Boletim Do IPEA Nº 04... Segurança Pública e Racismo Institucional

Boletim de Anlise Poltico-Institucional
Rio de Janeiro, 2013
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro interino Marcelo Crtes Neri

Coordenao Joana Luiza Oliveira Alencar Roberto Pires Messenberg
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcelo Crtes Neri Diretor de Desenvolvimento Institucional Luiz Cezar Loureiro de Azeredo Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Renato Coelho Baumann das Neves Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Daniel Ricardo de Castro Cerqueira Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Cludio Hamilton Matos dos Santos Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Rogrio Boueri Miranda Diretora de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura Fernanda De Negri Diretor de Estudos e Polticas Sociais Rafael Guerreiro Osorio Chefe de Gabinete Sergei Suarez Dillon Soares Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br
Comit Editorial Antnio Lassance Igor Ferraz da Fonseca Luseni Maria Cordeiro de Aquino Maria Bernadete Sarmiento Gutierrez Maria Martha M. C. Cassiolato Rute Imanishi Rodrigues Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2013
Boletim de Anlise Poltico-Institucional / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. n.1 (2011) . Braslia : Ipea, 2011Semestral. ISSN 2237-6208 1. Poltica. 2. Estado. 3. Democracia. 4. Peridicos. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 320.05
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
A obra retratada na capa deste quarto Boletim de Anlise Poltico-Institucional Meninos Soltando Pipas, do pintor Cndido Portinari (1903-1962), datada de 1938. Alm da inegvel beleza e expressividade de suas obras, Portinari tem importncia conceitual para um instituto de pesquisas como o Ipea. O pintor do novo mundo, como j foi chamado, retratou momentos-chave da histria do Brasil, os ciclos econmicos e, sobretudo, o povo brasileiro, em suas condies de vida e trabalho: questes cujo estudo faz parte da prpria misso do Ipea. A Diest agradece ao Projeto Portinari pela honra de usar obras do artista em sua produo.
Sumrio
Apresentao.......................................................................................................................7 OPINIo AS MaNIFESTaES DE JUNHO E OS DESaFIOS PaRTICIpaO INSTITUCIONaL..........................................11
Wagner de Melo Romo
REFLEXES SoBrE o DESENVoLVIMENTo SEGURaNa PBLICa E RaCISmO INSTITUCIONaL...............................................................................21

Almir de Oliveira Jnior Vernica Couto de Arajo Lima
O DESENVOLVImENTO SUSTENTVEL: a NECESSIDaDE DE Um maRCO DE GOVERNaNa aDEQUaDO. ................... 27

Maria Bernadete Sarmiento Gutierrez
A PaCIFICaO DaS FaVELaS DO RIO DE JaNEIRO E aS ORGaNIZaES Da SOCIEDaDE CIVIL.........................33

Rute Imanishi Rodrigues Eugnia Motta
NoTAS dE PESQUISA PaRTICIpaO E DESENVOLVImENTO REGIONaL: Uma CONEXO aINDa FRGIL.............................................41

Clvis Henrique Leite de Souza Paula Pompeu Fiuza Lima Joana Luiza Oliveira Alencar
AUDINCIaS PBLICaS: FaTORES QUE INFLUENCIam SEU pOTENCIaL DE EFETIVIDaDE. .....................................47

Igor Ferraz da Fonseca Raimer Rodrigues Rezende Marlia Silva de Oliveira Ana Karine Pereira
PRONATEC: mLTIpLOS aRRaNjOS E aES paRa ampLIaR O aCESSO EDUCaO pROFISSIONaL..................55

Maria Martha M. C. Cassiolato Ronaldo Coutinho Garcia
Apresentao
APRESENTAO
O Boletim de Anlise Poltico-Institucional, da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest), chega a sua quarta edio num momento em que as reexes sobre as instituies polticas da democracia brasileira esto na ordem do dia. Os protestos que marcaram os meses de junho, julho e agosto de 2013 mostraram o quanto o debate e a construo de novas ideias so fundamentais para o aprimoramento do sistema poltico e da democracia no pas. A populao saiu s ruas por melhoras nos servios pblicos, questionando, ao mesmo tempo, o funcionamento e a estrutura das instituies democrticas, o que exige repens-las de uma forma isenta de moldes preconcebidos. Este volume do Boletim de Anlise Poltico-Institucional focaliza trabalhos da Diest/Ipea relacionados a aspectos estruturais de algumas das instituies polticas brasileiras e de sua forma de atuao, desde as mais novas, cuja nalidade constituir a democracia participativa, s j consolidadas, como a polcia. Assim, a seo Reexes sobre o Desenvolvimento, que traz novos temas para o debate ou novas formas de enxergar questes j consolidadas, compe-se de trs textos. O texto Segurana pblica e racismo institucional trata da organizao policial, entendida como uma das formas de atuao do Estado mais presentes no cotidiano da populao. Partindo do pressuposto de que h grande desigualdade de acesso segurana entre brancos e negros, o artigo discute o racismo que existe na atuao policial e que se expressa por normas, prticas e comportamentos discriminatrios motivados por preconceitos ou esteretipos racistas. O segundo texto, intitulado O desenvolvimento sustentvel: a necessidade de um marco de governana adequado, discute a governana ambiental, baseada em ecincia econmica, alcance de objetivos, equidade e aceitao social. O trabalho avalia como os atores e processos envolvidos bem como os modelos de governana possveis podem inuenciar na construo do desenvolvimento sustentvel. O artigo que naliza a seo, A pacicao das favelas do Rio de Janeiro e as organizaes da sociedade civil, reete sobre a interao entre as organizaes no governamentais (ONGs) e a poltica de pacicao, trabalhando uma noo especca de participao social, baseada na construo de uma relao mais estreita da sociedade com a polcia. A seo Notas de Pesquisa apresenta dados e informaes relevantes advindas de estudos desenvolvidos na Diest. O artigo Participao e desenvolvimento regional: uma conexo ainda frgil reete sobre o papel que os mecanismos de participao social, em especial as conferncias nacionais, podem ter no debate sobre as polticas de desenvolvimento regional. O texto seguinte tambm trata de uma instncia da participao social, as audincias pblicas. Em Audincias pblicas: fatores que inuenciam seu potencial de efetividade, so analisados dados obtidos por meio do estudo de quatro casos: resduos slidos, transporte rodovirio e licenciamento ambiental de duas hidreltricas. A partir dessas experincias, os autores apontam elementos capazes de ampliar a efetividade destes processos de interface entre governo e sociedade. Finalmente, o texto PRONATEC: mltiplos arranjos e aes para ampliar o acesso educao prossional apresenta uma sntese do estudo do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (PRONATEC), analisando a efetividade e a orientao dos arranjos poltico-institucionais nele presentes e que explicariam a evoluo, o foco e a efetividade do programa.
BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONaL
Somando-se a essa contribuio direta dos membros da Diest/Ipea para o debate pblico, a seo Opinio abre o peridico e tem por nalidade trazer a viso de um autor convidado, com um texto do professor Wagner de Melo Romo, da Universidade Estadual Paulista (UNESP), que aborda as manifestaes populares de junho de 2013 em suas origens e resultados, bem como as possveis consequncias para as instituies de participao poltica: conselhos, conferncias e audincias pblicas. O leitor est convidado a acompanhar este quarto nmero do Boletim de Anlise Poltico-Institucional, dialogando com as reexes e as pesquisas no mbito da Diest/Ipea. Espera-se, assim, contribuir para o debate crtico sobre os temas atuais do Estado, das instituies e da democracia. Comit Editorial (Diest)
Opinio
AS MaNIFESTaES DE JUNHO E OS DESaFIOS PaRTICIpaO INSTITUCIONaL

Wagner de Melo Romo*
A proposta deste texto discutir as manifestaes populares ocorridas em junho ltimo, com foco, principalmente, na dinmica do que aconteceu na cidade de So Paulo, sobretudo por sua capacidade de imprimir certo ritmo s manifestaes em nvel nacional. Entende-se que as manifestaes tiveram carter episdico, movidas por uma conjuntura que agregou pelo menos quatro fatores preponderantes: i) a existncia de um movimento organizado que impulsionou as primeiras manifestaes com uma demanda objetiva o Movimento Passe Livre (MPL); ii) a descabida represso policial que, a certa altura dos acontecimentos, alterou o posicionamento da mdia grande a favor dos manifestantes; iii) a concomitncia de um evento esportivo de mbito mundial que funcionou, ao mesmo tempo, como combustvel e veculo da ocorrncia das manifestaes; e iv) o contexto de descontentamento generalizado com o sistema poltico. Nas prximas pginas sero apresentados esses quatro fatores. Dada a complexidade da questo, no se considerar um quinto fator imprescindvel para a magnitude, a diversidade e a pulverizao das manifestaes: as redes sociais e a internet, ainda que tal assunto seja tangencialmente abordado ao nal do texto, quando se discutiro as possveis consequncias ou os desaos que as manifestaes de junho trouxeram para as instituies de participao poltica conselhos, conferncias, audincias pblicas. A principal alterao possvel nesses canais alternativos de representao poltica est relacionada a se, nos prximos anos, sero ou no inventados novos modos de participao e recolhimento de opinies e demandas dos cidados pelos meios eletrnicos em rede.
1 O MOVIMENTO PASSE LIVRE
As manifestaes de junho no comearam em junho. Os antecedentes do MPL remontam ao ano de 2005, quando, pelo menos em Salvador (Revolta do Buzu) e em Florianpolis, ocorreram fortes manifestaes de protesto contra o aumento da passagem de nibus e pelo passe livre. A partir desses anos, algumas escaramuas, quase sempre envolvendo estudantes, passaram a ocorrer isoladamente pelas cidades do pas, especialmente nos momentos de aumento das passagens de transporte pblico. O movimento, logo, passou a se organizar em nvel nacional. O MPL talvez seja o primeiro grande movimento social ps-Lula, ps-hegemonia do Partido dos Trabalhadores (PT), no campo da esquerda no pas. O MPL no liado a nenhuma central de movimentos ou central sindical. Suas lideranas no tm razes no movimento social que ajudou a combater a ditadura militar, que participou da Constituinte, que lutou no Fora Collor ou que resistiu s privatizaes no governo Fernando Henrique Cardoso (FHC). Embora tenha militantes ligados a partidos polticos de esquerda, sua forma de organizao est muito mais prxima das tradies do
* Professor da Universidade Estadual Paulista (UNESP), campus Araraquara, coordenador do Grupo de Pesquisa Participao, Democracia e Polticas Pblicas e pesquisador do Centro de Estudos da Metrpole/Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEM/CEBRAP).
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anarquismo libertrio, que pressupe horizontalidade nas decises e averso a espaos de negociao com o Estado. lha de Seattle e Gnova. No entanto, no se exime de acolher indivduos militantes liados a partidos polticos no movimento. So apartidrios, mas no antipartidrios. J neste ano de 2013, ocorreram demonstraes fortes por parte do MPL nas cidades que registraram aumentos nas passagens de nibus no incio do ano. Porto Alegre foi uma dessas cidades. Dezenas de milhares de manifestantes pressionaram o governo local para que no aumentasse a passagem, no que foram apoiados por aes do Ministrio Pblico (MP). Ressalte-se que esse tipo de presso no ocorreu apenas nas capitais. No ms de abril, por exemplo, durante a Conferncia da Cidade de Piracicaba, o MPL local, intitulado Pula Catraca, formado basicamente por estudantes do ensino mdio, interrompeu o evento e fez ali uma manifestao, cobrando a reduo no preo das passagens. Ainda que seja difcil avaliar seu grau de centralizao de decises, o movimento possui uma ampla base nacional, mas de substrato local. Cabe lembrar tambm que o ano de 2013, de certo modo, unicou o aumento geral das passagens de nibus, em praticamente todas as cidades do pas, uma vez que os prefeitos e prefeitas que deixavam seus mandatos no haviam praticado aumentos no ano eleitoral (2012). Assim, estava praticamente montado o caldo de cultura que explica a base social do incio das manifestaes ocorridas em junho: aumento das passagens de nibus no mesmo momento em grande parte dos municpios do pas; considervel revolta popular com os prefeitos que, invariavelmente, haviam prometido, em suas campanhas eleitorais, no efetuar aumentos no preo das passagens; um movimento social enraizado, com crescente grau de organizao e mobilizao, formado por jovens do ensino mdio e, nas grandes cidades, tambm por universitrios; e uma capacidade enorme de manejo das redes sociais, em suas caractersticas de agregao e de rapidez na divulgao de experincias do movimento em cada localidade.
2 A VIOLNCIA POLICIAL MULTIPLICA O MOVIMENTO E ALTERA O EDITORIAL DA MDIA GRANDE
So Paulo prefeitura e governo estadual atrasou o aumento das passagens de nibus e metr. O prefeito aguardou a desonerao do Programa de Integrao Social (PIS)/Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cons) para praticar o aumento, que ocorreu no dia 2 de junho. As manifestaes lideradas pelo MPL se iniciaram no dia 6 de junho e foram crescendo em tamanho. Proporcionalmente, cresceu tambm a violncia policial na conteno dos manifestantes. Essa conjuno culminou, no dia 13 de junho, quinta-feira, com a demonstrao iniciada em frente ao Teatro Municipal, no centro da cidade, onde a Polcia Militar (PM) atuou com violncia desmedida ao longo da Rua da Consolao, Rua Augusta, Praa Roosevelt e Avenida Paulista. A ao da PM no dia 13 de junho marcou uma virada nos editoriais da imprensa, por todas as mdias, com relao ao movimento. Isso se deu marcadamente porque, alm da represso descomunal da polcia aos militantes, tambm muitos reprteres e jornalistas foram atingidos pelas balas de borracha que foram disparadas em profuso pela polcia. Essa atuao desproporcional da PM foi transmitida com destaque pela televiso, e os detalhes da incapacidade da fora policial em lidar com demonstraes pblicas foram divulgados por meio das dezenas e dezenas de vdeos que foram exibidos pelas redes sociais. Vale lembrar que, at aquele dia, no havia ocorrido ainda uma grande manifestao em Braslia e mesmo no Rio de Janeiro.
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Os dias seguintes foram de repercusso do acontecido em So Paulo e da preparao para a grande manifestao, chamada para ocorrer a partir do Largo da Batata, em Pinheiros, zona oeste da cidade, no dia 17. Foi tambm nesse dia que ocorreram as maiores manifestaes at ento nas principais cidades do Brasil. Em Braslia, foi a noite da tentativa de ocupao do Congresso Nacional e do Palcio do Itamaraty. Viu-se o transbordamento das manifestaes. Todos aqueles que queriam se manifestar sobre alguma coisa e especialmente sobre o direito livre manifestao foram s ruas na capital paulista e nas outras cidades. Tanto assim que, em So Paulo, meio por ttica de tentativa de algum controle sobre a massa, meio por explicitao de um movimento sem liderana nica, a passeata se dividiu em pelo menos trs objetivos: a Ponte Estaiada, o Palcio dos Bandeirantes e a Avenida Paulista. L estavam os antigos militantes da esquerda que h muito no iam para as ruas, indignados pela represso policial ao movimento; os ex-Cansei!, movimento liderado pela alta sociedade paulistana, que clamava contra a corrupo e o governo do PT desde o nal da dcada passada; os carecas e os neointegralistas, organizaes de extrema-direita que no podem ser subestimadas; os punks; a Rede Globo; os estudantes; uma grande massa de jovens e pessoas de todas as idades que perceberam naquele momento que a rua pblica e serve para expressar suas insatisfaes e indignaes. Foi o momento da exploso das demandas.
