Poltica & Gesto Ambiental no Brasil: da Rio-92 ao Estatuto da Cidade *

Autor: Srgio Lus Boeira

Resumo O objetivo deste ensaio fazer uma contribuio ao debate sobre poltica e gesto do meio ambiente no Brasil, no perodo de 1992 a 2001, com descrio e avaliao crtica fundamentadas em pesquisa bibliogrfica, retomada do conceito de ambientalismo complexo-multissetorial (VIOLA e BOEIRA, 1990) e proposio de uma hiptese de dois processos histricos concorrentes (hegemnico e contra-hegemnico). Conclui-se que, na segunda metade da dcada de 1990 e especialmente aps a aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001, abre-se a perspectiva de reemergncia do ambientalismo complexomultissetorial e a possibilidade de uma estratgia de transformao concomitante de mltiplas organizaes em auto-eco-organizaes.

Introduo A chamada questo ambiental marca a histria do Pas desde o perodo colonial. O nome Brasil resultou de uma viso mercantilista de explorao da rvore pau-brasil, que superou a ideologia religiosa e a designao de Santa Cruz. Os diversos ciclos econmicos foram, de certa forma, desastres ecolgicos, pois a cada fase de intensa explorao e prosperidade seguiu-se outra de estagnao e decadncia. Segundo o historiador Jos A. Pdua (1987, p.20), uma tradio de dois plos esquizofrenicamente divorciados acompanha os debates sobre projeto de nao e sua relao com a natureza, no Brasil: de um lado uma celebrao puramente retrica e, de outro, uma realidade de devastao impiedosa. De 1500 ao incio do sculo XX, podem ser encontradas quatro posturas diante da questo da natureza: a) o elogio retrico e laudatrio do meio natural, indiferente e, por vezes, conivente com a realidade da devastao; b) o elogio da ao humana em sentido abstrato, distante das suas conseqncias destrutivas; c) a crtica da destruio da natureza, com proposta de modernizao urbano-industrial; d) a crtica da destruio da natureza, com a busca de um modelo alternativo e autnomo de desenvolvimento nacional (PDUA, 1987).

Artigo publicado, em portugus e em espanhol, na revista Alcance - Revista Cientfica do Programa de Mestrado Acadmico em Administrao da Universidade do Vale do Itaja UNIVALI, vol. 10, n. 3, p. 525558, set/dez, 2003.

Nas diversas fases e faces da poltica ambiental, desde 1930 at o momento atual (2004), os dilemas brasileiros atualizaram e mesclaram tais posturas, acrescentando polticas regulatrias, estruturadoras e indutoras (CUNHA & COELHO, 2003). Enquanto as polticas ambientais regulatrias (R) se referem elaborao de legislao especfica sobre forma de uso e de acesso ao meio ambiente, as polticas ambientais estruturadoras (E) implicam interveno direta do Estado ou de organismos no-governamentais de defesa do meio natural. Os melhores exemplos so as gestes participativas de reas de Proteo Ambiental (APAs). As polticas ambientais indutoras (I) tm por objetivo influenciar o comportamento de indivduos ou grupos sociais. Estas ltimas so normalmente identificadas com a noo de desenvolvimento sustentvel e so implementadas por meio de linhas especiais de financiamento ou de polticas fiscais e tributrias (CUNHA & COELHO, 2003, p. 45). As polticas indutoras visam a otimizao da alocao de recursos, fazendo uso, por exemplo, de instrumentos econmicos para privilegiar prticas consideradas ambientalmente desejveis e inviabilizar as que provocam degradao ambiental. As certificaes ambientais tambm podem ser consideradas parte das polticas indutoras, pois visam a modificao do comportamento de consumidores e da cultura organizacional. a partir de 1930, com um Estado centralizador, que a regulamentao ambiental se afirma. Segundo a periodizao proposta por Cunha & Coelho (2003, p. 46), h trs momentos na histria das polticas ambientais: a) o primeiro perodo, de 1930 a 1971, caracterizado pela construo de uma base de regulao dos usos dos recursos naturais; b) no segundo perodo, de 1972 a 1987, a ao intervencionista do Estado chega ao pice; c) o terceiro perodo, de 1988 aos dias atuais, caracteriza-se pelos processos de democratizao e descentralizao decisrias, e pela rpida disseminao da noo de desenvolvimento sustentvel. H certamente outras periodizaes possveis e igualmente plausveis. A noo de poltica ambiental indutora enfatizada por Cunha & Coelho frgil e convencional, mas til para o objetivo deste ensaio. Tal tipo de poltica carece de uma abordagem crticosistmica ao isolamento burocrtico das polticas setoriais, no assume a complexidade epistemolgica dos paradigmas (implcitos na educao ambiental, na ecologia poltica, na economia ecolgica ou no ecodesenvolvimento).

