Atividade 4

XX Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica Cmo enfrentar los desafos de la transversalidad
y de la intersectorialidad en la gestin pblica? Caracas, 2007
INTERSETORIALIDADE COMO PRINCPIO E PRTICA NAS POLTICAS PBLICAS: REFLEXES A PARTIR DO TEMA DO ENFRENTAMENTO DA POBREZA
Carla Bronzo _____________________________ Primer Premio
1. Introduo A discusso conceitual sobre o tema da intersetorialidade desafiadora. A emergncia do tema da intersetorialidade na agenda pblica vem mesclada com outros termos -transversalidade, cross cutting, matricialidade- sendo difcil estabelecer, sem ambigidades, os limites e as distines entre eles. Trata-se de uma concepo de ampla e rpida difuso, sendo apropriada por gestores e acadmicos de forma diversa, sem clareza suficiente sobre o que essa concepo significa, o que a caracteriza, sob quais dimenses pode ser analisada. Tem-se, contudo, suficiente consenso na literatura de que tais concepes acenam para um conjunto de inovaes no mbito da gesto pblica, em um contexto no qual os sistemas tcnicos especializados e as estruturas fortemente hierarquizadas e verticais so confrontados com novos objetivos e demandas polticas e sociais, novas temticas e problemas de novos segmentos da populao, que exigem uma remodelagem das velhas estruturas organizacionais, novas respostas das quais a intersetorialidade apenas uma das alternativas possveis. Esse texto aborda o tema da intersetorialidade na gesto pblica com nfase nas polticas voltadas para o enfrentamento da pobreza. Esse recorte necessrio para viabilizar maior aderncia da discusso aos desafios concretos de polticas com objetivos especficos, o que pode permitir avanar na compreenso dos desafios para a implementao da intersetorialidade na produo de polticas pblicas. Existem razes para estabelecer essa delimitao na abordagem da intersetorialidade, focando-a a partir da problemtica da pobreza. Pouco consenso h quanto s formas de se conceber o fenmeno da pobreza, caracteriz-lo e mensur-lo. Muito menos consenso existe quando se trata das formas e contedos das polticas, bem como das condies necessrias e suficientes para seu xito. Embora muito se produza sobre o fenmeno da pobreza, suas manifestaes e formas de mensurao, no parece existir um estoque de conhecimento que permita a identificao e o uso de tecnologias adequadas e suficientes para se desenhar estratgias de polticas pblicas efetivas para o enfrentamento da pobreza e de novas formas de excluso social. O trabalho focaliza o tema da intersetorialidade para delinear um conjunto de pressupostos importantes para o desenho de estratgias de interveno no campo das polticas de enfrentamento da pobreza. Intersetorialidade remete a uma concepo de natureza substantiva sobre como compreender e analisar a pobreza e tambm a uma estratgia de gesto que decorre dessa perspectiva. Trata-se de um esforo de depurar o conceito e de operacionaliz-lo a partir do exame de estratgias de incluso social desenvolvidas em duas metrpoles brasileiras: Belo Horizonte e So Paulo. O texto est estruturado a partir dessas consideraes e objetivos, sendo que a seo seguinte afirma que a perspectiva da intersetorialidade decorre de uma compreenso ampliada da pobreza, o que remete a um fundamento de natureza substantiva/conceitual. A terceira parte identifica a expresso dessa concepo nas estruturas e processos institucionais e considera a intersetorialidade como a estratgia de gesto adequada para fornecer respostas efetivas para o enfrentamento e superao da pobreza, principalmente a pobreza crnica. Nesse ponto tambm a perspectiva da intersetorialidade analisada sob a tica da governana, o que remete ao significado que o termo intersetorialidade tem em outros pases da Europa e Amrica Latina, utilizado para se referir interao entre os diversos setores -Estado, mercado e sociedade- em uma viso de governo relacional e multinvel. Com base nesses trs pontos apresentados sobre o tema da intersetorialidade e pobreza, a
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quarta seo analisa as experincias concretas com o objetivo de fornecer um parmetro emprico para aplicar o marco terico sobre intersetorialidade depurado a partir da anlise da literatura. A quinta seo traz algumas consideraes finais, sem a pretenso de esgotar o tema. 2. Multidimensionalidade da pobreza e intersetorialidade: conexes no plano conceitual Para compreender a problemtica da pobreza no mundo contemporneo, o enfoque tradicional da pobreza, calcado em uma perspectiva monetria, pode no ser mais suficiente. Existe um movimento, tanto em pases desenvolvidos como em desenvolvimento, no sentido de ultrapassar a viso da pobreza para alm do enfoque monetrio (Mideplan, 2002; Saith, 2001). Outros enfoques consideram que outras dimenses seriam centrais e necessrias: pobreza um processo que envolve dimenses polticas, sociais e culturais, sendo, portanto, inadequado abord-la exclusivamente sob o aspecto econmico. Entretanto, a centralidade da dimenso econmica permanece, embora essa no seja suficiente para caracterizar, por um lado e para superar, por outro, as condies de pobreza, principalmente a pobreza crnica. A unidimensionalidade presente no enfoque monetrio da pobreza seria um obstculo compreenso do carter multideterminado e multidimensional das condies de privao, o que abre espao para outras abordagens sobre o problema da destituio. Esse um pressuposto e um ponto de partida de toda a construo do argumento: pobreza no pode ser suficiente e adequadamente caracterizada a partir da dimenso da renda e, sobretudo, polticas centradas exclusivamente na dimenso econmica so insuficientes para uma reverso adequada dos processos e condies de pobreza, principalmente em se tratado de um subgrupo de pobres, aqueles em condio de pobreza crnica. Os enfoques mais recentes (necessidades bsicas insatisfeitas, capacidades, excluso social e vulnerabilidade e riscos) salientam o mesmo ponto: pobreza envolve uma multiplicidade de dimenses, fatores ou vetores de destituio. Nas situaes de pobreza convergem fatores de natureza socioeconmica, culturais, familiares, individuais e institucionais, conformando trajetrias distintas. Quando se adota uma concepo ampliada de pobreza tem-se uma realidade multifacetada de carncias e privaes em interao, sustentando-se reciprocamente, gerando crculos perversos de excluso. Concretamente podem-se identificar algumas dimenses relevantes para analisar os processos de excluso social. Antes de tudo, a dimenso econmica, a ausncia de renda. No tem como negar esse ponto bsico e irrefutvel, principalmente em se tratando de sociedades monetarizadas. Alm da renda, tem-se a dimenso dos bens e servios aos quais as pessoas e famlias tm acesso e que marcam situaes de insero ou de no insero no conjunto das polticas de proteo. A terceira seria a insero no mundo do trabalho, o que envolve no apenas acesso renda, mas tambm a uma identidade e dignidade social. A dimenso dos laos sociais e a vigncia de mecanismos de solidariedade e reciprocidade corresponde ao quarto grande conjunto relacionado aos processos de excluso. Alm disso, tm-se os aspectos subjetivos, relativos a valores e atitudes e, finalmente, a dimenso da territorialidade, pois os territrios, atravs do estigma e da segregao, podem agregar outro componente aos processos de excluso (Corera, 2002: 335). Se necessrio adotar uma perspectiva multidimensional para caracterizar a pobreza, essa necessidade ainda mais pungente para caracterizar a pobreza crnica, extensa no tempo e marcada pela intensidade das privaes. Com esse conceito de pobreza crnica, por oposio pobreza transitria, se quer salientar que a pobreza no apenas mltipla, mas apresenta gradaes, intensidades, nveis e tipos distintos de privaes; pobreza crnica remete intensidade da pobreza bem como sua durao. These are the chronic poor: those who suffer poverty for many years, often for a lifetime, and who are likely to transfer their poverty to their children. They are the people who benefit least, or suffer most, from the current process of globalisation and policies for development and who are the most difficult to assist. They are found in poor and rich countries, remote rural areas and inner city slums. They experience social exclusion because of their gender, age, ethnicity, disability, caste
and social position, among others 1 A multiplicidade das privaes teria relao direta com a cronicidade da pobreza e sua transmisso intergeracional. Essa seria uma dimenso considerada para definir pobreza crnica: a transmisso entre as geraes (IGT - Poverty Intergenerationally Transmitted). Em uma definio mais restrita de pobreza crnica, a nfase recai sobre essa dimenso e a transmisso intergeracional seria, ao mesmo tempo, uma caracterstica e a causa da pobreza crnica. Uma primeira exigncia analtica para abordar a transmisso intergeracional da pobreza consiste em saber como os fatores se relacionam, reforando-se mutuamente para a perpetuao da situao atravs das geraes. O conhecimento maior das interaes entre as diferentes dimenses, que se reforam mutuamente, permite no apenas desenhar redes de proteo mais apropriadas, mas tambm pode contribuir para prevenir a transmisso intergeracional da pobreza. Os pobres crnicos experimentam vrias formas de destituio ao mesmo tempo e essas combinaes, sempre sujeitas tanto a fatores estruturais quanto idiossincrticos, configuram situaes de perpetuao da pobreza, com crescente bloqueio s oportunidades de escape (Barrientos e Shepherd, 2003: 8). Como essa discusso articula-se com a perspectiva da intersetorialidade? O reconhecimento de que existem tanto fatores estruturais quanto idiossincrticos que contribuem para a manuteno da pobreza crnica remete necessidade de um olhar embasado pela perspectiva da integralidade, concebendo a problemtica da pobreza crnica em toda sua amplitude e complexidade. A perspectiva da integralidade constitui a base da intersetorialidade e, no caso da pobreza, uma compreenso ampliada do fenmeno exige um olhar pautado pela integralidade. Pois uma compreenso adequada da questo da pobreza crnica remete a um reconhecimento de que so cronicamente pobres os que apresentam combinaes de vetores diversos de vulnerabilidades: dados pela faixa etria, pelos problemas relativos aos territrios e reas, condies de sade, status social (grupos tnicos, religiosos, migrantes, refugiados etc.), incorporao adversa no mercado de trabalho, caractersticas diversas (raa, gnero deficincia etc), dentre outros. Para superar a pobreza crnica, tem-se que as polticas devem responder ao conjunto de fatores que esto na sua base, atuando sobre os elementos estruturais que a perpetuam e a reproduzem. O ponto que para os que se encontram em uma determinada situao de destituio, os riscos aos quais esto submetidos e as capacidades de que dispem para enfrent-los os levam a adotar estratgias que acabam por aprision-los em um crculo perverso, ou poverty trap (Barrientos e Shepherd, 2003: 15). Romper tais crculos perversos demanda intervenes de natureza diversas, envolvendo diversos setores das polticas e diversos setores e atores sociais. Como viabilizar aes e polticas integradas, focadas no desenvolvimento integral das pessoas em diversos mbitos: educacionais, de sade e bem-estar, trabalho e renda, habitao, acesso cultura, ao lazer, ao universo da cidadania? Para superar de forma sustentvel as situaes de excluso necessrio desenvolver um conjunto de aes diferenciadas, intersetorialmente articuladas, o que exige mais do que uma simples conexo ou agregao de setores. A demanda por uma estratgia mais coletiva de enfrentamento da pobreza. A intersetorialidade uma decorrncia lgica da concepo da pobreza como fenmeno multidimensional. Esse o primeiro registro sob o qual examinar o tema da intersetorialidade. Uma formulao interessante que permite sistematizar e conferir maior operacionalidade diretriz de intersetorialidade refere-se s concepes de condutores (drivers), mantenedores (maintainers) e interruptores (interrupters), tal como formulado por Hulme, Moore e Stepherd (2001), usados para identificar fatores condutores de natureza individual, familiar e territorial que conduzem a uma entrada nas situaes de pobreza, os fatores de manuteno dessa condio que fazem com que as pessoas continuem pobres e os elementos chave que funcionam como interruptores e que possibilitam sadas sustentveis da pobreza crnica e tambm da transitria. So
Citao retirada de documento Escaping poverty. Can policy reach the chronically poor? Insights Issue #46, March 2003, denominado ID21: id21 is the free development research reporting service, bringing you the latest and best UKresourced research on developing countries.
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numerosos os condutores para a pobreza crnica (desigualdade, dinmicas mercado de trabalho, choques econmicos e polticos, reas remotas e estigmatizadas, vulnerabilidades mltiplas, baixo status de ativos), como tambm so variadas as formas pelas quais a pobreza se mantm e tambm so diversos os caminhos e processos que permitem super-las. Tais condutores, mantenedores e interruptores da pobreza crnica, nas palavras dos autores, podem ser singulares ou podem atuar de forma interativa, combinando privaes, reforando a destituio e os processos de excluso social. These drivers, maintainers and interrupters may be single, sequential and/or combinations. The more chronic and intractable the poverty, the more likely it is that we should be looking for sequences and combinations of factors to enable escape from, or even further slide into poverty (Hulme, Moore e Shepherd, 2001) A operao de mltiplos condutores, mantenedores e interruptores (drivers, maintainers e interrupters (nos termos de Hulme, Moore e Shepherd, 2001; Alwang, Siegel e Jorgensen, 2001) da pobreza crnica implica a adoo da abordagem intersetorial, uma vez que isso requer a convergncia, para um mesmo pblico, de um conjunto de aes orientadas a reverter, prevenir ou mitigar os seus efeitos, dando forma a um sistema de proteo que funcione como rede e tambm como mola de propulso para que indivduos, domiclios, grupos e regies consigam a sada sustentvel dessa condio. Portanto, para fazer frente problemtica da pobreza crnica levando em conta sua complexidade, a conseqncia desenhar estratgias de interveno capazes de abranger distintos setores das polticas pblicas, remetendo atuao conjunta e necessria de vrios programas e iniciativas sociais, que devem incidir diferentemente na diversidade de situaes e momentos nos quais a pobreza se instala, se mantm ou enfrentada no plano individual, familiar e comunitrio. Um primeiro aspecto sob o qual abordar a intersetorialidade no campo das polticas de enfrentamento da pobreza refere-se, portanto, a uma dimenso substantiva. Isso quer dizer que a exigncia de integralidade na concepo do problema, que advm de uma viso multidimensional da pobreza, se traduz, no plano do desenho de polticas, em intervenes intersetoriais. A intersetorialidade como estratgia de gesto a contraface da multidimensionalidade da pobreza, tema da prxima seo. 3. Intersetorialidade como estratgia de gesto Na seo anterior o foco residiu na viso da pobreza como problema multidimensional, o que implica a adoo de uma abordagem integral capaz de responder com maior efetividade aos desafios colocados para o enfrentamento e efetivo equacionamento da pobreza crnica. A presente seo considera a intersetorialidade - e a perspectiva de integralidade que ela expressa - como uma estratgia necessria (embora necessria em graus variados a depender das distintas situaes) para compor polticas sociais adequadas para fazer frente aos desafios da pobreza e da excluso. A intersetorialidade, no caso das polticas de enfrentamento da pobreza, ao espelhar uma viso multifacetada do problema, encontra correspondncia, em outro nvel de anlise, com uma viso da pobreza como problema coletivo, que no se refere a um nico ator (governo) e nem a apenas determinados setores do governo: a complexidade e multidimensionalidade da pobreza envolvem a percepo da pobreza como fenmeno coletivo e que deve, portanto, ser coletivamente enfrentado pelo conjunto das polticas e pelo conjunto dos diversos atores e setores sociais. Para uma adequada aproximao do tema da intersetorialidade, essa seo aborda, em um primeiro momento, a intersetorialidade no marco de mudanas no mbito da gesto pblica para, em um segundo momento, abordar a intersetorialidade do ponto de vista conceitual e operativo e os desafios para sua operacionalizao em estratgias concretas de gesto. 3.1 Intersetorialidade e modelos emergentes em gesto pblica Ao examinar a intersetorialidade do ponto de vista da gesto importante situar, ainda que brevemente, o contexto de transformaes no mbito da gesto pblica que permitem identificar o
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significado e as implicaes dessa orientao emergente para a produo de polticas pblicas e, principalmente, para a formulao e gesto de polticas sociais e de enfrentamento da pobreza. Uma referncia para se analisar as alteraes recentes no mbito da gesto pblica encontra respaldo nas concepes de gobierno de proximidad (Blanco e Gom, 2003), concepo que acentua o peso dos governos locais na formulao e proviso de bens e servios sociais, e que encontra paralelo nos movimentos recentes na Amrica Latina e Brasil (Raczynski, 1999), tambm marcados pelos processos de descentralizao e de fortalecimento dos governos locais. A emergncia da governana, em interpretaes mais ousadas, poderia apontar para um outro paradigma de gesto, contrapondo-se s bases de sustentao do governo tradicional. Novos referentes como redes e governo relacional marcam a fragilizao de estilos monopolistas, autosuficientes e hierrquicos, que sustentavam os modelos tradicionais de governo. Grande parte da literatura mais atual sobre gesto pblica reconhece a ocorrncia de mudanas substanciais nesse campo, expressas na tenso entre especializao (necessria para atender a demandas diferenciadas) e integralidade (necessria para possibilitar uma viso global sobre as pessoas atendidas e seus problemas), o que permite abordar o tema da intersetorialidade a partir desse registro, que se baseia, de forma muito mais direta, na capacidade das polticas de serem responsivas aos problemas identificados, de darem respostas que tenham aderncia s necessidades da populao ou do territrio. O ponto central aqui que a gesto segmentada e setorializada e a definio setorial das polticas j no respondem de forma adequada aos desafios atuais. Nessa perspectiva, os modelos emergentes valorizam a perspectiva da integralidade da gesto. As mudanas no campo da gesto pblica manifestam-se a partir de uma nova cultura de gesto que se contrape s tendencias jeraquizantes, compartimentalizadoras, procedimentales y endogmicas de la ortodoxia burocrtica para acercarse a un modelo que pretende introducir dinmicas participativas, integradoras, dirigidas a los resultados y en contacto directo con el entorno (UAB, 1998: 40-41). A organizao pblica tradicional, ou o modelo estvel de gesto, como designado por Brugu (S/A: 93) o campo das especializaes funcionais, do profissionalismo, com estratgias de implementao centralizadoras e com nfase na proviso e monopolizao da prestao dos servios. Contrape-se a um modelo dinmico, baseado na proximidade, na participao, com nfase na descentralizao e na habilitao no campo da oferta de servios, o que remete ao papel estratgico e relacional dos agentes (Brugu, S/A: 96). Nesse momento de transio, os limites entre as distintas perspectivas -estruturas tradicionais de gesto e modelos emergentes- no so to ntidas e no existe um solapamento total do governo tradicional para dar vazo a uma governana participativa e de proximidade. Tais perspectivas se sobrepem na forma concreta dos governos atuarem, mas importante aqui sinalizar uma tendncia em curso, que enfatiza novas lgicas participativas e novas dinmicas e modelos de gesto pautados pela transversalidade. Trata-se, como alguns autores pontuam, de um processo de mudana no apenas instrumental, formal ou organizativo, mas principalmente tico e cultural (Blanco y Gom, 2003: 32). Nesse contexto de mudanas, a valorizao da proximidade, do mbito local, emerge como locus no qual as respostas podem fazer frente diversidade de situaes e onde possvel desenvolver novas dinmicas de participao nos processos de governo. Por essa via -da expanso da agenda dos governos locais, da emergncia das redes multinveis e da noo, portanto, de governo de proximidade-, tem-se uma aproximao em relao ao tema da intersetorialidade. Nesse sentido, o termo intersetorialidade articula-se de forma mais ampla com novas perspectivas no mbito da gesto pblica e, principalmente, no campo da gesto social, ao configurar-se como uma resposta mais adequada aos tipos de problemas enfrentados pelas polticas sociais voltadas para grupos mais vulnerveis ou em processo de excluso social. No campo da gesto social, a perda do monoplio da gesto pelo Estado significou a ampliao das parcerias pblico-privado e a presena mais direta de organizaes no governamentais na proviso dos servios, o que aponta, portanto, para a centralidade da perspectiva das redes e do governo relacional (Blanco e Gom, 2003: 26) no debate sobre o desenvolvimento de
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polticas locais de incluso social. Um governo relacional, estruturado para viabilizar a atuao de redes, fluxos e vises horizontais sobre as polticas setoriais, necessita de uma perspectiva de natureza mais substantiva sobre o papel de outras instituies e atores na formulao, desenho e gesto de polticas sociais. A idia de rede tem se tornado um referente central nas discusses em diversos campos, para sinalizar a interconexo, a interdependncia, a conformao necessria para dar conta da complexidade dos processos e da realidade social. A noo de redes multinvel amplia a perspectiva de redes horizontais e remete no apenas articulao entre atores de um mesmo nvel, mas interdependncia entre nveis de governo (Blanco e Gom, 2003: 29). A perspectiva da intersetorialidade, nesse caso, diz respeito no integralidade de uma perspectiva substantiva sobre o problema da pobreza, como na seo anterior, mas sim conexo necessria entre os diversos atores e distintos setores (governamental, privado, social, ou terceiro setor) para a conformao de um governo adequado para dar conta da complexidade do ambiente da gesto social. Tais mudanas no mbito das estratgias de gesto pblica encontram ressonncia no campo das polticas sociais. Alguns autores (UAB,1998; Brugu e Gom, 1998a) propem o modelo de servios pessoais locais para traduzir o conjunto de mudanas na forma e contedo das polticas de bem estar na Europa e particularmente na Espanha, que explicitam a perspectiva da integralidade e do governo relacional como dimenses centrais e articuladas em uma poltica de proteo social. A categoria de servios pessoais constitui o aporte especfico dos governos locais de bem estar no fim dos anos 90, sendo que este modelo configura-se como um modelo integral, estratgico, participativo e comunitrio de bem estar local, nos termos colocados por Brugu e Gom (1998b: 45), que inclui tanto intervenes especficas, como respostas a situaes conjunturais, quanto intervenes de carter mais geral que remetem a situaes estruturais (UAB, 1998, p. 29). Os servios pessoais no se referem a uma poltica ou setor especfico das polticas, mas envolvem distintos setores das polticas municipais que tenham como eixo articulador das aes a ateno direta s pessoas, grupos e comunidades (UAB, 1998: 30). Os servios pessoais incluem o conjunto de mbitos de atuao setorial de competncias e distintos nveis de governo, relacionado assistncia social, polticas de ocupao, habitao, sade, educao, cultura (UAB, 1998: 63) 2 . Em termos operativos o modelo demanda um marco organizativo integrado, intersectorial, con predominio de estructuras transversales y descentralizado (UAB, 1998: 36). O desenho das polticas de servios pessoais a partir da definio de necessidades segundo critrios poltico-normativos, como o caso do modelo de servios pessoais, identifica as necessidades a partir da definio de um padro desejvel de proviso e acesso a determinados bens e servios definidos como direito. Esse suposto implica que o volume da oferta de servios decorrer de uma deciso tomada com base em diagnsticos e como fruto de deciso poltica e programtica, e no realizada de forma errtica e altamente dependente das modificaes do entorno. Esse modelo de servios pessoais requer, para sua operacionalizao, uma gestin que supere la segmentacin y el centralismo tecnoburocrtico y los sustituya por un modelo de produccin de servicios integrado, descentralizado, participativo y pluralista. Es decir, un modelo con participacin transversal del conjunto de las reas, con plena responsabilizacin de la base y con combinacin entre la provisin directa y la habilitacin de agentes asociativos (Brugu e Gom, 1998b: 50). Os servios pessoais locais tm uma tarefa central. Nas palavras dos autores, tienen que hacer posible que, a pesar de la diversidad de redes de servicios de organizacin verticales que hay, como enseanza, sanidad o trabajo, su accin como conjunto sea coherente mediante la definicin de objetivos y estratgias de tipo horizontal. O suposto fundamental aqui que formular e implementar estratgias de interveno que partam de uma viso multidimensional da pobreza e do reconhecimento de sua heterogeneidade
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Um ponto interessante dessa discusso a distino, no mbito dos servios pessoais, entre direitos subjetivos fortes e direitos subjetivos dbeis. Os primeiros esto consolidados e garantidos nas leis, como direito educao e sade; e os segundos no tm explicitao jurdica suficiente, ou quando tm, essa abstrata e pouco concreta quanto aos critrios de elegibilidade. Como exemplo desses, tm-se os direitos cultura, moradia, servios sociais e trabalho (UAB, 1998: 65).
