Jura Gentium. Rivista di filosofia del diritto internazionale e della politica globale, VII, 1, 2011 http://www.juragentium.unifi.it/topics/migrant/it/campesi.

htm

La norma e leccezione nel governo delle migrazioni.

Lampedusa, le rivolte arabe e la crisi del regime confinario europeo Giuseppe Campesi (Universit di Bari Aldo Moro)

1. Introduzione. 2. Teoria della securitarizzazione. 3. Definire lemergenza. 4. Governare lemergenza. 5. Spazi dindistinzione. 5.1. Lampedusa campo a cielo aperto. 5.2. La militarizzazione dellasilo. 5.3. Campi temporanei. 6 Chiudere il rubinetto e svuotare la vasca. 6.1. Dispersione fisiologica. 6.2. Spazi di frontiera. 7. Lo spirito di Schengen. 8. Conclusioni.

Abstract Le cosiddette rivolte Arabe hanno distrutto il precario equilibrio su cui negli ultimi anni era stato costruito il regime di controllo della frontiera Euro-mediterranea. Il punto di rottura stato senza dubbio laumento di sbarchi sulle coste ital iane a partire dal gennaio 2011 che ha innescato un complesso dibattito a livello europeo sulla necessit di riformare la Schengen governance. Larticolo analizza come il governo italiano abbia letteralmente prodotto la recente emergenza sbarchi attraverso la sua retorica discorsiva e le sue prassi di governo della frontiera, illustrando anche come la prerogativa sovrana di definire lemergenza sia stata messa in questione tanto a livello sovra-nazionale che a livello sub-nazionale. Lanalisi svolta a partire da una discussione dei principali assunti della teoria della securitarizzazione e punta ad analizzare il complesso reticolo di rapporti istituzionali e politici allinterno del quale si svolto il processo di produzione dellemergenza. In conclusione larticolo discute i possibili esiti della crisi del regime confinario Europeo, analizzando le proposte per una ridefinizione del meccanismo di governo del sistema Schengen recentemente avanzate dalla Commissione e dal Consiglio dellUnione europea. Parole chiave: migrazioni; securitarizzazione; stato demergenza; controllo delle frontiere; diritti umani.

1. Introduzione Dal gennaio 2011 al maggio 2011 sono arrivati circa 28.000 migranti sulle coste italiane, e soprattutto sulla piccola isola Lampedusa, da anni ormai simbolo della lotta alle migrazioni

Il presente lavoro frutto delle ricerche che ho svolto in qualit di Jean Monnet Post-Doctoral Fellow presso lEuropean University Institute nel corso dellanno accademico 2010/2011.

irregolari che il governo italiano e lEuropa conducono nel Mediterraneo. Di questi la maggioranza sono immigrati provenienti dalla Tunisia, insieme ad altri migranti di origine sub-sahariana provenienti in parte dalla Libia. Numeri significativi, se si considera che nellinterno anno 2008, in cui si registrato il record di sbarchi, sono arrivate circa 36.900 persone. Gli sbarchi degli ultimi mesi segnano certamente un punto di svolta rispetto ai dati degli ultimi due anni, durante i quali, come sia il governo italiano in carica che lagenzia Frontex sostenevano, il modello di controllo della frontiera messo in campo sembrava aver definitivamente chiuso la rotta centro-mediterranea, spostando i flussi migratori irregolari in entrata verso lEuropa verso il confine greco-turco1. Se analizzato dal punto di vista dellItalia, il recente incremento del numero di sbarchi certamente degno di nota, ma non legittima forse i toni allarmistici con cui stato dipinto nel dibattito pubblico. tuttavia dal punto di vista di Lampedusa che la vicenda va guardata, poich nella piccola isola pelagica che il governo ha provato a confinare il problema, producendo, letteralmente, unautentica emergenza sbarchi. Ci che avvenuto a Lampedusa dallinizio del 2011 rappresenta forse il simbolo della crisi del modello di gestione dei confini costruito nellultimo decennio. A testimoniare il raggiungimento di un punto di rottura si pu assumere un evento, la cui valenza simbolica non pu essere sottovalutata: la riapertura del centro di primo soccorso di Lampedusa, in contrada Imbricola. La sua chiusura era, infatti, considerata il simbolo dei successi nella lotta allimmigrazione clandestina basata sugli accordi con i paesi terzi e la delocalizzazione del confine sulla sponda meridionale del Mediterraneo; essa certificava i successi di un governo che, attraverso la sua spregiudicata diplomazia delle migrazioni e la partnership con la Libia di Gheddafi, sosteneva di aver definitivamente risolto il problema degli sbarchi clandestini sui lembi meridionali del territorio italiano2. Le rivolte arabe hanno dunque distrutto il precario equilibrio su cui si basava tale modello e che, come sono adesso costretti ad ammettere anche gli osservatori meno critici, si reggeva sul lavoro sporco svolto da una serie di stati di polizia governati in regime di stato deccezione permanente. La crisi del regime confinario europeo dunque soprattutto una crisi politica, non migratoria. Essa stata innescata dal crollo delle strutture politiche e della rete di accordi e relazioni istituzionali che avevano consentito di bloccare le rotte migratorie che dallAfrica portano allEuropa passando per il Mediterraneo centro-meridionale, finendo per riverberarsi sulla complessa struttura istituzionale che a livello europeo era stata costruita negli ultimi dieci anni per la governance dei confini dellUnione. Per questo, saremo forse costretti a considerare questa crisi come un punto di rottura simile a quelli che a partire dal 2001 hanno punteggiato la storia delle politiche migratorie europee, innescando delle accelerazioni nel processo di riforma: gli attentati del 2001, del 2004 e del 2005, il processo di allargamento a Est dei confini dellUnione. Tutti eventi che hanno spinto ad una decisa riforma del sistema di gestione comune dei confini europei, alimentando un processo di

