad suele no ser asumido. Sin em-
bargo, su sustancia es abordada. La demanda cen-
tral es que la sociedad ciil encuentre un espacio
cooperatio para con la gobernabilidad, sin perder
su identidad social ni su demanda redistributia.
10 Cabe insistir que la reerencia de este acapite es, exclusiamente, a
las ONG de control social con nasis en la democracia.
"
Es un absurdo considerar a una democracia sin parti-

dos como conformada sin la voluntad de los actores
sociales; valga hacer, sin embargo, dos salvedades. De
un lado, para que el sistema poltico funcione, no se
pueden confundir roles ni responsabilidades. De otro,
la participacin social, entendida como influencia legti-
ma en el sistema de toma de decisiones, puede ser com-
plementaria a la participacin poltica, pues comparte
con sta tanto el plano de la voluntad de los actores como
la legitimidad en mbitos especficos del Estado.
"
e) Descentralizacin y participacin. Las reormas

institucionales que se plantean son presupuestos
participatios, practicas presupuestarias y el
monitoreo local de los sericios. La asociacin en-
tre descentralizacin y participacin se expresa en la
promocin de eeduras ciudadanas, control de co-
rrupcin, diusin e inormacin, y planiicacin
participatia.
f) Iortalecimiento de las organizaciones de la so-
ciedad civil. Ll aance conceptual consiste en rela-
cionar el ortalecimiento social con el cambio de ca-
ractersticas de lo pblico` ,eiciencia-responsabi-
lidad,. Ls un proceso de retroalimentacin mutuo
de las capacidades del Lstado y la sociedad. Se su-
giere que el ortalecimiento de la sociedad ciil debe
ser un proceso preio a la modernizacin del Lsta-
do. Ll ortalecimiento de la sociedad ciil constitui-
ra el punto de residencia de la democracia.
Desde una perspectia conceptual, las anteriores
nociones acumuladas al interior de las redes de control
social muestran que el Lstado se ha conertido en una
suerte de agregado de aparatos sin relacin organizatia
ni conciencia de su situacin. Lsto es muy propio de la
situacin de transicin en el desarrollo socioeconmico
e institucional y, en especico, de su reduccin de ta-
mano, uncionalidad y ortaleza. Ademas, existe un con-
junto de cajas negras` estatales -entendidas como de-
cisiones nueas o de arrastre- que no comparecen al
plano de la legitimidad, sino que orman parte de la re-
lacin entre grupos y temas consistentes` de la socie-
dad y la economa, y que son predeinidas para la ges-
tin democratica.
La racionalidad estatal, que en dcadas anteriores
ue pretendida por los aparatos de planiicacin, se ha
perdido para los propios operadores estatales y no es
isible para los actores sociales. Si existe alguna racio-
nalidad estatal, sta no es construida ni responde a una
orma nacional, sino que pertenece cada ez mas al
ambito de la globalidad. Por su parte, la sociedad ciil
interiene con metodologas y temas a tras de una
suerte de diagrama` del Lstado, entiende a las institu-
ciones como una gradacin desde la mayor a la menor
permeabilidad a la incidencia de la sociedad. Lxisten
aperturas estatales que, sin embargo, ratiican las dis-
tancias entre la sociedad ciil y el Lstado. La cuestin
no tiene una salida` practica. Pues, ,cmo la participa-
cin genera un alor agregado para las unciones esta-
tales y sociales Una decisin estatal asentada en la
participacin goza de mas legitimidad. La participacin
conierte a las identidades sociales, meramente
reiindicatias, en identidades ciudadanas. Pero la parti-
cipacin social genera inormacin y experiencia que
no es acumulada, ni en uncin social ni en uncin es-
tatal. Se debe a la mutua incapacidad institucional para
enrentar sus cotidianos` desde perspectias estrat-
gicas. Lstado y sociedad ciil se mueen en el escena-
rio como cuerpos sin una cabeza nacional isible. 1am-
bin, la participacin social genera rdenes destinados
a la ormalizacin jurdica, no slo estatal sino en el
plano jurdico-alternatio, undamentalmente en el tema
indgena.
La participacin social acta en las llamadas zonas
grises`, entendidas como territorios, temas o actores
cuya actuacin no esta regida por el Lstado. La inter-
encin de la sociedad ciil en este intersticio articula a
estos dos rdenes. La sociedad ciil acta como agente
de modernizacin dandole orma a la inclusin
sociopoltica de algunos actores, y deiniendo un nueo
orden. La participacin llea a los actores sociales y sus
demandas hacia el Lstado, permitiendo bajar los nie-
les estatales de ilegitimidad o las practicas corruptas. Lsto
constituye una nuea paraestatalidad` en la sociedad
ciil, cuya deinicin no es hacer lo que el Lstado no
hace, sino crear embriones de orden pblico. As, el acen-
to en la dimensin local del trabajo de la sociedad ciil
acta como renoacin de la democracia, en tanto des-
pliegue de iniciatias cuya capacidad creatia es isible y
controlable. La debilidad puede estar en la inconciencia
de los procesos nacionales, que son gobernados por
minoras consistentes, las cuales dan inalmente signii-
cacin a las innoaciones locales.
La sostenibilidad de la participacin social consiste
en la superacin de la autorreerencia. lay una eiden-
te necesidad de que todos los componentes del sistema
poltico asuman una correcta ubicacin de la sociedad
El origen de la competencia entre las ONGs y los parti-
dos est en la prdida de la exclusividad de estos lti-
mos respecto de la generacin de opinin; y, tambin, en
el acceso de aqullas a los medios, especialmente en
situaciones de alta ilegitimidad del sistema partidario.
ciil como roles y responsabilidades. Ll riesgo de la idea-
lizacin de la sociedad ciil es menor, el mayor riesgo es
que no sepa qu es lo que esta contribuyendo a generar.
Por lo general, su contribucin consiste en generar un
orden pblico en que se introduzcan actores de racio-
nalidad y solidaridad. Lste orden esta ormado por dos
caras: de un lado, un orden estatal y undamentalmente
normatio y, de otro, un orden social y undamental-
mente ciudadano.
El Estado, la politica, los partidos
y la sociedad civil
Ln la Regin Andina, se ha producido una prdida de
los sentidos estratgicos de la sociedad y, undamental-
mente, del Lstado. Las polticas estatales ueron pro-
ductoras de certezas acerca del rumbo de la sociedad y,
hoy, el Lstado parece haber quedado reducido a sus
ormas operatias. Ln ese sentido, tanto ste como la
democracia parecen carecer de legitimidad estratgi-
ca` en su mas estricto sentido. Las relaciones entre la
sociedad ciil y el Lstado estan ertebradas por la pol-
tica, y esta construccin oluntaria del orden pblico es
la medida de la ortaleza de ambas. Por otro lado, la
densidad` de la sociedad ciil no puede ser medida
por la cantidad de organizaciones o aparatos, sino por
las oluntades que los sostienen, la dimensin del capi-
tal social o la porcin de legitimidad que detentan.
Con todo, en el complejo de relaciones entre la so-
ciedad y el Lstado en los sistemas polticos de la re-
gin, entre la oluntad pblica de la primera y los pro-
cedimientos institucionales de la segunda, se han per-
dido las ronteras precisas entre los roles y las respon-
sabilidades de uno y otro. De un lado, la construccin
de una oluntad pblica tiene como criterio priorita-
rio a la identidad social, y a la identidad poltica a niel
mas general. Por eso, la conormacin del espacio p-
blico no es exclusia de ninguna orma de identidad,
sino de la coexistencia cooperatia de arias identida-
des. De otro lado, las instituciones son portadoras de
esas ormas de oluntad que constituyen el Lstado.
Lste representa la instancia de concurrencia -especia-
lizada y responsable- de todos los actores que orman
lo pblico. Ln esa perspectia, y en la medida en que
la sociedad esta ormada por relaciones comunitarias,
deinir sus relaciones polticas es crear lealtades con el
Lstado`.
Las diicultades que los gobiernos andinos tienen
para darle estabilidad a los procesos de democratiza-
cin son extensibles a la sociedad ciil. Dichas diicul-
tades se dan, principalmente, por el caracter nacional
de dicho esuerzo. \ es que la nacin constituye un
ambito comn que es precondicin de la poltica, espe-
cialmente de la que se da en un contexto democratico -
creacin de certezas estratgicas en un marco de incer-
tidumbres estructurales. Lste es un punto de conusin
para la sociedad ciil, porque:
Su composicin actual genera una memoria tan in-
mediata que puede conundir a la nacin con el
nacionalismo ,especialmente militar,.
Sus agendas internas e internacionales pueden re-
ducir el desarrollo y la insercin al mundo.
Su acelerada trasnacionalizacin le hace perder de
ista la lgica y uncionalidad del Lstado nacional.
Sin embargo, la posibilidad de articular la represen-
tacin social y poltica con su contraparte participatia
esta en la base de la idea de nacin
11
. As, la sociedad
ciil es una bsqueda de la nacin en su orma moder-
na. Abandonar a la nacin, en el contexto de una
globalizacin inequitatia, es un allanamiento ingenuo
a las oportunidades no negociadas, y desperdiciadas, de
desarrollo internacional. De orma presuntuosa, se pue-
de airmar que el poder estatal en que tradicionalmente
se bas el ritual de la construccin del bien comn, se
rompi con la emergencia de demandas y cuestio-
namientos desde la sociedad ciil en las ltimas dcadas
de la ida en la Regin Andina. La pregunta es si esta-
mos rente a la construccin de una orma alternatia
de construccin del sentido pblico. Pues, de hecho, la
produccin legtima de sentido pblico parece haberse
alterado.
Lxiste un sentido de lo cico ligado al republi-
canismo que se expresa como capital social y capacidad
de autorregulacin. Lste republicanismo cico` tam-
bin permite los procesos polticos de conormacin
estatal y social, puede ser isto como autonoma, res-
11 No es ste el lugar para abordar con proundidad el tema de la par-
ticipacin. Por ello nos limitaremos a plantear que se trata de dos
ormas de inluencia en los poderes decisionales, estando la partici-
pacin social mas ligada a las identidades primarias de los actores,
mientras que la participacin poltica esta asentada en la identidad
poltica o ocacin delegatia de los actores. Lstas dos ormas de-
ben ser complementarias y no son contradictorias, como tampoco
lo son la representacin social y la representacin poltica.
ponsabilidad y deliberacin, principios liberales que tam-
bin estructuran a la sociedad ciil. Dicho de otro modo,
una sociedad ciil estructurada de este modo es condi-
cin de la democracia. listricamente, la sociedad puede
ser ista como el agente que participa en la construc-
cin de la nacin o como aquel que asume una determi-
nada ormacin nacional, y el peso de la nacin puede
ser dierente en la generacin de la accin colectia.
La sociedad ciil suele posicionarse rente al Lstado
y la poltica incidiendo en temas como el de las eleccio-
nes, las unciones estatales ,la legislatia y judicial, o el
control constitucional, y el gobierno ,polticas pblicas,
y garantas,. Lsta uncin suya esconde muchos mitos y
equocos, los que generalmente la llean a posturas
polticas no siempre deseadas. Por otro lado, y de la
misma orma, la recomendacin del ortalecimiento
unilateral del Lstado es responsable tambin de una lec-
tura simplista de la sociedad ciil. Los derechos ciiles y
los derechos sociales generan una ptica de la sociedad
ciil cuyo contexto son las insuiciencias de la ciudada-
na social, las demandas al Lstado y las malormaciones
del sentido cico.
Analticamente, y como un principio de orden, se
puede separar roles, unciones y responsabilidades en
el sistema poltico. Pero, histricamente, la conorma-
cin del sistema poltico en la regin es la de un sistema
grotesco` ,Sanjinez, 1990,. Las organizaciones de la
sociedad ciil cuestionan que no es posible darle orma
a los derechos polticos ,es decir, aanzar en la calidad
de la democracia, sin apelar a la reconstitucin de los
derechos ciiles, y, por esta a, sin apelar al sentido c-
ico basico del sistema
12
. As, es pertinente la demanda
por la democratizacin de la sociedad ciil y el Lstado,
como es pertinente tambin la demanda y colaboracin
con la gobernabilidad.
Para inalizar este acapite, cabe airmar desde el pla-
no propositio que la recomendacin de generar orta-
lezas institucionales relatias al Lstado y la sociedad ci-
il, es una respuesta al juego de suma cero` entre am-
bos. La poltica no es monopolio de ningn agente o
actor especializado. Ln trminos generales, la especiali-
zacin dentro del sistema poltico no puede aectar a la
sociedad respecto de la poltica. Lsto, por cierto, no
excluye que algunos roles deban ser desempenados por
actores especicos
13
. La representacin no es ni puede
ser exclusiamente poltica, ni los partidos son los
canalizadores nicos de la oluntad agregada. Los acto-
res y la ciudadana establecen ormas de representacin.
Con todo, puede ser til dierenciar representacin so-
cial de representacin poltico-estatal, como tambin
dierenciar las relaciones entre el poder y la poltica ,ema-
nadas de las relaciones sociales, y el Lstado ,como
normatiidad del poder y la poltica,.
Una digresin en torno a los
partidos en la Regin Andina
Una de las expresiones mas importantes de la crisis po-
ltica en la Regin Andina es que se asiste a un colapso
de los sistemas de partidos y, paralelamente, a un reem-
plazo de los partidos tradicionales ormales por
liderazgos neopopulistas. Ln ese contexto, se ha dilui-
do el papel de los partidos al no representar los intere-
ses ciudadanos ni garantizar las condiciones nacionales
para una eiciente articulacin internacional, iabilizando
la negociacin interna acerca del acceso a las oportuni-
dades externas. La trasnacionalizacin ha rebasado a los
partidos, que no alcanzan a isualizarse con un rol dei-
nido en el proceso de la globalizacin. Pero lo mas im-
portante es que aparecen como la encarnacin del lado
pererso del mundo pblico y de la dealuacin de la
poltica.
Como se ha mencionado, la crisis del modelo de
desarrollo de base estatal se encuentra en la mdula de
la crisis actual de los partidos: los partidos aparecieron
como agentes de modernizacin, pero identiicados con
un modelo en declie. La deinicin estatal de los parti-
dos concibi a la poltica como reducida al ambito del
Los temas tnicos tienen creciente importancia, corres-
pondiente a la composicin tnica de la poltica y a la
necesidad de los indgenas de canalizar las expectati-
vas democrticas a travs de gobiernos locales
interculturales.
"
12 Por ejemplo, es el caso del control electoral desde las organizaciones

