Dilogo Social: teora y prctica

Oscar Ermida Uriarte

Sumario: Introduccin. I. Teora del dilogo social. 1. Amplitud y cierta imprecisin del concepto de dilogo social. 2. El concepto de dilogo social en el sistema de relaciones laborales. 3. Clases de dilogo social. 4. El concepto amplio o poltico de dilogo social (o el dilogo social en el sistema poltico). 5. Los presupuestos del dilogo social. II. Algunas experiencias de dilogo social. 1. La OIT y el dilogo social. 2. El dilogo social en la Unin Europea. 3. El dilogo social en el Mercosur. 4. El dilogo social en los pases del Mercosur. 5. El dilogo social sobre formacin profesional. Breves conclusiones.

Introduccin La expresin dilogo social est de moda. La Unin Europea la viene utilizando intensa y crecientemente desde los aos ochenta. La Declaracin Sociolaboral del Mercosur lo proclama como derecho fundamental en 1998. En 1999, la OIT incorpor el fortalecimiento del tripartismo y del dilogo social en su Programa y Presupuesto para 2000-2001. Hoy es raro que esa voz no aparezca en un discurso o documento medianamente relevante y actualizado sobre temas laborales. Sin embargo, la doctrina est conteste en afirmar que, desde el punto de vista cientfico, no se trata de una nocin suficientemente precisa. Este trabajo intenta dar cierta precisin al concepto (parte I) y ejemplificar con algunas prcticas y previsiones normativas relevantes (parte II).
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I. Teora del dilogo social En esta primera parte, segn se acaba de indicar, se abordar una brevsima teora del dilogo social, apuntando a la definicin de un concepto muy en boga pero escasamente definido. Para ello se considerarn la amplitud e imprecisin de la nocin, su ubicacin y funcin en el sistema de relaciones laborales y en el sistema poltico, las clases o tipos de dilogo social y los presupuestos, requisitos o condiciones del mismo. Aspiramos as a hacer un pequeo y modesto aporte a la configuracin conceptual de la expresin dilogo social. 1. Amplitud y cierta imprecisin del concepto de dilogo social Con la nocin de dilogo social ha sucedido algo similar a lo que, durante largo
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lapso, aconteci con la de tripartismo: es utilizada en el lenguaje comn, en el poltico y en diversos documentos internacionales suponindose su contenido, que no es definido con precisin. Tal vez esa cierta, relativa indefinicin, sea parte de la utilidad del vocablo, que puede abarcar diversas instituciones y prcticas, sin incluir ni excluir a otras, dadas sus fronteras difusas. Por eso se ha podido decir, por ejemplo, que el de dilogo social es un trmino indefinido y abierto, que dice mucho y compromete poco,1 aunque en todo caso, parece verificarse cierto grado de consenso en torno a la idea de que abarca a una diversidad de relaciones entre sindicatos, empresarios y poderes pblicos, bajo la forma de encuentros y contactos que no tienen necesariamente que llegar a actos jurdicos concretos,2 pudiendo consistir sencillamente en un cambio de impresiones.3

2. El concepto de dilogo social en el sistema de relaciones laborales En todo caso, buscando esa precisin de la que el concepto parece carecer a priori, podra decirse que en el marco de las relaciones laborales, el dilogo social incluye a todas las formas de relacin entre los actores, distintas al conflicto abierto. En efecto, como se sabe, el sistema de relaciones laborales est compuesto por tres actores principales (las organizaciones de trabajadores, los empleadores y sus organizaciones y el gobierno), que se relacionan entre s, de dos maneras: por el conflicto y por la negociacin en sentido amplio o dilogo. Desde esta perspectiva, la nocin de dilogo social incluye a todas las formas de relacin entre los actores del sistema de relaciones de trabajo distintas al conflicto abierto:4 informacin, consulta, negociacin colectiva, participacin, concertacin social, etc.5
Es necesario aclarar que el conflicto est siempre latente en las relaciones laborales y subyace, de manera ms o menos obvia, en todas las formas de dilogo social. Ms an: por una parte, el dilogo social puede incluir aquellos medios de solucin de conflictos laborales participativos, como la conciliacin, la mediacin y el arbitraje voluntarios, en los cuales las partes interactan, y por otra, el conflicto tambin puede ser una forma de alcanzar el dilogo social (conf. Tiziano Treu, cit. por Guglielmetti, Pedro, Pensamiento de un abuelo, Buenos Aires 2006, p. 5). 5 Serna, Mara del Mar; Ermida Uriarte, Oscar, El tripartismo en Revista Derecho Laboral, Montevideo 1994, t. XXXVII N 173-174, p.10 y Ermida Uriarte, Oscar, Los CES: antecedentes para el Foro Consultivo Econmico-Social del Mercosur en Revista de Relasur N 8, Montevideo 1995, p. 23. Conf. tamb., Rosenbaum, Jorge, Dilogo social sobre formacin en Uruguay, Cinterfor/OIT, Serie Aportes para el Dilogo Social y la Formacin N 6, Montevideo, 2000, p. 25. El primero de los traba4

1 Rodrguez-Piero, Miguel, La institucionalizacin de la representacin de intereses: los Consejos econmicos y sociales en El dilogo social y su institucionalizacin en Espaa e Iberoamrica, Federico Durn Lpez (coord.), CES, Madrid, 1998, p. 80. 2 dem. 3 Martn Valverde, Antonio, Concertacin social y tripartismo: modelos de concertacin social en Europa en El dilogo social, op. cit., p. 105. No obstante, en alguna ocasin se ha sostenido que el dilogo social no es una conversacin sino un intercambio con pretensiones de cierre (Filgueira, Fernando; Errandonea, Fernando; Porcekanski, Rafael, Negociacin colectiva y polticas de formacin en Uruguay, cit. por Graa, Gonzalo, Polticas de empleo, formacin y dilogo social, Cinterfor/OIT, Serie Aportes para el Dilogo social y la formacin N 8, Montevideo 2002, p. 28), lo que en todo caso deja en pie la posibilidad de que tal cierre no llegue a concretarse.