Ao longo da dcada de 1990 houve uma articulao das noes de poltica pblica e de gesto. O conceito de gesto refere-se, primordialmente, ao presente, aos procedimentos operacionais, administrao e aplicao de leis, regulamentos, indicadores, normas, planos e programas; o conceito de planejamento prioriza o futuro, as estratgias, embora pressuponha uma reavalio do passado e do presente (SOUZA, 2002, p. 46). Enquanto o conceito de poltica pblica restrito a uma atividade especializada do Estado modernoindustrial, o de Poltica, em sentido clssico, inclui todas as atividades relativas convivncia humana num determinado espao habitvel. Sem dvida a noo de poltica ambiental tem o potencial de recuperar a noo clssica (VIEIRA e BREDARIOL, 1998), mas esbarra no processo de especializao tcnica em ascenso por meio do management. Este conflito tem como pano de fundo uma crise de paradigmas cientficos e filosficos que transcende os limites desse ensaio. O conceito de gesto ambiental tem um vis claramente tecnocrtico mesmo depois da Conferncia de Estocolmo, em 1972, at meados da dcada de 1980, assimilando gradualmente desde ento a contribuio das cincias antropossociais s cincias naturais ou exatas (VIEIRA e WEBER, 1997; RIBEIRO, 2000). Predomina na literatura uma viso naturalista (positivista, cartesiana) do meio ambiente (fauna e flora, separao entre cultura e natureza). Este tipo de percepo tornou-se parte do senso comum, conforme apontam pesquisas de opinio entre brasileiros (CRESPO, 2003, p. 66), que paradoxalmente aliam uma conotao religiosa ao iderio positivista. A transformao do Estado-nao em contexto de globalizao econmico-financeira (com a difuso do new public manegeman anglo-saxo) e a cultura poltica brasileira formam a base mais recente desse processo de articulao entre a poltica e o gerenciamento. Com efeito, a hiptese central deste ensaio a da concorrncia entre dois processos histricos como ncleo do perodo entre a Rio-92 e o Estatuto da Cidade (2001):

a) O processo hegemnico destaca a dimenso econmico-financeira da globalizao (criticada por SOROS, 2003). Na articulao entre a poltica ambiental e a gesto ambiental h uma reduo (submisso) da primeira presumida neutralidade (axiolgica) das tcnicas gerenciais da segunda; nota-se uma perda concomitante da capacidade de planejamento entre os atores

envolvidos com a poltica ambiental brasileira. Ao manter-se isolada setorialmente, a poltica ambiental agenciada tecnocraticamente, apesar dos avanos das polticas regulatrias (R) e estruturadoras (E). Os rgos oficiais de meio ambiente no associam educao gesto ambiental, restringindo-se a polticas pontuais e remediais (ex-post), de curso prazo. Como conseqncia, constata-se uma crise da poltica ambiental (VIEIRA e BREDARIOL, 1998). b) O processo contra-hegemnico desencadeado especialmente em meados da dcada de 1980 (VIOLA, 1987) com a emergncia do ambientalismo complexomultissetorial (VIOLA e BOEIRA, 1990; LEIS, 1999; BOEIRA, 1998) no Pas; observa-se, neste caso, uma tendncia e um potencial de articulao (complementar) da gesto poltica ambiental e ao planejamento, com aumento da capacidade de realizao de projetos de ecodesenvolvimento, Agendas 21 Locais, reas de Proteo Ambiental (APAs), Desenvolvimento Local Integrado e Sustentvel (DLIS; FRANCO, 2001) e Gesto de Bacias Hidrogrficas, notadamente nos mbitos local-municipal e microrregional. O processo contra-hegemnico, talvez mais do que o hegemnico, est sujeito a crises, caos, refluxos e reemergncias. Trata-se de um fenmeno mundial denominado glocalizao (FRANCO, 2001; 2003; BECK, 1999) e, no Pas, est subjacente chamada crise do modelo estatocntrico e emergncia do modelo sociocntrico de administrao pblica (KEINERT, 2000; CUNNIL GRAU, 1998), conforme ser visto mais adiante.

A partir desta introduo, o ensaio contm trs tpicos, alm das consideraes finais: a) Modelos de Administrao Pblica e Ambientalismo Complexo-Multissetorial. Faz-se aqui a apresentao de alguns conceitos como o de modelo estatocntrico e de modelo sociocntrico de administrao pblica, alm de retomar-se o conceito de ambientalismo complexo-multissetorial proposto em parceira com Eduardo Viola em 1990, com o objetivo de melhor esclarecer a hiptese de dois processos histricos (hegemnico e contra-hegemnico) apresentada nesta introduo; b) Governos FHC e Reforma Gerencial. Neste tpico faz-se uma avaliao crtica das polticas ambientais dos governos de Fernando H. Cardoso e uma breve abordagem da reforma gerencial iniciada em 1995 pelo

ministro Bresser Pereira; c) Entre o Rural e o Urbano: o Desafio Auto-Eco-ReOrganizacional. Neste ltimo tpico apresenta-se criticamente a problemtica rural-urbana, enfatizando-se a temtica do saneamento bsico e a convergncia dos movimentos pelas reformas urbana e agrria. Conclui-se que h uma reemergncia do ambientalismo complexo-multissetorial, a partir da qual plausvel esboar uma estratgia auto-eco-reorganizadora.

Modelos de Administrao Pblica e Ambientalismo Complexo-Multissetorial

O entendimento do que seja administrao pblica tem sido bastante alterado no Brasil, desde a dcada de 1970. Segundo Keinert, ao revisar a literatura especializada, o paradigma do pblico como estatal e o paradigma do pblico visto como interesse pblico tm sido confrontados. O primeiro identifica-se com a cincia normal (Kuhn), que acompanhou a administrao pblica de 1930 a 1979. O segundo o que emerge a partir da dcada de 1990 depois da crise paradigmtica ocorrida nos anos 80. As caractersticas centrais do primeiro so: a) um foco central no aparelho de Estado, sendo este considerado o principal sujeito; b) um estilo gerencial burocrtico; c) uma viso voltada operacionalizao do aparato estatal. Ou seja, o Estado o ator central para o desenvolvimento mediante a consolidao da administrao burocrtica, predominando uma viso administrativa focada na melhoria do corpo funcional do aparelho estatal por meio da profissionalizao. Entretanto, na dcada de 70 surge e se torna aguda nos anos 80 uma fragmentao de temticas, indicando a busca de um novo consenso paradigmtico. Nos anos 90, este comea a ser conformado na discusso sobre o processo de descentralizao, sobre a governabilidade, o foco no usurio, na questo da universalizao das polticas, na incorporao de novos atores e experincias inovadoras, na questo da participao, da cidadania e na discusso sobre o tamanho do Estado. O modelo sociocntrico vai aos poucos ampliando a noo do que seja pblico e tende a ultrapassar o modelo estatocntrico. A tica estatocntrica marcou o apogeu da tecnoburocracia, enquanto a tica emergente passa a incorporar a dimenso poltica e o debate sobre o desenvolvimento da capacidade gerencial, na qual o pblico no-estatal valorizado e a ampliao de seu espao resultante da ao de inmeros fatores. A reforma do Estado

