I

PLANEAMIENTO por capacidades

A aprobacin el 7 de marzo por el Jefe del Estado Mayor de la Defensa del Proyecto de Objetivo de Capacidades Militares (PROCAM) ha significado la colocacin de la primera piedra de un nuevo Sistema de Planeamiento de la Defensa. Este novedoso mtodo busca sobre todo la determinacin, desde la ptica Conjunta, de los medios materiales y de personal necesarios para que las Fuerzas Armadas puedan cumplir la esencial misin que tienen encomendada. Repasando brevemente los mecanismos de Planeamiento Militar hasta ahora empleados, tanto nacional como internacionalmente, vemos que su fundamento era un conocimiento, ms o menos exacto, de la Amenaza y de sus previsibles Lneas de Accin. Dichos mecanismos se ajustaban a la situacin estratgica del momento, que era esttica y referida nicamente al enfrentamiento entre los dos Grandes Bloques. As, los planificadores tenan que analizar un escaso nmero de escenarios, lo que permita desde el primer momento una fcil identificacin de las Capacidades o medios necesarios para combatir o anular la amenaza. En dicho esquema y como norma general, los trabajos se orientaban al apoyo en la toma de decisiones sobre la renovacin de los sistemas existentes o la adquisicin de otros nuevos y mejores. En ocasiones y en funcin de los recursos disponibles, los anlisis llegaban a contemplar nicamente la adquisicin del sistema principal, dejando partes esenciales para ciclos posteriores, cuando la previsin econmica fuera ms favorable. Ello haca que, en determinados casos, no se dispusiera de la Capacidad Militar que se esperaba poseer. RESPUESTA A LOS ESCENARIOS FUTUROS El nuevo proceso de planeamiento pretende dar respuesta a las crisis que se presentarn en escenarios futuros. stas sern ms complejas que las precedentes, al tenernos que enfrentar a una amenaza de carcter sutil, multipolar e indefinida. La inteligencia y la innovacin resultarn elementos fundamentales para determinar las soluciones para combatir o anular dicha amenaza. Es precisamente esta falta de informacin lo que obliga a efectuar un esfuerzo en el planeamiento, y desarrollarlo de forma ms general, orientado a contrarrestar lo que sera capaz de hacer nuestra amenaza (el cmo), en lugar de contra quin y en dnde debemos enfrentarnos. Vemos pues que se trata de un planeamiento cargado de incertidumbres, que demanda un anlisis profundo de los escenarios donde actuarn nuestras tropas y de las amenazas a las que estarn expuestas y, por supuesto, soluciones imaginativas. Nuestro planeamiento no se deber enfocar slo a determinar los medios necesarios para un tipo de conflicto concreto o una misin especfica, si no que deber ser mucho ms general y dirigido a la obtencin de las Capacidades que permitan abarcar un amplio espec-

Hisdesat

Eurocopter

tro de ellos. Ahora bien, se debe ser consciente de que para obtener los resultados ms exactos, se tendrn que incluir los escenarios ms probables y los ambientes operativos ms exigentes. Para explicar lo que hemos denominado como un Planeamiento Basado en Capacidades, debemos definir qu entendemos por Capacidad. En trminos militares, es el conjunto de factores (sistemas de armas, infraestructura, personal y medios de apoyo logstico) asentados sobre la base de unos principios y procedimientos doctrinales que pretenden conseguir un determinado efecto militar a nivel estratgico, operacional o tctico, para cumplir las misiones asignadas. Es decir, una Capacidad Militar no es nicamente un arma o un sistema de armas, sino un conjunto de factores, ms o menos crticos, pero todos igualmente importantes para la consecucin del efecto deseado.