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demandam aes articuladas, coordenadas ou ainda desenvolvidas de forma intersetorial ou transversal. O modelo de servios pessoais traduz essa perspectiva. Nas palavras de Serra (2004), a intersetorialidade (ou transversalidade) emerge como o instrumento de gesto de uma viso polidrica da sociedade, uma adaptao necessria por parte das organizaes pblicas para enfrentar a multiplicidade de dimenses presentes nas situaes de pobreza. Nesse sentido a abordagem transversal es una alternativa limitada de la que dispone la organizacin para hacer frente a la multiplicidad de caras que tiene la realidad (Serra, 2004: 7). 3.2 Intersetorialidade como estratgia para manejar complexidade Na seo anterior a questo da intersetorialidade foi abordada a partir das inovaes no mbito da gesto pblica, tendo o modelo de servios pessoais como prottipo de uma abordagem transversal da proteo social e, portanto, do enfrentamento da pobreza. O que se tem com a emergncia dos temas da intersetorialidade e transversalidade na agenda pblica uma redefinio conceitual e operativa das polticas pblicas, principalmente sociais, que passam a exigir a integralidade na formulao e a transversalidade como lgica de implementao das polticas, conferindo s polticas transversais maior capacidade de integrar a complexidade (Gom, 2004). Nessa seo busca-se aprofundar na discusso conceitual sobre intersetorialidade, apontando questes trazidas pela anlise da literatura sobre o tema e buscando tornar o conceito mais operacionalizvel, de modo a permitir a anlise de duas experincias concretas sustentadas por essa perspectiva. Autores como Nuria Cunill Grau e Quim Brugu salientam, ainda que sob denominaes e de forma distinta, a dupla dimenso da concepo de intersetorialidade, ao mesmo tempo conceitual/substantiva (no plano da concepo do problema e apreenso da realidade, no mbito cognitivo, digamos assim) e institucional/organizacional (no campo da organizao e gesto, no mbito operacional). Na definio de Brugu, por exemplo, uma gesto afinada com a perspectiva da integralidade pode dar-se em duas vias: uma, no mbito da concepo dos problemas e da atuao dos gestores, como uma forma de pensar integralmente a realidade, o que envolve mudanas no mbito cultural e a aceitao de outros princpios e estratgias de ao; e outra no mbito das estruturas organizativas, inovando em relao s segmentaes existentes. Brugu identifica assim gesto e organizao como duas vias nas quais a intersetorialidade se situa. Em um caso, como afirma Brugu, tem-se que a integralidade das polticas decorre de uma viso e uma cultura de gesto que incorpore la comprensin compleja de los problemas y que, de esse modo, acepte la integralidad y la transversalidad como uma premisa de trabajo. Em outro, no nvel da organizao, o ponto refere-se integralidade na proviso dos servios, bens e polticas e que crucen las clsicas segmentaciones profesionales y que permitam ubicar em los circuitos de trabajo problemas complejos y multidimensionales (Brugu, S/A: 94) 3 . Nuria Cunill Grau, por sua vez, salienta duas premissas centrais que remetem ao fundamento poltico e ao fundamento tcnico da intersetorialidade. Por fundamento poltico, a autora salienta que a busca por soluo integral de determinados problemas e questes implica em uma busca pela integrao dos diversos setores das polticas pblicas. O fundamento tcnico, por sua vez, remete ao ponto que a intersetorialidade permite uma atuao mais eficaz para resolver problemas sociais, uma vez que envolve compartilhamento de recursos e complementao das diferenas entre os diversos setores e, nesse caso, setor refere-se no s reas ou campos das polticas pblicas, mas para alm do setor publico, envolve ainda o setor mercantil e o setor social (Cunill Grau, 2005). Nas
A estruturao da perspectiva da integralidade pode ser visualizada, no plano organizacional, nas mudanas de organograma. Um organograma mais integrado compe-se no de inmeros caixotinhos diversos e desconectados, como acontece nos modelos com excesso de especializao, mas de formao de reas de ao, que buscam reduzir a sobreposio e duplicidade de aes. Mas, de acordo com Brugu, as experincias com estruturas integradas no resolveram os problemas, gerando outros, criando estruturas intermedirias sem poder suficiente de direo, complicando e alargando ainda mais os organogramas municipais. A matricialidade uma outra inovao organizativa e que permite uma coordenao constante e em todos os nveis, como afirma Brugu (S/A: 97).
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palavras da autora, En la primera premisa los sectores se corresponden con especialidades del conocimiento que, a su vez, remiten al criterio convencional de organizacin gubernamental (sector educacin, sector salud, etc.). En la segunda premisa, en cambio, los sectores pueden referir tambin a las grandes lgicas de accin colectiva y mecanismos de coordinacin social y, por tanto, la intersectorialidad, eventualmente, puede significar la articulacin entre el sector pblico, el sector social, y el sector mercantil (Cunill Grau, 2005: 2). A abertura para uma viso de trabalho horizontal o ponto chave e que caracteriza, de forma geral, tais formulaes. De forma explcita, Serra (2004: 8)distingue transversalidade da cooperao inter-administrativa, da parceria pblico - privada, da participao cidad, do estabelecimento de alianas estratgicas, da estruturao e gesto de redes. Todos esses seriam instrumentos de gesto organizativa, da mesma forma que a transversalidade, que pode ser definida como instrumento organizativo adecuado para incorporar, en el trabajo del conjunto, o de una parte significativa de la organizacin, el tratamiento de polticas, problemas, puntos de vista, segmentos de poblacin, etc. que reflejan la multidimensional de la realidad, sin eliminar ninguna de las dimensiones ya incorporadas en su trabajo a travs de la estructura orgnica bsica (Serra, 2004: 8). Questes relativas dimenso no-material da pobreza, igualdade de gnero 4 , sustentabilidade, por exemplo, no so enquadradas em nenhum dos setores tradicionalmente existentes nas administraes pblicas e demandam estruturas organizativas novas. Transversalidade e intersetorialidade, tratadas aqui de forma intercambivel, so entendidas como meios de gesto, que podem se constituir a partir de critrios territoriais, a partir de eixos temticos (excluso, imigrao), de faixas de idade ou de determinados coletivos (famlias monoparentais, deficientes, grupos tnicos etc.), sinalizando uma viso mais global pautando estrategias que dan lugar a procesos de actuacin multidimensionales, pero enhebrados por um hilo conductor, por un eje que se proyecta sobre mltiples campos especficos de poltica pblica local (Blanco e Gom, 2003: 24). Um ponto de partida importante para localizar o debate sobre intersetorialidade do ponto de vista da gesto adota a perspectiva de que tais arranjos, intersetoriais ou transversais, constituem uma parte soft da organizao, enquanto dimenso complementar estrutura organizativa bsica ou hard (Serra, 2004: 2-3). Isso quer dizer que a perspectiva da intersetorialidade ou da transversalidade no pretende substituir as estruturas setoriais existentes, embora pressuponha a introduo de novos pontos de vista, novas linhas de trabalho e de objetivos em relao aos j existentes nos diversos setores (Serra, 2004: 4). Albert Serra aponta como uma especificidade das estruturas transversais em relao s verticais, que as primeirasno incluyen la gestin operativa ni la produccin y s incluyen el anlisis y lo relacionan con el entorno, el diseo de los objetivos y la planificacin estratgica y operativa, el seguimiento y la evaluacin del resultado operativo y social, y la evaluacin estratgica (Serra, 2004: 9). A capacidade de gesto e de produo pertence s estruturas verticais e setoriais. Isso quer dizer que os rgos transversais so, nos termos de Serra, sistemas de relacionamento e de conhecimento e que alimentam as organizaes de vises especficas e objetivos estratgicos de mudana social (Serra, 2004: 9). Embora no participem da gesto operativa do dia a dia, os rgos transversais acompanham e monitoram o impacto da gesto transversal, o que os mantm ligados ao processo operativo, ainda que no diretamente. A transversalidade confere um foco organizao, dirigindo a ateno para aspectos e temas considerados centrais e permitem intensificar a atuao sobre eles. O gestor da transversalidade necessita operar com instrumentos de gesto estratgicos, com domnio dos instrumentos de anlise e desenho, de gesto relacional, gesto poltica e avaliao. As atividades principais para o trabalho transversal, segundo Serra residem a) na produo, anlise e difuso de informao e conhecimento,
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De acordo com Albert Serra, o uso pioneiro do termo transversalidade ocorreu nos anos 90, por ocasio da Quarta Conferncia da Mulher da ONU, em Beijing, atrelada ao tema da igualdade de gnero, entendida como instrumento de implementao de polticas pblicas de promoo dessa igualdade (Serra, 2004: 5).
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com a criao, gesto e suporte de expertise, experincias, tcnicas e boas prticas para subsidiar a direo poltica e os rgos verticais; b) no desenho e formulao de objetivos estratgicos, concepo e desenvolvimento de polticas e metodologias de trabalho e c) estruturao e gesto de redes relacionais internas e externas de tipo multilateral (Serra, 2004: 12-13). O trabalho transversal exige, sobretudo, recursos estruturados em torno de dois eixos: conhecimento (capacidade de anlise, de formulao de estratgias) e capacidade relacional, o que limitaria, para esse tipo de gesto, o papel de recursos econmicos convencionais (oramento, pessoal ou infra-estrutura), que so centrais nas estruturas verticais de gesto. A gesto transversal permite conferir uma visibilidade horizontal organizao sem que se perca a qualidade tcnica e a especializao, dimenses importantes e que do forma estrutura organizativa mais dura da organizao. A intersetorialidade como diretriz de gesto exige mais do que uma articulao ou uma comunicao entre os diversos setores sociais. Pode-se pensar, como uma hiptese de trabalho, que a noo de intersetorialidade situa-se em um contnuo que abrangeria desde a articulao e coordenao de estruturas setoriais j existentes at uma gesto transversal, configurando formas intermedirias e arranjos organizativos que expressam a intersetorialidade de baixa ou de alta densidade. O posicionamento das iniciativas e arranjos nesse contnuo vai depender do grau de legitimidade e da centralidade do tema na agenda pblica e no plano decisrio; da magnitude dos arranjos e alteraes institucionais necessrias para viabilizar a gesto horizontal das polticas; das alteraes nas rotinas, prticas de trabalho e metodologias de entrega dos bens e servios. importante, portanto, considerar que a construo de um arranjo de natureza intersetorial pode ocorrer em trs dimenses: a) no mbito da deciso poltica trata-se de construir e legitimar consensos e pactuaes que enfrentem a excessiva setorializao e departamentalizao da estrutura administrativa encarregada da produo de polticas pblicas; b) no mbito institucional situam-se as alteraes nas estruturas e nos mecanismos e processos existentes, visando criar instrumentos necessrios e suficientes para dar materialidade aos desdobramentos da deciso poltica. Dentre tais alteraes, tem-se as reformas no aparato administrativo que reestrutura setores e competncias. Nesse sentido ganha relevncia a capacidade de coordenao poltica e tecnicamente legitimada, capaz de estabelecer marcos e pautas comuns de ao, negociar interesses e neutralizar resistncias s mudanas; c) no mbito operativo das polticas as mudanas ocorrem nos processos de trabalho, o que exige a adoo de posturas mais cooperativas, disposio para compartilhar informaes e restabelecer fluxos, reorientar a forma de proviso dos servios pblicos de modo a ajust-los s demandas e necessidades identificadas (Veiga e Bronzo, 2005). A hiptese aqui que a intersetorialidade se diferencia, ainda que de maneira sutil, da articulao ou coordenao das aes, uma vez que, em uma verso forte, envolveria alteraes nas dinmicas e nos processos institucionais e no desenho e contedos das polticas setoriais. Coordenao um termo que sinaliza um processo de articulao institucional que no pressupe, necessariamente, alteraes nas estruturas ou dinmicas existentes nos diversos setores. A questo, contudo, controversa. Para alguns autores, como Repetto (2004), a articulao intersetorial pode ser entendida como uma manifestao de coordenao. Para Serra (2004) e Cunill Grau (2005) vale a pena ressaltar as especificidades da intersetorialidade em relao aos elementos da coordenao. No existem formatos pr-definidos de programas ou estratgias intersetoriais no campo das polticas sociais 5 ou de polticas mais especficas para o enfrentamento da pobreza; mas pode-se dizer que na origem de estratgias com esse formato existe sempre um diagnstico sobre o carter multideterminado e multifacetado do fenmeno da pobreza ou dos problemas sociais em geral.
5 Alguns exemplos de programas intersetoriais so fornecidos por Fernandez e Castiella (1998), que elencam algumas iniciativas que so desenvolvidas a partir dos anos 80 na Espanha, tais como o Projeto Jovem, de Barcelona, que funcionou para dar consistncia ao princpio de polticas integrais, ao articular as diversas polticas setoriais em torno desse subconjunto da populao. Posteriormente outras estratgias de polticas so desenvolvidas, nesse mesmo formato (Plan para Gente Mayor, Plan Municipal de las Mujeres, Plan de Infancia, Plan de la Interculturalidad, voltado para integrao de imigrantes e minorias tnicas, dentre outros).