3 O DESLOCAMENTO DA DEMANDA INICIAL E A EXPLOSO DE DEMANDAS: A COPA E A EXIGNCIA DE SERVIOS PBLICOS PADRO FIFA
O que se viu nos dias seguintes foi o espraiamento das manifestaes pelo pas e a transformao de um movimento com uma demanda especca para manifestaes de rua que reuniam demandas difusas sobre temas gerais. Os assuntos que estavam relativamente em voga no perodo imediatamente anterior s manifestaes vieram tona. A denncia aprovao da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) no 37, que diminua o poder investigativo do MP, organizou a pauta difusa anticorrupo. A crtica atuao do deputado Pastor Marco Feliciano frente Comisso de Direitos Humanos da Cmara dos Deputados e, logo aps, ao projeto da chamada cura gay foi o tema dos grupos ligados aos direitos humanos e ao movimento Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais (LGBTT). Provavelmente, o nico tema unicador das demandas foi a repulsa Copa do Mundo (e das Confederaes) e presena da Federao Internacional de Futebol Associado (Fifa) no pas. Tambm nesse caso havia uma pauta concreta, construda com mais intensidade nos ltimos meses, sobretudo vinculada a aes de reforma urbana, contrria poltica de remoo de grupos vulnerveis justicada pelas obras referentes ao urbanismo projetado para a Copa. As manifestaes programadas para as cidades-sede da Copa das Confederaes formaram a base organizada dos protestos, fundamentalmente opostos aos gastos excessivos na (re)construo dos estdios agora chamados arenas e reuniram muito mais gente do que os mobilizados contra a remoo dos grupos vulnerveis. Para se entender a razo disso, outros elementos devem ser observados na cultura poltica dos protestos: a impresso de uma subservincia excessiva do governo brasileiro aos ditames da Fifa; o fato de a prpria Fifa estar longe de ter dirigentes de conduta tica ilibada, o que aora ainda mais um sentimento anticorrupo que se conecta no imaginrio coletivo repulsa aos chamados mensaleiros e geleia geral das alianas entre os partidos polticos (mais consideraes sobre esse tema sero apresentadas a seguir); a conexo direta entre um pas moldado para ingls ver o pas da Copa e o Brasil real, que requer mais e melhores hospitais e escolas. A exigncia bem-humorada
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e espontnea de hospitais e escolas padro Fifa certamente ser uma das marcas dos protestos ocorridos em junho. O tema da repulsa Fifa traz tambm outro componente mpar com relao s manifestaes de junho: o sentimento nacionalista. O Hino Nacional cantado nas ruas e repetido pelas torcidas nos jogos da Seleo Brasileira ressoa um sentimento de um pas que, apesar de sua classe poltica, tem orgulho de si mesmo, de sua atual posio no concerto das naes e, naquele contexto, de ter rompido um estado de passividade e letargia com relao aos assuntos pblicos e da poltica. Nunca no Brasil o dstico fascista meu partido meu pas foi to repetido. Nesse sentido, os grupos de extrema-direita relativamente organizados obtiveram pico na sua capacidade de liderar parcelas dos cidados que embora sejam contra a violncia e o saque esto de acordo com relao ao princpio de que os partidos polticos so o mal a ser combatido.
4 DESCONTENTAMENTO GENERALIZADO COM O SISTEMA POLTICO
Um dos elementos que tm sido bastante utilizados para explicar a dimenso e as caractersticas do que se demandou nas manifestaes de junho est relacionado chamada crise da representao, a crise dos partidos polticos ou, mais amplamente, do prprio sistema poltico. Este tema j foi discutido por muitos autores. Offe (1994) j chamava ateno para a incapacidade de o primeiro circuito de representao as instituies polticas formais (parlamento, partidos polticos) darem conta da complexidade e da ampliao de demandas identitrias na crise do Estado de bem-estar social na Alemanha do incio dos anos 1970. O ocorrido naquela ocasio fez com que as associaes da sociedade civil inclusive os sindicatos, mas no apenas eles adquirissem status pblico. Em certa medida, tratava-se da constituio de um segundo circuito de representao, fruto da prpria incapacidade de os partidos polticos e o sistema poltico como um todo serem receptivos s novas clivagens sociais contemporneas. A crise de representao dos partidos polticos no Brasil mescla, por um lado, o dcit tpico dos partidos catch all, tematizados por Kirchheimer (2012), frutos da pulverizao dos grandes partidos de massa europeus ligados representatividade da classe operria, em uma relao direta entre a direo partidria e a base social. Os partidos catch all, ao contrrio, caracterizam-se por abrigar demandas movidas por qualquer ou nenhuma base ideolgica. Por outro lado, o aspecto mais central da crtica aos partidos polticos que vem das ruas em relao transformao dos partidos polticos em partidos-cartel (Katz e Mair, 1995), que ocorre quando estes se apropriam do Estado, retalham-no em nome de seus prprios interesses de conservao, e, com isso, as prprias eleies embora permaneam processos em que se decide o protagonismo no sistema no so mais fundamentais s mquinas partidrias, pois os partidos dividem suas reas de inuncia, aliam-se uns aos outros na montagem de governos e mantm suas chances de se fortalecerem novamente nas prximas eleies. No caso brasileiro, essa viso dos partidos como entes cartelizados aparece de maneira ainda mais radical por pelo menos trs fatores associados: i) nosso presidencialismo de coalizo, em que o presidente obrigado a construir amplas bases de apoio no Congresso Nacional, e os partidos, num fenmeno que Nobre (2010) tem chamado de peemedebizao, se mantm quase permanentemente como base dos governos de planto; ii) nossa fragmentao partidria, que refora essa tendncia e, ao induzir a formao de dezenas e dezenas de ministrios (nos estados, nmero equivalente de
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secretarias), traz para o mbito do Executivo a desagregao do Congresso; e iii) o sistema federativo e a fora poltica dos governadores em seus estados fazem com que a maioria dos partidos seja, ao mesmo tempo, base governista em um governo liderado pelo PT no nvel federal e base governista em governos liderados por partidos como o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) ou os Democratas (DEM) no nvel estadual. evidente que essa situao gera o sentimento de geleia geral dos partidos polticos, de indiferena, de carncia ou ausncia de sentimento de representao da parte do cidado em relao a eles. Esse sentimento foi combustvel de muito do que se viu nas ruas no ms de junho.
5 A PARTICIPAO INSTITUCIONAL FRACASSOU?
O que curioso, no caso brasileiro, que, a despeito da crise de representao dos partidos polticos, que tem grassado no mundo ocidental desde pelo menos os anos 1970, construiu-se, nos ltimos trinta anos, talvez o mais audacioso segundo circuito (Offe, 1994) de que se tem notcia no mundo. Trata-se de um sistema paralelo de representao plenamente institucionalizado que se estabeleceu colado aos sistemas de polticas pblicas que se desenvolveram no pas desde os anos 1990, nos marcos da Constituio Federal de 1988 (CF/1988). Conselhos, conferncias, audincias pblicas: tudo isso fracassou? Qual o vnculo entre o que se manifestou nas ruas e esse sistema participativo? O quanto preciso rever nesse sistema? Pode-se pensar se seria demais exigir dos conselhos de polticas pblicas que respondessem demanda social difusa das ruas. Os conselhos e as conferncias tm em sua origem, no texto constitucional e na formao dos sistemas de polticas pblicas Sistema nico de Sade (SUS), Sistema nico de Assistncia Social (Suas) e outras polticas pblicas federativas que neles se inspiram , a funo de concretizar a ideia de gesto compartilhada dos assuntos pblicos entre Estado e sociedade. Entende-se tambm que a poltica eminentemente pblica apenas pode existir se houver participao da sociedade na tomada de decises. Mas de qual sociedade se fala? Os conselhos e as conferncias no renem a sociedade como um todo, o chamado cidado comum. Os conselhos e as conferncias renem membros do governo e uma parcela reduzida da sociedade interessada diretamente e organizada em uma atuao poltica que busca ter poder de deciso sobre algo relativa a um determinado setor de polticas pblicas. E, por essa proximidade, em geral, essa parcela da sociedade possui conexes muito prximas com a chamada sociedade poltica (parlamentares, membros do governo, militantes de partidos polticos). Ou seja, aqueles segmentos que efetivamente participam dos conselhos e conferncias esto, talvez, mais perto da prpria poltica institucional do que do cidado comum, que se benecia ou sofre com as polticas pblicas oferecidas pelo Estado. Isso no necessariamente um mal ou um demrito para os conselhos e as conferncias. Sobretudo dos conselhos, o que se espera de seus membros capacidade para tomar decises ou, ao menos, concordar e legitimar decises minimamente amparadas por conhecimento tcnico ou de causa sobre determinada poltica pblica. Muito do que os representantes da sociedade civil dizem sobre sua experincia nos conselhos que aprenderam como funciona a mquina pblica e o oramento. A contraface desse aprendizado que o nvel de conhecimento adquirido pelas principais lideranas diretamente proporcional ao nvel de comprometimento com os limites das decises tomadas nos
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conselhos, assunto j tematizado por muitos autores no Brasil e no mundo. Estes limites so aqueles postos pela lgica governamental, no qual o oramento sempre escasso, a necessidade de dar resposta ao mximo de demandas possvel e a presso poltico-partidria pela ampliao de espaos de poder seja no prprio mbito do governo, seja nas prximas eleies colocam a sociedade presente nos conselhos em um turbilho de uxos competitivos que no lhe pertence. Isso repe o distanciamento entre essa sociedade que se representa nos conselhos e a cidadania que est merc dos servios pblicos.
6 PARA ONDE IR?
Embora o cenrio da participao institucional no seja dos mais animadores, h, entretanto, um elemento crucial da democracia que pode ter nos conselhos e nas conferncias um lugar privilegiado: o direito informao de qualidade. Na poliarquia de Dahl (1997), a disponibilizao de informao algo fundamental para que os grupos oposicionistas possam compreender bem o funcionamento do governo e preparar-se para o fornecimento de alternativas vlidas no contexto eleitoral. Ora, muito embora se saiba dos limites dos conselhos e das conferncias para a tomada efetiva de decises em polticas pblicas, esse espao de aprendizado e de conhecimento sobre o funcionamento dos governos e do Estado tem favorecido a organizao de grupos no necessariamente oposicionistas, mas ao menos que buscam manter uma posio autnoma frente aos governos e s disputas poltico-partidrias. A presena dos representantes da sociedade nos conselhos e conferncias muitos deles lideranas de movimentos sociais, organizaes no governamentais (ONGs), sindicatos, grupos subalternos os faz ter acesso a informaes sobre procedimentos, prazos, acontecimentos, processos anteriormente restritos burocracia estatal e a grupos privilegiados em determinado contexto poltico. O conhecimento sobre os assuntos pblicos, a disponibilizao de informaes, o acesso da sociedade quilo que o Estado produz essa cultura to recente no Brasil e que teve na Lei de Acesso Informao seu desdobramento mais recente algo crucial para o aperfeioamento da democracia e para o desenvolvimento de uma sociedade civil madura, que possa se colocar ante os agentes governamentais com capacidade de pression-los por mais qualidade nos servios pblicos nos fruns institucionais, nas disputas pela opinio pblica ou nas ruas. No entanto, essa informao qualicada no pode car restrita queles que tm acesso aos conselhos e conferncias. O atual grande desao para essas instituies de participao e representao est em sua capilarizao e no desenvolvimento de mecanismos eletrnicos que possam tornar sua ocorrncia e seus desdobramentos acessveis a qualquer cidado. Essa deve ser uma empreitada conjunta, tanto dos governos, que tm o dever de promover participao como um direito de cidadania, como dos representantes da sociedade, que, alm de estimular a socializao de informaes como obrigao moral, s tem a ganhar com a ampliao de sua prpria base social e poltica. evidente que a internet e as redes sociais tais como so conhecidas hoje ou como elas se conformaro no futuro tero papel estratgico a desempenhar para a circulao dessas informaes e para possibilitar aos cidados o engajamento naquelas causas que lhes interessarem. Seu potencial mobilizador j est provado. O desao para a ampliao da democracia entre outros, claro est em articular a insatisfao difusa nas redes sociais e nas ruas com mecanismos de processamento de informaes e demandas que realmente possam fazer sentido e inuenciar o circuito de tomada de deciso governamental.
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As manifestaes de rua, por mais que se prolonguem por algumas semanas, so sempre episdios na histria. As instituies permanecem e, menos frequentemente, se modicam. O que talvez se possa aprender com os protestos de junho que, de algum modo, o mundo da poltica institucional e das polticas pblicas precisa entrar em compasso com uma sociedade que se modica com rapidez, que exigir cada vez mais melhores servios pblicos, mas que, por enquanto, mantm-se longe das instncias de tomada de deciso. Deve-se pensar em formas de aproximar esses dois mundos e coloc-las efetivamente em prtica.
REFERNCIAS
DAHL, R. Poliarquia: participao e oposio. So Paulo: EDUSP, 1997. KATZ, R.; MAIR, P. Changing models of party organizations and party democracy. The emergence of the cartel party. Party politics, n. 1, p. 5-27, 1995. KIRCHHEIMER, O. A transformao dos sistemas partidrios na Europa Ocidental. Revista brasileira de cincia poltica, Braslia, n. 7, p. 349-385, jan./abr. 2012. NOBRE, M. O m da polarizao. Revista Piau, n. 51, dez. 2010. OFFE, C. A atribuio de status pblico aos grupos de interesse. In: OFFE, C. Capitalismo desorganizado. So Paulo: Brasiliense, 1994.
