ESPACIO Y DESARROLLO. N" 7.

1995
POLITICA DE DESARROLLO RURAL, ORGANIZACION DEL ESPACIO
Y MEDIO AMBIENTE EN EL PERU
*
Ing. Zaniel l. Novoa Goicochea*
Profesor de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Centro de Investigacin en Geografa
Aplicada (CIGA)
RESUMEN
El presente artculo, contiene un ensaye metodolgico de anlisis de la
poltica de desarrollo rural y sus implicancias en la organizacin del espacio y
el medio ambiente.
Los procesos polticos se desarrollan en el espacio, y las decisiones de poder
-instrumentos y acciones de poltica- que orientan su organizacin, tienen, por
consiguiente, marcos espaciales y ambientales de incidencia e impacto.
En el campo de la organizacin espacial y el medio ambiente, el Estado
ejecuta acciones, ocupa espacio e instala la infraestructura y equipado acorde con
el modelo. Pero, estas no siempre resultan convenientes para los verdaderos fines
del desarrollo del pas.
Se considera, por esto, necesario la realizacin de un ensayo de procedi-
mientos para tratar un aspecto hasta ahora poco abordado, no obstante su par-
ticular importancia, como es el de la poltica pblica en relacin con la orga-
nizacin del espacio y el medio ambiente.
El postulado hipottico que se plantea, es el de la relacin entre el Estado
-con su modelo y poltica de desarrollo-. y la organizacin del espacio y el medio
ambiente.
A partir de este postulado, el ensayo repara en la poltica pblica a lo largo
de 172 aos de vida republicana, las caractersticas de la ocupacin y organi-
zacin del espacio y los impactos ambientales que se perciben. En este perodo
se distingue la aplicacin de las polticas que han marcado grandes etapas en la
organizacin del espacio peruano y que, a la vez, representan culminaciones de
las transformaciones ocurridas eri el medio rural. Finalmente se presenta un
185
conjunto de recomendaciones para una poltica de desarrollo integral y sostenido
que responda a las particularidades del espacio rural peruano.
Palabras claves: Poltica Pblica, Organizacin del Espacio, Percepcin Am-
biental.
ABSTRACT
This paper is a methodological essay on the analysis ofthe rural development
policies and their implications to the spatial organisation and the environment.
Political processes evolve in space, and the power decisions -instruments
and policy actions- that orient their organisation have spatial and environmental
frameworks.
The state executes actions in the spatial organization and the environment.
He uses space and builds the infrastructure and equipment according to a certain
model. The problem is that these actions are not always good for the development
of Peru. For this teason it is necesary to develop procedures to approach public
policies in relation to the organisation of space and the environment.
This essay takes a look to the Peruvian public policy in the last 172 years
of republic life. it gives special attention to the uses and organisation of space
and the subsequent perceived environmental impacts. Finally, there are sorne
recommendations for a successful public policy in sustainable rural development,
that takes in account the spatial differenciation of rural Peru.
Key words: Public policy, spatial organisation, Per rural, environmental
perception.
INTRODUCCION
El espacio rural peruano es muy antiguo y tiene una larga y compleja
historia y tradicin, con progresiones y regresiones, con diversificaciones y
empobrecimientos. Nuestro pas es uno de los pocos lugares del mundo en donde
se ha creado civilizacin; la revolucin que signific la prctica de la agricultura
tiene en el caso peruano su primera expresin hace 8,000 aos.
Si bien la agricultura peruana constituye un verdadero hito en la historia
de la humanidad; su evolucin ha sido lenta, las tcnicas, el conjunto de formas
econmicas y la misma mentalidad de la relacin hombre-medio hacen que
186
coexista con otras formas econmicas -ganadera, recoleccin y caza-, que
siguen siendo primordiales en algunas reas del pas.
El campo peruano ha asimilado cambios en su estructura, y su evolucin
guarda relacin con factores socio-econmicos y polticos correspondientes a la
realidad que el materialmente ha expresado a travs del tiempo.
En el Per republicano se han implementado diversas polticas estratgicas
para el desarrollo del medio rural concebidas mayormente en trminos de desa-
rrollo agrcola, durante un perodo prolongado; seguida de la de desarrollo co-
munal; as como las propias a la jerarqua del desarrollo rural, de las ltimas d-
cadas.
Dentro de un esquema capitalista que caracteriza a la economa peruana y
su modelo: primario-exportador, desde la instalacin de la repblica; de susti-
tucin de importaciones, a partir de los aos 50, i de libre mercado, en los ltimos
aos; la poltica agraria, primero y; rural, despus se ha visto directamente
comprometida en esa dinmica. La intensidad de las inversiones y reformas que
se han sucedido, han sido de naturaleza muy diversa.
El perodo post guerra marca en las economas del mundo la necesidad del
crecimiento y desarrollo. Esta situacin se visualiza en la poltica peruana de la
poca y a partir de los aos 50 es posible advertir una relativa coherencia de la
poltica ru.ral-agraria, en trminos de crecimiento econmico, en las medidas
adoptadas.
A medida que el pas atravesaba por diferentes etapas en su relacin con
el mercado, la agricultura ha ido cambiando, asumiendo nuevos roles, transfor-
mando la estructura fsica, social y productiva del campo; de ese modo fueron
surgiendo y desapareciendo diversos sistemas de cultivo, tcnicas de produccin
y tipos de cultivos; con ello la geografa rural del pas iba cambiando y su
configuracin sufra transformaciones.
Este proceso, por dems complejo, puede ser percibido desde muchos
ngulos, uno de ellos es el anlisis de la configuracin espacio-ambiental, na-
cional-regional, de las actividades econmico productivas rurales en relacin con
la poltica de desarrollo en los diferentes momentos del perodo republicano.
Como gegrafos, inmersos en la tarea del desarrollo y la planificacin, nos
interesa la interpretacin de la configuracin fsica como resultante de la accin
del Estado en una determinada organizacin socio-econmica de la produccin.
En este marco las polticas de desarrollo agrario y/o rural en sus diferentes
187
momentos, no slo han influenciado sino determinado gran parte de las trans-
formaciones del espacio y el ambiente rural.
Nuestras principales lneas de investigacin se han orientado a comprender
cual ha sido la poltica y como han ido cambiando los diferentes componentes
del sistema rural -localizacin de: recursos naturales, tierras cultivadas, crianzas
y otras producciones rurales, de la infraestructura productiva (riego, transporte,
etc.), de los cultivos especficos-; las condiciones del habitad rural y; cual ha
sido la evolucin del proceso de organizacin del espacio como resultado de la
aplicacin de la poltica.
En otras palabras, reparamos en lo que puede llamarse el macro paisaje rural
nacional, pero tambin en sus particularidades regionales. A manera de recomen-
dacin se presentan grandes lneas de poltica para una nueva poltica estratgica
de desarrollo rural. Todo sto permitir interpretar las decisiones del Estado, a
travs de la lectura del paisaje rural; pero tambin saber actuar a partir de la
correcta interpretacin de la poltica y lograr corregir las disparidades de orga-
nizacin y los desequilibrios ambientales.
I. MARCO CONCEPTUAL Y METODOLOGIA
Incorporar la dimensin espacial y ambiental en el anlisis de la poltica
de desarrollo rural en el Per plantea, previamente, la necesidad de precisar
algunos conceptos, antes de presentar el procedimiento para la interpretacin y
comprensin de sus consecuencias.
1.1 Precisiones conceptuales
188
Poltica de Desarrollo Rural, el concepto es utilizado en una doble acep-
cin. La primera, cuando considera el conjunto de objetivos, metas y pautas
de estrategia propuesto por el gobierno a los agentes que participan en el
proceso de desarrollo rural; es el patrn o esquema, que establece reglas
o regula el comportamiento de los agentes. La segunda acepcin, coinci-
dente con el conjunto de polticas analizadas, considera los mecanismos
instrumentales por medio de los cuales el gobierno usa su autoridad para
regular el comportamiento de los agentes privados y para ordenar a los
organismos pblicos realizar las acciones tendientes a lograr los objetivos,
estrategias y metas definidas para el sector rural.
Organizacin del Espacio, proceso con varias etapas sucesivas y asociadas:
ocupac10n, acondicionamiento, organizac10n. Visto desde la accin del
Estado significa organizar la sociedad planificando su marco e instalndola
en un molde o modelo previo. Es la regulacin, a travs de la poltica
pblica, de la distribucin espacial de las actividades y ambientes dentro
de un rea geogrfica dada.