de la sociedad ciil, el cual constituye la superisin de un derecho
poltico que es realizada desde el derecho ciil a la transparencia.
13 Lste puede ser un interesante debate acerca de la unidad del Lstado
y la especiicidad de su interencin sectorial.
Lstado, a su tecno-burocratizacin y a la imposibilidad
de incorporacin organica de la sociedad. Desde otra
perspectia, la rearticulacin del Lstado con el merca-
do an no se releja en el sistema partidario. La situa-
cin actual, plagada de incertidumbre, permite que los
neopopulismos aparezcan como ormas expresias de
la demanda, y sus intermediarios como necesarios, lo
que incrementa la crisis de representatiidad. Ll peril
ideolgico de los partidos todaa no adquiere los tr-
minos en que unciona el mercado y la constitucin
mediatica de la opinin pblica. La recodiicacin de
los mandatos, en tanto programas de gestin, esta acom-
panada de uertes oleadas de ilegitimidad. La erdad
poltica, mientras mas diusa, mas erdadera` se subor-
dina a los medios de comunicacin -que no incentian
la deliberacin-, mientras que stos aceptan como lde-
res solamente a aquellos que tienen relacin con el mer-
cado poltico.
Como han probado las ltimas elecciones celebra-
das en la regin, los partidos se han desmoilizado in-
ternamente y han perdido su rol dirigente: la democra-
cia interna no es ya un alor, muchos se han sumergido
en la corrupcin, tratan solamente de reproducir las
cuotas de poder intrapartidarias, el debate interno ha
sido sustituido por la unanimidad o el ocultamiento de
posiciones, y, inalmente, se encuentran sumidos en la
ilegitimidad. A ello se anade que, en muchos casos, los
moimientos sociales estan desbordando a los partidos,
impidindoles desempenar su rol poltico de canaliza-
cin de demandas. Lstos, por su parte, presionan am-
parados en su contenido social antes que en la
institucionalidad de su caracter representatio. 1ambin
los partidos se encuentran acosados por la opinin p-
blica, en los centros de decisin han sido desplazados
por nueos grupos de consistencia tcnica o empresa-
rial, y son reemplazados en las decisiones polticas cen-
trales por los llamados poderes acticos`.
Mas alla de la teora de los partidos -que los deine
como comunidades de ideas y ormas de interencin
poltica-, son internamente muy heterogneos, esto es,
son colectios muy dismiles de diisin del trabajo y el
poder, lo que les permite, pese a la crisis, reproducirse.
Su racionalidad inal es conserar el poder, no elear la
calidad de la representacin. Asimismo, los partidos de
la regin atraiesan por una notable disminucin de ai-
liados. Ln stos, la pertenencia a una comunidad de in-
tereses prima por sobre la pertenencia a una comuni-
dad de ideas. Ln muchos casos, se trata de la bsqueda
de un status` que se intercambia con la lealtad electo-
ral. De hecho, el electorado cautio no hace ida parti-
daria cotidiana. Se ha sustituido la militancia por los un-
cionarios rentados que administran recursos y cuadros
medios, establecen las rutas de ascenso poltico, son
reerentes de grupos y alianzas internas, permiten el
transuguismo` partidario y reerentes locales,regio-
nales. Los dirigentes deienen en propietarios` de los
partidos.
As, la situacin actual nos habla de la inormalidad
poltica. La deinimos como:
La crisis de un estilo de modernizacin poltica.
No se reduce solamente al comportamiento polti-
co de los inormales.
La ragilizacin de las ideologas undantes y la altera-
cin de los circuitos de ormacin de la legitimidad.
Ls una orma especica de hacer poltica, sin ree-
rentes institucionales, que establece un orden indito,
manipula la ormacin de la opinin y cohesiona un
nueo sentido de masa. Las expectatias de una
interaccin poltica reglamentada se han desplazado
hacia la incertidumbre del dominio y del control, espe-
cialmente para los sectores medios. Ln ese contexto, las
caractersticas del sistema de partidos en la Regin
Andina pueden reconocerse a tras de los siguientes
reerentes empricos. Son oligopolios` de representa-
cin: elaboran sesgadamente la poltica rente a la masa,
transorman la mediacin de la demanda en mediatiza-
cin, tienen comportamientos prebendales, patrimo-
nialistas y clientelares, son centralistas, ya que no pue-
den pensarse en clae territorial, son homogenizadores,
ya que priilegian una identidad social, son cor-
toplacistas` en su accionar, con una atencin ija en la
tactica, no tienen sin embargo una mirada estratgica
del orden, estan desideologizados y obnubilados por el
pragmatismo motiado por la coyuntura, y son hege-
monistas`, orzados ,por cultura poltica, al pacto.
Los escenarios de estos partidos estan enmarcados
en el contexto de la transormacin del Lstado y la
reconormacin de la nacin, se inscriben en el proce-
so de transicin de un modelo de desarrollo, y en la
necesidad de instituir una estabilidad que asegure la
gobernabilidad. A su ez, se inscriben en un proceso de
reconor macin poltica que requiere de la
resocializacin partidaria, y en un escenario en el que
emergen nueos actores polticos ,como la Iglesia, los
medios de comunicacin, el empresariado y los moi-
mientos sociales,. Por otro lado, con la ruptura del mo-
nopolio de la poltica por parte de los partidos, se pro-
duce tambin la apertura a liderazgos emergentes que
obstaculizan el reorzamiento de las decisiones de las
cpulas partidarias, y aparecen tematicas nacionales ade-
cuadamente equilibradas con las regiones y la munici-
palizacin` de la poltica, generando un contexto ao-
rable a la cooptacin del Ljecutio. Asimismo, asisti-
mos a la ampliacin de la democracia y la concentra-
cin del poder en los partidos grandes, especialmente
en Venezuela, Colombia y Per.
Una constatacin uerte que hay que remarcar es
que los procesos de redemocratizacin no lograron
modiicar a los partidos polticos y, por el contrario, les
entregaron roles en la nuea democracia representatia.
La experiencia de la Regin Andina ha demostrado que
no existen reglas para la reundacin liberal del Lstado
y, por lo tanto, para los mismos partidos polticos. De
hecho, se ha hecho explcita la heterogeneidad en que
se expresa el uncionamiento de los mismos. As, tene-
mos casos de partidos que resultan inocuos para hacer
uncionar el sistema ,Per,, otros, de dominacin esta-
tal ,Lcuador,, la readecuacin de los partidos tradicio-
nales de acuerdo con la coyuntura ,Colombia,, y las
nueas unciones que stos cumplen de acuerdo con un
contexto de alta polarizacin poltica ,Venezuela,. Ana-
lizando, por pas, la crisis del sistema de partidos en la
regin, se tiene que en general se ha conormado un
escenario que cuenta con una elite politizada que iene
acompanada por una clase media particular. Ante la cri-
sis social general, las masas se han desbordado y se ex-
presan en espacios territorializados. Los partidos no las
controlan, pero s monopolizan la posibilidad de orden
poltico, si bien crece el desprestigio del sistema parti-
dario y stos son sometidos a un permanente acoso.
Ln general, en los pases andinos se han dado pasos
importantes para reormar el sistema de partidos. Por
un lado, se ha roto el monopolio de la representacin.
Sin embargo, pese a la crisis, los partidos siguen ejer-
ciendo protagonismo, aunque la inormalidad poltica
tambin se inscribe bajo stos. Por cierto, tampoco se
espera que las reormas electorales eiten la crisis pol-
tica o partidaria. Ll sistema electoral slo incentia o
modiica tendencias preexistentes de crisis de la polti-
ca. As, por ejemplo, la reorma electoral boliiana no
alcanza a contener la eentualidad de una crisis poltica,
pero puede incentiarla, ya que la descaliicacin de lo
poltico se asocia con las transormaciones estatales, las
incertidumbres de la transicin, la corrupcin poltica y
partidaria, y las barreras de acceso a las decisiones, al
bienestar y a la ciudadana. Los partidos han justiicado
estas caractersticas por la necesidad de priilegiar la
gobernabilidad antes que la legitimidad. Ln toda la re-
gin, todas las elecciones de la ltima dcada se han
realizado con diersas bases jurdicas que combinan
desaciertos y maniobras. As se tiene, por ejemplo, que
Venezuela no ha tenido una sola eleccin basada en la
misma reglamentacin. Ln ese contexto, las elites no
han permitido madurar` las reormas implementadas.
Ln suma, la situacin se deine como de bsquedas y
renos para el logro de una relacin organica entre el
sistema partidario y el sistema social.
La consecuencia de lo descrito es la desacumulacin
de las rutinas polticas necesarias para estabilizar una
cultura poltica democratica. Ll tema nueo al que de-
ben dar respuesta los partidos polticos esta relaciona-
do con la reconormacin de identidades sociales en
torno a un territorio. Nueos actores se han apropiado
de las relaciones sociales y polticas asentadas en sus
territorios, y han emergido elites en ascenso con de-
mandas e inluencia polticas -principalmente respecto
de las realidades regionales- que compiten con los par-
tidos. As, en Venezuela, los partidos grandes entraron
a una guerra de encuestas locales` para determinar los
mejores de sus cuadros para el sistema uninominal, en
Colombia, en medio de un contexto de clientelismo
dominante, la tutela deglute` a la emergencia local,
mientras que la expresin independiente es dbil y de
baja conergencia nacional, en Lcuador, las elites regio-
nales compiten directamente por el poder nacional, pese
al trunco proceso de descentralizacin, en Per, existe
una articulacin directa de las elites regionales bajo la
"
Existe un sentido de lo cvico ligado al republicanismo

que se expresa como capital social y capacidad de
autorregulacin. Este republicanismo cvico tambin
permite los procesos polticos de conformacin estatal
y social; puede ser visto como autonoma, responsabili-
dad y deliberacin, principios liberales que tambin
estructuran a la sociedad civil. Dicho de otro modo, una
sociedad civil estructurada de este modo es condicin
de la democracia.
igura presidencial, y, en Boliia, stas conien en una
relacin de mutua desconianza con el poder nacional.
Lsto muestra cmo la participacin popular ha inserta-
do nueos liderazgos en el escenario poltico.
Del mismo modo, se ha transormado la signiica-
cin de las elecciones locales y la interencin de los
partidos de anclaje nacional. Ln algunos casos, la res-
puesta ha consistido en el nacimiento de partidos con
dominio puramente local. Ln otros casos, se ha produ-
cido una descentralizacin partidaria, como orma de
capturar en los lmites partidarios a las representacio-
nes locales. Ln el primer caso, lo local se expresa por
oposicin a los partidos mientras que, en el segundo, lo
local se expresa dentro` de los partidos
14
.
Una propuesta: la sociedad civil y
los partidos en la Regin Andina
Las crisis partidarias en la Regin Andina sobreienen
como la reproduccin de trances sin resolucin. Ln eec-
to, no ha habido renoaciones decisias y no se han
dado respuestas a los cambios de la sociedad ciil. Los
partidos muestran una gran diicultad para incularse
con los moimientos sociales y, en la bsqueda de un
discurso nueo, perdieron su capacidad de conocato-
ria. Por su parte, los moimientos sociales clasicos han
desaparecido y han sido reemplazados por ormas mas
diusas de participacin. Con todo, los partidos deben
reconocer a la sociedad ciil ,en sus ormas mercantiles
y cooperatias,, y sta debe oler a legitimarlos me-
diante nueas ormas de hacer poltica. Se trata de en-
contrar nueos trminos segn los cuales plantear el
problema, y, a partir de all, poder deinir roles y ejercer
responsabilidades.
No se trata de generar discursos mas comprensios,
pues stos slo aectan a la coherencia institucional de
la poltica. Lo que se necesita es lograr una oerta
institucional de los partidos -legtimamente reorma-
da-, y una demanda pactada y autorregulada por parte
de la sociedad. Ll problema consiste en la conorma-
cin institucional del Lstado y el sistema poltico, y en
la necesidad de una transormacin de los alores de la
sociedad. As, las encuestas nacionales y regionales mues-
tran que los partidos, en tanto agrupaciones polticas,
han perdido legitimidad. No obstante, se sigue aloran-
do positiamente la uncin de la poltica organizada`
y la uncin tolerante de la democracia`. Por eso, para
que la democracia uncione, se requiere el cumplimien-
to de la uncin habitual de los partidos: cohesin so-
cial, discurso nacional, proyeccin del sentido estratgi-
co de la sociedad y una operacin concertada de la po-
ltica. La nuea ecuacin entre el Lstado y la sociedad
requiere de la resolucin de la ecuacin clasica entre los
sistemas social y poltico, el diseno de este ltimo den-
tro de un sistema de partidos que asuma la complejidad
de la sociedad, especialmente las ormas sociales emer-
gentes de la globalizacin y el ajuste.
Podran hacerse algunas puntualizaciones adiciona-
les -muchas de ellas respecto de la Regin Andina, aun-
que en general se trata de apreciaciones extensibles a
toda Amrica Latina
15
. Acerca de la relacin entre las
ormas de participacin poltica y social, cabe airmar
que lo pblico` no es asimilable al Lstado y los parti-
dos, ni lo social` se reiere al mercado y al ambito pria-
do. Lo pblico es el ambito de todos, mientras lo social
no se reduce a los intereses particulares. Uno y otro se
expanden y cambian de signiicacin, segn se puede
extraer de la experiencia reciente en la regin. La ges-
tin pblica esta sujeta a ariadas ormas de rendicin
de cuentas ,y, en este sentido, de corresponsabilidades,,
mientras que la interencin legtima de la sociedad es
lo que se denomina participacin`, que no es sino la
inluencia directa de la sociedad en las decisiones a tra-
s de sus identidades primarias.
La poltica ha dejado de ser tarea exclusia de algn
agente especializado. Pero se puede airmar que este
dicit se superara con el capital social, esto es, con las
interacciones que generan y transmiten conianza en las
instituciones. La participacin poltica no ha logrado
encontrar ormas complementarias con la participacin
social, mientras que los sujetos sociales reclaman un
espacio para inluir en las decisiones pblicas sin perder
su identidad. Sin embargo, esta demanda no implica que
los sujetos polticos dejen de adoptar decisiones pbli-
cas que son legtimas y respecto de las cuales mantie-
14 La descentralizacin, mientras mas radical, impide mas eicientemente
la cooptacin de las elites locales por los partidos. La descentraliza-
cin les asiste de uerza, emanada por los subsistemas polticos, para
una negociacin en mejores trminos. La amplitud de este proceso
es correlatia a la adopcin local de decisiones. lay coincidencia en
que la eleccin de los gobernadores` permite mayor desarrollo lo-
cal antes que la uninominalidad y la distritacin.
15 Recoge las propuestas realizadas en la ponencia Verdesoto ,2001,.
nen una responsabilidad. La actual demanda por un tipo
de participacin, complementaria a la interencin pro-
piamente poltica, no pretende retornar hacia la demo-
cracia corporatia en que las moilizaciones desborda-
ron a los Lstados, ni tampoco conormar un sentido
nacional` como agregacin de intereses de una admi-
nistracin sectorializada`. De lo que se trata es de es-
tructurar la esera pblica mediante un proceso delibe-
ratio, compartido y consensuado.
Una costumbre de los actores institucionales en la
regin es que, ante la inminencia de una catastroe eco-
nmica, se suele acudir a los partidos para que emitan
mensajes de estabilidad. Lstos mensajes slo garanti-
zan que se detendra el desorden poltico para permitir
al mercado recrear el orden econmico. De este modo,
lo nico que muestran los partidos es una isible
disuncionalidad constructia, ya que parecen no tener
una uncin deinida rente a la rearticulacin de un
modelo de desarrollo. lrente a la globalizacin, su rol
podra consistir en garantizar las condiciones naciona-
les para una eiciente articulacin internacional,
iabilizando al mismo tiempo la negociacin interna
acerca del acceso a las oportunidades externas para to-
dos, pero con especial preerencia por los excluidos so-
ciales. Los partidos deben serir como expresin de
ormaciones regionales que requieren de subsistemas
polticos capaces de identiicar oportunidades en el
mundo internacional, para lo cual requieren de regio-
nes altamente eicientes que conerjan en sistemas de
concertacin que las tornen competitias.
A su ez, los partidos deben concebir puentes de
interculturalidad en una regin multicultural y pluri-
tnica. ,Ls posible crear lneas de conianza entre parti-
dos y sociedad ciil -especialmente con la sociedad ind-
gena- para estimular una actitud cooperatia Creemos
que s. Lllo sera posible a partir de la creacin de lneas
de conianza y del rediseno de las instituciones de repre-
sentacin social y poltica, y la creacin de nueos siste-
mas de ormas respectias de participacin, ademas de
mecanismos de auditora social de la gestin pblica.
Ln suma, se plantea una modernizacin del sistema
poltico que incorpore:
Algunos incentios a la participacin social y polti-
ca.
Ll mejoramiento de los sistemas electorales.
La depuracin de toda orma de exclusin y corrup-
cin polticas.
Ll respeto a la diersidad social.
La incorporacin de la agenda social a los procedi-
mientos polticos.
Asimismo, que los moimientos indgenas y los par-
tidos polticos adopten nueos rdenes jurdicos, ya que
ambos deben impulsar simultaneamente procesos de
reorma.
Consideraciones finales
Ln los dierentes captulos se ha obserado que, en el
area andina, no existe un concepto ni una practica ho-
mogneos de la sociedad ciil. Se trata, mas bien, de un
concepto y una practica que se construyen, deconstruyen
y reconstruyen permanentemente. Una constatacin
comn a la Regin Andina es la emergencia de la socie-
dad ciil a tras de una gama enorme de modalidades.
La sociedad ciil emerge, junto con la complejizacin
de las sociedades y la prdida de los roles integradores
del Lstado, con ormas organizatias e intereses dier-
sos. Ademas, su crecimiento se ha isto aorecido por
la crisis de los respectios sistemas polticos, especial-
mente de los partidos polticos. Ln eecto, antes, los
partidos polticos intentaban representar e intermediar
a los intereses de la sociedad en general.
Ll contexto de la actual posicin de la sociedad ciil
es la igencia de la democracia representatia. Sin em-
bargo, la democracia no ha logrado auspiciar la supera-
cin de la pobreza y la desigualdad. Como indica el
PNUD ,2004,, el desarrollo de la democracia depende
de la ampliacin decidida de la ciudadana social, sobre
todo a partir de la lucha contra la pobreza y la creacin
de empleo de buena calidad. Ln la regin, se asiste tam-
"
El perfil ideolgico de los partidos todava no adquiere

