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10/2010


DALLINCENTIVAZIONE AL CONSOLIDAMENTO: UN POSSIBILE PERCORSO
NORMATIVO DELLA DEMOCRAZIA PARTECIPATIVA



di

Marco Ciancaglini
(Dottore di ricerca in Diritto pubblico e professore a contratto di Diritto pubblico
nellUniversit degli studi di Firenze)


19 maggio 2010



Sommario: 1. Un percorso bifasico - 2. Alcuni spunti sulloggetto del consolidamento
normativo - 3. Tre possibili vie del consolidamento normativo

1. Un percorso bifasico
Nellanalisi di un fenomeno recente e ancora in gran parte da costruire, come quello della
democrazia partecipativa, il paradigma normativo che sintende proporre in questo breve
saggio ha una struttura bifasica, che, a una prima fase di sperimentazione incentivazione, ne
fa seguire una seconda, eventuale, di consolidamento legislativo da parte di livelli di governo
superiore
1
. Lo stacco tra questi due momenti non ovviamente netto, poich sussiste una zona
di parziale sovrapposizione, come il quadro normativo attuale inizia gi a mostrare.
La necessit di procedere in via sperimentale determinata da tre fattori principali, condensati
attorno alla forte carica innovativa portata dalla fattispecie. Anzitutto, il pressante bisogno

Il presente articolo e inserito nel olume !"#$%&'()' +'&,"%)+',)-'. /0+"&)"1(" " +&$0+",,)-" )1 2,'3)' " )1 /4&$+'`, curato
dal pro. U. Allegretti ed edito dalla lirenze Uniersity Press.
1
L opportuno premettere che il termine democrazia partecipatia iene in questa sede utilizzato quale amiglia di
pratiche partecipatie o deliberatie ondate sul coinolgimento di persone indipendentemente dalla titolarita di una
situazione giuridica soggettia, diritto soggettio o interesse legittimo, direttamente collegata al procedimento. Per un
inquadramento si rinia a U. ALLLGRL11I, 2010, pp. 5 e ss., e R. BIlULCO, 2010, pp. 65 e ss.
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degli istituti di democrazia partecipativa di modellarsi in modo davvero plastico alla realt
sociale, in termini ancora pi stringenti e puntiformi rispetto alle altre forme di espressione
democratica, poich lobiettivo perseguito una presenza impegnata della societ civile,
continua, non occasionale e scissa dalla presenza di interessi qualificati. Ne deriva, in secondo
luogo, lemersione di pi modelli di riferimento, caratterizzati da ampia flessibilit e graduati
in funzione del livello decisionale della partecipazione e della direzione bottom-up o top-
down, i quali frammentano il quadro rendendo difficile attingere a un preciso paradigma e
aumentando in tal modo il rischio di errori
2
. La novit dellistituto consolida infine
lopportunit di procedere a una prima fase di verifica, anche perch le esperienze sin qui
proposte, non solo in ambito nazionale, attestano difficolt applicative di non poco rilievo, in
ordine alla quantit della partecipazione, alla prevalenza di interessi organizzati, alleffettiva
incisione sulla decisione pubblica
3
.
A testimonianza di questa complessa esigenza sperimentale agisce anche levoluzione di uno
dei modelli di partecipazione popolare pi maturi e radicati, i consigli di quartiere. Pur nelle
marcate differenze con la democrazia partecipativa, listituto mostra infatti un percorso
normativo paradigmatico: prima una fase di sperimentazione, in forme differenti quanto a
composizione e funzioni, lunga oltre venti anni, poi la codificazione del 1976 e la successiva
decadenza espressa dalla parziale abolizione delle circoscrizioni
4
. Dal che si ricava
ulteriormente, sia consentito anticiparlo, come la trama sperimentale innervi in realt anche la
successiva fase di consolidamento, in modo ancora pi esteso rispetto ad altri fenomeni
normativi proprio per la necessit di una costante e penetrante osmosi con la societ civile.

2
Per un`ampia e organica ricognizione dei modelli partecipatii, ricondotti a sei paradigmi ondamentali, si eda \.
SIN1OMLR \, G. ALLLGRL11I., 2009, 295 e ss.
3
Al riguardo, si edano le considerazioni generali di S. CASSLSL, 200, pp. 39-41. Non mancano inatti analisi
empiriche che dimostrano come taluni procedimenti partecipatii ,di bilancio,, ormai consolidati, abbiano un respiro
piuttosto corto, concernendo soprattutto ambiti di ordinaria amministrazione e determinando scarsa innoazione
nella gestione pubblica ,S. RAVAZZI, 2006, p. ,. Lmblematico, per le diicolta raisate e le correzioni apportate, e
il percorso eettuato dal Comune di Reggio Lmilia, autore di una sperimentazione di pratiche partecipatie lunga
una decina di anni, solo a seguito della quale l`amministrazione ha elaborato linee guida da applicarsi a tutti i processi.
In tale documento sono state rileate e arontate le diicolta emerse in sede applicatia, come la scarsa
intercettazione degli 0,'5"6$37"&, la percezione dei processi partecipatii quali sedi di mera inormazione o di
legittimazione di scelte in realta gia adottate, la ridotta capacita del decisore di alutare le istanze emerse ,sul punto, si
edano COMUNL DI RLGGIO LMILIA, 8' +'&,"%)+'()$1" ' 9"::)$ /#)3)'. ;1'3)0) 7"33" "0+"&)"1(" &"'3)(('," " 7") %&),"&) :4)7',
2008, in www.comune.re.it,. In ambito internazionale, il diicile radicamento della democrazia partecipatia e
attestato, tra gli esempi possibili, dall`applicazione della cosi detta 3$) <'&1)"& ,1005-101,, prima legge ad aer
disciplinato il 7=>', +4>3)% in lrancia, che ha prodotto nei primi cinque anni di applicazione appena dodici
procedimenti, sino alla noella del 2002 ,il dato e rintracciabile in P. ZLMOR, 2003, pp. 12 e ss.,. Piu in generale, per
un quadro dei problemi connessi all`applicazione della democrazia partecipatia si eda BOBBIO L., 2006, pp. 42 e ss.
4
L`analisi di questo modello partecipatio, entrato ormai in una ase decisamente recessia anche a seguito delle
modiica dell`art. 1, d. lgs 26,2000 ,ad opera dell`art. 2, c. 29, l. 244,200, e dello schema di ddl delega in materia
di organi e unzioni degli enti locali, sempliicazione e razionalizzazione dell`ordinamento e Carta delle delle
autonomie locali` ,ersione dell`8 agosto 2009, art. 18,, e rinenibile in U. ALLLGRL11I, 2009, 231 ss.
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3
Esaminando pi concretamente il percorso bifasico, nella prima fase il fuoco dellattenzione
pare essere concentrato tanto sulle Regioni, i cui ampi riferimenti statutari sono tuttavia ben
lungi dallavere una reale attuazione legislativa, quanto, e soprattutto, sugli enti locali, le cui
capacit di agire autonomamente, prevedendo e disciplinando forme di democrazia
partecipativa, sono ovviamente rilevanti, poich derivano dallautonomia statutaria e
regolamentare disposta agli artt. 114, c. 1 e 117, c. 6, Cost., nonch dalle previsioni del Tuel e
della legge La Loggia che individuano la partecipazione popolare, genericamente intesa,
come contenuto obbligatorio dello Statuto (artt. 6, c. 2; 8, d. lgs 267/2000; art. 4, c. 2, l.
131/2003)
5
. In tale contesto, il ruolo degli enti di governo di livello maggiore consiste
nellaccompagnare la sperimentazione amministrativa, ed eventualmente normativa, dei livelli
inferiori, specie di quelli locali, essendo questo lambito in cui la partecipazione da un lato
pi stimolata, vista la spiccata concretezza delle scelte assunte, e dallaltro lato
potenzialmente pi efficiente, per le ridotte dimensioni delle arene di discussione, ma anche
pi impegnativa, per le difficolt strutturali legate allassenza di adeguate conoscenze
tecniche e agli alti costi da sostenere
6
. Questa scelta assolve a una funzione promozionale,
particolarmente proficua di fronte alla spinta innovativa della fattispecie, sviluppando misure
di incoraggiamento che accompagnino i procedimenti partecipativi e che sostengano quel
processo di reciproca impollinazione tra le varie realt locali messo in luce dalla prassi
7
. Al
contempo, una simile politica di sostegno aderisce linearmente a quel principio di leale
collaborazione qualificato dalla giurisprudenza costituzionale come criterio generale delle
relazioni tra i vari livelli di governo, incluso quello locale
8
.
La legge regionale toscana n. 69/2007 , come ormai noto, una prima applicazione di questa
logica incentivante, poich gli enti locali, come per altro verso i residenti o i semplici
interessati, ricevono assistenza, finanziaria e metodologica, da unAutorit di garanzia
incardinata nel Consiglio regionale, che agisce sia organizzando dibattiti pubblici sui grandi
interventi con impatto di natura ambientale, territoriale, sociale ed economica (ipotesi sinora
mia verificatasi), sia conferendo sostegno a progetti partecipativi organizzati, su qualsiasi