Artificializacin del ecosistema, realizar una actividad como la agropecuaria
significa, en mayor o menor medida, artificializar el ecosistema, esto es,
alterar la organizacin natural modificando la composicin topolgica. Un
ecosistema se artificializa o especializa, . con el objeto de aumentar los
productos aprovechables por el hombre. El ecosistema artificial exige
importante cantidad de subsidios energticos: fertilizantes, pesticidas y
otros insumos.
Percepcin de la alteracin ecolgica, la artificializacin modifica a los
ecosistemas en distinto grado, segn el carcter de la intervencin y la
particularidad de cada uno de ellos. Los efectos positivos de tcnicas que
tienden a aumentar la productividad son fciles de percibir. En cambio, la
percepcin de los efectos deteriorantes de algunas actividades o procesos
puede darse en diferente grado. Los procesos que repercuten en forma
devastadora se captan de inmediato (incendio de un bosque, deslizamiento
del suelo, etc). Pero existen otros que sin ser catastrficos se presentan mas
lentamente y su percepcin es en lapsos de tiempo prolongados (erosin,
agotamiento de fertilidad de suelo, etc).
1.2 Metodologti
Para realizar, desde la perspectiva geogrfica, el anlisis de la poltica de
desarrollo rural peruana, en el intento de comprender las consecuencias espacia-
les y ambieQtales del proceso poltico -la poltica pblica-, se estableci una
metodologa que contempla cuatro grandes pasos o etapas (Grfico N 1):
i) Organizacin de instrumentos de poltica: identificacin, seleccin y or-
ganizacin cronolgica de los instrumentos de poltica pblica.
ii) Anlisis de correspondencia: anlisis de lineamientos y acciones de poltica
y evaluacin de su correspondencia con elementos componentes del sistema
rural.
iiO Anlisis de incidencia: en la organizacin del espacio (espacio explotado
y habitat) e impacto en el medio ambiente (natural y antrpico).
189
iv) Sntesis de la organizacin espacial y del impacto ambiental (visin general
y comparable de la diferenciacin espacial y ambiental en el mbito de
estudio).
En este sentido, el anlisis de poltica implica realizar un esfuerzo de
bsqueda y organizacin cronolgica de informacin, de interpretacin de cada
instrumento de poltica identificado (lineamientos y acciones), a efecto de ana-
lizar y evaluar su correspondencia con algn componente del sistema rural; y
registrar la incidencia o consecuencia, localizada, de su aplicacin en la orga-
nizacin del espacio y el medio ambiente.
La Sntesis, tiene como propsito presentar de manera esquemtica, com-
prensiva e integral, las consecuencias espaciales y ambientales de las principales
contingencias polticas. Consiste en la determinacin interpretativa, cualitativa
y grfica de las consecuencias e impactos de la poltica en el perodo analizado.
La primera y segunda etapa del mtodo se apoyan en fuentes bibliogrficas:
Normas legales -leyes, decretos, etc-, Instrumentos Normativos -planes, progra-
mas, directiva, etc.-
La tercera etapa, recurre al apoyo de la informacin cartogrfica,
aerofotogrfica y satelitaria; como tambin a la observacin directa, entrevistas,
etc.
Siendo el objetivo obtener una aproximacin de la incidencia espacial e
impacto ambiental de la poltica de desarrollo rural, se hace uso de indicadores
(cuali-cuantitativos) para determinar tanto la ocupacin-acondicionamiento y
organizacin espacial, como el impacto ambiental.
Por convenir a los fines del estudio y del propio mtodo, se hace uso de
representaciones grficas esquemticas -coremas- y en algunos casos se recurre
ala cartografa clsica. Por ello, tambin, se ha configurado una delimitacin de
grandes regiones naturales -mar, costa, sierra y selva- y de grandes conjuntos
espaciales regionales -norte, centro, sur y oriente- en donde se vierte la infor-
macin seleccionada.
Debe considerarse este ensayo como un esfuerzo preliminar tendiente aprobar
la metodologa. Por ello los resultados aqu presentados slo estn referidos a
un conjunto de instrumentos de poltica analizados (leyes y decretos), cuya
incidencia se vierte en el mapa correspondiente (Grfico 1 ).
190
-\0
Grfico N 1
POLITICA DE DESARROLLO RURAL, ORGANIZACION DEL ESPACIO Y MEDIO AMBIENTE
Metodologa de Anlisis de Poltica y su incidencia en la Organizacin del Espacio y Medio Ambiente
ANALISIS DE ORGANIZACION DE
LOS INSTRUMENT. CORRESPONDENCIA
POLmCA
l. Acopio y seleccin de
informacin.
2. Identificacin de ins-
trumento de poltica.
3. Organizacin crono-
lgica
Instrum.
l. Ley N
......
2. Ley N
......
3. D. L.
4. Norma.
5. Direct.
Stma. Rural
RR. NN
Poblac.
z
Produce.
o


lnfraest. u

Servic.
u
Interc.
Organiz.
L___ --
Fuentes: Normas legales
Instrumentos Normativos (Planes,
Programas, Directivas).
Otros (Textos especializados, artculos).
Elaboracin: Z. Novoa G.
ANALISIS DE
INCIDENCIA
lnstrum. Stma. Rural
l. Ley N
. ..... Natural
2. Ley N z
o
...... Explotado

u
<
3. D. L.


>
4. Norma Habitat
:,,:
5. Direct.
Medios e Instrumentos
Observacin directa
Entrevistas
Documentos Cartogrficos
Fotografa Area
Imagen Satlite
Otros
SINTESIS
ESPACIAL Y
AMBIENTAL
II. EL ESPACIO RURAL
Los colectivos humanas al instalarse sobre una porcin de territorio que,
bajo diferentes formas, sirve de soporte a sus actividades dan lugar a la formacin
de estructuras espaciales. La organizacin de estas estructuras en un espacio con-
creto responde al modelo socio-econmico que en el domina y al grado de desa-
rrollo tcnico y de integracin econmica que mantiene. La nocin de estructura
rural-espacio rural-, constituye un primer elemento de sntesis y concresin de la
organizacin del espacio, por parte de las distintas formas societales y responde a
ciertas coyunturas socio-econmicas.
El Espacio Rural, su paisaje, da cuenta de una huella acumulativa de la
accin de las sociedades sobre el terreno. El espacio rural es demandado fun-
damentalmente para la actividad agraria -produccin de alimentos-, pero tam-
bin para instalaciones industriales, mineras, caminos, esparcimiento, etc. Est
ocupado por poblacin agraria pero tambin por poblacin rural no agraria -
comerciantes, empleados pblicos, etc.-
2.1 La Valoracin del Espacio Rural
La organizacin de las estructuras en un espacio concreto responde al
modelo socio-econmico que en l predomina y al grado de desarrollo tcnico
y de integracin econmica que mantiene. Las relaciones entre las sociedades
con su medio son distintas en el tiempo, las formas de coexistencia son nume-
rosas, dan variedad a los contactos entre economa y civilizacin y muestran las
diferentes valoraciones del espacio por parte de las sociedades.
Actualmente sabemos que en casi todo el mundo la evolucin de las tcnicas
no ha seguido el mismo camino y que el simple esquema de recolectores a
campesinos (primeros agricultores), de sociedades campesinas a sociedades rurales
y de estas a sociedades urbano-industriales ha sido superado. Se reconoce que
hay una superposicin de actividades a nivel tanto individual (un mismo indi-
viduo puede ser a la vez, cazador-colector y agricultor), como colectivo (hay
grupos recolectores y agricultores que coexisten con los centros urbanos).
A medida que se desarrollan paralelamente las necesidades y la civilizacin,
la actividad econmica se intensifica, se diversifica y amplia, de a poco, los
simples cuadros geogrficos en cuyo seno se desarrollaba en un principio.
Se pasa del simple cuadro que combina recoleccin-caza y agricultura para
el consumo al de la economa domstica, luego a la economa seorial y a la
192
del mercado tradicional; etapas que corresponden, respectivamente, a la valora-
cin ecolgica, social, poltica y econmica del espacio y al predominio de la
actividad agrcola. En esta ltima etapa, la economa de necesidad tiende, cada
vez ms a dar lugar a una economa de intercambio, de la que el espacio rural
no escapa, que florecer despus de largos aos de gestacin.
Este esquema general de evolucin de la valoracin del espacio, es una
primera aproximacin de investigacin que trata de corresponder al que han
registrado, con variantes, las sociedades de Europa Occidental y de la Amrica
Andina. Remarcamos el hecho de que esta sucesin no es lineal, regular y con-
tinua. Se reconoce que ha sido interrumpida por numerosas alternancias, por anti-
cipaciones que quedaron por confirmar, pero tambin por retornos temporarios
y parciales a los sistemas anteriores.