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Desde este punto de vista, en tanto concepto muy amplio aunque restringido al sistema de relaciones laborales, el dilogo social incluye a la negociacin colectiva, a los mecanismos de informacin y consulta institucionalizados o no, a los medios participativos y voluntarios de solucin de conflictos del trabajo, a la participacin orgnica o inorgnica, en la empresa o en instancias sectoriales y nacionales, y a la concertacin social, incluidos los pactos sociales o acuerdos marco sean bi o tripartitos. El dilogo social incluye todas esas instancias de interaccin entre los actores, independientemente de que se agoten en s mismas o den lugar a un producto; as, por ejemplo, la negociacin colectiva es una forma de dilogo social por s misma, aun cuando en el caso concreto no llegue a plasmarse en un convenio colectivo.6

3. Clases de dilogo social Siempre dentro del marco del sistema de relaciones laborales, es posible distinguir diversas clases de dilogo social. Una primera clasificacin de las diversas formas que puede adoptar el dilogo social se refiere a las instituciones que venimos de mencionar: informacin y consulta, negociacin colectiva, concertacin social, participacin y medios voluntarios y participativos de solucin de conflictos.
jos citados tambin est publicado, con variantes, en la Enciclopedia Jurdica Omeba, Buenos Aires 1996, Apndice VII. Las citas que aqu se realizan remiten a la versin de la Revista Derecho Laboral. 6 Sobre conceptos anlogos o prximos, como los de tripartismo, participacin, concertacin, negociacin colectiva, consulta, vase Serna, Mara del Mar, et al., op. cit., pp. 7-10.

Una segunda clasificacin podra distinguir entre modalidades formales e informales de dilogo social, segn las mismas estn institucionalizadas a travs de normas jurdicas o respondan a iniciativas ms o menos espontneas y no reglamentadas. A modo de ejemplo, en el dilogo social regional desarrollado en el Mercosur, que luego se referir,7 el que se desenvuelve en el Foro Consultivo Econmico-Social, previsto en el Protocolo de Ouro Preto y en el reglamento del Foro, es una modalidad formal. En cambio, la negociacin colectiva que en 1997-1998 llevaron adelante los directivos de Volkswagen de Argentina y Brasil con los sindicatos metalrgicos de ambos pases de manera autnoma y espontnea, sin referencia a ninguna reglamentacin, formalidad ni procedimiento previos, es un claro tipo de relacionamiento obrero-patronal de carcter informal, aunque su producto o resultado, el acuerdo colectivo de 1998, s puede considerarse formal. Una tercera clasificacin sera la que atendiera a formas orgnicas e inorgnicas de dilogo social. Las primeras seran las interacciones que los actores sociales llevan a cabo en el seno de rganos expresamente creados para ello o en los cuales aunque tengan otra finalidad dichos actores estn representados. Las formas inorgnicas de dilogo social seran aquellas que se desenvuelven espontneamente, al margen de la existencia de algn rgano especial. Siguiendo con el ejemplo anterior, el dilogo que se verifica en el Foro Consultivo Econmico-Social del Mercosur es orgnico, mientras que la negociacin co7

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lectiva regional de la Volkswagen fue inorgnica. Estas dos clasificaciones podran confundirse, ya que tienen, sin duda, puntos en comn; pero en verdad son diferentes. En los ejemplos que venimos utilizando, efectivamente las dos clasificaciones se confunden: el dilogo en el Foro Consultivo es formal y orgnico, mientras la negociacin colectiva regional de Volkswagen fue informal e inorgnica. Pero ya en el caso del producto de esta ltima negociacin no se verifica la coincidencia: el acuerdo colectivo mercosureo de 1998 de la Volkswagen conforma un resultado inorgnico pero formal del dilogo social regional. En otras palabras, puede haber manifestaciones formales pero inorgnicas de dilogo social, como la recin mencionada, y si bien, por otro lado, todas las formas orgnicas de dilogo son formales ya que la misma existencia de un rgano supone de por s misma, una cierta formalidad, la inversa no es cierta, ya que pueden existir modalidades formales pero no orgnicas del dilogo social, esto es, instancias formales pero que no se desenvuelven en un rgano; por ejemplo, all donde la negociacin colectiva est reglamentada y cumple con ciertas formalidades, sta es un procedimiento formal, pero no necesariamente es orgnica. Lo mismo sucede con algunos mecanismos de solucin de conflictos. Una cuarta clasificacin tiene en cuenta la dimensin temporal del dilogo social. ste puede ser permanente o continuo, puede ser intermitente y tambin puede ser accidental o espordico. La permanencia del dilogo social tiende a ser vista como una seal de madurez y de estabilidad del sistema de relaciones

laborales. Sin duda indica un cierto grado de consenso. La quinta y ltima? clasificacin es la que distingue los niveles del dilogo social. Sea ste formal o informal, orgnico o inorgnico, permanente, intermitente o espordico, sin duda puede desarrollarse en distintos niveles. El dilogo social centralizado o de alto nivel es el que se verifica a escala nacional (del pas todo) o aun superior (internacional); el dilogo social de nivel medio o relativamente centralizado es el que se desenvuelve por rama o sector de actividad (por ejemplo, metalurgia, construccin, textil, petroqumica, comercio, sector financiero, etc.); y el dilogo descentralizado es el que se ubica en el nivel inferior: la empresa.8

4. El concepto amplio o poltico de dilogo social (o el dilogo social en el sistema poltico) Lo hasta aqu expuesto se refiere al dilogo social como parte del sistema de relaciones laborales, en tanto una de las maneras en que se relacionan los actores del mismo.9 Pero es del caso destacar que la
8 Claro que las empresas multinacionales pueden generar manifestaciones de dilogo social que ostentan, a la vez, la mxima centralizacin y la mxima descentralizacin. As, por ejemplo, los mecanismos de informacin y consulta europeos y la negociacin colectiva de empresas multinacionales, son modalidades de dilogo de la mayor descentralizacin en cuanto se confinan a los lmites de una empresa, pero de muy alta centralizacin en cuanto superan fronteras nacionales y abarcan a toda una regin (la Unin Europea o el Mercosur, por ejemplo). 9 Como ya se dijo, el dilogo y el conflicto son los dos elementos dinmicos del sistema de relaciones laborales, es decir, los que explican su funcionamiento.