38 Revista Espaola de Defensa

Junio 2006

El nuevo proceso pretende estudiar bajo una nica visin conjunta cada una de las Capacidades Militares, de manera que se puedan establecer sus requisitos, analizar sus carencias, proponer soluciones y valorarlas. Entendemos que planear sobre la base de Capacidades proporcionar un fundamento ms racional para la toma de decisiones sobre adquisiciones futuras, a la vez que ofrecer soluciones integrales al contemplar de una sola vez todas las necesidades asociadas. El resultado del planeamiento no ser una mera relacin de armas a adquirir, sino que definir paquetes de actuacin a aplicar en cada una

Tal informacin la puede extraer el planificador de la Orden Ministerial 37/2005 que regula el proceso de Planeamiento de la Defensa, la cual especifica en su prembulo que las Capacidades Militares se deducirn de los objetivos establecidos en la Poltica de Defensa. Y estos objetivos?: la misma Orden establece que todo el proceso nace con la emisin, por parte del Presidente del Gobierno, de la Directiva de Defensa Nacional (DDN) que lo desencadena y orienta y que marca las lneas generales de actuacin y las directrices para el Planeamiento de la Defensa.

de las Capacidades, que irn ms all de la compra del sistema, su posible modernizacin o la determinacin de los gastos de mantenimiento, llegando a considerar incluso los gastos asociados a su baja del servicio o la supresin de las unidades donde radican. Igualmente, se intenta que los anlisis incluyan una estimacin inicial sobre la viabilidad econmica y la valoracin del nivel de cobertura de cada Capacidad. DETERMINACIN DE LAS CAPACIDADES Hay un aspecto que es fundamental para la determinacin de las Capacidades necesarias, en especial las ms genricas: el conocimiento exacto de para qu las queremos. Debemos ser capaces de interpretar, lo ms exactamente posible, qu deben ser capaces de hacer las FAS para alcanzar los objetivos, misiones y cometidos que les han sido encomendados.

Es el Ministro de Defensa, como responsable del desarrollo y ejecucin de dicha Poltica, el que plasma en detalle, con el auxilio del Secretario General de Poltica de Defensa, dichas lneas de actuacin en la Directiva de Poltica de Defensa, fijando los objetivos a alcanzar, destacando entre ellos el Esfuerzo Exigible a las FAS, y dando una valoracin de la Situacin Estratgica y de la Coyuntura Econmica. No demos olvidar la importancia que tiene en el proceso la Ley Orgnica 5/2005 de la Defensa Nacional, que adems de especificar las responsabilidades de cada uno de los actores, define de manera general las misiones para la Fuerzas Armadas. Como vemos este nuevo mtodo, que se inicia desde arriba, busca orientar la accin de los escalones inferiores, dando un mayor protagonismo desde las fases iniciales del proceso a las Autoridades