2.2 La Organizacin del Espacio Rural
La primera etapa del proceso de ocupacin y de la organizacin del espacio
es la organizacin del espacio rural -agrcola-.
"La Organizacin del espacio empieza con el trazado del primer
campo, la construccin el primer muro y el trazado del primer camino".
(Pierre George).
No cabe duda que los espacios rurales han evolucionado. Los cambios se
producen por la introduccin de tcnicas o sistemas que suponen la superacin de
un estado tradicional o poco evolucionado. Esto que es hoy normal, no aconteca
en el pasado, donde el contacto y la transmisin de las tcnicas eran mucho ms
lentos, y donde los cambios se deban al parecer a factores intracomunitarios.
La organizacin del espacio comprende varias etapas sucesivas y asociadas.
La primera de ellas es la ocupacin-apropiacin, que implica "delimitacin".
Todo espacio organizado est lindado. El linde ideal es visible y concreto; es
el obstculo que constituye una separacin entre dos porciones de espacio. La
delimitacin se va efectuando a distintas escalas: la del "parcelamiento" del
espacio cultivado, la dimensin de la comunidad rural, la de la comarca, la de
la provincia y ms all, las combinaciones polticas mas vastas y con frecuencia
ms heterogeneas, establecidas a nivel de Estado.
La segunda etapa, consiste en la divisin segn las aptitudes del espacio
-para los cultivos, para las crianzas, etc. Con relacin a cada coyuntura tcnica,
se establece una seleccin entre el espacio "til" y el "espacio no aprovechado".
193
La tercera etapa, representa la accin creadora y modificadora. Es la que
da sentido a la realidad potencial de las anteriores: la roturacin, el riego y dis-
tribucin de aguas, la consolidacin de laderas, etc. son operaciones, de
acondicionamiento-organizacin, indispensables para el inicio de la explotacin.
Es aqu realmente donde se puede aplicar la expresin "organizacin del espa-
cio".
III. LA POLffiCA DE DESARROLLO RURAL EN EL PERU
En la economa global del pas la hegemona de Espaa fue reemplazada
por la de Gran Bretaa primero, y luego por la de los Estados Unidos de
Norteamrica. Bajo el impulso de estas potencias se fueron perfilando e intro-
duciendo lentamente en el campo peruano las relaciones de proguccin capita-
lista. Desde entonces datan los esfuerzos de poltica pblica para ampliar el marco
geogrfico del espacio rural e introducir cambios tecnolgicos en el campo a fin
de lograr su "modernizacin" en oposicin a la "tecnologa tradicional" propia
y forjada en miles de aos de ocupacin socio-productiva de nuestro territorio.
3.1 Polticas de Desarrollo
En los 172 aos de vida republicana se ha podido distinguir seis polticas
(o estrategias) de desarrollo, cuyos instrumentos de poltica, con sus lineamientos
y acciones, han tenido efectos diferenciados en la organizacin del espacio rural
(Cuadros No 1, 2 y 3).
3 .1.1 La. Poltica Independentista (1821-1844)
La independencia poltica respecto a Espaa que se logra en 1821, no
signific de inmediato una modificacin en las relaciones de produccin en el
campo. Las disposiciones de San Martn ( 1821) "Las Comunidades Indgenas
son iguales con el resto de la sociedad" y de Bolvar (1824 y 1825) "Las Tierras
de las Comunidades se reparten conforme a ordenanza y los comuneros son
dueos de ellas", "Slo los Indios que leen y escriban sern los nicos que tienen
la libre disposicin de sus bienes".
Estos dispositivos defineh de entrada las formas fundamentales de organi-
zacin socio-productiva: La Comunidad y la Hacienda. Recta e idealmente apli-
cadas tales disposiciones aqu estara el origen de la pequea propiedad -mi-
nifundio-, pero. al amparo de estas disposiciones crece tambin el latifundio.
194
3 .1.2 Poltica del Mercantilismo Agrario (1845-1920)
Este perodo coincide en gran parte con la influencia Inglesa en las acti-
vidades productivas de la naciente repblica.
Durante el gobierno de Castilla se hace el primer intento de organizacin
de la economa. En 1845 se confecciona por primera vez el presupuesto nacional.
La promulgacin del Cdigo Civil, mxima expresin del ideario liberal, reafirma
la propiedad quiritaria y el reparto igual de las herencias. Tcitamente stas
medidas de poltica se orientan a la abolicin de las comunidades indgenas.
El mercado externo estimula a los productos agrcolas de exportacin como
el algodn y el azcar, lo cual incentiva la concentracin de la propiedad agrcola
en la Costa y la aparicin de grandes haciendas agro-exportadoras, explotadas ba-
jo la forma de enclaves por empresas extranjeras y grupos minoritarios naciona-
les.
Algunas medidas adoptadas -Legislacin de 1857: construccin de ferro-
carriles (Castilla) y; Ley Programa de irrigaciones (Legua) favorecen la intro-
duccin de cambios tecnolgicos en el campo y la formacin de grandes unidades
de produccin en las que se realizan inversiones en mejoras. Es as como ligada
a las actividades agroexportadoras, surgen un conjunto de tramos ferroviarios que
unen los centros de produccin con los puertos de exportacin y; se ejecutan los
primeros proyectos de irrigacin: La Esperanza (Lambayeque ), El Imperial
(Caete), entre otros.
Tambin mediante dispositivos se incentiva la adjudicacin y concesin de
tierras a colonos migrantes (1849 Ley de Colonizacin de Loreto, 1853 -Con-
trato Shultz y la Colonizacin del Pozuzo, 1909 -Ley de Terrenos de Montaa,
1913 -Poltica de Inmigracin y Colonizacin, etc) es el primer gran esfuerzo
:le ampliacin del marco geogrfico del espacio rural hacia las reas tropicales.
3.1.3 Poltica de Modernizacin Agraria (1921-1967)
Esta poltica se orient a apoyar la modernizacin del Latifundio (Hacienda
Costea). Con esta poltica entra en ejecucin la "Ley de Conscripcin Vial de
1920" con la que se construyen la carretera "Panamericana" y "Central". La Ley
7508 de 1932 ha de continuar con el programa de irrigaciones en el sur (Siguas y
La Joya).
La corriente intelectual y poltica "Indigenista" de los aos 30, obliga a la
dacin de dispositivos que reconocen la existencia legal y personera jurdica y
garantizar la integridad de las tierras de las Comunidades Indgenas (Ttulo XI
195
de la Constitucin de 1933) y a la creacin de la "Direccin de Asuntos Ind-
genas" (Ley 8584 de 1937).
Pero las medidas ms relevantes en trminos de "desarrollo" agrario las
constituyen: La Ley 7783 de creacin del Banco Agrcola -1932 para conceder
prstamos a agricultores y ganaderos y; La Ley No 9711 que crea el Ministerio
de Agricultura el 31-1 2-42.
Tales dispositivos han de apoyar la mecanizacin del corte de caa y de
los mtodos de carga y transporte en las haciendas algodoneras y caeras, la
promocin de la ganadera lechera con la introduccin de ganado mejorado;
apoyo y fomento al cultivo de Lino (Pativilca e lea) e impuls al cultivo de arroz.
La diversificacin y masificacin en la explotacin de recursos naturales
para la exportacin induce al fortalecimiento de las empresas agroexportadoras,
al surgimiento de nuevos enclaves (norteamericanos) en la explotacin agrcola
(azcar y algodn) en la costa y agrcola-forestal (Caf y Madera) en la selva.
En 1942 a travs de un cambio de notas entre el Ministro de Hacienda del Per
y el Secretario de Estado Norteamericano, se crea la Corporacin Peruana del
Amazonas. Se apoya la extraccin del Caucho y la Rubber Reserve Corporation
ofrece comprar durante 5 aos el caucho.
A partir de los aos 50, el inicio de la poltica de sustitucin de importacio-
nes signific concentrar recursos financieros y capacidad tcnica en el sector ur-
bano-industrial relegando a un plano secundario al sector rural y su produccin
agrcola alimentaria, la que a la postre sufri un creciente deterioro y estanca-
miento; generndose a partir de los 60 el proceso de migracin rural-urbana de
proporciones masivas.