ps-Constituio de 1988 inclui, alm do tema da privatizao, o tema das parcerias com o setor privado, o da democratizao com gesto participativa, o papel dos movimentos sociais e do terceiro setor. Para Keinert (cuja pesquisa foi orientada por Bresser Pereira), a reforma do Estado toma um carter pluralista: o evolucionismo incremental adquire contornos intersetoriais integradores; a poltica substitui a neutralidade tcnica; a poltica de descentralizao procura um locus adequado na efetividade do federalismo. E novos mecanismos de controle social e de capacidade gerencial necessariamente devem ser desenvolvidos (KEINERT, 2000). Entretanto, o que a autora chama de modelo sociocntrico confunde-se com um processo de globalizao econmico-financeira, que limita a governabilidade do Estadonao aplicao de tcnicas gerenciais e poltica macroeconmica, sendo forado a abandonar projetos nacionais autnomos ou a condicion-los ao xito da poltica macroeconmica especialmente nos pases com grande desigualdade social, forte concentrao de renda, baixos ndices de escolaridade (capital humano) e de capacidade associativa (capital social; FRANCO, 2001). Nos primeiros dois anos da dcada de 1990, o Brasil abre-se abruptamente concorrncia econmica transnacional enquanto toma medidas de impacto na rea ambiental, visando fundamentalmente conquistar credibilidade junto aos investidores externos. O posicionamento retoricamente avanado do governo brasileiro na Rio-92, oposto ao de 1972 em Estocolmo, foi influenciado por quatro fatores: a) crise simblica do modelo desenvolvimentista (economicista e predatrio); b) sensibilizao do governo em relao aos problemas ambientais, em razo da soberania sobre 2/3 da maior floresta pluvial do mundo, sobre a qual a comunidade internacional exigia uma reavaliao; c) existncia de uma matriz energtica brasileira baseada em recursos naturais renovveis (hidroeltrica e biomassa) num contexto em que a quase totalidade dos pases dependente de combustveis fsseis ou de energia nuclear; d) presso por um compromisso globalista, j que o Brasil era o anfitrio da Conferncia (adaptado de VIOLA, 2002). O que Keinert intitula modelo sociocntrico tambm se confunde com o processo de ampliao do ambientalismo complexo-multissetorial, que emerge em meados da dcada de 1980 e que se constitui como movimento histrico-civilizatrio (antropossocial), mais do que simplesmente um movimento social, por difundir-se entre diversos setores da

sociedade, transcendendo classes sociais, envolvendo uma reorientao valorativa de longo alcance de toda a espcie humana em relao s demais espcies e ao espao habitvel. A economia humana concebida, ento, como um captulo da ecologia. Sinteticamente, podese considerar duas grandes fases na trajetria do movimento ambientalista brasileiro: a inicial (da luta anticolonialista at meados da dcada de 1980), de denncia e conscientizao, e a fase atual, complexa e multissetorial, com emergncia crtica (no linear) de uma viso de mundo naturalista em processo de politizao civilizatria (de longo prazo), em que parte do movimento se institucionaliza, como resposta ao desafio do chamado desenvolvimento sustentvel (VIOLA, 1987; CIMA, 1991). Esta fase tambm pode ser considerada ecopoltica e voltada para projetos de ecodesenvolvimento (VIEIRA e BOEIRA, 2004; VIEIRA et al, 1998; BOEIRA, 2002b). A referncia ao termo complexomultissetorial (VIOLA e BOEIRA, 1990) remete teoria e ao paradigma da complexidade (Morin, 1998; Morin e Moigne, 2000), a uma noo antropossocial do desenvolvimento, contrria ao reducionismo economicista e favorvel a uma economia ecolgica (ALIER e JUSMET, 2001). O conceito de ambientalismo complexo-multissetorial engloba e supera conceitos tais como conservacionismo, preservacionismo, ecologismo realista,

ecofundamentalismo, ecocapitalismo ou ecossocialismo (VIOLA, 1987), por possibilitar a percepo de interaes ideolgicas que estes bloqueiam. Os diversos setores do ambientalismo isto , parcelas minoritrias das ONGs, dos empresrios, dos cientistas, das agncias oficiais de meio ambiente e de outros setores , entretanto, no dispem, seno de forma potencial e emergente, de uma conscincia sistmico-complexa e da a importncia heurstica do conceito proposto. Os dois anos anteriores a 1992, de preparao da maior conferncia mundial da histria, e a prpria Rio-92, propiciam um extraordinrio fluxo de sinergia entre os diversos setores do ambientalismo. Merece destaque a criao do Frum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para Meio Ambiente e Desenvolvimento (FBOMS), do qual participam especialmente o setor ambientalista stricto sensu (das ONGs autodenominadas ambientalistas) e o socioambientalismo (dos sindicatos e movimentos sociais que aderem defesa da ecologia), alm dos ambientalismos religioso e de educadores, jornalistas e artistas. Essa parcela do ambientalismo multissetorial (FBOMS) fortaleceu a interao e a comunicao com a sociedade brasileira (produzindo extensos relatrios e propostas de