5
Per un`analisi degli Statuti regionali si eda A. VALAS1RO, 2009, pp. 86 e ss., che rilea criticamente la aghezza
delle disposizioni ,pp. 86 e ss.,. Riguardo agli enti locali, si rinia all`ampia e aggiornata rassegna, pur limitata ai
bilanci partecipatii, di \. SIN1OMLR, G. ALLLGRL11I, 2009, pp. 105 e ss. In ordine all`autonomia costituzionale
degli enti locali, si eda da ultimo C. CORSI, 2009, pp. 2 e ss.
6
La necessita di aiutare gli enti locali nella creazione di condizioni sostanziali per l`esercizio di un consapeole e
sensato potere di dierenziazione` e espressa da l. MLRLONI, 2008, p. 110.

Per un`analisi della impollinazione` si rinia ancora a \. SIN1OMLR, G. ALLLGRL11I., pp. 12 e ss.
8
L`inquadramento della unzione promozionale del diritto e la descrizione dei suoi rapporti con la tipica unzione
protettia-repressia, sono tracciati in BOBBIO N., 1984, pp. 12 e ss.
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4
oggetto, da soggetti pubblici (enti locali e istituti scolastici) o privati
9
. Gli obblighi che
gravano sugli enti locali - soprattutto in ordine al dovere di accettare il processo partecipativo
se richiesto da altri soggetti, sospendendo il relativo procedimento amministrativo e tenendo
conto degli esiti della discussione - sono del tutto volontari, sebbene rappresentino il
contenuto obbligatorio di un protocollo, sottoscritto con la Regione, alla cui adesione
sostanzialmente vincolata lapprovazione dei processi partecipativi richiesti dagli stessi enti.
Come dire, che per lamministrazione locale laccettazione a priori di partecipare alle
discussioni proposte da soggetti diversi condizione per lapplicazione della legge ai propri
progetti, con la possibilit in tal modo di fruire del sostegno regionale
10
. Oltre questa logica
retributiva, sulla cui efficacia si pu peraltro dubitare visto che il testo normativo sembra per
altro verso ostacolare i progetti della societ civile escludendo un diritto di proposta in capo
alle formazioni sociali, la legge tuttavia non si spinge
11
. Ma, al contempo, vincolando i
finanziamenti e lassistenza tecnica al raggiungimento di standard qualitativi stabiliti dalla
legge e precisati dallAutorit regionale, il livello della partecipazione viene innalzato e reso
omogeneo nellintero territorio regionale, superando quelliperframmentazione locale che mal
si concilia con lenucleazione di un principio partecipativo molto ampio e sostanzioso ad
opera dello Statuto regionale (artt. 3, c. 4; 72). Analoghe finalit divulgative e omogeneizzanti
sono quelle espresse, ad esempio, dai bandi con cui la Regione Lazio fornisce dal 2006
supporto agli enti locali per processi partecipativi in ambito economico-finanziario, sino a
coinvolgere un bacino, evidentemente solo potenziale, di tre milioni di residenti
12
.
Il secondo livello del modello normativo proposto presuppone anzitutto una positiva
valutazione degli effetti della prima fase di sperimentazione. Come tutti i fenomeni sociali
anche la democrazia partecipativa si presta a miglioramenti asintotici, la cui difficolt di
comprensione e gradazione appare marcata per lassenza di parametri precisi e al contempo
per le alte aspirazioni cui la fattispecie viene collegata. La presunta alterit rispetto alla
democrazia rappresentativa, cos come a quella diretta, genera infatti una comparazione
prevalentemente quantitativa in ordine al numero dei soggetti partecipanti, che condanna gli
istituti partecipativi a sicura sconfitta, posto che nelle migliori esperienze internazionali non si