los trminos en que funciona el mercado y la constitu-
cin meditica de la opinin pblica. La recodificacin
de los mandatos, en tanto programas de gestin, est
acompaada de fuertes oleadas de ilegitimidad. La ver-
dad poltica, mientras ms difusa, ms verdadera se
subordina a los medios de comunicacin; mientras que
stos aceptan como lderes solamente a aquellos que
tienen relacin con el mercado poltico.
bin al cuestionamiento de un modelo de desarrollo que
an no se extingue, y a uno alternatio que no termina
de emerger.
La democracia en la regin no es un actor de inte-
gracin social. La comunidad poltica esta en entredi-
cho. La prdida de reerentes estatales, sociales y polti-
cos ha omentado la incertidumbre. Se obsera una cre-
ciente tergiersacin y conusin de roles y unciones, y
una prdida de los lmites entre lo pblico y lo priado.
Ln la bsqueda de oportunidades, los actores practican
comportamientos no necesariamente democraticos y
que no conllean mejoramientos de la cultura poltica.
Ln este contexto, se han conigurado algunas carac-
tersticas de la sociedad ciil, las que necesariamente se
dierencian por pas. Sin embargo, se puede sistemati-
zar algunas caractersticas que se eriican en la mayor
parte de la Regin Andina:
1. Ante la crisis de representacin, la ciudadana opta
por la autorrepresentacin como orma de resoler
sus problemas.
2. A tras de la autorrepresentacin, la ciudadana bus-
ca tambin el reconocimiento de una determinada
identidad y la legitimacin de ciertas demandas es-
trictamente locales.
3. La centralidad del Lstado se ha perdido, y la socie-
dad ciil no logra recoger demandas o propuestas
que inolucren a la comunidad poltica nacional. Son
caractersticas importantes de este enmeno la rag-
mentacin de su accionar poltico y su incapacidad
para lograr consensos mas amplios. Lo abigarrado y
complejo de las sociedades andinas se eidencia en
la heterogeneidad de sus demandas y en la diersi-
dad de los intereses que conluyen en sus organiza-
ciones.
4. Se trata de una sociedad ciil demandante, antes que
propositia y portadora de isiones estratgicas. Sin
embargo, existen signos de que algunas de ellas se
encaminan hacia isiones de mediano plazo con pers-
pectias estratgicas.
5. Ln un grueso sector de sta, las demandas se cen-
tran en lo econmico. Lstas los moilizan y, en la
bsqueda de mercados, tambin logran acceder a lo
estatal y lo pblico.
6. Su diersidad y su deinido caracter local, induce a
estas demandas al choque rontal, como una orma
de trascender lo restringido de sus reclamos. Lsta
conducta no slo es atribuible a las organizaciones
de la sociedad ciil, sino a la sociedad en general, no
expresa otra cosa mas que deiciencias en la genera-
cin de acuerdos y en la resolucin de conlictos.
. Su indeinicin en el ambito pblico la llea a una
conusin de roles. As, muchas organizaciones de
la sociedad ciil asumen indistintamente posiciones
corporatias, societales o paraestatales. Lsto ltimo
es especialmente releante en el caso de las ONGs,
las que, ante la ausencia del Lstado, ejecutan polti-
cas sin mandato institucional.
8. Ls creciente el dicit institucional de los Lstados
de la regin, tanto en la gestin poltica como en la
gestin de polticas pblicas. Lste dicit no ha sido
superado, aunque se obsera una creciente partici-
pacin de moimientos sociales y ONGs que igi-
lan la eicacia y eiciencia de ciertos sericios. Ln
algunos pases de la regin se han creado mecanis-
mos de control de la gestin pblica con atribucio-
nes limitadas, las que inalmente terminan coopta-
das por el propio Lstado o debilitadas por otras ins-
tancias paraestatales, como por ejemplo, la Iglesia
Catlica.
9. Las organizaciones de la sociedad ciil de la regin
son generalmente progresistas en lo social, pero di-
erencian su comportamiento poltico a la hora de
elegir representantes mediante partidos polticos o
de participar en agrupaciones ciudadanas. Ln este
contexto, son muy limitadas aquellas que se organi-
zan en torno al control de sus respectios represen-
tantes, y a la gestin poltica en general.
10. La democracia es un proceso permanente de cons-
truccin, y en la regin existen muchos dicit. No
se ha logrado an que las instituciones pblicas y
priadas practiquen los principios democraticos de
orma cotidiana. Las practicas autoritarias, exclu-
yentes y patrimoniales son corrientes en todos los
ambitos de la sociedad, y la sociedad ciil no escapa
a este diagnstico.
11. linalmente, las demandas de la sociedad ciil reie-
ren a reiindicaciones consagradas en la Constitu-
cin y al ejercicio de los derechos ciudadanos. Bus-
can el reconocimiento de estos derechos pero no
siempre a partir del reconocimiento del derecho de
los otros y del ortalecimiento de la comunidad po-
ltica. Ln ese sentido, destaca la ausencia de pro-
puestas orientadas hacia la construccin de una cul-
tura poltica opuesta a ormas autoritarias, discri-
minatorias y excluyentes.
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275 Los medios de comunicacin y los partidos polticos en la Regin Andina
Agendas distantes: Los medios de
comunicacin y los partidos polticos
en la Regin Andina
SAN1IAGO PLDRAGLIO
ntroduccin
Ll propsito del presente trabajo es analizar las relacio-
nes actuales entre los medios de comunicacin y la po-
ltica, en particular entre los medios de comunicacin y
los partidos polticos. Ll objeto central del estudio es el
caso peruano, en el contexto de los pases andinos. Las
reerencias a Colombia, Venezuela, Boliia y Lcuador
tienen la limitacin propia de apelar, como uentes de
inormacin, no a una obseracin directa del autor sino
a textos de analisis y materiales elaborados por institu-
ciones e inestigadores de la regin. De otro lado, el
trabajo no se concentra en el analisis de la relacin en-
tre los medios de comunicacin y los partidos polticos
pas por pas, ensaya un balance mas de caracter regio-
nal, poniendo ejemplos o haciendo reerencias espec-
icas a la situacin de cada uno de ellos. Se trata pues de
un producto que, con nasis en el caso peruano -so-
bre todo por obseracin y experiencia directas del au-
tor-, se aproxima a una mirada global al nculo entre
partidos y medios de comunicacin en los pases de la
Regin Andina.
Los tensos nculos entre los medios de comu-
nicacin y el poder poltico son un rasgo que caracteri-
za a los pases de la Regin Andina, en especial a las
relaciones entre los medios y los polticos o los parti-
dos. De acuerdo con la opinin de los 231 lderes lati-
noamericanos entreistados por el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo ,PNUD, -de los
cuales mas de la mitad son polticos-, los medios de
comunicacin son, despus de los grupos econmicos
y inancieros, los que ejercen el mayor poder en la re-
gin. Los lderes encuestados los consideran, ademas,
como parte de los poderes acticos, y opinan que la gran
inluencia de los medios es simultaneamente parte del
aumento de los controles que han permitido demo-
cratizar el ejercicio del gobierno y tambin ,..., una res-
triccin al proceso democratico`. Lstos mismos lderes
tienen la coniccin, segn el inorme reerido, de que
la gran inluencia de los medios limita el poder de las
instituciones polticas`
1
. Ls probable que el origen prin-
cipal de esta percepcin de los polticos latinoamerica-
nos respecto a los medios de comunicacin se encuen-
tre en la disputa por la opinin pblica, que se ha con-
ertido en uno de los grandes espacios de acuerdo y de
conlicto. A dierencia de hace slo unas dcadas, la ciu-
dadana se inorma y, sobre todo, se orma una opinin
principalmente a tras de los medios, y no mediante
las posiciones oiciales de los partidos o los discursos y
las interenciones de los dirigentes polticos.
Ll tipo de nculo entre los partidos, los polticos y
los medios de comunicacin se ha modiicado, igual-
mente, porque los medios en general se han ae.ar
tiaariaao. German Rey senala, por ejemplo, que nu-
Con la colaboracin de Jos Carlos Requena. 1 Ver PNUD ,2004, p. 162,.
merosos peridicos crecieron inculados con partidos
polticos, a los que acompanaban como oposicin cuan-
do no estaban en el poder y seguan con idelidad cuan-
do usuructuaban los gobiernos`
2
. Ll citado inorme
del PNUD recoge el mismo punto de ista cuando in-
dica que lo nueo, ademas de la mayor exposicin del
pblico a los medios, es que se ha salido de una poca
en la que estaban mayoritariamente inculados a los
partidos polticos, y en algunos casos stos ejercan cierto
control sobre aquellos, actualmente, muchos medios se
han independizado de las estructuras partidarias y han
pasado a ormar parte de grupos econmicos no su-
bordinados al poder poltico y con intereses muy
diersiicados`
3
. Sin embargo, no es posible tener una
aproximacin mas precisa de los actuales nculos esta-
blecidos entre los medios de comunicacin y los parti-
dos polticos si no se toma en cuenta la prounda crisis
que ien los Lstados y las instituciones polticas de la
Regin Andina. Lsta peculiaridad establece un horizonte
especico para el acuerdo y el conlicto, la subordina-
cin y la hegemona, el protagonismo o la dependencia
en la deinicin de la agenda poltica.
De acuerdo con lo que senalara en una reciente ex-
posicin el secretario general de la Comunidad Andina
de Naciones ,CAN,, Allan \agner, entendemos por
crisis de legitimidad del Lstado en la regin no slo la
ausencia de una iscalidad sana que ayude a enrentar y
solucionar las demandas sociales o la carencia de insti-
tuciones slidas o la alta de mejores nieles de descen-
tralizacin, sino tambin -y sobre todo- la carencia de
nueas y mejores mediaciones entre el Lstado y la so-
ciedad, aspecto crucial ya que esta inculado directa-
mente a la legitimidad del Lstado`
4
. Lsta carencia de
mediaciones entre la sociedad y el Lstado, en la Regin
Andina, abre a los medios de comunicacin un espacio
de representacin` y de gran iniciatia para ijar y selec-
cionar los puntos del debate pblico. Ll mismo \agner
agrega: Una hiptesis, que requiere ser explorada y tra-
bajada, es que el antiguo Lstado llamado tambin po-
pulista ,..., no ha podido ser reemplazado por otro nue-
o que contenga las complejas y ricas mediaciones que
tena el antiguo en sus relaciones con la sociedad. Lllo
no quiere decir |que haya| necesidad de oler al iejo
Lstado, sino, mas bien, constata un hecho que no slo
guarda relacin con los cambios operados en el propio
Lstado ,..., sino tambin con los cambios en la propia
sociedad luego de sus reormas y sus eectos en el in-
cremento de la pobreza y la desigualdad`
5
.
1odo lo anterior llea a sostener que medios y parti-
dos manejan dos agendas distintas, aunque no siempre
opuestas, que hacen que la tensin est siempre presen-
te, ya que ambos se disputan un mismo pblico. Lstas
dos agendas, ademas, deben coniir con los proble-
mas propios de la debilidad institucional y, paralelamente,
con una agenda ciudadana que releja sobre todo las
preocupaciones proenientes de las altas tasas de po-
breza y desigualdad. Lstas relaciones contradictorias
hacen que la distancia y los puntos de acercamiento entre
las distintas agendas relejen los intereses particulares
de los partidos, de los medios y de los ciudadanos.
El fin del Estado populista y las
dificultades para construir una
nueva legitimidad estatal
Los nculos entre los partidos polticos y los medios
de comunicacin se desarrollan en un clima alentado
por las constantes crisis polticas en la Regin Andina,
las cuales demuestran que la puesta en practica del mo-
delo neoliberal ,basado en el Consenso de \ashington,
ha puesto in al iejo Lstado populista pero no ha per-
mitido construir una legitimidad estatal alternatia.
Durante los ltimos anos, las crisis de gobernabilidad
en la regin han sido numerosas, oscilando entre aque-
llas que han proocado el derrocamiento de gobiernos
elegidos constitucionalmente y otras que, sin haber lle-
gado a ese extremo, han mantenido y mantienen en
permanente inestabilidad a sus distintos gobiernos.
Segn Guillermo O`Donnell, el gobierno es una
parte undamental del Lstado, su cpula institucional.
Por su parte, el rgimen es una mediacin entre el Lsta-
do y la sociedad: consiste en un conjunto de institucio-
nes, reglas y practicas que regula el acceso desde la socie-
dad a las mas altas posiciones en el Lstado`
6
. Justamen-
te, si algo alla en la constitucin de los regmenes andinos
es este conjunto de instituciones, reglas y practicas, que
debera permitir el nculo, el acceso y, en ltima ins-
tancia, la representacin de la sociedad por el Lstado.
2 Ver Rey ,2002, pp. 6-22,.
3 Ver PNUD ,2004, p. 162,.
4 Ver \agner ,2004,.
5 Ver \agner ,2004,.
6 Ver O`Donnell ,2004, p. 153,.
Ll mismo O`Donnell, a propsito de la direccin
que han tenido los cambios en los Lstados de la regin,
senala que la agenda ha estado casi monopolizada por
cuestiones de naturaleza econmica ,casi siempre, ade-
mas, deinidas segn intereses de clase y sectores domi-
nantes,, as como por preocupaciones de seguridad que
esa misma agenda ha tendido a deinir de maneras pro-
picias a criminalizar la pobreza y, con ello, a acentuar el
ya hondo hiato existente entre el sector popular y el
resto de la sociedad`
. Reiterando la tesis de que el nue-

o Lstado no ha logrado conquistar una mayor legiti-
midad y garantizar la gobernabilidad democratica,
O`Donnell airma ademas que |la| distancia histrica
existente en buena parte de la regin entre el Lstado y los
diersos componentes del sector popular no ha dismi-
nuido en casi ningn pas durante las dcadas recientes`
8
.
Ln comparacin con el conjunto de Amrica Lati-
na, esta distancia histrica`, que alienta la inestabilidad
poltica y social es todaa mas aguda en la Regin
Andina, si se trata de comparar la desigualdad, la po-
breza y la indigencia entre su poblacin. Ll Graico 1
presenta la eolucin de pobreza e indigencia en los
tres bloques subregionales sudamericanos y la contras-
ta con el total latinoamericano
9
. Se puede obserar que
la regin es la que presenta mayores ndices de pobreza,
tanto en comparacin con las otras regiones del area
sudamericana como con el total latinoamericano. Los
pases del Cono Sur y la Regin Andina, por otro lado,
no han experimentado cambios signiicatios en cuan-
to a nieles de pobreza desde inicios de los anos ochen-
ta ,bordean el 25 y el 50, respectiamente,, pero los
ndices de la segunda son mas preocupantes que los del
primero, porque desde inicios de los ochenta uno de
cada dos habitantes de los pases andinos es considera-
do pobre.
Ln el caso de la indigencia, la realidad andina es an
mas dramatica: es la regin en la que el incremento de
este ndice es sustantiamente mayor en el periodo 1981-
2003, en comparacin con los casos brasileno, latino-
americano ,en el que se comprueba una ligera reduc-
cin, y el correspondiente al del Cono Sur ,incremento
moderado,. Lsta dierencia se agudiza cuando se cons-
tata que, si a inicios de los ochenta uno de cada cinco
Ver O`Donnell ,2004, pp. 18-19,.
8 Ver O`Donnell ,2004, p. 181,.
Grafico 1
Pobreza e indigencia comparadas, 1981-2003
luente: Llaboracin propia, con inormacin presentada en PNUD ,2004, p. 40,.
9 Lsta seleccin se hace, sobre todo, por cuestiones de cercana
reerencial geograica. No obstante sus dierencias nacionales, los
pases del bloque sudamericano tienen un intercambio mayor entre
s -cultural, econmico, poltico y social- que con los ciudadanos de
Centroamrica o Mxico, a pesar de que estas sociedades pueden
tener muchas similitudes con las andinas.
"
pobladores de los pases andinos ia en indigencia,