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nocin de dilogo social, con su carcter algo impreciso y por eso sugestivo y polivalente, tiene tambin una dimensin mayor, bastante ms amplia, de contenido poltico y relacionada con la ciudadana, la poltica, el gobierno, la democracia y la sociedad en su conjunto. En efecto, hoy se acepta que la democracia supone pluralismo, esto es, el reconocimiento de la (co)existencia de grupos autnomos con intereses diferentes y a veces contrapuestos, y que la articulacin de los mismos debe, necesariamente, pasar por su reconocimiento y participacin. As, la participacin y el dilogo son instrumentos esenciales de la democracia pluralista.10 En este marco, pero centrndose ms en el especfico aspecto social de la cuestin, se ha sostenido que la inseguridad social es, cada vez ms, una de las principales preocupaciones de los ciudadanos. No slo se trata de la exclusin social y su resultado: una sociedad fragmentada. Es
10 Ermida Uriarte, Oscar, La flexibilizacin de la huelga , Montevideo, 1999, p. 13 y Prlogo a Cedrola Spremolla, Gerardo, Ensayo sobre la paz social, Montevideo, 1998, p. 8, con citas de Mouffe, Chantal, Desconstruccin, pragmatismo y la poltica de la democracia en Critchley, Simon et al., Desconstruccin y pragmatismo, trad. esp., Buenos Aires, 1998. Las sociedades ms maduras y pluralistas de nuestro tiempo requieren de dilogos nacionales para su direccin (Vigo, Rodolfo, Descodificacin y la reforma del Ttulo Preliminar del Cdigo Civil: algunas insistencias desaconsejables en Revista de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales, Nueva poca, ao 1, N 1, Santa Fe, Argentina, 2001, p.28. El dilogo social es el ingrediente bsico y fundamental de las democracias avanzadas (Montalvo Correa, Jaime, El dilogo social desde la perspectiva y experiencia del CES espaol, policopiado, Santo Domingo, 2002).

que en la situacin actual, buena parte de los incluidos se siente insegura ante el riesgo del desempleo y sus consecuencias. Todo lo cual estara indicando la necesidad de una reconstruccin del Estado y una resocializacin de la vida nacional. Esto requerira un nuevo contrato social al cual slo podra apuntarse a travs del dilogo social,11 que adquirira as una dimensin extra laboral, de carcter poltico.

5. Los presupuestos del dilogo social La existencia de un dilogo social real supone la existencia de actores sociales fuertes, representativos e independientes. De faltar alguna de estas condicionantes, tal dilogo no existir, o existir una formalidad carente de contenido real, o ser tan desequilibrado que en verdad encubrir la imposicin de la voluntad de alguna(s) de las partes. En trminos de Derecho del trabajo y relaciones laborales, esos presupuestos se identifican con los principios de libertad sindical, autonoma colectiva y autotutela. Slo all donde haya un efectivo respeto de la libertad sindical y proteccin eficaz de la actividad sindical, as como respeto y promocin de la autonoma colectiva y de la autotutela, se darn las condiciones habilitantes del desarrollo de un dilogo social verdadero, sustantivo y fluido.12
11 Simn, Manuel; Martnez, Daniel, Prefacio a Seplveda, Juan M.; Vega Ruiz, Mara Luz, El dilogo social en los pases andinos nuevo camino para los sindicatos?, Lima 1999, pp. IX-X. 12 Conf., con variantes menores, Durn Lpez, Federico, Presentacin, en Carballo Mena, Csar A.;

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En Amrica Latina siempre se ha registrado un dficit de todos o algunos de estos requisitos. Hoy, adems, las dificultades tambin se presentan, a veces, en otras regiones, a causa de la poltica econmica predominante y el consecuente debilitamiento de las entidades colectivas y especialmente, entre ellas, los sindicatos. Circunstancias anlogas, a las que se suma la globalizacin, contribuyen a debilitar tambin, el poder del Estado y su autonoma para disear libremente su poltica laboral y aplicarla con eficacia. As es que el Programa y Presupuesto de la OIT para el bienio 2000-2001 fij como objetivo estratgico el fortalecimiento del tripartismo y del dilogo social y como objetivo intermedio, el fortalecimiento de los interlocutores sociales. Se constata que los sindicatos se ven afectados por las nuevas formas de produccin y organizacin del trabajo, el cambio tecnolgico, las trabas jurdicas y las nuevas corrientes ideolgicas que ponen en tela de juicio la accin colectiva. Asimismo, se percibe que las organizaciones de empleadores no parecen abarcar apropiadamente la diversidad de intereses que aspiran a representar, que van desde la gran empresa multinacional hasta la microempresa. Y se agrega que los Ministerios de Trabajo pierden peso en el conjunto de la Administracin pblica ante los de Economa y Oficinas de Planificacin. Este debilitamiento de los
Villasmil, Humberto, Dilogo social y concertacin social en Venezuela, CES, Madrid 1999, p.8. Vase, tambin, Villasmil, Humberto, Dilogo, tripartismo y concertacin social: una introduccin a los Consejos Econmicos y Sociales, San Jos, Costa Rica, 2001, p. 20, donde se sostiene que la participacin es un corolario de la libertad sindical.