9
Per un`analisi della legge si rinia a A. lLORIDIA, 200, pp. 603 e ss., G. PIZZANLLLI, 2008, pp. 129 e ss., nonch,
olendo, M. CIANCAGLINI, 2009, pp. 189 e ss.
10
Il protocollo, il cui testo e stato approato dalla Giunta regionale ed e stato sinora sottoscritto da quarantadue enti
locali, e rinenibile nel sito www.consiglio.regione.toscana.it,partecipazione,normatia.aspx
11
Non a caso tra i trentacinque progetti sinora approati e inanziati solo uno, relatio alla politiche di integrazione
dei nomadi in un quartiere iorentino, e stato presentato dalla societa ciile attraerso la raccolta di irme.
12
\. SIN1OMLR, G. ALLLGRL11I, 2009, pp. 152 e ss.
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5
andati oltre il 7% di presenza
13
. Differente invece lesito se si collegano alla
partecipazione scopi complementari rispetto alle altre espressioni della sovranit, come del
resto gi evidenziato dalla dottrina in rapporto allattuale partecipazione procedimentale, il cui
rilievo nel circuito democratico appare evidentemente inferiore per la dimensione
soggettivamente pi ristretta e teleologicamente meno collaborativa
14
. A mero titolo
esemplificativo, pu farsi riferimento a obiettivi come laumento dellinclusione delle fasce
sociali normalmente estromesse dal meccanismo della rappresentanza; limplementazione del
senso civico e larricchimento dellistruttoria, con effetti benefici sulla qualit della decisione
e sul livello di coinvolgimento dei singoli nella cosa pubblica; la riduzione dello iato tra eletti
ed elettori, sempre maggiore in una fase di crisi della rappresentanza concentrata solo
sullespressione elettorale, senza un raccordo continuo nella fase successiva al voto; la
riconduzione entro il procedimento decisionale delle proteste paralizzanti di quanti si
oppongono a una decisione pubblica
15
.
Sulla base di questi e di altri parametri, differenti da caso a caso e, giova ribadirlo, da cogliere
in questa sede solo in una dimensione di massima, la valutazione positiva degli effetti del
processo partecipativo pu determinare forme di autonomo consolidamento amministrativo e

13
Sul punto, si edano i dati e le considerazioni riportate nel saggio di U. ALLLGRL11I, 2009, 209-210.
14
l. MANGANARO, 2000, pp. 13 e ss.
15
Per una panoramica sulla unzione complementare della democrazia partecipatia si rinia a G. CO11URRI, 2005,
pp. 29 e ss. Le interazioni tra democrazia partecipatia e crisi del sistema rappresentatio sono eidenziate anche da
U. ALLLGRL11I,, 2010, pp. 25 e ss., nonch da L. BLONDIAUX, 2008, pp. 233 e ss. Coniene inine precisare che
quelli descritti sono oiamente solo alcuni obiettii della democrazia partecipatia, cui se ne associano altri, anche
piu penetranti, come l`idea, tutta sostanziale, che l`istituto sia preordinato all`emergere di orme di auto-goerno e
auto-sostenibilita delle comunita locali in contrapposizione ai processi di globalizzazione economica e culturale ,A.
MAGNAGlI, 1orino, 2000, +'00)#,. Completando empiricamente gli esempi proposti nel testo, il primo scopo
perseguito dalla democrazia partecipatia e rintracciabile nell`esperienza sud americana, il secondo innera i processi
partecipatii locali italiani, il terzo si maniesta nelle intenzioni della legge regionale toscana n. 69,200 ,per
comprendere le quali e proicua la lettura della relazione di accompagnamento al testo ,Consiglio regionale toscano,
seduta del 2 marzo 200, comunicazioni dell`assessore Agostino lragai,, nonch l`analisi di A. lLORIDIA, 2010, pp.
89 e ss.,, il quarto troa inece traccia nel 7=>', +4>3)% rancese. La genesi del 7=>', +4>3)% si radica proprio nella presa
d`atto della diicolta di portare a termine opere pubbliche di signiicatio rilieo in presenza di contestazioni
crescenti delle persone direttamente interessate dalle inrastrutture, che rappresentano inatti la componente
principale dei soggetti partecipanti ai singoli incontri ,sul punto, L. BOBBIO, 8' 7"#$%&'()' 7"3)>"&',)-' 1"33' +&',)%', in ?,.
#"&%., 1,2005, pp. 69 e 0, R. PL\LL1, 2006, p. 232,. Anche i dati meramente quantitatii delle presenze alle riunioni
conermano come il 7=>', non si curi tanto di estendere la platea dei partecipanti, quanto di conogliare i soggetti piu
critici: nel biennio 2006-200, ad esempio, il picco massimo nei dibattiti organizzati direttamente dalla @$##)00)$1
1',)$1'3" 74 7=>', +4>3)% ha raggiunto le undicimila presenze, nonostante la discussione di progetti inrastrutturali di
noteoli dimensioni e di costi che raggiungeano i miliardi di euro ,i dati sono rinenibili in CNDP ,a cura,, Rapport
d`actiit 2006,200, Parigi, 2008, pp. 50 e ss.,. Oiamente, questo dato strutturale non dee uoriare, poich non
mancano eetti collaterali di respiro piu largo, come la tendenza dei progettisti a disegnare tracciati delle linee di
trasporto meno penalizzanti per le esigenze degli abitanti, o quella dei #'),&" 7A$4-&':" a motiare con maggiore
precisione le proprie decisioni, o piu in generale un aumento della circolazione delle inormazioni tra gli abitanti delle
zone interessate alle opere ,B. DLLAUNA\, 2006, p. 2325, in tono inece critico sull`impianto del 7=>', +4>3)% A.
ALGOS1INO, 2009, p. 12,
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6
normativo, cos come estensioni autoritative da parte dei livelli di governo maggiore
16
.
Funzionalmente la previsione legislativa di forme di democrazia partecipativa non mirerebbe
tanto, in un primo momento, a unimposizione coatta nei confronti dei soggetti
potenzialmente coinvolti, considerata infatti la necessit di unalimentazione continua tra
linteresse della societ civile e lattenzione della amministrazione, senza la quale i processi di
partecipazione popolare risulterebbero vuoti simulacri anche se obbligatori. Pur senza
rinunciare alla cogenza, lobiettivo perseguito dovrebbe essere piuttosto la stabilizzazione,
laffinamento e la condivisione delle esperienze raggiunte, oltre che il conferimento di
strumenti procedurali capaci di riattivare, in senso top-down o bottom-up, processi
partecipativi nel caso di resistenze o inerzie pubbliche o private. Leffetto potenzialmente
derivante sarebbe peraltro anche pi ricco, includendo, tra laltro: una tendenziale
uniformazione procedimentale, pur astratta a una dimensione ancora di principio, capace di
ricondurre a unit, in modo maggiormente penetrante rispetto alla semplice incentivazione,
esperienze partecipative sin qui pulviscolari; il superamento di un approccio non conflittuale
della partecipazione, tipico di una fase sperimentale che cerca di unire le forze attorno a
progetti condivisi, di piccole dimensioni, anzich attorno a questioni pi ampie e cariche di
problemi
17
; limplementazione di disposizioni costituzionali, quali gli artt. 2 e 97, o di norme
statutarie regionali, che rappresentano al contempo, lo vedremo meglio nel prosieguo, anche
una possibile leva normativa su cui fondare questo processo di consolidamento. La chiave per
costruire un simile iter individuabile in una normazione cornice, che potr diventare
gradatamente pi dettagliata solo ove il consolidamento dovesse progressivamente generare
esiti soddisfacenti in punto di stabilizzazione e diffusione dei procedimenti partecipativi.
In termini concreti, la legislazione toscana fornisce anche in rapporto a questa seconda fase un
significativo esempio, incarnato dalla l.r. 1/2005 che, nel conferire agli enti locali funzioni
amministrative in campo urbanistico, impone la previsione di forme partecipative e la
costituzione in ogni amministrazione di un Garante per la comunicazione, chiamato a fornire
e diffondere informazioni finalizzate a sviluppare il coinvolgimento popolare in sede di
pianificazione territoriale e di governo del territorio (artt. 19 e 20). Ma anche spostando lo
sguardo al livello nazionale, i gi menzionati artt. 6 (c. 2) e 8, d. lgs 267/2000, nonch 4 (c. 2)