hoy el nmero es de uno de cada cuatro, en contraste
con los habitantes del Cono Sur o Brasil ,uno por cada
diez, o de Latinoamrica en su conjunto ,1.5 por cada
diez,.
Una situacin similar se obsera en relacin con los
llamados grupos ulnerables, algunos de los cuales se
han conertido durante los ltimos anos -en la Regin
Andina, precisamente- en los contingentes sociales que
desde abajo, y muchas eces sin representacin partida-
ria, han cuestionado el tipo de gobernabilidad estable-
cida. Ll Cuadro 1 ,en el que aparecen en vegrita los ca-
sos extremos y -para la comparacin- el caso latino-
americano, presenta inormacin de los pases andinos
,al ano 2002, reerida a la percepcin de la igualdad le-
gal de grupos especicos. Una primera lectura puede
producir algunas conclusiones preliminares. La situacin
de la mujer es la mejor dentro de los llamados grupos
ulnerables, sin que eso signiique que no haya an mu-
cho camino por recorrer en cuanto a la inclusin plena
de la poblacin emenina en la ida poltica. La pobla-
cin indgena, por otro lado, se siente tratada de mane-
ra mas igualitaria -si cabe el trmino- en Lcuador, el
nico pas en el que tiene una representacin poltica
relatiamente slida. De hecho, el caso ecuatoriano con-
trasta marcadamente con el latinoamericano tomado en
su conjunto. La pobreza implica en todos los casos, para
las personas que ien en esa situacin, el mayor grado
de marginacin, si es que se toma en cuenta su capaci-
dad de hacer aler sus derechos, y, en este contexto, en
Per los pobres seran los mas marginados de la Regin
Andina. linalmente, el inmigrante se siente tambin le-
jos de ser tratado de manera igualitaria, en una regin
en la que ste es un enmeno corriente y de gran in-
tensidad.
Si se intenta resumir la situacin poltica de la re-
gin, se puede constatar acilmente un panorama gene-
ral caracterizado por la inestabilidad, es cierto que no
siempre por las mismas razones y causas especicas,
pero s con un trasondo social, econmico y poltico
comn. A pesar de su necesaria actualizacin a la luz de
los sucesos del ltimo ano, el Cuadro 2 permite una
isin comparada y resumida de la situacin poltica de
los pases de la Regin Andina: se repiten situaciones
de bloqueo poltico, crisis econmica y conlictos que
causan iolaciones a los derechos humanos y al Lstado
Cuadro 1
Percepcin sobre la igualdad legal de grupos especificos, 2002: Regin Andina
y Amrica Latina
Pais/Regin Siempre o casi siempre logra hacer valer sus derechos
()
Mujer Indigena Pobre Inmigrante
Bolivia 54.8 21.2 13.9 38.5
Colombia 0.3 22.1 18.1 24.1
Lcuador 60.4 40.2 25.2 30.6
Per 61.9 16.0 11.6 55.4
Venezuela 3. 28.2 26.1 30.3
America Latina 6.0 23.1 1.8 30.8
luente: Llaboracin propia sobre la base de inormacin presentada en PNUD ,2004, p. 106,, la cual se apoya en datos del Latinobarmetro
,2002,.
Todo lo anterior lleva a sostener que medios y partidos
manejan dos agendas distintas, aunque no siempre
opuestas, que hacen que la tensin est siempre pre-
sente, ya que ambos se disputan un mismo pblico.
Estas dos agendas, adems, deben convivir con los pro-
blemas propios de la debilidad institucional y, paralela-
mente, con una agenda ciudadana que refleja sobre todo
las preocupaciones provenientes de las altas tasas de
pobreza y desigualdad.
Cuadro 2
Panorama general de las democracias andinas
luente: Llaboracin propia en base a inormacin presentada en CAJ ,2004, pp. 44-45,.
Aceptacin
del gobierno
(ponderado
anual)
Relaciones
ejecutivo-
legislativo
Derechos
humanos
Iuerzas
Armadas
Credibilidad
de partidos
politicos
Reforma
politica
Situacin de
la economia
Bolivia
G. Sanchez de
Lozada, elegido en
2002: 19. Re-
nunci y ue suce-
dido por Carlos
Mesa, 62 de
aprobacin.
Polarizacin pol-
tica.
Abusos contra
campesinos en el
Chapare y nueas
conulsiones so-
ciales con muertos
y heridos.
Relaciones nor-
males. Subordina-
cin constitucio-
nal.
Partidos han perdi-
do hegemona, su-
ren crisis de credi-
bilidad. Creciente
liderazgo poltico
indgena y de su
uerza organizada
en el parlamento.
lalta de consenso
parlamentario pa-
ra lograr reormas
importantes.
Crisis econmica
y estallido social.
Colombia
laro Uribe, ele-
gido en 2002, 0
de aprobacin.
1rabas para lograr
acuerdos entre
uerzas polticas
para impulsar una
reorma poltica.
Violencia poltica
propici iolacin
masia de los de-
rechos humanos y
del derecho inter-
nacional humani-
tario. Lscenario
sin despejes ni
mesas de dialogo.
Relaciones nor-
males. Subordina-
cin constitucio-
nal.
Reorma electoral
para ortalecer a
los partidos hist-
ricos.
Impulso guberna-
mental a la reor-
ma poltica, alta
abstencin en re-
erndum ,5,
impidi que sta
se realizara.
Lstancamiento y
altos nieles de
desempleo.
Lcuador
Lucio Gutirrez,
elegido en 2002,
asumi el poder
en enero de 2003,
62 de aproba-
cin.
Conlictos inter-
partidarios en el
Congreso, as co-
mo entre el go-
bierno y el Parla-
mento.
Abusos por parte
de las uerzas de
seguridad del Ls-
tado.
Gran poder eco-
nmico de las
uerzas armadas,
especialmente en
los sectores claes.
Lscasa aproba-
cin de los parti-
dos, ortaleci-
miento de los
liderazgos indge-
nas.
Compromiso del
nueo gobernante
con la reorma es-
tatal.
Crisis econmica
aunque sin las ten-
siones sociales de
anos anteriores.
Per
Alejandro 1oledo,
elegido en 2001,
1 de aprobacin.
lortalecimiento de
la oposicin poltica
y creciente aisla-
miento del gobier-
no.
Conulsiones socia-
les generaron iola-
ciones de derechos
humanos por parte
de miembros de las
uerzas armadas
,estado de emergen-
cia,.
Reduccin del pre-
supuesto militar
aect su operati-
idad regular.
Promulgacin de la
ley de partidos po-
lticos aunque
disensos sociales en
torno a este tema.
Reorma constitu-
cional estancada.
Crisis econmica y
expectatias rente a
orecimientos elec-
torales.
Venezuela
lugo Chaez, elegi-
do en 1998, 28 de
aprobacin.
Aislamiento del go-
bierno por grae
conlicto entre las
uerzas polticas.
Progresia prdida
de mayora en el
Congreso.
Abusos por parte
de uerzas de segu-
ridad del Lstado.
Violencia poltica y
atentados a la liber-
tad de prensa.
Auge de los milita-
res en la estructura
de poder poltico.
Bipolaridad oicia-
lismo-oposicin.
No se islumbran
mayores reormas.
Debate en torno a
reerndum reo-
catorio.
Crisis econmica y
alto niel de desem-
pleo aectan imagen
presidencial.
"
de derecho. Por otro lado, el cambio mas importante

del ltimo ano ha sido el ortalecimiento del gobierno
de lugo Chaez, luego de su ictoria en el reerndum
y de la amplia mayora de gobernaciones que su partido
logr en las elecciones de noiembre ltimo. Otras a-
riaciones que se pueden considerar releantes son el de-
bilitamiento del gobierno de Lucio Gutirrez en Lcua-
dor y la ruptura de ste con los moimientos indgenas,
as como la aun mas baja aprobacin del presidente pe-
ruano Alejandro 1oledo.
Cuadro 3
Ouines e]ercen el poder en Amrica Latina?
N
Poderes fcticos Grupos econmicos , empresarios , el sector inanciero 149 9.
Los medios de comunicacin 122 65.2
Poderes constitucionales Ljecutio 68 36.4
Legislatio 24 12.8
Judicial 16 8.5
Iuerzas de seguridad luerzas Armadas 40 21.4
Polica 5 2.
Instituciones politicas
y lideres politicos Los partidos 56 29.9
Los polticos , operadores polticos , lderes polticos 13 6.9
Iactores extraterritoriales LL.UU. , La embajada norteamericana 43 22.9
Organismos multilaterales de crdito 31 16.6
Ll actor internacional , externo 13 6.9
Lmpresas transnacionales , multinacionales 9 4.8
Ln este contexto de crisis poltica y social, es rele-
ante obserar el Cuadro 3, que sintetiza las opiniones
de los lderes consultados por el PNUD sobre quines
son -o seran- las instituciones o los grupos que ejer-
cen mas poder en Amrica Latina. Aunque constituye
una isin global de Latinoamrica, y no exclusiamen-
te de la Regin Andina, sta s permite esbozar algunas
obseraciones. La isin de los lderes es que el peso de
los poderes acticos es mucho mayor que el de los po-
deres ormales ,constitucionales y polticos,. Ademas,
ale la pena obserar el escaso peso que se le atribuye al
Parlamento.
Surgira, entonces, una pregunta clae que sintetiza-
ra la relacin entre los medios y el sistema poltico: ,Se
puede airmar que los medios de comunicacin son un
gran poder actico y que, ademas, han tenido un papel
decisio en las crisis de gobernabilidad, tal como lo air-
man -o sugieren- los principales lderes de la regin \
tal interrogante es alida realizarla porque en el estudio
del PNUD, basado en la consulta a los reeridos lderes
,er Cuadro 3,, se obsera que algunos lderes consul-
tados identiican tres riesgos principales que podran
amenazar el buen uncionamiento del orden democra-
luente: 1omado de PNUD ,2004, p. 161,. Ln sta y en las posteriores menciones a la opinin de los lderes latinoamericanos, debe tomarse en
cuenta que esta inormacin se basa en consultas realizadas por el PNUD a 231 personalidades de la regin ,la mitad de ellas son polticos,, para
la elaboracin del citado inorme. Para el caso de la pregunta ,Quines ejercen mas poder en Amrica Latina`, se permitieron respuestas
mltiples, por lo que la suma de porcentajes no totaliza 100.
Lo dicho hasta el momento no significa negar la exis-
tencia de medios de comunicacin de muy dudosa vo-
cacin democrtica, ni el desmedido afn por la denun-
cia y el escndalo de muchos, ni la simple gritonera de
otros; pero es una indudable exageracin adjudicarles
una responsabilidad principal en la inestabilidad polti-
ca del sistema o en el bajsimo reconocimiento y credi-
bilidad que tienen los partidos polticos.
"
tico`
10
. Lstas tres amenazas son la multiplicidad de gru-
pos de intereses, en especial empresariales ,que un-
cionan como poderosos obbie.,, el narcotraico, y los
medios de comunicacin`
1
. Sin embargo, una rapida
reisin de las principales crisis polticas suscitadas du-
rante los ltimos anos en la Regin Andina indicara
que tal aseeracin no se ajusta a la realidad. La cada de
Gonzalo Sanchez de Lozada ,Boliia, 2002,, los cam-
bios sucesios de gobierno en Lcuador ,Bucaram, 199,
y Mahuad, 2000, e incluso la uga de Alberto lujimori
,Per, 2000, no tuieron a los medios de comunicacin
como sus protagonistas principales.
Ln Per, Alberto lujimori no termina abruptamen-
te su gobierno debido a la denuncia sobre la descarada
y masia alsiicacin de irmas para inscribir a su parti-
do, dada a conocer por el diario Covercio de Lima
,ebrero-marzo, 2000,, sino por un ideo endido a un
poltico desde los propios sericios de inteligencia y di-
undido slo por un canal de cable ,septiembre de 2000,.
Ll caso de Venezuela, con el conocido enrentamiento
entre el presidente lugo Chaez y un importante sec-
tor de los grandes medios de comunicacin, s tiene cier-
tas peculiaridades que podran ajustarse a esa airma-
cin. Pero, a pesar de la espinosa conrontacin, sta
no ha deenido en el derrocamiento del primer manda-
tario enezolano. Por el contrario, los recientes resulta-
dos en el reerndum y en las ltimas elecciones
estaduales indican, justamente, una tendencia inersa:
la consolidacin del presidente enezolano.
Lo dicho hasta el momento no signiica negar la
existencia de medios de comunicacin de muy dudosa
ocacin democratica, ni el desmedido aan por la de-
nuncia y el escandalo de muchos, ni la simple gritonera
de otros, pero es una indudable exageracin adjudicar-
les una responsabilidad principal en la inestabilidad po-
ltica del sistema o en el bajsimo reconocimiento y cre-
dibilidad que tienen los partidos polticos. Se puede air-
mar que la mayor presencia e inluencia de los medios
tiene, en la mayora de pases, una relacin estrecha con
la debilidad de las instituciones polticas, incluyendo la
de los partidos polticos. Una clara muestra de esta de-
bilidad institucional la representa el caso peruano. Ln
marzo de 2004, una encuesta del Grupo de Opinin
Pblica de la Uniersidad de Lima incluy una pregun-
ta sobre conianza en las instituciones ,er Cuadro 4,.
Al respecto, saltan a la ista dos datos releantes ,y
preocupantes,: slo 0.2 cona en los partidos, en con-
traste con el 9. que tienen los medios ,tambin bajo,,
causa mas alerta, sin embargo, que 24.4 de los
encuestados no cone en ninguna institucin.
La representacin y las agendas
de los medios y de los partidos
Ll politlogo peruano Martn 1anaka acierta cuando
airma que |la| explicacin de los enmenos polticos
hay que encontrarla en la poltica misma, y cmo los
actores polticos deinen el tipo de impacto que reciben
de otras eseras sociales. Ln particular, la manera en que
se organizan los partidos es crucial para entender los
dierentes caminos que siguen los pases. La compleji-
dad de la situacin de los tres pases |Colombia, Per y
10 Ver PNUD ,2004, p. 161,.
11 Ver PNUD ,2004, p. 161,.
A diferencia de hace slo unas dcadas, la ciudadana
se informa y, sobre todo, se forma una opinin princi-
palmente a travs de los medios, y no mediante las po-
siciones oficiales de los partidos o los discursos y las
intervenciones de los dirigentes polticos.
luente: Uniersidad de Lima - Grupo de Opinin Pblica, marzo de
2004.
Cuadro 4
Per: confianza en instituciones, 2004
Institucin Confianza ()
Iglesia 23.2
Uniersidades 18.8
Deensora del Pueblo 11.1
Medios 9.
Sindicatos 2.2
Congreso 1.9
luerzas Armadas 1.2
Gremios empresariales 1.2
Municipalidades 1.2
Partidos 0.2
Ninguna 24.4
No sabe 4.8
Venezuela|, la relatia autonomizacin de las distintas
eseras sociales y la consiguiente complejidad de la es-
era poltica, hace necesario centrar el analisis de la de-
mocracia en su dimensin poltica`
12
.
Sobre a representacn
La prolongada crisis de los partidos en la regin es, en
gran medida, una expresin de la propia crisis del Lsta-
do y de las diicultades para construir nueas institucio-
nes polticas que obtengan una amplia legitimidad y re-
conocimiento sociales. La alta de credibilidad y legiti-
midad de las instituciones y de los partidos polticos
resultan eidentes cuando se obseran las opiniones
recogidas entre los ciudadanos de la Regin Andina:
en cuenta la ltima eleccin de gobernadores ,noiem-
bre, 2004,.
Cabe agregar que las nueas y numerosas agrupa-
ciones polticas surgidas en la regin como producto de
la crisis de los llamados partidos tradicionales han re-
sultado -salo, tambin, muy contadas excepciones- ra-
giles, estrictamente electorales y de un exagerado
pragmatismo. Se debe tambin reconocer que los me-
dios de comunicacin han disminuido su credibilidad
en distintos pases de la regin. A modo de muestra, el
Graico 3 permite obserar esa tendencia. Lntre 1996 y
2004, la teleisin ha descendido su credibilidad de 50
a 38, mientras que en el caso de los partidos la cada
es slo de 20 a 18.
Pero, a pesar de su descenso, la teleisin sigue ob-
teniendo nieles de credibilidad mayores que la de los
partidos polticos. Ademas, los medios en general, en-
tre los que la teleisin tiene mayor impacto, consiguen
crecientes entajas en la disputa por inormar, ordenar
y orientar ,representar`, a la opinin pblica, debido
sobre todo a la crisis de las instituciones polticas ,y al
consiguiente aco institucional, y a la reolucin tec-
nolgica en las comunicaciones.
Los medios que se dedican a inormar sobre el am-
bito poltico estan interesados en inluir en las decisio-
nes polticas, en crear corrientes de opinin a aor o en
contra de una determinada posicin. Incluso, pueden
estar tentados ,y a eces lo hacen, de manipular o al-
Recuadro J. Iragilidades de la preferencia por la
democracia frente a otros sistemas de gobierno en
America Latina, 2002
40 cree que puede haber democracia sin partidos
38.2 cree que puede haber democracia sin un Congre-
so Nacional
37.2 esta de acuerdo con que el presidente controle los
medios de comunicacin.
luente: Llaboracin propia sobre la base de inormacin presentada
en Latinobarmetro ,2002,.
Cuadro 5
Percepciones sobre razones de
incumplimiento de promesas electorales
por gobernantes en Amrica Latina, 2002
Cumplimiento de promesas Personas ()
Los gobernantes cumplen con sus
promesas electorales 2.3
No cumplen porque ignoran lo
complicado que son los problemas 10.3
No cumplen porque aparecen otros
problemas mas urgentes 9.5
No cumplen porque el sistema no
los deja cumplir 11.6
No cumplen porque mienten para
ganar las elecciones 64.6
luente: PNUD ,2004, p. 49,.
12 Ver 1anaka ,2002, p. 84,.
13 Se toma Venezuela slo a modo de ejemplo. Ln este pas, antes de la
llegada de lugo Chaez, hubo un sistema de partidos estable y con-
solidado que entr en grae crisis. Debe agregarse que en Venezuela
se instal una gran polarizacin poltica con especial intransigencia
entre la oposicin y el oicialismo. Sin embargo, en otros pases de la
regin se pueden encontrar crisis semejantes de los sistemas de par-
tidos y de los llamados partidos tradicionales, como en Per durante
la dcada de los noenta.
Mas an, resulta signiicatio que las razones que la
poblacin encuentra para desconiar de sus gobernan-
tes tienen directa relacin con el comportamiento per-
sonal de los polticos y de los partidos polticos ,Ver
Cuadro 5,.
Lsta situacin se reela especialmente dramatica si
se obsera el ertiginoso descenso, salo contadas ex-
cepciones, de la conocatoria de los llamados partidos
histricos ,o tradicionales, en pases como Venezuela,
Colombia y Per. Ln el Graico 2 se puede apreciar la
reerida eolucin en el caso de Venezuela
13
, sin tomar
sear la inormacin, pero no es su propsito gestionar
directamente las decisiones del Lstado. Ll nculo con
la poltica es, por lo tanto, el de producir y diundir no-
ticias. Mas que brindar inormacin en general, su tra-
bajo principal es crear noticias. La gran responsabilidad
de los medios es, por lo tanto, inormar noticiosamente`
bien, tengan stos las prioridades que tengan o bien
decidan sobre la agenda que consideren mas conenien-
te. Las interrogantes lgicas en torno a los medios de
comunicacin, en este contexto, seran: ,a partir de qu
Grafico 2
Venezuela: nmero de gobernadores de las principales fuerzas politicas, 1989-2000
Grafico 3
Confianza en la televisin y los partidos, 1996-2004
luente: Latinobarmetro ,2004, p. 34,.
luente: Llaboracin propia sobre la base de inormacin presentada en 1anaka ,2002, p. 39,. Siglas: AD ,Accin Democratica,, COPLI ,Comit
de Organizacin Poltica Llectoral Independiente,, MAS ,Moimiento al Socialismo,, MVR ,Moimiento Quinta Repblica,.
"
deciden, ,a quines representan y, sobre todo, ,a qu