tres principales actores sociales dificulta el dilogo social por ausencia de sus presupuestos, razn por la cual, el fortalecimiento de los tres actores es necesario para el desarrollo del dilogo social y el tripartismo,13 tanto como el de stos lo es para el de la democracia pluralista,14 razn por la cual habr un crculo vicioso, debilidad de los actores inexistencia de dilogo social real y eficaz, carencias de la democracia; o un crculo virtuoso, fortalecimiento y representatividad de los actores dilogo social real y fluido, profundizacin de la democracia pluralista. En el Programa y Presupuesto del bienio 2002-2003 se ratific el objetivo estratgico de consolidar el tripartismo y el dilogo social.15

II. Algunas experiencias de dilogo social Efectuado el anlisis terico, y precisado en la medida en que es posible hacerlo el concepto de dilogo social, procede abocarse ahora a la exposicin de algunas experiencias concretas de dilogo social. Analizaremos as, brevemente, las experiencias practicadas en el seno de la OIT, en la Unin Europea, en el Mercosur y en algunos de los pases del Cono Sur latinoamericano, para finalizar con una referencia a uno de los contenidos del dilogo social: la formacin profesional.

OIT, Propuestas de programa y presupuesto para 2000-2001, vol. 1, Ginebra, 1999, p. 49. 14 Conf. Lo expuesto supra, prrafo anterior y notas 10-11. 15 OIT, Propuestas de programa y presupuesto para 2002-2003, Ginebra, 2001.

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1. La OIT y el dilogo social El dilogo social, a travs del tripartismo, est indisolublemente unido a la OIT, desde los orgenes de sta. Como se sabe, la OIT es el nico organismo internacional mundial de estructura constitucionalmente tripartita. El tripartismo estructural, previsto en la Constitucin de la OIT, de 1919, es un principio bsico que apunta precisamente, a garantizar el dilogo social tripartito en el seno de la organizacin.16 Por lo dems, la OIT induce el desarrollo del dilogo social tripartito en el nivel nacional, a lo cual dedica varias normas internacionales del trabajo y programas. Entre los primeros, cabe destacar el Convenio internacional del trabajo 144 sobre consulta tripartita adoptado en 1976 y la Recomendacin 113, de 1960, sobre consulta nacional y en las ramas de actividad econmica. 17 Entre los segundos, basta sealar las ms recientes acciones, dado que la promocin del dilogo social y del tripartismo ha sido una constante histrica de la OIT, desde el fomento de la negociacin colectiva, para mencionar un solo ejemplo bien representativo. En estos ltimos aos, el dilogo social ha sido definido como uno de los objetivos de la accin de la OIT en el mundo. Primero se constat la evidencia de que el dilogo ser uno de los fundamentos centrales de la estabilidad social y de que el
Vase Serna, Mara del Mar et al., op. cit., pp. 10-14; Vega Ruiz, Mara Luz et al., op. cit., p. 89. 17 Vase ms ampliamente Serna, Mara del Mar et al., op. cit., pp. 10 y ss.
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tripartismo est llamado a constituirse en el ancla social de nuestras sociedades. Paralelamente, la presencia del dilogo social genuino se constituye en condicin y contenido de un trabajo decente.18 En segundo lugar, se incluye entre los objetivos estratgicos para la accin de la OIT durante los aos 2000-2001, el fortalecimiento del tripartismo y del dilogo social, as como el de los actores sociales, entendido ste como un presupuesto de aqul.19

2. El dilogo social en la Unin Europea20 El Programa de Accin Social de la Unin Europea se basa en las premisas de que la poltica social facilita el cambio y el progreso, que no es una carga para la economa ni un obstculo para el crecimiento, y que por el contrario es un factor configurativo de la poltica econmica.21 El xito del Programa de Accin Social se atribuye, entre otras causas, al dilogo desarrollado en tres dimensiones: poltico (en el que participan los gobiernos de los Estados miembros de la Unin Europea), civil (en el que participan organizaciones no lucrativas de la sociedad civil y las ONG) y social (en el que participan organizaciones sindicales y de empleadores).

Conf. Vega Ruiz, Mara Luz et al., op. cit., p. 89. Conf. supra, I.5 y nota 13. 20 Nos referiremos aqu al dilogo social europeo (regional) y no al dilogo social dentro de cada pas europeo. 21 Conf. Montoya Melgar, Alfredo, El dilogo social en la Unin Europea en El dilogo social y su institucionalizacin en Espaa e Iberoamrica, cit., pp. 237 y ss., a quien seguimos en esta parte.
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El dilogo social, bi o tripartito, ha tenido mltiples manifestaciones a lo largo de la evolucin hacia la Unin Europea, de las cuales destacamos aqu slo algunos de los hitos ms relevantes o actuales. Si bien el dilogo social est presente desde la creacin de las comunidades europeas, dado que los tratados fundacionales ya prevean consultas entre la autoridad comunitaria y los actores sociales, lo que ms debe destacarse desde el punto de vista constitucional y estructural, es la creacin del Comit Econmico y Social, rgano permanente de representacin de los actores sociales, de informacin y consulta y, consecuentemente, foro de desarrollo del dilogo social europeo. Paralelamente se desarrollaron mltiples Comits consultivos interprofesionales de carcter bipartito y varios comits paritarios sectoriales, sin perjuicio de otros tantos grupos de trabajo bipartitos e informales. A partir de 1985, se desarrolla el denominado dilogo de Val-Duchesse, entre la Confederacin Europea de Sindicatos (CES), la Unin de Industrias de la Comunidad Europea (UNICE) y el Centro Europeo de Empresas Pblicas (CEEP). Se trata de contactos informales basados en el mutuo reconocimiento de las partes y no en la autoridad de la Comisin Europea. Esta modalidad de dilogo bipartito fue produciendo una serie de dictmenes comunes, opiniones conjuntas, declaraciones comunes o acuerdos obligacionales sobre temas tales como el empleo, las nuevas tecnologas, la formacin profesional, la movilidad en el sector ferroviario, etc. En 1986, el Acta nica Europea constitucionaliza el dilogo social, aun-