Las medidas (reformistas-tecnocrticas) de los aos 60-67, dan lugar a
acciones de fomento agropecuario y de infraestructura que se superponen, sin
mayor vinculacin, con otras acciones de produccin y/o servicios generando
efectos modemizantes de alcance parcial, pero que mantienen casi inalterable la
problemtica rural.
El espacio rural con esta poltica asimila los nuevos acondicionamientos
en la costa; siente la prdida y/o deterioro de su patrimonio en la sierra, y ve
ampliarse su marco geogrfico hacia el oriente amaznico.
3.1.4 La Poltica Reformista (1968-1980)
Esta poltica se encuadra dentro de un perodo de reformas socio-econ-
micas orientadas a superar los obstculos que bloqueaban el desarrollo del pas.
196
En ese sentido, se adoptan diversas medidas destinadas a liquidar las antisociales
estructuras de propiedad agraria. Se establece con ella la colectivizacin de la
propiedad de la tierra.
El desarrollo regional y el desarrollo rural pasan a ser elementos consti-
tutivos predominantes en la poltica. En esta perspectiva, se definen e implementan
polticas y acciones de poltica como la Reforma Agraria (Ley 17716 de 1969),
la organizacin y capacitacin campesina para la gestin asociativa y econmica;
la transferencia tecnolgica agropecuaria, el apoyo alimentario, el servicio civil
de graduandos, la alfabetizacin y los servicios educativos rurales, el programa
de generacin de empleo rural (GEAR), entre otras.
La inversin pblica experimenta una reorientacin, pasando a atender
zonas de frontera econmica y/o andinas deprimidas. Adquieren significativa
importancia los "Proyectos de Inters Local" (PIL), los "Proyectos Integrales de
Asentamiento Rural" (PIAR) y, los "Programas Integrados de Desarrollo" (PID).
Esta poltica y su principal instrumento -la reforma agraria- devino en un
proceso exclusivamente sectorialista, de carcter agropecuario con un dbil
eslabonamiento con otras polticas y acciones de poltica. Durante los primeros
aos de la dcada de los 70 la produccin agrcola decrece en 9%. La superficie
agrcola cultivada disminuye y se pone en evidencia as la poca capitalizacin
en la agricultura. No obstante, se retoman algunos proyectos de irrigacin en la
Costa.
3.1.5 Poltica de Desarrollo del Interior (1981-1990)
Despus de una severa evaluacin y diagnstico de la realidad nacional se
decide adoptar en 1981, una poltica a largo plazo que se sustente en una nueva
concepcin de desarrollo que signifique superar cualitativamente los diversos
bloqueos estructurales que afectan el desarrollo nacional. A esta concepcin se
le denomin "Modelo de Desarrollo del Interior" en tanto su inspiracin se
sustenta en valores y conceptos genuinos de la realidad peruana.
El modelo trat de neutralizar las tendencias negativas del enfoque anterior
y la revalorizacin y dinamizacin de aquellos aspectos positivos que se iden-
tifican con el proceso de desarrollo peruano. El desarrollo rural, es considerado
como el componente ms importante del modelo de desarrollo y constituye
condicin "sinequa non" para el desarrollo integral del pas.
Para lograr este propsito, se consideran las siguientes medidas:
197
\0
00
Cuadro :W 1
POLITICA DE DESARROLLO RURAL, ORGANIZACION DEL ESPACIO Y MEDIO AMBIENT6
Polticas de Desarrollo y Etapas de la Organizacin
POLITICA DE DESARROLLO RESUMEN ETAPA DE LA ORGANIZACION
AO - INSTRUMENTO DE POLITICA LINEAMIENTOS Y ACCIONES DE LA INCIDENCIA EN LA ORGANIZACION
POLffiCA ESPACIAL
l. Poltica Independentista: (1821-1844) l. V ALORACION SOCIAL Y ECONOMI-
CA DEL ESPACIO
1821 : Decretos de San Martn Las Comunidades Indgepeas son iguales al resto Definicin de las formas de Organizacin
de la sociedad. socio-productiva:
1824 : Decretos de Bolvar Las tierras de las Comunidades se reparten conforme
.
Comunidad lndgna
a ordenanza. Los Comuneros son dueos de ellas.
.
Hacienda
1825 : Decretos de Bolvar Slo los indios que leen y escriben tienen libre Espacio rural: poco modificado
disposicin de sus bienes (origen de la pequea Paisaje Agrario: casi uniforme, ganadera
propiedad -minifundio-. Al amparo de. estas poco desarrollada.
disposiciones crece tambin el latifundio).
2. Poltica Mercantilismo Agrario ( 1845-1 920)
1845 : Elaboracin del 1er. Presupuesto Intento de Organizacin de la Economa y de la Recursos de Suelo y Agua adquieren valor
Nacional inversin pblica. Econmico.
Promulgacin del Cdigo Civil
Expresin del ideario liberal, reafirma propiedad y
.
Mercado externo estimula productos
reparto por igual de las herencias. agrcolas de exportacin (algodn y
azcar).
1849 : Ley de Colonizacin de Loreto Adjudicacin de tierras a colonos migrantes. Incentiva concentracin de la propiedad
-
Contina Cuadro
-

POLITICA DE DESARROLLO
AO - INSTRUMENTO DE POLITICA
1853 : Contrato Shultz
1857 : Legislacin Ferroviaria
1860 : Autorizac. inmigrantes Vascos
1873 : Normas para uso de Agua
1902 : Cdigo de Aguas
1909 : Ley de Terrenos de Montaa
1912 : Servicio de Obras de Irrigacin
1919 : Ley-Programa de Irrigac.
3. Poltica de Modernizacin Agraria: 1921-
1968
1920 : Ley de Conscripcin Vial
1932 Ley 7509 - Prog. lrrigac.
Ley 7783 - Creacin del Banco
Agrcola
Constitucin del Estado (Ttulo
XI)
RESUMEN
LINEAMIENTOS Y ACCIONES DE LA
PO LID CA
Colonizacin del Pozuzo
Apoyar exportacin de producciones agrcolas (al-
godn y azcar) y minerales.
Se asientan en haciendas de la Costa.
Se orientan a resolver conflictos en la distribucin
del agua.
Establecimiento de jueces privativos de agua (se
favorece a latifundio y perjudica a pequeos
agricultores y campesinos).
Adjudicacin y concesin de tierras a colonos.
Estrategia orientada a transformaciones de las for-
mas de organizacin de la produccin.
Prioridad de la inversin pblica: carreteras.
Continuidad de Ley Programa de Irrigaciones-Sur
Apoyo con prstamos a agricultores y ganaderos.
Reconocimiento legal y personera jurdica a
Comunidades Indgenas.
TAPA DE LA ORGANIZACION
INCIDENCIA EN LA ORGANIZACION
ESPACIAL
en la Costa y aparicin de haciendas
agroexportadoras explotadas como
Enclaves (Ingleses). Ligada a ellos
tramos ferroviarios: Centros de Pro-
duccin-Puertos.
Prdida de tierras en Comunidades
Indgenas de Sierra y Costa.
ler. intento de ampliacin del marco
geogrfico del espacio rural hacia las
reas tropicales (Loreto, Pozuzo).
Paisaje Agrario: Sistemas Extensivos
Tradicionales.
11. LOS GRANDES ACONDICIONA-
MIENTOS
- Espacio Rural-Agrcola- adquiere ma-
yor valor econmico como factor de
produccin.
Expansin del latifundio
Intensificacin y mecanizacin
agraria
Ampliacin de superficie de
cultivos alimenticios e industriales
(arroz, azcar, algodn, lino, etc.)
Contina Cuadro
N
8
POLITICA DE DESARROLLO
AO - INS1RUMENTO DE POLITICA
1937 : Ley 8584
1939 : Ley 8657
1940 : Ley 9154
RESUMEN
LINEAMIENTOS Y ACCIONES DE LA
POLffiCA
Creacin de Direccin de "Asuntos Indgenas".
Autoriza prstamos a productores de lana.
Autoriza prstamos a productos de exportac;in.
1941 : Decreto Ley - arroz 1 Impulso a cultivo de arroz (precios oficiales y
1942 : Cambio de Notas Per- EE. UU. compra de excedentes).
Creacin de Corporacin Peruana del Amazonas.
Apoyo a cultivos industriales.
Rubber Reseve Corporation; compra produccin de
Caucho.
Ley 9711 -Creacin del Ministe-1 Dirige poltica de produccin agrcola del pas.
rio de Agricultura
1945 : Plan Nacional de Obras de irri-1 Derivacin de aguas del rio Quiroz al Piura y del
gacin Chotano al Chancay.