polticas pblicas) e co-organizou o Frum Internacional de ONGs e o Frum Global (que reuniu 12.000 representantes de 5.600 ONGs de 165 pases no Rio de Janeiro, simultaneamente Rio-92). Houve avano do pensamento poltico-simblico e da conscincia pblica (apesar dos obstculos difuso da Agenda 21), mas tambm um fracasso poltico-econmico-gerencial na Rio-92. Aps o fim do evento, ocorreu um processo de desorientao do ambientalismo, devido sbita perda de referncia simblica e organizativa (Rio-92), algo que se acentuou com a mudana brusca da temtica dominante da imprensa para o processo de impeachment do ento presidente Collor (VIOLA e LEIS, 1995; RAMOS, 1995). O refluxo ps-Rio-92 revertido a partir de meados dos anos 90, concomitantemente ao avano institucional da Internet e da telefonia celular, que permitem um conjunto de iniciativas relevantes especialmente num pas de dimenses continentais como o Brasil, ao baixar os custos da auto-organizao e das interaes entre as organizaes. Entretanto, os dilemas da grande imprensa em assimilar e difundir as questes e propostas da Agenda 21 tm sido notveis. O aumento da concorrncia tem estimulado uma busca frentica por notcias de impacto, quentes, enquanto os temas socioambientais so considerados pesados e frios (TRIGUEIRO, 2003; BOEIRA, 1999). O interesse econmico-financeiro tem filtrado as matrias que tratam de meio ambiente, enfatizando o marketing ecolgico em detrimento de uma viso de conjunto do iderio ambientalista. A disseminao da Internet, nesse quadro, tem um potencial de articulao transetorial entre os diversos setores do ambientalismo (BOEIRA, 1998). As oscilaes da poltica ambiental no Brasil dos anos 90 so freqentemente relacionadas composio de foras no interior do ambientalismo multissetorial e relao deste com o conjunto da sociedade brasileira. O tratamento dado Amaznia um indicador de que o modelo de desenvolvimento economicista-predatrio no foi superado durante a dcada. Alguns nmeros do desmatamento so ilustrativos: em 1988 a superfcie desmatada foi de aproximadamente 28 mil km2 (0,82%). No perodo de 1989 a 1994 houve queda substancial, para cerca de 14 mil km2. Neste perodo o Pas crescentemente mais visado pela mdia internacional, inclusive devido a denncias dos prprios ambientalistas brasileiros com destaque para Chico Mendes. Collor, com o ministro Lutzenberguer, consegue reduzir o desmatamento na Amaznia pela metade. Em 1995, as queimadas

destroem 27 mil km2, correspondendo, em grande medida, primeira fase do Plano Real. Em 1996 e 1997, h nova queda do desmatamento, com mdia anual de 14 mil km2. Entre 1998 e 2000, h novo aumento: em 1998, so 16.480 mil km2, em 1999 so 16.831 e em 2000 so 21.740 mil km2 (0,62%) (Viola, 2002). A Floresta Amaznica sofreu um incremento mdio anual de desmantamento da ordem de 57% aps a Rio-92 (Camargo et al, 2002, p. 26). Isto significa que h uma relao quase imediata entre crescimento da economia nacional (PNB; PIB) e o acrscimo de desmatamento na Amaznia.

Governos FHC e Reforma Gerencial Durante a primeira gesto de Fernando H. Cardoso (1995-1998) observa-se uma tentativa de reconstruo da governabilidade, com uma abertura mais seletiva da economia nacional globalizao. Entretanto, devido ao predomnio de uma concepo economicista da agenda pblica as questes ambientais ficam num plano bastante secundrio e os vetores de governabilidade ambiental provm dos atores transnacionais e nacionais mais transnacionalizados (VIOLA, 2000). A chamada reforma gerencial da administrao pblica tem incio em 1995. Bresser Pereira (1998, p. 18) sustenta que gerencial porque busca inspirao na administrao das empresas privadas, e porque visa dar ao administrador pblico profissional condies efetivas de gerenciar com eficincia as agncias pblicas. democrtica porque, segundo ele, pressupe a existncia de um regime democrtico, deixando claro o carter especfico, poltico, da administrao pblica, e principalmente porque nela os mecanismos de controle, de carter democrtico, so essenciais para que possa haver delegao de autoridade e controle a posteriori dos resultados. social-democrtica porque afirma o papel do Estado de garantir os direitos sociais e lhe fornece os instrumentos gerenciais para faz-lo, de forma no apenas mais democrtica, mas tambm mais eficiente do que o faria o setor privado. social-liberal porque acredita no mercado como um timo alocador de recursos; porque utiliza a estratgia da competio administrada em quase-mercados, para controlar as atividades sociais financiadas pelo Estado, por intermdio de entidades descentralizadas: as organizaes pblicas no-estatais; e porque, embora reafirmando o dever do Estado de proteger os mais fracos, no paternalista.