que con una frmula algo difusa carcter ste que, como se vio, parece ser propio de la idea de dilogo social, encomendndole a la Comisin Europea, en el art. 118B, desarrollar el dilogo entre las partes sociales a nivel europeo, agregando que si las partes lo desean, ese dilogo podr cristalizar en acuerdos. En 1989, la Carta Comunitaria de Derechos Fundamentales de los Trabajadores conecta claramente, en su art. 12, el dilogo informal al estilo de ValDuchesse con el convenio colectivo europeo: el dilogo entre interlocutores a escala europea (...) puede conducir (...) a que se establezcan relaciones convencionales, en particular, interprofesional y sectorialmente. Pero el paso ms significativo y decisivo en cuanto al reconocimiento y promocin del dilogo social europeo, fue dado en el Tratado de Maastricht (1992) y en el Acuerdo anexo al Protocolo de Poltica Social unido a dicho tratado, que significativamente incorpora casi ntegramente lo acordado previamente entre la CES y UNICE/CEEP, con lo cual la norma consagratoria del dilogo social europeo emana de este mismo. El Tratado de Amsterdam, de 1997, derog el Protocolo y el Acuerdo anexo de Poltica Social, pero porque incorpor sus contenidos al propio texto del Tratado de la Unin Europea. De tal forma, los nuevos arts. 138 y 139 del Tratado de la Unin (que sustituyen los anteriores 118-A y 118B), consagran constitucionalmente, desde Amsterdam, al dilogo social europeo como fuente de Derecho comunitario. El Tratado de Niza, de 2001, mantiene los textos de estas disposiciones.

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En efecto, el dilogo social europeo puede ser fuente formal de Derecho de dos maneras diferentes. En primer lugar, puede dar lugar a convenios colectivos europeos. En segundo trmino, puede concurrir con las directivas de la Comisin Europea a travs de un complejo e interesantsimo procedimiento que integra autonoma y heteronoma. En efecto, cuando la Comisin se propone elaborar una directiva sobre poltica social debe consultar previamente a los actores sociales sobre la posible orientacin de una accin comunitaria y sobre el contenido de la propuesta. Ante estas consultas, los actores sociales europeos pueden avocarse la competencia de regular la materia mediante un acuerdo, el cual, de concretarse, puede ser luego homologado por una decisin o directiva de la Comisin, para garantizar su eficacia nacional. Tal lo que sucedi con la adopcin de la directiva 96/34/CE sobre permisos parentales. Si los actores sociales no asumen competencia, la Comisin reasume plenamente la suya para reglamentar la materia, lo que sucedi con la directiva 94/45/CE sobre comits de empresa europeos.22 Ms an. El Tratado de Amsterdam modific el art. 117 del Tratado de la Unin Europea, para incluir al dilogo social entre los objetivos de la Comunidad y de los Estados miembros (actual art. 136). Con variantes, este mismo esquema est recogido en el proyecto de Constitucin
22 Sobre la directiva 94/45/CE puede verse, entre otros, a Godnez, Alexander, El derecho de participacin de los trabajadores en el mbito de la empresa, San Jos, Costa Rica, 1999, pp. 93 y ss.

europea, actualmente sometido a ratificacin en los pases de la Unin. 3. El dilogo social en el Mercosur23 Como se sabe, el Mercosur naci de espaldas a lo social. Tratse de un acuerdo puramente comercial, manejado exclusivamente por las cancilleras y los ministros de Economa de los cuatro pases miembros: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Sin embargo y tal como era inevitable, rpidamente se tom conciencia de esa afasia social, especialmente a partir de planteamientos sindicales, doctrinales y de los propios Ministerios de Trabajo. As comenz a construirse lenta pero persistentemente un espacio social de esta nuestra experiencia de integracin regional.24 La Declaracin Sociolaboral del Mercosur, dada a fines de 1998 por los Jefes de Estado de los cuatro pases miembros, es una proclamacin solemne, progresiva y abierta, de los principios y derechos laborales fundamentales del Mercosur. En lo que aqu interesa, es del caso sealar que el art. 13 incluye al dilogo social entre esos derechos fundamentales, en los siguientes trminos: los Estados partes se comprometen a fomentar el dilogo social en los mbitos nacional y regional, instituyendo mecanismos efectivos de consulta permanente entre repreDel mismo modo que en el prrafo anterior, referido a la Unin Europea, aqu se alude al dilogo social regional del Mercosur, y no al que se verifica en cada uno de los pases miembros. 24 Por ms detalles de lo que se expone en este prrafo: Ermida Uriarte, Oscar, La dimensin social del Mercosur, Montevideo, 2004.
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sentantes de los gobiernos, de los empleadores y de los trabajadores, a fin de garantizar, mediante el consenso social, condiciones favorables al crecimiento econmico sostenible y con justicia social de la regin y la mejora de las condiciones de vida de los pueblos. Como se ve, el dilogo social es consagrado como derecho fundamental, tanto en su nivel nacional como en el regional, y al mismo tiempo y con anloga jerarqua que la libertad sindical, la negociacin colectiva y el derecho de huelga, entre otros. El Foro Consultivo Econmico-Social, previsto en el Protocolo de Ouro Preto es, por el momento, el nico rgano con competencia laboral previsto en los tratados fundacionales y, por tanto, de rango constitucional y permanente. Definido como rgano de representacin de los intereses econmicos y sociales del Mercosur, lo integran las centrales sindicales y las cmaras empresarias de los pases miembros, as como representantes de otros sectores, entre los cuales actualmente figuran consumidores, cooperativistas y profesionales universitarios. Es un rgano puramente consultivo, que slo puede presentar recomendaciones a los rganos decisorios del Mercosur. Constituye una instancia de dilogo social orgnico. El Subgrupo de trabajo N 10, sucesor del anterior Subgrupo N 11, es un rgano de composicin tripartita, de carcter consultivo y contingente, creado por y dependiente del Grupo Mercado Comn (rgano ejecutivo integrado por representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores de los cuatro pases miembros), con la finalidad de considerar los asuntos laborales de la integracin y formular pro-