Reexes sobre o Desenvolvimento
SEGURaNa PBLICa E RaCISmO INSTITUCIONaL*

Almir de Oliveira Jnior** Vernica Couto de Arajo Lima***
1 INTRODUO
Como dever constitucional, o Estado deveria fornecer aos cidados, independentemente de sexo, idade, classe social ou raa, uma ampla estrutura de proteo contra a possibilidade de virem a se tornar vtimas de violncia. Este um direito do qual nenhum indivduo poderia ser legitimamente excludo, fundamento do prprio contrato social. Contudo, a segurana pblica uma das esferas da ao estatal em que a seletividade racial se torna mais patente. H grande desigualdade entre brancos e negros no que diz respeito distribuio da segurana. Esta desigualdade explicitada pelas maiores taxas de vitimizao da populao negra. Pode-se tomar como referncia a taxa de homicdios. Se, devido situao de insegurana no pas, a exposio da populao como um todo quanto possibilidade de morte violenta j grande, ser negro corresponde a pertencer a uma populao de risco: a cada trs assassinatos, dois so de negros (Waiselsz, 2011). No conjunto da populao residente nos 226 municpios brasileiros com mais de 100 mil habitantes, calcula-se que a possibilidade de um adolescente negro ser vtima de homicdio 3,7 vezes maior em comparao com os brancos (PRVL, 2010). Se esses nmeros mostram uma demanda maior de segurana por parte da populao negra, deve ser apontado adicionalmente que os rgos encarregados de fornecer este bem pblico atuam de forma enviesada, prejudicando esta parcela da populao. Segundo estudo realizado por Adorno, apesar de no existirem indcios de que negros cometam mais crimes do que brancos, h a tendncia de sofrerem maior coero por parte do sistema de justia criminal, seja por uma vigilncia mais incisiva por parte da polcia, seja por uma probabilidade maior de sofrerem punio (Adorno, 1996). Diante desse contexto, objetiva-se abordar, de forma mais especca, o racismo institucional dentro das polcias. Mesmo sem subestimar o papel ou a relevncia das outras instituies componentes do sistema de justia criminal, as polcias merecem ser o foco de ateno por alguns motivos. Em primeiro lugar, porque constituem o principal ltro do sistema. Por meio do atendimento direto populao e das atividades de apurao e investigao de crimes, denem a distncia entre a criminalidade detectada e a processada legalmente (Paes, 2010). Em segundo lugar, porque as polcias consistem
* O presente artigo baseado na apresentao Violncia, populao negra e a atuao do sistema de justia criminal: a polcia, realizada no
Ciclo de Debates do Ano Internacional dos Afrodescendentes (disponvel em http://www.ipea.gov.br/igualdaderacial/index.php?option=com_al phacontent&view=alphacontent&Itemid=13). Outra verso do mesmo estudo est presente no livro Igualdade racial no Brasil: reexes no ano internacional dos afrodescendentes, com o ttulo Violncia letal no Brasil e a vitimizao da populao negra: qual tem sido o papel das polcias e do Estado?
** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.. *** Bacharela em comunicao social pelo Instituto Cientco de Ensino Superior e Pesquisa (ICESP) e aluna especial no Programa de Ps-graduao
em Direitos Humanos e Cidadania do Centro de Estudos Avanados Multidisciplinares da Universidade de Braslia (Ceam/UnB).
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em um dos aparatos mais presentes e atuantes do Estado no cotidiano da populao, principalmente das camadas pobres e negras, maior alvo das aes de vigilncia e represso policial (Paixo, 1985). Muito precisa ser feito para que essas instituies de Estado contribuam, de forma mais abrangente, com uma concepo ampla de desenvolvimento, que englobe a garantia de direitos individuais e a promoo da equidade. comum que policiais trabalhem de forma discriminatria ao buscarem sua clientela, com base em esteretipos que tm na cor da pele dos suspeitos seu elemento principal. Dentro das sociedades democrticas, este tipo de orientao torna-se um dos elementos mais polmicos da atuao policial.
2 O CONCEITO DE RACISMO INSTITUCIONAL
Racismo institucional pode ser denido como o fracasso coletivo das instituies em promover um servio prossional e adequado s pessoas por causa da sua cor. O termo foi utilizado de forma pioneira, em 1967, pelos ativistas Stokely Carmichael e Charles Hamilton, integrantes do grupo Panteras Negras, para especicar como se manifesta o racismo nas estruturas de organizao da sociedade e nas instituies (Geleds, 2013, p. 11). Foi empregado tambm, a partir de 1993, por instituies de combate ao racismo na Inglaterra, em particular na Comisso para Igualdade Racial Comission for Racial Equality (CRE) do Reino Unido (Sampaio, 2003). Manifesta-se por meio de normas, prticas e comportamentos discriminatrios atuantes no cotidiano de trabalho das organizaes, resultantes do preconceito ou de esteretipos racistas (Ipea, 2007). O racismo institucional no se expressa em atos manifestos, explcitos ou declarados de discriminao, mas atua de forma difusa no funcionamento cotidiano de instituies e organizaes, que operam de forma diferenciada, do ponto de vista racial, na distribuio de servios, benefcios e oportunidades aos diferentes segmentos da populao (Silva et al., 2009). Hasenbalg (1979) destaca que a raa tem sido mantida como forte smbolo de posio subalterna na diviso hierrquica do trabalho e continua a fornecer a lgica para connar os membros dos grupos raciais subordinados s condies que o cdigo racial da sociedade dene como seus lugares apropriados. Segundo Santos (2012), o racismo institucional velado por meio de mecanismos e estratgias presentes nas instituies pblicas, explcitos ou no, que dicultam a presena do negro nestes espaos ou a presena do Estado onde h maior concentrao da populao negra. O acesso dicultado no por normas e regras escritas e visveis, mas por obstculos formais, presentes nas relaes sociais que se reproduzem nos espaos institucionais e pblicos e/ou na formao dos agentes do Estado. A ao sempre agressiva, na medida em que atinge a dignidade humana, instaurando-se no cotidiano organizacional, gerando desigualdades e iniquidades na implementao das polticas pblicas (Ipea, 2007).
Esse tipo de discriminao tem efeitos extremamente relevantes. Ele extrapola as relaes interpessoais e instaura-se no cotidiano organizacional, inclusive na implementao efetiva de polticas pblicas, gerando de forma ampla, mesmo que difusa, desigualdades e iniquidades (Ipea, 2007, p. 216).
No Brasil, o conceito dessa forma de racismo passou a ser apropriado apenas a partir da dcada de 1990, por parte de movimentos sociais negros, passando a ser empregado na formulao e execuo de programas federais de equidade racial em 2005, com o Programa de Combate ao Racismo Institucional (PCRI) (Ipea, 2007). O programa teve por objetivo o fortalecimento da capacidade
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do setor pblico na identicao e preveno do racismo institucional, a partir de formulao de polticas, capacitao institucional e reviso de normas e procedimentos. A transversalidade de programas desta natureza seria til para a mobilizao de gestores e prossionais de diversas reas na busca de solues para a reduo das desigualdades raciais.
3 DISCRIMINAO RACIAL E ATUAO POLICIAL
Existem vrias formas de o Estado atuar sobre o quadro de injustia racial, manifestado nas taxas de violncia desiguais contra a populao negra. H um grande aparato de polticas pblicas que precisa incidir sobre o problema do racismo, do qual a violncia letal um dos aspectos mais perversos. Tambm preciso promover a diminuio do desequilbrio na distribuio da segurana pblica entre negros e brancos. O processo de produo e distribuio da segurana pblica consiste em atividades de controle da criminalidade e da violncia pelo sistema de justia criminal, o qual composto de instituies ligadas ao Poder Executivo e ao Judicirio, que atuam em etapas concatenadas e sucessivas de controle social que denem o papel do Estado na consecuo da ordem pblica. Como representante do Estado nas ruas, o policial deve, por lei, tratar os cidados de forma universal, imparcial, sem distines de classe, cor de pele, gnero etc. Isso se d, porm, no campo ideal. Negros so maiores vtimas de agresso por parte de policiais que brancos. Como mostra a Pesquisa Nacional de Vitimizao, 6,5% dos negros que sofreram uma agresso no ano anterior tiveram como agressores policiais ou seguranas privados (que muitas vezes so policiais trabalhando nos horrios de folga), contra 3,7% dos brancos (IBGE, 2010). No dia a dia do policial fardado, em sua atividade de vigilncia ostensiva, a suspeita e a abordagem so instrumentos de trabalho, para os quais busca estabelecer fundamentos ou racionalizaes. Ou seja, o policial deveria ter um argumento articulado para a deciso de parar e revistar um cidado, ato que constrange, de certa forma, sua liberdade. A abordagem policial fundamentada no Cdigo de Processo Penal (CPP), que, em seus Artigos 240 e 244, trata desse tema, denindo que, mesmo sem mandato, o policial pode realizar busca domiciliar ou pessoal em caso de fundada suspeita. No entanto, o termo fundada suspeita muito subjetivo, sendo a determinao de sua existncia dependente da discricionariedade do poder de polcia (Teixeira Jnior, 2001). Na prtica, os sinais identicados para abordar um suspeito so, de forma geral, apesar de no exclusiva, fortemente associados classe social e raa dos cidados. Em pesquisa realizada no Recife, ao serem perguntados sobre quem abordar primeiro em uma situao de suspeio que envolvesse um homem negro e outro branco, os policiais militares foram quase unnimes em dizer que o negro sofre um olhar diferenciado e, por isso, sempre o primeiro a ser abordado ou, s vezes, mesmo o nico (Barros, 2008). Na mesma enquete, constatou-se que a situao em relao a condutores de veculos que mais levanta suspeita a de uma pessoa de cor preta dirigindo um carro de luxo: trata-se de uma situao de suspeita para 21% dos policiais militares, enquanto um branco dirigindo um carro de luxo levantaria suspeita para apenas 2,6% dos entrevistados (Barros, 2008, p. 139). O conceito de racismo institucional parece, portanto, bastante adequado forma de atuao das organizaes policiais. No que seja a polcia, em si, a produtora do fenmeno discriminatrio. Ela reete o desvio comportamental presente em diversos outros grupos, inclusive aqueles de origem dos seus membros (Reiner, 2004).
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Cabe sublinhar aqui o paradoxo de a [Polcia Militar] PM, uma instituio com presena macia de negros nos seus quadros, praticar a discriminao racial, ser percebida como muito racista por boa parte da sociedade e, ainda assim, esquivar-se defensivamente de qualquer questionamento, de qualquer debate, interno ou externo, sobre o problema (Ramos e Musumeci, 2005, p. 215).
As polcias deveriam atuar como rgos pblicos para minimizar a iniquidade gerada pelo racismo e outros desequilbrios sociais; no reproduzi-la ou ampli-la. Pesquisa realizada pelo Ipea mostra um claro diagnstico de distanciamento entre polcia e sociedade, problema que se agrava na relao com a populao que no branca, que tem menos conana nos servios prestados pelas polcias e, consequentemente, menor conana nestas instituies (Oliveira Jnior, 2011). A cultura organizacional das polcias orienta um olhar enviesado. Esta falta de imparcialidade pode ser observada quando corpos de jovens negros e pobres so encontrados nas favelas e periferias. A mesma verso continuamente citada por policiais nos noticirios exibidos nos mais variados veculos de comunicao do pas, geralmente condensada na seguinte armao: J sabemos o que aconteceu, a vtima estava envolvida com o trco de drogas, sem ser realizado um trabalho mais srio de investigao. Apesar de as autoridades policiais estimarem que a maioria das vtimas de tiro no Brasil consista em indivduos envolvidos com o trco, pesquisas mostram que se trata de uma explicao simplista (Adorno e Pasinato, 2010; Misse, 2010). Torna-se patente que a polcia no s exerce maior poder punitivo sobre os jovens negros pobres, como tambm economiza energias para garantir a punio de quem exerce violncia contra estes (Adorno, 1996). Estes so pontos que merecem um debate poltico amplo e aprofundado. necessrio questionar o fato de que a populao negra, principalmente jovem e pobre, denida como alvo preferencial de polticas repressivas e excludentes. A sedimentao do mito que associa juventude negra e criminalidade multiplica consequncias desastrosas no cotidiano das prticas policiais. Um dos componentes mais claros do racismo institucional das polcias naturalizar a relao entre pobreza e criminalidade, tomando incoerentemente a cor da pele como seu indicador visvel. O resultado mais contundente deste tipo de atitude que a taxa de homicdios de jovens negros no Brasil, com a qual as prprias polcias contribuem de forma signicativa, bem superior s taxas de mortes de jovens de pases em guerra (Waiselsz, 2012). como se o jovem negro sintetizasse o drama de uma sociedade incapaz de solucionar suas contradies. A gura do jovem negro condensa o aspecto alegre e sincrtico da cultura brasileira, expressa no samba e na malandragem, entre outras manifestaes, que nos afastam do europeu colonizador. Ao mesmo tempo, simboliza um fator de desordem, execrvel do ponto de vista de um Estado autoritrio, historicamente voltado para o controle e domesticao das classes perigosas, como se fossem uma espcie de inimigo interno.
4 CONSIDERAES FINAIS
As decises cotidianamente tomadas no mbito da justia criminal, notadamente pelas polcias, so injusticadamente mais severas para os negros do que para os brancos. O brao da represso legtima do Estado por vezes, veculo at de execues sumrias atinge majoritariamente os jovens negros. comum que policiais trabalhem de forma discriminatria ao buscarem sua clientela, com base
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em esteretipos que tm na cor da pele dos suspeitos seu elemento principal. Dentro das sociedades democrticas, este tipo de orientao torna-se um dos elementos mais polmicos da atuao policial. Muito precisa ser feito para que essas instituies de Estado contribuam, de forma mais abrangente, com uma concepo ampla de desenvolvimento, que englobe a garantia de direitos individuais e a promoo da equidade. Diante deste quadro grave, necessrio introduzir programas de combate ao racismo institucional na rea de segurana pblica, avanando na consecuo das propostas constantes do PCRI. O combate violncia contra a populao negra, principalmente os jovens, requer polticas pblicas que reforcem a posio do Estado brasileiro como provedor de direitos, atuando como garantidor da igualdade de oportunidades e corrigindo distores sociais historicamente produzidas pelas ideologias e prticas racistas no pas. Evidentemente que, tomadas de forma isolada, apenas aes na rea da justia criminal no so capazes de diluir a desigualdade racial. Contudo, se ampliadas, podem vir a atenu-la, diminuindo os obstculos para o desenvolvimento pleno das capacidades de um contingente considervel da populao.
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BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
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O DESENVOLVImENTO SUSTENTVEL
A NECESSIDADE DE UM MARCO DE GOVERNANA ADEQUADO
Maria Bernadete Sarmiento Gutierrez*
1 INTRODUO
Este artigo tem como objetivo principal sugerir como os conceitos de desenvolvimento sustentvel e governana se relacionam. A grande maioria dos problemas ambientais, destacando-se mudana do clima, gesto de recursos hdricos entre outros, envolve mltiplos atores/agentes (stakeholders), o que demanda, portanto, solues de natureza coletiva. Uma estrutura de governana adequada seria aquela capaz de levar em conta os interesses dos diferentes stakeholders, ao mesmo tempo proporcionando o alcance da soluo ambiental (eccia) de forma eciente, equitativa e legitimada por algum processo compatvel com os valores sociopolticos numa sociedade. Decises ambientais so avaliadas por ticas distintas, de acordo com o vis prossional de cada um. Economistas tendem a avaliar decises de acordo com a ecincia econmica. Engenheiros e cientistas concentram-se na questo da eccia: as decises so avaliadas na medida do alcance dos objetivos. Por sua vez, as questes da equidade e da legitimidade so o foco principal dos cientistas polticos e sociais. A equidade se refere s consequncias distributivas de uma deciso, enquanto a legitimidade uma medida do grau de aceitao social ou quo apropriada ela considerada num determinado contexto poltico-social. Na verdade, estes quatro critrios representam os pilares de uma boa governana ambiental. Uma deciso ambiental que seja eciente e ecaz no considerada boa se no tiver legitimidade e equidade. J uma deciso que seja legtima e equitativa no se justica se carecer de ecincia e eccia. Quando se fala em governana do desenvolvimento sustentvel, tem-se como foco principal a operacionalizao deste conceito. Busca-se a compreenso sobre como as diferentes partes envolvidas nesse processo interagem para o alcance do desenvolvimento sustentvel. Este trabalho foca na questo da governana como elemento fundamental para a execuo de modelos de desenvolvimento sustentvel, mesmo que nem sempre seja fcil a sua denio.