16
Non sono pochi i Comuni che hanno prodotto o stanno producendo regolamenti in materia di partecipazione e,
per quanto interessa speciicamente in questa sede, di democrazia partecipatia ,ne indica i rierimenti A. VALAS1RO,
2009, p. 89,.
1
L questa la critica riolta da Paba alla prima applicazione della l.r. 69,200 ,cosi, nel seminario del 6 marzo 2009
all`interno del corso di ormazione in Urbanistica partecipata organizzato dall`Uniersita degli studi di lirenze e dalla
Giunta regionale toscana,. La unzione positia solta dalla trattazione di temi oggetto di conlitto eettio e stata
messa in luce in dottrina, rileandone l`importanza in chiae di deinizione delle posizioni indiiduali e di
allargamento e intensita della partecipazione ,cosi, L. BOBBIO, 2010, pp. 285 e ss.,.
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7
l. 131/2003, altro non sono se non tentativi, pur embrionali e generici, di imporre agli enti
locali forme di partecipazione ulteriore rispetto a quella procedimentale dei titolari di un
interesse legittimo o di un diritto soggettivo. Direzione, questa, gi assunta peraltro anche da
fonti internazionali o comunitarie, come il prosieguo dellanalisi chiarir.

2. Alcuni spunti sulloggetto del consolidamento normativo
Descritta nelle sue linee dinamiche, la fase di consolidamento necessita anzitutto di una
delimitazione del contenuto, che in questa sede potr essere dimensionato soltanto in aree
molto generali, ribadendo comunque come il grado di puntualit della normazione sia
funzionale al livello di diffusione e radicamento dei processi partecipativi.
In primo luogo dovranno essere definiti i soggetti legittimati a richiedere un processo
partecipativo e a prendervi parte. In questo, il ruolo degli Statuti regionali pu essere centrale,
posto che laddove vengono previste forme alternative di partecipazione, rispetto a quella
rappresentativa e diretta, diffusa lestensione oltre il criterio della cittadinanza,
comprendendo i residenti e arrivando addirittura, nellattuazione legislativa, a legittimare
diritti in capo a chiunque abbia un interesse, a prescindere da formali legami con il
territorio
18
. Sia consentito notare, a margine, come tale apertura al criterio della residenza miri
saggiamente a includere nel circuito decisionale quanti, soprattutto stranieri, sono esclusi dal
diritto di voto e dunque dalla rappresentanza, nonostante i trend di crescita demografica
attestino percentuali di non cittadini destinate a diventare molto rilevanti negli anni
immediatamente prossimi
19
.
In secondo luogo pare necessario individuare i procedimenti amministrativi, ed eventualmente
normativi, sottoposti allobbligo di discussione, ovvero quelli per i quali il dibattito
consentito in presenza di una richiesta qualificata. Il salto qualitativo che pu chiedersi a
questa seconda fase potrebbe quanto meno incentrarsi su unestensione della partecipazione in
sede di pianificazione e programmazione - territoriale, sociale e finanziaria - ovvero di
decisione di opere pubbliche di maggiore dimensioni e ampiezza
20
.

18
Si edano ad esempio l`art. 15, c. 1, St. Lmilia Romagna e l`art. 2 St. 1oscana, nonch, in relazione a quanti
abbiano un interesse pur non risiedendo, l`art. 2, c. 1, lett. b ,persone che studiano, laorano o soggiornano nel
territorio, e d ,titolari di un mero interesse con l`oggetto del dibattito, preia alutazione di utilita del responsabile del
dibattito stesso,, l.r. toscana 69,200.
19
In 1oscana, ad esempio, si stima che nel 2023 gli stranieri saranno oltre quattrocentomila a ronte di una
popolazione complessia di circa tremilionisettecentomila residenti ,con un rapporto del 12, per questi e altri
illuminanti dati, si eda A. PL1RL11O, 2005, pp. 114 e ss.,.
20
Un`approondita analisi delle legislazione urbanistica regionale, in materia di partecipazione, e rintracciabile in C.
CUDIA, 2008, pp. 280 e ss.
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8
In terzo luogo dovranno essere precisate le fasi del procedimento amministrativo entro cui
concentrare la partecipazione - preferibilmente estese sin dalla proposta iniziale fino al
controllo -, nonch gli effetti che la discussione dovr avere sulla decisionale finale,
ordinariamente limitati a un naturale obbligo di motivazione in caso di scelta difforme (anche
in ragione dellart. 3, l. 241/1990), ovvero dotati di efficacia maggiore, derivante non tanto
dalla vincolativit quanto da pi articolate e prolungate procedure di confronto con
lamministrazione
21
.