1952
1956 :
1963
1965
Ira. Ley de Reforma Agraria
Programa de Irrigacin
Plan Nacional Val
Const. Represa- San Lorenzo.
Medidas reformistas. Acciones de fomento
agropecuario y de servicios a la produccin.
lrigac. Tinajones y Estudios de proyctos de Irigacin
en la Costa.
Inicio Construccin Carretera Marginal de Selva.
TAPA DE LA ORGANIZACION
INCIDENCIA EN LA ORGANIZACION
ESPACIAL
- Diversificacin y masificacin de
explotacin de recursos naturales, para
exportacin.
Fortalecimiento de empresas
agrcola (azcar-
algodn) en la Costa y agrcola-
forestal (caf-madera-Caucho) en la
Selva.
Paisaje Rural:
Costa: Mayores Acondicionamientos.
Sierra: prdida y deterioro del
patrimonio rural.
Selva: ampliacin de marco
geogrfico va la ampliacin
de frontera productiva.
Contina Cuadro

POLmCA DE DESARROLLO
AO - INSTRUMENTO DE POLmCA
4. Poltica Reformista: 1968-980
1969 : Ley 17716 Reforma Agraria
1970
Elaboracin del Plan Inka
Plan de irrigaciones
Plan Nacional de Pequefias y
medianas irrigaciones
5. Poltica de Desa"ollo del Interior: 198/-
1990
RESUMEN
LINEAMIENTOS Y ACCIONES DE LA
POLmCA
Medidas destinadas a cambiar estructuras de pro-
piedad agraria. Se establece colectivizacin de la
propiedad de la tierra.
Desarrollo Regional y Desarrollo Rural:
instrumentos predominantes de la poltica.
Organizacin y capacitacin campesina para
la gestin asociativa y econmica.
Transferencia tecnolgica agropecuaria.
Apoyo alimentario.
Alfabetizacin y servicios educativos rurales.
Generacin de empleo rural.
Inicio proyecto Chira-Piura. Terrninac. Tinajones
Inicio de Proyecto Majes.
Estudios Jequetepeque-Zafia
1981 : Plan de Desarrollo de Largo Plazo 1 Considera poltica de largo plazo y otorga prioridad
al sector rural.
TAPA DE LA ORGANIZACION
INCIDENCIA EN LA ORGANIZACION
ESPACIAL
III. DISPARIDAD ESPACIAL
- Desequilibrios Espaciales - Crisis del
Espacio Rural.
Cambio en la forma de organizacin
socio-productiva:
Epresarial
Comunal
Otras
Parcelarniento
Privatizacin de Empresas
Superficie Agrcola cultivada
disminuye en Costa y Sierra.
- Se evidencia deterioro del Espacio
Rural Andino
Paisaje Rural:
Costa: Mayor nivel de acondiciona-
miento - crisis de la agricultura
Contina Cuadro
s POLITICA DE DESARROLLO RESUMEN TAPA DE LA ORGANIZACION
AO - INSTRUMENTO DE POLITICA LINEAMIENTOS Y ACCIONES DE 1:A . INCIDENCIA EN LA ORGANIZACION
POLITICA ESPACIAL
Creacin del INAF Ampliacin de Frontera Agrcola. Inicio de Proyec-
.
Sierra: Problemtica Rural
-
to Jequetepeque-Zaa pobreza, violencia.
.
Selva: Desarticulacin espacial,
Creacion del INIPA Servicios Integrados de Apoyo Agropecuario. descapitalizacin agraria, induce a
narcotrfico. Violencia
1982 : Plan REHATIC Estudios de Chavimochic y Chinecas.
Programa Nac. de Pequeas y
Medianas Irrigaciones
Programas y Proyectos de Desarrollo rural Integrado.
1983 : Estrategia de Desarrollo para la Organizacin y Participacin de la Poblacin.
Sierra.
Construccion de carretera marginal de la selva.
Plan Nacional Vial
Apoyo al poblamiento de la selva. Programa
Programa de Colonizacin y integrado apoyado con proyectos especiales de
asentamiento Rural colonizacin dirigida.
1985 : D.S. 073-85 PCM-Microrregiones Acciones integrales para el desarrollo de
en Emergencia microrregiones en emergencia econmica y social
-Sierra y Selva.
Normas de Desconcentacin
Apertura de Agencias del Banco Agrario y del Banco
1987 : Ley de Regionalizacin de la Nacin.
Instalacin de Gobiernos Rgionales.
1990 : Poltica de Desarrollo no definida
.
Cambios en el ordenamiento territorial
Rgimen: Economa Liberal. (Regin-Unidad Polft.-Administra.
Capitalizar el medio rural: orientacin y concentracin de inversiones en
el interior (actividades productivas y servicios sociales)
Poltica crediticia: que posibilite la racional y mxima explotacin de los
recursos agropecuarios.
Construir la base productiva e incrementar la produccin del campo me-
diante: prestacin de asistencia tcnica, servicios de extensin, mejoramien-
to de sistemas de riego, instalacin de infraestructura agrcola,
almacenamiento y transporte.
Diversificacin de la actividad econmica rural: agroindustria, artesana,
bienes de capital.
Prestacin de servicios sociales.
Para la aplicacin de esta concepcin se selecciona la "rnicrorregin" como
una realidad histrico-social especifica y corno espacio de desarrollo integrado.
El instrumento de desarrollo es el Programa de Desarrollo Microrregional que
considera la accin coordinada rnultisectorial, el esfuerzo compartido entre el
Estado y los agentes privados; y la participacin de la poblacin organizada.
La crisis mundial limitara la disponibilidad de recursos y dejara en manos
de la cooperacin tcnica y financiera internacional la responsabilidad de gran
parte de las acciones consideradas.
A los problemas estructurales del espacio rural se suma la accin subver-
siva. Esto lleva al Estado a declarar, mediante el D. S. 073-85 PCM, la urgente
ejecucin del Programa para el Desarrollo de Microrregiones en Emergencia
Econmica y Social. La acentuacin de la crisis y los cambios en la adminis-
tracin de gobierno truncaron un esfuerzo coherente en el intento de superacin
de los problemas del interior.
En sano criterio deducido de la experiencia sealarnos, corno significacin
general de este esfuerzo estratgico, lo siguiente:
Constituy una experiencia positiva y alentadora de la viabilidad de la
coordinacin y concertacin inter-institucional pblica para impulsar y
apoyar programas y proyectos de desarrollo rural integral, articulndose y
complementndose funcional y espacialmente.
Establece la validez de determinadas respuestas que se adecan a las caract-
ersticas ecolgicas, socio-culturales y econmicas de los espacios rurales.
203
Dentro de la naturaleza y escala indicada, ha demostrado ser una poltica,
en proceso de validacin adecuada para promover el desarrollo del interior,
particularmente en reas con predominio de economas parcelarias
rninifundistas.
3.2 Etapas en la Organizacin del Espacio Rural
La aplicacin de las polticas de desarrollo analizadas anteriormente han
marcado tres grandes momentos o etapas, con efectos diferenciados, en la or-
ganizacin del espacio y el medio ambiente rural. Estos momentos son culmi-
naciones de las transformaciones ocurridas en el sistema.
3.2.1 Definicin de formas de Organizacin Socio-productivas y Valo-
racin Econmica del Espacio.
Esta etapa guarda relacin con la aplicacin de las dos primeras polticas
-independentista y del mercantilismo agrario- durante el pasado siglo (Grfico
No 2 y 3). La primera va a tener incidencia en la definicin de las formas de
organizacin socio-productiva: La Comunidad Indgena y la Hacienda, con sis-
temas tradicionales y extensivos de produccin. Las demandas del mercado
externo influyen en la adopcin de una poltica mercantilista, que ha de incidir
para que los recursos de suelo y agua adquieran valor econmico, lo que incentiva
la concentracin de la propiedad en la costa y la aparicin de "enclaves
agroexportadores" ligados a los primeros tramos ferroviarios.
3.2.2 Los Grandes Acondicionamientos y la ampliacin del Marco
Geogrfico del Espacio Rural
Etapa de la organizacin vinculada con la aplicacin de la poltica de
modernizacin agraria durante gran parte del presente siglo (Grfico W 4 y 5).
Esto ha ocasionado que en el Per, las diversos espacios econmicos presenten
un cuadro variado y heterogneo de disponibilidad de infraestructuras -de riego
y vial, de acopio y comercializacin-, corno tambin de equipamientos -para
investigacin y experimentacin-. Existen reas -en la costa- extraordinariamen-
te dotadas; y otras, corno la sierra y selva, con escasa a nula infraestructura.