Frontex, Annual Report, Warsaw 2009, p. 5; Ministero dellInterno, Iniziative dellItalia: sicurezza, immigrazione e asilo, Roma 2010, pp. 27. 2 Cfr. Paoletti Emanuela, A Critical Analysis of Migration Policies in the Mediterranean: The Case of Italy, Libya and the EU, RAMSES Working Paper, Oxford 2009; Paoletti Emanuela, Pastore Ferruccio, Sharing the dirty job on the southern front? ItalianLibyan relations on migration and their impact on the European Union, International Migration Institute Working Papers, Oxford 2010; Paoletti Emanuela, Power Relations and International Migration: The Case of Italy and Libya, in Political Studies, 2010, pp. 1-21.
1

scuritarizzazione della politica migratoria che forse limpronta originaria della politica europea in materia3. Il concetto di securitarizzazione stato sviluppato della cosiddetta Copenhagen School of Critical Security Studies per indicare il processo attraverso il quale la comprensione di un particolare fenomeno politico e sociale mediata da un prisma securitario. Il concetto indica il processo di costruzione sociale che spinge un settore ordinario della politica nella sfera delle questioni relative alla sicurezza per mezzo di una retorica del pericolo che punta a giustificare ladozione di misure speciali che eccedono il quadro giuridico e le ordinarie procedure di decisione politica4. In altre parole, la securitarizzazione il processo attraverso il quale una questione viene trasformata in un problema relativo alla sicurezza del tutto indipendentemente dalla sua natura obiettiva, o dalla rilevanza concreta della supposta minaccia. Il prisma securitario un particolare frame teorico-politico attraverso cui una variet sempre crescente di questioni vengono tematizzate. Tale frame prodotto da attori politici e burocrati della sicurezza i quali riescono a canalizzare paure e ansie verso determinati argomenti, costruendo una legittimazione per il loro intervento o lestensione delle loro prerogative. Come suggerisce Ole Weaver, when a problem is securitized, the act tend to lead to specific ways of addressing it: threat, defence, and often state-centred solutions5. Anche le migrazioni, negli ultimi decenni, sono andate incontro ad un processo di securitarizzazione che stato estensivamente studiato dalle scienze sociali6. Ci avvenuto in parallelo ad uno scivolamento del significato di sicurezza nei cosiddetti security studies che ha portato alla securitarizzazione di nuovi ambiti come le minacce ambientali, o le questioni legate agli squilibri sociali, economici e demografici7. Uno dei limiti pi evidenti della teoria della securitarizzazione lassenza di riflessione teorica sul concetto di eccezione, che ha al contrario una lunga tradizione nella storia del pensiero poltico-giuridico ed stato al centro del dibattito della teoria politica e giuridica contemporanea8. Il paradigma classico della teoria della securitarizzazione si riferisce, infatti, ad una nozione essenzializzata di stato di eccezione, costruita attorno al riferimento delle minacce esistenziali di natura militare alla sicurezza nazionale che stato tradizionalmente al centro degli interessi dei teorici delle relazioni internazionali 9. Eccezione si confonde secondo questa prospettiva con leccezione costituzionale, vale a dire la proclamazione
Huysmans Jef, The European Union and the Securitization of Migration, in Journal of Common Market Studies, XXXVIII, 5, 2000, pp. 751-777; Huysmans Jef, The Politics of Insecurity. Fear, migration and asylum in EU , Routledge, London 2006; van Munster Rens, Securitizing Immigration. The politics of Risk in the EU, Palgrave MacMillan, London 2009. 4 Waever Ole, Securitization and Desecuritization, in Lipschuts Ronnie D. (ed.), On security, Columbia University Press, New York 1995, pp. 46-86. 5 Weaver Ole, Securitization and Desecuritization, cit., p. 65. 6 Oltre a ai contributi citati alla nota 3, cfr. anche Lynn Doty Roxanne, Immigration and the politics of security , in Security Studies, VIII, 2, 1998, pp. 71-93; Ceyhan Ayse, Tsoukal Anastassia, The securitization of Migration in Western Societies: Ambivalent Discourses and Policies , in Alternatives, XXVII, 2002, pp. 21-39; Karyotis Georgios, European Migration Policy in the aftermath of September 11, in Innovation: The European Journal of Social Science Research, XX, 1, 2007, pp. 1-17; Guild Elspeth, Security and Migration in the 21st Century, Polity Press, Cambridge 2009. 7 Cfr. Krause Keith, Williams Michael C., Broadening the Agenda of Security Studies: Politics and Methods , in Mershon International Studies Review, XL, 2, 1996, pp. 229-254; Smith Steve, The increasing insecurity of security studies: Conceptualizing security in the last twenty year, in Contemporary Security Policy, XX, 3, 1999, pp. 72-101. 8 Saint-Bonnet Franois, Ltat dexception, Presses Universitaire de France, Paris 2001; Agamben Giorgio, Stato deccezione. Homo sacer II, Bollati e Boringhieri, Torino 2003. 9 Cfr. Williams Michael C., Words, Images, Enemies: Securitization and International Politics , in International Studies Quarterly, XLVII, 4, 2003, pp. 511-531.
3

dello stato dassedio e la legge marziale in caso di guerra effettuata secondo le procedure che numerose costituzioni democratiche prevedono10. In questa prospettiva la violazione delle ordinarie procedure di decisione politica e le deroghe al quadro normativo vigente che sostanziano i poteri demergenza si confondono con i cosiddetti pieni poteri attribuiti allesecutivo durante lo stato dassedio o lo stato di guerra, mentre il potere sovrano governa lemergenza per mezzo di decreti e ordinanze che colmano il vuoto giuridico creatosi con la sospensione dellordinamento e facendo assumere alla sue decisioni forza di legge. Partendo da una simile nozione ristretta di emergenza molti hanno criticato lidea che le migrazioni siano governate attraverso la logica dellemergenza, sottolineando piuttosto come il regime migratorio europeo si caratterizzi per essere centrato su un modello di gestione del rischio in cui la deriva securitaria e la limitazione delle libert personali si svolgono quotidianamente, penetrando gli ordinari strumenti giuridici senza la necessit di una drammatica proclamazione dello stato di emergenza11. In realt a partire dalla seconda met del XX secolo la nozione di emergenza stata progressivamente allargata rispetto alle previsioni delle costituzioni e ai classici della filosofia politico-giuridica moderna. Nella prassi costituzionale delle democrazie avanzate si assiste allutilizzo di poteri straordinari attraverso leggi ordinarie di delega, senza il ricorso di una formale dichiarazione dello stato di emergenza nazionale, solitamente limitata a casi di gravi disordini interni o di minaccia militare proveniente dallesterno. Questo, secondo lopinione di Pasquino e Ferejohn, ha dato luogo ad un vero e proprio nuovo modello di governo dellemergenza, che essi definiscono legislative model per distinguerlo dal modello costituzionale12. Un modello in cui i poteri speciali vengono istituiti direttamente attraverso la legge ordinaria, oppure si delega in maniera permanente la facolt di dichiarare lo stato demergenza e di attribuire i corrispondenti poteri eccezionali allesecutivo. La nozione di emergenza, cos come quella di sicurezza nazionale, ha subito in questo senso una forte diluizione, finendo per essere utilizzata per riferirsi anche ad altri tipi di crisi ambientali, economiche, umanitarie, ben al di l delle gravi minacce alla sicurezza nazionale che caratterizzano la teoria classica dellemergenza e i poteri previsti dallemergenza di tipo costituzionale. La crisi di Lampedusa un caso di studio particolarmente interessante per analizzare il rapporto tra norma ed eccezione in gioco nel processo di securitarizzazione delle migrazioni. Nel corso di tale vicenda si assistito ad un aspro conflitto tra gli attori in campo circa il frame giuridico-politico da utilizzare per definire e governare lemergenza, sino al punto che lintero assetto della politica di governo della mobilit allinterno dello spazio europeo sembra essere radicalmente messo in questione. Analizzeremo la gestione della crisi da parte del governo italiano cercando di illustrare come la sua prerogativa sovrana di definire lemergenza sia stata messa in questione da altri attori politici che agiscono tanto a livello sovranazionale, che a livello subnazionale. Luso di poteri eccezionali da parte del governo, oltre a porre notevoli problemi per la garanzia dei diritti fondamentali delle persone coinvolte dal governo dellemergenza, ha anche stimolato un ampio dibattito a livello europeo la cui posta in gioco sembra proprio la prerogativa sovrana di definire lemergenza nel campo delle politiche migratorie. Anche in questo caso, come molte altre volte
Ferejohn John, Pasquino Pasquale, The law of the exception: A typology of emergency powers , in International Journal of Constitutional Law, II, 2, 2004, pp. 210-239; Neocleous Mark, The problem with normality: taking exception to 'permanent emergency', in Alternatives XXXI, 2, 2006, pp. 1-20. 11 Bigo Didier, Security and Immigration: Toward a Critique of the Government of Unease , in Alternatives, XXVII, 2002, pp. 63-92; Neal Andrew W., Securitization and Risk at the EU Border: The Origins of FRONTEX, in Journal of Common Market Studies, XL, 2, 2009, pp. 333-356. 12 Ferejohn John, Pasquino Pasquale, The law of the exception: A typology of emergency powers , cit., pp. 215.
10