3. Tre possibili vie del consolidamento normativo
Passando alla descrizione della seconda fase, la capacit di imporre normativamente i livelli
di democrazia partecipativa appena descritti si sviluppa attraverso una doppia legittimazione,
astratta e concreta.
Dal primo punto di vista il riferimento alla nozione di uniformit, prevista dallart. 4, c. 4
della l. 131/2003 in piena conformit con gli artt. 117, c. 6 e 118 Cost., come indirettamente
riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale. Tale criterio dispone che, nel conferire le
funzioni amministrative agli enti locali, Stato e Regioni si limitino a unattivit di regolazione
quando sia sufficiente imporre il compimento di determinate attivit in modo
sostanzialmente uniforme, residuando invece il trattenimento della funzione quando al
livello inferiore sfugge una visione dinsieme per le dimensioni degli interessi coinvolti
(unitariet)
22
. Alla luce di questo, e scendendo pi nel dettaglio, linterdipendenza tra
organizzazione e procedimento sembra determinare la necessit di una normazione su
entrambi i fronti e non solo sul secondo, come sarebbe apparentemente ipotizzabile, poich le
esigenze di esercizio uniforme possono transitare anche attraverso lindividuazione di
peculiari strutture amministrative, idonee a raggiungere lobiettivo di inclusivit ricercato. Il
problema che si potrebbe porre, semmai, non relativo allimposizione di un ipotetico
modello organizzativo, lasciato nella disponibilit gestionale degli enti locali, quanto
allinterferenza di un organo, quale ad esempio unAutorit regionale con funzioni
approvative o gestorie, sul modello toscano, che afferirebbe allamministrazione regionale e
da questa verrebbe disciplinato e governato. Si tratterebbe, in altri termini, qualora si optasse
per una disciplina legislativa tanto invasiva, di una parziale riallocazione funzionale nella

21
L`esperienza di Porto Alegre oero, per concentrarsi sull`Italia, dei Comuni di Grottammare e Piee Lmanuele, si
richiamano a questo modello ,\. SIN1OMLR, C. lLRZBLRG, A. ROCKL, 2008, pp. 2 e ss. e 154 e ss.,.
22
Corte costituzionale, sent. n. 32,2004, con la quale e stata dichiarata la legittimita costituzionale dell`art. 63 dello
Statuto toscano, sostanzialmente riproduttio degli artt. 4, c. 4 e , c. 1, l. 131,2003. In senso analogo si edano, "B
#43,)0, anche sent. 6,2004, 32,2004 e 242,2005.
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sfera della Regione, che dovrebbe ovviamente rispondere a unesigenza di stretta unitariet
nellesercizio delle competenze. Levidente aggravio di ragioni giustificative, chiamate a
sostenere una simile scelta, potrebbe difficilmente risiedere nellelevata competenza tecnica
che si richiede per quella funzione, perch lattrazione, pur rispondendo a un principio di
adeguatezza, potrebbe essere evitata attraverso limposizione agli enti locali di forme di
gestione associata, che lascerebbero agli stessi enti il controllo dellorgano senza inficiare la
qualit del processo partecipativo.
Il ragionamento appena sviluppato consente evidentemente di rammentare che lintervento
normativo del legislatore regionale non pu comprimere eccessivamente lautonomia
normativa degli enti locali, riconosciuta, come noto, dallart. 117, c. 6, Cost., oltre che dagli
artt. 6 e 7 d. lgs 267/2000 e 4, l. 131/2003. Indipendentemente dalla vexata questio circa la
configurabilit di una riserva di competenza, ovvero di un principio di preferenza in ordine ai
rapporti tra fonti locali e statali-regionali, lintervento del legislatore sullorganizzazione e lo
svolgimento delle funzioni degli enti locali non pu che essere valutato secondo un criterio di
stretta proporzione tra dettaglio della normazione e specifica esigenza di uniformit da
preservare
23
.
Il secondo versante della questione attiene invece alla individuazione in concreto del titolo
che pu sostanziare il criterio di uniformit, imponendo ai livelli superiori di governo
limposizione di forme di democrazia partecipativa. La brevit di queste note consente di
procedere a una schematica esposizione di alcune delle leve potenzialmente utilizzabili,
secondo una scansione tripartita.
In prima battuta agiscono fonti comunitarie o internazionali. Il riferimento principale, e
ovviamente non esaustivo (basti pensare anche alla Convenzione europea del paesaggio),
alla Convenzione di Aarhus in materia ambientale, resa esecutiva dalla l. 108/2001, da
considerarsi come fonte ad applicazione obbligatoria e di rilievo sovra legislativo ai sensi
dellart. 117, c. 1, Cost. Tale atto attribuisce al pubblico - individuato come chiunque,
indipendentemente dalla sussistenza di un interesse qualificato - un diritto di partecipazione -
tanto alle attivit specifiche, quanto a quelle di programmazione, pianificazione o
regolamentari - che si configura tra laltro come facolt di presentare osservazioni,
informazioni, analisi o pareri, cui dovr essere tenuto adeguatamente conto in sede di
decisione finale (art. 6, cc. 7 e 8). A differenza di altri Stati, come la Francia, che su questo

23
Sul punto, P. CARL11I, G. 1ARLI BARBILRI, 200, pp. e ss. e 115 e ss., in senso analogo, con rierimento alla
disciplina del procedimento amministratio, anche D. SORACL, 2002, p. 6. Per una recente ricostruzione delle arie
tesi interpretatie dell`art. 11, c. 6, si edano S. PARISI, 2008, pp. 10 e ss. e, piu estesamente, M. DI lOLCO, 200,
pp. 24 e ss.
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10
trattato ha costruito il dbat public, gli effetti prodotti nel nostro ordinamento da tale fonte
sono perlopi indiretti, sebbene significativi posto che la sottoscrizione della convenzione da
parte dellUnione europea ha determinato la modifica di talune direttive ambientali
24
. Resta il
fatto che questo primo livello normativo gi oggi rende cogente ledificazione di istituti
riconducibili al genus della democrazia partecipativa, imponendo, secondo il modello sopra
delineato, principi da implementare attraverso regolamentazioni che taglino trasversalmente
tutti i livelli di governo interno.
In secondo luogo gli istituti di democrazia partecipativa potrebbero essere letti, anche in
questo caso sia dallo Stato che dalle Regioni, come espressione dei principi di buon
andamento e imparzialit, estendendo in tal modo considerazioni ormai consolidate in dottrina
con riferimento alla partecipazione procedimentale degli interessi qualificati prevista dalla l.
241/1990, e sostanzialmente codificate dallo stesso testo legislativo allart. 29, c. 2
25
.
Lassunto, peraltro avanzato in passato proprio in rapporto alla capacit dell'art. 9, l. 241/1990
di estendersi oltre i diritti soggettivi e gli interessi legittimi, risiede nellidea che la
democrazia partecipativa, aumentando la qualit dellistruttoria delle principali scelte
pubbliche attraverso il coinvolgimento di saperi differenti e lemersione di fatti e osservazioni
ulteriori rispetto a quelli recati dai titolari di interessi qualificati, consenta allamministrazione
di assumere decisioni pi razionali, attuando proprio i principi di imparzialit e buon
andamento e arricchendo in tal modo la finalizzazione dellazione burocratica al pubblico
interesse
26
. Niente di teoricamente nuovo nella sua trama, considerando che la partecipazione
in funzione collaborativa gi sussiste nellordinamento, specie urbanistico, ma in questo caso
si passerebbe da unestensione settoriale e perlopi formale a una dimensione pi ampia,
potenzialmente generale e assistita da meccanismi funzionali maggiormente strutturati
27
. In