Junio 2006

Revista Espaola de Defensa 39

Hlne Gicquel

de Planeamiento. Protagonismo que se plasma al brindar a los responsables de los Recursos de material y de personal (el Secretario de Estado y el Subsecretario de Defensa, respectivamente) la oportunidad de definir con la antelacin suficiente el marco en donde se deber mover el planificador militar. Esto significa, entre otras cosas, no tener que rehacer un trabajo que, por falta de datos o de informacin, pueda haber llegado a conclusiones poco aceptables o errneas. El nuevo mtodo da, adems, al Jefe de Estado Mayor de la Defensa, como Comandante Operativo de las FAS y nico que las emplea, la oportunidad de decidir y valorar, bajo una nica visin conjunta, lo que verdaderamente stas necesitan, con el valor aadido de permitirle influir a la vez en la Transformacin de nuestras FAS, para que se adapten a las exigencias de los tiempos modernos y los escenarios que se avecinan. Por ltimo destacar que este protagonismo temprano ayudar, sin duda, a paliar alguno de los inconvenientes que tenan los viejos sistemas de planeamiento, como es la ya mencionada falta de visin conjunta, en la determinacin, definicin y armonizacin de los requisitos operativos de los medios necesarios. Ello mejorar la interoperabilidad entre Ejrcitos y la optimizacin en el empleo de los recursos disponibles. Es decir, nos permitir actuar con la mxima eficiencia y eficacia. DESAGREGACIN DE CAPACIDADES Como vemos, ya tenemos casi todos los elementos necesarios para afrontar nuestro planeamiento. Ahora bien, transformar una Capacidad en un conjunto de actuaciones concretas y en mltiples reas, no es una tarea fcil. Por el contrario es un proceso complejo que necesita de dos pasos previos: la desagregacin de las Capacidades y la definicin de los posibles escenarios de actuacin. Cuanta mayor exactitud se consiga en estos apartados, ms precisa ser la cuantificacin de las necesidades asociadas a cada una de las Capacidades. La desagregacin o subdivisin de las mismas resulta fundamental al descomponer el problema en partes ms manejables. Para ello, se han establecido unas Capacidades de primer nivel las de carcter general, a las que se ha denominado reas de Capacidad. stas cubren todo el espectro de actividades que necesita una Fuerza para ser empleada y que, por su amplitud, resulta complicado analizar valorando las posibles soluciones que les den satisfaccin. Paralelamente se han establecido otras de segundo nivel, que hemos denominado directamente como Capacidades Militares. Una prueba de la dificultad del proceso es que la definicin de la citada clasificacin ha dado lugar a un interesante debate, no solo acerca del nmero de niveles al que sera conveniente descender, sino tambin en cuales deberan ser las Capacidades Militares. Parece claro que una divisin excesiva resultara tan complicada o ms de analizar que las reas de Capacidad. Lo recomendable, una vez establecida esta primera divisin, ser dejar que la experiencia nos indique cules de estas Capacidades deben ser modificadas, en qu nivel de desagregacin se deben mantener y cul es recomendable descomponer aun ms. Por lo que respecta al actual ciclo, fue en la Directiva de Planeamiento Militar emitida el pasado mes de octubre, donde el JEMAD estableci las Capacidades que deban ser analizadas. Las reas de Capacidad y las Capacidades Militares han sido seleccionadas y definidas sobre la base de las clasificaciones empleadas por pases

y organizaciones internacionales que tienen amplia experiencia en este campo. En nuestro caso se ha incorporado una Capacidad adicional denominada Accin del Estado, que recoge aquellas actividades de las Fuerzas Armadas en apoyo a las autoridades civiles, no contempladas en otras reas de Capacidad. Para la descomposicin o desagregacin de las reas se acudi al modelo utilizado por la Unin Europea y a otros que se consideraron interesantes, adaptndolos a las caractersticas espaolas. Las reas de Capacidad definidas son las siguientes: Mando y Control Integrado Superioridad en el enfrentamiento Vigilancia, Reconocimiento, Inteligencia y Adquisicin de Objetivos (ISTAR) Movilidad y Proyeccin Sostenibilidad Supervivencia y Proteccin Accin del Estado En la lnea de lo antes dicho, esta clasificacin funcional empleada en la Revisin Estratgica de la Defensa est en plena consonancia con las siete Capacidades Operativas Esenciales (EOC) reflejadas en la Gua de Planeamiento de los Mandos Estratgicos de la Alianza. De igual modo hay una gran correspondencia con los Paquetes de los Compromisos de Capacidades de Praga (PCC), aunque agrupados de distinta forma. Tambin estn relacionadas con las empleadas para la creacin de los Grupos de Proyecto del Plan de Accin de Capacidades Europeas(ECAP-PG) y con los Equipos de Desarrollo Integrado de la Agencia Europea de Defensa (EDA-IDTs), ambos en el mbito de la Unin Europea.