avvenuto in occasione dellinvocazione dei poteri eccezionali, la sospensione momentanea del quadro giuridico ordinario effettuata per preservarne la tenuta in momenti e situazioni di crisi, secondo il modello della dittatura commissaria cui si riferito Carl Schmitt, che ispira i poteri di emergenza previsti in molte democrazie occidentali, rischia di scivolare in unalterazione permanente della sua struttura, come avviene nei casi di dittatura sovrana in cui la definizione dellemergenza possiede sempre una carica eversiva in grado di ridefinire lordine giuridico-politico dato13. Ci pare, infatti, che lesito della crisi del regime confinario europeo innescata dalle rivolte arabe possa essere proprio una complessiva ridefinizione del meccanismo di governo di Schengen che rischia di assumere tratti apertamente securitari, con alcuni tra i paesi membri pi influenti che richiedono unestensione della loro prerogativa di sospendere gli accordi di Schengen in caso di crisi ai confini esterni dEuropa.

2. Teoria della securitarizzazione Il modello classico della teoria della securitarizzatione si concentra sullanalisi linguistica dei securitarian speech-acts, secondo una prospettiva che pone lenfasi sullintenzione significante dellautore dellatto illocutorio14. Coloro che hanno analizzato il processo di securitarizzazione delle migrazioni hanno sostanzialmente seguito tale prospettiva, ponendo lenfasi sul comportamento strategico ora degli attori politici, ora degli esperti di sicurezza in quanto autori di securitarian speech acts funzionali alla conquista del consenso politico o di nuovi poteri e prerogative. Lenfasi sul ruolo e gli interessi dellautore del discorso ha tuttavia in qualche misura fatto s che il ruolo strutturante del contesto allinterno del quale tali attori si muovono venisse messo in secondo piano. La base teorica per sviluppare unanalisi contestuale del processo securitarizzazione era tuttavia stata fornita dalla medesima scuola di Copenaghen allorch, ispirati dalla nozione di felicity condition teorizzata da Austin per lesistenza degli atti illocutori, Ole Waever e Barry Buzan hanno tracciato il profilo delle facility conditions della securitarizzazione. Accanto alle condizioni interne, linguistico-grammaticali, allatto illocutorio essi hanno, infatti, identificato una serie di condizioni esterne, non-discorsive, che possono facilitare o limitare il processo di securitarizzazione. Accanto allatto linguistico in senso stretto, venivano identificati quali elementi del processo di securitarizzazione lattore dello stesso e laudience inteso quale contesto politico-sociale di riferimento15. Nessuna comprensiva spiegazione stata tuttavia fornita circa le relazioni che legano i diversi elementi contestuali da prendere in considerazione, di modo che la teoria della securitarizzazione della scuola di Copenaghen rimasta intrappolata in una sorta di indecisione teorico-epistemologica tra una prospettiva in cui lenfasi posta sulla securitarizzazione in quanto atto illocutorio che produce la sicurezza per mezzo della sua sola capacit performativa, e una visione della securitarizzazione in
Schmitt Carl, Die Diktature, Duncker & Humblot, Mnchen-Leipzig 1921. Per una revisione critica della teoria della securitarizzacione cfr. McDonald Matt, Securitization and the Construction of Security, in European Journal of International Relations, XIV, 4, 2008, pp. 563 -587; Balzacq Thierry, The Three Faces of Securitization: Political Agency, Audience and Context , in European Journal of International Relations, XI, 2, 2005, pp. 171-201; Balzacq Thierry, A theory of securitization: origins, core assumptions and variations, in Balzacq Thierry (ed.), Securitization Theory. How security problems emerge and dissolve , Routledge, London 2011, pp. 1-30. 15 Buzan Barry, Wver Ole, de Wilde Jaap, Security: a new framework for analysis , Lynne Rienner Publishers, London 1998, p. 33.
13 14