puestas al respecto. Integrado con representantes de los Ministerios de Trabajo, siempre funciona con una muy activa participacin de las centrales sindicales y las cmaras empresarias. Ese funcionamiento tripartito lo ha convertido, hasta el presente, en la ms eficaz instancia de dilogo tripartito de la regin, en cuanto de su seno emanaron, tanto la Declaracin Sociolaboral del Mercosur, como el Convenio Multilateral de Seguridad Social del Mercosur. La Comisin Sociolaboral del Mercosur est prevista en la Declaracin con la finalidad de promover la aplicacin de los derechos fundamentales proclamados en ella, en base a memorias anuales presentadas por los Estados. Si bien es un rgano de control de la aplicacin de la Declaracin, su composicin tripartita lo convierte tambin en un foro de dilogo social. Finalmente, el dilogo social informal e inorgnico ha dado su primer fruto: el ya citado25 y por ahora primer y nico convenio colectivo regional, celebrado en 1998 entre las empresas Volkswagen de Argentina y Brasil, por una parte, y los sindicatos metalrgicos de esos pases, por la otra. El acuerdo se fundamenta, de conformidad con su propio texto, en la necesidad de extender los entendimientos de las relaciones entre capital y trabajo a todo el mbito del Mercosur, estableciendo el intercambio de informaciones y mecanismos de prevencin y solucin de conflictos, as como el reconocimiento de la representacin sindical y de las comisiones internas de fbrica. Incluye tambin, importantes previsiones en materia de formacin pro25

Supra, I.3.

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fesional, que sern comentadas ms adelante.26 En todo caso, la celebracin de esta convencin colectiva confirma la previsin de que el horizonte de las relaciones laborales del Mercosur muestra necesariamente, una negociacin colectiva mercosurea, que en lo sucesivo podr seguir el carril de una negociacin colectiva de empresa multinacional, tanto como el de una negociacin colectiva de rama o actividad, o aun el de un acuerdo marco o pacto social de cpula, de manera ms o menos anloga a lo que ha sucedido en la Unin Europea.27

supuesto de la OIT para 2000-2001.28 Asimismo, todo ese panorama dificulta el desarrollo de un dilogo social genuino, porque adems de participar en l algunos actores muy debilitados, el margen real para la negociacin es muy escaso: la mayor parte de las cuestiones sobre las cuales dialogar estn ya decididas. En Amrica Latina es frecuente que, cuando se convoca a dialogar, se lo haga para concertar la aplicacin de medidas ya adoptadas y no para discutir la adopcin de esas medidas. Por eso, a pesar de que tanto en algunas Constituciones y legislaciones es dable encontrar previsiones habilitantes del dilogo, la situacin prctica es ms bien deficitaria. En ese contexto, los pases del Mercosur ofrecen un panorama algo menos desalentador que el que hoy se aprecia en otras regiones latinoamericanas. El sindicalismo argentino, brasileo y uruguayo se ha debilitado, pero algo menos que el de otros pases de Amrica Latina. El sindicalismo paraguayo ha crecido con la apertura democrtica, aunque a partir de una base anterior sumamente baja. Algo similar est sucediendo en Uruguay desde la convocatoria de los consejos de salarios en 2005, a lo que se hace referencia de inmediato. En Argentina, el dilogo nacional macro y altamente centralizado, ha dado algunos frutos concretos, bastante excepcionales en la Amrica Latina de los noventa: el Acuerdo Marco de 1994 y el Acta de coincidencias entre el gobierno y la CGT, de 1997. En Paraguay se desarrollaron, entre 1999
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4. El dilogo social en los pases del Mercosur El dilogo social es una asignatura pendiente en Amrica Latina. Una democracia poltica imperfecta o incompleta, una concentracin de la renta que ha sido calificada de ofensiva (o, muy diplomticamente, de distribucin regresiva), una dependencia econmica hoy negada desde el gobierno por quienes la teorizaron en la academia, un ajuste permanente resultante de polticas econmicas impuestas o adoptadas voluntariamente como consecuencia de la asuncin del pensamiento nico, han contribuido al debilitamiento de los actores sociales, los sindicatos y los gobiernos (o por lo menos, los rganos gubernamentales responsables de las polticas sociales), como bien se indica en la ya citada Propuesta de Programa y Pre26 27

Infra, II. 5. Supra, prrafo anterior.

Supra, I.5 y nota 13.

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y 2000, una serie de mesas de concertacin social, cuya sustentabilidad y eventuales resultados no fueron notables; pero existe un cierto nivel de dilogo tripartito. En Brasil se destaca el desarrollo de la negociacin colectiva en los sectores de ms alta sindicalizacin y con relaciones laborales ms maduras (como metalrgicos y bancarios, por ejemplo), as como la participacin orgnica de las centrales sindicales en algunos mbitos relevantes. En Uruguay, ante el severo resquebrajamiento de la negociacin colectiva en el lapso 1990-2004, resultaban alentadoras, en cambio, algunas formas de dilogo social orgnico de nivel altamente centralizado, como la participacin de representantes de trabajadores y empleadores en el Directorio del Banco de Previsin Social,29 en la Comisin Mixta Sectorial del Mercosur y en la Junta Nacional de Empleo.30 Por otra parte, el gobierno que asumi el 1 de marzo de 2005 ha convocado los consejos de salarios (rganos tripartitos conformados por rama de actividad econmica con la funcin de fijar salarios mnimos por categoras), lo que se determin un sensible aumento de la sindicacin y el resurgimiento de la negociacin colectiva centralizada por rama de actividad. En todo caso, tres comentarios generales pueden hacerse al respecto. Primeramente, que parece absolutamente necesario el fortalecimiento de los actores sociales (especialmente del sindical), como requisito previo para el desarrollo de formas eficaces y fluidas de dilogo social. En segundo trmino, que en los ltimos aos, el Mercosur ha ofrecido un mbito de dilogo social extranacional tan o ms importante que el ofrecido por los sistemas na-