La disponibilidad de infraestructura condiciona el uso del suelo y ha per-
mitido intensificar las explotaciones. Sin embargo, la mayor dotacin de infra-
estructura ha favorecido determinadas reas, corno los valles irrigados de la costa
y los entornos de las grandes ciudades con condiciones edfico-clirnticas y
econmicas favorables.
204
POLITICA DE DESARROLLO Y ORGANIZACION DEL ESPACIO
( 1821 1844)
DEFINICION DE FORMAS DE ORGANIZACION SOCIO
PRODUCTIVA
Articulacin Tranaversol
Espacio Rural poco modificado
Sistemas Extensivos Tradicionales
LEYENDA
O CIIITJIOI URilArtOS
D HACIUDA- LATifUIIDIO
[] COMUNIDAD IIIDIGUA
PRIIICIPALES VIIICULACIONU
-- CAIIIIIOI
Grfico N 2
205
206
POUTICA DE DESARROLLO Y ORGANIZACION DEL ESPACIO
( 1845. 1920)
VALORACION ECONOMICA DEL ESPACIO RURAL
Recursos Suelo y Aguo adquieren Wllor ecoammo.
Concentracin de Propiedod '1 surgillliento de "Ettt:llMJ/
Perdido de Tierras de Comunidos ladlgiiiOI Sierro
y Costo.
LEYENDA
O CUTIOI &IIIANOI
PRODUCCIN AGROIXPORTAOOIA
[ill[J PRODUCCIN AUTOCONSUIIO
PRINCIPALES VINCULACIN
+1+1+1 FUROVIARIA
Grfico N 3
Los grandes proyectos de riego, de las ltimas dcadas requirieron impor-
tantes inversiones; la superficie con riego aument en casi un 30%, pero el riego
no siempre se hizo en los suelos y para los cultivos ms indicados, lo que trae
consigo una serie de problemas ambientales. Las obras de regado han ocasionado
cambios en la estructura de los cultivos y el nivel tecnolgico.
Por otro lado, las carreteras han incidido en los cambios en la estructura
productiva y los ha acentuado, cuando facilita el acceso de los productos al
mercado de consumo. Las carreteras de penetracin se han ligado a la ampliacin
de la frontera agropecuaria, va los proyectos de colonizacin, sobre todo en las
reas tropicales de la amazona.
La inversin y equipamiento para investigacin y experimentacin guarda
relacin con la presencia de infraestructura en reas de agricultura de mercado,
dejando de lado las de difcil acceso o de agricultura tradicional.
En relacin a la expansin de la frontera agropecuaria y la ampliacin del
marco geogrfico del espacio rural, este es uno de los procesos resaltantes de
la poltica. Sus caractersticas han ido cambiando en su dimensin e intensidad,
como en su localizacin y en la estrategia o modo como se efecta.
La frontera agropecuaria se ha ido ampliando, a partir de la costa, en funcin
de la demanda de algn producto de exportacin o por el deterioro de los recursos
agrcolas, especialmente del suelo. Desde la segunda mitad del siglo, el proceso
de industrializacin y urbanizacin, as como la demanda de productos de ex-
portacin siguen siendo las causas bsicas de la ampliacin; sumndose a ellas
con gran fuerza la crisis del sector campesino andino que, como alternativa de
sobrevivencia, migra y ocupa las tierras de la Amazona.
La ocupacin del espacio se ha hecho en forma no planificada o bien a travs
de programas dirigidos de colonizacin. La ocupacin inducida se ha apoyado
en polticas especficas de construccin de carreteras de penetracin. El ritmo
de penetracin ha sido importante, combinando la presencia de grandes empresas
con altas dotaciones de capital, como tambin, sistemas tradicionales de agricul-
tura migratoria.
3.2.3 La Disparidad Espacial, y problemtica del sector rural tradicional.
Etapa que comprende las dos ltimas dcadas, en la que los desequilibrios
de la organizacin espacial se hacen evidentes y la crisis del sector agrario obliga
a la adopcin de polticas "reformistas" y de correccin de las disparidades
priorizando el "rles::trrollo del interior" (Grfico No 6).
207
208
POLI TIC A DE DESARROLLO Y ORGANIZACION DEL ESPA C 10
(1921 1960)
S . .IUAII
1
l ACARI
1
1
'
1 ...... .
1 '/
1 /
/
---+-<:>- - -/- - - - - - - - -
TACIIA '/_
/.
IGUITOI
-m--.
1
Pozuzo
MODE RNIZACION AGRARIA
Espacio Rural- agrcola- con o ~ valOr ec:oiiico.
E xponsin de latifundio.
'Intensificacin y Mecanizacin.
Diversificacin de explo tocin de Recui'IOI Naturales.
Acondicionamientos en Costo.
Ampliacin Frontero Productivo Selva.
LEYENDA
0 CENTROS UIIUUOS
~ PROOUCCION IIUI!RA
[ill PROOUCCIOII AGRO UPORTAOOIIA
PRINCIPALES VINCULACIONES
--CARRETERA
++++t- fERROVIARIA
VINCULACIONU SECUNDARIAS
- - - CARRIT!U
Grfico No 4
POLITICA DE DESARROLLO Y ORGANIZACION DEL ESPACIO
( 19CO - 1968)
PISCO


1
1
_ 6=-, IIIICID
\
\
b
SATIP'O
LOS GRANDES ACONDICIONAMIENTOS
Espacio R11ro1 - ogncolo - odqulere 11111yor wlor
l
ICOIIIIIiCO
Produccin Agrcola oriantddo a la uportoc:I11.
Diversificacin de explotacin ele rec111101 a.pU1 floaiiiG
productivo, y
Problem tco de sector rural tradicional inolteroblt
------'
LEYENDA
O CENTROS UR8ANOS
PRODUCCION MINERA
u PRODUCCION AGRO EXPORTA DORA
-- CARRt:TfRA
-+++++ FERROVIARIA
--FLUVIAL
\....../ PROV. IRRiiAC.: PIURA/CAJIETI
Grfico N 5
209
210
POLITICA DE DESARROLLO Y ORGANIZACION DEL ESPACIO
( 1968 1992 )
,
1
1
_ Mt:IICD
l>-Hf+-<f77'?4.:;:TOOUEPAL A
/
/
TACN
/
/
/
DISPARIDAD ESPACIAL
Des.equilibrios espaciales. Crisis Rural.
\
\
Cambios en lo Organizacin Socio Product.
o
SATIPO
Deterioro del Espacio Rural Pobreza, norcotrfico,
violencia .
Ampliacin del Morco geogrfico del espacio rural.
LEYENDA
CENTROS URBANOS
PROOUCCION MINERA
[_'] PRODUCCION AGRO EXPORTADORA
CARRETERA
-t+1++ FERROVIARIA
= FLUVIAL
\.__/" PROY IRRIGACIONES: JEQUETEPEQUt:
. CHAVIIIOCHIC
CAllE TE
MAJES
Grfico N 6
La aplicacin de la poltica reformista ocasionan cambios en las formas de
organizacin socio productiva y por consiguiente en el paisaje rural, la superficie
cultivada disminuye y el agro se descapitaliza.
La poltica de desarrollo del interior intenta neutralizar las tendencias nega-
tivas coordina un esfuerzo compartido entre Estado, agentes privados y poblacin
para la promocin y desarrollo de espacios microrregionales en el interior. Se
continuaron los acondicionamientos en la costa y la expansin de la frontera pro-
ductiva en la selva. La limitacin de recursos y los cambios en la administracin
de Gobierno truncan la posibilidad de un esfuerzo coherente para la superacin de
los problemas.
3.3 Espacios, Sociedades y Economas
En el estudio de la poltica pblica y el espacio rural hemos visto como
sta afecta particularmente las articulaciones de los elementos propiamente rurales
de una economa primaria-agraria; pero conviene colocar estos resultados en el
marco amplio de la sociedad y economa global nacional de la que los espacios
rurales constituyen un componente ms o menos importante, segn la naturaleza
de estas sociedades y de estas economas. El tema exige pues complementar esta
apreciacin con una presentacin de las formas principales de economas rurales
y, de la insercin de estas dentro de la sociedad global.
3.3.1. Espacios y Economas Rurales
Las estructuras rurales se organizan en un espacio concreto respondiendo
al modelo socio-econmico que en el predomina y al grado de desarrollo tcnico
y de integracin econmica. Ellas muestran las diferentes valoraciones del es-
pacio por parte de las sociedades.