Desde o Plano Real houve no Brasil intenso debate sobre planejamento e reforma administrativa, mas a quantidade de documentos produzidos no se refletiu em mudanas significativas na rea socioambiental. A maior parte das anlises crticas produzidas na academia administrao gerencial no tem enfatizado a ausncia das questes socioambientais como ncleo de uma mudana estratgica, optando, em vez disso, pelo enfoque sobre as incoerncias internas das propostas oficiais. A cultura do empreendedorismo do new public management, que serviu de base para a reforma gerencial brasileira, foi criticada pelos analistas como distante de um esprito pblico-democrtico e associada razo instrumental predominante nas escolas de administrao de empresas (PAES de PAULA, 2001; MENDES e TEIXEIRA, 2000; GUIMARES, 2000; MENDES, 2001; FERNANDES, 2001; PECI e CAVALCANTI, 2001).1 No primeiro governo FHC, o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) entregue a um economista sem qualquer experincia em poltica ambiental Gustavo Krause (PFL). No segundo governo FHC (1999-2002), o MMA ocupado pelo deputado Sarney Filho (na poca filiado ao PFL e atualmente ao PV). No box a seguir apresenta-se um resumo das metas de Sarney Filho ao tomar posse, em dezembro de 1998. Box 1: Poltica Ambiental do Ministro Sarney Filho
1. Promover a descentralizao da gesto ambiental mediante reviso e repartio das competncias das distintas esferas de governo, levando em conta o princpio federativo e o fortalecimento institucional do SISNAMA (Sistema Nacional do Meio Ambiente); 2. Subordinar os instrumentos de gesto previstos na legislao ambiental, como o monitoramento e o licenciamento, s metas de qualidade, atravs de precisos indicadores de aferio do desempenho da administrao ambiental, notadamente em relao ao controle da poluio dos centros urbanos e do desmatamento e queimadas das nossas matas e florestas; 3. Ampliar as reas protegidas, mediante criao de novas unidades de conservao de uso direto e indireto, bem como implementao de infra-estrutura destinada a eliminar subutilizao cientfica, educativa e turstica dos parques e reservas existentes no pas; 4. Expandir a base florestal produtiva, combinando as aes de reflorestamento e recuperao de reas degradadas, visando alimentar a oferta sustentvel de madeira, regenerar ecossistemas afetados pela ao antrpica e contribuir para deter o avano global de gs carbnico; 5. Consolidar o processo de reorientao dos investimentos na Amaznia Legal, visando o controle das queimadas e da expanso desordenada da fronteira agropecuria, bem como estabelecer mecanismos de reverso no persistente processo de desmatamento dos remanascentes florestais da Mata Atlntica; 6. Otimizar o processo de criao e instalao dos comits de bacias hidrogrficas dos rios federais, objetivando a implantao dos principais mecanismos de gesto das guas, previstos na Lei Nacional de Recursos Hdricos (...) (Discurso de posse de Sarney Filho. In: BRITO e CMARA, 1999).

Rezende sintetiza os objetivos principais da reforma como sendo os de obter mudana institucional e ajuste fiscal, e afirma que os atores estratgicos da burocracia estatal tendem a aceitar o segundo, porque lhes d mais poder (com mais controle sobre meios e procedimentos no interior da burocracia), mas simultaneamente tendem a rejeitar o primeiro, que lhes parece uma ameaa por representar menos controle, novas formas organizacionais e gerenciais, uma nova cultura burocrtica, com mais autonomia e mais responsabilidade (REZENDE, 2002, p. 130).

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Observa-se que a Agenda 21 no sequer mencionada embora mais tarde tenha sido motivo de pesquisa e debates incentivados pelo MMA; no que se refere aos centros urbanos, o ministro limita-se a tratar de controle de poluio. O conceito de sustentabilidade no aparece na sua agenda, seno pela idia de oferta sustentvel de madeira. A relao com os demais ministrios (transversalidade) e a relao com os movimentos sociais e as ONGs ambientalistas tambm no fazem parte do discurso de posse. O processo de descentralizao administrativa avana, mas lentamente. A percepo crtica do setor ambientalista estatal evidenciada na avaliao de dois tcnicos do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), que apontam erros recorrentes da ao governamental: a) insuficincia de pessoal nos rgos ambientais; b) insuficincia de recursos financeiros; c) influncia de interesses polticos contrrios s decises tcnicas e normas legais de proteo ambiental (oligarquias regionais, interesses de latifundirios, de comerciantes e de multinacionais). Afirmam tambm que, na sua grande maioria, as Unidades de Conservao no tm suas reas desapropriadas e regularizadas. So criadas somente no papel, sem que se assegure verba de administrao, estrutura fsica, sede, centro de visitantes, sanitrios, portarias, veculos, equipamentos e pessoal para a administrao e fiscalizao (BRITO e CMARA, 1999, p. 125-126). Como conseqncia, no ano 2000 os funcionrios do IBAMA fazem greve denunciando a situao calamitosa e de desmonte administrativo e tcnico do instituto, que ao longo da dcada de 1990 sofreu drstica reduo no seu quadro funcional devido ao no preenchimento dos cargos vagos por motivos de aposentadoria, falecimentos, transferncias, demisses, etc (BERNA, 2000). De fato, as polticas pblicas de FHC foram muito limitadas quanto sustentabilidade ambiental, favorecendo grupos econmicos regionais e locais sob a moldura da tecnoburocracia, embora tenha havido, concomitantemente, um processo de descentralizao administrativa. Eduardo Viola (2000) observa que o programa Brasil em Ao (lanado em 1996) no teve compromisso com a sustentabilidade. O mesmo diz Paul Little (2003) do programa Avana Brasil (lanado em 1999) e do Plano Plurianual 20002003, com base em diversas pesquisas de campo. A rea ambiental do governo FHC caracterizou-se, conforme enfatiza Viola (2000), pela fragmentao e incompetncia gerencial, alm do distanciamento em relao aos centros de deciso econmica, nos quais