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Grande parte da literatura salienta basicamente o mesmo conjunto de questes: a estratgia da intersetorialidade pode permitir maior eficincia e resultados mais significativos quanto ao impacto e sustentabilidade das polticas, evitando sobreposies de aes e garantindo maior organicidade s mesmas. Permite, sobretudo, uma resposta integral e dessa forma, mais adequada e pertinente aos problemas identificados. 3.3 As formas e os desafios da intersetorialidade O tema da intersetorialidade ganhou grande visibilidade e instantnea adeso de grande parte dos atores envolvidos seja com a anlise ou a produo de polticas sociais e, dentre elas, as voltadas para o enfrentamento da pobreza e vulnerabilidade. Entretanto, para alm de uma defesa retrica da intersetorialidade, para implementar essa diretriz nas intervenes pblicas existem desafios bem concretos e nada triviais. Sem pretender esgotar o tema, nessa seo sero elencados algumas formas pelas quais a intersetorialidade se expressa e alguns desafios para sua efetividade, ainda que no seja possvel apontar solues para sua superao. A lgica da setorialidade se expressa no s na cultura organizacional, estruturada em secretarias e programas especializados, como tambm nos mecanismos de destinao dos recursos e nos sistemas de informao. A inexistncia de sistemas de informao compartilhados constitui um outro importante obstculo para o desenvolvimento da gesto intersetorial. A maioria dos repasses, principalmente nas reas de sade, educao e assistncia social, destinada para fortalecer aes setorializadas. Conseguir esta articulao, inclusive do ponto de vista financeiro, no algo simples e demanda um longo prazo para sua efetivao, alm de forte adeso poltica e esforo de construo de estruturas e prticas institucionais adequadas para a gesto coordenada e intersetorial de polticas. O oramento por rubricas constitui um n central para o desenvolvimento da intersetorialidade. Como aponta Cunill Grau (2005: 7), o oramento pode atuar como um importante mecanismo produtor de intersetorialidade, se e na medida em que as diretrizes conjuntas sejam materializadas em planos e oramentos. No so triviais os desafios que se enfrentam na prtica para a implementao da intersetorialidade, ainda que essa seja uma diretriz e objeto de consenso e conte com a adeso retrica de um conjunto expressivo de atores. Uma citao permite elucidar o ponto: Muitas vezes, quando a inteno otimizar os recursos pblicos, as instituies resistem, disputando as populaes, e nessa atividade promovem uma espcie de fragmentao da pobreza e, ainda, introduzem desigualdades entre os pblicos das polticas e dos programas. Essas disputas, entretanto, aparecem camufladas pelos argumentos da focalizao, da seletividade e por outros meios menos engenhosos (Ana Fonseca, apud Campos, 2004: 165 ). Para que a incorporao da gesto transversal possa se efetivar, necessrio que existam estruturas organizadas com legitimidade poltica e gerencial e capacidade e reconhecimento tcnico. Alm de contar com tais atributos, os instrumentos de gesto transversal podem ser diversos, como comisses interdepartamentais, unidade de integrao (que se referem s formas de contato com os usurios), mesas intersetoriais, estruturas de processos intersetoriais, grupos de trabalho, atividades relacionais como seminrios, sesses de trabalho, dentre outros (Serra, 2004: 17-18). Esses se configuram como instrumentos intraorganizacionais, aos quais se devem somar os interorganizacionais, aqueles que vinculam a organizao com seu entorno e que se expressam em institucionalidades como rgos de articulao social ou rgos de participao cidad. Alm de estratgias de gesto integradas e de processos de reorganizao administrativa, que constituem as duas vias para desenvolver um enfoque intersetorial, segundo Cunill Grau (2005), tem-se o desafio de criar viabilidade poltica ou uma ambincia necessria para a emergncia e o exerccio da intersetorialidade. No razovel supor que um processo que envolva partilha de recursos e poder no leve a conflitos e disputas, mas o ponto que estes podem ser neutralizados ou minimizados pela criao de comunidades de sentido, nas palavras de Cunill Grau, que se refere a vises e objetivos compartilhados (2005: 9). Criao de fruns e espaos para deliberao e direes colegiadas e a elaborao de planos elaborados de forma conjunta e participativa so dispositivos que contribuem para a legitimao da perspectiva da intersetorialidade. Um ponto
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importante, sustentado empiricamente e salientado por Cunill Grau, que a institucionalidade poltica dominante atua como condicionante da intersetorialidade. Em alguns contextos polticos simplesmente a intersetorialidade no pode emergir e mesmo a coordenao difcil, o que indica o fundamento poltico da intersetorialidade e o papel do agente catalisador da autoridade poltica, nas palavras de Cunill Grau, para viabilizar a participao e o envolvimento efetivo (e no apenas retrico) dos diversos setores. O desafio da intersetorialidade consiste, portanto, em como unir, em uma ao conjunta, instituies com objetivos, dinmicas e culturas organizacionais distintas. A resposta, mais ou menos bvia, est nos objetivos comuns que possam ser identificados, ou nos resultados que se queira produzir conjuntamente. A elaborao de diagnsticos comuns ou pactuados dos problemas pode ser um meio que possibilite a intersetorialidade. A perspectiva da co-responsabilizao ganha relevncia, uma vez que as diversas instituies passam a ser responsveis pelo alcance dos resultados ou objetivos comuns acordados. 4. Intersetorialidade na prtica: uma anlise concreta e alguns ensinamentos Essa seo considera duas iniciativas desenvolvidas no mbito da gesto local que tm como base a perspectiva da intersetorialidade. Ambas iniciativas se desenvolvem em contextos metropolitanos -Belo Horizonte e So Paulo- onde a pobreza se apresenta com mais intensidade, e configuram estratgias locais que partem de vises abrangentes sobre pobreza, consideram o territrio como parmetro para focalizao e as famlias como unidades de interveno, elencando a intersetorialidade e a participao como elementos centrais de uma estratgia de incluso social. Sendo assim, procura-se identificar como a dimenso da intersetorialidade traduzida na prtica, situando as dificuldades para a efetivao de alternativas inovadoras em situaes concretas. As principais questes que orientam a anlise das iniciativas, tendo como foco a questo da intersetorialdiade, so: As diretrizes da intersetorialidade esto presentes de que forma, sob quais mecanismos se expressam, como esta se materializa nas formas de gesto? Que tipos de problemas podem ser encontrados na busca por uma gesto intersetorial? O esforo consiste em explicitar algumas das dificuldades concretas que experincias locais enfrentam para dar materialidade s diretrizes da intersetorialidade e um enfoque estratgico de superao da pobreza. 4.1 O Programa BH Cidadania e o esforo da intersetorialidade 6 O Programa BH Cidadania -cujo nome completo Programa de Desenvolvimento Integrado dos Assentamenteos Subnormais- desenvolvido pela Prefeitura de Belo Horizonte desde 2002 e sustentado explicitamente pelas diretrizes da intersetorialidade, descentralizao, territorialidade e participao comunitria, tendo como foco a incluso social (Documento do Programa BH Cidadania, 2004). Em agosto de 2002 iniciou-se a implantao do Programa nas reas selecionadas, momento marcado pela inaugurao de um Ncleo de Apoio Famlia/NAF em cada uma das nove reas piloto. O programa tem como objetivo promover a incluso social das famlias residentes em reas socialmente crticas consolidando modelos integrados de atuao na rea social. As diretrizes da intersetorialidade, descentralizao, territorialidade e participao esto presentes tanto no desenho do programa BH Cidadania quanto no desenho da reforma, sendo essa convergncia potencialmente positiva, tanto para o avano da implementao da reforma quanto para a efetivao dos objetivos do BH Cidadania. O Programa especialmente interessante aqui por que perspectiva da incluso e reduo de vulnerabilidades, de natureza substantiva, soma-se a dimenso relacionada ao modelo de gesto. Explicitamente, o Programa busca implementar um modelo de gesto baseado na descentralizao, articulao e integrao intersetorial, e inverter a lgica setorial fragmentada de
6 Os dados sobre o programa so os existentes em final de 2005, no tendo sofrido atualizaes para a realizao desse trabalho. Existem informaes amis recentes, relativas expanso do Programa, que no foram aqui considerados na anlise.
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operao dos diversos programas da rea social da Prefeitura de Belo Horizonte (PBH/Urbal, 2004). Em termos conceituais, o BH Cidadania adota as seguintes diretrizes que pautaram a formulao do programa: o planejamento e a interveno a partir do territrio, a participao da comunidade em toda etapa de desenho e gesto do programa, o foco na unidade familiar, a lgica da integrao dos recursos governamentais e no-governamentais, a perspectiva da autonomia das famlias (PBH, 2003. Documento do Programa v. 3/3: 6). O BH Cidadania adota uma viso abrangente da pobreza. De forma explcita, o conceito de base o de excluso social. Excluso social entendida como o processo que impossibilita parte da populao, de partilhar dos bens e recursos oferecidos pela sociedade, conduzindo privao, ao abandono e expulso desta populao dos espaos sociais (PBH/Urbal, 2004). O Programa parte de uma definio de incluso social entendida como processo que possibilita populao vulnerabilizada socialmente partilhar dos bens e servios sociais conquistados pela sociedade (PBH, 2003. Documento do Programa v. 3/3: 6). Para implantar o projeto piloto do BH Cidadania, foram identificadas nove reas piloto que apresentavam os piores indicadores segundo um ndice final que foi construdo a partir do ndice de Vulnerabilidade Social (IVS) e do Mapa de Excluso Social e tambm segundo o Indice de Qualidade de Vida Urbana (IQVU) e o ndice de Risco Sade (IRS) 7 , abrangendo um conjunto de 23.114 pessoas, ou 5.942 famlias at 2005. A vulnerabilidade abordada pelo vetor espacial, entendendo-se que certas reas urbanas concentram dinmicas e condies prprias que produzem e reproduzem a pobreza. Da adotar-se o territrio como eixo de atuao. Entretanto, esse tipo de focalizao apresenta limites e impe desafios para a proviso de bens e servios. Estudos localizados indicam que os territrios do BH Cidadania, apesar de homogneos quanto a vrios dos indicadores utilizados, apresentam heterogeneidade entre as famlias dentro de cada rea (Magalhes e Correa, 2004). Muitas famlias circunscritas ao territrio podem no apresentar as mais intensas situaes de privao, enquanto que outras que se situam fora dos limites territoriais do BH Cidadania podem estar em piores condies de vulnerabilidade e excluso social. Mesmo com esse limite, a estratgia primeira de focalizao adotada o territrio. Embora esse processo no seja explcito nos documentos examinados, pode-se sugerir que existe no Programa uma espcie de segunda focalizao, com o atendimento de famlias, no territrio, que apresentam maior vulnerabilidade. A pista para essa afirmao est na afirmao, essa sim explcita nos documentos, de que o BH Cidadania tem como foco de interveno a famlia. Nesse sentido definido o perfil das famlias-alvo do programa: estas devem residir em rea de elevado risco social, pertencerem ao grupo de pobreza 1 (o grupo mais pobre), apresentarem casos de violao de direitos e violncia domstica, uso de drogas e lcool, no acesso ao mercado formal de trabalho, elevado grau de desagregao social (PBH, 2003. Documento do Programa v. 3/3: 8). O objetivo do Programa promover a incluso do conjunto de famlias residentes nos territrios, utilizando um modelo de gesto intersetorial. Como objetivos especficos, tem-se a melhoria do acesso a bens e servios sociais, a reduo dos fatores de vulnerabilidade e risco e a promoo de relaes de solidariedade entre os membros das comunidades atendidas (PBH, 2003. Documento do Programa v. 3/3: 8). Os componentes traduzem a perspectiva da intersetorialidade e da multidimensionalidade da pobreza, ao se centrarem no direito educao, direito sade, incluso produtiva e socialidade. De
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O IVS foi construdo a partir das dimenses de cidadania -ambiental, cultural, econmica, jurdica e de sobrevivnciae busca, a partir de indicadores populacionais ou domiciliares, dimensionar a qualidade de vida nas diversas regies da cidade. Como se trata de um atributo negativo -vulnerabilidade- quanto maior o valor do ndice, maior a condio de excluso e vulnerabilidade. A partir do IVS, tem-se o elemento central para a construo do Mapa da Excluso Social de Belo Horizonte. Associando-se o ndice de vulnerabilidade social com algumas informaes demogrficas tais como faixa etria, cor e sexo, e com situaes claras de excluso social, tais como analfabetismo e trabalho infantil, tem-se o Mapa da Excluso Social (PBH/Urbal, 2004). Alm do IVS, tem-se tambm o ndice de Qualidade de Vida Urbana (IQVU) e o ndice de Risco Sade (IRS). A partir desses ndices, foi elaborado um ndice final (no disponvel) que norteou a escolha das reas piloto do BH Cidadania (PBH/Urbal, 2004).
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acordo com o documento de sntese do Programa, elaborado um ano aps sua implementao, os componentes finalsticos envolvem proviso de equipamentos (NAF, Casa de Brincar, Centros de Formao para Juventude), programas e servios (Programa BH mais saudvel, BH Vida, Programa Recrear, intermediao de trabalhadores autnomos, formao profissional, oficinas de esportes, cultura, grupos de convivncia e reas de convivncia) com participao de vrias secretarias, desenvolvimento de aes (organizao de cooperativas, implantar unidades de educao infantil). Alm desses, o documento identifica componentes complementares, relativos ao desenvolvimento institucional no campo da informao e da gesto integrada das polticas sociais. Como se percebe, os elementos apontados so de naturezas distintas e no parecem fazer parte de um mesmo conjunto, o que indicaria j a uma certa inconsistncia entre o objetivo do Programa e as intervenes propostas. Outro documento, mais recente (PBH/Urbal, 2004), afirma que dos quinze componentes, apenas oito seriam exclusivos da rea do BH Cidadania 8 . Um ponto a ser salientado refere-se precisamente qualidade das informaes fornecidas, o que impede a certeza sobre quais so de fato os componentes do programa, uma vez que nos documentos examinados eles no so os mesmos 9 . Optamos aqui por utilizar as informaes que constam no documento mais recente (PBH/Urbal, 2004). De acordo com ele, tem-se um conjunto de 15 componentes 10 e 33 programas, de oito secretarias e subsecretarias, sendo que cinco desses programas so comuns para mais de uma faixa etria, conforme se pode observar no quadro 1 em anexo. A partir dos vrios programas, o BH Cidadania busca reduzir vulnerabilidades, estimular a convivncia familiar e comunitria e favorecer a autonomia das famlias. Para as famlias que fazem parte do recorte territorial priorizado pelo BH Cidadania (famlias que moram nas reas de abrangncia do Programa, no mximo 700 famlias em cada uma das 09 reas), tem-se um conjunto especfico de aes: transferncia de renda (Bolsa Escola Municipal/BEM); oficinas de esporte, arte e cultura para crianas, adolescentes; educao infantil em tempo integral; aes preventivas e ateno bsica em sade; cursos de capacitao de chefes de famlia e jovens para ampliar as possibilidades de insero produtiva; fortalecimento dos vnculos familiares e comunitrios; fortalecimento da rede local. As famlias so identificadas, cadastradas e acompanhadas pelos tcnicos e estagirios dos NAFs, principais responsveis pela articulao da rede de servios e pelo encaminhamento das demandas da populao. O Ncleo de Apoio Familiar (NAF), localizado em cada regional, tambm executa diretamente aes para as famlias, de carter scio-comunitrio. Ao propiciar encontros, espaos de interlocuo e de troca de informaes, o NAF tem um importante papel de fomentar relaes, estreitar laos, contribuindo para estimular a cooperao e confiana, atuando sobre o espao das relaes sociais e familiares. Esse equipamento e os programas e aes que so desenvolvidos a partir dele podem funcionar como instrumento de mobilizao e formao de capital social (Somarriba, 2004), o que poderia ampliar as bases da infra-estrutura social.
No caso da educao, um componente (educao de jovens e adultos) considerado como servio que, embora no seja especfico ou exclusivo do Programa, apresenta uma ateno especial em relaes s reas do BH Cidadania. No caso da sade, os dois componentes so elencados como sendo servios universais, sem sequer apontar para uma ateno especial em relao s reas de maior vulnerabilidade (PBH/Urbal, 2004). 9 As referncias aqui so: o Documento do Programa, v. 3/3, de novembro de 2003; o documento PBH/Urbal (2004); e o relatrio de atividades do Programa BH Cidadania (2002, mimeo). 10 Em alguns momentos, so identificados como componentes o Direito Educao, Direito Sade, Incluso Produtiva, socialidade (PBH, 2003. Documento do Programa v. 3/3). Em outro documento (PBH/Urbal, 2004) os componentes so: a) enfrentamento de situaes de risco familiar e social; b) promoo de identidades pessoais e vnculos sociais; c) acesso a polticas sociais e urbanas do municpio; d) reforo de vnculos familiares para crianas pequenas; e) desenvolvimento comunitrio; f) estmulo leitura; g) socializao infanto-juvenil: 6 a 14 anos; h) socializao de jovens: 15 a 18 anos; i) educao fundamental; j) educao de jovens e adultos; k) qualificao profissional; l) incentivo formao de cooperativas; m) ateno bsica sade; n) programa de sade da famlia; o) transferncia de renda. Novamente aqui registra-se a ambigidade em relao aos termos utilizados, o que contribui para dificultar a identificao do marco conceitual e da lgica da interveno. Os programas marcados em negrito so exclusivamente ou prioritariamente orientados para as reas do BH Cidadania.