En la organizacin del espacio rural peruano, se distingue cuatro grandes
tipos de organizacin, insertas dentro de la sociedad global (Grfico N 7). As
mismo, se reconoce la existencia de economas campesinas organizadas en ni-
veles espaciales menores de la sierra y selva "espacios mercantiles" que corres-
ponden a las 3,030 comunidades campesinas, con una poblacin cercana al15%
del total.
Economas rurales con un sector comercial dbil, cuyo objetivo sigue sien-
do todava asegurar sobre el terreno la subsistencia del grupo. El lazo entre
la estructura social y econmica es evidente. En esta organizacin estn con-
sideradas las comunidades campesinas y nativas, colonos-pioneros, peque-
os propietarios, es decir la llamada "economa campesina": Sur altoandino,
Sur Oriental y en parte del Centro Andino.
211
212
ORGANIZACION DEL ESPACIO RURAL EN EL PERU
Economio Rural con sector comercial dbil
2 E conomlo Rural organizado en IRCirco de econom'o
provincial- local
3 Economa Rural organizado dentro de utructuro
urbano- regional
4 Econom(o Rural con objetivos comerciol11
LEYENDA
NORTE
CENTRO
SUR
ORIENTE
Grfico N 7
Economas rurales organizadas en el marco de una economa local o
provincial, son organizaciones econmicas de mercado, pero en las que el
sector de autoconsumo sigue siendo importante: Norte Andino, Sur Andino,
Nor Oriente.
Economas rurales organizadas dentro de estructura urbana-regional,
organizaciones econmicas integradas a una economa de mercado regio-
nal-nacional: Centro Andino y Oriental y parte de Sur Andino.
Economas rurales con objetivos comerciales, organizaciones integradas
totalmente a una economa de mercado nacional y/o internacional: Costa
Norte, Costa Central y Costa Sur.
IV. POLITICA DE DESARROLLO RURAL Y MEDIO AMBIENTE
Ahora bien, analizar las consecuencias de la aplicacin de las polticas de
desarrollo rural sobre el medio ambiente fsico sugiere relacionar stas con el
avance de los procesos iniciados por el hombre, como son la artificializacin
excesiva de los ecosistemas, el uso indebido del suelo y la deforestacin. Estos
a su vez son procesos que aceleran efectos fsicos tales como la erosin, la
sedimentacin, contaminacin etc.; y estos pueden culminar en la desertificacin.
Conviene sealar que gran parte de estos procesos no son nuevos en el Per.
Su actualidad tiene que ver con las dimensiones y el ritmo en que aumentan, y
al hecho de que responden a causas diferentes. Existen procesos humanos como
la urbanizacin-industrializacin que, no siendo propios del sector rural-agrcola,
tienen repercusin en la disponibilidad de recursos agrcolas y en el efecto de
sus residuos sobre la agricultura. La expansin urbana le resta a la agricultura
cientos de hectreas anualmente.
4.1 Los Procesos de alteracin del ambiente
El aprovechamiento de los recursos naturales ha conseguido incorporar a
la actividad rural-agricultura, ganadera y otras- extensas reas. En algunas reas
esta incorporacin se ha realizado de manera prudente, pero en otras se ha
deteriorado los recursos (Grfico N 8).
En este contexto aparecen tres procesos iniciales -la deforestacin, el uso
desequilibrado del suelo y la artificializacin excesiva- que repercuten en el
ambiente fsico en una u otra medida.
213
4.1.1 La deforestacin
La ocupacin del espacio, en algunas regiones del Per, se ha hecho en de-
trimento del bosque, pero en las tres ltimas dcadas el ritmo de deforestacin ha
sido tan rpido que ha eliminado ms bosques que en todas las etapas anteriores.
La evaluacin del ritmo de deterioro resulta compleja y heterognea. Los
bosques son eliminados debido principalmente a la extraccin selectiva con fines
madereros, al rozo y quema con fines agrcolas y pecuarios, a su uso con fines
energticos, adems que tambin se pierde bosque por la explotacin de hidro-
carburos; por esto las cifras son aproximadas.
Se estima que la habilitacin de tierras para la actividad agrcola, hasta
1990, ha significado la deforestacin de diferentes tipos de bosque en aproxi-
madamente 8'000,000 Has. Esta habilitacin alcanza un promedio de 254,000
Has. por ao (ONERN, Perfil Ambiental 1986).
En lo referente al volumen de extraccin para diversos usos econmicos,
durante el ao 1980 se extrajo, de los bosques heterogneos, un total de 4' 77 5,893
m
3
de diversas especies de madera (Cuadro No 4). De este volumen, el mayor
porcentaje corresponde a especies que han sido extradas para utilizarlas como
fuente energtica (71%) alternativa al kerosene y gas licuado, principalmente en
la selva. Este proceso va ms all de los procesos que se desarrollan en el campo,
pues la produccin de lea carbn est asociada a la actividad industrial y al
uso domestico en general.
Cuadro N 4
Volumen de extraccin de madera en 1980
usos VOLUMEN
m o
Madera aserrada 1 '164,660 24.5
Madera contrachapada 111,1884 2.3
Madera laminas 75,640 1.5
Parquet 14,584 0.3
Carbn 73,554 1.5
Lea 3'296,805 69.5
TOTAL 4'775,893 100.00
Fuente: Minist. Agricultura-Direccin Forestal y Fauna. En "Perfil Ambiental del
Per" ONERN, 1986
214
4.1.2 Desequilibrios en el uso del suelo
En los procesos de desarrollo rural, principalmente agrcola, se presentan
regularmente desequilibrios en el uso del suelo. Los suelos deberan usarse en
funcin de su aptitud, considerando tanto sus caractersticas como los recursos
que influyen en su uso, particularmente, las tecnologas. En el Per se encuentran
suelos que estn siendo sobreutilizados y por consiguiente se deterioran.
Existen grandes reas sobreutilizadas, ya sea por pastoreo, por monocultivo,
por utilizacin que excede su capacidad natural e incluso hay formas conbinadas.
El sobrepastoreo en la sierra alcanza ni veles alarmantes debido a la masa
g n d ~ r y a las tcnicas de manejo de pastura; tambin por la reduccin de las
reas de pasturas y el dficit hdrico.
El monocultivo es una prctica cultural y antigua que se ha intensificado
debido a la especializacin de algunas regiones, en el intercambio internacional.
Repercute en el deterioro fsico-qumico del suelo, y prdida de fertilidad. Es
una prctica comn en la costa, principalmente en cultivos para exportacin: caa
de azcar, algodn, arroz, etc. y se viene dando en todos los tamaos de pro-
piedad, desde la pequea parcela hasta la gran empresa latifundista.
Las condiciones del mercado, en particular precios, insumos, crditos y
agroindustrias, llevan a la prctica del monocultivo. La especializacin impide
variar cultivos y hacen difcil una agricultura conservacionista. De esta forma
se cae en el espiral del monocultivo-deterioro.
4.1.3 Artificializacin excesiva del ecosistema
Es la caracterstica ms sobresaliente de la etapa de modernizacin del
campo y tiene mayor presencia en la costa y en los principales valles de la sierra.
La artificializacin est vinculada a la posibilidad de complementar los dficit
hdricos a travs del riego, de subsidiar el suelo mediante fertilizantes, de con-
trolar plagas mediante uso de plaguicidas, de contar con material gentico capaz
de responder a los estmulos productivos suplementarios y con el uso de todo
tipo de maquinaria agrcola, tanto para perfeccionar tecnologas como para
aumentar productividad de la mano de obra.
El problema de artificializacin excesiva no es irreversible, pero dentro de
ciertos niveles es difcil lograr su estabilizacin por lo que el agrosistema puede
entrar en un espiral de artificializacin que puede terminar con el deterioro de los
recursos.
215
4.2 Efectos fsicos
Los procesos presentados anteriormente, todos ellos originados por accin
humana, han acelerado una serie de fenmenos fsicos naturalmente presentes
desde pocas anteriores: erosin, salinizacin, alteracion de caudales de los ros,
desecamiento y desertificacin.
A nivel nacional estos fenmenos estn presentes en la mayor parte del
territorio peruano, siendo uno de los principales problemas ambientales, pues
afectan alrededor de 45 millones de hectreas (35% del territorio nacional). Pero
sin lugar a dudas, las regiones que registran serios ndices son la Costa, con el
35% de los suelos agrcolas con problemas de erosin y salinizacin; la Sierra,
donde el 60% de la superficie est afectada por erosin hdrica en un rango que
va de moderado a muy severo y, la Selva, que acusa los primeros impactos.