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se definem as polticas de desenvolvimento. Assim, tanto no debate sobre as propostas de reforma tributria quanto sobre a poltica energtica, a poltica agrcola, a poltica dos recursos hdricos e da Amaznia encontram no IBAMA um dficit de liderana e de capacidade gerencial. 2 Esta avaliao, alis, pode ser estendida a todos os governos anteriores basicamente porque, desde que foram constitudos, os rgos pblicos de meio ambiente no Brasil tm sido organizados dentro de uma estrutura de poder que os isola burocraticamente dos demais rgos (sade, transportes, agricultura, etc). Como conseqncia genrica, as polticas ambientais tm sido pautadas por idias de comando & controle, visando regulamentao de atividades de impacto ambiental negativo. Com a incorporao de pressupostos ecolgicos ao processo produtivo e administrativo de setores do mercado e com a concomitante crise do Estado diante da proliferao de demandas socioambientais (direitos difusos), a poltica do tipo comando & controle vem sendo questionada. Surgem no debate duas outras formas: a poltica de auto-regulamentao do mercado e a dos chamados instrumentos econmicos. Ambas tm seus defensores no mercado, na sociedade civil organizada e em setores do prprio governo, em grande medida com base na crtica ineficincia administrativa e ao alto custo da poltica de comando & controle. Como nenhuma das polticas mencionadas auto-suficiente, tem predominado no debate a busca de uma complementaridade entre as trs formas j conhecidas. As polticas de parceria entre Estado e Mercado ou entre Estado e Terceiro Setor ou entre Mercado e Terceiro Setor enfrentam barreiras de vrios tipos, entre as quais se destacam: a) falta de normatizao democrtica e eficaz da atuao dos trs nveis de governo (federal, estadual e municipal); b) falta de pessoal qualificado para gerar novos arranjos interinstitucionais; c) falta de recursos financeiros; d) falta de debate poltico sobre as prioridades de investimento dos recursos existentes; e) crise e subdesenvolvimento do ambientalismo complexo-multissetorial, com predomnio crescente do setor empresarial sobre os demais. O Brasil tem reconhecidamente um grande nmero de leis ambientais, embora limitado pela incompreenso da maioria dos legisladores sobre a gravidade e a

Viola observa que durante a presidncia de FHC a posio relativa do Brasil na Amrica Latina mudou bastante. At o incio da dcada de 1990, o Pas era, junto com a Costa Rica, o mais avanado em termos de poltica ambiental. No fim da dcada, Mxico, Chile e Costa Rica so mais responsveis que o Brasil em termos de poltica ambiental nacional (VIOLA, 2000).

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complexidade da problemtica socioambiental. Deve-se reconhecer, a propsito, que durante a dcada de 1990 houve um grande avano legislativo na rea, com a aprovao de vrias leis setoriais, como a Lei Nacional de Poltica de Recursos Hdricos (1997), a de Crimes Ambientais (1998) e a da Poltica Nacional de Educao Ambiental (1999). Em 1997, depois de cinco anos de tentativas frustradas de superao da poltica ambiental setorialista-burocrtica e de cumprimento tmido dos compromissos assinados durante a Rio-92, o governo brasileiro cria a Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel e da Agenda 21 Nacional (CPDS), sob a coordenao do MMA e com a participao do Min. do Oramento e Gesto, do Min. das Relaes Exteriores, do Min. de Cincia e Tecnologia, da Cmara de Polticas Sociais e de rgos da sociedade civil (como o FBOMS), a Fundao Getlio Vargas, a Universidade de Braslia, a Fundao Onda Azul, o Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentvel e outras entidades. Em 2000, a CPDS publica um total de sete volumes com diagnsticos e propostas (1.278 pginas), produto de consulta e debate envolvendo 40.000 pessoas. Estes documentos, entretanto, no tiveram qualquer efeito prtico sobre a poltica macroeconmica, permanecendo quase desconhecidos do grande pblico. Durante a dcada de 1990 as polticas ambientais nacionais tiveram transformaes positivas, apesar das incompreenses e deficincias tanto do ambientalismo governamental quanto dos demais setores ambientalistas (LITTLE, 2003). Os dois setores que mais cresceram em relao sua condio anterior Rio-92 foram o empresarial e o dos cientistas. O setor ambientalista do empresariado emerge de forma muito contraditria e as pesquisas sociais a respeito so, em geral, ainda incipientes. Vrios institutos, fundaes e associaes so constitudos por empresas, aparentemente fortalecendo o chamado Terceiro Setor, que se torna ainda mais diversificado e complexo. Programas socioambientais de empresas so terceirizados e/ou so incorporados a elas depois de experincias comunitrias desenvolvidas por ONGs, assim como balanos sociais e marketing socioambiental passam a ser considerados como parte integrante das estratgias de ampliao de mercado. Enfim, o panorama que se apresenta ao final da dcada de grande complexidade e certamente requer um forte investimento em pesquisa socioambiental de nvel cientfico, para que sejam superadas as pesquisas com propsitos meramente mercadolgicos (BOEIRA, 2002a e 2003; CAMARGO et al, 2002).