40 Revista Espaola de Defensa

Junio 2006

La I de Infraestructura, en nuestro caso analizar nicamente la asociada a la operatividad de los sistemas y al empleo operativo de la Fuerza. La R define el anlisis de los Recursos Humanos, el personal tanto de Cuadros de Mando como de Tropa y Marinera, necesario para operar y mantener los sistemas integrados en las unidades de la Fuerza. La A de Adiestramiento, enfocado a las necesidades para la preparacin operativa del personal. La D de Doctrina, como base conceptual, especfica y conjunta, por la que se ha de regir el empleo operativo de la Fuerza, en cada una de las Capacidades. Y por ltimo, la O de Organizacin, encaminada a la determinacin y establecimiento de la estructura orgnica que posibilite la eficacia operativa de las estructuras militares. ESCENARIOS DE ACTUACIN Analicemos ahora otro de los pasos fundamentales en cualquier Planeamiento Basado en Capacidades, como es la definicin, lo ms exacta posible, de los probables escenarios de actuacin. En pocas palabras, definir en dnde tendrn que actuar nuestras FAS, contra quin se van a enfrentar, en qu condiciones y, lo que es ms importante, qu queremos que sean capaces de hacer. Este paso se considera imprescindible ya que ser de donde se deduzcan las misiones y cometidos de nuestras FAS, y por extensin, de donde podremos obtener la cuantificacin de las necesidades para cada Capacidad, e incluso intuir otras nuevas que deben ser contempladas. Dada la importancia que esta fase tiene en el proceso, es por lo que es necesario contar con la mejor Inteligencia posible y con herramientas que nos permitan validar la bondad de los escenarios propuestos. Por supuesto, se analizarn todos aquellos que permitan determinar los mnimos requerimientos militares necesarios para abarcar las misiones y cometidos encomendados; en cualquier caso, se debern incluir los ms probables y los ms exigentes. De no ser as, se corre el riesgo de definir unas Fuerzas Armadas incompletas o descompensadas. En el Concepto de Estrategia Militar, emitido por el JEMAD el mes de febrero pasado, han quedado recogidos los escenarios y los esfuerzos exigibles a las FAS y ser en la Directiva de Planeamiento Operativo (DPO), prxima a publicarse, donde estos se desarrollarn plenamente. Es en este punto donde el papel a desempear por el Mando de Operaciones, de reciente creacin, cobra protagonismo, ya que su experiencia en la conduccin de las operaciones aportar a sucesivos ciclos de planeamiento el conocimiento conjunto de los problemas y dificultades encontrados en el empleo de la Fuerza. El resultado final de todos estos anlisis han sido trasladados al PROCAM, pero, debido a las responsabilidades marcadas al JEMAD, este documento no se poda limitar nicamente a establecer y priorizar las Capacidades necesarias, sino que deba tambin establecer las necesidades asociadas a cada una de ellas. El punto de unin entre capacidades y necesidades lo materializan los Objetivos de Capacidad Militar, objetivos definidos no solo para la adquisicin de materiales, sino que tratan de mejorar tambin la Doctrina Conjunta y la Organizacin. La reordenacin de las necesidades en las Capacidades Militares y su asignacin a los Objetivos de Capacidad Militar para el corto, medio y largo plazo fueron el resultado final del proyecto.

Una vez definidas estas reas, es en el Proyecto de Objetivo de Capacidades Militares (PROCAM) donde se han analizado, valorado e integrado bajo una visin conjunta. Obviamente no se puede partir de cero, as que para la determinacin de las necesidades asociadas a cada Capacidad se han utilizado las provenientes de ciclos anteriores y las derivadas de las estimaciones y propuestas solicitadas a los jefes de Estado Mayor de los Ejrcitos, que son asesores fundamentales en el proceso de planeamiento. El mayor esfuerzo en la redaccin del documento vino a la hora de integrar las capacidades especficas de los Ejrcitos y la Armada en las Capacidades Militares definidas. Signific un verdadero reto, en especial, en el campo conceptual, que se materializ en la deteccin de una importante leccin aprendida como es la de tener que profundizar en una Doctrina comn conjunta sobre Capacidades, que nos permita a todos hablar un mismo lenguaje y que consolide el carcter integrador que este nuevo mtodo demanda. Otro aspecto fundamental en el proceso, al estar enfocado al anlisis detallado de las Capacidades, ha sido el establecimiento del procedimiento MIRADO. Este sistema de anlisis, similar al empleado por otros pases y organizaciones Internacionales (DOTMLPF de Estados Unidos), PRICIE canadiense, el australiano FIC/POSTED, etc.) tiene por objeto descomponer cada una de las Capacidades en los elementos que la conforman. Es fcil comprobar que las letras de nuestro acrnimo coinciden con cada una de ellos. A saber, la M de Material, pretende contemplar la totalidad del ciclo de vida de los medios que contribuyen decisivamente a la consecucin de la Capacidad Militar (su adquisicin, su mantenimiento/sostenimiento y su baja en servicio).