9 y 4).
V. CONCLUSIONES
5.1 El Heterogneo campo actual
Si bien desde 1821, el espacio rural peruano ha asimilado cambios en su
estructura natural y productiva como resultado de las medidas de poltica apli-
cadas; este es un proceso que, por su indefinicin, nos alcanza en la actualidad.
Se mantiene la tendencia a expandir el marco geogrfico del espacio productivo;
como tambin se reconoce que las formas institucionales de propiedad, tenencia,
organizacin empresarial y trabajo agrcola continan siendo diversas.
No cabe duda que la creciente presin poblacional constituye un factor
primordial en el avance del espacio econmico. Pero adems otros hechos, como
la presin de los mercados extranjeros por nuestras producciones primarias y la
posibilidad de ampliacin de la frontera productiva han coadyuvado en la con-
formacin y expansin de las actividades en el espacio rural contemporneo.
La superficie dedicada a la actividad agropecuaria se ha expandido y
diversificado notablemente durante la poca republicana. Del reducido y casi
uniforme espacio agrcola del momento de la independencia, en un pas con
menos de 2 millones de habitantes de los cuales el 80% se encontraba en un
campo de menos de 1 milln de hectreas agrcolas, se ha llegado en 1992, a
una realidad que alcanza los 22 millones de habitantes de los cuales el 30% vive
en un campo cercano a 3 millones de hectreas agrcolas, a las que sumando la
216
.... :
CAMBIOS E IMPACTOS EN ECOSISTEMAS DE FRONTERA AGROPECUARIA
l E Y E N D A
Artal de agricultura
contolidada en 101 que no
11 defini grado de ocupacin
actual y potanclol.
Areaa actualente virgentl o
con grado lnlo de ocupacin 1
la1 .,. te 111 ti ocupacin
prcJxia y nivel de detarioro de recureoe.
Araat de ocupacin reclenta (20aiiot) coa
oreado diftolo en la. tranaforacia
eCOiil teMa.
Areoa de proyectoa de riago coa p r o ~
iallnlzacin.
LIta da loa r11a coaaolllllulaa.
FUENTE: CEPAL/ PNUMA.
ADAPTACION: Z. NOVOA G.
Grfico N 8
1
1
S
4
5
AMAZOeUCO
YUIIIAI
AL TOAIIOINO
'UIIA
__,.TO
217
superficie de manejo y uso de pastos de 15'510,522 se consigue 18'510,522 Has.
es decir 14.5% de la superficie total. Realmente, puede hablarse de un
"heterogneo", reducido y discontnuo espacio rural, el rea que en cuanto a
utilizacin econmica y paisaje es rebasada por la superficie de bosques naturales
(57.0%).
Los factores socio-econmicos y polticos que inciden sobre esta evolucin
estn relacionados con: los esfuerzos de sobre vivencia del sector rural tradicional,
que provoca la ocupacin de reas marginales y/o la migracin campesina andina
hacia nuevas tierras en selva; la demanda internacional de alimentos motiva una
acusada expansin del rea agrcola en la Costa y en la Selva; finalmente se acusa
una relativa diversificacin que afecta nuevas y mayores extensiones para pro-
duccin agro-industrial destinada a la alimentacin humana o bien a la ganadera
y avcola.
Sin embargo, esta ampliacin del espacio no constituye en realidad una
renovacin. Se trata de un conjunto de avances coyunturales, a veces anrquicos
y contradictorios, sin las precisas adecuaciones tcnicas, sin medir las consecuen-
cias de la actividad presente ni prever el futuro. Se ha logrado ensanchar el
espacio rural, con una poblacin campesina dispersa, en un campo caracterizado
por bajos rendimientos, por una baja productividad, por una poblacin con bajo
nivel de vida. El campesino peruano, "sobrevive".
En sntesis, se puede sealar que las polticas estratgicas de desarrollo rural
utilizadas en el pas, han tendido a una modernizacin de las estructuras produc-
tivas, han generado y confrontan hoy nuevas dificultades y problemas. En par-
ticular, la modernizacin del sector agropecuario es de carcter desigual y en-
cuentra fuertes limitaciones en las condiciones ecogeogrficas que condicionan
la productividad; as como la resistencia del sector tradicional-minifundista cuyo
potencial de desarrollo trasciende el aspecto puramente agropecuario, tratndose
ms bien de un problema de carcter multisectorial (Grfico No 1 0).
VI. RECOMENDACIONES PARA UNA ESTRATEGIA DE DESARROLLO
RURAL
"Otra vez una gran poltica agraria salvar al Per" (Luis E. Valcrcel, 1964).
El presente, nos ubica en las puertas de una nueva etapa-reto, la de la
revaloracin y reordenamiento del espacio rural, etapa que exige polticas inte-
grales que conjuncionen tanto las particularidades espaciales, los principios de
organizacin socio-productiva y alternativas tecnolgicas que fueron exitosas en
218
ARE AS CRITICAS
AMBIENTALES
o
('1
o
LEYENDA
:;.::. -:.) REGION COSTA
1 Zona Tumbti,Piuro .
2 CIIMJn-Rimac-Lurl
3 llo-Locumbo
.rriJ REGION SIERRA .o
1 Zona Cojomorco
2 Poseo Lo Oroya
3 Puno
REGION SELVA C'
Selva Alto ,.
1 Zona Huollogo Centroi7BojDMayo
2 Selva Central
Selva Bajo
1 Zona Postazo-rgre-AmozOIICII
2 Moctre de Dios
FUENTE ONERN PERFIL AMBIENTAL DEL PERU, 1986
Z. G.
Grfico N 9
COLOMBIA
BRASIL
o
219
el pasado, como los principios que la ciencia universal ha logrado para ponerlos
efectivamente al servicio de la sociedad rural peruana.
La posibilidad de lograr un desarrollo integral estn al alcance de medidas
de poltica coherentes y espacializadas que tomen en cuenta las especificidades
de las sociedades y territorios regionales (Grfico No 11).
Las posibilidades de desarrollo de cada espacio y del sistema rural en su
conjunto, est estrechamente vinculada con la posibilidad de disponer de deci-
siones adecuadas y de un instrumental operativo, la planificacin, destinado a
orientar el desarrollo integral, a la vez de disponer de alternativas para el cambio
tcnico con prudencia ambiental.
Desde cualquier perspectiva la poltica planificada de desarrollo rural ha
de contener un objetivo conservacionista, y otro desarrollista. El primero para
el mantenimiento de los elementos y factores especficos del medio rural: la
naturaleza, las herencias culturales del pasado, la vida silvestre, etc. y todo ello
potenciado por la extraordinaria valoracin del paisaje rural que le otorgan las
actuales sociedades urbanas. El segundo, para orientar la racionalizacin del
desarrollo rural diversificado, y la creacin de nuevas oportunidades de empleo
mediante la instalacin de industrias o la expansin de actividades tursticas y
de esparcimiento.
La viabilidad de una nueva poltica planificada de desarrollo rural depende,
a su vez, de contar con una base cientfica y tecnolgica endgena apropiada por
la poblacin, y la definicin de la cuenca como unidad-marco espacial y ambien-
tal para un enfoque integral de los estudios y aplicacin de la poltica de desa-
rrollo.
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220
POLITICA DE DESARROLLO Y ORGANIZACION DEL
ESPACIO RURAL EN EL PE RU
- SITUACION ACTUAL-
CRISIS AGRARIA
1 2 CRISIS RURAL

LEYENDA
NORTE
Indefinicin de organizacin socio-produc-
tivo. deterioro y prdida de Recurso suelo.
Pobreza, violencia, prdida de patrimonio,
desintegracin social, migracin
Desarticulacin espacial, narcotrfico. vio-
lencia, deterioro de ecosistemas.
CENTRO
SUR
ORIENTE
Grfico N 10
221
222
POLITICA DE DESARROLLO Y ORGANIZACION DEL
ESPACIO RURAL EN EL PERU
- PROPUESTA DE POLITICA-
REORDENAMIENTO TERRITORIALZonificacin Agr.ola,

tocin,Organizocin E-
preiOfiol, otros 11101.
2 DESARROLLO RlfiAL INTEGRAL : Rtocon4icionomieltto *'
espacio rural y mejoramiento tl 1\bitat rural
3 DESARROLLO RURAL INTEGRAL- ORDENAMIENTO
TERRITORIAL 1 Sustitucin de Cultivoa, AgroMatrio,
Articulacin espacial, reservo ca.unaltl
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