quanto processo intersoggettivo che coinvolge diversi attori nel quadro di un determinato contesto sociale e politico16. Nella nostra analisi privilegeremo tale seconda prospettiva, provando a mettere in luce la rilevanza del contesto ambientale allinterno del quale gli attori del processo di securitarizzazione agiscono. Non il linguaggio di per s, ma il potere simbolico associato alla parola di determinati attori sociali ad avere un efficacia performativa, producendo leffetto di securitarizzazione, solo che tale potere non si situa nella sola performativit dellatto linguistico medesimo, ma anche nellazione concreta degli attori sociali e nella capacit che questi hanno di incidere sul contesto ambientale in cui agiscono. Il contesto appunto la struttura di vincoli culturali, giuridici, istituzionali e politici che determinano le azioni strategiche che gli attori possono intraprendere in vista di un processo di securitarizzazione. Questo non per dire che gli attori siano completamente sovra-determinati dal ruolo delle strutture che definiscono i loro spazi dazione, tant vero che continuiamo a riferirci allidea di una strategia discorsiva, ma che il contesto determina una preliminare riduzione delle opzioni a disposizione, vincolando le risposte dei vari attori in gioco a determinati modelli strategici. Il contesto del processo di securitarizzazione assume, come ha suggerito Holger Stritzel, due dimensioni differenti: una dimensione socio-linguistica ed una dimensione politicoistituzionale17. Esso si svolge, infatti, allinterno di un quadro culturale che concretamente fornisce il repertorio semantico e simbolico cui lattore pu fare ricorso. Latto illocutorio non mai un atto puramente creativo, esso non pu essere guardato come un evento isolato, ma si radica in un contesto di significati pi o meno condivisi socialmente che determinano, in misura maggiore o minore, le condizioni di successo del processo di securitarizzazione. Questultimo dipende dallesistenza di un empowering audience18 che legittima e conferma il frame securitario proposto dallattore, per questo motivo egli deve essere capace di identificare i sentimenti, gli interessi e i bisogni del suo audience per ottenere leffetto desiderato, utilizzando un linguaggio che sia in qualche misura in grado di comunicare con la prospettiva del suo uditorio. Il successo della securitarizzazione legato allesistenza di un ambiente ricettivo rispetto al linguaggio che viene utilizzato e al significato che il lessico della sicurezza che si utilizza assume in quel dato contesto. Come vedremo, gran parte degli sforzi definitori degli attori coinvolti nel processo di securitarizzazione della crisi di Lampedusa sono stati un tentativo di adattare la regolarit semantica del linguaggio della sicurezza ordinariamente utilizzato per parlare delle migrazioni, con le particolari circostanze contestuali. La difficolt del caso stata dettata dal fatto che diverse definizioni della situazione, con il relativo repertorio simbolico, si sono contese il campo, evidenziando tutta la complessit del contesto politico-istituzionale di riferimento. questultimo, infatti, che mette determinati attori in condizione di incidere con minore o maggiore successo sul processo di securitarizzazione, fissando al contempo i limiti attorno ai quali il processo di definizione della norma e delleccezione si svolge. Nel caso della crisi di Lampedusa, il contesto giuridico, istituzionale e politico allinterno del quale gli attori si sono mossi era particolarmente complesso poich frutto dellarticolarsi di tali dimensioni sui tre livelli di scala differenti: il livello sovranazionale; il livello nazionale; e il livello sub-nazionale. Se vero che sono ancora gli Stati nazione a conservare il sup remo potere di definire
Stritzel Holger, Towards a Theory of Securitization: Copenhagen and Beyond, in European Journal of International relations, XIII, 3, 2007, p. 364. 17 Ivi, p. 369. 18 Balzacq Thierry, A theory of securitization: origins, core assumptions and variations , cit., p. 13.
16

lemergenza, che centrale per il processo di securitarizzazione, spingendo eventualmente per ladozione di misure eccezionali in deroga alle ordinarie procedure di decisione politica e al quadro normativo di riferimento, altrettanto vero che in numerosi settori della politica la loro sovranit stata progressivamente erosa tanto a livello sovranazionale, che a livello subnazionale, dove un numero crescente di attori affiancano i governi nazionali nelle procedure di decisione politica e i vincoli giuridici internazionali limitano la possibilit di manipolare e sospendere il diritto interno per governare le emergenze.

Livello sopranazionale Quadro giuridico Diritto internazionale ed Europeo Commissione; Frontex

Livello nazionale Diritto nazionale

Livello subnazionale

Quadro istituzionale

Governo; Agenzie di Pubblica Sicurezza; Agenzie di protezione civile; Consiglio Italiano dei rifugiati. Relazioni politiche interne alla maggioranza

Enti locali

Quadro politico

Relazioni diplomatiche a livello bilaterale con i paesi terzi

Relazioni politiche con le amministrazioni e i politici locali

Relazioni diplomatiche con gli altri paesi membri (Council)

Relazioni politiche con le opposizioni.

Relazioni diplomatiche con lEU (Commission)

Relazioni con altre agenzie e ONG coinvolte nella gestione delle migrazioni (Croce Rossa; Medici Senza Frontiere).

Relazioni con le agenzie UN che si occupano di migrazioni e asilo (UNHCR; IOM)

Ci particolarmente vero nel campo delle politiche migratorie, dato che in Europa gli attori che operano a livello sovranazionale nella definizione e gestione delle politiche migratorie sono diversi e dotati di numerosi poteri per incidere sulla definizione e gestione delle crisi: il Consiglio dellUnione europea agisce come organo di decisione politica e framework istituzionale per le relazioni diplomatiche tra gli Stati Membri dellUnione, mentre la Commissione, che ha un ruolo di coordinamento fondamentale in materia di controllo delle frontiere esterne tramite la sua agenzia Frontex, svolge una funzione di mediazione istituzionale cruciale nella definizione delle politiche migratorie tra la prospettiva degli stati membri e la prospettiva dellUnione. Un ruolo pi marginale svolgono le agenzie delle Nazioni Unite, come lUnited Nations High Commissioner for Refugees (HNHCR) e International Organization for Migration (IOM), coinvolte molto spesso nella governance delle crisi migratorie, ma meno incisive nellimporre una loro definizione politico -giuridica dei fenomeni che si tratta di governare. A livello subnazionale, invece, i governi nazionali sono costretti a confrontarsi con i poteri locali, sovente chiamati a gestire importanti competenze in materia di politica migratoria, pubblica sicurezza e protezione civile, ma soprattutto determinanti nella lotta politica nazionale per la conquista del consenso quando questa si gioca attorno alle paure e alle insicurezze della popolazione.

Questo complesso reticolo di attori stato concretamente coinvolto nella definizione dellemergenza nel caso della recente crisi migratoria verificatasi in Italia, dando vita ad uno scontro i cui esiti sono ancora in qualche misura incerti. Tale processo di interazione si svolto allinterno di un contesto politico -istituzionale al di fuori del quale le diverse definizioni dellemergenza proposte perdono gran parte della loro intelligibilit. Laudience, che nella versione classica della teoria della securitarizzazione concepito come un elemento passivo che si limita a ricevere le definizioni di sicurezza proposte dagli attori politici dominanti, al contrario una parte attiva dellinterazione sociale, per questo possiamo dire con Thierry Balzacq che il processo di securitarizzazione non una pratica autoreferenziale, ma un processo intersoggettivo 19. Il contesto politico-giuridico allinterno del quale lattore del processo di securitarizzazione costretto a muoversi assume dunque una particolare forza strutturante, finendo per esercitare una pressione sulla strategia discorsiva adottata e costringendo lattore principale ad una continua negoziazione in cui le immagini di pericolo e sicurezza, norma ed eccezione vengono costantemente ridefinite.