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Um elemento importante do processo de empoderamento refere-se participao. A partir da participao, os indivduos e famlias atendidas teriam mais chances de atuarem como sujeitos e protagonistas do processo de incorporao ou incluso social. A estratgia do Programa, como definido em seu desenho, destaca os elementos da participao e da mobilizao da comunidade: a participao popular no Programa BHCidadania tem como principal diretriz o envolvimento da populao na formulao, gesto e avaliao do Programa (PBH/Urbal, 2004). O programa apresenta uma engenharia institucional complexa, ao pressupor o envolvimento de distintos setores das polticas e diversas instncias de ao e deciso. A responsabilidade pelo programa da Secretaria Municipal de Poltica Social (incluindo as Secretarias Adjuntas de Assistncia Social, Abastecimento, Esportes, Direitos de Cidadania e Fundao Municipal de Cultura), tendo como co-executoras as Secretarias Municipais de Educao e Sade, Secretaria Municipal de Poltica Urbana e Ambiental, Secretaria de Planejamento e as Secretarias Municipais de Coordenao de Gesto Regional. No Nvel Decisrio tem-se a Cmara Intersetorial de Polticas Sociais-CIPS coordenada pela Secretaria Municipal de Polticas Sociais (SMPS) e com representantes de suas secretarias adjuntas, Secretaria Municipal de Sade (SMSA), Secretaria Municipal de Educao (SMED) e Gesto Regional (SCOMGER). No Nvel Gerencial tem-se o grupo de trabalho (GT) do BH Cidadania, com coordenao da SMPS e representantes tcnicos de todas as secretarias temticas ligadas a ela; SMSA e SMED e Gerentes de Polticas Sociais das nove regionais. No Nvel Executivo tem-se dois colegiados de coordenao, um regional e outro local 11 . Ambos so coordenados diretamente pelo Secretrio Municipal Regional de Servios Sociais, embora mudanas recentes apontem que o Colegiado local passe a ser coordenado pelo NAF, sendo essa a instncia responsvel pelo planejamento, implantao, monitoramento e avaliao das atividades do programa no mbito local. A participao da comunidade est prevista no Colegiado Local e no Grupo de Referncia, constitudo por representantes eleitos para representar a comunidade na interlocuo com o poder pblico. Duas instncias so fundamentais para viabilizar a participao no mbito do Programa: o Grupo de Referncia e o Plano de Ao Local. Este ltimo consiste na elaborao conjunta (por tcnicos do NAF e grupo de referncia) do diagnstico e de propostas de ao. Conforme consta nos documentos, o objetivo geral deste grupo o de construir coletivamente um diagnstico da realidade local para, a partir dele, apontar as aes necessrias para resoluo dos problemas identificados (PBH/Urbal, 2004). O documento descreve a participao comunitria ao longo do processo de implementao do programa na comunidade.Esse processo teria vrias fases: na fase de implantao, tem-se a sensibilizao e pactuao institucional, realizada a partir de seminrios regionais, reunies com lideranas e treinamento das equipes, com o objetivo de partilhar informaes com outros agentes (rgos e equipamentos governamentais) que atuam no territrio. Trata-se de afinar as perspectivas sobre o programa, sobre o diagnstico da regio, sobre a metodologia, fluxos, estruturas operacionais e gerenciais. Essa fase marcada por uma baixa participao da comunidade. A segunda fase consiste na sensibilizao e pactuao com a comunidade e inicia-se com o lanamento do Programa na regio, e tambm a partir das reunies ampliadas nas regionais, para escolha dos representantes dos Grupos de Referncia 12 . A terceira etapa da entrada do Programa no mbito local marcada pela elaborao do diagnstico e de propostas de ao, que ficam explcitas no Plano de Ao Local. A construo do Plano coletiva, sendo o grupo de referncia e o NAF responsveis por sua produo. O Plano de Ao Local um poderoso instrumento, se bem utilizado, para guiar a ao governamental, articular governo e comunidade atravs do
Regional refere-se a diviso das nove regies administrativas de Belo Horizonte; local refere-se s reas de implantao do BH Cidadania. 12 O grupo de referncia local pode ter no mximo 50 representantes por rea-piloto, sendo o nmero proporcional ao nmero de moradores dos territrios trabalhados. Os representantes e lideranas de cada rea so indicados em reunies locais, e dentre suas tarefas cabe mobilizar a comunidade, contribuir na identificao dos problemas e atuar como agentes de controle pblico da ao governamental, monitorando as aes desenvolvidas.
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estabelecimento das prioridades de interveno em cada um dos eixos estratgicos do Programa (educao, sade, socialidade, incluso produtiva). Por fim tem-se, no mbito de cada regional, reunies para apresentao, discusso e pactuao do Plano de Ao Local. O objetivo dessas reunies ampliadas conferir legitimidade ao plano e representao da comunidade no Colegiado de Coordenao Local (PBH/Urbal, 2004). Contudo, avaliaes preliminares 13 sobre o BH Cidadania indicam que o grupo de referncia e o Plano de Ao Local ainda so bastante incipientes. Para dimensionar a magnitude do programa, uma breve medida de seus resultados, ainda que sejam apenas resultados de produtos e no se refiram ao alcance dos objetivos, pode ser importante. Em 2004, 4.365 famlias foram atendidas no BH Cidadania; 580 pessoas atendidas em aes de formao e qualificao profissional entre 2003 a meados de 2005; 20.224 crianas participaram de atividades no contra-turno da escola, ocupando o total das vagas oferecidas de 2002 a 2005; 5.814 famlias atendidas na modalidade de atendimento bsico em sade (crianas, mulheres grvidas, idosos, deficientes, doentes crnicos) e tambm na modalidade de atendimento scio-assistencial para famlias em situao de risco e violao de direitos. Alm dessas atividades, so tambm elencadas como aes ligadas ao BH Cidadania, embora sejam executadas direta e independentemente por outros setores: transferncia de renda do Bolsa Famlia e do Bolsa Escola Municipal: 1.333 famlias das 5.942 famlias que residem nas reas piloto foram assistidas com o Bolsa Escola Municipal em 2004 14 . Alm disso, tem-se o repasse de cestas de alimentos da Secretaria de Assistncia e aes de insero laboral, desenvolvidas pelo Sistema Nacional de Emprego (SINE) e Ncleo Integrado de Apoio aos Trabalhadores (NIAT), embora no tenham sido fornecidos os nmeros desse atendimento (PBH/Urbal, 2004). Na fase de expanso, a partir de 2005 com o emprstimo junto ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), a interveno incorpora a dimenso urbano-social atravs da definio de reas de maior exposio a riscos e alta concentrao de pobreza. A proposta articular as dimenses econmica, social e urbana ambiental. Sero quinze novas reas, 127 setores censitrios com risco muito elevado e 198 de risco elevado, com a previso de atender a 36 mil famlias e um universo aproximado de 150 mil pessoas. Na expanso do BH Cidadania est prevista a construo de quinze Centros do BH Cidadania. Cada centro ficar administrativamente subordinado Secretaria Municipal de Polticas Sociais, mas a definio das atividades ser feita pelas comisses locais. Os Centros BH Cidadania sero os equipamentos prprios do programa, que iro abrigar os Ncleos de Apoio Famlia (NAF), salas para atividades de cultura, reforo escolar e incluso digital, alm de espaos para reunies e capacitaes comunitrias e para atividades de planejamento dos tcnicos do programa. Os Centros BH Cidadania tambm contaro com quadras poliesportivas e sero construdos nos territrios de atuao do Programa (Rocha, 2005). Dentre as mudanas a serem inseridas a partir da expanso do Programa tem-se uma forma mais integrada de atuao setorial no territrio, com a organizao das atividades por faixa etria (6 a 14 anos e 15 a 21 anos) sob a forma de jornada complementar, com aes dirias de quatro horas nas quais so desenvolvidas atividades culturais, esportivas e de reforo escolar (para a faixa etria de 6 a 14 anos) e incluso digital (para a faixa etria de 15 a 21 anos). Outro eixo de aes foi introduzido com a expanso do Programa, relativo ao Fortalecimento Institucional, que busca atuar na ampliao das capacidades de gesto e na proviso de instrumentos e sistemas de monitoramento e avaliao. Alm das aes hoje desenvolvidas pelo Programa, sero agregadas as seguintes aes a serem financiadas a partir do emprstimo do BID: na rea de educao, implantao de 24 Unidades de Educao Infantil; na sade, implantao de 29 equipes de sade
Trata-se aqui, sobretudo, de informaes obtidas no documento preparado por consultores externos, como requisito para o financiamento do BID, que nas referncias aparece como PBH (2004). 14 preciso lembrar, contudo, que o Bolsa Famlia atende a milhares de pessoas alm do pblico do BH Cidadania. Em 2005 eram atendidas no Bolsa Famlia e no Bolsa Escola Municipal quase 78 mil famlias. O universo de beneficirios que se enquadram nos critrios- de 110 mil famlias.
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bucal; no eixo da socialidade, implantao de 14 15 Centros BH Cidadania; no eixo de incluso produtiva, previso de recursos para cursos de qualificao profissional; no eixo do fortalecimento institucional, a elaborao do Sistema nico de Informao, capacitao de gestores e implantao de sistemas de monitoramento e avaliao (Rocha, 2005: 14). a) Consideraes sobre a experincia A experincia de Belo Horizonte permite visualizar as dificuldades de se operacionalizar diretrizes, transformar idias em aes e resultados efetivos. No BH Cidadania a implementao de um novo modelo de ao no campo das polticas sociais, e principalmente nas aes de incluso social, veio acoplada a um processo de mudanas na estrutura administrativa do executivo municipal, deslocando, e posteriormente reacomodando nos antigos lugares, as distintas secretarias de polticas sociais - educao, sade e assistncia social. Alteraes na estrutura administrativa sinalizam mudanas na concepo e na produo de polticas sociais, afirmando as diretrizes da intersetorialidade e da descentralizao, entendida tambm a partir do enfoque territorial como orientao para a atuao governamental. Um ponto central na discusso diz respeito s redes horizontais, ao governo relacional, que pressupe abertura para processos de gesto mais flexveis, capazes de responder s exigncias postas pela heterogeneidade das condies de pobreza. De acordo com o desenho do Programa, o BH Cidadania no tem pernas prprias e funciona, de certa forma, a partir das pernas da sade, educao, assistncia social e das demais secretarias e rgos governamentais e nogovernamentais. Isso quer dizer que, para alcanar seus objetivos, depende da atuao e colaborao direta de outros setores da mquina pblica. Nas palavras da coordenao do BH Cidadania, a atuao intersetorial no Programa visa a potencializao das atividades desenvolvidas pelas temticas (sade, educao, cultura, esporte, assistncia social, direitos da cidadania e abastecimento ) 16 . Esse modelo ou estratgia do desenho do Programa pressupe a adeso dos diferentes setores e grande capacidade de coordenao do nvel central para articular redes horizontais (entre setores) e multinveis (municipal e local ou do nvel central e regional). A interao necessria entre o executivo municipal e outros nveis de governo no BH Cidadania reduzida. Contudo, a articulao entre as secretarias temticas e regionais fundamental 17 . Por depender de outras secretarias para efetivar seus objetivos, o BH Cidadania demanda uma coordenao mais forte para articular aes e oramentos, diluir sobreposies, ajustar prazos, metas e processos, estabelecer procedimentos mais homogneos de cadastros, sistemas de informao, processos de monitoramento e avaliao mais conjuntos ou minimamente uniformes. O desempenho do programa exige alta capacidade de coordenao horizontal das aes, e tambm capacidade de implementar as decises tomadas nas instncias superiores de coordenao (Cmara e GT). Esforos tm sido feitos para efetivar essa perspectiva, embora as dificuldades para operar mudanas dessa magnitude sejam evidentes. Alguns exemplos permitem elucidar o ponto. Um refere-se ao papel da coordenao do programa e, mais especificamente, ao papel do Grupo de Trabalho (GT). O Programa funcionou, em seu incio, somente sob a coordenao da SCOMPS, sendo que apenas em meados de 2003 a estratgia de gesto do BH Cidadania revista, com a criao do grupo de trabalho, responsvel pela definio e monitoramento das aes do programa, viabilizando
15 Nesse documento (Rocha, 2005) constam 14 Centros e nos demais documentos examinados so considerados 15 novos centros. 16 Conforme resposta ao questionrio desenvolvido no mbito do Projeto Urbal. 17 As Secretarias da Coordenao de Gesto Regional, principalmente no que se refere s intervenes urbanas e sociais, ampliaram, a partir da reforma, sua atuao e sua capacidade de interveno em cada diviso regional do municpio. Contudo, as reas do BH Cidadania so manchas dentro do territrio sob a jurisdio de cada regional. Da decorrem as dificuldades para convencer as equipes das regionais a priorizar as famlias das reas piloto, em detrimento de outras famlias, em igual situao, mas que residem em outras reas.
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o planejamento coletivo das aes desenvolvidas por cada setor e o acompanhamento conjunto da execuo do programa. Entretanto, inicialmente, de acordo com informaes retiradas do questionrio 18 , o GT funcionava segundo diretrizes pr-estabelecidas pela coordenao central gerando, na prtica, um projeto operacional setorializado. O que era para ser um instrumento para a intersetorialidade reproduzia a setorialidade em si mesmo. A partir da percepo dessa distoro, houve uma reorganizao da composio e funcionamento do GT, com a incluso de representantes das secretarias regionais e o uso de tcnicas e metodologias mais participativas. O caso de Belo Horizonte permite verificar as dificuldades de uma estratgia de focalizao territorial que tem a tarefa de fazer caber polticas que so universais (como educao e sade) em uma orientao focalizada. A atuao da sade no municpio segue orientao universal, orienta-se por seus prprios critrios de focalizao territorial e trabalha com estruturas de gesto e procedimentos definidos, e que no se alteram de forma to malevel em funo das diretrizes do BH Cidadania, o mesmo ocorrendo com a educao. No se pode sensatamente esperar que, dada a forma como os setores da educao e da sade esto organizados, que estes venham a incorporar, sem resistncias, a necessidade de atuar para atender a um pblico especfico e de forma diferenciada. De forma inversa, a rea de assistncia social reconhece no NAF a base de um sistema nico de assistncia social e organiza sua oferta e estrutura de servios tendo por base os princpios tanto da reforma quanto do BH Cidadania. Pode-se dizer que a educao e a sade parecem encontrar menos vantagens em perderem sua autonomia para uma atuao intersetorial 19 . Para essas reas, que apresentam equipamentos e reas de abrangncia e organizao de servios bem mais amplos do que os demarcados pelo Programa, os territrios e critrios do BH Cidadania no tm sido considerados na reorientao de suas aes. Esse um ponto a ser destacado no exame de estratgias locais de incluso social, que envolvem alteraes substantivas nas estruturas e arranjos institucionais e nas prticas e rotinas organizacionais. As resistncias e dificuldades para implementar aes desenvolvidas de forma intersetorial ganham a toda a evidncia, bem como ganham centralidade as diferentes posies e interesses dos diversos atores envolvidos na poltica. Dificilmente os interesses e as posies das diferentes secretarias convergem da mesma forma e com a mesma intensidade para os mesmos objetivos. Mesmo que haja convergncia em relao aos fins ou objetivos buscados, pode-se supor que ocorram divergncias quanto aos meios mais adequados para realiz-los. O esforo para quebrar resistncias de setores como educao e sade muito grande (PBH,2004) e mesmo em outras reas a perspectiva da intersetorialidade um desafio. De acordo com um outro exemplo fornecido pelo coordenador do Programa, mesmo a rea de cultura (supostamente mais aberta perspectiva da intersetorialidade, por ser um setor relativamente marginalizado na estrutura municipal, e que teria mais a ganhar aliando-se a outras reas) resistiu em incorporar a perspectiva da intersetorialidade: as oficinas de cultura eram planejadas setorialmente, sem contribuio de outras temticas e, principalmente, das regionais. O papel do GT, enquanto coordenao, foi importante para corrigir as distores: aps a discusso no GT e reavaliao do contedo, as oficinas foram oferecidas de acordo com as decises do Grupo de Trabalho. A gesto da intersetorialidade tem exigido um esforo nada desprezvel de criao de consensos, instncias de deliberao, coordenao e execuo das aes de forma compartilhada. A anlise dos processos de implementao permite ver as dificuldades para implementar na prtica as mudanas necessrias (PBH, 2004). A transio de um modelo de gesto setorializado para um modelo que enfatiza a intersetorialidade no algo simples e envolve mudanas em vrios nveis, nos mbitos operacional, metodolgico, organizacional, institucional 20 .
Questionrio respondido pela coordenao do Programa, no mbito do Projeto Urbal. Confome aponta Filgueiras, essas duas secretarias concentram dois teros dos funcionrios municipais e metade do oramento, o que revela o esforo que seria necessrio para que a SCOMPS tivesse capacidade de coordenar estruturas como essas (Filgueiras, 2005: 7) 20 Por mbito operacional, estamos nos referindo as rotinas de trabalho e atividades desenvolvidas; metodolgico refere-se a um nvel mais conceitual, que remete concepo do trabalho e formulao terica que sustenta a interveno;
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grande o desafio para transformar idias e diretrizes em polticas, estruturas e processos que dem a elas materialidade. A intersetorialidade alcanada no caso do BH Cidadania corresponde, no momento, justaposio de programas, servios e equipamentos de setores distintos das polticas sociais em um mesmo territrio para atender as famlias a residentes. O BH Cidadania adota uma modelagem que encontra inspirao nos modelos emergentes de gesto, conforme visto anteriormente. Articula-se, pelo menos normativamente, com a idia de modelos de gesto flexveis, de politizao da gesto e do papel dos governos locais, de adoo de ferramentas de gesto da intersetorialidade e transversalidade. A perspectiva de atuao integrada, conforme denominao do prprio programa, potencializa o foco nos resultados pretendidos. Uma ao integrada envolve um conjunto mais amplo de atores, o que exige capacidade de coordenao e autoridade institucional, para articular atores diversos e alterar a maneira dos programas sociais atuarem. Essa a aposta e o grande desafio do Programa. Nos termos de uma hiptese de trabalho sugerida na seo anterior, o desenho do BH Cidadania o coloca como uma iniciativa de alta densidade intersetorial, ao pressupor o envolvimento de diversos setores desde a formulao at a execuo das aes, e alteraes nos processos, estruturas e metodologias de ao. No momento de sua expanso, o Programa conta com algumas das condies necessrias para a implementao da gesto intersetorial, como as instncias de coordenao e execuo que contam com a participao dos diversos setores e nveis de deciso. Alm disso, existe um processo de liderana e de construo de autoridade no campo social, a partir da atuao da SMPS e tambm, e principalmente, do Grupo de Trabalho, que tem funcionado efetivamente como um espao de construo e conduo coletiva do Programa BH Cidadania. Conforme aponta Filgueiras, um esforo considervel tem sido feito pelo Programa para consolidar uma autoridade social municipal, para viabilizar uma coordenao maior das aes no campo social e urbano (Filgueiras, 2005: 6). Essa figura que ocupa o lugar da autoridade social seria o agente catalisador, que desempenha um papel central na promoo da intersetorialidade, e demanda autoridade e legitimidade para exerc-lo, com capacidade para convocar e garantir a participao dos diversos setores e atores pertinentes (Cunill Grau, 2005). O esforo de consolidao das instncias de deciso colegiadas sinaliza essa preocupao no mbito do Programa. Mas embora necessria, essa condio pode no ser suficiente. Alm de legitimidade e pactuao no nvel das diretrizes e princpios, a efetivao da intersetorialidade pressupe, em algum nvel, uma mudana nos processos e nos instrumentos de gesto que permitam a ao transversal do BH Cidadania. Uma condio para que tais alteraes se processem consiste em criar os pontos concretos de conexo entre as reas, estabelecer, de fato na prtica, os fluxos e rotinas, desenhar e implementar instrumentos e ferramentas de gesto compartilhada. A reestruturao administrativa, legal ou formal, no foi suficiente para alterar padres, fluxos e contedos das aes desenvolvidas. Alm da via da reorganizao administrativa, levada a cabo em Belo Horizonte em dois momentos, tem-se ainda o uso de algumas estratgias e mecanismos integradores, dentre os quais se situam a gesto em rede, o foco no territrio e na famlia ou ainda nos problemas, canalizadores de uma abordagem intersetorial da ao pblica. O oramento pode ser tambm um poderoso instrumento e atuar como mecanismo integrador ou produtor de intersetorialidade, ou como um verdadeiro empecilho para a gesto integrada das polticas, caso permanea setorializado (Cunill Grau, 2005). Tambm a utilizao de estratgias de planejamento coletivo e de forma participativa, buscando o estabelecimento de vises compartilhadas; bem como as direes colegiadas (como o caso do GT) so formas de se criar viabilidade poltica e tcnica da intersetorialidade (Cunill Grau, 2005). Esse parece ser um elemento enfatizado na concepo do Programa que, segundo informaes da coordenao 21 , caracterizaria a dimenso intersetorial do
organizacional relativo aos arranjos entre os diversos setores e aspectos da organizao e institucional refere-se ao mbito das relaes entre instituies e nveis de governo. 21 Retiradas do questionrio elaborado para o Projeto Urbal.