cionales de relaciones laborales y que es posible que aqul haya influido favorablemente sobre stos. Y en tercer y ltimo lugar, tambin es probable que en un momento en que el dilogo social sobre los temas tradicionales (salario, jornada, condiciones de trabajo) se ve trabado por el contexto descrito en las primeras lneas de este prrafo, la formacin profesional, definitivamente incorporada al sistema de relaciones laborales, est ofreciendo un punto de coincidencia interesante para explorar, desde all, las posibilidades de desarrollo del dilogo social. Un prrafo aparte merecen los Consejos Econmicos sociales, tan difundidos en algunos pases europeos y tan poco practicados en Latinoamrica. Esta forma institucionalizada u orgnica de dilogo o participacin est prevista en algunos textos constitucionales nacionales, como el art. 206 de la Constitucin uruguaya y en el art. 45 de la Constitucin de la ciudad autnoma de Buenos Aires, as como en varias constituciones provinciales argentinas. Pero en el primer caso, cuya previsin data de 1934 nunca fue puesto en prctica aunque en 2006 se aprob una ley reglamentaria que no parece mostrar una gran vocacin de rpida aplicacin, mientras que el segundo, mucho ms reciente, de 1996, espera la aprobacin de una ley reglamentaria. Puede decirse que el Foro Consultivo Econmico-Social del Mercosur carece de suficientes antecedentes en la

rgano estatal de gestin de la seguridad social. La participacin en la Junta Nacional de Empleo se menciona, tambin, en el prrafo siguiente. Sobre estas experiencias, vase RELASUR, Formas de tripartismo en el Uruguay, Montevideo, 1995.
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regin31 y por ahora, de correlatos nacionales en los pases miembros.

que aparentemente han tenido un mayor desarrollo relativo, aunque todava incipiente, en los pases del Mercosur.34 As, puede destacarse que en Argentina, tanto el Acuerdo Marco tripartito de
Beatriz, Actores sociales y formacin en Argentina, Serie cit. N 2, Montevideo, 2000; DIEESE, Dialogo social e formao no Brasil, Serie cit. N 3, Montevideo, 2000; Reynoso Castillo, Carlos, Dilogo social y formacin en Mxico, Serie cit. N 4, Montevideo, 2000; Cspedes, Roberto, Dilogo social y formacin en Paraguay, Serie cit. N 5, Montevideo, 2000; Rosenbaum, Jorge, Dilogo social y formacin en Uruguay, Serie cit. N 6, Montevideo, 2000; Barretto Ghione, Hugo, Dilogo social y formacin: una perspectiva desde los pases del Mercosur y Mxico, Montevideo, 2001, Serie cit. N 7; Graa, Gonzalo, Polticas de empleo, formacin y dilogo social, Montevideo, 2002, Serie cit. N 8; Garca Arce, Mara Cruz, Dilogo social sobre formacin profesional en Espaa, Montevideo, 2003, Serie cit. N 9; Tostes Vieira, Marta; Villavicencio, Alfredo; Corts, Juan Carlos, Dilogo social sobre formacin en el Per, Montevideo, 2004, Serie cit., N 10; Pazos, Nils, Participacin en la capacitacin en Chile, Montevideo, 2004, Serie cit. N 11; Murgas Torraza, Rolando; Torres de Len, Vasco, Dilogo social sobre formacin en Panam, Montevideo, 2005, Serie cit., N 12; Patio, G.; Orjuela, C.; Roca, C., Dilogo social para la formacin profesional en Colombia, Montevideo, 2005, Serie cit. N 13. Vase tambin, Cinterfor/OIT, Formacin para el trabajo decente, cit., pp. 99 y ss. y 111-112, y Trabajo decente y formacin profesional, cit., prrafos 22 y 25. Gran parte de esta informacin y otra de valor, puede consultarse en www.cinterfor.org.uy/dialogo social y formacin. 34 Por ms que varias instituciones de formacin profesional posean desde antao, una gestin tripartita, como es el caso del INA de Costa Rica, el SENA de Colombia, el INFOTEP de Repblica Dominicana, el INAFORP de Panam y el INCE de Venezuela, entre otros. Ms recientemente, el CONOCER (Consejo de Normalizacin y Certificacin de Competencias), de Mxico y el Consejo Nacional de Capacitacin de Chile, tambin revistieron integracin tripartita.

5. El dilogo social sobre formacin profesional En los ltimos aos, la formacin profesional se ha convertido en un hecho laboral, sin dejar de ser, al mismo tiempo, un hecho educativo. Por una parte, se le reconoce como uno de los derechos fundamentales de los trabajadores;32 por otra, se le reconoce como instrumento de competitividad de la empresa y como potencial ventaja comparativa de la economa nacional. Esto determina que se vaya generando, en torno a la formacin profesional, un espacio proclive a las diversas formas de dilogo social33 las
31 Ermida Uriarte, Oscar, Los CES: antecedentes para el Foro Consultivo Econmico-Social del Mercosur en Revista de Relasur N 8, Montevideo, 1995, pp. 45 y ss. 32 Vase Barbagelata, Hctor-Hugo (editor); Barretto Ghione, Hugo; Henderson, Humberto, El derecho a la formacin profesional y las normas internacionales, Cinterfor/OIT, Montevideo, 2000; Garmendia Arign, Mario, Legislacin comparada sobre formacin profesional, Cinterfor/OIT, Montevideo, 2000. Asimismo, Cinterfor/OIT, Formacin para el trabajo decente, Montevideo, 2001, pp. 19 y ss, y Trabajo decente y formacin profesional en Trabajo decente y formacin profesional, Boletn de Cinterfor/OIT N 151, Montevideo, 2001, prrafos 13 y ss. 33 Cinterfor/OIT ha tratado de seguir atentamente estos desarrollos, a travs de diversas publicaciones: Ermida Uriarte, Oscar; Rosenbaum, Jorge, Formacin profesional en la negociacin colectiva, Montevideo, 1998; Rosenbaum, Jorge, Negociacin colectiva sobre formacin profesional en el Mercosur, Serie Aportes para el Dilogo Social y la Formacin N 1, Montevideo, 2000; Cappelletti,