3. Definire lemergenza Il governo italiano, soprattutto attraverso il suo Ministro dellinterno Roberto Maroni, stato il principale protagonista del processo di definizione dellemergenza, solo che, come accennato, nel fare ci si dovuto confrontare con una serie di limiti politici e istituzionali che hanno concretamente strutturato il suo campo dazione e la sua strategi a discorsiva. Questultima, inoltre, per risultare efficace ha dovuto essere calibrata secondo una diversa variet di repertori semantici in base allinterlocutore principale del processo di securitarizzazione. Quello che si registra analizzando i documenti ufficiali e la rassegna stampa del periodo, che il Ministro Maroni (e il governo per estensione) ha oscillato tra una posizione in cui vestiva i panni del ministro della protezione civile, cavalcando la logica dellemergenza umanitaria ed una in cui vestiva i panni del ministro delle polizie spingendo verso una decisa securitarizzazione della crisi. Tali oscillazioni sono state chiaramente dettate dalla diversa maniera di relazionarsi con i suoi interlocutori istituzionali per la gestione della crisi a livello sopranazionale e subnazionale da un lato, e la maggioranza politica che sostiene il governo dallaltro, spingendo il governo ad attingere alternativamente ad una riserva simbolica che faceva appello, non senza ambiguit, ora al tema della sicurezza umana dei migranti, ora a quello canonico della sicurezza nazionale. La strategia discorsiva del governo stata abbastanza chiara. Laddove si trattava di confrontarsi con le istituzioni europee, per ottenere supporto tecnico e finanziario, o la possibilit di derogare alle ordinarie procedure di controllo alla frontiera e per il rilascio dei titoli di soggiorno previste dal codice Schengen attraverso lavvio delle procedure di protezione straordinaria previste della Direttiva 2001/55/CE, lenfasi stata posta sul piano dellemergenza umanitaria, lasciandosi andare a dichiarazioni esplicitamente allarmistiche soprattutto quando esplosa la crisi libica. Il governo ha fatto ripetutamente riferimento al rischio di una migrazione epocale, o addirittura di dimensioni bibliche, azzardando in molti casi anche previsioni circa il numero di profughi che lItalia si sarebbe trovata costretta ad accogliere ed accusando esplicitamente i suoi partner europei di inerzia politica.
19

Ivi, p. 3.

Siamo davanti ad un esodo biblico e di fronte a questo lEuropa non sta facendo nulla. Tace: non ho sentito il presidente Barroso dire qualcosa. LItalia stata lasciata da sola () le persone che scappano da un Paese allo sbando hanno diritto a una protezione internazionale.20

Laddove invece i principali interlocutori politici del governo erano gli enti locali, chiamati a collaborare nella gestione dellemergenza e ad accettare la violazione delle ordinarie procedure di decisione politica per mezzo della nomina di commissari speciali dotati di pieni poteri, la retorica discorsiva del Ministro e dei sui pi stretti collaboratori stata quella della catastrofe umanitaria, con espliciti richiami alle situazioni in cui una calamit naturale impone unit dintenti e decisioni rapide.
D'altronde, la crisi tunisina una catastrofe umanitaria, come dopo un terremoto. E proprio come dopo un terremoto noi dobbiamo procedere. Stessi criteri di assistenza.21 Se va avanti cos rischiamo di superare gli 80mila arrivi. per questo che lintervento necessario e urgente. Questa crisi come il terremoto d Abruzzo, per questo abbiamo mobilitato la protezione civile.22

N a livello europeo, n a livello locale gli interlocutori istituzionali del governo italiano sono stati convinti dalla retorica discorsiva dellemergenza umanitaria , proponendo una lettura alternativa della crisi. A livello sopranazionale gli attori coinvolti sono stati in parte ambigui nella definizione dellemergenza. La Commissione si inizialmente dimostrata possibilista rispetto allavvio della procedura di protezione straordinaria, facendo alcune concessioni rispetto al supporto richiesto con insistenza dallItalia. Tale insistenza ha tuttavia successivamente indotto la Commissione a sminuire la portata dellemergenza e sottolineare ladeguatezza del supporto fornito per gestire la situazione, spingendo verso un inquadramento della crisi di Lampedusa come un afflusso di immigrati irregolari certo particolarmente significativo, ma nondimeno gestibile per mezzo degli ordinari strumenti messi a disposizione dalla politica migratoria europea. Tale stato invece lorientamento seguito sin dal principio da parte del Consiglio dellUnione europea, soprattutto per bocca dei rappresentati dei governi dei paesi membri, decisamente orientati a sminuire lemergenza e ridurla ad unordinaria questione migratoria che lItalia avrebbe il compito e gli strumenti per affrontare, seppure con il doveroso supporto delle istituzioni europee. La posizione assunta dalle istituzioni europee ha finito, in sostanza, per proporre un frame interpretativo in base al quale lafflusso di persone dalla Tunisia, per quanto particolarmente intenso, non considerabile alla stregua una crisi umanitaria, n pu giustificare lattivazione di strumenti straordinari, da riservare al caso degli eventuali profughi che potrebbero arrivare dalla Libia. Le persone sbarcate a Lampedusa dallinizio del 2011 sono state cos trattate alla stregua di migranti economici comuni giunti irregolarmente sul territorio europeo, persone da sottoporre alle ordinarie procedure di identificazione ed espulsione di cui le forze di polizia italiane sarebbero tenute a farsi carico. Una definizione simile dei fenomeni in atto stata peraltro sin dal principio proposta dallUNHCR, per bocca della sua rappresentante in Italia Laura Boldrini, che ha parlato di un tipico caso di mixed migration in cui, accanto ai normali migranti economici, vi sono alcuni potenziali richiedenti
Roberto Maroni, Corriere della Sera - 14 febbraio 2011. Prefetto Giuseppe Caruso, Commissario speciale allemergenza sbarchi, Il Messaggero - 14 febbraio 2011. 22 Roberto Maroni, Avvenire, 15 febbraio 2011.
20 21

asilo. I suoi interventi pubblici sono sempre andati nella direzione di un invito ad abbassare i toni ed evitare eccessivi allarmismi, rafforzando in questo senso il frame interpretativo che veniva proposto dalle istituzioni europee.
L'Italia ha gi dato prova d'essere pronta a gestire flussi migratori importanti. Negli anni '90 decine di migliaia di albanesi sbarcarono da noi al crollo del regime. E nel '99 arrivarono sulle coste pugliesi 35 mila kosovari. Non so valutare le minacce di Gheddafi. Posso dire per che il flusso tunisino ha gi una componente europea. I migranti tunisini sono giovani, hanno motivazioni economiche, dicono di voler esercitare il loro diritto alla libert, non credono al cambiamento politico del paese e temono che la fuga del turismo aggravi la povert. La maggior parte guarda alla Francia, all'Olanda, non all'Italia23.