2 PERSPECTIVAS SOBRE O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL: DIFCIL CONCEITUAO
Desenvolvimento sustentvel um conceito amplo e, portanto, de difcil denio, sendo utilizado para representar diferentes posies e perspectivas em campos variados. Hueting e Reijinders (2004) argumentam que a sustentabilidade denida por fronteiras ecolgicas passveis de denio cientca.
* Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
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Neste caso, a sustentabilidade ecolgica. McCool e Stankey (2004), todavia, enfatizam que a questo do que deve ser sustentado uma deciso social, e, portanto, que tenha aspectos tanto de natureza tcnica quanto normativa. Gibson (2001) sugere que o desenvolvimento sustentvel essencialmente normativo, uma vez que inclui o desenvolvimento social. Alguns exemplos mostram como o conceito de desenvolvimento sustentvel pode variar. O governo britnico, por exemplo, relaciona desenvolvimento sustentvel com qualidade de vida e bem-estar (DEFRA, 2005). No Buto, a estratgia de desenvolvimento guiada pela losoa do Gross National Happiness, baseada no crescimento econmico sustentvel e equitativo, na preservao cultural e ecolgica e na boa governana (Rinzin, Vermeulen e Glasbergen, 2007). No caso brasileiro, o conceito de desenvolvimento sustentvel bastante abrangente, englobando as dimenses econmica, ambiental, social e institucional, reetindo-se na escolha de indicadores brasileiros. De acordo com o Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE, 2012),
(...) o desenvolvimento sustentvel um processo de transformao no qual a explorao dos recursos, a direo dos investimentos, a orientao do desenvolvimento tecnolgico e a mudana institucional se harmonizam e reforam o potencial presente e futuro, a m de atender s necessidades e aspiraes futuras (...) aquele que atende s necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as geraes futuras atenderem as suas prprias necessidades (...).
A questo sobre a governana para o desenvolvimento sustentvel, adequada a um contexto especco, demanda explicitar qual conceito est sendo utilizado como referncia, considerando a diversidade dos seus conceitos.
3 GOVERNANA PARA DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
Quando se fala em governana do desenvolvimento sustentvel, tem-se como foco principal a operacionalizao deste conceito. A governana aparece como um meio de guiar o processo de desenvolvimento sustentvel, que, como mencionado anteriormente, no um conceito direto. Pode ser visto como um conjunto de regras, processos e envolvimento dos stakeholders para a realizao de um objetivo comum (Kemp e Martens, 2007). Seu alcance requer uma estrutura de governana apropriada sua natureza: a promoo e realizao de bens comuns atravs da ao coletiva. Para isso, no basta a identicao dos objetivos do desenvolvimento sustentvel; aparecem como igualmente importantes o processo de envolvimento dos vrios agentes envolvidos, assim como o ambiente institucional onde os mesmos se inserem e interagem. Em geral, o contexto em que se buscam implementar padres mais sustentveis se caracteriza por problemas de fronteiras mal denidas, complexidade social e instituies fracas, de modo que a forma tradicional de governana, tendo o governo como principal agente, numa estrutura hierrquica, no funciona. Torna-se necessria a governana baseada numa responsabilidade compartilhada pelos diferentes agentes envolvidos: o Estado, o mercado e a sociedade civil.
4 MODOS DE GOVERNANA: DA HIERARQUIA DELIBERAO
Diferentes vises sobre o que desenvolvimento sustentvel levam a diferentes modelos de governana, determinando o processo para o alcance dos objetivos incorporados na sua conceituao, com a responsabilidade
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compartilhada de agentes que representam o Estado, o mercado e a sociedade civil. Implicitamente, como Lamy e Laidi (2002) enfatizam, quando se fala em governana prevalece a ideia de que o Estado por si s no tem a autoridade nem os meios de alcanar os objetivos de interesse coletivo. Diferentes classicaes existem para diferentes modelos de governana. Kooiman (2003) distingue entre governana hierrquica, cogovernana e autogovernana. Na primeira, ocorre a dominncia de um agente (em geral, o governo), enquanto nas demais h autonomia dos diferentes agentes. Os diversos modelos de governana dependem do nvel do envolvimento relativo do Estado em relao aos demais agentes. Pode-se ter coordenao desde hierrquica at no hierrquica, desde autoridade pblica at autonomia social, ou desde hierarquia at heterarquia (Borzel, 2006). Assiste-se a uma tendncia no sentido de que, em todos os nveis, desde o local ao transnacional, os modos de governana tendem ao modelo do tipo responsabilidade compartilhada entre setores pblico e privado, com participao de organizaes no governamentais (ONGs), em detrimento do modelo tradicional de governos com autoridade hierrquica e instituies fortes. Swyngedown (2005) se refere a esta forma de governana como governance-beyond-the-state, denindo-a como networks horizontais entre agentes do setor privado, sociedade civil (em geral ONGs) e agentes do Estado. Pelo j exposto, podem-se distinguir vrios tipos de governana, com destaque, em particular, para os dois casos extremos de governana hierrquica, similar a formas tradicionais de governar; e deliberativa, na qual atores sociais estabelecem metas por meio do dilogo e do aprendizado social. Na governana hierrquica, o modelo mais representativo dado pelo governo, que estabelece objetivos; enquanto na deliberativa, os diferentes atores negociam os objetivos, como reexo de um equilbrio entre vrios pontos de vista. Claro est que, se o conceito de desenvolvimento sustentvel for o da sustentabilidade ecolgica, a governana hierrquica emerge como a mais adequada, uma vez que os objetivos so dados por limites estabelecidos de forma ecolgico-cientca, de acordo com Hueting e Reijinders (2004). J se o conceito de desenvolvimento sustentvel seguir a perspectiva do bem-estar, em que diferentes atores participam na elaborao das metas, a governana deliberativa torna-se um requerimento para o alcance das suas diferentes demandas, algumas conitantes entre si. Pode-se, ainda, combinar as formas extremas de governana com os conceitos principais de desenvolvimento sustentvel, de acordo com o quadro 1. Pode-se tambm pensar em formas mltiplas de governana entre os dois pontos extremos representados por governana hierrquica e deliberativa, como enfatizam Borzel (2006), Kooiman (2003) e Treib, Bhr e Falkner (2005).
30 QUADRO 1 Desenvolvimento sustentvel e modos de governana
Desenvolvimento sustentvel na perspectiva de sustentabilidade ecolgica Caractersticas Foco no meio ambiente Baseado em evidncia cientca Mensurvel de forma objetiva Caractersticas Foco nos trs pilares de desenvolvimento sustentvel Opinies diversas coexistem Resultado das preferncias sociais Determinao contextual
Elaborao da autora.
Modo de governana hierrquica Tomada de deciso pelo agente lder Relaes verticais entre o agente lder e demais agentes Planejamento e controle Modo de governana deliberativo Tomada de deciso por vrios agentes Relaes horizontais Presena de networks
Desenvolvimento sustentvel na perspectiva do bem-estar (fatores ambientais e socioambientais)
Diferentes problemas ambientais iro requerer diferentes modelos de governana. A identicao de um modelo de governana adequado para a execuo de uma estratgia para o alcance do desenvolvimento sustentvel condio bsica para a implementao exitosa de polticas e seus resultados.
A escolha do marco de governana fundamental para a implantao do desenvolvimento sustentvel. As vantagens e desvantagens de cada modelo vo se revelar em contextos especcos, em que no s as dimenses ambientais, sociais e econmicas so relevantes, assim como os aspectos poltico-institucionais tambm jogam seu papel. A governana hierrquica capaz de lidar com problemas ambientais locais, quando a evidncia cientca for sucientemente clara para apontar as metas adequadas. A governana deliberativa mais exvel para incorporar as diferentes vises sobre o desenvolvimento sustentvel. No existe modelo de governana nico capaz de ser utilizado em larga escala. Na verdade, o modelo de governana vai ser escolhido muito em funo das instituies existentes num pas, dos atores envolvidos, e o que se pode fazer avaliar um modo de governana pela sua adequao aos critrios de ecincia, eccia, equidade e legitimidade, ou seja, sua boa governana. Um modelo de governana adequado dever incluir, de forma clara e transparente, os objetivos e as polticas para seu alcance, as estratgias de implementao, os compromissos de cada parte, a forma de monitoramento. Poucos problemas ambientais podem ser enfrentados usando um marco de governana hierrquica, com o Estado exercendo papel fundamental no estabelecimento de metas ambientais e no subsequente controle, com o m de garantir o seu alcance. As polticas do tipo comando e controle servem para atacar um universo muito reduzido de problemas relacionados ao desenvolvimento sustentvel: estabelecimento de padres e metas ambientais locais. A grande maioria dos problemas ambientais requer um modelo de governana deliberativo, com a participao de vrios stakeholders, importantes no s na formulao de metas como tambm no monitoramento e cumprimento das metas. Neste modelo mais amplo, insere-se a maioria dos grandes problemas ambientais que a
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humanidade dever enfrentar: mudana do clima, gesto de recursos naturais, gesto de resduos, perda da biodiversidade, acidicao dos mares, entre outros igualmente importantes. O Brasil um exemplo de pas que reconhece de forma clara a questo da governana na sua estratgia de desenvolvimento sustentvel. Os indicadores de desenvolvimento sustentvel (IBGE, 2012), na dimenso institucional, procuram avaliar os avanos na participao da sociedade civil na governana do desenvolvimento sustentvel, por meio de processos de articulao e cooperao, incluindo articulaes interinstitucionais dos municpios, arranjos institucionais de mecanismos participativos da populao e de acompanhamento de aes governamentais (comits de bacias hidrogrcas, frum da Agenda 21 Local). Entretanto, como o prprio IBGE (2012) reconhece, permanecem algumas lacunas importantes, entre as quais uma participao mais efetiva da sociedade na formulao e execuo de polticas, assim como uma participao maior das empresas. Ainda que o Brasil esteja na direo correta, o aperfeioamento contnuo das estruturas de governana, com a participao ativa de todos os atores envolvidos, deve ser uma meta permanente na conduo para o desenvolvimento sustentvel brasileiro, conduzindo a decises que atendam aos critrios de ecincia, equidade, eccia e legitimidade.
REFERNCIAS
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A PaCIFICaO DaS FaVELaS DO RIO DE JaNEIRO E aS ORGaNIZaES Da SOCIEDaDE CIVIL

Rute Imanishi Rodrigues* Eugnia Motta**
A poltica de pacicao das favelas do Rio de Janeiro, iniciada em dezembro de 2008, tem sido objeto de reexo por parte de pesquisadores, gestores governamentais, ativistas de movimentos sociais e populao em geral. Trata-se de um exemplo prtico de um policiamento de tipo comunitrio, com seus problemas e percalos, que idealmente deveria aproximar a polcia e a comunidade em reas onde o histrico desse relacionamento ruim e persistem altos nveis de violncia e pobreza. O conceito de policiamento comunitrio envolve a noo de participao social, pois est baseado em relaes de reciprocidade, conana, e aproximao entre as foras policiais e a sociedade civil. Esta aproximao deve ser construda por meio do dilogo entre as polcias e a sociedade para a busca conjunta da soluo dos problemas de segurana pblica (NEV-USP, 2009). Na prtica, a participao envolve as pessoas com maior motivao para discutir o tema, tais como lderes comunitrios, comerciantes, gestores governamentais locais (diretores de escolas e de unidades de sade), assim como representantes de diversas organizaes da sociedade civil, entre elas as chamadas organizaes no governamentais (ONGs). Este artigo examina, de maneira exploratria, os canais e as formas pelas quais tem se dado a participao da sociedade civil no contexto da atual poltica de pacicao de favelas do Rio de Janeiro, com nfase sobre as organizaes locais, notadamente as ONGs. A abordagem baseia-se em entrevistas com ativistas de ONGs e observao participativa em reunies, fruns e seminrios sobre as Unidades de Polcia Pacicadora (UPPs), assim como consultas aos sites e materiais divulgados por algumas destas organizaes. Nas favelas do Rio de Janeiro h uma grande variedade de organizaes privadas sem ns lucrativos que defendem interesses pblicos, termos que denem em geral as organizaes da sociedade civil. As muitas denominaes que existem para se falar sobre estes grupos revelam a disputa sobre o sentido de suas aes e sobre a delimitao do seu papel e da legitimidade da sua atuao. A diversidade das organizaes diz respeito a seus aspectos formais, maneira como se inserem em redes e circuitos sociais, e ao tipo de argumento e legitimidade que operam. Todas essas caractersticas se relacionam entre si e se expressam nas prticas e nos discursos destes grupos, cuja atuao est baseada num conjunto de argumentos e ideias que constituem a forma pela qual reivindicam a legitimidade que lhes permite se apresentar como defensora de interesses pblicos. Os votos conseguidos em uma eleio, a antiguidade na atuao, a suposta melhor inteno, a maior ecincia nas aes, o fato de ser local e at mesmo a expresso de uma determinada religiosidade podem basear a forma pela qual uma organizao se coloca frente necessidade de melhorar a vida das pessoas.
* Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea. ** Ps-doutoranda no Programa de Ps-graduao em Antropologia Social do Museu Nacional, da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), e bolsista da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro (FAPERJ).