24
Il rierimento e alle direttie 2001,42,CL, 2003,4,CL, 2003,35,CL, 2003,8,CL. Per un`analisi di quest`ultima
onte, si edano S. CASSLSL, 200, pp. 29 e ss., per le altre direttie, '#+3)40 M. PICClI, 2009, pp. 129 e ss. A tali atti
normatii si assommano peraltro atti non incolanti, come il Libro bianco sulla :$-"&1'1%" europea del 2001 o la
Raccomandazione sulla partecipazione dei cittadini alla ita pubblica locale del Consiglio d`Luropa, del 2002. Il
primo Rapporto nazionale sull`attuazione della Conenzione di Aarhus`, elaborato nel 2005, e disponibile sul sito
www.minambiente.it.
25
Sul punto, '#+3)40 U. ALLLGRL11I,1965, +'00)#.
26
Parte della dottrina ha cercato inatti di estendere la partecipazione procedimentale anche ai titolari di aspettatie
sociali` sottese a una decisione amministratia, indipendentemente dal possesso di un interesse legittimo o di un
diritto soggettio direttamente connesso, nell`idea di una partecipazione non solo diensia ma anche nell`interesse
dell`intera comunita. L`art. 9 arebbe consentito tale lettura ipotizzando che tra gli interessi priati` i ossero anche
quelli interindiiduali o diusi, e che la ormula qualunque soggetto` comprendesse ogni indiiduo, sebbene cio
rendesse superlua l`espressa legittimazione riconosciuta dalla stessa norma ad associazioni e comitati ,L. DALlINO,
L. PACCIONL , 1992, pp. 3 e ss. ,in particolare pp. 384,.
2
Per partecipazione collaboratia si intende in questa sede quella tradizionalmente contrapposta alla orma
diensia, ermo restando che la dottrina ha piu olte messo in luce come il contributo apportato alla deinizione del
pubblico interesse tenda a ar reluire la seconda accezione nell`aleo della prima ,L. CASL11A, 2004, pp. 401 e 402,.
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termini di radicamento normativo verrebbe in tal modo replicato quel modello di
implementazione reciproca, circolare, bidirezionale, tra dato costituzionale e dato legislativo,
che ha portato la dottrina a qualificare, come detto, lattuale partecipazione procedimentale
quale diretta e necessaria espressione dei principi sanciti dallart. 97
28
. Senza ovviamente
disconoscere la possibilit di trarre dai principi di buon andamento e imparzialit norme
puntuali, il vantaggio che si avrebbe dalla flessibilit di questa leva risiede tuttavia nella
possibilit di raggiungere un grado di penetrazione normativa maggiore, ma pur sempre non
eccessivamente dettagliato, ad esempio definendo gli ambiti e prevedendo modelli applicativi
generali o principi di conduzione dei processi partecipativi, da sviluppare su base regionale o
locale garantendo la necessaria autonomia in rapporto alle specificit territoriali e sociali.
da aggiungere che il rilievo costituzionale della partecipazione estesa trova
implementazione anche in altre disposizioni, ancora pi significative ma al contempo pi
deboli per la loro genericit, come lart. 3, c. 2, Cost., quale concetto-valvola del rapporto
mobile tra Stato e societ, nel quale si specchiano lo sviluppo della persona umana e
lesercizio della sovranit, consentendo e anzi richiedendo unattuazione attraverso
meccanismi di discussione pubblica, mediante cui ampliare lo spettro del coinvolgimento
degli individui e rendere cos ancora pi effettiva la partecipazione evocata dalla
disposizione costituzionale
29
.
In ambito regionale questo processo attuativo di principi sovraordinati dovrebbe coinvolgere
anche quelle norme statutarie che esprimono un contenuto partecipativo, che potrebbe essere
veicolato in sede di conferimento delle funzioni amministrative agli enti locali sulla base della
necessit di garantire un nucleo di diritti uniformi sullintero territorio regionale.
La terza leva prefigurabile, stavolta limitata ai soli interventi legislativi statali, potrebbe essere
radicata in talune materie inserite nellart. 117, c. 2, Cost., ripercorrendo parte di
quellapproccio argomentativo che ha condotto la dottrina a esaminare la scomponibilit della
normazione sul procedimento amministrativo nelle varie competenze legislative statali, stante

Per una rassegna delle attuali orme di partecipazione collaboratia ,che l`Autrice ricostruisce sotto la dierente
orma di partecipazione di chiunque`, e dei loro esili risultati, si eda C. CUDIA, 2008, pp. 263 e ss.
28
G. MORBIDLLLI, 2001, p. 131-1319. L nota tuttaia, al riguardo, la ritrosia giurisprudenziale, e in specie della
Corte costituzionale, a qualiicare il giusto procedimento ,che peraltro concerne solo i proedimenti limitatii, come
principio costituzionale, anzich piu limitatamente come principio generale dell`ordinamento giuridico. L`analisi della
giurisprudenza amministratia e costituzionale in materia di partecipazione e rinenibile in A. CARDONL, 2009,
+'00)#.
29
V. A1RIPALDI, 1988, pp. 9 e ss., U. ALLLGRL11I, 2006, p. 154. Che tale lettura si ondi su una solidita
argomentatia lo testimonia anche il disegno di legge delega di riorma del 1ULL, elaborato nella scorsa legislatura,
nel quale la partecipazione, imposta ancora come contenuto obbligatorio dell`amministrazione locale, iene
espressamente ricollegata al principio democratico ,Senato della Repubblica, d.d.l. n. 1464, XV legislatura, art. 2, c. 4,
lett. p., in www.senato.it,.
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lassenza di una specifica materia
30
. Il riferimento su cui intendiamo concentrare lattenzione
in queste note rappresentato dai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili
e sociali, previsti dalla lett. m del citato c. 2. Prima di addentraci nellesame della materia
opportuno premettere alcune considerazioni che facciano da sfondo alle argomentazioni
successive. Linquadramento della democrazia partecipativa tra i livelli essenziali
presuppone il raggiungimento di un profondo livello di penetrazione e stabilizzazione
dellistituto, nel quadro del gi richiamato processo di influenza circolare delle fonti
subocostituzionali sullinterpretazione di quelle costituzionali. E ci, non solo perch la
competenza normativa richiamata dallart. 117, c. 2, lett. m, richiede una solida esigenza di
uniformit, data la sottesa invasivit sullautonomia regionale e locale, ma soprattutto, e ancor
prima, per il livello di puntualit regolatoria che la fattispecie sembra richiamare, non essendo
pi in gioco solo lenucleazione di principi e di modelli, quanto la disciplina di procedimenti
partecipativi secondo livelli maggiormente puntiformi.
Ci premesso, due sono le questioni che si pongono sul tappeto: inquadrare quel nucleo duro
della democrazia partecipativa sopra rammentato come contenuto di un diritto civile o sociale
da riconoscere ai cittadini e agli stranieri
31
; leggere tali diritti come necessitanti prestazioni
pubbliche.
A livello di inquadramento generale, noto che i livelli essenziali rappresentano un
elemento centrale della l.c. 3/2001: da un lato infatti la determinazione di un ceppo di diritti e
del loro contenuto inviolabile rappresenta una rimodulazione del principio di eguaglianza, che
consente successive differenziazioni regionali e locali in ragione dellautonomia dei centri
normativi, anche in rapporto ai differenti contenuti degli Statuti; dallaltro lato la disposizione
costituzionale, assieme allart. 118 Cost, prende atto di una mutazione dellamministrazione,
passata a una dimensione sociale, per cos dire, perch direttamente incentrata, nei suoi
aspetti organizzativi, sui bisogni degli individui e quindi sui diritti da essi derivanti
32
. Ne
consegue pertanto un ulteriore spostamento del baricentro dellazione amministrativa, poich
si passa da una legittimazione che deriva solo dallalto, dalla legge, a una che promana
anzitutto dal basso, dai bisogni effettivi degli individui, trasfusi appunto nei livelli essenziali.
In questa rotazione, che va a costituzionalizzare un modello amministrativo gi avanzato in
dottrina e parzialmente accolto proprio dalla l. 241/1990, la partecipazione dei titolari di