Il rifiuto del frame dellemergenza umanitaria stato ancora pi deciso , se pure per ragioni opposte, da parte degli interlocutori del governo che si muovo a livello subnazionale. In questo caso la spinta stata immediatamente nel senso di una decisa securitarizzazione della crisi migratoria in atto. Gli enti locali, supportati in molti casi dalla maggioranza politica che appoggia il governo, hanno, infatti, invocato una completa assunzione di responsabilit da parte del Ministero dellInterno, auspicando ladozione di misure di sicurezza straordinarie per bloccare lafflusso o limitare il rischio per lordine e la sicurezza che i clandestini giunti sul territorio nazionale sono supposti rappresentare. I riferimenti alla pericolosit presunta dei migranti in arrivo, alla loro natura di falsi rifugiati, sono stati ricorrenti, soprattutto da parte degli esponenti politici degli enti nel cui territorio in cui il governo pensava di creare strutture di accoglienza.
Lampedusa non invasa da rifugiati politici o disperati, ma da tunisini che fuggono da un territorio nel quale ripresa la vita normale e sono state riaperte le aziende: lo so perch laggi lavorano tante imprese venete. Laggi la vita tornata alla normalit. C` un'evidente ripresa delle attivit imprenditoriali. E quindi se arrivano da l significa che sono clandestini. Che vanno portati nei CIE e poi espulsi. Quelli che arrivano con le scarpe da ginnastica firmate, il giubbottino all'occidentale e il telefonino in mano di sicuro non gente che pu chiedere asilo politico () Gli italiani sono indignati da questo spettacolo. Barconi di vera emergenza umanitaria, in passato, ne abbiamo visti tutti: erano carichi di gente di ogni tipo, donne, vecchi, bambini. Oggi sbarcano soltanto ragazzi di 25-35 anni senza famiglia che appaiono in carne, ben messi e non cos sprovveduti. Qualche barcone cos posso anche capirlo; questi invece sono tutti maschi che sborsano duemila euro agli scafisti per fare la traversata.24

Sulla medesima lunghezza donda si posta la maggioranza di governo, soprattutto gli esponenti del partito della Lega Nord, spingendo sin dal principio verso una pi decisa securitarizzazione delle migrazioni e inasprendo il tono delle loro dichiarazioni a partire dallo scoppio della crisi libica. In questa fase il controcanto costante delle dichiarazioni del governo che evocava la catastrofe umanitaria sono state le richieste di praticare un blocco navale per impedire lo sbarco dei profughi in arrivo, i respingimenti di massa e il trattenimento generalizzato nei centri per migranti dei nuovi arrivati. Tanto che lo stesso Ministro Maroni, soprattutto quando si trattava di giustificare la parziale militarizzazione delle operazioni di soccorso o ancora calmare gli animi del suo elettorato e dei governatori amici in vista dellapertura di campi e centri di accoglienza, si lasciato andare a dichiarazioni nel senso di una pi schietta securitarizzazione dellemergenza alludendo al fatto che gli sbarcati potessero essere criminali scappati dalle galere o, peggio, potenziali
23 24

Laura Boldrini, La Stampa - 22 febbraio 2011. Luca Zaia, Governatore della Regione Veneto, Quotidiano Nazionale - 24 marzo 2011.

terroristi che tentano di infiltrarsi; comunque soggetti da sottoporre ad uno stretto di controllo di polizia alla stregua di clandestini comuni25. Pi ambiguo in questo frangente stato invece il ruolo dei professionisti della sicurezza impegnati a dare esecuzione alle direttive del governo. Questi hanno manifestato una chiara tendenza a contrastare, nei limiti della loro possibilit di intervenire nel dibattito pubblico, la tendenza da parte di alcuni attori politici ad invocare unemergenza securitaria. Ci, probabilmente, per due ordini di ragioni: da un lato perch le misure straordinarie proposte da alcuni esponenti politici avrebbero esposto coloro che sono chiamati concretamente ad attuarle a rischi eccessivi dal punto di vista della sicurezza professionale, apparendo come misure al limite della realizzabilit pratica oltre che giuridica; dallaltro perch una delle strategie discorsive tipiche dei burocrati della sicurezza quella di rilanciare allopinione pubblica unimmagine tranquillizzante di efficienza e professionalismo che chiaramente contrasta con la logica dellemergenza. Siamo pronti a qualunque impatto, dichiarava ad esempio il prefetto Ronconi, responsabile della polizia delle migrazioni e delle frontiere, ogni immigrato sar accolto e avr un posto, com' sempre accaduto finora.26 Daltra parte per, possibile mantenere il controllo della situazione solo nell a misura in cui locchio delle forze di sicurezza sempre vigile per prevenire i rischi dinfiltrazioni criminali e terroristiche, che da sempre i burocrati della sicurezza vedono annidarsi nelle migrazioni. Per questo la retorica discorsiva degli esperti di sicurezza implica una permanente securitarizzazione delle migrazioni, anche senza invocare misure eccezionali. Siamo in un'emergenza umanitaria, ribadiva il prefetto, ci non significa rinunciare alla lotta all'immigrazione clandestina; soprattutto quella agli stranieri delinquenti. La gestione della prima accoglienza viene tinta cos di toni esplicitamente securitari, in una strana mescolanza di primo soccorso e analisi dei rischi: all'arrivo siamo presenti subito insieme alle associazioni umanitarie, con i mediatori culturali che lavorano con noi. I mediatori aprono il dialogo con i migranti e riconoscono la loro lingua. Cos ci consentono di identificare rapidamente la loro nazionalit. In pochi attimi bisogna riconoscere tra gli sbarcati i potenziali sospetti, scafisti, trafficanti di essere umani o addirittura potenziali terroristi infiltrati; il tutto con discrezione, cercando di non farsi ingannare da chi dissimula: partono i colloqui dei nostri uomini, con tutti. Tra noi c' chi parla, ma soprattutto chi osserva: occhi e orecchie ben aperte. Pochi agenti, massima osservazione () e nessuno pu sfuggire!27 Il linguaggio dellemergenza utilizzato dal governo italiano stato volutamente ambiguo, evitando una precisa definizione della crisi di Lampedusa secondo un frame puramente umanitario o securitario. Certamente tale ambiguit stata dettata da ragioni di opportunismo politico, consentendo al governo di negoziare una soluzione della vicenda con diversi interlocutori istituzionali. In particolare si tentato di esportare a livello europeo un linguaggio dellemergenza tipico del contesto politico -giuridico italiano, con i suoi continui richiami alla catastrofe umanitaria, per giustificare una deroga alle ordinarie regole che disciplinano laccesso dei cittadini dei paesi terzi allo spazio Schengen. Tale tentativo veniva condotto in parallelo ad una definizione schiettamente securitaria della crisi, resa necessaria dal confronto con gli interlocutori politici nazionali e sub-nazionali del governo, che finiva per mescolare pericolosamente le esigenze di protezione umanitaria degli immigrati sbarcati, con le esigenze di ordine pubblico tout court. La vicenda ha prodotto un esempio particolarmente interessante del potenziale securitario che il linguaggio della protezione
Si vedano La Repubblica del 15 e del 17 febbraio 2011; La Stampa del 15 febbraio 2011. Il Sole 24 Ore - 8 marzo 2011. 27 Ibidem.
25 26