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Programa: o modelo de gesto e os fruns de discusso institudos. Os sistemas de informao, tal como o oramento, podem atuar ou como potencializadores ou como inibidores da intersetorialidade. Um ponto central ao se falar de gesto e, principalmente, de gesto compartilhada, refere-se, portanto, ao tema da informao. Sem sistemas e procedimentos de coleta, sistematizao e uso das informaes, no possvel efetivar uma gesto por resultados. A definio conjunta de objetivos e metas de resultados e sua materializao em ferramentas de planejamento como o marco lgico, por exemplo, poderia contribuir para uma gesto mais integrada das polticas. E, de forma inversa, sistemas de informao setorializados que no interagem entre si podem atuar como um mecanismo inibidor da intersetorialidade 22 . 4.2 So Paulo: intersetorialidade nos programas sociais prioritrios para incluso social 23 A experincia de So Paulo significativamente mais complexa do que a de Belo Horizonte, seja pelo tamanho da populao atendida ou pelo escopo da interveno. Em 2000, a cidade de So Paulo tinha uma populao de mais de 10,4 milhes de pessoas. Com um total de 96 distritos, a populao da cidade encontra-se concentrada em algumas reas (mais da metade da populao em pouco mais de um quarto dos distritos), sendo que existe uma clara concentrao de famlias mais jovens na periferia da cidade, onde a oferta de equipamentos pblicos mais precria. Segundo informaes de Pochmann (2002), at dezembro de 2000 no existia no executivo municipal uma poltica ou um conjunto de aes articuladas e voltadas para o combate pobreza, desigualdade e ao desemprego. A partir de 2001, tem incio uma ampla estratgia de incluso, que parte de uma compreenso abrangente dos problemas da cidade e da escolha de um eixo aglutinador das aes, centrado no desenvolvimento das capacidades e no empoderamento, com forte nfase nas aes voltadas para o mundo do trabalho. Para fazer frente ao desemprego, pobreza e s diversas formas de vulnerabilidade, foi formulada uma estratgia abrangente, sustentada em uma concepo articulada e integrada de emancipao dos segmentos sociais excludos no municpio de So Paulo (Pochman, 2002: 159). A concepo que orienta a interveno parte de um enfoque multidimensional da pobreza e a concebe como heterognea e multidimensional e que deve ser vista sob a perspectiva dos espaos urbanos e territrios. Dessa forma, existe um reconhecimento de que novas formas de pobreza urbana envolvem segregao espacial. A estratgia de So Paulo introduz componentes do denominado paradigma emergente de
So frgeis os mecanismos de monitoramento e avaliao do Programa. Informaes retiradas do questionrio apontam que os dados so coletados a partir de fichas setoriais, definidas de acordo com a oferta de cada servio, e que so utilizadas de forma pontual e assistemtica pela coordenao do Programa. No existem, no mbito do Programa, indicadores de efeitos e impactos que sejam conhecidos e utilizados como guias para a ao, estando a nfase na quantificao de produtos (nmero de oficinas realizadas, famlias atendidas, crianas atendidas, pessoas encaminhadas etc.) sem ter definido de forma clara as metas de resultados. No BH Cidadania existe um monitoramento e acompanhamento das aes atravs das reunies peridicas do GT, reunies da comisso local e encontros com as regionais, mas sem a existncia de um plano formal de monitoramento e avaliao, sem metas de produtos e resultados, prazos e atividades especificados, sem indicadores e fontes de verificao definidas. Houve uma inicativa, realizada no mbito da cooperao PBH/FJP/BNDES, sob a coordenao da ento Secretaria Municipal de Assistncia Social (SMAS), em 2003 e 2004, de construo do marco lgico e de um Plano de Monitoramento e Avaliao dos programas descentralizados da SMAS: Servio de Orientao Scio Familiar (SOSF), Planto e NAF. 23 A base de informaes para a reconstituio da interveno constituda pelas trs publicaes sobre a estratgia desenvolvida em So Paulo, todas organizadas por Mrcio Pochman (2002, 2003, 2004), Secretrio Municipal da Secretaria de Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade, responsvel tanto pela formulao quanto pela implementao do programa de incluso que teve incio no ano de 2001. O primeiro livro (2002) traz um diagnstico da pobreza e do desemprego e apresenta o desenho da estratgia de incluso social. O segundo livro (2003) detalha cada um dos nove programas e apresenta consideraes sobre o processo de implementao. E o de 2004 apresenta alguns resultados e elementos de avaliao da experincia. O estudo conduzido por Oliveira (2004) tambm permite identificar alguns pontos para avaliao da estratgia. Buscamos com esse ltimo documento checar dados e perceber um olhar externo sobre o desempenho dos programas. Entretanto, o documento uma verso publicada da avaliao e talvez por isso, em muitos momentos, a anlise fique bastante superficial, o que no permite estabelecer consideraes mais robustas sobre os resultados alcanados pela estratgia de incluso. Alm dessas fontes, tem-se a tese de Andr Campos (2004), sobre a atuao da SDTS.
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gesto pblica, enfatizando uma estrutura de gesto descentralizada, territorializada e intersetorial. A opo organizacional para viabilizar uma estratgia de polticas pblicas ampla o suficiente para abarcar problemas de grande magnitude (pobreza, desigualdade, desemprego) foi a criao de uma nova secretaria -Secretaria de Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade (SDTS) 24 - com a misso de articular o conjunto do governo municipal e organizaes no governamentais em torno desse objetivo. A estratgia de incluso foi estruturada, inicialmente, no mbito da Coordenao dos Programas Sociais Prioritrios na Secretaria de Finanas e Desenvolvimento Econmico, que tinha a responsabilidade de viabilizar a infra-estrutura e os recursos para dar incio implementao dos programas, enquanto se criava a nova secretaria. Uma justificativa para deixar esses programas a cargo de uma secretaria meio foi a inteno de proteger suas caractersticas inovadoras, mantendo-os fora das secretarias tradicionalmente encarregadas das polticas sociais, tais como educao e assistncia social, que poderiam ser consideradas locus naturais desse tipo de poltica 25 (Pochmann, 2002: 77). A perspectiva orientadora consistiu na construo de uma estrutura administrativa de gesto horizontalizada, com nfase em aes matriciais e em projetos bem delimitados, em uma estratgia de gesto orientada por objetivos e que buscasse a articulao das aes da recm criada Secretaria do Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade (SDTS) com outras secretarias e instncias de governo (administraes regionais), de forma descentralizada e participativa (Pochmann, 2002: 57). Tratava-se, segundo Pochmann, de integrar o conjunto de polticas que, de forma matricial, busca quebrar paradigmas que predominam na conduo das polticas governamentais (Pochman, 2002 123). A articulao institucional e a integrao territorial so os dois elementos fundamentais da estratgia e pode-se dizer que surgem a partir da identificao dos problemas de gesto das polticas pblicas: estruturas burocrticas tradicionais, com normas rgidas, estruturas ineficientes, ineficazes, com superposio das aes, ausncia de flexibilizao, de coordenao, distante dos interesses do pblico, com recursos pulverizados, conforme afirmao dos autores (Pochmann, 2002: 79). A estratgia utilizada pautou-se pela necessidade de superar as formas de organizao verticalmente integradas, realizando uma implementao descentralizada, territorializada e intersetorial (Pochmann, 2002: 79) 26 . Na definio da estratgia, o governo introduziu duas inovaes no campo das aes governamentais. Constituiu trs blocos de polticas (redistributivas, emancipatrias e de desenvolvimento local) que fundamentam a estratgia de incluso social. As aes so pautadas pela perspectiva da integrao e articulao e pela adoo do universalismo no atendimento aos excludos. Os programas distributivos no plano horizontal de ao do governo municipal paulistano no se mostrariam suficientemente inovadores se no estivessem integrados e vinculados verticalmente aos programas emancipatrios e de apoio ao desenvolvimento local (Pochmann, 2002, pp. 68,69).
24 A estrutura de gesto da SDTS era de uma teia de poder no verticalizada, sustentada pela permanente avaliao de aes e resultados (Campos, 2004: 153). As equipes da SDTS, responsveis pelos nove programas, eram enxutas: em dezembro de 2002 eram 69 funcionrios na SDTS, sendo apenas 10 de carreira, estando na segunda posio de secretarias com menor nmero de pessoal, dentre as 20 existentes na Prefeitura. Mas em contrapartida, os salrios eram 71,2% superiores aos salrios mdios da Prefeitura, sendo a quinta secretaria com melhor remunerao (Campos, 2004:151-152). 25 Alm dessa escolha de localizao institucional dos programas, outra deciso consistiu em entregar a coordenao dos mesmos para pesquisadores da Universidade de Campinas, sinalizando com isso a busca pela implantao de uma nova cultura institucional (Pochmann, 2002: 77). 26 De acordo com documentos examinados, a busca de horizontalidade ocorreu em quatro movimentos: entre as secretarias e empresas municipais; em relao ao legislativo municipal; em relao aos conselhos municipais de assistncia e criana e adolescente e junto aos rgos governamentais no plano local (supervisores de assistncia social, ncleos de ao educativa, administraes regionais). A estratgia para viabilizar a articulao consistiu em apresentar os programas para as secretarias, enfatizando pontos de contato e potencialidades das sinergias, fornecer elementos para contornar possveis resistncias (em funo das rotinas e tradies burocrticas) e buscar parceiros (Pochmann, 2002: 7980).
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Foram desenhados nove programas sociais, concebidos de forma integrada e articulados entre si, que operam, de acordo com seus formuladores, sob o princpio da universalidade, sendo esse termo utilizado para dizer da cobertura total da populao identificada como legtima demandatria das aes dos programas, uma vez enquadrada nos critrios de elegibilidade. (Ver quadro 2 em anexo com uma sntese dos programas). A diretriz da universalidade na proviso dos servios constantemente ressaltada nos documentos dos programas, para marcar um distanciamento das polticas focalizadas, que operam a partir de cotas de atendimento da populao alvo. A estratgia utilizada estabeleceu uma hierarquia na priorizao dos distritos a serem atendidos a cada ano, com a perspectiva de atender a toda a populao pobre do municpio. Parece contraditrio que se sustente ao mesmo tempo a universalidade e a priorizao de reas de interveno, mas a perspectiva que consta nos documentos demarcar uma diferena em relao a estratgias de cunho compensatrio, residual ou focalizadas. A idia bsica da concepo de universalismo evitar discricionaridade na definio do pblico beneficiado; todos os que se enquadrassem nos critrios, estabelecidos em lei, seriam atendidos. Universalizar, para os proponentes, atender a toda a populao pobre, mas iniciando a interveno por determinados distritos de maior vulnerabilidade. A seguir tem-se uma breve apresentao dos programas que compem a estratgia de incluso. Os programas redistributivos, organizados basicamente por faixa etria e tendo o trabalho como eixo - Programa de Garantia de Renda Mnima, Programa Bolsa Trabalho (com 4 subprojetos), Programa Comear de Novo e Programa Ao Coletiva de Trabalho/Operao Trabalho - envolvem o repasse mensal de benefcios para famlias e indivduos de determinadas faixas etrias, por um tempo determinado, de forma vinculada ao cumprimento de certas condicionalidades 27 . Os programas emancipatrios 28 - Programa Oportunidade Solidria, Capacitao Ocupacional e de Aprendizagem em Atividades de Utilidade Coletiva, Programa Central de Crdito Popular (So Paulo Confia) so voltados para o repasse de ativos, sob a forma de conhecimentos, crdito, experincias tuteladas de trabalho e de ao cooperativa. O pblico desses programas foi prioritariamente, embora no de forma exclusiva, o mesmo dos programas redistributivos 29 . Os programas de desenvolvimento local - Programa de reestruturao produtiva e relaes do trabalho e Programa Sistema de Alocao Pblica do Trabalho - voltaram-se para o mbito da gerao de oportunidades de trabalho e renda e para a dinamizao dos espaos e
Programas redistributivos: A) Programa de Garantia de Renda Familiar Mnima: tem como pblico alvo famlias com crianas e adolescentes (de 0 a 16 anos incompletos) e oferece uma complementao monetria em troca da obrigatoriedade da freqncia escolar. B) Programa Bolsa Trabalho: tem como objetivo atender jovens desempregados de 16 a 20 anos de idade, fornecendo uma renda vinculada insero e freqncia escolar, capacitando-os ainda para o desenvolvimento de iniciativas comunitrias. Tem quatro subprojetos: bolsa trabalho renda, para aqueles envolvidos em atividades comunitrias e educacionais; bolsa trabalho cursinho, para acesso a cursos pr-vestibulares e bolsas em universidades privadas; bolsa trabalho estgio, para estgios no setor pblico e privado e bolsa trabalho emprego, para experincia de formao com contrato formal de trabalho. C) Programa Ao Coletiva de Trabalho (Operao Trabalho): trata-se de um programa voltado para desempregados de longa durao, com faixa etria entre 21 e 39 anos (preferencialmente) que fornece renda, capacitao e experincia de trabalho. D) Programa Comear de Novo: voltados para os desempregados com 40 anos ou mais, o programa garante renda vinculada formao para atividades produtivas e comunitrias. 28 Esses programas, principalmente o Oportunidade Solidria e o Capacitao Ocupacional, contaram com o apoio da FAO e da Unesco, respectivamente. O programa Oportunidade Solidria apresenta uma importante interface com o projeto Desenvolvimento solidrio: gerao de renda e ocupao no municpio de SP, apresentado pela SDTS FAO/ONU. A parceria com a UNESCO nas aes voltadas para a juventude significou tambm um aporte substancial s aes do Programa de Capacitao Ocupacional. 29 Programas emancipatrios: esses programas pautam-se pela busca de autonomizao dos pobres e desempregados. A) Programa Oportunidade Solidria: aprendizagem em empreendimentos coletivos (associativos, cooperativas e comunitrios) e individuais, com o objetivo de criar condies para a gerao de ocupao e renda para os mais pobres. B) Capacitao Ocupacional e de Aprendizagem em Atividades de Utilidade Coletiva: Trs tipos bsicos de capacitao: ocupao formal, ocupao informal e ocupao em atividades de utilidade coletiva e comunitria. C) Programa Central de Crdito Popular (So Paulo Confia): voltado para a difuso do microcrdito, sobretudo para o pblico beneficiado pelos programas redistributivos e pelo Programa Oportunidade Solidria.
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territrios, a partir do fortalecimento das cadeias produtivas e intermediao de negcios e de alocao de trabalhadores autnomos. Os dois programas que compunham esse bloco estavam centrados no desenvolvimento das localidades, na perspectiva do desenvolvimento econmico sustentvel. Para implementao da estratgia, inicialmente procedeu-se hierarquizao dos 96 distritos, para priorizar os 13 distritos 30 de maior excluso. A hierarquizao das reas para implantao dos trs primeiros programas (Renda Mnima, Bolsa Trabalho e Comear de Novo) foi feita de forma coletiva, no Frum de secretarias e rgos pblicos e coordenada pela SDTS. De acordo com as decises tomadas ali, os programas deveriam ter incio nos distritos que apresentavam a combinao mais delicada de: menor acesso escolarizao, ocupao, renda, e maior exposio de crianas e adolescentes a fenmenos relacionados violncia urbana (homicdios, em especial) (Campos, 2004: 135). De forma um pouco diferente, os documentos apontam que a definio dos critrios para implantao gradativa dos programas nas regionais orientou-se pelos indicadores de maior taxa de desemprego, maior ndice de violncia e menor renda familiar (Pochmann, 2002: 81). Esses primeiros 13 distritos correspondiam a pouco mais de 4% da populao da cidade e a cerca de 105 mil famlias atendidas. No segundo ano, em 2002, ampliou-se o atendimento para mais 37 distritos, segundo a ordem previamente estabelecida, completando os 50 distritos para a implantao prioritria dos programas em 2001 e 2002 (Pochmann, 2002: 44), para um atendimento de 280 mil famlias. Em 2004, quando o programa contempla todos os 96 distritos da cidade, so atendidas mais de 490 mil famlias (492.212), representando mais de 2 milhes de pessoas beneficiadas direta ou indiretamente pelos programas desenvolvidos (Pochmann, 2004: 19). Dois programas - Operao Trabalho e So Paulo Confia - no seguiram a lgica temporal e territorial dos demais programas, que previu a implantao das aes em 13 distritos no primeiro ano e de 37 no segundo. Esses programas se destacam, nesse sentido, em relao aos demais. Os trs primeiros programas implantados foram o Renda Mnima, Bolsa Trabalho e Comear de Novo. As metas de atendimento foram estabelecidas: 60 mil famlias no Renda Mnima, 13 mil jovens no Bolsa Trabalho e 11 mil pessoas no Comear de Novo (Pochmann, 2002: 77). Como resultado j apontado no primeiro ano de funcionamento dos programas, tem-se o total de 110 mil famlias beneficiadas 31 , com investimentos de mais de 64 milhes alocados no conjunto dos programas, com dinheiro exclusivamente municipal, de acordo com os autores (Pochmann, 2002: 223). Campos afirma que, em julho de 2001, seis meses aps o incio do governo, eram mais de 28 mil pessoas cadastradas para os trs programas (Renda Mnima, Bolsa Trabalho e Comear de Novo) e mais de 10 mil recebendo benefcios e participando das aes de capacitao em dois distritos. No banal esse resultado em to pouco tempo. Levando em conta todas as operaes necessrias para se ter 10 mil famlias sendo atendidas em seis meses (para uma descrio detalhada dos processos de cadastramento e seleo dos beneficirios ver Campos, 2004: 137-140) tm-se a magnitude do esforo realizado em So Paulo para colocar de p trs amplas aes de incluso social sob a coordenao de uma secretaria recm criada e ainda sem estrutura adequada de funcionamento 32 . Na tentativa de empoderamento, as atividades envolvem, alm da transferncia de recursos, formao e qualificao, expanso de capacidades. Essa constitui a perspectiva do Bolsa Trabalho,
Inicialmente foram identificados 10 distritos prioritrios, mas rapidamente se constatou que importantes bolses de pobreza ficaram de fora, o que foi sanado com a incluso de mais trs distritos logo na primeira fase dos programas. 31 Na forma como aparece no texto, no fica claro a que programas se refere esse contingente de famlias atendidas. Optamos por manter essa informao, embora ela seja pouco precisa. Se contarmos o nmero de pessoas beneficiadas pelos trs programas redistributivos em 2001, tem-se pouco mais de 95 mil. 32 No primeiro ano, em 2001, existia apenas a previso de um milho no oramento para o Programa Renda Mnima, sendo que a Prefeitura teve que remanejar quase 64 milhes, o que ainda assim era menos do que 0,8% do oramento da cidade. Em 2002, eram 237 milhes para os programas, cerca de 2,3% das despesas municipais (Campos, 2004: 149). Esse fato, em um contexto de grande endividamento, com dvidas anteriores que consumiam 13% do oramento municipal, aponta para a centralidade da estratgia na agenda do executivo municipal.