intereses representan
Sin duda hay medios que hacen esta labor de mane-
ra correcta, de acuerdo con sus propios puntos de ista,
y otros que hacen uso de mtodos inadecuados, sin res-
petar los criterios basicos y clasicos del periodismo. Ll
descenso de la credibilidad de la teleisin en el conjunto
de la regin puede estar, probablemente, relejando la
opinin crtica de determinados sectores ciudadanos en
relacin con la calidad y la coniabilidad de la inorma-
cin que se propala a tras de ese medio inormatio.
Los medios han suscitado un creciente debate no
slo entre los polticos, sino tambin entre intelectuales
de diersas disciplinas. Lxisten aquellos que en a los
medios como una especie de poder depredador de la
poltica y, sobre todo, al que dicilmente la ciudadana
controlara. Para Ignacio Ramonet: Preocupados sobre
todo por la preseracin de su gigantismo, que los obli-
ga a cortejar a los otros poderes, estos grandes grupos
ya no se proponen, como objetio cico, ser un cuarto
poder` ni denunciar los abusos contra el derecho ni co-
rregir las disunciones de la democracia para pulir y per-
eccionar el sistema poltico. 1ampoco desean ya erigir-
se en cuarto poder` y, menos an, actuar como un
contrapoder`
14
. De alguna manera, se puede colegir que
para Ramonet los medios no se reducen a ser creadores
de noticias ,malas, buenas o regulares,, sino que gracias
a su inluencia en la opinin pblica, debido a su cre-
ciente omnipresencia, terminan por condicionar la or-
ma y el contenido del quehacer poltico.
A su turno, Michael lardt y Antonio Negri obser-
an que desde hace mucho tiempo los medios han lle-
gado a representar la oz y hasta la conciencia del pue-
blo en oposicin al poder de los Lstados y a los intere-
ses priados del capital. Se los juzga como un instru-
mento de reno y equilibrio respecto de la accin gu-
bernamental, que orece una isin objetia e indepen-
diente de todo aquello que el pueblo quiere o necesita
saber`. Sin embargo, contrasta esta airmacin con el
hecho de que hace tiempo que se ha hecho eidente
que, en realidad, los medios con recuencia no son pre-
cisamente independientes, por un lado, del capital y, por
el otro, de los Lstados`
15
.
De otro lado, estan quienes en en los medios una
oportunidad, a pesar de todos los graes riesgos que
representan en aras de construir una opinin pblica
adecuadamente inormada. Ll socilogo brasileno Can-
dido Grzybowski tiene, por ejemplo, una mirada distin-
ta y considera que |h|oy, los medios de comunicacin
de masas son la instancia primordial de construccin
de la agenda pblica y de sus prioridades. No son ins-
tancias mediadoras de la representacin poltica ni re-
suelen cuestiones, pero crean un ambiente aorable o
desaorable para su planteo y abordaje`. Resalta
Grzybowski que algunas campanas como la de la Ac-
cin de la Ciudadana Contra el lambre, la Miseria y
por la Vida, que se lle a cabo en Brasil entre 1993-
1996 y que transorm la cuestin del hambre en tema
de la agenda poltica, tuieron una incidencia clae en la
conquista de espacios en los medios`. Ll brasileno con-
cluye airmando que estamos ante un dato poltico un-
damental para la democracia. La lucha por el derecho a
la inormacin y a la libertad, entre los mas elementales
de la democracia, tiene en la comunicacin de masas un
actor estratgico`
16
.
Por su parte, el peruano Raael Roncagliolo obser-
a, en una perspectia semejante a la de Grzybowski,
que la historia del progreso es a la ez historia de la
dominacin e historia de la liberacin, de la domestica-
cin y de la subersin. Nuestros caminos primero, y
luego nuestras as rreas y telonos ueron construi-
dos e instalados para asegurar la dominacin espanola,
britanica o norteamericana`. Destaca luego que hubo
en la historia moimientos populares que quisieron des-
truir los errocarriles ,Gran Bretana, u otras maniesta-
ciones de la dominacin y del progreso ,de ambos a la
ez,. Pero tambin quienes, tomando el toro por las as-
tas ,...,, utilizaron esos caminos y telonos y compu-
tadoras para que ellos transiten transormaciones so-
ciales y moimientos democraticos`
1
.
14 Ver Ramonet ,s,,.
15 Ver lardt y Negri ,2002, pp. 28-288,.
16 Ver Grzybowski ,2004, pp. 61-62,.
1 Ver Roncagliolo ,2003, p. 8,.
Los medios en general, entre los que la televisin tiene
mayor impacto, consiguen crecientes ventajas en la dis-
puta por informar, ordenar y orientar a la opinin pbli-
ca, debido sobre todo a la crisis de las instituciones
polticas y al consiguiente vaco institucional y a la
revolucin tecnolgica en las comunicaciones.
Sin duda, es un debate abierto, pero considerar que
los medios de comunicacin tienen la uerza necesaria
para hacer y deshacer en la poltica resulta exagerado.
No slo ha descendido la credibilidad del medio de
mayor consumo -la teleisin-, sino que existen ejem-
plos de que los medios en la Regin Andina, a pesar de
su poder, no logran condicionar y subordinar mecani-
camente la opinin poltica de la poblacin. Ls el caso
de Per en 1990 ,con la derrota de Mario Vargas Llosa
y el triuno de Alberto lujimori,, o de la Venezuela del
presidente lugo Chaez, o recientemente, tambin, es
el caso del reerndum promoido por el presidente
laro Uribe en Colombia. Se puede constatar, pues,
una uerte tensin entre los medios y la poltica, incluso
una gran inluencia, pero dicilmente se puede consi-
derar la existencia de una relacin de causa y eecto en-
tre la opinin poltica de los medios y los puntos de
ista de los ciudadanos.
Quiza, mas alla de la poltica, en el ambito estricta-
mente cultural los medios tengan una inluencia ma-
yor que en el poltico. Obsrese, sino, la inluencia o
la preponderancia del espectaculo, del deporte, de las
telenoelas, la diusin de los neologismos, la igencia
de las racturas sociales como el racismo, el mayor peso
de los productos transnacionales, etc. Se esta pues ante
una gran industria cultural y mediatica, en crecimiento
y en proceso de concentracin progresia de la pro-
piedad. A modo de sntesis se podra decir, con Ger-
man Rey, que |m|ientras que los polticos pierden
aceptacin, los medios de comunicacin suelen apa-
recer en las encuestas de credibilidad y conianza en
los primeros puestos, mientras las practicas persuasi-
as de la poltica se desgastan, desgastandose as una
de las unciones mas undamentales y primeras de la
poltica ,la gente no le cree a los polticos ni a sus pro-
mesas,, los medios resaltan, puntualizan, esconden o
ponen a debatir a la sociedad sobre determinados te-
mas`. Concluye Rey indicando que si la poltica ya
no conoca ni cohesiona, la comunicacin une e iden-
tiica, as estos lazos sean ugaces, proisionales y des-
institucionalizados`
18
. \ se debe agregar, con Jess
Martn Barbero -citado por Rey en el texto en men-
cin-, que: |l|a comunicacin y la cultura constitu-
yen hoy un campo primordial de batalla poltica: el
estratgico escenario que le exige a la poltica densiicar
su dimensin simblica, su capacidad de conocar y
construir ciudadanos, para enrentar la erosin que su-
re el orden colectio. Que es lo que no puede hacer el
mercado por mas eicaz que sea su simulacro`
19
. Ln tal
sentido, los partidos tendran que comprender mejor
los cambios en las sociedades contemporaneas, propo-
ner nueos proyectos de sociedad y promoer debates
pblicos`
20
.
Las dferentes agendas
La especiicidad de la agenda de los medios de comuni-
cacin responde a su aan de producir, diundir y en-
der inormacin. Sin duda, como se ha dicho, el eecto
de tal desempeno es la obtencin de una creciente pre-
sencia en la opinin pblica ,y de paso, por supuesto,
en las entas o en la audiencia, es decir, en el mercado,.
1ericamente, la agenda poltica intenta responder a los
problemas principales del Lstado. Los parlamentos, por
ejemplo, deinen sus agendas legislatias, los gabinetes
presentan sus planes de gobierno, e incluso existen pac-
tos polticos y sociales en los que se acuerda un orden
de prioridades de polticas de Lstado de mediano y lar-
go plazo. Sin embargo, por lo general la agenda real de
los polticos no esta condicionada por esta agenda or-
mal. Lxiste una agenda ormalmente acordada y otra
que se ejecuta de manera cotidiana, la cual esta tenida
de objetios de muy corto plazo: las peleas
intrapartidarias, las denuncias entre uno y otro poltico,
las campanas por derribar o sostener a un ministro o un
gobierno.
Se puede airmar, ciertamente, que los medios de
comunicacin alientan esta agenda cotidiana -menuda,
coyuntural- de los polticos, y no la ormal, aquella que
igura en los programas de gobierno o en los acuerdos
multipartidarios y de las uerzas sociales. Los medios
18 Ver Rey ,2004, p. 10,.
19 Ver Rey ,2004, p. 10,.
20 Ver PNUD ,2004, p.28,.
"
El descenso de la credibilidad de la televisin en el con-

junto de la regin puede estar, probablemente, reflejan-
do la opinin crtica de determinados sectores ciudada-
nos en relacin con la calidad y la confiabilidad de la
informacin que se propala a travs de ese medio infor-
mativo.
consideran, la mayor parte de eces, que en esta agenda
poltica de la ida cotidiana` estan las noticias, y que
ah deben penetrar ellos. Pero en este ambito, los me-
dios no estan solos: estan acompanados por los pro-
pios polticos. De otro modo no sera posible entender
que sus idas priadas estn ocupando ahora mas pagi-
nas y mas tiempo en los medios que sus planteamientos
o los de sus partidos, acorde con una ausencia de con-
tenidos |que| no se debe solamente a las deiciencias de
la representacin periodstica como a una poltica a-
ciada de sentido, y lo que es peor, a una comunicacin
despojada de signiicacin`, como bien apunta German
Rey
21
.
Una demostracin parcial de este aciamiento lo
podemos encontrar en la agenda mediatica de los prin-
cipales medios peruanos, presentado en el Cuadro 6.
Ln l, se obsera la alta cobertura que se le proporciona
a los temas policial,accidentes` ,en algunos casos mas
de un tercio del total, y a los de arandula,deporte`, y
el poco espacio que se le proporciona a las noticias de
economa,problematica social` ,en promedio 12,. Si
a eso se agrega el hecho de que algunas noticias polti-
cas` tienen un tinte tenido de espectacularidad, el pa-
norama es poco alentador.
Las prioridades de la agenda ciudadana, por su par-
te, son distintas a las de los polticos y a las de los me-
dios. Los ciudadanos de los pases andinos, en su mayo-
ra, estan angustiados por asuntos ligados al empleo y
los salarios, a los sericios de salud y educacin, y a la
seguridad. \ as como en los medios esta agenda tiene
una presencia slo limitada, segmentada, intermitente
o distorsionada, tambin se e relegada cuando se ob-
seran las prioridades reales de los partidos polticos,
las que se dejan er en las actiidades diarias, mas alla
de discursos o programas escritos. Ll caso latinoameri-
cano global, presentado en el Graico 4, muestra por
ejemplo que los problemas de empleo y los casos de
pobreza, desigualdad e ingresos insuicientes ocupan,
juntos, mas del 60 de las preocupaciones ciudadanas.
Sin embargo, los ciudadanos consumen mas medios
,sobre todo teleisin y radio, que discursos o propues-
tas polticas. Se acercan preerentemente a los medios
porque en ellos encuentran la inormacin instantanea,
la unidad simblica en torno a uno u otro tema de inte-
rs mediatico, el espectaculo, la teatralizacin de la diu-
sin, y un cierto deelamiento de los ambitos descono-
cidos del poder. Ln este contexto, cabe airmar que,
mas que con los polticos, los medios haran bien en
reconocer la importancia de sus responsabilidades para
con los ciudadanos. Ll derecho a la libertad de prensa
debera estar indisolublemente inculado con el dere-
cho a la inormacin. Ls un gran desao para los me-
dios desarrollar la capacidad, la habilidad y, sobre todo,
el inters necesarios para conertir en noticia aspectos
importantes que aectan la ida de gruesos sectores de
la poblacin. Ln Per, por ejemplo, una inestigacin
de la Konrad Adenauer y el Instituto Prensa y Sociedad
,IP\S, dej traslucir los asuntos de importancia nacio-
nal y regional sobre los cuales los medios no inorman
,er Recuadro 2,.
Cuadro 6
Per: agenda de algunos medios de cobertura nacional, abril-]unio de 2004
{en porcenta]es}
Ll Comercio RPP 90 Segundos America Noticias 24 Horas
(diario) (radio) (TV) (TV) (TV)
Poltica 2 3 35 32 40
Policial , Accidentes 16 23 38 28 2
Lconoma , Problematica Social 12 14 12 9 10
Deportes , larandula 26 16 3 22 16
Cultura , Iglesia , lamilia 19 11 11 10
luente: Llaboracin propia sobre base de inormacin proporcionada por Calandria, disponible en: http:,,www.calandria.org.pe,
centro_inestigacion,bol_temometro,boletin_2004_02,agenda_medios_a.html.
21 Ver Rey ,2004, p. 12,.
Recuadro 2. Algunos temas que no son noticia para los medios capitalinos
Ll drama de pobladores ashaninkas de las cuencas de los ros Lne y 1ambo, producto del rebrote del narcotraico, los
remanentes de Sendero y la extrema pobreza.
La crisis de la educacin en Junn, donde el 65 de los escolares de secundaria no tienen capacidad de comprensin de
lectura ni de articular un razonamiento matematico lgico elemental.
Que en luancaelica se esta gestando un malestar entre la poblacin por la priatizacin del complejo hidro-energtico
de Colcabamba, 1ayacaja, que genera el 40 de la energa elctrica que consume el pas, lo que podra desencadenar una
ola de iolencia en esa parte del Per.
Que de acuerdo a la inormacin de la direccin del hospital de \unguyo, el 90 de los menores de 5 anos se encuentra
con parasitosis intestinal debido al consumo de agua contaminada proeniente de la baha de Puno.
Que mas de 300 comunidades campesinas de Puno son aectadas por los relaes mineros y la contaminacin del medio
ambiente por la minera Aruntani, en el sur y en la zona norte en la minera San Raael.
Que en el distrito de luarmaca, en la sierra de Piura, la poblacin ie en condiciones de pobreza extrema y que la
desatencin del Lstado es total.
Que el niel de contaminacin del ro Chira es preocupante y que las poblaciones estan siendo aectadas por esta agua
contaminadas.
Que tras 14 das de paralizacin, las proincias cajamarquinas de Chota, Bambamarca y Santa Cruz lograron que el
gobierno peruano y la empresa priada Llectronorte S.A. se comprometan a ejecutar el proyecto de interconectado con la
red nacional.
Las atales consecuencias que traera la explotacin del cerro Quillish por la minera \anacocha.
Que la delincuencia comn en luacho, luaral y Barranca se ha incrementado notablemente.
Que los campesinos de las zonas de Cajatambo y Cochaspaca ien en extrema pobreza, desatendidos totalmente por el
Lstado.
luente: 1omado de Uceda ,2004,.
Grafico 4
La agenda ciudadana: principales problemas, promedio para Amrica Latina, 2002
luente: PNUD ,2004, p. 193,.
"
Ln el caso peruano, el ejemplo mas dramatico ue el