umanitaria pu assumere allorch viene cooptato dagli attori politici statali, aprendo la strada meccanismi emergenziali di governo in cui il beneficiario delle misure di sicurezza adottate tende a confondersi28. Nella retorica e pi ancora nella prassi emergenziale del Governo italiano, non mai stato chiaro, infatti, se le misure adottate fossero dettate dalla necessit di rispondere ai bisogni di protezione umanitaria dei migranti sbarcati a Lampedusa, ovvero al bisogno di protezione della cittadinanza messa in pericolo dallafflusso incontrollato di immigrati.

4. Governare lemergenza La mediazione simbolica attraverso cui si produce la securitarizzazione pu essere svolta anche attraverso pratiche non-discorsive, come luso di particolari strumenti istituzionali, di determinate tecnologie, la creazione di poteri e competenze speciali. Il contesto politicoistituzionale fornisce certamente parte del vocabolario attraverso cui effettuare la securitarizzazione di un dato problema sociale, ci sopratutto attraverso luso di determinate categorie giuridiche che, qualificando status soggettivi o situazioni particolari come pericolose, assumono concretamente la funzione di strumenti di securitarizzazione. Ma tale processo avviene anche attraverso lattribuzione di specifiche competenze e la creazione di poteri in capo ai professionisti della sicurezza chiamati a governare il pericolo e le minacce. Come hanno sottolineato Didier Bigo e Thierry Balzacq29, tali strumenti operativi assumono la forma di complessi istituzionali che, seguendo una prospettiva foucaultiana, potrebbero essere compresi come particolari aggregati di elementi discorsivi e non discorsivi. Tali dispositivi istituzionali sono naturalmente dispositivi di sicurezza che vengono attivati per il governo di determinati problemi, contribuendo a loro volta al framing securitario degli stessi. Essi svolgono un ruolo determinante nella gestione delle crisi, svolgendo al contempo una funzione definitoria delle minacce per il solo fatto di essere attivati30. Coloro che si sono concentrati sullo studio delle pratiche, in contrapposizione allenfasi posta inizialmente dalla teoria della securitarizzazione sui discorsi, hanno tuttavia sottolineato la differente dinamica che guida il processo di securitarizzazione a seconda che si considerino le une a gli altri. Laddove i discorsi tendono, infatti, ad avere un carattere drammatizzante, teso ad enfatizzare la minaccia e ad invocare la rottura del quadro giuridicopolitico ordinario, le pratiche securitarie sembrano funzionare attraverso una logica incrementale, che erode lentamente e quotidianamente il quadro giuridico-politico senza drammatiche invocazioni dello stato demergenza. Il governo dellinsicurezza nelle societ contemporanee avrebbe in sostanza favorito una pervasiva diffusione della logica securitaria, finendo per produrre una sorta di stato demergenza a bassa intensit permanente basato sullampio utilizzo di dispositivi di governo del rischio31. Quello che la vicenda di Lampedusa
Sullambiguit del paradigma della cosiddetta human security cfr. in particolare Floyd Rita, Human Security and the Copenhagen Schools Securitization Approach. Conceptualizing Human Security as a Securitizing Move , in Human Security Journal, V, 2007, pp. 38-49; De Larrinaga Miguel, Doucet Marc G., Sovereign Power and the Biopolitics of Human Security, in Security Dialogue, XXXIX, 5, 2008, pp. 517-537. 29 Cfr. in particolare Bigo Didier, Globalized (in)Security: the Field and the Ban-opticon, in Illiberal Practices of Liberal Regimes: The (in)security games, LHarmattan, Paris 2006, pp. 5-49. 30 Balzacq Thierry, A theory of securitization: origins, core assumptions and variations , cit., p. 16. 31 Cfr. i contributi di Didier Bigo gi menzionati.
28

ci offre un esempio di rottura dellequilibrio securitario creato dal funzionamento quotidiano dei dispositivi basati sulla logica del risk management, con apertura di una fase di crisi acuta in cui vengono invocati i dispositivi di governo d ellemergenza e legittimata una prassi esplicitamente in deroga al quadro giuridico-politico di riferimento. Lordinamento italiano si caratterizza per una regolazione debole dello stato demergenza. La nostra costituzione regola esplicitamente solo lo stato di guerra, disciplinato dallart. 11 e 78 della Costituzione sulla dichiarazione da parte del Parlamento dello stato di guerra e il conferimento al governo dei poteri necessari; e la decretazione durgenza, disciplinata dallart. 77 della Costituzione che prevede la possibilit di attribuire in via provvisoria in casi straordinari di necessit ed urgenza il potere legislativo in capo al governo, senza per prevedere possibilit di deroghe allordinamento giuridico. Accanto a tali strumenti dellemergenza costituzionale, esiste un vasto sottosistema dellemergenza disciplinato dalla legislazione ordinaria32. Nello specifico, particolarmente rilevante per la prassi di governo si rivelato il potere di sostituzione degli ordinari organi di governo previsto dallart. 5 Legge 225/1992 sulla protezione civile, che costituisce lombr ello giuridico per mezzo del quale il governo pu delegare poteri emergenziali a organi speciali, detti commissari straordinari, incaricati di agire in vista del superamento di una determinata situazione di crisi. Tale norma stabilisce che sia il governo a decretare lo stato demergenza per mezzo di un Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (Dpcm), nominando un commissario dotato di poteri dazione straordinari anche, eventualmente, in deroga alle norme dellordinamento giuridico. Nonostante la giurisprudenza si sia affannata per cercare di limitare e regolare luso di tali poteri straordinari, evidente che la normativa italiana prevede una sostanziale delega in bianco del potere di decretare lemergenza in capo al governo in tutti quei casi in cui non sia in questione una minaccia alla sicurezza nazionale in senso stretto. Di fatto, nella prassi costituzionale e amministrativa italiana si registrata la tendenza ad abusare di tali poteri demergenza per la gestione delle crisi pi disparate: economiche, ambientali, umanitarie, securitarie, creando una sorta di modello di governo parallelo alle strutture politiche e giuridiche ordinarie33. La gestione della politica migratoria ed in particolare il governo della prima accoglienza nelle regioni dove si registrano il numero maggiori di sbarchi di immigrati irregolari (la Sicilia in particolare) , ad esempio, di fatto sottoposto al regime di stato di emergenza dal 2002, tanto che ormai la nozione di emergenza sbarchi diffusa nella retorica politico-giornalistica diventata una nozione giuridica fondamentale per giustificare ladozione e la reiterazione da parte del governo dei decreti previsti dalla legge 225/199234. Nella gestione della crisi di Lampedusa, il governo italiano ha fatto ricorso a questi poteri emergenziali quasi immediatamente. Il 12 febbraio 2011, infatti, per mezzo di un Dpcm stato dichiarato lo stato di emergenza sul territorio nazionale, definendo tale emergenza come umanitaria. Il provvedimento oscillava, tuttavia, come gi la strategia discorsiva degli uomini di governo, tra un frame interpretativo umanitario e uno securitario, in cui esigenze di protezione dei migranti ed esigenze di difesa dellordine pubblico si sono mescolate. Vista la probabilit di un aggravarsi della situazione, il decreto ravvisava, infatti, la necessit di
Fioritto Alfredo, Lamministrazione dellemergenza tra autorit e garanzie, Il Mulino, Bologna 2008, p. 48. Oltre al lavoro di Alfredo Fioritto, gi menzionato, si veda la bella inchiesta di Emanuele Bonaccorsi, Potere assoluto. La protezione civile ai tempi di Bertolaso , Edizioni Alegre, Roma 2009. 34 Si vedano in particolare il Dpcm del 20 marzo 2002 n. 21128, con cui stato dichiarato lo stato di emergenza per fronteggiare l'eccezionale afflusso di extracomunitari, e le successive proroghe decretate con i Dpcm 11 dicembre 2002 n. 25687; 7 novembre 2003 n. 12206; 23 dicembre 2004 n. 16289; 28 ottobre 2005 n. 19729; 16 marzo 2007 n. 25760; 14 febbraio 2008 n. 29956; 19 novembre 2009 n. 42326; 17 dicembre 2010, n. 49972, che hanno di fatto reso lemergenza permanente.
32 33