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Em termos formais, as organizaes da sociedade civil nas favelas (e em geral) podem variar segundo seu tamanho, seu registro jurdico (incluindo a ausncia dele) e sua apresentao pblica. Em relao ao ltimo aspecto, podem ser citadas trs formas reconhecidas, em geral, como distintas e relevantes nas favelas: as associaes de moradores, as entidades religiosas e as ONGs. As duas primeiras tm presena histrica em reas de favelas. As associaes de moradores (algumas existem desde meados do sculo XX) so instituies centrais, pois so responsveis pela gesto e manuteno de servios urbanos bsicos nestas reas, onde ocupam uma posio intermediria entre as agncias concessionrias destes servios e a populao local. As entidades religiosas, de diferentes matrizes, desempenham algumas funes relacionadas assistncia social nas favelas, tais como campanhas para doaes e distribuio de cestas bsicas. No passado, a Igreja Catlica teve atuao marcante, seja atravs das aes da Fundao Leo XIII, desenvolvendo aes junto s associaes de moradores, seja atravs da Pastoral de Favelas, com atuao nos movimentos sociais. As ONGs tm ampliado sua presena em reas de favelas nas ltimas dcadas. Os circuitos em que as organizaes esto inseridas so um aspecto fundamental da compreenso de como atuam. Muitas se apresentam como organizaes locais e enfatizam esta caracterstica para fortalecer a sua legitimidade. Muitas delas se articulam e esto inseridas em redes e circuitos amplos, s vezes internacionais. Essas relaes envolvem acesso a recursos nanceiros (doaes e nanciamentos), participao em redes, fruns e conferncias, e parcerias com outras organizaes. Esses circuitos so estratgicos para a atuao das organizaes da sociedade civil e incluem relaes com prossionais de instncias governamentais, da academia e da imprensa. tambm nas redes de que as organizaes da sociedade civil na favela participam que elas se denem em diferentes campos do associativismo, alguns deles em disputa pelo lugar de representante legtimo das aspiraes da populao. Embora existam diversas organizaes locais mantidas por parlamentares em reas de favelas, novos atores sociais tm surgido nesses espaos. Alguns estudos mostram que h uma relao importante entre a ampliao do acesso universidade para moradores de favelas e o crescimento de ONGs com atuao nestas reas (Valladares, 2010). Com efeito, uma parcela dos universitrios de origem favelada exerce atividades remuneradas em ONGs locais que desenvolvem aes voltadas para a valorizao do espao favelado e a reduo do estigma associado favela, principalmente por meio de projetos nas reas social e cultural. Esse tipo de entidade tem introduzido novos elementos para as organizaes sociais locais, entre eles uma conexo mais estreita com pesquisadores acadmicos e uma postura crtica quanto s prticas de outros atores polticos entendidos como tradicionais. Embora o nmero, a natureza jurdica e o tamanho de organizaes desse tipo sejam bastante variveis entre as centenas de favelas do municpio, estas entidades esto presentes em todos os complexos de favelas da cidade onde existem UPPs. O programa das UPPs executado pelo governo do estado do Rio de Janeiro, por intermdio da Secretaria Estadual de Segurana Pblica, e deve operar com policiais formados com nfase em direitos humanos e na doutrina da polcia comunitria (Decreto no 42.787/2011). Algumas ONGs tm desempenhado papel de destaque na estratgia de implantao das UPPs em favelas e bairros populares da cidade, notadamente no componente de capacitao dos prossionais da segurana pblica em direitos humanos e mediao de conitos, e na reinsero social de egressos do sistema prisional. Estas aes so realizadas por ONGs de atuao nacional e internacional,
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inseridas em amplos circuitos, algumas inclusive com parcerias com empresas privadas e meios de comunicao de massa que mantm redes de relacionamento em reas de favelas. J o papel de monitorar e criticar as prticas abusivas da polcia em reas de UPP tem sido desempenhado por ONGs que se apresentam como locais e que mantm redes de relacionamento com organizaes nacionais e internacionais de direitos humanos. Na estratgia de implantao das unidades, a primeira etapa realiza-se com a entrada de grupamentos especiais, principalmente o Batalho de Operaes Policiais Especiais (Bope), antecedendo a instalao das unidades da Polcia Militar (Decreto no 42.787/2011). Estas primeiras incurses envolvem grande efetivo de homens e o uso de veculos e armamento pesado. As aes, em geral violentas, geram medo e apreenso, e comumente envolvem a violao de direitos dos moradores, com a invaso de casas, abordagens desrespeitosas e restries de circulao pelo territrio. Algumas ONGs locais em parceria com organizaes de atuao em direitos humanos tm realizado campanhas sobre os direitos dos moradores frente a abordagens policiais e revistas de domiclios. Embora a regulamentao das UPPs exija que os policiais tenham algum tipo de formao em direitos humanos e estabelea a losoa de aproximao como forma de policiamento, no h regras denidas para os procedimentos dos policiais destas unidades.1 A regulamentao das UPPs tampouco determina a criao de conselhos comunitrios ou fruns participativos similares, atravs de regulamentao especca.2 Na ausncia desses canais de dilogo, os casos de abordagem policial truculenta em reas de UPPs tm sido denunciados em fruns, seminrios, blogs e sites (As UPPs..., 2012). Moradores e ativistas relatam que abordagens violentas so frequentes e, em diversos casos, levam ecloso de conitos que so reprimidos pela polcia atravs do uso de spray de pimenta, armas no letais (como balas de borracha) e espancamentos. Em alguns casos, sobretudo nas grandes favelas, tambm tm sido denunciados abusos de violncia letal por parte de policiais das UPPs. A repercusso destas denncias muitas vezes est ligada capacidade de as organizaes locais estabelecerem alianas em circuitos amplos, incluindo parlamentares e organizaes internacionais (ou internacionalizadas), principalmente de direitos humanos.3 O encaminhamento de denncias por esta via revela uma lacuna institucional importante no contexto de implantao das UPPs, qual seja, a inexistncia de uma ouvidoria de polcia independente, isto , que seja designada por rgos com participao majoritria de organizaes da sociedade civil e que promova o controle externo da atividade policial. A produo de relatrios sobre este tema pelas ouvidorias j instaladas em outros estados do pas tem mostrado que este pode ser um instrumento importante para o monitoramento e controle da atividade policial (Comparato, 2005). Embora tenha grau varivel nas diferentes UPPs instaladas, pode-se dizer que a aproximao entre a polcia e a comunidade enfrenta, em geral, dois grandes obstculos. Por um lado, a estrutura da polcia, sobretudo a militar, que fortemente hierarquizada e hermtica. Por outro, o medo que os
1. As regras que norteiam os procedimentos dos policiais so estabelecidas pela Coordenadoria de Polcia Pacicadora (CPP), que representa o comando das UPPs. Cabe ao comandante desta unidade estabelecer diretrizes norteadoras objetivando a padronizao dos procedimentos policiais militares nas UPPs com foco nos seus objetivos tticos e estratgicos (Decreto no 42.787/2011). 2. Existe regulamentao para a criao de conselhos comunitrios de segurana, mas estes referem-se a reas maiores, chamadas reas integradas de segurana pblica (AISPs). 3. Os casos mais graves so encaminhados para a Comisso de Direitos Humanos da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro (ALERJ), ou para a Subprocuradoria de Justia, Direitos Humanos e Terceiro Setor, do Ministrio Pblico Estadual (MPE).
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moradores tm de sofrer retaliao por parte de membros de grupos armados ligados ao mercado de drogas ilegais caso seja considerado que colaboram com a polcia, como j apontado em experincias de policiamento comunitrio em outras cidades (NEV-USP, 2009). Complementarmente s UPPs, a prefeitura do Rio de Janeiro executa um programa de gesto integrada de polticas pblicas, a UPP Social, que visa coordenar as aes do governo municipal nas reas que recebem as novas unidades de polcia. Simultaneamente, o governo estadual administra o Programa Territrios da Paz, que tem objetivos similares aos da UPP Social. Os dois preveem a participao social e o dilogo com a sociedade civil para o desenvolvimento de suas aes, de modo que as organizaes da sociedade civil so consideradas como representantes da populao que alvo da interveno, sendo chamadas a tomar parte em conselhos, comits ou reunies consultivas. Para entender a existncia desses dois programas, cabe notar que o processo de implantao das UPPs contou com a colaborao, no plano federal, do Programa Nacional de Segurana com Cidadania (Pronasci), lanado em 2007, que incentivou a difuso de prticas de policiamento comunitrio por meio de um conjunto de aes do Ministrio da Justia voltadas para a capacitao e a valorizao das foras policiais dos estados. O Pronasci tambm ofereceu um conjunto de aes sociais, derivado de programas federais j existentes e alguns novos, a ser aplicado nos denominados Territrios da Paz, em geral reas com altos indicadores de pobreza e violncia. O Rio de Janeiro foi um dos locais em que o Pronasci foi implantado, com aes voltadas para os prossionais da segurana pblica, que deveriam articular localmente, nos Territrios da Paz, algumas aes sociais do governo federal, muitas delas operadas por secretarias estaduais e municipais. Em sua concepo original, o Pronasci pretendia implantar um modelo de gesto que coordenasse a atuao dos entes federados no programa e que garantisse, ainda, a participao da sociedade civil (Rodrigues, 2009). O caso do Pronasci no Rio de Janeiro exemplica as diculdades de articulao institucional entre os entes federados e tambm, horizontalmente, entre as diferentes esferas de governo. Se, por um lado, a parceria entre os governos federal e estadual efetivou-se no mbito da segurana pblica, por outro, as aes sociais foram fatiadas entre diversos gestores. Com efeito, a UPP Social teve incio em 2011, na Secretaria de Estado de Assistncia Social e Direitos Humanos (SEASDH), mas logo foi transferida para o Instituto Municipal de Urbanismo Pereira Passos (IPP), um rgo municipal. Alguns programas sociais vinculados ao Pronasci, porm, permaneceram na SEASDH, enquanto outros passaram a ser operados pelo municpio e outros, ainda, por grandes ONGs. Assim, houve a duplicao dos chamados comits de gesto das polticas sociais, um operado pelo governo do estado, sob a nomenclatura de Territrios da Paz; e outro pelo municpio, denominado UPP Social. No entanto, nenhum dos dois programas de gesto integrada estabeleceu um canal de dilogo entre as organizaes sociais e a populao das favelas, com as UPPs. A UPP Social estrutura-se por meio de gestores que devem estabelecer o dilogo com atores locais (escuta forte), com vistas a articular as demandas da comunidade oferta de servios pblicos por diversos rgos e secretarias de governo municipal, assim como a oferta de projetos pela iniciativa privada (Henriques e Ramos, 2011). O programa tem dado visibilidade atuao da prefeitura nas reas de UPPs, assim como disponibilizado um conjunto de informaes, que vo desde os
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equipamentos da prefeitura na rea, parcerias entre as UPPs e empresas privadas ou entidades, at as organizaes da sociedade civil com sede e atuao nos chamados Territrios. As UPPs tiveram grande aceitao por parte da opinio pblica em sua fase inicial, o que estimulou a chegada, nas favelas pacicadas, de outros atores, tanto da prpria sociedade civil quanto do mercado. Muitas organizaes, nacionais ou internacionais, viram neste novo processo a possibilidade de atuar nas favelas e trouxeram consigo oportunidades para organizaes locais e muitas aes pulverizadas, mas com recursos. Outra invaso que acompanha as UPPs a de diversas empresas que enxergam novas oportunidades de negcios. comum que os negcios venham acompanhados tambm de projetos sociais. A mistura entre a possibilidade de novos negcios e a ajuda leva muitas organizaes da sociedade civil a situaes especcas de parceria. Quanto aos projetos nanciados com recursos governamentais, embora os programas complementares s UPPs estabeleam canais de dilogo com a populao das favelas, este dilogo tende a ocorrer quando os projetos j esto formulados e planejados. Assim, diversos projetos no chegam a ser executados, pois no h demanda ou capacidade local para seu desenvolvimento. Na outra ponta, projetos j desenvolvidos por organizaes locais tm diculdades para conseguir apoio. Assim, tm maior possibilidade de xito os projetos que aderem s atividades que j so desenvolvidas em reas de favelas, seja por ONGs ou outros grupos, e j contam com alguma expertise acumulada. Constata-se, tambm, que os projetos sociais que tm como pblico-alvo a populao diretamente afetada pela violncia e a criminalidade no so desenvolvidos em todas as comunidades com UPPs. A possibilidade de as organizaes da sociedade civil inuenciarem aes relacionadas aos servios urbanos bsicos nas favelas reduzida, a despeito da existncia dos novos espaos de dilogo. Por um lado, isso reete diculdades que dizem respeito ao esvaziamento das associaes de moradores como mobilizadoras de reivindicaes por melhorias urbanas. Por outro, os programas de gesto integrada de polticas atuais no esto articulados aos programas de urbanizao e regularizao fundiria de favelas, seja do estado, seja do municpio. A respeito disso, as ONGs locais tm denunciado problemas graves de saneamento bsico, mas nem os gestores da UPP Social nem os dos Territrios da Paz tm instrumentos para oferecer caminhos de superao. A experincia de policiamento comunitrio por intermdio das UPPs trouxe resultados positivos, medidos pela reduo do nmero de homicdios observados, em parte decorrentes da reduo da letalidade da ao policial (Cano, 2012). O contexto de aproximao entre a polcia e a comunidade, entretanto, ainda uma realidade distante em muitas reas que receberam as novas unidades de polcia. Em vista desta realidade, expe-se uma lacuna no programa de pacicao, que a ausncia de uma instituio que sirva como mediadora das relaes conituosas entre a polcia e a comunidade. Esta lacuna poderia ser parcialmente preenchida por um rgo de controle externo da atividade policial, em que fosse garantida a participao da sociedade civil. Alm disso, os projetos sociais vinculados pacicao poderiam priorizar aes relacionadas ampliao do acesso Justia, reintegrao de egressos do sistema prisional, proteo e assistncia a grupos vulnerveis violncia e demais temas relacionados defesa de direitos dos moradores de favelas. Portanto, embora haja um esforo de fortalecimento das aes locais do governo, sobretudo no mbito do municpio, a fragmentao na ao governamental para as favelas no foi superada
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pelos programas atuais de gesto integrada de polticas pblicas. Os programas de urbanizao e regularizao fundiria de favelas, por exemplo, deveriam estar mais articulados gesto integrada, pois boa parcela das reivindicaes das comunidades relacionada a este tema.
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Notas de Pesquisa
PaRTICIpaO E DESENVOLVImENTO REGIONaL

UMA CONEXO AINDA FRGIL*
Clvis Henrique Leite de Souza** Paula Pompeu Fiuza Lima** Joana Luiza Oliveira Alencar***
As conferncias nacionais so reconhecidas como mecanismos para a ampliao da participao social na gesto de polticas pblicas, em especial pela forma escalonada de sua realizao.1 Participam das conferncias nacionais os representantes eleitos nas conferncias estaduais, que, por sua vez, foram eleitos nos municpios, onde reunies so convocadas pelos governos locais para discutir os assuntos em pauta, apontar demandas locais e escolher representantes que iro comparecer etapa seguinte. No Brasil, j foram promovidas conferncias sobre mais de quarenta diferentes temas de polticas pblicas. O fato de esses processos participativos serem realizados em etapas sequenciadas com base territorial favorece a mobilizao e envolve, de fato, muitas pessoas nos debates.2 Este texto questiona se as caractersticas das conferncias contribuem para a elaborao de propostas para polticas pblicas de desenvolvimento regional, apontando elementos para o debate a partir de informaes sobre as conferncias realizadas entre 2003 e 2011. Do ponto de vista terico, o fortalecimento de processos participativos na gesto de polticas pblicas de desenvolvimento regional se conecta s ideias de desenvolvimento endgeno, pois implica o reconhecimento da capacidade da sociedade de denir as diretrizes para o desenvolvimento de sua regio. Desenvolvimento regional aqui entendido como cultivo de potencialidades econmicas, sociais, culturais e ambientais em uma determinada base territorial com vistas sustentao de cadeias produtivas, valorizando o contexto socioambiental e suas peculiaridades. Assim, tal como o conceito de desenvolvimento em sentido amplo, tambm no se confunde com o simples crescimento econmico, ainda que este seja um dos seus requisitos, se realizado em bases promotoras de equidade social e de sustentabilidade ambiental (Garcia, 2009, p. 12).