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Operao Trabalho, Comear de Novo, que agregam a transferncia de recursos formao e qualificao tambm profissional, atravs dos programas de Capacitao Ocupacional e Oportunidade Solidria 33 . O Programa So Paulo Confia articula-se diretamente com o Oportunidade Solidria e os programas do bloco do desenvolvimento tambm se relacionam, no desenho, com os demais programas emancipatrios 34 . a) Consideraes sobre a experincia A estratgia de incluso social de So Paulo interessante de ser recuperada aqui no apenas pelo contedo da estratgia, por sua dimenso substantiva que agrega benefcios monetrios e nomonetrios, salientando a importncia de fortalecimento das dimenses menos tangveis da pobreza, o nvel individual (das identidades e capacidades) e o coletivo (potencialidades comunitrias). Outro elemento central da estratgia a articulao (entre os setores) e a integrao (no territrio), o que exige um esforo de coordenao nada desprezvel. Nas palavras de Campos (2004: 131), a perspectiva bsica era que s reunindo os esforos de instituies situadas nos mbitos das administraes municipal, estadual e federal, direta e indireta, e, principalmente, no mbito da sociedade paulistana, que a questo da pobreza poderia ser enfrentada em alguma medida por essa secretaria. A quantidade de parceiros mobilizados para a gesto dos programas significativa do esforo realizado para expandir a ao pblica no municpio de So Paulo e permite enxergar a experincia de So Paulo sob as lentes da perspectiva do governo relacional e multinvel, ancorado nos eixos da intersetorialidade, da descentralizao intra-urbana e da participao. O primeiro nvel de articulao relativo integrao entre os nove programas. O segundo nvel refere-se articulao entre os diversos setores da poltica municipal e o terceiro refere-se ao esforo de integrao entre as diversas instncias de governo, seja com o nvel estadual e federal ou com o nvel local ou regional. Essas questes so importantes para identificar alguns limites para a efetiva operacionalizao de concepes como a intersetorialidade. Vrias iniciativas de constituio de espaos de articulao demonstram o alinhamento da estratgia com a perspectiva da governana, com prioridade para constituio e fortalecimento de redes horizontais e multinveis e para processos de participao popular e de ampliao da democracia. O Programa de So Paulo contou com uma complexa estrutura de gesto. Foi montado, no plano central, um frum intersecretarias e empresas municipais, para a construo da gesto
33 No Comear de Novo, por exemplo, tem-se um mdulo de formao cidad, tambm denominado mdulo bsico, com durao de 160 horas, a se iniciar no momento da entrada no programa, voltado para a construo de alternativas de superao da vulnerabilidade social em que se encontram, por meio de prticas cidads e solidrias, desenvolvendo junto aos beneficirios valores como a auto-estima, a valorizao da identidade, a compreenso e o exerccio de seus deveres e direitos como cidado, bem como o estmulo participao ativa na busca de alternativas para a incluso social (Pochmann, 2003: 107). O mdulo especfico, por sua vez, volta-se para a ampliao da escolaridade e para ampliao de oportunidades de gerao de renda e ocupao, tanto as voltadas para o mercado quanto as orientadas para atividades comunitrias, ou de utilidade coletiva. O Programa Capacitao Ocupacional utiliza a mesma metodologia de mdulo bsico, sendo esse dividido em seis blocos temticos articulados. Os blocos e a respectiva carga horria so os seguintes: bloco 1 (16 h), integrao; bloco 2 (32 h), questo social, emprego e trabalho; bloco 3 (30 h), cidadania, direitos e deveres; bloco 4 (30 h), meio ambiente e qualidade de vida; bloco 5 (32h), novas formas de gerao de ocupao e renda; bloco 6 (16 h), projeto comunitrio; cerimnia de encerramento (4h) (Pochmann, 2003: 118). Posteriormente temse um encaminhamento para mdulos especficos, voltado para aquisio de habilidades e formao especficas. A capacitao, nesses mdulos, estaria voltada para atividades ligadas ao empreendedorismo individual e coletivo e para atividades de utilidade coletiva. Dentre as primeiras, as aes de formao podem ser agrupadas nas seguintes reas: construo civil (8 cursos); alimentao (3 cursos); costura (4 cursos); esttica (4 cursos); servios (12 cursos); artesanato; informtica (2 cursos) (Pochmann, 2003, p. 119). No campo das atividades comunitrias e de utilidade coletiva, as reas so: agentes comunitrios e multiplicadores em sade (7 cursos); agentes comunitrios e multiplicadores em esporte, lazer e recreao (5 cursos); agentes comunitrios e multiplicadores em meio ambiente (4 cursos); agentes comunitrios de trnsito (1 curso) (Pochmann, 2003: 120). 34 Os programas de desenvolvimento local, na medida em que buscam melhorar a oferta de trabalho nas regies, podem favorecer a circulao de produtos e servios elaborados pelos empreendimentos solidrios, conforme aponta Campos (2004). Mas houve a de fato um problema.
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articulada dos programas da SDTS, que dependiam da participao das demais secretarias para sua efetivao. Alm da articulao no mbito do governo e suas reas setoriais, os programas demandavam o envolvimento significativo dos servios e tcnicos na ponta, que atuavam nas estruturas descentralizadas do poder pblico e da sociedade civil. Desde o incio da estratgia h evidncias do esforo empreendido para envolver os diversos setores e diversas instncias governamentais para a produo dos programas (Pochmann, 2002: 79). Houve um esforo imediato e decidido, por parte do governo municipal, em integrar as aes dos distintos nveis de governo (federal, estadual e municipal, por um lado e municipal e local, por outro) e dos diversos setores da mquina pblica, envolvendo ainda uma ampla rede de instituies no governamentais, centros de pesquisa, organizaes internacionais, na execuo dos programas da estratgia de incluso social. Logo no primeiro ms de governo, quando existiam apenas duas pessoas responsveis pela implementao dos Programas Sociais Prioritrios, foram visitadas todas as secretarias e empresas municipais, com os seguintes objetivos: enfatizar os pontos de contato com os programas e polticas desenvolvidas por elas -nfase na idia de somar e nos efeitos sinrgicos resultantes-, fornecer elementos que permitissem contornar eventuais resistncias, fundadas nas rotinas ou na tradio das burocracias envolvidas, e buscar parceiros/aliados para a concepo das polticas pblicas presente nos programas sociais prioritrios (Pochmann, 2002: 79). Para dar materialidade perspectiva relacional que sustenta o Programa, foram criadas instncias coletivas, orientadas para gesto compartilhada, conforme demonstrado por Pochmann (Pochmann, 2003: 41-46): Comisso intersecretarial para implementao programas redistributivos 35 ; Comisso de Desenvolvimento Solidrio 36 ; Grupos de Trabalho das instituies parceiras de incubadoras e apoiadoras dos empreendimentos populares e solidrios 37 ; Grupo intersecretarial na rea jurdica 38 ; Comisso das polticas de microcrditos 39 ; Fruns setoriais de
35 Essa Comisso envolve diversas secretarias (educao, sade, habitao, assistncia social, esporte, meio ambiente, cultura, e diversos rgos do executivo municipal, como Companhia de Engenharia de Trfego/CET, Companhia de Processamento de Dados do Municpio/PRODAM, Anhembi, SPTrans, subprefeituras, dentre outros). Essa comisso tem a funo de planejar, junto com a SDTS, todas as etapas de atendimento dos beneficirios dos programas redistributivos. A descrio das etapas e processo de cadastramento das famlias permite entender o esforo realizado para conseguir, em poucos dias e sob um intenso trabalho de coordenao, cadastrar a populao para expanso dos programas nos 37 distritos, no segundo ano de implementao da estratgia. 36 Essa comisso composta por representantes trabalhadores (cinco entidades), representantes empresrios (sete entidades), cooperativas e empresas auto-gesto (sete); universidades/instituies de pesquisa (cinco). Esse rgo, de carter consultivo, busca discutir questes relativas viabilidade e sustentabilidade de iniciativas ligadas ao empreendedorismo popular e economia solidria 37 Sob a coordenao da SDTS, os grupos buscam o estabelecimento de aes conjuntas de implementao, monitoramento, avaliao das aes realizadas, via constituio de comisses temticas (relaes humanas e sade do trabalho; organizao e gesto de empreendimentos populares e associativos; produto, mercado e comercializao); seminrios; reunies com instituies parceiras, coletivas e individuais. Esse tipo de trabalho envolve especificidades, requerendo uma metodologia de trabalho com grupos, no mbito da educao popular, que so fundamentais para articular cooperativas e empreendimentos calcados na perspectiva da auto-gesto. Dentre os parceiros, tem-se a Ao da Cidadania; Incubadora Tecnolgica de Cooperativas populares da USP; Associao Nacional de Trabalhadores em Empresas de autogesto e participao acionria (Anteag); Unio e Solidariedade das cooperativas do Estado de So Paulo (Unisol); Coletivo de Empresrios e empreendedores afro-brasileiros do Estado de So Paulo (CEABRA); Centro de Estudos e Pesquisas (CEEP); Instituto Cooperando; Incubadora Tecnolgica de Cooperativas Populares da FGV; Incubadora Tecnolgica de Cooperativas Populares da PUC/SP; Instituto Lidas; Integra Cooperativa; Ncleo de Ao e Pesquisa em Economia Solidria (NAPES); Instituto de Tecnologia Social (ITS); Rede Unitrabalho, dentre outras instituies que contriburam com o Programa, transmitindo know how e compartilhando as aes de formao e capacitao (Pochmann, 2002: 148; 2003: 144). 38 Grupo formado por procuradores e assessores jurdicos de diversas secretarias para estudar formas de participao dos empreendimentos populares nos processos de compras pblicas da Prefeitura. 39 Formada por representantes de diversas entidades, responsvel pela definio de linhas de ao e pela implementao da poltica: Prefeitura Municipal, da Associao Brasileira de Empresrios pela Cidadania (Cives), Banco do Estado de So Paulo (Banespa), Central nica dos Trabalhadores (CUT), Confederao Geral dos Trabalhadores (CGT), Confederao geral dos Trabalhadores do Brasil (CGTB), Central de Apoio ao Trabalho (CAT), Secretaria de Polticas para o Desenvolvimento Sustentvel (SDS), Secretaria do Emprego e Relaes de Trabalho do Estado de So Paulo
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desenvolvimento 40 ; Fruns distritais de desenvolvimento 41 ; Frum metropolitano de desenvolvimento regional 42 ; Grupo de trabalho intersecretarial de desenvolvimento econmico do leste e sul da metrpole 43 ; Grupo intersecretarial de polticas sociais 44 . Alm dessas comisses e instncias de consulta e deliberao, tem-se o volume expressivo de parcerias estabelecidas: universidades e centros de pesquisa estiveram envolvidos e prximos da gesto dos programas, tanto na formulao quanto no desenvolvimento, no monitoramento e avaliao das aes 45 . No Programa Oportunidade Solidria so quinze entidades parceiras, entre instituies pblicas, ONGs, entidades de classe (Pochmann, 2004: 41-45; Campos, 2004: 192). Em outros programas, a magnitude da articulao pretendida fica evidente. As aes complementares para os bolsistas, principalmente do Bolsa Trabalho e no Programa Capacitao em atividades de utilidade coletiva, permitem verificar a necessria integrao dos setores e nesse sentido cabe mencionar apenas algumas: O Bolsa Trabalho vincula o repasse de bolsas a aes de formao e realizao de atividades junto a diversas secretarias e empresas municipais 46 , com nfase no desenvolvimento de aes comunitrias e sociais. O Programa Operao Trabalho estabeleceu parcerias com todos os rgos da Prefeitura, que identificaram a possibilidade de abertura de 13.750 vagas de trabalho 47 . As parcerias envolviam a elaborao de um plano de capacitao terica e prtica, com cronograma de execuo e com termo de compromisso assinado entre os rgos envolvidos. No Programa Capacitao Ocupacional e Aprendizagem em Atividades de Utilidade Coletiva, por exemplo, estiveram envolvidas onze secretarias municipais e cinco empresas pblicas municipais, alm de um grande nmero de entidades no-governamentais, contando com mais de 50
(SERT), Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal, (CEF), DIEESE, Sindicado dos Bancrios de So Paulo, Sebrae-SP, alm de dois importantes intelectuais, Paul Singer e Luiz Gonzaga Belluzzo (Pochmann, 2002: 174). 40 No total estavam funcionando dez fruns setoriais em 2004. 41 Com trs fruns em funcionamento em 2003, contando com a participao de ONGs, associaes e entidades diversas; 42 Agregando representantes dos 39 municpios da regio metropolitana de So Paulo. 43 Formado por representantes de Secretarias e empresas pblicas, sob a coordenao da SDTS, para definir a estratgia de desenvolvimento econmicos das regies leste e sul da cidade; 44 Formado pelas secretarias das reas sociais, como sade, educao, assistncia, servios urbanos, abastecimento, cultura, que, sob a coordenao da SDTS, tinha a tarefa de definir as aes de cada secretaria em torno de quatro grandes questes sociais (aes de acolhimento, de combate fome e pobreza, educao e combate ao analfabetismo, segurana urbana). 45 Alm dos estudos de avaliao e de construo de indicadores, tm-se outras iniciativas que espelham a busca da proximidade maior entre poder pblico e instituies de pesquisa e universidades. O projeto Bolsa Empreendedor, por exemplo, com financiamento de 200 bolsas por um perodo de seis meses para estudantes universitrios desenvolverem pesquisas, instrumentos e produtos relacionados, sobretudo, com os empreendimentos populares, demonstra essa preocupao. Nas trs edies das bolsas, distribudas atravs de concursos pblicos, estiveram envolvidos cerca de 580 estudantes universitrios, com aprovao de 369 projetos, mobilizando alunos de 20 universidades da cidade de So Paulo. Os projetos aprovados, em sua maioria, eram das reas de humanas e centravam-se na avaliao da implementao dos programas emancipatrios, embora muitas vezes tenha ficado evidente a utilizao de abordagens e de problemas j superados pelas equipes da SDTS. Entretanto, foi afirmada a contribuio de muitos estudos para readequao de procedimentos e metas, apontando problemas e sugerindo solues. Projetos no campo da psicologia tambm foram significativos no conjunto dos projetos aprovados, buscando verificar a viso dos beneficirios sobre os programas e as representaes sobre os programas e as relaes estabelecidas com o poder pblico. Estudos e projetos no campo da gesto da informao foram relevantes para os processos e tecnologias de monitoramento e avaliao (Pochmann, 2004: 110-112). 46 Alguns exemplos: jovens qualificados para preveno e tratamento de DST/AIDS atuando como multiplicadores junto a outros jovens da comunidade; jovens capacitados para desenvolver aes para idosos no campo do transporte urbano; jovens formados em fotografia que atuam como multiplicadores de uma tcnica de fotografia junto a professores do ensino fundamental (Pochmann, 2004: 82,83). 47 Secretarias de Educao, Sade, Esportes, Habitao, Verde e Meio Ambiente, Cultura, Finanas, Assistncia social, Gesto Pblica, 28 administraes regionais, Companhia de Engenharia de Trfego (CET), SPTrans, Companhia Habitao (COHAB), Anhembi Turismo, Instituto da Previdncia Municipal (IPREM), PRODAM (Processamento de Dados do municpio) e servios funerrios (Pochmann, 2003: 95).
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instituies parceiras 48 , configurando uma rede de abrangncia nacional com ao no plano municipal e local, voltada para o tema da capacitao e da formao (Campos, 2004: 192). Embora se afirme a articulao entre os diversos setores e programas, no fica claro, contudo, em que ela consiste, ou at que ponto pode-se dizer que o fato de as diversas secretarias participarem, oferecendo cursos ou vagas, pode significar uma ao integrada e articulada. Para isso seria necessrio verificar se os custos so cobertos pelas secretarias parceiras, a magnitude dessa participao (quantos cursos, quantos capacitados), se existe uma mobilizao distinta dos agentes para se adaptarem aos critrios do programa ou de que forma as aes desenvolvidas significam alterao nas rotinas, procedimentos e metodologias prvias de interveno em cada setor ou mesmo a sustentabilidade da estratgia. Esse esforo, que envolveria uma pesquisa de avaliao, no ser feito aqui. Entretanto, basta olhar para o volume e a complexidade envolvida em um processo de cadastramento de 156 mil pessoas, como o Programa Operao Trabalho, para ter uma dimenso do esforo de articulao necessrio para desenvolver as aes dos programas 49 . Tambm o Programa Comear de Novo conta com a participao direta dos rgos da administrao municipal para a execuo das atividades de formao. Vale ainda a pena considerar o esforo de mobilizao e articulao entre rgos internos e externos Prefeitura para operar mais de 1.200 turmas simultneas no Programa de Capacitao Ocupacional, levando em conta o que isso envolve para ser operacionalizado 50 . Pode-se dizer, entretanto, que tais aes s podem de fato ser consideradas como exemplos de uma intersetorialidade de alta densidade caso envolvam uma articulao mais intensa e permanente entre os setores; caso contrrio, podem sinalizar um esforo de cooperao momentneo, que embora possa ter seu mrito, no corresponde a prticas intersetoriais consistentes e fortes. Em que medida a ligao desenvolvida entre as diversas secretarias constitui uma integrao e qual a distino entre integrao, articulao, intersetorialidade e transversalidade so questes pertinentes aqui. bastante difcil estabelecer critrios incontroversos para definir o que caracteriza uma ao integrada, mas certamente integrao algo distinto da existncia de algum tipo de ligao, como o caso que ocorre quando se encaminham indivduos e grupos para outros servios ou quando se faz um mutiro para o cadastramento ou ainda quando se utilizam os equipamentos pblicos de outros setores para isso, por exemplo. Conforme apontado pelo coordenador dos Programas sociais prioritrios, o aspecto verdadeiramente inovador dos programas Renda Mnima, Bolsa Trabalho e Comear de Novo o fato de serem programas intersecretarias: Tm, portanto, uma concepo programtica e gerencial articulada entre as diversas secretarias de governo e empresas municipais (Pochmann, 2002: 100). De acordo com Campos, pode-se apontar para alguns resultados mais tangveis quanto ao exerccio da intersetorialidade na estratgia de So Paulo: Essa forma compartilhada de execuo revelou ser um grande salto para assegurar a qualidade e a eficincia dos cursos ministrados. Dessa forma, onde uma secretaria ou empresa municipal executora do programa realizava uma ao e um servio populao paulistana, os bolsistas passaram a desempenhar aes complementares, proporcionando uma relao de confiana com o poder pblico, como tambm um melhor conhecimento por parte desse sobre seus muncipes(Cazzuni, apud Campos, 2004: 172).