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O segundo setor do ambientalismo que mais cresce nos anos 90 o dos cientistas. Trata-se sem dvida de um setor transnacionalizado. Deve-se considerar, tambm, que, para alm das questes de tica pblica e tica empresarial, o desenvolvimento cientfico & tecnolgico condiciona tanto a percepo quanto o alcance das solues passveis de implementao pelo setor empresarial. O maior obstculo do ambientalismo entre os cientistas associar sem fundir, distinguindo sem separar as formas de conhecimento cientfico (inter e transdisciplinaridade), a reflexo tica, a elaborao de poltica cientfica para o ecodesenvolvimento e a adequao da tecnocincia cidadania. Aos problemas epistemolgicos somam-se os organizacionais e os conflitos de poder nas universidades (VIEIRA, 1998; MORIN, 1998; MORIN e MOIGNE, 2000; BURSZTYN, 2001). Entre o Rural e o Urbano: o Desafio Auto-Eco-Re-Organizacional Na dcada de 1990, a abertura da economia brasileira competio transnacional evidencia uma crise tecnolgica no Pas, com a imposio de um novo padro de tecnologias (de comunicao, especialmente), comandado em grande parte por corporaes transnacionais e sob o declnio do poder estruturante dos prprios Estados nacionais de pases industrializados. Embora potencialmente menos poluidora (mais flexvel no trato com os ecossistemas), a tecnologia tpica do novo padro tambm desempregadora, pelo menos no curto prazo e nas condies socioeconmicas brasileiras, exigindo forte investimento em educao e reciclagem profissional. No Brasil, tem-se, portanto, uma confluncia (crsica) de dois padres tecnolgicos um que via de regra degrada o meio ambiente e acentua a concentrao urbana (padro da 2a Revoluo Industrial) e outro que reestrutura o perfil da empregabilidade (padro da 3a Revoluo) e complexifica a urbanizao, incluindo a continuidade dos problemas, que se entrelaam e se acumulam. Este terceiro modelo ainda est longe de consolidar-se e o mais complexo da histria. Com ele o processo de urbanizao sofre impactos da dinmica socioeconmica global e as cidades maiores tendem para a metropolitanizao cosmopolita, enquanto as cidades mdias vivem dilemas cruciais quanto ao seu futuro. As regies metropolitanas sofrem o processo de desintegraes sociais ou descapitalizao social, nas quais se destaca a favelizao sistemtica, concomitante especulao imobiliria; aspectos de rurbanizao (o urbano mesclando-se ao rural, com ou sem preocupao ecolgica), de conurbao

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(convergncia de problemas socioambientais de dois ou mais municpios, concentrao demogrfica, congestionamento no trnsito) e de desterritorializao (economia e cultura virtuais). Enfim, essa descrio apenas uma aluso a uma realidade muito diversificada, com mltiplas abordagens terico-ideolgicas em jogo (VEIGA, 2002; SOUZA; 2002; MARICATO, 2001; ACSELRAD, 2001; VILLASANTE, 2002; FRANCO, 2003). Entre outros autores, Franco (2001) destaca o conceito de glocalizao. Trata-se de um fenmeno de mudana social que est ocorrendo em virtude da conjuno de vrios fatores interdependentes: novo ambiente poltico mundial, inovao tecnolgica, emergente cultura de uma sociedade cosmopolita global, nova morfologia da sociedade-rede e novos processos democrtico-participativos ensaiados sobretudo em mbito local. Esse processo contraditrio mescla aspectos da globalizao econmica com o que pode ser chamado de localizao (revoluo do local; FRANCO, 2003) ou auto-eco-re-organizao (MORIN, 1998; BOEIRA, 1989): a dinmica da auto-organizao consciente (poltica)

contextualizada pelos ecossistemas, com produtividade e capacidade organizadora prprias. Como os problemas de saneamento bsico so tpicos do processo de urbanizao acelerada que se destaca no Brasil nas ltimas dcadas do sculo XX, destaca-se aqui esta temtica especfica para evidenciar uma situao carente de uma estratgia auto-eco-reorganizadora. Em 1999, entre os 10% mais ricos, 80,1% de domiclios tinham saneamento bsico adequado, enquanto entre os 40% mais pobres a proporo era de apenas 32,3% (IBGE, 2001, p. 118). Os dados oficiais indicam que 47,8% dos municpios no tm servio de esgoto sanitrio, 68,5% dos resduos das grandes cidades so jogados em lixes e alagados (ALVES FILHO, 2002, p. 74). Quanto coleta seletiva, a ONG Cempre (Compromisso Empresarial para a Reciclagem) contabilizou em visitas aos locais um total de 192 programas municipais sendo implementados (COLLAVITTI, 2003, p. 46). Do ponto de vista auto-eco-re-organizador a coleta convencional (no seletiva) inadequada: a quase totalidade dos municpios brasileiros joga seus resduos a cu aberto ou em aterros controlados (no considerados tecnicamente sanitrios), provocando situaes de impacto social e de degradao ambiental (contaminao dos lenis freticos pelo chorume, de solos agricultveis e poluio do ar). Os poucos municpios que destinam corretamente seus resduos para aterros sanitrios investem recursos considerveis para enterrar matria-prima, ou seja, o que considerado tecnicamente correto inclusive

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resultando em crescimento econmico medido pelo PIB , em grande medida tambm desperdcio em meio misria. O Brasil desperdia pelo menos 9,5 milhes de toneladas de material reciclvel e 14 milhes de toneladas de alimentos por ano (GRIMBERG, 2003). A separao de resduos reciclveis nas organizaes em geral, viabilizando um sistema de coleta seletiva, permitiria recolocar no processo produtivo, gerando emprego, renda, economia de gastos pblicos e reduo de impacto ambiental. Cerca de 30% das hortalias so perdidas entre a produo e a distribuio (industrializao, armazenagem, transporte) e outras milhares de toneladas perdem-se por falta de orientao ao consumidor sobre como manusear com mais cuidado os hortifrutigranjeiros nos supermercados. A matria orgnica, numa sociedade auto-eco-organizada, seria convertida em composto e adubo para hortas, parques e jardins. Cerca de 70% dos municpios brasileiros tm densidades demogrficas inferiores a 40 hab/km2 enquanto o parmetro da OCDE (Organizao de Cooperao e de Desenvolvimento Econmico), para que uma localidade seja considerada urbana, de 150 hab/km2. Por esse critrio, apenas 411 dos 5.507 municpios brasileiros existentes em 2000 seriam considerados urbanos. H, portanto, muito espao para a reciclar matria orgnica. A falta de planejamento do desenvolvimento urbano evidente na histria do Pas e o exemplo maior a concentrao da populao nas reas litorneas e da Mata Atlntica, em ecossistemas frgeis e diversificados, em reas de risco e de proteo ambiental. Essa situao sugere uma estratgia auto-eco-re-organizadora que integre reas urbanas e rurais, de forma a estabelecer conexes sustentveis entre os recursos naturais rurais e infraestrutura e servios urbanos, o que pressupe evitar concomitantemente trs erros tpicos: a) o de estender mimeticamente os padres de consumo e produo urbano-industriais sobre reas no urbanizadas; b) o de perpetuar tradies predatrias (como as queimadas); c) o de ignorar as peculiaridades, os limites e as potencialidades diversas dos ecossistemas rurais. Ao contrrio da bandeira da reforma agrria, tradicionalmente associada a movimentos de contestao, a expresso reforma urbana foi usada, at a dcada de 1980, por governos autoritrios. Porm, com a mobilizao pr-Constituinte (1988) formou-se o chamado movimento nacional pela reforma urbana, com iderio democrtico,