* Este texto integra o trabalho de pesquisa da equipe da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), em que foram sistematizadas informaes a respeito da forma de organizao dos processos, das regras para a participao, das normas para a deliberao e dos resultados relativos mobilizao das 82 conferncias nacionais realizadas entre 2003 e 2011. Para conhecer o relatrio e as bases de dados da pesquisa, acesse: <www.ipea.gov.br/participacao>. ** Pesquisadores do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea. *** Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diest/Ipea. 1. Entende-se por forma escalonada a realizao das conferncias em uma sequncia de etapas conectadas entre si. Em geral, etapas municipais, estaduais e nacionais. 2. A estimativa da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica que, entre 2003 e 2011, mais de 7 milhes de brasileiros tenham participado nas diferentes etapas de conferncias. Se includas as trs edies da Conferncia Infanto-juvenil pelo Meio Ambiente, esse nmero salta para 20 milhes.
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Na perspectiva de desenvolvimento endgeno, a denio do referido modelo de desenvolvimento passa a ser estruturada a partir dos prprios atores locais, e no mais pelo planejamento centralizado (Amaral Filho, 1996, p. 38). O que se ressalta nessa viso de desenvolvimento a autonomia dos sujeitos locais para as decises que lhes dizem respeito. Em consonncia com o pensamento de Furtado (1968, p. 18), desenvolvimento implica a transformao do conjunto das estruturas de uma sociedade, em funo de objetivos que se prope alcanar essa sociedade (grifo nosso). Portanto, no desenvolvimento endgeno a populao que vive na regio reconhece suas potencialidades e traa os rumos de seu desenvolvimento. Ao lado dessa viso ideal de desenvolvimento endgeno, guram as expectativas em torno da participao social no Brasil. Como apontam Coelho e Favareto (2008), parte da literatura pressupe que a expresso de demandas em fruns pblicos contribui com a compreenso mtua e com a realizao de iniciativas pblicas e privadas. Portanto, o pressuposto que a promoo do desenvolvimento regional seria facilitada pela cooperao e coordenao incentivadas em espaos de participao social. No entanto, como constatam os autores, no possvel fazer qualquer vinculao automtica entre a existncia de fruns participativos e desenvolvimento (Coelho e Favareto, 2008, p. 17). Ou seja, a proposio de temas e articulao de atores, possibilitada pela participao, pode no implicar necessariamente melhoria de servios pblicos ou fomento das atividades econmicas e sociais locais. No que se refere integrao de aes em prol do desenvolvimento regional, note-se que escassas so as iniciativas de realizao conjunta de conferncias. Apenas 12% delas foram organizadas em parceria por rgos ans temtica em pauta. Essas iniciativas so estruturadas por reas de poltica, estimulando vises intersetoriais e integradoras, com o objetivo de romper a fragmentao setorial da burocracia. A realizao de conferncias de forma conjunta permite aproveitar recursos disponveis em diferentes setores para construir um debate em torno de demandas comuns. Embora a superao da setorializao no seja um requisito para a ocorrncia de efeitos promotores de desenvolvimento regional, plausvel pensar que vises amplas e integradas sobre uma regio no sejam formuladas em fruns pblicos restritos a determinados pblicos ou temas. A conexo entre participao e desenvolvimento tambm revela fragilidade quando so observados casos concretos de arranjos especicamente voltados a promover a interao entre Estado e sociedade no debate sobre as polticas pblicas, em especial devido aos desaos ligados coordenao e cooperao tanto entre sujeitos polticos participantes como entre entes federados promotores dos fruns participativos. Por exemplo, uma das consequncias da municipalizao das polticas pblicas foi a institucionalizao dos conselhos gestores nos diferentes nveis da federao. Os dispositivos constitucionais e as leis que regulamentaram as polticas que seriam geridas de forma descentralizada e participativa repassaram algumas atribuies federais da gesto dessas polticas aos estados e municpios, com a contrapartida de que seriam criados conselhos controladores das aes do governo nesses nveis (Cortes, 2005). A expectativa por trs dessa iniciativa era que esses conselhos poderiam facilitar a promoo de polticas mais adequadas s necessidades locais, aumentando a accountability3 da administrao pblica local.
3. Accountability entendida como iniciativa ou dever do representante ou agente pblico de prestar contas de suas aes s instncias de controle institucional e social.
PARTICIpAO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL
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Pesquisas indicam que, de fato, aps a regulamentao das leis que exigiam participao social na gesto de polticas no nvel local, houve uma proliferao de conselhos em nvel municipal (Cortes, 2005). Contudo, tambm h anlises que problematizam a capacidade de os conselhos atenderem s expectativas criadas (Tatagiba, 2002). Da mesma forma, pode-se esperar que a realizao das conferncias nos nveis municipais e estaduais fomente a participao no nvel local e a discusso sobre temas referentes ao desenvolvimento regional, ainda que, aprendendo com a experincia dos conselhos, seja razovel adotar postura crtica com relao ao potencial democratizante dessas experincias. Ser que as conferncias, como processos participativos, teriam condies de contribuir para a gesto de polticas pblicas promotoras de desenvolvimento regional? Pelo que se observa com os processos do perodo estudado, ao menos no campo dos objetivos declarados em atos normativos, as conferncias atuam neste sentido, pois visam ao direcionamento estratgico das aes de governo. A maior parte das conferncias (73%) teve como objetivo a formulao de estratgias ou polticas e a identicao de prioridades de ao para rgos governamentais. Nesse sentido, poderiam contribuir com a orientao de aes voltadas ao desenvolvimento regional. Adicionalmente, como constataram Souza e Pires (2012) em pesquisa a respeito dos usos e papis das conferncias na viso de gestores federais, alm dos objetivos declarados, as conferncias teriam a nalidade de representao institucional e articulao federativa. Quando se aponta a possibilidade de a conferncia ser espao de articulao institucional, revelado um potencial de cooperao entre rgos e entre entes da federao, oportunizando a transversalidade de certos temas e, consequentemente, de impulso a debates a respeito de problemas e perspectivas para uma regio. Em geral, as conferncias so convocadas pelo Poder Executivo federal com objetivos e perodos denidos, sendo estados e municpios convidados a convocar suas respectivas conferncias. No processo conferencial, uma etapa formula propostas e escolhe representantes que seguem s etapas seguintes.4 Ao nal do processo realizada a etapa nacional, momento em que as propostas so aprovadas e encaminhadas ao rgo responsvel pela conferncia, que poder consider-las para a elaborao de um plano ou poltica relativos rea da conferncia, alm de distribuir as demandas a outros rgos que tambm devem trabalhar para efetiv-las. Nos estados e municpios so discutidas tanto questes locais quanto as que devem ser levadas para a conferncia nacional. Por isso, as conferncias tm o potencial de conectar propostas de uma mesma regio. Se observadas as especicidades regionais na formulao de propostas, h possibilidade de questes correlatas ao desenvolvimento regional serem pautadas diretamente pela populao afetada, pois as etapas municipais, previstas por 72% das conferncias, so abertas participao de qualquer pessoa interessada. Essas etapas iniciais podem favorecer a mobilizao local pela possibilidade de articulao das organizaes sociais em temas prximos de suas realidades. Contudo, a conexo entre propostas de municpios de uma mesma regio depende do esforo de sistematizao das ideias apresentadas para o reconhecimento de questes comuns nas etapas estaduais.5
4. importante ressaltar que nem todas as etapas so necessariamente eletivas. Alm de conferncias com base territorial, alguns processos tm adotado etapas livres e virtuais, as quais muitas vezes servem apenas elaborao de propostas para as fases seguintes e no envolvem eleio de representantes. 5. O escalonamento de etapas, com a conexo de propostas e representantes, demanda processo de organizao e sntese das ideias apresentadas. A sistematizao o processo que acontece aps cada etapa, visando preparao do documento (caderno de propostas) que orientar o dilogo na fase seguinte.
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No processo de organizao de conferncias, fruns intermunicipais surgem como alternativas para pequenos municpios que podem se ver sobrecarregados com os custos de organizao de uma etapa municipal. Alm disso, podem ter a nalidade de reunir participantes de municpios muito prximos, que possuem demandas comuns, caracterizando-se uma abordagem regional do tema em debate. As etapas intermunicipais, possivelmente por utilizarem como base de mobilizao uma unidade territorial que no a mais comum e por exigirem esforos de coordenao intergovernamental, foram previstas em 54% das conferncias. Se a existncia de conferncias intermunicipais pode facilitar a incluso de temas regionais na agenda, cabe observar como se d o encaminhamento das propostas que so daquele mbito. Caso as questes regionais apontadas nesses fruns no sejam tratadas pelos respectivos governos, o potencial de efetividade do dilogo intermunicipal ca apenas como uma possibilidade no realizada. As questes locais e regionais, embora possam ser discutidas nas etapas preparatrias, no so encaminhadas para a etapa nacional. Em geral a prpria equipe de sistematizao, aquela que elabora o caderno de propostas para a discusso no evento nacional, descarta essas deliberaes por no serem de mbito nacional. Por isso, para que as conferncias possam, de fato, promover o desenvolvimento regional, necessrio o compromisso dos governos subnacionais com a execuo das propostas elaboradas no mbito de sua competncia. Se h conselhos, no nvel subnacional, ligados s temticas discutidas na conferncia, possvel que haja maior esforo de encaminhamento das propostas elaboradas para o nvel local. Por serem as conferncias processos transitrios e no permanentes de dilogo entre Estado e sociedade, na ausncia de acompanhamento ecaz das propostas por rgos como os conselhos, seu potencial como promotoras do desenvolvimento regional bastante limitado. Por isso, as conferncias tambm poderiam impulsionar a criao de conselhos em suas respectivas temticas no nvel local, o que fortaleceria sua ao e tambm seria um indicador de sua contribuio para esses processos. Nesse sentido, a rea de segurana alimentar e nutricional exemplo de como as conferncias estaduais podem fortalecer a construo de espaos participativos. Nessa rea, 85% dos conselhos estaduais foram criados aps 2003 (IBGE, 2013), ou seja, concomitantemente ou aps a realizao da 2a Conferncia de Segurana Alimentar e Nutricional.6 possvel que essa proliferao de conselhos estaduais decorra mais do aumento da presena desse tema na agenda pblica do que da prpria conferncia. Ainda assim, plausvel supor que a realizao da conferncia nesse perodo contribuiu com esse agendamento e fortaleceu a construo de instncias participativas. Diante disso, seria possvel tambm explicar o aumento signicativo de municpios envolvidos na terceira e na quarta edies dessa conferncia, saltando de 536 em 2007 para 3.206 em 2011. Importante ressaltar que, no caso da segurana alimentar, no h nenhum dispositivo legal que incentive a criao de conselhos estaduais e municipais, tal como acontece na sade, assistncia social e direitos da criana e do adolescente. O desao da coordenao interfederativa apontado na literatura como parte da frgil conexo entre participao e desenvolvimento. Nas conferncias, embora a possibilidade de cooperao intergovernamental nas bases territoriais tenha sido observada em pouco mais da metade dos processos,
6. A 1a Conferncia de Segurana Alimentar e Nutricional ocorreu em 1994 e consistiu em um evento isolado, com pouca continuidade do debate.
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para que isso fortalea a elaborao de propostas para o desenvolvimento regional, caberia observar o encaminhamento dos resultados das conferncias, ou seja, o que feito a partir das discusses desenvolvidas nesses espaos de participao. Assim, uma das formas de aprofundar o entendimento dos impactos da participao no desenvolvimento regional seria observar as inter-relaes entre conselhos e conferncias em mbito municipal e estadual. Considerando-se que os conselhos podem ser instncias de acompanhamento das propostas no perodo ps-conferncia, as duas instituies participativas podem atuar de forma complementar, fortalecendo-se, assim, o potencial de conexo da participao com o desenvolvimento. Dessa forma, observa-se que a participao por meio de fruns institucionalizados, como conselhos e conferncias, pode trazer instrumentos importantes para pensar o desenvolvimento regional. Apesar de a conexo entre participao e desenvolvimento regional ainda ser frgil, j possvel observar prticas que tornam as fronteiras menos distantes tanto entre municpios de uma mesma regio quanto entre os diferentes nveis federativos, permitindo uma reexo conjunta sobre as necessidades da regio. Assim, h indcios de que essa conexo possa tornar-se mais forte medida que tanto a prtica da participao quanto a de pensar o desenvolvimento regional tornam-se mais valorizadas nos espaos polticos.
REFERNCIAS
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FATORES QUE INFLUENCIAM SEU POTENCIAL DE EFETIVIDADE
Igor Ferraz da Fonseca* Raimer Rodrigues Rezende** Marlia Silva de Oliveira*** Ana Karine Pereira***
1 INTRODUO
Esta nota responde de maneira resumida a seguinte pergunta de pesquisa: No mbito do Poder Executivo Federal, quais so os principais fatores que inuenciam o potencial de efetividade das audincias pblicas como mecanismo de participao social no processo de gesto das polticas pblicas?1 A pesquisa contou com quatro estudos de caso de audincias pblicas (APs) realizadas por rgos do governo federal: a elaborao do Plano Nacional de Resduos Slidos (PNRS); a discusso sobre as minutas do Edital de Licitao e Contrato de Permisso dos Servios de Transporte Rodovirio Interestadual de Passageiros; e o licenciamento ambiental de dois grandes projetos de hidreltricas Santo Antnio e Jirau, em Rondnia, e Belo Monte, no Par. No existe consenso sobre a denio de APs. Dessa forma, e a partir da sistematizao da reduzida literatura acadmica sobre o tema, dene-se AP como um mecanismo de participao social consultivo que tem carter pontual, porque ocorre em um momento especco do processo de poltica pblica e porque se relaciona a uma poltica ou a um aspecto especco desta. Alm disso, uma AP sempre presencial e de participao coletiva, contrastando com consultas pblicas e ouvidorias, por exemplo, mecanismos de participao individualizada e que geralmente fazem uso da internet e de intercmbio documental. Por ltimo, vale mencionar que uma AP pressupe a possibilidade de manifestao oral dos participantes e, idealmente, promove o debate entre eles (Barros e Ravena, 2011; Grau, 2011; Mattos, 2004; Seram, 2007; Soares, 2002; Vasconcelos, 2002). O objetivo de uma AP deve ser compatvel com suas caractersticas. Portanto, diversas polticas pblicas demandam outros instrumentos participativos em vez de uma AP ou a complementam. Existe uma relao dinmica entre os diversos instrumentos, tais como conferncias setoriais, conselhos e consultas pblicas. Deve ser analisado, caso a caso, qual o mais adequado e a melhor combinao.