30
Come peraltro riconosciuto anche dalla Corte costituzionale, che ha rileato l`assenza di una speciica competenza
legislatia statale in tema di procedimento amministratio ,Corte costituzionale, sent. 401,200, considerato in
diritto, punto n. 6.,.
31
In ordine al riconoscimento dei diritti agli stranieri, specie, per quanto qui interessa, in materia di diritti sociali,
'#+3)40 C. CORSI, 2001, pp. 12 e ss. ,in particolare, pp. 33 e ss.,.
32
In relazione al ruolo dell`art. 118, c. 4, sul nuoo modello amministratio, si eda G. ARLNA, 2006, pp. 26 e ss.
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13
interessi non qualificati pu acquistare un valore essenziale, rappresentando funzionalmente
una garanzia per un efficace inquadramento dei bisogni, in tutte le loro sfaccettature, e per una
loro effettiva soddisfazione a mezzo dellazione amministrativa
33
. Si tratterebbe in sostanza di
riconoscere una veste complessa agli istituti di democrazia partecipativa, anzitutto
qualificandoli come diritti sociali, nellidea che la partecipazione rappresenti unattivit
finalizzata alla tutela degli interessi fondamentali della comunit, attraverso un arricchimento
delle relative politiche pubbliche
34
. Colti in questa accezione, gli istituti di democrazia
partecipativa svolgono pertanto una funzione strumentale per la realizzazione di altri diritti
sociali o civili, anchessi inglobati nel campo di applicazione dellart. 117, c. 2, lett. m, Cost.,
nellidea che i livelli essenziali non siano solo limiti da rispettare, ma anche garanzie,
strumenti procedurali che garantiscono il raggiungimento di tali obiettivi, implementando
lefficienza dellazione amministrativa
35
. In questottica, il prevalente perseguimento di un
pubblico interesse da parte dei cittadini, la cui partecipazione come detto sganciata dalla
titolarit di un interesse privato e perlopi riferita a uno status, e lesperibilit delle tecniche
partecipative anche nei procedimenti amministrativi generali e normativi, come tali di portata
ampia e astratta, sono elementi che rendono la democrazia partecipativa fortemente
collaborativa e dunque orientata verso una simile dimensione sociale
36
.
Peraltro, anche volendo lasciare sullo sfondo una tale ricostruzione dogmatica, a conclusioni
analoghe si pu giungere percorrendo unulteriore strada, che amplia linterpretazione
dellart. 117, c. 2, lett. m, Cost. ritenendo che tutti i diritti costituzionalmente garantiti, e
secondo taluni anche quelli a rilievo meramente legislativo ma pur sempre finalizzati allo
sviluppo della persona e ancorati al principio di eguaglianza, siano da includersi tra i diritti
sociali e civili, poich dando pregio a distinzioni formali non si terrebbe conto dellintreccio
inestricabile delle situazioni giuridiche nel descrivere lo statuto della persona, finendo per
altro verso per snaturare la ratio garantista della disposizione costituzionale
37
.