48 Para detalhamento das instituies parceiras, verificar Pochmann, (2003: 126-135). Por ora vale ressaltar a grande heterogeneidade entre elas, configurando um conjunto que abrange associaes comunitrias, centros de apoio, centros de educao e de defesa de direitos, instituies religiosas, organizaes no governamentais, sociedades e grupos de ao, centros de estudos e pesquisas, unio das escolas de samba, empresas privadas, dentre outros tipos de entidades. 49 Para se ter uma idia, uma ao de cadastramento durou 22 dias, envolveu 650 cadastradores em 42 postos na cidade (Pochmann, 2003: 95) 50 Inclusive na busca por espaos pblicos e privados para serem usados na capacitao, priorizando a proximidade com o pblico beneficirio, em lugares a um nibus de distncia, no mximo, do local de moradia.
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Existe o reconhecimento de que o trabalho conjunto de diversas secretarias viabilizou a otimizao dos custos, garantindo aes sem a necessidade de novos recursos financeiros; a perspectiva da descentralizao favoreceu o fortalecimento das subprefeituras (chamadas na administrao paulista de governos locais) na implementao dos programas e na busca das parcerias locais. Alm da articulao entre os diversos setores governamentais, tem-se o esforo de articulao com agentes da sociedade civil e mercado. Uma afirmao elucida o ponto: O Programa Bolsa Trabalho deixou de ser uma iniciativa to-somente do setor pblico para integrar os vrios agentes da sociedade civil. No fosse assim -como inicialmente o programa dispunha apenas dos recursos necessrios para o pagamento das bolsas, das despesas de deslocamento do beneficirio e do seguro de vid-a no se conseguiria financiar a realizao das atividades de formao (Cazzuni, apud Campos, 2004: 172). Entretanto, sem desconsiderar o enorme esforo realizado para compatibilizar a atuao conjunta de tantas e to distintas instituies, questes no equacionadas de articulao so evidenciadas no prprio material produzido pela SDTS (Pochmann, 2002, 2003, 2004), embora no aparea a discusso mais aprofundada sobre as causas das dificuldades ou uma anlise de suas dimenses. Com relao integrao das aes, foi apontada a necessidade de maior articulao e integrao especfica entre os programas desenvolvidos na SDTS e as secretarias municipais de educao, sade e assistncia, para encaminhamentos referentes a analfabetismo, doenas crnicas e benefcios da LOAS (Pochmann, 2002: 121). Foi identificado, dentre os beneficiados do Programa Comear de Novo, um alto percentual de casos de analfabetismo e analfabetismo funcional, alcoolismo, hipertenso e doenas crnicas, sendo que o encaminhamento e o adequado atendimento dessas demandas para as secretarias competentes (educao e sade) ainda no havia sido equacionado. Alm do esforo de construo de redes horizontais, a perspectiva das redes multinveis, nos termos examinados na literatura, parte central da estratgia desenvolvida. Se as dificuldades aparecem no prprio mbito municipal, as relaes entre diversos nveis de governo agregam outro tipo de dificuldades. A iniciativa de So Paulo buscou articular e mais do que isso, unificar, os programas de transferncia de renda municipal, estadual e federal. O esforo feito na implementao da estratgia, principalmente nos programas redistributivos, foi o de compatibilizar os diferentes valores dos benefcios dos programas municipal, estadual e federal de transferncia de renda e evitar discriminaes entre a populao pobre em funo da fonte dos benefcios recebidos (Pochmann, 2002: 77-78). Embora tenha havido uma ao imediata e decidida por parte da Prefeitura de So Paulo no estabelecimento de relaes com o governo federal, principalmente para a incluso do municpio de SP no programa nacional de renda mnima vinculada educao (Bolsa Escola), esse processo ocorreu sob intenso desgaste 51 . No foi um esforo desprezvel e envolveu muita negociao para que finalmente fosse
No programa federal, as famlias, para serem includas, tinham que ter crianas na faixa etria de 6 a 15 anos e renda familiar per capita igual ou inferior a meio salrio mnimo. O valor do beneficio de R$15,00 por criana, no podendo ultrapassar o teto de R$ 45,00. Nas negociaes entre o governo municipal e federal, a Prefeitura teria proposto um valor nico para as famlias, de forma a no gerar competio entre os programas ou desigualdade entre os pobres, uma vez que o repasse mdio de acordo com o programa federal seria em torno de R$27,00 e o repasse do programa municipal era em torno de R$117,00. E tambm teria proposto um carto nico, o que teria sido recusado pela equipe federal. Embora no tivesse sido aceita a proposta de unificao dos dois programas, a prefeitura de SP aderiu ao Programa Bolsa Escola, com evidente prejuzo para todos, uma vez que as famlias do renda mnima passaram a ter dois cartes. O programa federal teve incio em janeiro de 2002 em SP. A prefeitura se negou, contudo, a favorecer a desigualdade entre os pobres, mantendo valores de repasse to dspares. E estabeleceu um acordo com o MEC, sendo que para cada R$ 1,00 do programa federal a prefeitura coloca R$3,34, unificando o valor do repasse s famlias (Pochman, 2002: 95-97). A posio da Prefeitura de SP permitiu de fato evitar a sobreposio das aes, fragmentao do pblico e desigualdade no repasse dos benefcios. Esse esforo ganha ainda maior destaque quando se trata, tanto no nvel estadual quanto no federal, de governos de base partidria distinta da existente no municpio de So Paulo.
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acordado um modus operandi, de forma a viabilizar a unificao dos benefcios, com o poder municipal assumindo a diferena dos valores repassados pelos programas federal e estadual de transferncia de renda. Os problemas e gargalos de financiamento, das relaes intergovernamentais e do processo de descentralizao ganham toda a evidncia quando se busca unificar benefcios, tendo como objetivo atender da melhor forma a clientela alvo dos programas. Programas sobrepostos e com valores diferenciados para um mesmo pblico geram disputas, duplicao de esforos e desperdcio de recursos, irracionalidade na proviso de servios pblicos 52 . Outro exemplo das dificuldades dessa articulao multinvel torna-se evidente no caso do Programa Bolsa Trabalho em relao s escolas de ensino mdio, sob a responsabilidade do nvel estadual de governo. As articulaes entre o Programa Bolsa Trabalho e a Secretaria Estadual de Educao foram nitidamente precrias, sobretudo em razo do no envolvimento do rgo estadual, ainda que essa aproximao tenha sido buscada pela SDTS. Grande parte do pblico atendido pelo Bolsa Trabalho eram jovens que estavam inseridos, em sua maioria, no sistema estadual de ensino, o que demandaria, como parte importante do projeto, uma atuao conjunta com a escola para potencializar ou mesmo viabilizar os resultados pretendidos com a interveno 53 . A iniciativa de So Paulo buscava alterar as condies de vida do pblico beneficiado, mas tambm pretendia alterar os arcabouos institucionais, viabilizando procedimentos articulados de gesto. A aposta da SDTS foi a de articular e desenvolver aes de forma intersetorial, sendo que a mudana do comando do executivo municipal afetou fortemente a SDTS e a estratgia de interveno. A estratgia no encontrou respaldo poltico na nova administrao, algo infelizmente bastante comum nas polticas pblicas no Brasil. Mudanas constantes, rupturas, descontinuidades, so fatores que podem significar perdas significativas de recursos (financeiros, tempo, motivao das pessoas) e, o que mais importante, comprometer o estabelecimento dos vnculos estveis e pautados na confiana entre agentes pblicos e beneficirios, minando as condies necessrias para uma estratgia exitosa de enfrentamento da pobreza. A estratgia de So Paulo buscou, por meio da articulao e da integrao, recolocar a pobreza ao alcance do entendimento e da ao de diversas secretarias, empresas municipais, organizaes diversas, governamentais e no governamentais. Mas as condies para o enraizamento dessa perspectiva no estiveram presentes na gesto atual, que no garantiu o respaldo poltico para sua continuidade. Sem esse apoio decisivo no nvel poltico, o desenho da estratgia no pde existir sob sua forma original. Confirma-se, assim, um elemento central apontado por Cunill Grau, sobre o papel decisivo da autoridade local para a efetivao (e continuidade) da intersetorialidade como estratgia de gesto.
O esforo do executivo municipal para viabilizar o objetivo da unificao no , contudo, pouco ou barato: o valor mdio do beneficio do Bolsa Escola (ainda vigente em 2003, depois transformado no Bolsa Famlia a partir de 2004) no municpio de SP era de cerca de R$ 22,00 (mnimo de R$ 15,00 e mximo de R$ 45,00). O benefcio do governo estadual era de R$ 60,00. No Renda Mnima, o valor era de R$ 116,00. Para unificar o benefcio, para cada um real colocado pelo governo federal a prefeitura entra com quase cinco, o que bastante desproporcional, principalmente ao se considerar que todo o processo de cadastramento e operao do programa fica a cargo do municpio, como aponta Pochmann (2003, p. 72). Segundo clculos apresentados, o municpio assume mais de 80% dos recursos para pagamento dos benefcios de transferncia de renda e ainda todo o custo operacional para cadastramento e gerenciamento do programa, no caso, Renda Mnima. 53 O executivo municipal estabeleceu, logo no segundo ms de governo, proposta de unio entre o renda mnima e o programa Complementando a Renda (atualmente Renda Cidad), desenvolvido pelo governo estadual, atravs da Secretaria Estadual de Assistncia e Desenvolvimento Social do Estado. O pblico alvo do programa estadual o mesmo do programa municipal e tambm nesse caso, a prefeitura complementa a diferena, uma vez que o valor do repasse do programa estadual de R$ 60,00. Em abril de 2002 assinado o acordo com o governo estadual. As relaes com a secretaria estadual de educao no fluram de forma a viabilizar uma efetiva cooperao entre as duas instncias, no conseguindo garantir a cesso de espaos das escolas estaduais para cadastramento ou o acompanhamento da freqncia das crianas e adolescentes matriculados na rede estadual.
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5. Consideraes finais Como visto na primeira seo, a intersetorialidade se materializa em diversos mbitos ou dimenses. No que se refere ao plano da deciso poltica, a aplicao da diretriz da intersetorialidade no campo das polticas anti-pobreza implica em remeter a pobreza a um problema coletivo, que diz respeito a toda a sociedade e, principalmente, forma como a sociedade est estruturada, o que remete a uma necessria convergncia entre os mbitos de deciso econmica e social. Nesse sentido, a pobreza no algo que diz respeito a setores especficos das polticas sociais, exclusivamente ao campo da assistncia social. Compreender a pobreza sob uma perspectiva abrangente implica colocar o problema da pobreza como objetivo generalizvel, comum ao conjunto da sociedade e objeto de atuao de todos os setores das polticas pblicas, demandando um envolvimento efetivo desses com as diretrizes de incluso. Esse ponto remete ao tema da intersetorialidade em um nvel maior de abstrao, demandando uma compreenso mais estratgica da pobreza e seu equacionamento via uma maior integrao entre polticas econmicas e sociais e tambm dentre as polticas sociais. Sem essa articulao no possvel desenvolver aes com resultados efetivos e sustentveis no combate excluso social. A superao da pobreza e da excluso social exigem a expanso das capacidades individuais e coletivas, e essa expanso se realiza fundamentalmente a partir de uma combinao virtuosa entre polticas universais e focalizadas, de carter estratgico e compensatrio, com foco no longo e no curto prazo, atentas multidimensionalidade da pobreza e dinmica dos processos, ancoradas na perspectiva da autonomia, desenvolvimento e dignidade humana, sustentadas pela concepo de integralidade na compreenso do problema da pobreza e intersetorialidade como ferramenta da gesto. No caso da pobreza crnica, na qual a multidimensionalidade se evidencia ainda mais, tem-se a convico de que para romper esta rgida configuracin que perpeta la pobreza a travs de su transmisin intergeneracional se requieren polticas pblicas coordinadas que influyan simultneamente en todos los mbitos analizados (CEPAL, 2004: 15). Tem-se, portanto, como sntese da anlise aqui realizada, que uma primeira aproximao do tema da intersetorialidade pode ser pela via da articulao entre polticas, no nvel macro de anlise. Nesse sentido, uma primeira conseqncia de se partir de uma perspectiva compreensiva da pobreza consiste na necessidade de se articular polticas compensatrias com polticas mais estruturais, que interfiram de forma mais profunda no fenmeno de reproduo da pobreza. Esse ponto diz respeito, de forma clara, articulao necessria entre os mbitos de deciso econmica e social. explorada, de forma recorrente na literatura, a afirmao de que o crescimento econmico necessrio, embora no suficiente, para a reduo e superao da pobreza. Para que a populao pobre tenha condies de incrementar sua renda, necessrio um ambiente favorvel gerao de emprego e renda, que exista dinamismo econmico capaz de gerar impactos positivos sobre a populao mais pobre. Entretanto, dada a alta taxa de desigualdade, o crescimento da produo pode no levar necessariamente reduo da pobreza a no ser que as polticas econmicas enfatizem a gerao de incentivos para criar empregos e incrementar a capacidade produtiva dos setores mais pobres, fortalecendo de forma efetiva seus ativos. A combinao de ativos que atuem na preveno, mitigao e superao da pobreza e vulnerabilidade remete tambm ao tema da intersetorialidade, ou de uma ao mais articulada no campo das polticas pblicas, econmicas, urbanas, sociais. Uma convico bsica, portanto, evidenciada pela anlise da literatura, a de que a superao da pobreza depende da estruturao de um sistema de proteo social que combine, consistente e articuladamente, estratgias universais e focalizadas, pautadas pela perspectiva do desenvolvimento social e que estas sejam estabelecidas de forma coerente e aderente s demandas e necessidades de proteo social dos grupos, indivduos e regies (Raczynski, 1999: 192). Em outro mbito, a intersetorialidade se materializa no marco institucional, alterando estruturas e mecanismos de gesto. A construo da gesto intersetorial e do governo multinvel, em suas formulaes mais densas, exigem a alterao de estruturas institucionais e organizacionais ou a adoo de estratgias de gesto integradas ou mecanismos integradores, nas palavras de Cunill Grau
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(2005), tais como gesto em rede, foco no territrio e na famlia, estruturas matriciais de gesto. Nas duas experincias examinadas tem-se o esforo de criar espaos e mecanismos de uma gesto intersetorial das polticas de incluso. Nas duas cidades foi organizado, no nvel central da administrao municipal, o frum intersecretarias e empresas municipais (So Paulo) e o Grupo de Trabalho e a Cmara Intersetorial (Belo Horizonte), para a construo da gesto articulada dos programas, que contavam com a participao das demais secretarias para sua efetivao 54 . Alm da articulao no mbito do governo e suas reas setoriais, as experincias, tanto de So Paulo quanto de Belo Horizonte, demandavam um envolvimento significativo dos servios e tcnicos na ponta, que atuavam nas estruturas descentralizadas do poder pblico e da sociedade civil. Tanto em Belo Horizonte quanto em So Paulo as experincias de descentralizao intramunicipal so recentes e no irrisrio o esforo que ainda precisa ser feito para dotar os governos locais (em So Paulo) ou as regionais (em Belo Horizonte) dos elementos necessrios para efetivar uma gesto estratgica e com resultados mais efetivos. Dentre esses elementos destacam-se os recursos financeiros, humanos, materiais e tcnicos necessrios para identificar as necessidades e problemas e oferecer respostas adequadas a elas, com nfase na participao e na articulao horizontal e multinvel, com foco na produo da autonomia das pessoas e famlias atendidas, no sentido de ruptura com prticas clientelistas e de cunho assistencialista que ainda pautam a atuao de diversos agentes na ponta, na interao direta com o pblico atendido. Alm disso, a perspectiva da intersetorialidade aponta para a necessria articulao com nveis estaduais e federal de governo. Embora tenha sido feito um esforo considervel no sentido de fortalecer a gesto intersetorial, no se pode afirmar como essa estratgia foi de fato implementada e com que resultados. De toda forma, os elementos geralmente presentes na definio da intersetorialidade envolvem o compartilhamento de recursos, responsabilidades e aes e, de forma mais radical, exigem que os objetivos, estratgias, atividades e recursos de um setor sejam considerados a partir dos objetivos, estratgias e recursos de outros setores, como aponta Cunil Grau (2005). Alteraes desse tipo no se processam de uma hora para outra e nem so fceis de serem realizadas, dadas as resistncias de se incorporar lgicas especficas s polticas existentes e a heterogeneidade de interesses e vises que as sustentam. O desenvolvimento de aes sociais depende de uma multiplicidade de atores (organizaes governamentais, ONGs com perfis diversos, conselhos, associaes, entidades filantrpicas e religiosas etc.) que apresentam vises diferentes sobre os problemas e sobre os meios para enfrent-los. Isso requer processos de negociao e de deciso mais custosos e demorados, o que torna mais complexa a elaborao e implementao das aes. A fragmentao das burocracias pblicas e as disputas que alimentam suas engrenagens tambm so caractersticas ou condicionantes das polticas sociais e inserem desafios importantes de serem superados, principalmente para efetivar a diretriz da intersetorialidade. As experincias de So Paulo e Belo Horizonte, exemplos de iniciativas locais de incluso social, foram fundamentais para viabilizar a proximidade com as demandas e problemas e para aumentar as chances de respostas mais adequadas a elas. Mas foram insuficientes. Uma, pelo pouco tempo de existncia, no conseguiu criar lastro na forma da gesto pblica se organizar. A outra, em processo de construo, embora tenha um tempo razovel de implementao, ainda encontra resistncias para a efetivao da perspectiva da intersetorialidade. Entretanto, tem-se um razovel consenso na literatura de que uma atuao estratgica para enfrentamento da pobreza exige polticas desenvolvidas por outros nveis de governo e que se situam fora do mbito especfico das polticas sociais. Sem essa compreenso tem-se, recuperando a metfora, o trabalho infindvel de Ssifo, de levar a pedra ao alto da montanha para v-la cair novamente. Somente inserindo a problemtica da
54 A execuo de grande parte dos programas nas duas cidades tinha, como visto, o pressuposto fundamental do envolvimento direto de diferentes secretarias, instncias ou nveis de governo, organizaes e atores diversos da sociedade civil para a execuo das aes e a consecuo dos objetivos das estratgias de interveno. As duas secretarias responsveis pelos programas (SMPS, em Belo Horizonte e SDTS em So Paulo) eram enxutas, contando com relativamente poucos tcnicos, o que exige que a execuo das aes seja feita pelas secretarias e demais organizaes pblicas, governamentais ou no-governamentais.