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea. ** Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea. *** Doutorandas em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia (UnB). 1. Para mais informaes, ver o relatrio completo da pesquisa e o Texto para discusso, disponveis em: <www.ipea.gov.br/participaca>.
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2 METODOLOGIA DA PESQUISA
A pesquisa ocorreu entre setembro de 2011 e dezembro de 2012, utilizando as seguintes fontes de dados: levantamento bibliogrco sobre participao social em geral e sobre APs; sistematizao da legislao que trata do assunto; anlise dos registros de realizao de APs no mbito dos programas do governo federal, disponveis em um banco de dados do Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (SIGPlan);2 e realizao de quatro estudos de caso. Foi feito o acompanhamento das APs que ocorreram durante o perodo da pesquisa3 e anlise das gravaes de udio e/ou vdeo das demais, que j haviam ocorrido. Todos os casos contaram com anlise documental, bem como com entrevistas com participantes e organizadores. Foram escolhidos dois casos relativamente semelhantes, ambos de licenciamento ambiental de grandes empreendimentos, que correspondem ao padro mais frequente de utilizao de APs pelo governo federal. Para os demais, optou-se por casos que representassem a maior diversidade possvel (Ipea, 2012). A metodologia utilizada nos estudos de caso foi baseada em dois conjuntos de dimenses de anlise (quadro 1). As dimenses que caracterizam o processo se relacionam anlise da qualidade do processo de planejamento e conduo das APs, buscando identicar os principais fatores que inuenciam seu potencial de efetividade e, portanto, as causas de sucessos e insucessos. As dimenses para a anlise do resultado levam em conta os objetivos desse mecanismo de participao social e tm por funo orientar a avaliao da efetividade de determinada AP.
QUADRO 1 Dimenses de anlise Relativas caracterizao do processo Atos normativos e seus impactos no processo Mapeamento dos principais atores Caractersticas relevantes do responsvel pelas APs Desenho e processo de realizao das APs Momento da participao e timing do processo Escopo e amplitude do debate Mobilizao e representatividade dos participantes Recursos (inclusive humanos) e infraestrutura disponibilizados e organizao do evento Processo preparatrio para as APs Conduo da AP, metodologia e efetividade das regras procedimentais Sistematizao das propostas e devolutiva Transparncia Relativas anlise dos resultados Impacto na tomada de deciso e em compromissos polticos Mediao: diminuio de conitos e aumento da cooperao Construo de capacidades (capacity building) Divulgao das aes governamentais
Elaborao dos autores.
2. O SIGPlan um instrumento que organiza e integra a rede de gerenciamento do Plano Plurianual (PPA) e constitui uma importante ferramenta de suporte gesto dos programas do governo federal. 3. Elaborao do PNRS e Licitao e Contrato de Permisso dos Servios de Transporte Rodovirio Interestadual de Passageiros da Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT).
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Por efetividade entende-se um impacto positivo relacionado maior inuncia do cidado na tomada de deciso, compromissos polticos, mediao de conitos, construo de capacidades (tanto dos cidados quanto do Estado) e informao do pblico, incluindo divulgao das aes governamentais. Objetivou-se tambm criar, com a lista de dimenses, uma referncia para gestores ou pesquisadores interessados em analisar APs, tendo em vista a possibilidade de adapt-la de acordo com os objetivos e possibilidades de cada pesquisa. Por essa razo, foram includas, tambm, dimenses analticas gerais no abordadas nos estudos de caso desta pesquisa, mas que podem ser teis em outros estudos.
3 RESULTADOS E DISCUSSO
Esta seo apresenta alguns resultados e concluses da pesquisa4 e foca em como determinados fatores e caractersticas podem inuenciar positiva ou negativamente o potencial de efetividade de uma AP. Para tanto, utiliza-se de ilustraes retiradas dos estudos de casos realizados. Apesar dos limites para sua generalizao, esses resultados so teis para gestores pblicos envolvidos na organizao de processos participativos e para estudiosos interessados em aprofundar o conhecimento de um campo de pesquisa ainda pouco explorado. 3.1 Atos normativos A maioria das APs ocorre em observncia a atos normativos, os quais determinam, ao menos em parte, como as audincias devem ser realizadas e provocam impactos diversos no potencial de efetividade delas, por exemplo: aumentando a transparncia do processo participativo, garantindo o acesso a documentos relevantes e demais informaes importantes, apresentando de forma clara prazos e regras para a manifestao e estipulando uma metodologia. Contudo, em muitos casos, a legislao brasileira no est ajustada s necessidades de uma participao efetiva nas APs. Nos casos de licenciamento ambiental estudados, por exemplo, observou-se que a legislao vigente, estando ultrapassada, teve impacto negativo na efetividade da participao. As tentativas do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), de fazer mais do que a legislao exige por exemplo, realizando reunies pblicas para discutir o termo de referncia do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) , evidenciam essa decincia normativa. As resolues do Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama) somente preveem a obrigatoriedade de realizao de APs para licenciamento ambiental no momento de avaliao do EIA. No entanto, os estudos de caso de hidreltricas apontaram que APs antes da realizao do EIA podem ser teis para que a sociedade contribua na denio de temas importantes para serem estudados. Alm disso, APs no momento de planejamento dos empreendimentos, bem como aquelas que tm foco em pblicos especcos como indgenas, quilombolas e ribeirinhos , podem ser necessrias para ampliar a incluso social e garantir a expresso de um maior nmero de opinies e interesses envolvidos na questo. Um exemplo positivo o da ANTT, que compensou as lacunas da legislao com atos normativos infralegais. Suas APs seguem regras procedimentais expressas em documentos pblicos que disciplinam o processo de participao e o controle social. Para os servidores dessa agncia,
4. Para uma anlise detalhada das concluses aqui apresentadas, ver Ipea (2013).
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h ainda um manual interno que orienta suas aes sobre o processo participativo. A ateno a essas normas amplia o potencial de efetividade ao aumentar a transparncia do processo e indicar as etapas a serem seguidas. importante tambm que o prazo legalmente estabelecido para a realizao das audincias seja realista e compatvel com a complexidade da temtica. 3.2 Momento de realizao das APs Por um lado, o processo participativo deve ocorrer em um momento no qual ainda seja possvel incorporar demandas e valores dos atores envolvidos na temtica. Isso pode envolver eventos preparatrios, no sentido de incluir novos atores no processo decisrio e generalizar conhecimento entre todos. Por outro lado, se a AP realizada em um momento muito inicial do ciclo de poltica, pode ser que informaes necessrias para uma participao informada ainda no estejam disponveis ou que no haja tempo suciente para a devida mobilizao das partes interessadas e a difuso de conhecimento sobre o assunto. Uma soluo por vezes sugerida a realizao de diversas APs em momentos estratgicos do ciclo de poltica. No caso do processo de elaborao do PNRS, por exemplo, h razes para crer que as audincias foram realizadas em um momento oportuno. Tanto j havia um substrato legal que determinava a elaborao do plano, bem como um texto preliminar para a consulta da sociedade civil, quanto a participao ocorreu em um momento de planejamento da poltica em que foram discutidas diretrizes, aes e metas que iriam compor a poltica pblica. Essa abertura, de permitir o acesso a decises-chave, aumentou as chances de cooperao entre governo e sociedade civil, potencializando a efetividade das audincias em relao consecuo da poltica. O caso da ANTT ilustra outra faceta da temporalidade na realizao das audincias. A AP no 121/20115 ocorreu em um momento no qual o relatrio nal de sistematizao das contribuies da AP anterior a ela, a AP no 120/2011,6 ainda no havia sido publicado. Em outras palavras, a ANTT realizou uma nova audincia quando ainda havia questes importantes pendentes do processo anterior. Isso prejudicou a percepo dos participantes em relao legitimidade da segunda audincia, minorando seu potencial de efetividade. 3.3 Capacidade institucional do rgo pblico responsvel A existncia de uma estrutura interna voltada participao social no organograma e nas diretrizes de ao dos rgos pblicos responsveis pela AP pode ampliar seu potencial de efetividade. Isso implica contar com documentos de referncia, instalaes apropriadas e servidores responsveis pela realizao das APs capacitados. Um exemplo de ausncia dessa capacidade e das consequentes diculdades foi observado nos casos de licenciamento ambiental. provvel que a falta de pessoal especializado em participao social destacado para as APs no Ibama tenha prejudicado a efetividade da participao nos casos estudados. Os prprios servidores responsveis pelas anlises tcnicas do EIA, entre outras funes, eram incumbidos de lidar tambm com a comunicao com a sociedade. Um dos fatos relatados
5. O objetivo da AP no 121/2011 foi coletar contribuies sobre as Minutas do Edital de Licitao e Contrato de Permisso dos Servios de Transporte Rodovirio Interestadual de Passageiros, operados por nibus do tipo rodovirio. 6. O objetivo da AP no 120/2011 foi a discusso do Plano de Outorga sobre os Servios de Transporte Rodovirio Interestadual de Passageiros, operados por nibus do tipo rodovirio.
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pelos prprios servidores foi que eles no conseguiram, por exemplo, analisar devidamente os muitos documentos protocolados por organizaes da sociedade civil. Deve-se mencionar que o Ibama investe na capacitao de seus servidores tambm em relao a participao social, mediao de conitos etc. A efetividade da capacitao eventual de funcionrios j sobrecarregados com outras tarefas, porm, tende a ser muito inferior de uma equipe de especialistas destacada para as funes relacionadas participao. 3.4 Devolutiva sociedade Apesar de ser um elemento-chave para a efetividade, a interface com a sociedade no momento posterior AP , em diversos casos, relegada a segundo plano pelos gestores de poltica pblica. Esse momento deve incluir uma devolutiva clara sociedade, indicando a incorporao ou no das contribuies, com justicativas, o que pode aumentar a percepo de legitimidade da AP. O pressuposto para que seja possvel promover uma devolutiva formal sociedade que tenha havido um processo adequado de sistematizao das propostas. Isto implica tambm que a audincia tenha tido um escopo relativamente restrito e tenha empregado uma metodologia adequada. Em APs de licenciamento ambiental, por exemplo, comum no haver limitao do escopo das contribuies e uma metodologia que facilite a sistematizao das propostas. Nesse contexto, muito difcil a sistematizao das contribuies, sem a qual as chances de que as propostas apresentadas sejam incorporadas so reduzidas, e no possvel para o rgo fazer a devida devolutiva sociedade. Os casos do PNRS e da ANTT incluram devolutivas. No caso do PNRS, a primeira devolutiva ocorreu na audincia nacional em Braslia, quando houve a disponibilizao de uma nova verso do documento de referncia, j incorporando as contribuies oriundas das audincias regionais que haviam ocorrido anteriormente. Essa iniciativa (e o contedo do documento) ampliou a percepo de seriedade e efetividade da participao entre os presentes, que reconheceram que o documento contemplava parte signicativa das contribuies oriundas das audincias regionais. 3.5 Transparncia necessrio que todo o processo de AP seja pautado pela transparncia. A publicidade de informaes deve acompanhar todas as fases do processo e envolver vrios aspectos: a mobilizao dos atores relevantes; a disponibilizao e acessibilidade de documentos de referncia; a clareza dos objetivos da audincia e da metodologia utilizada; e a clareza sobre o que ser feito com as contribuies da sociedade. Nesse aspecto, o procedimento da ANTT foi exemplar. Informaes sobre prazos, metodologia, contribuies, documentos de referncia, atas, entre outros elementos importantes foram disponibilizados no site da agncia. Isso foi essencial para que os interessados tivessem uma participao mais informada e fosse gerado um sentimento de conana da sociedade com o rgo governamental. Nos casos de Belo Monte e Santo Antnio e Jirau, por sua vez, apesar de os principais documentos estarem disponveis em forma digital no site do Ibama, foram identicadas reclamaes por parte da sociedade quanto ao acesso on-line a outros documentos relevantes que compunham o processo. At ento, os autos no eram digitalizados e disponibilizados no site, dicultando o acesso dos interessados, que tinham de se deslocar at Braslia ou requerer uma cpia do processo, arcando com custos relativamente altos. Hoje em dia, esse problema est resolvido, uma vez que o Ibama digitaliza
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todos os autos em sua integralidade e os disponibiliza on-line, aumentando de maneira signicativa a transparncia e facilitando a participao, alm de reduzir custos para o prprio governo federal. Esse um bom exemplo que deveria ser seguido por toda a administrao pblica.
Foram resumidas aqui algumas das principais concluses de uma pesquisa que contou com quatro estudos de caso e por meio da qual foram identicados fatores que inuenciam o potencial de efetividade da participao social em APs. Procurou-se compreender como variaes nesses fatores podem interferir na referida efetividade, de modo a aperfeioar o uso das APs como instrumento de participao. Apesar dos limites impostos pelas especicidades dos quatro casos pesquisados, pode-se armar que as medidas de poltica neles identicadas como elementos favorveis obteno de sucesso constituem indicaes de fatores capazes de contribuir para a maximizao do potencial de efetividade deste mecanismo de participao social.
REFERNCIAS
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PRONATEC
MLTIPLOS ARRANJOS E AES PARA AMPLIAR O ACESSO EDUCAO PROFISSIONAL*
Maria Martha M. C. Cassiolato** Ronaldo Coutinho Garcia**
Esta nota apresenta uma sntese do estudo do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (PRONATEC), que integra a pesquisa Estado, democracia e desenvolvimento: arranjos institucionais de polticas crticas ao desenvolvimento (Gomide e Pires, 2013), realizada por meio da colaborao entre tcnicos do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e pesquisadores externos. A pesquisa tem como objetivo analisar os arranjos poltico-institucionais de polticas representativas dos atuais esforos do governo em promover o desenvolvimento.1 Ao se analisar como se constituem os arranjos de implementao dessas polticas e seus efeitos sobre os resultados observados, pretende-se ampliar a compreenso sobre a ao do Estado no Brasil atual, extraindo-se subsdios para a inovao institucional da gesto de polticas no atual contexto democrtico brasileiro.
1 POR QUE ESTUDAR O PRONATEC?
Todos os pases hoje considerados desenvolvidos, em algum momento de suas trajetrias rumo a essa condio, concederam prioridade formao de uma fora de trabalho competente para enfrentar os desaos impostos pela concorrncia e pelo progresso tcnico. Alguns comearam a faz-lo no nal do sculo XVIII, mas foi na centria seguinte que o fenmeno se generalizou. quando se espalharam as escolas de artes e ofcios, os colgios agrcolas, as escolas prossionais, os institutos politcnicos. Reitere-se, aqui, que esses mesmos pases investiram tambm na educao universitria, mas sem deixar de estabelecer diretrizes para que o saber prtico, to prprio do ensino tcnico, fosse capaz de operar os avanos cientcos e as exigncias de um setor produtivo que recorreria cada vez mais a processos sosticados, dependentes de competncias que vo alm da capacidade de executar tarefas em rotina.