33
Un`approondita analisi di questi aspetti e rinenibile in R. MANlRLLLO11I, 2004, pp. 131 e ss. ,in particolare, pp.
136 e 13, 141 e 142,.
34
La tesi e aanzata da I. PAOLA, 2002, pp. 23 e ss.
35
Quasi a chiudere un ideale cerchio, la qualiicazione delle situazioni giuridiche partecipatie in termini di diritti
soggettii a carattere strumentale era stata aanzata gia da quanti indiiduano nella l. 241,1990 un diritto a
interenire incardinato nella titolarita di mere aspettatie sociali ,L. DALlINO, L. PACCIONL, 1992, p. 383,.
Sull`accezione delle prestazioni nel senso piu ampio di garanzie si eda M. LUCIANI, 2002, p. 351.
36
Altro problema e quello inerente alla sasatura tra la lettera dell`art. 11, c. 2, lett. m, che parla soltanto di diritti, e
la qualiicazione, ancora problematica, delle situazioni giuridiche soggettie relatie alla partecipazione ,con tono
critico, M. OCClILNA, 2002, p. 18, dello stesso Autore e anche un inquadramento sistematico delle situazioni
giuridiche procedimentali, lette in chiae di legittimazione processuale, C'&,"%)+'()$1" " ,4,"3' :)4&)07)()$1'3", in !)&. "%.,
nn. 3,2001 e 1,2002, pp. 601 e ss.,. 1uttaia l`art. 11, c. 2, lett. m, Cost. sembra doersi leggere secondo
un`accezione adeguatamente ampia e non tecnica, come richiede il rango costituzionale della disposizione ,cosi
PAOLA I., 2002, p. 235,.
3
M. LUCIANI, 2002, p. 350 ,con argomentazioni anche comparatie rispetto al testo della Commissione bicamerale,,
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14
Cos ricostruiti, tali diritti verrebbero erogati dalla pubblica amministrazione impostando su
di essi la propria organizzazione e garantendo prestazioni sotto forma di meccanismi che
consentono uneffettiva partecipazione degli interessati. Per comprendere questo passaggio
occorre riferirsi, come detto, al pi ampio tema della definizione del termine prestazioni
impiegato dallart. 117, c. 2, lett. m, Cost., la cui interpretazione oscilla tra unesegesi estesa,
coincidente con una mera attivit di regolazione, e una ristretta, limitata allerogazione di
servizi strettamente burocratici
38
. La questione resa intricata dalla variegata struttura dei
diritti, che manifestano sempre una pur minima struttura relativa, domandando prestazioni che
talvolta assumono un carattere quasi totalizzante, come accade per molti diritti sociali, e
talaltra debbono solo garantire lesercizio di un certo comportamento, come avviene per i
diritti civili e per quelli sociali autoapplicabili
39
. A ci si aggiunga che la flessibilit nel
definire i livelli essenziali, sino a inquadrarli sotto forma di strumenti di garanzia, rende
inevitabilmente elastica anche lindividuazione delle prestazioni, che vivono infatti di luce
parzialmente riflessa. Ne deriva pertanto la difficolt di procedere a differenziazioni troppo
nette e la contestuale opportunit di sposare un approccio che individui quel minimo livello di
prestazioni capace di integrare la norma costituzionale. A questa logica sembra riconducibile
la giurisprudenza costituzionale, ancora tuttavia piuttosto acerba, che, rigettata anzitutto
laccezione meramente regolatoria, ha da un lato escluso lapplicabilit dellart. 117, c. 2, lett.
m, Cost. allambito del Codice della privacy, nel quale, possiamo aggiungere, la dimensione
declaratoria, autopplicabile, dei diritti pare preponderante rispetto alla prestazione di
servizi, e dallaltro lato ha confermato tra le prestazioni rilevanti, quelle inerenti al diritto di
accesso, la cui soddisfazione richiede necessariamente lerogazione di unattivit
burocratica
40
. Proprio la vicinanza strutturale e funzionale tra il diritto di accesso agli atti e
quello partecipativo in senso ampio, che necessita di una struttura amministrativa di notevole

C. PINLLLI, 2002, p. 896. Il collegamento tra democrazia partecipatia e diritti ondamentali e messo in luce da A.
VALAS1RO, 2009, p. 106. La tesi del rilieo dei diritti a costruzione legislatie e espressa, oltre che da Luciani ,op.cit.,
p. 350, anche da A. D`ALOIA, 2003, pp. 1103-1104.
38
Nel primo senso, A. D`ALOIA, 2003, p. 1104, nel secondo D. SORACL, 2002, p. 6. Coniene peraltro
rammentare come altra dottrina abbia ancorato alla materia ordinamento ciile` una competenza legislatia statale
complementare rispetto a quella proposta dall`art. 11, c. 2, lett. m., nel senso che nei rapporti tra priati, laddoe
non sussistono prestazioni amministratie, il liello uniorme delle liberta costituzionali e garantito dalla lett. l dello
stesso articolo ,A. SIMONCINI, 2003, pp. 14 e 15., per un`analisi piu generale sullo ordinamento ciile`, L.
LAMARQUL, 2005, pp. 262 e ss.,.
39
La distinzione tra diritti sociali autopplicabili` e non e esposta da A. BALDASSARRL, 1989, pp. 30 e ss.
40
Si eda, per l`accesso Corte costituzionale, sent. n. 399,2006, considerato in diritto, punto n. 4.1, che si e espressa
in rapporto all`art. 22, c. 2, l. 241,1990. Occorre aggiungere, per rimarcare l`intreccio dei richiami costituzionali,
come la giurisprudenza amministratia, nel segno di una continuita con l`interpretazione oerta in costanza del testo
preigente alla l. 15,2005, eda nel diritto di accesso essenzialmente un`espressione dei principi di buon andamento,
imparzialita e trasparenza richiamati dall`art. 9 Cost., cui si aggiunge in chiae raorzatia il richiamo all`art. 11, c.
2, lett. m ,cosi, "B #43,)0, Cons. Stato, sez. VI, n. 6545,200, considerato in atto e diritto, punto n. 3.1,. Per il d. lgs
196,2003, considerato in diritto, punto n. 4.
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livello e complessit, sembra validare la tesi di partenza, consentendo di riconoscere agli
istituti di democrazia partecipativa natura di prestazione, come tale rilevante in rapporto
allart. 117, c. 2, lett. m, Cost. Di ci si trae peraltro conferma anche dalla recente novella
della l. 241/1990, che ha esteso la clausola dei livelli essenziali, originariamente confinata
nel solo accesso, alle norme inerenti alla partecipazione, oltre che pi in generale, e
probabilmente in modo eccessivo, a quasi tutta la disciplina del procedimento (art. 10, l.
69/2009).
Quanto appena esposto necessita tuttavia di due precisazioni. La prima, a rimarcare le
considerazioni sopra svolte, che lo Stato attraverso i livelli essenziali potr disciplinare
non solo lo standard delle prestazioni, ma anche i meccanismi organizzativi da applicarsi in
sede di erogazione della prestazione
41
. La seconda, ripercorrendo ancora la giurisprudenza
costituzionale, che lintervento legislativo statale dovr essere limitato solo a specifiche
prestazioni e non a interi settori materiali, onde evitare uneccessiva invadenza, con
leffetto, per quanto ci riguarda, di ridurre leventuale imposizione degli istituti di democrazia
partecipativa a singole fattispecie, sottoposte a uno scrutinio stretto, sulla falsa riga di quanto
gi rammentato in punto di rapporti tra le Regioni e gli enti locali
42
. In questa ottica, la
disciplina regionale e locale, una volta raggiunto il livello previsto dalla legislazione statale,
potrebbe ovviamente implementare la regolamentazione partecipativa, prevedendo una
maggiore articolazione dei diritti e affinamenti organizzativi, in ragione del principio di
differenziazione che bilancia limposizione di livelli essenziali omogenei e in adesione a
quanto previsto ormai espressamente dallart. 29, c. 4, l. 241/1990.










41
M. LUCIANI, 2002, pp. 352 e 353.
42
Corte costituzionale, sent. n. 285,2005, considerato in diritto, punto n. 3 ,in senso analogo, si eda, "B #43,)0, anche
la sent. 181,2006, considerato in diritto, punto n. 4.2,. Anche in sede di deinizione dei lielli essenziali dora arsi
ricorso al principio della leale cooperazione, sebbene la Corte costituzionale, nella sentenza n. 134,2006, abbia
precisato che la sua ormulazione nella direzione di un`intesa non e costituzionalmente obbligata ,cosi, G. GUIGLIA,
200, pp. 30 e 31,.
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