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redistributivista e universalista, incentivador de processos de planejamento e gesto das cidades (SOUZA, 2002, p. 155, 158). A aprovao do Estatuto da Cidade em 2001 interpretada aqui como produto da reemergncia do ambientalismo complexo-multissetorial, no qual se integra o movimento pela reforma urbana durante a dcada de 1990. A essncia dessa lei federal sobre desenvolvimento urbano pode ser assim resumida: trata de estabelecer normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso comum da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental; de garantir o direito a cidades sustentveis, entendido como direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes; de estabelecer a gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (Art. 1o e 2o da Lei n. 10.257, de 10.07.2001). A chamada reforma agrria , contudo, to importante quanto a reforma urbana e mesmo indispensvel a esta. Isso porque, no Brasil, 1% por cento dos proprietrios de terra, que possuem, cada um, mais de 1.000 hectares, detm 45,1% da rea agrcola, enquanto 89,3% dos pequenos proprietrios, que tm menos de 100 hectares, controlam somente 20% da rea agrcola (CAMARGO et al, 2002, p. 27). Cada posto de trabalho criado com assentamentos rurais teve um custo mdio que caiu de R$ 7 mil em 1995 para R$ 3 mil em 1999. No foi inventada poltica pblica mais barata da qual possam brotar tantas novas oportunidades de gerao de renda, alm de tanta distribuio de ativos (VEIGA, 2002, p. 232). , todavia, imprescindvel que o movimento pela reforma agrria tambm se integre ao movimento ambientalista complexo-multissetorial, para evitar-se o ocorrido no Paran, em que assentamentos para reforma agrria resultaram no desmatamento da maior rea contnua j identificada de Mata Atlntica desde 1985, com remoo de mais de 16 mil hectares (CAMARGO et al, 2002, p. 26). A reforma agrria e a reforma urbana so potenciais de auto-eco-re-organizao desde que as foras de complementaridade superem as de antagonismo e concorrncia. Arranjos institucionais urbanos em harmonia com suas reas rurais tm sido progressivamente firmados por meio de Agendas 21 Locais, cujo iderio imprescindvel

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para a efetivao do Estatuto da Cidade. Em junho de 2003, conforme o MMA (www.mma.gov.br), havia 225 Agendas 21 Locais no Pas, assim distribudas: nordeste, 89 (39%), sudeste, 71 (32%), sul, 29 (13%), centro-oeste (20%), norte 16 (7%). A maior parte dos municpios brasileiros ainda no dispe de rgo oficial de meio ambiente, ficando limitada s polticas de governos estaduais e federais (LITTLE, 2003, p. 72), o que contraria o princpio de subsidiariedade, pelo qual as aes das instncias mais prximas (locais) devem ser complementadas pelas de instncias mais distantes (estaduais e federais). Consideraes Finais Ao longo da histria brasileira, tem sido observada uma grande distncia entre as polticas ambientais regulatrias (R), por um lado, e as polticas ambientais estruturadoras (E) e indutoras (I), por outro, alm de um conjunto de obstculos culturais e institucionais para a articulao de polticas E-I. Destacam-se trs tipos de obstculos: a) gesto de reas intermunicipais, interestaduais e internacionais; b) continuidade de gesto de polticas ambientais E-I ao longo de diversas gestes governamentais; c) articulao

interinstitucional vertical (entre as instncias municipais, estaduais e nacionais) e horizontal (entre estas instncias e os atores da sociedade civil e do empresariado). Os obstculos gerenciais fundamentais so, portanto, de trs tipos de escala: espacial, temporal e interinstitucional. As polticas indutoras e estruturadoras, quanto menos subordinadas busca de resultados superficiais de curto prazo e quanto mais se voltam para as articulaes inter e transetoriais (como ocorre na construo de Agendas 21 Locais), mais desestabilizam interesses de grupos dominantes. H, portanto, um conflito entre um processo auto-ecodesorganizador (dominante) e um processo auto-eco-re-organizador (subordinado), que por sua vez pode ser legitimamente concebido como parte de um processo contra-hegemnico caracterizado pelo ambientalismo complexo-multissetorial, pela estratgia sistmica e autoeco-re-organizadora. Tal estratgia pressupe uma convergncia entre: a) polticas ambientais R, E, I; b) reformas agrria e urbana; c) aplicao do Estatuto da Cidade, construo e implementao democrtica de Agendas 21 Locais. Experincias de gesto participativa de APAs, agentes articuladores de DLIS, Comits de Gesto de Bacias Hidrogrficas, Fruns Lixo &

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Cidadania so, entre outros, elementos estratgicos da reemergncia do ambientalismo complexo-multissetorial desde a segunda metade da dcada de 1990.

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