Junio 2006

Navantia

Revista Espaola de Defensa 41

Se debe destacar, como hito fundamental en el proceso, la integracin del documento de Necesidades Militares por Capacidades 2005-2025, emitido por la Divisin de Logstica del EMACON, y que es, por su tamao, familiarmente conocido como la Sbana de Necesidades. ste nace como parte del sistema de planeamiento anterior, y, por ser un compendio muy completo de las necesidades de las FAS, ha resultado extraordinariamente til como herramienta de trabajo para el nuevo proceso de Planeamiento Militar. En su versin actual, ordenado por Capacidades, es considerado como el punto de enlace entre el planeamiento puramente militar y el de recursos, ya que contiene la totalidad de las necesidades de las FAS, incluyendo sus ciclos de vida, bajas, sustituciones, infraestructura asociada, plazos y costes. Ahora le corresponde a los rganos de obtencin de los recursos financieros, de I+D, de infraestructura y de recursos humanos del Ministerio de Defensa, con el apoyo del JEMAD y de los Cuarteles Generales de los Ejrcitos, asignar los recursos disponibles a las necesidades solicitadas. Este trabajo se intuye complicado, ya que aunque lo ideal sera que estos cubrieran la totalidad de lo solicitado por el JEMAD, razones presupuestarias y coyunturales impedirn conseguirlo. Es por eso que el planeamiento militar, al proporcionar criterios de priorizacin sobre las capacidades y las necesidades, permitir orientar la asignacin de los recursos disponibles. Del resultado de comparar lo solicitado con lo proporcionado surgir en el prximo mes de junio la Propuesta de Objetivo de Capacidades Militares con el correspondiente informe del JEMAD, en el que se valorar el grado de satisfaccin con respecto a los Objetivos y esfuerzos exigibles a las FAS. En l se analizarn las vulnerabilidades y riesgos para el presente ciclo y servir para que el

ministro de Defensa, una vez haga firme esta propuesta, la convierta en el Objetivo de Capacidades Militares, que deber presentar para su aprobacin al Gobierno despus del verano. A modo de colofn y como resumen de todo lo dicho queremos reiterar algunas de las utilidades de este nuevo proceso de planeamiento: Presenta una foto fija de la situacin actual de nuestras Capacidades y por extensin de nuestras FAS. Cuantifica los esfuerzos exigibles a las FAS, entendidos como el nivel reclamado por la sociedad y el poder poltico a sus Fuerzas Armadas en el entorno de seguridad actual. Determina los Objetivos de Capacidad Militar asociados a cada una de las Capacidades, que permitir su seguimiento, control y evaluacin individualizado. Marca las pautas de la evolucin de los Ejrcitos y la Armada a medio y largo plazo Determina actuaciones urgentes y necesarias para las operaciones en curso. Proporciona al planeamiento de recursos los criterios de priorizacin de capacidades desde la ptica conjunta. A todo ello se debe aadir su flexibilidad, ya que permite integrar los compromisos internacionales, los desarrollos de la Fuerza Conjunta de Reaccin Rpida (FCRR) y la creacin de la Unidad Militar de Emergencias (UME). Creo que los planificadores estamos en el buen camino con este avance, que estimamos ser cualitativo, pero que, con toda seguridad, deberemos mejorar y ampliar en prximos ciclos.
Jos Manuel Garca Sieiro General. Jefe de la Divisin de Estrategia y Planes del EMACON

Junio 2006

Revista Espaola de Defensa 43

EADS-CASA