de Ilae. No slo los partidos polticos nacionales no
estaban presentes, sino que los medios de comunica-
cin tampoco inormaron -salo el diario La Repbli-
ca, una semana antes-, de un amotinamiento aymara
que tena cuatro meses de duracin, el cual culmin con
el linchamiento del alcalde. Sin embargo, |e|l hecho de
la exclusin mediatica de los pobres` no es exclusio
del Per. Un estudio encargado por la Organizacin de
las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimenta-
cin ,lAO, -enero 2002- sobre el inters de los me-
dios de comunicacin occidentales por los temas in-
culados al desarrollo o a la pobreza concluy que alre-
dedor de la mitad de los medios estudiados -54 peri-
dicos releantes de 11 pases- dedicaron menos de 0.5
por ciento` del total de sus inormaciones a estos temas.
Ademas, que cuando se reieren a estos temas, la mayo-
ra no aborda en proundidad cuestiones como el ham-
bre y la pobreza en el mundo, ni analiza las causas de
los problemas, normalmente se limita a reerirse a een-
tos concretos como una conerencia, una campana de
solidaridad o el desborde de la situacin: una o muchas
muertes`
22
.
Los cambios en los propios
medios, sobre todo en la
concentracin de la propiedad y
del mercado
Las modiicaciones en los medios son diersas y abar-
can areas mltiples del quehacer periodstico y de su
relacin con la poltica, la sociedad y el mercado.
La nueva y compeja reacn de os
medos y a potca
Las instituciones polticas y los partidos han orjado en
s grandes modiicaciones. Los cambios en los medios,
en el ambito mundial y tambin en la Regin Andina,
son proundos y responden, en buena parte, a una po-
derosa tensin entre la independencia de los medios y
las exigencias del mercado: se han modiicado los tipos
de empresas y se han constituido grandes grupos de
propiedad, las empresas amiliares estan casi todas en
crisis, ha decado la importancia de la prensa escrita y
crecido la inluencia de la teleisin, la produccin de
los textos se ha simpliicado y las redacciones han cam-
biado su dinamica. Como ancdota de los cambios cabe
mencionar, por ejemplo, que los columnistas pueden
darse el lujo, desde hace tiempo, de no conocer siquiera
el ambiente de la redaccin en la que se produce el pe-
ridico en el que escriben.
Durante las ltimas dcadas, |e|l panorama
mediatico se pobl de otros medios -basicamente la
radio, la teleisin e internet- que aumentaron de in-
mediato la oerta inormatia, en el pasado concentra-
da en los peridicos. La teleisin impuso otras reglas
que presionaron a la prensa escrita: inmediatamente,
rapidez de reaccin, transmisin de inormacin en di-
recto, colonizacin de ranjas horarias, combinacin
entre inormacin y entretenimiento`
23
. Algunos inte-
lectuales, como Pierre Bordieu, atribuyen a los medios
,en especial a la teleisin, una alta responsabilidad en
el aciamiento poltico. Los sucesos ,..., tienen el eec-
to de crear un aco poltico, de despolitizar o de redu-
cir la ida del mundo a la ancdota o al cotilleo ,que
puede ser nacional o planetario, con la ida de las estre-
llas o de las amilias reales, al ijar y mantener la aten-
cin en unos acontecimientos carentes de consecuen-
cias polticas, que se dramatizan para etraer a ecciv er
tivevte o para transormarlos en robeva. ae .ocieaaa`
24
.
Algo mas importante an en relacin con la polti-
ca: su peso ha disminuido en los medios. Ll nmero de
paginas en diarios y reistas se ha reducido y los pro-
gramas polticos en la teleisin y las radios son cada
ez menores. La tendencia al magazn o a mostrar el
lado magazinesco de la poltica se ha consolidado. Los
partidos polticos, como organizaciones, tienen menos
22 Magaby Villalobos, documento elaborado para el proyecto Ayuda
en Accin. Presentado en Ayacucho ,Per,, 2004.
23 Ver Rey ,2004, p. 13,.
24 Ver Bordieu ,1996, p. 3,.
Otro cambio importante, ms cerca precisamente de la
relacin con los poderes econmicos, es la creciente
concentracin monoplica u oligoplica de la propie-
dad. Esta concentracin, adems, cruza fronteras como
cualquier otro capital. En la Regin Andina, dos de los
grupos econmicos ms importantes -Cisneros y Santo
Domingo- poseen propiedades ligadas a los medios en
ms de un pas.
acogida que los polticos como indiiduos. Pero ,es sim-
plemente que los medios embalan, empaquetan, de un
nueo modo la poltica, o ,es que el caracter de la po-
ltica, su contenido, su uerza simblica, su italidad y
su cohesin se han modiicado sustancialmente ,Lsta
sucediendo, como lo airma German Rey, que las rela-
ciones entre periodismo y poltica han cambiado, no
slo porque el periodismo busca otras distancias rente
al poder, sino porque el sentido de la poltica se ha mo-
diicado dentro de la propia sociedad`
25
La tendencia es, precisamente, la senalada: se han

modiicado sustancialmente las relaciones o la compo-
sicin en, y entre, la sociedad, las instituciones polticas,
el nueo peso de la economa mundial, el papel de las
comunicaciones y de las representaciones simblicas de
las personas y de los pases. Las comunicaciones, y los
medios en particular, han tenido indudablemente un gran
impacto en la creacin del nueo escenario del queha-
cer poltico, sin que por ello pueda airmarse que haya
desaparecido la especiicidad de la poltica.
La tendenca a a concentracn de a
propedad de os medos
Otro cambio importante, mas cerca precisamente de la
relacin con los poderes econmicos, es la creciente
concentracin monoplica u oligoplica de la propie-
dad. Lsta concentracin, ademas, cruza ronteras como
cualquier otro capital. Ln la Regin Andina, dos de los
grupos econmicos mas importantes ,Cisneros y Santo
Domingo, poseen propiedades ligadas a los medios en
mas de un pas. Ls preisible que esta caracterstica cree
tensiones entre la independencia inormatia de los
medios y las exigencias del mercado, acentuadas por la
ragilidad de las instituciones en la regin. Lsta renoa-
da incursin del poder corporatio en los medios, a es-
cala mas global, hace que el premio Prncipe de Asturias
2003, el periodista polaco Ryszard Kapuscinski sosten-
ga que ,..., la noticia se conirti en un buen negocio,
,..., el descubrimiento del enorme alor econmico de
la noticia se debe a la llegada del gran capital a los me-
dios de comunicacin, ,..., de repente se adirti que la
noticia era negocio, que permita ganar dinero pronto y
en grandes cantidades. Lllo cambi totalmente nuestro
ambiente de trabajo`
26
.
25 Ver Rey ,2004, p. 12,.
26 Ver Kapuscinski ,2004,.
Lsta airmacin de Kapuscinski coincide con la cre-
ciente y agresia tendencia a la concentracin de la pro-
piedad de los medios a niel mundial y en la regin:
Una de las dimensiones que mas ha inluido en el pe-
riodismo es la econmica, que puede obserarse desde
diersas perspectias: los sistemas de propiedad, la na-
turaleza de las alianzas, los nculos con las nueas tec-
nologas, la insercin en un paisaje globalizado y
transnacionalizado, la transormacin de los medios en
empresas y grupos corporatios, y la incidencia de las
oscilaciones de la macroeconoma, junto al impacto de
la recesin en el sostenimiento econmico de los me-
dios`
2
. Lstas consideraciones generales pueden
constatarse en el tipo de concentracin del mercado y
de la propiedad en la Regin Andina, sobre todo en
algunos de sus pases. Ln Boliia, por ejemplo ,er Gra-
ico 5,, la propiedad de los cuatro primeros diarios es
de 0, mientras los otros 11 slo tienen el 30, es
decir, un cuarto del total de los medios posee cerca de
tres cuartos del mercado.
2 Ver Rey ,2004, p. 13,.
Grafico 5
Propiedad de los diarios bolivianos, 2000
luente: Mastrini y Becerra ,2004,.
Por otro lado, los ingresos por publicidad, el princi-
pal capital de los medios de comunicacin, tambin
presenta una tendencia a la concentracin. Ll caso pe-
ruano, por ejemplo, presentado en el Graico 6, es ilus-
tratio. Indica que el diario Ll Comercio tiene cerca
de la mitad de la inersin publicitaria ,4,. Si a esta
cira le agregamos lo correspondiente a los diarios
Per.21 ,3, y Ll 1rome ,6, -ambos propiedad del
Grupo Ll Comercio- el nmero llega a 56. Ll segun-
do grupo importante es la Lmpresa Periodstica Nacio-
nal ,LPLNSA,: los tres diarios de su propiedad alcan-
zan el 12 de la inersin publicitaria. Ll diario La Re-
pblica alcanza el 8, Lxpreso y el diario de pro-
piedad estatal Ll Peruano 9. As, estos cinco grupos
juntos obtienen, en total, el 92 de la inersin.
La inormacin proporcionada por un estudio del
IP\S en torno a la concentracin de la propiedad en la
regin, permite reconocer que los medios de comuni-
cacin orman parte de una poderosa y loreciente in-
dustria cultural. Los grupos empresariales mediaticos
incluyen dentro de sus propiedades muchas eces ne-
gocios no inculados directamente a los medios, muy
distintos entre s, como equipos de tbol o companas
de seguro. Ll caso colombiano, presentado en el Cua-
dro , por ejemplo, indica que los dos grupos mediaticos
mas importantes, Caracol y RCN, combinan entre sus
inersiones negocios directamente ligados a medios con
otros no ligados ormalmente pero de gran repercusin
en la ciudadana. Caracol, ademas de negocios en teleo-
na e internet, posee inersiones en companas de segu-
ros ,Colseguros,, aiacin ,Aianca, y hasta produccin
de metales ,Aluminios Reynolds,. Las inersiones de
RCN, por su parte, incluyen un popular y tradicional equi-
po de tbol, el Atltico Nacional de Medelln, en una
regin donde el tbol es un gran enmeno de masas.
La misma tendencia a la creacin de grupos mul-
timediales con presencia en reistas, peridicos locales
y regionales, teleisin en sus diersas modalidades
,abierta, de cable, D1l, internet y radio, e incluso otras
industrias culturales se encuentra tambin en Venezue-
la, tal como se presenta en el Cuadro 8. La propiedad
del grupo Cisneros, con origen comunicacional, es mas
diersa que la de CAN1V. Ln Venezuela, el nico pas
sudamericano donde el bisbol alcanza gran populari-
dad, el grupo Cisneros tiene inersiones en un equipo
de esa disciplina deportia: los Leones de Caracas. La
inersin de CAN1V, en cambio, esta mas centrada en
teleona, destacando entre sus propiedades conexas la
gua telenica Caeguas.
Como es lgico anticipar, |e|sta reconiguracin de
los medios trajo una serie de consecuencias sobre el
sentido del periodismo y sobre su propia practica. Pron-
to, se experimentaron tensiones entre los intereses co-
merciales y la independencia inormatia: las decisiones
gerenciales inluyeron directamente en el tipo de perio-
dismo, el diseno del producto inal, las exigencias a los
periodistas y la naturaleza del oicio periodstico`
28
.
Ll ambito de los espacios de mercado para los me-
dios locales o estrictamente nacionales -incluso para
algunos poderosos diarios o capitales nacionales- no
ha desaparecido, pero s se ha reducido ante el alto gra-
do de iniciatia de los conglomerados. Ln un primer
esuerzo por medir la concentracin de la propiedad de
medios e industrias culturales en Latinoamrica, Gui-
llermo Mastrini y Martn Becerra realizaron una inesti-
gacin encargada por el IP\S, cuyos objetios ueron:
1, estudiar la estructura del mercado de las industrias
culturales y las telecomunicaciones en Amrica Latina,
2, medir los nieles de concentracin de la propiedad
de los medios de comunicacin, y 3, estudiar las estra-
tegias de los principales grupos de comunicacin regio-
nales y de cada pas
29
. Ll estudio de Mastrini y Becerra
28 Ver Rey ,2004, p. 14,.
29 Ver Mastrini y Becerra ,2004,.
luente: Alaro y Bolar ,2004, p. 3,. Datos proenientes de Ibope
1ime.
Grafico 6
Per: participacin en la inversin
publicitaria segn diarios, agosto de 2004
{en porcenta]es}
"
Por lo general, la agenda real de los polticos no est