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1994 como el Acta de coincidencias bipartita de 1997, contienen interesantes previsiones sobre formacin profesional, a pesar de que no todas ellas recibieron luego, plena ejecucin. Tanto en Argentina como en Brasil, se registra que ms del 20% de los convenios colectivos celebrados recientemente contienen clusulas sobre formacin profesional. En Uruguay, el Fondo de Reconversin Laboral es administrado por la Junta Nacional de Empleo, de integracin tambin tripartita, que financia programas de capacitacin para desempleados y otros colectivos con dificultades de insercin en el trabajo. Mientras tanto, en el espacio regional, el referido convenio colectivo de Volkswagen del Mercosur contiene importantes previsiones sobre formacin profesional. Por una parte, dispone la armonizacin de los programas de capacitacin de las diversas plantas de Volkswagen en el Mercosur. Por otra, prev la cooperacin de los sindicatos y las comisiones internas en la elaboracin de los programas. Y finalmente, establece el reconocimiento automtico de los certificados de cursos, seminarios o entrenamientos realizados en cualquiera de las unidades de la firma. Todo lo cual se establece bajo el ttulo sistema de capacitacin profesional, el que denuncia el propsito de apuntar a la definicin de una poltica de formacin profesional pensada para el conjunto del mbito del Mercosur. No deja de ser significativo que en el primer convenio colectivo de mbito mercosureo, que es de extensin y con-

tenido reducidos como no poda ser de otra manera en una primera experiencia precursora, se incluya el tema de la formacin profesional y que se lo haga estableciendo algunas pautas no meramente declarativas y bien sintonizadas con el redimensionamiento de las relaciones laborales en el nivel regional.35 Tambin es destacable que, en 2002, el Subgrupo de trabajo N 10 del Mercosur haya adoptado tripartitamente un Repertorio de Recomendaciones Prcticas sobre Formacin Profesional, instrumento que viene a realzar la mltiple importancia de la formacin: como espacio de dilogo, como derecho fundamental y como tema protagonista en los esfuerzos de integracin regional.36 Finalmente, la procedencia y el fomento del dilogo social sobre formacin profesional ha sido proclamada en la Recomendacin de la OIT N 195, sobre desarrollo de los recursos humanos, adoptada en 2004.37

35 Ms recientemente, las confederaciones internacionales sindicales y empresariales de la industria grfica, emitieron la Declaracin de Buenos Aires, en la que se reivindica el recurso al dilogo social en una serie de temas, entre los que se destaca la formacin profesional (conf. Barretto Ghione, Hugo; Babace, Hctor, Una puesta a punto del Mercosur social 2006: la ampliacin del minimalismo laboral en Revista Derecho Laboral, Montevideo, 2006, t. XLIX N 222, prrafo V). 36 Vanse Ermida Uriarte, Oscar, La dimensin social del Mercosur, cit, pp. 41-45 y 76-79; Ferreira, Mara Carmen (con la colaboracin de Sara Payss), La formacin profesional en el Mercosur, Montevideo, 2003, esp. pp. 95-103 y 173-176. 37 Vase Barretto Ghione, Hugo, Recomendacin 195 de la OIT. Temas, enfoques y actores de la formacin profesional, Montevideo, 2005.

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Breves conclusiones Concepto en alguna medida laxo, amplio e impreciso, el de dilogo social tiene hoy una dimensin poltica, que lo convierte en componente de la democracia pluralista y en instrumento bsico del nuevo contrato social que a veces se propone como alternativa a una segmentacin o exclusin social incompatible con el rgimen democrtico. Dentro del sistema de relaciones laborales, el dilogo social incluye todas la relaciones que se dan entre los actores, diversas del conflicto. Incluye as, la informacin y consulta, la negociacin colectiva, la concertacin, la participacin bi y tripartita, as como los medios voluntarios y participativos de solucin de conflictos del trabajo. La existencia de actores sociales fuertes y representativos es un presupuesto o requisito esencial para el desarrollo de un dilogo social medianamente fluido y fecundo. Por esa razn, habida cuenta de la debilidad sindical y de las dudas sobre la representatividad de algunas organizaciones de empleadores y sobre el peso y autonoma de los rganos gubernamentales con competencias sociales, el fortalecimien-

to de los interlocutores parece ser, por lo menos en los pases latinoamericanos, una medida previa indispensable de cualquier poltica de promocin del dilogo social. En la OIT como en la Unin Europea, el dilogo social es un verdadero principio inspirador y ha alcanzado, asimismo, un apreciable desarrollo prctico. La presencia del dilogo social en el Mercosur es ms incipiente pero sin duda apreciable. Es de destacar su consagracin, como uno de los derechos y principios laborales fundamentales, en el art. 13 de la Declaracin Sociolaboral del Mercosur. Tambin debe valorarse la prctica de dilogo tripartito desarrollado en el seno del Subgrupo de trabajo 10 del Mercosur. Ms aun, puede sostenerse que el dilogo social desarrollado en el Mercosur que paradojalmente naci de espaldas a toda preocupacin social, ha repercutido favorablemente en el dilogo social nacional en cada uno de los pases miembros. En efecto, los pases del Mercosur pareceran ostentar aunque tal vez no solamente por aquella razn un mayor grado de desarrollo relativo rectius: un menor grado de subdesarrollo relativo del dilogo social que el que se puede apreciar en otros pases latinoamericanos.

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