* Para desenvolver este estudo foram entrevistados dirigentes da Secretaria de Educao Prossional e Tecnolgica (SETEC), do Ministrio da Educao (MEC) e o reitor do Instituto Federal de Braslia. Essas entrevistas foram fundamentais para a compreenso de um programa com um elenco diverso de aes e um arranjo institucional complexo que envolve diferentes atores e instituies e com informaes no factveis de serem obtidas nos documentos ociais disponveis. Os autores agradecem a disponibilidade dos entrevistados, sem a qual no seria possvel a elaborao deste trabalho. ** Tcnicos de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea. 1. Os estudos de caso envolvem: o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV); o Projeto de Transposio e Revitalizao do Rio So Francisco; o Projeto da Hidreltrica de Belo Monte; as iniciativas de revitalizao da indstria naval; o Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPB); o Programa Brasil Maior (PBM); o Programa Bolsa Famlia (PBF); e o PRONATEC. Alm desses, a pesquisa elegeu tambm como objeto de anlise o papel das empresas estatais como agentes de formulao e implementao de polticas de cunho desenvolvimentista, sobretudo do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e da Petrobras.
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O Brasil no conheceu um projeto semelhante caminhando junto com a sua industrializao substitutiva de importaes. Mesmo que a primeira escola tcnica federal date de 1909, o crescimento da rede de ensino tcnico-prossional no acompanhou a expanso econmica e a diversicao da estrutura produtiva. A escolaridade da fora de trabalho brasileira ainda , comparativamente, muito baixa, em que pese o signicativo conjunto de aes desencadeadas nos ltimos vinte anos. As cinco dcadas anteriores, nas quais a educao geral e prossional foi negligenciada, no deixam de cobrar o seu preo no presente. Os dados mais recentes disponveis2 mostram que 64,9% da populao com mais de 15 anos no havia concludo o ensino mdio, proporo que cai no contingente economicamente ativo para 53,6%, mas que ainda muito alta e coloca o pas em posio inferiorizada em comparaes internacionais. A indstria sediada no pas adotava, at muito recentemente, um importado padro tecnolgico-organizacional fordista, pouco exigente em escolaridade, e preparava a sua fora de trabalho no prprio ambiente produtivo. A pequena rede de educao tcnico-prossional de qualidade (escolas tcnicas federais, algumas estaduais e Sistema S)3 dava conta de atender parcialmente demanda por trabalhadores mais qualicados. Alm disso, o Brasil entrou em longa crise econmica quando da chegada da assim chamada Terceira Revoluo Industrial introduo acelerada da microeletrnica, da automao, da mecnica de preciso, dos novos materiais, da qumica na, das Tecnologias de Informao e Comunicao (TICs) etc. e de novos formatos e dinmicas organizacionais altamente exigentes em raciocnio abstrato, capacidade de interpretao e comunicao, conhecimento de lnguas, adaptao a mudanas rpidas. Nas dcadas de 1980 e 1990, predominaram baixas taxas de crescimento econmico, acentuada desnacionalizao em todos os setores, perda da posio relativa e de competitividade da indstria, encurtamento e perda de densidade em quase todas as cadeias produtivas, quase extino da indstria naval e dos programas espacial e nuclear, abandono da expanso e modernizao da infraestrutura, desmonte da poltica de desenvolvimento urbano (ordenamento do territrio, habitao, saneamento e mobilidade), entre outros. Nesse perodo, de meados dos 1980 aos anos iniciais da primeira dcada do novo sculo, a taxa de desemprego no pas praticamente dobrou.4 Em 2003, tem incio uma trajetria indita no mercado de trabalho brasileiro: forte criao de novos postos e simultnea formalizao dos contratos. A retomada do crescimento econmico, a partir de 2004, ir trazer, em relativamente pouco tempo, um bom problema: em 2006-2007, comeam aparecer os primeiros indcios de escassez localizada de mo de obra qualicada. No entanto, o governo federal, conforme tratado a seguir, vinha tomando medidas antes mesmo de tal fenmeno se manifestar. E ser desse conjunto de medidas que se originar o PRONATEC, em 2011. Assim, com o mercado demandando protagonismo do Estado na organizao da educao prossional e tcnica no Brasil e com o governo ciente do contexto oportuno e da necessidade de
2. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) 2011, do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE). 3. Integram o Sistema S: o Servio Social da Indstria (Sesi), o Servio Social do Comrcio (SESC), o Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai), o Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC), o Servio Nacional de Aprendizagem Rural (Senar), o Servio Social do Transporte (SEST), o Servio Nacional de Aprendizagem do Transporte (SENAT), o Servio Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo (SESCOOP) e o Servio de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae). 4. Mesmo com a mudana de metodologia do IBGE para o clculo da taxa de emprego no pas, tal armao no temerosa, pois a pesquisa do Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (Dieese)/Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados (Seade) conrma essa estimativa.
PRONATEC
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criar um ambiente competitivo produo de bens e servios no pas, o PRONATEC veio como resposta a essa demanda. Por seu potencial transformador das condies de produo e da qualidade da insero dos trabalhadores no mercado, e pelo lugar que ocupa no processo de desenvolvimento, em seu sentido amplo, o PRONATEC foi estudado luz de questionamentos sobre o modo como o arranjo institucional em torno dele tende a levar a determinados resultados, analisando suas capacidades mediante debate sobre a relao entre democracia e Estado desenvolvimentista.
2 O PRONATEC E SUAS AES
No incio de 2011, a presidenta Dilma Rousseff encaminha ao Congresso Nacional um projeto de lei que criaria o PRONATEC. Tratava-se de dar continuidade e aprofundar um processo, iniciado em 2005, de expanso da oferta de educao prossional. A proposta do programa rene diversas iniciativas, algumas preexistentes e outras novas, todas convergindo para o objetivo de ampliar e democratizar o acesso da populao brasileira Educao Prossional e Tecnolgica (EPT) de qualidade. A Lei no 12.513, do PRONATEC, foi sancionada no dia 26 de outubro de 2011 e prev uma srie de projetos e aes de assistncia tcnica e nanceira que juntos objetivam oferecer 8 milhes de vagas a brasileiros de diferentes pers nos prximos quatro anos. Integram o PRONATEC aes preexistentes e duas novas como mostra a gura 1.
FIGURA 1 Aes integrantes do PRONATEC Bolsa-Formao Trabalhador e Estudante 2011 Novas aes Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (Fies) Tcnico e Empresa 2011 Fortalecimento e expanso da rede federal 2005
PRONATEC
Rede e-Tec Brasil 2007
Antigas aes
Brasil Profissionalizado 2007
Acordo de Gratuidade com Sistema S 2008

Fonte: Secretaria de Educao Profissional e Tecnolgica (SETEC), do Ministro da Educao (MEC).
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As aes preexistentes que integram o PRONATEC evoluram signicativamente. De 1909 a 2002, a rede federal chegou a contar com apenas 140 escolas tcnicas no pas, sem que estivessem localizadas em todos os estados brasileiros. Com a retomada da expanso da Rede Federal de EPT, entre 2003 e 2010, o MEC entregou populao as 214 previstas e at 2014 sero mais 208, totalizando 562 campi de educao prossional para atender 512 municpios, com presena em todos os estados. J a Rede e-Tec Brasil atua na oferta de ensino prossional a distncia e hoje conta com 841 polos distribudos por todo o pas. O Brasil Prossionalizado uma importante iniciativa para promover a ampliao da oferta de cursos prossionais pelas redes estaduais de educao e j conveniou 744 obras em todas as regies do pas, com destaque para a regio Nordeste, que concentra 44% dos convnios realizados. O Acordo de Gratuidade com o Sistema S estabelece que as entidades cumpram um Programa de Comprometimento e Gratuidade (PCG), com previso de chegar aplicao de dois teros de suas receitas lquidas na oferta de vagas gratuitas nos cursos de formao para estudantes de baixa renda e trabalhadores empregados ou desempregados. O acordo prev tambm o aumento da carga horria dos cursos, que passaram a ter, no mnimo, 160 horas.5 Entre as novas aes do programa, a Bolsa-Formao atualmente responsvel pela maior parcela das matrculas do PRONATEC (41%). H dois tipos de Bolsa-Formao: a Estudante e a Trabalhador. Na Bolsa-Formao Estudante, cursos tcnicos com carga horria igual ou superior a 800 horas so destinados a alunos regularmente matriculados no ensino mdio pblico propedutico, para a formao prossional tcnica de nvel mdio, na modalidade concomitante. J a Bolsa-Formao Trabalhador oferece cursos de qualicao a pessoas em vulnerabilidade social e trabalhadores de diferentes pers. Em ambos os casos, os benecirios tm direito a cursos gratuitos, alimentao, transporte e ao material didtico-instrucional necessrio. Outra inovao do PRONATEC fruto da Lei no 12.513 que amplia o alcance do Fies, e que passa a ser chamado de Fundo de Financiamento Estudantil, abrindo mais duas linhas de nanciamento: o Fies Tcnico e o Fies Empresa. O Fies prover duas novas linhas de crdito: uma para que estudantes possam realizar cursos tcnicos (sendo eles os contratantes, em carter individual) e outra para empresas que desejem oferecer formao prossional e tecnolgica a trabalhadores (MEC, 2011). Apesar de ser mais uma iniciativa para ampliar o acesso formao prossional, a que ainda apresenta a menor execuo. Por um lado, preciso respeitar o processo de credenciamento de instituies privadas ofertantes de cursos tcnicos, que feito p elos institutos da rede federal, o que demanda tempo; por outro, provvel que no haja grande interesse de alunos em assumir nanciamento para fazer curso tcnico. Ou seja, essa a iniciativa que merece uma avaliao criteriosa dos dirigentes da SETEC/MEC. Num contexto de demanda acentuada por prossionais qualicados e para enfrentar o problema de uma classe trabalhadora que apresenta baixa escolaridade e no possui a qualicao necessria para uma insero prossional adequada, o PRONATEC constitudo como um programa bem abrangente. Ele busca atacar as principais causas do problema e atender, mediante aes exveis, s caractersticas especcas dos diversos segmentos da populao trabalhadora, tal como percebido ou demandado em cada caso. O seu desenho revela, portanto, compreenso da situao do trabalhador
5. Conforme dirigentes do MEC, essa foi a primeira grande reforma empreendida no estatuto das entidades que integram o Sistema S ao longo de sessenta anos de vigncia, e merece destaque o fato de ser a primeira vez que o governo federal props mudanas no funcionamento desse sistema.
PRONATEC
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brasileiro, da trajetria da economia nacional e do estgio em que se encontra a EPT no pas. O desenho do PRONATEC evidencia elevada capacidade tcnico-burocrtica da equipe da SETEC/MEC, em larga medida resultante do forte envolvimento dos integrantes da rede federal de EPT, que ocupam importantes postos na secretaria e de um esforo de articulao com os principais atores pertinentes ao problema e ao programa.
3 O ARRANJO INSTITUCIONAL QUE AMPARA AES DO PRONATEC
A complexidade do problema e a ambio do programa exigiram que todas as formas de execuo fossem adotadas em sua implementao: direta pela SETEC/MEC; desconcentrada pelos institutos federais, inclusive realizando o credenciamento de escolas privadas de EPT para operar o Fies; descentralizada para os governos estaduais; e mediante parceria com o Sistema S.
Dessa forma, a capacidade de articulao ser requerida em diversas frentes: intragovernamental, ao articular e organizar a demanda dos diversos ministrios por aes de qualicao e formao prossional em sintonia com as necessidades do mercado e as capacidades do sistema nacional de EPT em responder com a oferta de cursos adequados; intergovernamental (competncias dos entes federativos), mediante modalidades geis de assistncia tcnica e nanceira Brasil Prossionalizado
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e Plano de Ao Articulada (PAR) e de aporte de recursos da Bolsa-Formao sem a necessidade de convnios; com o setor empresarial, para identicar necessidades de fora de trabalho com as qualicaes especcas requeridas em cada lugar e setor; com sindicatos de trabalhadores; com o Sistema S (que tambm recebe recursos da Bolsa-Formao sem convnios); com os atores sociais relevantes das comunidades das reas que sediam os campi e das localidades que recebem grandes investimentos pblicos ou privados. bastante desaador assumir o papel de articular diferentes atores em vrias frentes, o que exige um monitoramento contnuo da execuo para tomar decises e atuar em tempo oportuno.6 Para tanto, dois principais recursos podem ser destacados como crticos da SETEC/MEC: a equipe dirigente altamente qualicada, muitos egressos da prpria rede federal de educao prossional, engajada, informada e sem receio de enfrentar problemas; e os institutos federais de Educao, Cincia e Tecnologia, com seus campi estrategicamente localizados pelo pas afora. Um importante resultado alcanado com pouco mais de um ano de vigncia do PRONATEC foi a considervel ampliao da oferta de cursos prossionais, possibilitando que as matrculas realizadas em 2012 fossem quase o dobro das obtidas em 2011. Esse crescimento foi, em grande parte, decorrente da implementao da Bolsa-Formao Trabalhador e Estudante, mas outras aes do programa tambm contriburam para o crescimento vericado nas matrculas. O que de incio havia sido considerado muito ousado, com a xao da meta de 8 milhes de matrculas at 2014, vem se mostrando factvel com a evoluo obtida pela execuo do programa. Em termos do alcance dos objetivos mais imediatos, o que foi at agora encontrado ampliar o acesso a EPT sugere a construo de uma apropriada base legal (ainda passvel de aperfeioamentos, como, por exemplo, exibilizar as formas de contratao de docentes para a rede federal, conceder uma bolsa aos estudantes e tornar obrigatria a oferta de cursos de nivelamento para alunos oriundos da rede pblica ou com escolaridade deciente), o acerto do arranjo institucional montado para o programa, uma considervel capacidade tcnico-burocrtica, em que pese a decincia quantitativa de pessoal na SETEC/MEC. No que diz respeito dimenso participativa, h de ser considerado o esforo em desenvolvimento para otimizar os processos de audincia pblica e para a organizao e institucionalizao dos fruns nacional e estaduais. A expanso da rede federal se faz de modo bastante republicano e equitativo, com expressivo envolvimento de parlamentares, executivos estaduais e municipais e, principalmente, por meio de audincias pblicas, dos direta e indiretamente interessados. A SETEC/MEC conseguiu conceber e implementar um programa que, apesar de sua curta existncia, tem revelado grande potencial transformador das condies de vida e de insero produtiva do enorme contingente de trabalhadores pobres, bem como de elevar a produtividade da economia brasileira.
6. A gerncia do programa conta com informaes sobre o andamento das matrculas e oferta de cursos de educao prossional no pas, que so continuamente atualizadas no SISTEC.
PRONATEC
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REFERNCIAS
GOMIDE, Alexandre; PIRES, Roberto. Arranjos institucionais de polticas crticas ao desenvolvimento. Boletim de anlise poltico-institucional, Braslia: Ipea, n. 3, 2013. MEC. Relatrio de gesto do exerccio 2010. Braslia, 2011.
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