condicionada por esta agenda formal. Existe una agen-
da formalmente acordada y otra que se ejecuta de ma-
nera cotidiana, la cual est teida de objetivos de muy
corto plazo: las peleas intrapartidarias, las denuncias
entre uno y otro poltico, las campaas por derribar o
sostener a un ministro o un gobierno.
buscaba rastrear, en relacin con los medios de comu-
nicacin, temas como pluralismo, diersidad, eiciencia
econmica, eectos ideolgicos, censura, autocensura,
inluencia priilegiada, identidad cultural y poltica de
los propietarios, contenidos y regulacin.
Despus de recoger inormacin de diez pases en
Amrica Latina ,Argentina, Boliia, Brasil, Chile, Co-
lombia, Lcuador, Mxico, Per, Uruguay y Venezuela,,
Mastrini y Becerra arribaron a algunas conclusiones, de
las que extraemos las mas releantes con relacin a los
objetios del presente documento:
Ln Amrica Latina se registra un altsimo niel de
concentracin de los medios de comunicacin, de
industrias culturales y de industrias de telecomuni-
caciones.
Casi todos los pases reconocen un ndice superior
al 80,100, siendo 100 el maximo de concentracin.
Ln el caso de teleona basica ,donde la presencia
de los dos principales operadores llega al 100 del
mercado,, teleisin abierta, teleisin de pago y
prensa escrita, el ndice de concentracin supera el
5,100 en promedio.
Cuadro 7
Colombia: Caracol y RCN, 2000
TV
TV Pago (Cable)
Telefonia bsica
Telefonia mvil
Internet
Radio
Prensa diaria
Otras industrias
culturales
Otros
Ambito territorial
Grado de
integracin
Modo de
crecimiento
Origen del capital
Caracol
Canal 1 ,12.3 puntos de rating,
Gramacol, 40 mil abonados
Orbitel
Celumil 54 mil abonados
UOL Colombia
Caracol Lstreo, Caracol primera cadena
radial colombiana
Ll Lspectador
Inersiones Cromos, Bioilm ,plasticos,,
Reocosta ,reorestacin,, Parque Central
Baaria, Aianca, Soasa, Aguila y Malteras
de Colombia, Presto, Burguer Station, Alu-
minio Reynolds, Carreour, Cajas Plasticas
Polipropileno del Caribe, Colseguros.
Nacional
lorizontal
Mixto
Lxtra-comunicacin
RCN
RCN 1V ,9.2 de rating,
Radio Cadena Nacional
Sonolux
Postobn ,Gaseosas Posada 1obn S.A,, Incauca S.A.,
Ingenio Proidencia S.A., Banamal S.A., Cipreses de
Colombia S.A, Industrias lorestales Dona Mara,
Sucromiles S.A., CIM ,Sociedad Comercializadora In-
ternacional de Azcares y Mieles S.A.,, Coltejer ,Com-
pana Colombiana de 1ejidos,, 1extiles Rionegro y Cia.
Ltda. Colteinanciera, Peldar S.A., Lquido Carbnico
Colombiana S.A., Liquid, Crown Colombiana S.A., Los
Coches, Ldinsa, Atltico Nacional de Medelln.
Nacional
1iende a ser horizontal
Mixto
Lxtra-comunicacin
La industria cultural menos concentrada es la radio,
con promedios de 25,100 de dominio de mercado
por parte de los cuatro principales operadores.
Ln todos los pases la concentracin en telecomu-
nicaciones es mayor que en medios de comunica-
cin, no obstante las ciras de concentracin en
medios son alarmantes en relacin con la preocupa-
cin por la diersidad y el pluralismo.
La integracin de los principales grupos tiende a ser
conglomeral, multimedia, y con el origen de los ne-
gocios en los propios medios de comunicacin y
orientado a las industrias culturales. Lxcepciones:
Colombia, donde los dos principales grupos son
extra comunicacin`, Argentina, donde hay cruces
signiicatios entre telecomunicaciones y medios, y
Chile, donde no existen conglomerales multimedios.
Las industrias de mayor importancia econmica son:
las telecomunicaciones, la teleisin abierta y por
pago, y la prensa escrita. La radio, el medio mas di-
erso, es el menos importante econmicamente.
Las diicultades de los releamientos ueron genera-
les, pero acentuados en pases con industrias cultu-
rales mas dbiles.
Ll marco conceptual y metodolgico, as como la
matriz de analisis, constituyen un acero que permi-
tira realizar releamientos bianuales de indicadores
sobre estructura y concentracin, y generar reeren-
cia internacional en la medicin de estos aspectos
en Amrica Latina.
Ll estudio de Mastrini y Becerra, que, como se dijo,
se reiere a un espacio mayor a la Regin Andina, reuerza
la airmacin de la creciente concentracin conglomeral
y multimedia de la propiedad. La Regin Andina es un
espacio en el que, de uno u otro modo, se plasman rea-
lidades de concentracin creciente. Ln el caso peruano,
Cuadro 8
Venezuela: Cisneros y CANTV, 2000
TV
TV Pago (Cable)
Telefonia bsica
Telefonia mvil
Internet
Radio
Prensa diaria
Otros
mbito territorial
Grado de
integracin
Modo de
crecimiento
Origen del capital
Cisneros
Veneisin
Direct 1V, 250 mil abonados
AOL Amrica Latina
Circuito lM Center
Diario Reporte
Leones del Caracas ,bisbol,, Miss Vene-
zuela, lisa ,belleza,, Pizza lut, Saeca ,ia-
jes,, Americatel, Business Serice Proider,
Summa Sistemas, etc.
1ransnacional
Vertical y horizontal
Mixto
Comunicacin
CANTV
CAN1V, 2`686,000 abonados
Moinet, 1`08,000 abonados
CAN1V Net, 151,000 abonados
Caeguas, directorio telenico
Nacional
lorizontal
Mixto
Comunicacin
"
segn reporte en Semana Lconmica, la lM, a la que