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pobreza no centro da questo social, como problema que diz respeito ao conjunto das polticas pblicas e no apenas s polticas sociais, como uma questo que deve ser equacionada pelos distintos nveis de governo e setores da sociedade que se pode inserir uma cunha realmente inovadora na gesto pblica. Nas palavras dos autores, O importante no a atribuio de funes e responsabilidades a um determinado nvel de governo ou a um certo ente pblico ou privado, seno a poltica que se pretende impulsionar e os objetivos que ela persegue. Em torno dessa poltica, os atores compartilham responsabilidades e atribuies (Brugu, Gom e Subirats, 2002: 4). Nesse caso, o foco nos problemas, demandas e necessidades das populaes e territrios o que organiza a interveno. Nesse caso a intersetorialidade, uma ferramenta de gesto, pode se converter em uma poderosa viso de mundo, capaz de possibilitar a compreenso integral dos problemas e de uma atuao sinrgica sobre eles, somando esforos, dividindo responsabilidades, recursos, informaes, partilhando poder, visando o enfrentamento efetivo dos problemas, a partir de respostas mais aderentes e integrais, que os compreendam em sua multidimensionalidade e reconheam sua complexidade. Como diz Campbell (2004: 122), o mal no tanto a pobreza em si, mas o fato de ela resultar de instituies humanas e de escolhas coletivas. E se assim, se temos a certeza de que a pobreza no um fenmeno natural, mas sim social, e se a intersetorialidade na gesto a conseqncia estratgica de se adotar uma compreenso ampliada da pobreza, no existem desculpas para no se tentar implement-la, mesmo que o custo seja o de derrubar feudos, corporaes, perspectivas, estruturas, processos, vises de mundo. Algo que no ocorre sem conflitos ou resistncias, mas que se revela necessrio, sobretudo para uma gesto afinada com os desafios do novo sculo, desafios esses que remetem, contudo, a velhos problemas, ainda no suficientemente equacionados. Referncias bibliogrficas Alwang, J.; Siegel, P. B.; y Jorgensen, S. L. (2001), Vulnerability: a View from Different Disciplines, en Social Protection Discussion Paper Series, No. 0115, World Bank. Barrientos, Armando y Shepherd, Andrew (2003), Chronic Poverty and Social Protection, Paper prepared for presentation at the CPRC Conference on Chronic Poverty, University of Manchester, april. Blanco, Ismael y Gom, Ricard (2002), Proximidad y participacin: marco conceptual y presentacin de experiencias, en Gobiernos locales y redes participativas, Ismael Blanco y Ricard Goma (coords.), Ariel Social, Barcelona. __________ (2003), La crisis del modelo de gobierno tradicional: reflexiones en torno a la governance participativa y de proximidad en Gestin y Poltica Pblica, Vol XII N 1. Bronzo, Carla (2005), Programas de proteo social e superao da pobreza: concepes e estratgias de interveno, Tese de Doutorado em Sociologia e Poltica, UFMG. Brugu, Q.; Gom, R.; e Subirats, J. (2002), La agenda y el debate sobre el territorio en la sociedad de las redes, en Redes, territorios y Gobierno, J. Subirats (ed.), Barcelona, Diputacin de Barcelona. Brugu, Quim (S/A), Especializacin versus integralidade: el eterno dilema organizativo, en Revista SSPP. Brugu, Quim y Gom, Ricard (1998a), Gobierno local: de la nacionalizacin al localismo y de la gerencializacin a la repolitizacin, en Gobiernos locales y politicas publicas, Quim Brugu y Ricard Gom (Coords.), Ariel, Barcelona. __________ (1998b), La dimensin local del bienestar social: el marco conceptual, en Gobiernos locales y politicas publicas, Quim Brugu y Ricard Gom (Coords.), Ariel, Barcelona. Campos, Andr Gambier (2004), Pobreza e direitos na cidade de So Paulo: a experincia da Secretaria de Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade, Tese Doutorado, USP. Campbell, Tom (2004), A pobreza como violao dos direitos humanos: justia global, direitos
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Quadro 1. Programas desenvolvidos no BH Cidadania: secretarias envolvidas e atendimento por faixa etria
PROGRAMAS SECRETARIAS ENVOLVIDAS Educ. Sade Assist. Abastec. Cultura Esporte Dir. de Cidada GEDE FAIXA ETRIA 0 a 5 6 a 14 anos e anos 11 meses x 15 a 21 anos adultos idosos todas faixas etrias
Formao de Profissionais Especializados em Educ. Infantil Ampliao de Vagas para Ensino Infantil - Construo de UMEIs SAUDE INFANTIL Estmulo ao Desenvolvimento Infantil (Preveno / Combate Desnutrio) Casa de Brincar Se essa praa fosse minha BH na Escola Alimentao Escolar Estmulo Socialidade e benefcios fsicos atravs do lazer e esporte Socializao Infanto Juvenil Educao de Jovens e Adultos EJA Estmulo Melhoria e Qualidade de Vida (Sade Adolescentes / Jovens) Socializao de Jovens (at 18 anos) Formao Profissional Estmulo Socialidade e benefcios fsicos atravs do lazer e esporte / 2do. Tempo Alfabetizao Sade do Adulto Sade da Mulher Desenvolvimento Comunitrio
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x* x
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x* Somente no caso de idosos tem-se a participao da sub secretaria de Direitos de Cidadania nesse programa.
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Quadro 1. Programas desenvolvidos no BH Cidadania: secretarias envolvidas e atendimento por faixa etria (cont.)
SECRETARIAS ENVOLVIDAS Educ. Sade Assist. Abastec. Cultura Esporte Dir. de Cidadan GEDE FAIXA ETRIA 0 a 5 6 a 14 anos e anos 11 meses 15 a 21 anos adultos idosos todas faixas etrias x*
Educao para o Consumo Plantio Alternativo Estmulo Socialidade e benefcios fsicos atravs do lazer e esporte Recrear Sade do Idoso Grupo de Convivncia com o Idoso Assistncia Alimentar Direito Cidadania (Penso / Violncia) Estmulo Socialidade e benefcios fsicos atravs do lazer e esporte Vida Ativa Ateno Domiciliar Defesa do Consumidor, Direitos da Mulher, Assuntos da Comunidade Negra, Direitos Humanos, Apoio Pessoa Portadora de Deficincia Estmulo leitura Formao e Capacitao de Mediadores da Leitura Estmulo Socialidade e benefcios fsicos atravs do lazer e esporte Caminhar
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Fonte: elaborado pela autora a partir dados fornecidos nos documentos PBH/Urbal (2004). x* Quando se trata de todas as faixas etrias, a nica subsecretaria que atua a de Abastecimento. * A clula sombreada para identificar a secretaria responsvel pelo desenvolvimento das aes dos programas, ainda que seja uma ao que conte com a adeso ou o envolvimento de outras secretarias.
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Quadro 2. Sntese dos Programas da estratgia de incluso de So Paulo

Programa Renda Mnima tem como pblico alvo famlias com crianas e adolescentes (de 0 a 16 anos incompletos) e oferece uma complementao monetria em troca da obrigatoriedade da freqncia escolar. Programas Redistributivos Critrios de elegibilidade, permanncia e valor do benefcio Renda familiar per capita inferior a meio salrio mnimo; famlias com crianas de 0 a 15 anos; residentes em SP h no mnimo 2 anos e que atendam s obrigaes estabelecidas no termo de responsabilidade e compromisso: assiduidade escola e a retirada das crianas e adolescentes das situaes de risco (trabalho infantil, por exemplo). Valor do benefcio: multiplica-se o valor de meio salrio mnimo pelo nmero de membros da famlia e do resultado diminui-se o valor da renda familiar. O valor do beneficio corresponder a dois teros da diferena entre a renda familiar e o valor obtido como resultados da multiplicao de meio salrio mnimo pelo numero de membros da famlia (Pochmann, 2002, p. 100). Durante 2002, o valor desse benefcio era de R$ 105,72 em mdia. Jovens com idade entre 16 e 20 anos, que estejam estudando ou que tenham concludo o ensino mdio, estejam desempregados ou sem rendimentos prprios, pertenam a famlias com renda bruta familiar per capita igual ou inferior a meio salrio mnimo, residentes em SP h no mnimo 2 anos e que atendam s obrigaes estabelecidas no termo de responsabilidade e compromisso. Para serem includos e permanecerem no programa, os jovens devem ter uma freqncia escolar superior a 85% e cumprir a carga horria das atividades de formao. Tais atividades tem uma carga horria semanal de 20 horas.O prazo de permanncia no programa de 6 meses, podendo ser renovado por at 2 anos, dependendo de avaliao e da disponibilidade de recursos do programa; sendo possvel o desligamento caso no haja o cumprimento das exigncias do programa. Valor do benefcio: O valor do beneficio corresponde a 45% do salrio mnimo vigente, acrescido do valor correspondente a dois vales-transporte por dia, alm de um seguro de vida coletivo. Em 2001, esse valor era de R$ 137,00. Nas modalidades bolsa cursinho, estgio e emprego, houve uma ampliao da faixa de renda do pblico a ser atendido, considerando renda familiar total de at 4,2 salrios mnimos. Objetivos Garantir formao intelectual das crianas e dos adolescentes das famlias de forma a assegurar-lhes alguns instrumentos que ajudem a romper com o circulo da reproduo da pobreza, complementar a renda das famlias de modo que estas possam atender s necessidades bsicas de seus membros, garantir a permanncia e um bom desempenho das crianas e adolescentes na rede escolar, reduzir o nmero de crianas em situao de rua e/ou daquelas que participam de atividades remuneradas e melhorar a qualidade de vida das famlias
Bolsa Trabalho tem como objetivo atender jovens desempregados de 16 a 20 anos de idade, fornecendo uma renda vinculada insero e freqncia escolar, capacitando-os ainda para o desenvolvimento de iniciativas comunitrias.
Oferecer meios para que os jovens possam continuar vinculados rede escolar; propiciar-lhes uma capacitao adicional - no necessariamente dirigida ao mercado de trabalho, embora os cursos possam criar condies mais favorveis -; potencializar a integrao dos jovens aos seus bairros, por meio seja do desenvolvimento de atividades comunitrias, seja do (re) conhecimento dos distritos onde residem; melhorar as condies de vida dos jovens e de seu grupo familiar. O Programa se desdobrou em quatro subprogramas: Modalidade Renda (igual aos termos anteriores) Modalidade cursinho (jovens com idade entre 16 e 29 anos que concluram o ensino mdio e no iniciaram o superior) Modalidade Estgio (jovens entre 16 e 29 anos que cursavam o ensino mdio profissionalizante ou o superior) Modalidade Emprego (jovens entre 16 e 24 anos que concluram o ensino mdio ou o superior)
Fonte: Elaborao prpria a partir das informaes de Pochmann (2002).
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Quadro 2. Sntese dos Programas da estratgia de incluso de So Paulo (cont.)

Programa Comear de Novo voltado para os desempregados com 40 anos ou mais, o programa garante renda vinculada formao para atividades produtivas e comunitrias. PROGRAMAS REDISTRIBUTIVOS Critrios de elegibilidade, permanncia e valor do benefcio Indivduos com 40 anos ou mais de idade, que estejam desempregados h 6 meses ou mais e que no estejam recebendo seguro desemprego, residam na cidade de SP h mais de 2 anos e pertenam a famlias com renda mensal per capita inferior ou igual a meio salrio mnimo e que atendam as exigncias do termo de compromisso. necessrio que participem das atividades de capacitao e aprendizagem para que tenham direito ao beneficio. O prazo de permanncia de 6 meses, que pode ser prorrogado p um perodo mximo de dois anos e, nesse caso, o valor do beneficio reduzido para 50% do salrio mnimo. O desligamento pode ocorrer caso o beneficirio deixe de cumprir as exigncias, critrios ou requisitos do programa (termo de compromisso). O benefcio monetrio era fixo, correspondendo a 66,0% do salrio mnimo, alm de duas passagens de nibus por dia e um seguro de vida coletivo.. Em 2001, o seu valor foi de R$ 176,00 e, em 2002, de R$ 189,33. Desempregados de longa durao - h mais de 8 meses - na faixa de 21 a 39 anos (podendo ser inseridos pessoas que estivessem fora da faixa, desde que no participassem nem do Bolsa Trabalho nem do Comear de Novo), que residam h mais de um ano no municpio de SP e cuja renda familiar per capita seja igual ou menor a meio salrio mnimo. Incluso no Operao Trabalho leva em conta critrios como maior tempo de desemprego, condio de morador de rua, egressos do sistema penitencirio, famlias com filhos desnutridos, deficientes, entre outras condies de especial vulnerabilidade. A permanncia no programa depende do cumprimento do termo de compromisso e responsabilidade. O pagamento do benefcio por um perodo mximo de nove meses. Valor do benefcio: O benefcio tem um valor varivel, que pode chegar a 150% do salrio mnimo, alm de duas passagens nibus/dia, alm de seguro de vida e por vezes refeio. O valor do beneficio mensal, incluindo deslocamento e alimentao, atingiu o valor mximo de R$ 295,00 em 2001. Em 2002, foi de R$ 315,00. Objetivos Oferecer uma capacitao nova ou adicional; atuar sobre as formas tradicionais de pobreza e excluso (analfabetismo, por exemplo); estimular o esprito empreendedor, oferecendo formao e habilitao para a montagem de pequenos negcios; assegurar o acesso a atividades de capacitao ocupacional ou comunitria de qualidade
Operao Trabalho voltado para desempregados de longa durao, com faixa etria entre 21 e 39 anos (preferencialmente) e fornece renda, capacitao e experincia de trabalho.
Combater a pobreza gerada pelo desemprego de longa durao (principalmente aquele com tempo superior a 8 meses) a partir da transferncia de renda associada capacitao ocupacional e capacitao cidad, a partir da disponibilizao de cursos, seminrios e oficinas de capacitao ocupacional e de aprendizagem em atividades de utilidade coletiva.
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Programa Programa Oportunidade Solidria (Apoio ONU/FAO) PROGRAMAS EMANCIPATRIOS Critrios de elegibilidade, permanncia e valor do benefcio Objetivos Beneficirios dos programas redistributivos, de forma a Aprendizagem em empreendimentos coletivos (associativos, complementar resultados da estratgia de incluso social. cooperativas e comunitrios) e individuais, com o objetivo de criar condies para a gerao de ocupao e renda para os mais pobres. Tem como objetivos oferecer instrumentos e ferramentas que possam melhorar as condies de formao e atuao desses empreendimentos, via capacitao e assessoria para gesto, estmulo constituio de redes, fruns e outros tipos de representao coletiva de empreendedores populares. Acesso a cultura do empreendedorismo. Beneficirios dos programas redistributivos, que parece constituir o Educao para o trabalho e educao para a vida comunitria, pblico preferencial (Bolsa Trabalho, Comear de Novo e Operao envolvimento com o bem estar e a universalizao da cidadania. Trabalho), populao excluda ou em risco de excluso dos 96 Desenvolvimento de atividades de capacitao que permitam aos distritos, povos indgenas, populao rural, desempregados e beneficirios dos programas sociais a aquisio ou aperfeioamento de trabalhadores ocupados em situao precria e outros grupos de habilidades que possibilitem atividades de gerao de renda, alm de beneficirios. atividades comunitrias. Atividades de capacitao voltadas para o mercado, para as atividades comunitrias e cooperativas e terceiro setor. Empreendedor de baixo poder aquisitivo, mesmo que no seja Programa voltado para a difuso do microcrdito, sobretudo para o beneficirios dos programas redistributivos. Cooperativas e micro e pblico beneficiado pelos programas redistributivos e pelo Programa pequenos empreendimentos formais ou informais. Oportunidade Solidria. Tem como objetivos viabilizar acesso ao crdito para populaes que encontram dificuldades em ter acesso ao crdito por meio das instituies tradicionais.
Programa Capacitao Ocupacional e Aprendizagem em Atividades de Utilidade Coletiva (Apoio Unesco) Programa Central de Crdito Popular So Paulo Confia
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Programa Programa de Reestruturao Produtiva e Relaes de Trabalho PROGRAMAS DE DESENVOLVIMENTO LOCAL Critrios de elegibilidade, permanncia e valor do benefcio Objetivos Perspectiva de planejamento regional, com foco no territrio. programa voltado para desenvolvimento econmico das regies e para Identificao coletiva, negociao e deciso sobre que atividades a identificao e reconstituio de cadeias produtivas, recuperao de econmicas deveriam receber ateno especial e identificao das 14 empresas falidas e investimentos em condomnios de cooperativas. estimular o surgimento de condies objetivas que favoream o regies que seriam inicialmente beneficiadas. Atuao e deliberao via fruns setoriais e fruns distritais. desenvolvimento da capacidade econmica local, dinamizando o que j Assinatura de protocolos entre as instituies, fixando metas e existe ou trazendo tona potencialidades identificadas pelos prprios formas de alcan-las. atores da regio Intermediao de mo-de-obra formal, de mo-de-obra informal (certificao e call center, que possibilita articular melhor a demanda e a oferta de servios) e intermediao de negcios (certificao e sistema de informaes sobre oferta e demanda de servios e produtos). Beneficirios prioritrios, mas no exclusivos, so os beneficirios dos programas Bolsa Trabalho, Operao Trabalho e Comear de Novo. Trata-se de uma busca de reorganizao do mercado de trabalho, atravs da criao de um servio amplo de intermediao de trabalhadores por meio da busca ativa de vagas em diferentes regies da cidade, e da constituio de um banco de dados que articula demanda e oferta de vagas. Atuao em trs vertentes: mercado de trabalho assalariado, central de servios autnomos e intermediao de negcios populares
Programa Sistema de Alocao Pblica do Trabalho (So Paulo Inclui)
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XX Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica Cmo enfrentar los desafos de la transversalidad

y de la intersectorialidad en la gestin pblica? Caracas, 2007

Quadro 2. Sntese dos Programas da estratgia de incluso de So Paulo

Fonte: Elaborao prpria a partir das informaes de Pochmann (2002).

Quadro 2. Sntese dos Programas da estratgia de incluso de So Paulo (cont.)

Fonte: Elaborao prpria a partir das informaes de Pochmann (2002).

Quadro 2. Sntese dos Programas da estratgia de incluso de So Paulo (cont.)

Fonte: Elaborao prpria a partir das informaes de Pochmann (2002).

Quadro 2. Sntese dos Programas da estratgia de incluso de So Paulo (cont.)

Programa Sistema de Alocao Pblica do Trabalho (So Paulo Inclui)

Fonte: Elaborao prpria a partir das informaes de Pochmann (2002).

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