recurren el 9 de oyentes, es propiedad de muy pocos
conglomerados con productos para distintos pblicos.
Slo 5 grupos participan del 98 de los ingresos por
publicidad en ese ormato ,la lM,, de los cuales 36
son para el grupo RPP
30
.
Y a ndependenca nformatva?
Puede haber medos ndependentes
formando parte de corporacones,
congomerados o grandes grupos
econmcos?
Un mito clasico del buen periodismo es su indepen-
dencia de inormacin. Sin embargo, se sabe que es una
de las practicas mas diciles de lograr. Algunos de los
principales medios en la Regin Andina, como se men-
ciona para el caso de Colombia o de Venezuela, surgie-
ron inculados a los partidos polticos. No tuieron que
ser parte de un conglomerado para que se haya puesto
en duda o cuestionado su independencia. A las diicul-
tades por conquistar su independencia inormatia y edi-
torial, debe agregarse la alta de tolerancia y pluralismo
en el manejo de la noticia y la opinin. loy, las corpora-
ciones o los conglomerados, que no solamente tienen
intereses en los medios de comunicacin, tambin pre-
sionan sobre la independencia. Ls muy dicil que un
medio critique el control monoplico u oligoplico que
puedan tener sus propietarios en el mercado. Ln Per se
produjo una excepcin cuando el diario Ll Comercio,
aliado empresarial de Caracol en la propiedad de la prin-
cipal empresa teleisia, denunci a la empresa Baaria
de participar en una presunta y cuestionada negociacin
con representantes del actual gobierno.
Para el corresponsal de IP\S en Colombia, |l|a si-
tuacin ,..., es dramatica ,...,. Mas de 14 programas de
opinin e inormatios en los ltimos diez anos cerra-
ron. ,..., Lxiste muy poco tiempo en los noticieros para la
inormacin nacional, y la mayor parte de los noticieros
es inormacin deportia y de arandula. Por la situacin
de la libertad de prensa existe gran autocensura, por lo
que gran cantidad de temas quedan sin cobertura alguna,
mucho menos inestigacin. Las condiciones laborales
de los periodistas no son justas, pues hay poco espacio
para ejercer y no hay sindicatos ni asociaciones uertes
que reclamen por estas garantas. ,..., Ln contraste, en las
regiones hay ariada oerta de peridicos locales, telei-
sin regional y emisoras. Ll problema es que su sustento
depende en gran parte de la pauta oicial, lo que saben
manejar muy bien los uncionarios pblicos de turno.
Ademas, el tema del conlicto armado mezclado con la
corrupcin impide que los periodistas, por un tema ele-
mental de superiencia, hagan su labor`
31
.
Sin embargo, el ambito de la independencia no ha
desaparecido. No slo porque es un alor moral que
sectores del periodismo an sostienen y practican, sino
tambin porque es un alor de mercado. Ser indepen-
diente ende, otorga un indudable alor agregado. La
independencia, como la dependencia a determinados
poderes polticos o econmicos, puede no slo encon-
trarse en la prensa llamada seria, sino tambin en los
tabloides gritones o incluso en lo que puede denomi-
narse prensa amarilla, sin identiicar a sta ltima con la
prensa basura` -la que en Per se denomin prensa
chicha, que se constituy en un instrumento de mani-
pulacin y propaganda del rgimen de gobierno esta-
blecido por Alberto lujimori y Vladimiro Montesinos.
lay quienes abogan con eror por la tesis de que
independencia y concentracin no son necesariamente
incompatibles: los medios empezaron a aprender que
su capital como actores modernos no estaba en la re-
produccin de los intereses de los polticos ,as uesen
sus duenos,, sino en la airmacin de la autonoma en la
produccin de la inormacin. Ln la modernidad, la
rentabilidad poltica de los medios esta en su indepen-
dencia y no en su sumisin a heteronimia, ademas de
ser el estadio mas bajo del desarrollo tico, es tambin
el mas primario en las isiones polticas del periodis-
mo`
32
. No obstante, el debate en torno a la tensin entre
el caracter empresarial de los medios y el buen uso de la
libertad de prensa y de inormacin esta abierto.
31 Carlos Lduardo luertas, corresponsal de IP\S, correo electrnico
eniado en noiembre de 2004.
32 Ver Rey ,2004, p. 13,.
El mbito de la independencia no ha desaparecido. No
slo porque es un valor moral que sectores del perio-
dismo an sostienen y practican, sino, tambin, porque
es un valor de mercado. Ser independiente vende; otor-
ga un indudable valor agregado.
30 Reista Semana Lconmica, Lima, Per, 2004
La despolitizacin de la que incluso los medios son
tributarios no es equialente al abandono de un conte-
nido o sesgo ideolgico. La gran mayora de secciones
econmicas de la prensa peruana son, por ejemplo, cla-
ramente partidarias del actual modelo econmico im-
puesto en la regin. La homogeneidad, a pesar de la
pluralidad de la oerta, es una de las caractersticas mas
signiicatias de los medios de comunicacin, rente a
asuntos tan importantes como la economa, el trato a
los campesinos cocaleros, el manejo de la deuda exter-
na o los tratados de libre comercio. Incluso, segn narra
la editora general de la reista evava, la prensa escrita y
la teleisin se alinearon con el presidente laro Uribe
en torno al reerndum
33
, de igual modo, la gran mayo-
ra de los medios de comunicacin organizaron una uer-
te oposicin en contra del gobierno del presidente lugo
Chaez. Se debera agregar, ademas, que los medios de
comunicacin no tratan, ni de lejos, a los poderes eco-
nmicos y inancieros con la misma dureza y rigurosi-
dad con los que abordan las crticas a los poderes y par-
tidos polticos.
Poderes facticos, transparencia y
autorregulacin de los medios
,Son los medios una parte sustancial de los poderes
acticos S, de cierta manera lo son. Colocan su agenda
o disputan por hacerlo. Sus directores son elegidos por
los propietarios de las empresas, no por los ciudadanos
ni por los lectores regulares. No tienen un caracter es-
trictamente representatio, y sin embargo recogen y
orientan las opiniones de grandes sectores de la ciuda-
dana. Por su importancia en la construccin de la agenda
y la opinin pblicas, y por su inluencia en la orma-
cin de los ciudadanos, los medios requieren de una
especial transparencia en su uncionamiento: diusin
de la composicin de la propiedad, nculos con otras
empresas uera y dentro del sector, ingresos, estados
inancieros, publicidad, organizacin interna, dieren-
cia entre los ambitos periodsticos y inancieros, tiraje,
entre otros. Pero algo mas: se hace cada ez mas nece-
sario impulsar mecanismos de autorregulacin, tales
como las deensoras del lector, del oyente o del tele-
idente.
Ln algunos pases la teleisin y la radio tienen una
regulacin muy ariada -entre caso y caso- y deinida
por el Lstado. La prensa escrita esta sujeta, casi siempre
exclusiamente, a la legislacin general, y a los requeri-
mientos del poder judicial si mancillan la honra de una
persona o el prestigio de una institucin. Las deensoras
o las distintas ormas de autorregulacin son impres-
cindibles, porque ante esto no basta la simple legisla-
cin para enrentar al poder que signiican los medios.
Ln Amrica Latina, se obsera una ariedad de
modalidades de deensores: un ormato indiidual, es
decir, un Deensor 1itular para cada medio o un De-
ensor Corporatio para un grupo de medios, y otra
modalidad, mas de caracter colectio, a tras de la cons-
titucin de un Comit de Deensora. No pueden pa-
sarse por alto las crticas persistentes de lectores y au-
diencias a las noticias que reciben, los debates canden-
tes sobre reglamentaciones para contener lo que algu-
nos sectores de la sociedad consideran desbordamien-
tos del poder de los medios, la generacin de iniciatias
ciudadanas -como obseratorios, oros por la demo-
cratizacin, eeduras- para deliberar pblicamente so-
bre el papel de los medios en la sociedad, los cambios
en las escuelas de ormacin de periodistas y el aumen-
to de las preocupaciones de los propios medios sobre la
calidad de su inormacin`
34
.
Para Susana lerrera y Rosa Zeta: La igura del de-
ensor en Amrica Latina es reciente: slo cuenta con
quince anos de existencia, y Brasil es el primer pas lati-
noamericano que la adopta a ines de la dcada de los
ochenta`
35
. Ln Colombia, posteriormente, la experien-
cia se reproduce de manera insistente. Ambos pases se
han conertido en lderes en este aspecto, y en Boliia
tambin hay iniciatias a resaltar. Ll cuadro que se pre-
senta a continuacin ,Cuadro 9, intenta esbozar la si-
tuacin del peril de deensor de los medios de comuni-
cacin en Amrica Latina en agosto de 2004: predomi-
na el deensor,a,, periodista y,o acadmico, no necesa-
riamente procedente del mismo medio de comunica-
cin, con edades entre 3 y 5 anos`
36
. Lste cuadro,
extrado del trabajo de lerrera y Zeta, presenta el peril
del deensor del lector en la regin latinoamericana. Ln
l, se puede obserar que, en la Regin Andina, slo
Colombia tiene arias experiencias en este sentido. Bo-
34 Ver Rey ,2004, p. 19,.
35 Ver lerrera y Zeta ,2004, p. 1,.
36 Ver lerrera y Zeta ,2004, p. 9,. 33 Ver Ronderos ,2004,.
3 Otros esuerzos, como la inclusin de un Comit Consultio en la
recientemente promulgada Ley de Radio y 1eleisin, han chocado
liia y Venezuela, por su parte, han iniciado tmidamen-
te ese camino, en cambio, Per y Lcuador todaa tie-
nen pendiente esta tarea. Otro dato importante a sena-
lar es que los deensores en ejercicio son periodistas,
personas ligadas a las humanidades o abogados, lo que
podra indicar una especie de contrapeso al poder cor-
poratio.
Ln Per, un grupo de medios escritos, radiales y
teleisios agrupados en el Consejo de la Prensa Perua-
na ,CPP, ha creado una orma de autorregulacin cor-
poratia, con la constitucin de un 1ribunal de Ltica
3
,
Cuadro 9
Perfil del defensor en la Regin Andina
luente: Llaboracin propia sobre la base de inormacin proporcionada en Susana y Zeta ,2004, p. 9,.
una instancia compuesta por personalidades de reco-
nocido prestigio social, entre intelectuales y abogados.
Ll Recuadro 3 presenta el reglamento interno del 1ri-
bunal de Ltica del CPP.
Sin embargo, las iniciatias y aances adoptados en
relacin con la transparencia y la autorregulacin de
los medios son todaa limitados en la Regin Andina,
en la que sobre todo Colombia y Boliia, tmidamen-
te, ,y en algo Per,, han tomado las decisiones inicia-
Nombre del
Defensor
Luis Ramiro
Beltran
Consuelo
Cpeda
Juan Jos
Garca Posada
Jos Luis Meja
Amparo Prez
Camargo
Beatriz
Restrepo
Bernardita
Prez Restrepo
Ala Sanchez
Cecilia Orozco
Ldad
3
50
52
5
45
Medio
Ll Deber
1965
RCN
199
Ll Colombiano
1912
Ll Colombiano
1912
Caracol 1V
1954
1ele Antioquia
1ele Antioquia
Ll Nacional
1943
Ll 1iempo
1911
Pais
Boliia
Colombia
Colombia,
Medelln
Colombia
Colombia
Colombia
Colombia
Venezuela
Colombia,
Bogota
Ao en
el que
asumi
el cargo
2003
2001
VII. 2004
VII 2003
1999
2002
I. 2004
2001
2003
Instauracin
del cargo en
su medio
2003
2001
1999
1999
199
2002
2002
1998
1990
Procedencia
Otros
Ll Colombiano
Otros
Otros
Otros
Ll Nacional
Profesin
Periodista,
Acadmico
Periodista,
Acadmico
Abogado
Periodista
lilosoa
Abogada
Periodista
con el recelo de los duenos de las teleisoras y la apata de la ciuda-
dana. Lsta an por erse los eectos que ste puede tener. Debe
decirse, en todo caso, que sta sera una exigencia de la ley y no una
iniciatia de los medios, como lo es el CPP.
38 Ver Restrepo ,2004,.
Recuadro 3. Tribunal de Ltica del Consejo de la Prensa Peruana
RLGLAMLNTO INTLRNO
Tribunal de Ltica
CAP1ULO I
Articulo J.- Compete al 1ribunal de Ltica del Consejo de la Prensa Peruana cumplir y hacer cumplir el Lstatuto Social, su
Reglamento Interno, los acuerdos adoptados por la Asamblea General, el Consejo de lonor, y sus propios acuerdos en su
calidad de rgano de solucin de conlictos del Consejo de la Prensa Peruana.
Articulo 2.- Ln el ejercicio de su uncin como rgano de solucin de conlictos actuara con total autonoma y en sujecin
al procedimiento aprobado por el Consejo de lonor.
Articulo 3.- Son unciones del 1ribunal de Ltica las siguientes:
a, Lmitir resoluciones deinitias sobre las solicitudes de rectiicacin y quejas contra los medios asociados, o no asociados,
que acepten su competencia y que no hayan sido solucionados en primera instancia por la Secretara Ljecutia.
b, Lmitir pronunciamientos pblicos sobre casos o situaciones lagrantes cometidos por medios no asociados al Consejo
de la Prensa Peruana.
c, Lmitir recomendaciones para el debido tratamiento de las materias periodsticas que contribuyan a la ormacin de una
conciencia tica dentro del periodismo peruano. Absoler consultas.
les ya mencionadas. Como dice Jaier Daro Restrepo,
hoy se piensa a los medios como si ueran una em-
presa cualquiera y resulta que cualquier medio de co-
municacin tiene una responsabilidad y una deuda con
la sociedad. Lsa es la deuda de la que no se han hecho
conscientes los medios de comunicacin. Creen que son
como cualquier otra empresa, empresas para ganar y
que no tienen que pagarle ninguna deuda a la sociedad,
y resulta que el medio de comunicacin, por el slo
hecho de serlo, ya tiene adquirido un compromiso en
la sociedad`
38
.
Alaro, Daniel, y Alicia Bolar. 2004. Las rotatias de
imprenta ya estan empezando a editar...`, en e
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por la Corporacin Andina de lomento ,CAl,,
el Ministerio de Relaciones Lxteriores de Lcua-
dor y el PNUD ,octubre,. Quito.
Bibliografia
299 Sobre los Autores
GLORIA ARDAYA. Boliiana. Sociloga por la Uniersidad
Mayor de San Andrs de Boliia, Belgrano, y Doctora por
L`Lcole de lautes Ltudes en Sciences Sociales, lrancia. la
sido proesora en la Uniersidad de Buenos Aires, la Pontiicia
Uniersidad Catlica del Lcuador y lLACSO ,Sedes Boliia y
Lcuador,, entre otras. Se ha desempenado como inestigado-
ra para diersas instituciones nacionales e internacionales. la
ocupado el cargo de Directora de lLACSO ,Sede Boliia,, y
es miembro del CRLSALC-UNLSCO. Conerencista en se-
minarios y talleres nacionales e internacionales. la sido tam-
bin Diputada en el Parlamento y Ministra de Participacin
Popular durante el mandato de Carlos Mesa.
HUMBLRTO DL LA CALLL. Colombiano. Doctor en
Derecho con una amplia experiencia en polticas y asuntos
pblicos, derecho constitucional y administratio. la sido
Director del Organismo Llectoral y es consultor internacional
en asuntos electorales. Como Ministro de Gobierno durante
el mandato de Csar Gairia, actu en representacin del go-
bierno en la Asamblea Constitucional que expidi la Consti-
tucin de 1991. Presidi las deliberaciones que condujeron a
la aprobacin de la Carta Democratica Interamericana en la
OLA. lue elegido Vicepresidente de la Repblica y ha sido
embajador, proesor uniersitario y autor de arios libros y
ensayos.
ILAVIA IRLIDLNBLRG. Argentina. Doctora en Ciencia
Poltica y la Administracin por la Uniersidad de Salamanca,
Lspana, y Licenciada en Ciencia Poltica por la Uniersidad de
Belgrano, Argentina. Desde 2002, es Proesora Ayudante de
lacultad del area de Ciencia Poltica y de la Administracin de
la Uniersidad de Salamanca, y desde 2001 de la Maestra en
Lstudios Latinoamericanos del Instituto de Iberoamrica y Por-
tugal. la sido proesora isitante de la Uniersidad Autno-
ma Metropolitana ,Sede Iztapalapa, Mxico,, lLACSO ,Sede
Lcuador,, Pontiicia Uniersidad Catlica de Quito ,Lcuador,
y Uniersidad de Belgrano ,Argentina,, entre otras, e inesti-
gadora isitante de Boston Uniersity, Georgetown Uniersity,
Pontiicia Uniersidad Catlica del Lcuador y del Instituto de
Lstudios Peruanos.
HUMBLRTO NJAIM. Venezolano. Abogado con estudios
de Ciencia Poltica en la lreie Uniersitt, Berlin. Master en
Administracin Pblica por la Uniersidad de larard y Doc-
tor en Ciencias Polticas por la Uniersidad Central de Vene-
zuela. Ls proesor uniersitario y ha sido proesor initado en
diersas instituciones nacionales. Miembro de la Comisin
1cnica del Consejo Nacional Llectoral y del Consejo Direc-
tio de la lundacin Manuel Garca-Pelayo, es tambin
coundador de la Red de Veedores, ONG enezolana dedica-
da a la obseracin electoral. Actualmente, es Director del
Centro de Lstudios de Postgrado de la lacultad de Ciencias
Jurdicas y Polticas de la Uniersidad Central de Venezuela.
la escrito sobre corrupcin, inanciamiento poltico, ciencia
poltica y derecho constitucional.
SANTIAGO PLDRAGLIO. Peruano. Periodista y analista
poltico. Bachiller en Ciencias Sociales por la Pontiicia Uni-
ersidad Catlica del Per y Licenciado en la lacultad de Le-
tras de La Soborna de Pars. Se ha desempenado como Presi-
dente del Instituto Prensa y Sociedad ,IP\S, y Subdirector
del semanario S. Ls consultor y columnista en medios escri-
tos. Actualmente escribe en el diario Per 21 y participa de un
programa poltico semanal en Canal N ,1V, de Lima. Ls pro-
esor de las acultades de comunicacin de la Uniersidad de
Lima y de la Uniersidad Peruana de Ciencias Aplicadas.
RAMN PONCL TLSTINO. Peruano. Bachiller en lilo-
soa por la Pontiicia Uniersidad Catlica del Per. la parti-
cipado de la etapa inicial del programa de ormacin y dialo-
gos polticos de gora Democratica y, durante el 2002, se des-
empen como asistente de la Secretara 1cnica del Acuerdo
Nacional peruano. Asimismo, tuo a su cargo la relatora de
los talleres sobre iolencia poltica organizados por
International IDLA, 1ransparencia y la Comisin de la Ver-
dad y Reconciliacin.
WIGBLRTO RIVLRO PINTO. Boliiano. Lstudi lilo-
soa en la Uniersidad Catlica Boliiana y Sociologa en la
Uniersidad Mayor de San Simn. Se especializ en Antropo-
loga. Lntre otros cargos, se ha desempenado como Ministro
de Asuntos Campesinos y Pueblos Indgenas, Viceministro
de Asuntos Indgenas, y Director del Instituto Indigenista
Boliiano. lue uno de los impulsores para la creacin del lon-
do para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Amrica
Latina y el Caribe. Ls asesor de diersas organizaciones ind-
genas y de trabajadores, y consultor de organismos interna-
cionales. la escrito sobre derechos indgenas, participacin
poltica, medio ambiente y desarrollo sostenible.
RAIALL RONCAGLIOLO. Peruano. Socilogo, periodis-
ta y proesor uniersitario. Ls Director del Proyecto de Reor-
ma Poltica en los pases andinos, gora Democratica, progra-
ma conjunto de International IDLA y la Asociacin Ciil
1ransparencia. Anteriormente, se ha desempenado como Se-
cretario 1cnico del Acuerdo Nacional ,Per,, Director del
Programa Per de International IDLA y Secretario General
de 1ransparencia. la sido Presidente del Instituto para Am-
rica Latina ,IPAL, Lima, y Director de la Diisin de Lstudios
de la Comunicacin del Instituto Latinoamericano de Lstu-
dios 1ransnacionales, Mxico. Ls consultor y asesor interna-
cional en temas electorales, y ha sido proesor isitante de la
Uniersidad de Qubec, la Uniersidad Iberoamericana de
Mxico y la Pontiicia Uniersidad Catlica del Lcuador
5>HA I )KJHAI
KRISTLN SAMPLL. Norteamericana. Master en Polticas
Pblicas por la Uniersidad de larard. Ls la Directora de la
Regin Andina del International Institute or Democracy and
Llectoral Assistance ,International IDLA,, institucin
intergubernamental con sede en Lstocolmo, Suecia. Ademas,
se desempena como Coordinadora Regional de IDLA en asun-
tos de gnero y sociedad ciil. Desde 1990 hasta 1993 ue la
Directora Regional Adjunto de Catholic Relie Serices, la se-
gunda ONG de desarrollo internacional mas grande de Lsta-
dos Unidos. Anteriormente, ha laborado en Boliia, Guate-
mala y Chile en diersos cargos relacionados con el apoyo a la
sociedad ciil.
MARTN TANAKA. Peruano. Ls Doctor en Ciencia Polti-
ca y Maestro en Ciencias Sociales por la lacultad Latinoame-
ricana de Ciencias Sociales ,lLACSO,, sede Mxico, y Licen-
ciado en Sociologa por la Pontiicia Uniersidad Catlica del
Per. Actualmente es Director General del Instituto de Lstu-
dios Peruanos ,ILP,. la sido proesor del Departamento de
Ciencias Sociales de la Pontiicia Uniersidad Catlica del Per
y proesor isitante en la Maestra de Ciencia Poltica de la
Uniersidad de Los Andes, Bogota. Recientemente ha sido
1i.itivg |eor en el lelen Kellogg Institute or International
Studies de la Uniersidad de Notre Dame. L-mail:
mtanakaiep.org.pe
ILRNANDO TULSTA SOLDLVILLA. Peruano. Ls
Doctor en Ciencia Poltica por la Uniersidad de leidelberg,
Alemania, y Licenciado en Sociologa por la Pontiicia Unier-
sidad Catlica del Per. la sido proesor uniersitario, ines-
tigador de diersos centros de estudios en el Per y consultor
nacional e internacional en temas polticos y de comunicacio-
nes. Ls autor de mas de catorce libros y ha publicado numero-
sos artculos en reistas y diarios peruanos y extranjeros. 1uo
a su cargo la jeatura nacional de la Oicina Nacional de Pro-
cesos Llectorales entre el ano 2000 y el 2004.
LUIS VLRDLSOTO. Lcuatoriano. Socilogo por la
Pontiicia Uniersidad Catlica de Lcuador y la Pontiicia
Uniersidad Catlica del Per, y con estudios de postgrado en
L`Lcole de lautes Ltudes en Sciences Sociales, lrancia. Ls
consultor de diersas instituciones nacionales e internaciona-
les, y ha sido embajador de su pas en Suiza y asesor del presi-
dente Jaime Rolds. Se ha desempenado como Secretario Lje-
cutio de la Red Interamericana para la Democracia, y ha ocu-
pado los cargos de Coordinador del Proyecto Regional de Se-
guridad y Democracia en el rea Andina, y Director del pro-
yecto sobre Reorma del Rgimen Poltico para la Constitu-
cin de Boliia. Ls proesor uniersitario de lLACSO, Sede
Lcuador, y ha sido inestigador isitante de \ork Uniersity.
DANILL ZOVATTO. Argentino. Licenciado en Ciencias
Polticas y Relaciones Internacionales, as como en Derecho,
por la Uniersidad de Crdoba, Argentina. Ls Doctor en De-
recho Internacional por la Uniersidad Complutense de Ma-
drid y Master en Administracin Pblica por la Uniersidad
de larard. Se ha desempenado como Director Ljecutio del
Centro de Asesora y Promocin Llectoral, y posteriormente
como Director Ljecutio Adjunto del Instituto Interamerica-
no de Derechos lumanos. Actualmente, se desempena como
Director Regional para Amrica Latina de International IDLA.
Ls Miembro del Consejo Asesor Internacional de
Latinobarmetro y proesor isitante en dierentes uniersi-
dades de Amrica Latina, Luropa y Norte Amrica.
INTERNATIONAL IDEA
Las Camelias 511, oficina 501, San Isidro. Lima - Per
Telfonos (511) 4404092 - 4404093 / Fax (511) 4212055
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los telones de fondo
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partidos, regin andina
D
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f
o
n
d
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2005 Democracia en La Región Andina: Los Telones de Fondo

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Las Camelias 511, oficina 501, San Isidro. Lima - Per

Ln un tercer niel se mide el apoyo a las iv.titvciove.

militares, la instauracin del imperio de la ley y de prac-

Concomitantemente, el resultado de todos estos

ganancias en la competencia ivter o ivtrapartidaria. Las

mente ulnerables, llearon al poder a ovt.iaer.

La mayor parte de la literatura existente sobre los co-

trimestre de 1991 las cosas empezaron a erse dieren-

a pesar de que la nuea Constitucin de 1993 instaur

Sin embargo, el precio que ha tenido que pagarse

de conlicto y enrentaron un gran descontento ciuda-

Ll cambio del sistema electoral y la adopcin del

Duran, gan la presidencia ese ano, el PUR desapareci

que termin con el sistema de listas cerradas y bloquea-

entre 199 y 2001

dos supondra una prdida de autonoma de stos para

partidos y, undamentalmente, contribuir a la goberna-

base clientelar y la aguda ragmentacin del sistema de

riormente deina la eleccin del Candidato Presiden-

zquierda Democratica {D}

49 Los candidatos a Gobernador seran electos por el oto de los dos

proceso de eleccin de autoridades, estuo coordinada

permite dirimir conlictos entre mltiples liderazgos o

de las mismas debera imposibilitar la participacin en

eces permanecieron ciertas dudas, las cuales podran

mos partidos ,vatcbivg,, lo cual tampoco existe en este

constitucional el acceso gratuito a los medios de comu-

-, son ejemplos de que sta es una cuestin

todo a un electorado mas amplio cuya causa` siempre

La contribucin de funcionarios elegidos a la maquina-

En todos los Sistemas de Financiamiento Poltico con-

llan asolados por problemas que caracterizan a otras

2 Segn el artculo 18, inciso 4, secuencia es la serie de combinacio-

caciones departamentales- io cmo disminuan los

cional enezolana las mujeres constituyen el 10.5 de

recursos inancieros continan desempenando un pa-

43 Ver Del guila ,2004,.

rejar las reglas de juego al desalentar las practicas de

especialmente acerca de las practicas que prealecen en

151 Participacin poltica y empoderamiento indgena en la Regin Andina

, que reconoce de manera irrestricta los

cho a la participacin plena. Ambos, sin embargo, ex-

Constituyentes de la ltima dcada del siglo XX. Los

Ll espacio dejado por los moimientos sindicales

des en la gestin de los municipios. De esta orma, los

gaste de los partidos tradicionales -encumbrados en el

173 Sistemas electorales en la Regin Andina

te eran compuestas por nueos sectores polticos, los

, Colombia lo sigue con ocho

El formato de los parlamentos no es igual en toda la

Ln ambos casos, estamos rente a sistemas que priile-

reduciendo de esta manera el papel del partido poltico

electorales. Ll sistema de partidos no se ha modii-

ticos que encuentran expresiones distintas, segn los

Pareciera entonces que la participacin electoral se ve

Si la participacin poltica es escasa, las acciones de

a la crisis de legitimidad poltica, aunque no se discuti

Ls comn que en la Regin Andina existan materias

al menos, deben merecer cuidadoso analisis: la manipu-

Un hecho capital en el decurso de estos aconteci-

de irmas para sustentar un reerndum consultio so-

la legalizacin de la droga y el otro iniciado por el presi-