approntare misure di carattere straordinario ed urgente finalizzate alla predisposizione di strutture idonee per le necessarie forme di assistenza umanitaria, assicurando nel contempo l'efficace contrasto dell'immigrazione clandestina e l'identificazione di soggetti pericolosi per l'ordine e la sicurezza pubblica nazionale35. Con una successiva Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri (Opcm) n. 3924 del 18 febbraio 2011, il governo ha poi nominato commissario straordinario allemergenza sbarchi il prefetto di Palermo Giuseppe Caruso, attribuendogli una vasta serie di poteri speciali in deroga allordinamento giuri dico. Il prefetto, in deroga alle norme vigenti in materia ambientale, paesaggistico territoriale, igienico-sanitaria, di pianificazione del territorio, di polizia locale, e salvo l'obbligo di assicurare le misure indispensabili alla tutela della salute e dell'ambiente (Opcm n. 3924/18 febbraio 2011, art. 1.2), definisce i programmi di azione per il superamento dellemergenza, censisce ed identifica i cittadini sbarcati sul territorio, identifica strutture ed aree anche da attrezzare (art. 1.2c), destinate al governo dellemergenza, vale a dire identifica ed eventualmente che crea ex-novo i luoghi in cui effettuare il primo soccorso, lidentificazione e la definizione dello status giuridico delle persone sbarcate. A tal fine pu requisire, espropriare beni di privati per ragioni di pubblica utilit, e si avvale della collaborazione della forza pubblica, nonch di un contingente straordinario di 200 militari messigli a disposizione dal Ministero della Difesa. In particolare, nello svolgere le sue funzioni, il prefetto non tenuto ad alcuna forma di concertazione con gli enti locali e le altre organizzazioni ordinariamente coinvolte nelle governance delle migrazioni, dato che, come recita lordinanza, egli pu attivare le necessarie forme di collaborazione con la Regione, altri soggetti pubblici, e, per i profili umanitari e assistenziali con la Croce Rossa Italiana, con l'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati, e l'Organizzazione Internazionale per le Migrazioni (art. 3.1). In questa prima fase, pur creando un sistema parallelo di gestione dellemergenza in capo al prefetto di Palermo e del suo contingente speciale di polizia, vigili del fuoco e militari, il governo lascia aperta la strada della concertazione e della condivisione delle scelte con gli enti locali e le altre organizzazioni coinvolte. Anche se, sin dal principio, la scelta di optare per la strada dellazione dimperio o della concertazione apparsa sopratutto legata alle relazioni politiche tra i responsabili del governo e i rappresentati dei poteri locali, con il Ministro Maroni attento a tenere conto delle esigenze dei governatori locali vicini alla sua maggioranza politica. chiara inoltre lintenzione di confinare lo stato di emergenza al solo territorio siciliano, evidenziata dalla nomina come commissario straordinario del prefetto di Palermo e dalle sue mosse iniziali, indirizzate a cercare un dialogo con interlocutori istituzionali legati al territorio siciliano (gli altri colleghi responsabili della pubblica sicurezza e della protezione civile sul territorio, gli esponenti politici delle aree territoriali coinvolte dallemergenza). Tale intenzione era riflessa nel medesimo preambolo dellOpcm del 18 febbraio, il quale sottolineava la necessit di interventi straordinari per far fronte all'insufficienza delle attuali strutture destinate all'accoglienza o al trattenimento dei cittadini sbarcati sulle coste italiane rispetto all'eccezionalit del flusso migratorio registrato negli ultimi giorni, con particolare riferimento a quelle situate nel territorio della Regione siciliana. Il tentativo di governare lemergenza confinandola al territorio siciliano e, come vedremo, allisola di Lampedusa si sarebbe rivelato fallimentare, costringendo il governo a concepire nello spazio di un mese e mezzo un piano nazionale per laccoglienza e la dislocazione su tutto il territorio nazionale dei migranti sbarcati in Sicilia. Lo sviluppo di tale piano stato particolarmente difficoltoso, poich il governo si trovato costretto a tentare
35

Dpcm 12 febbraio 2011 n. 50936, Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 42 del 21 febbraio 2011.

preliminarmente la strada della concertazione con gli enti locali, soprattutto per evitare di irritare i politici locali vicini alla maggioranza di governo alla vigilia di importanti elezioni amministrative. La nuova fase della gestione dellemergenza si aperta ufficialmente con lemanazione dellOpcm n. 3933 del 13 aprile 2011, anche se le trattative con gli enti locali per la definizione del piano erano cominciate gi a fine marzo. Con questa ordinanza il Capo del Dipartimento della protezione civile nazionale ha rilevato il prefetto di Palermo nel suolo di commissario straordinario per la gestione dello stato di emergenza umanitaria nel territorio nazionale legato alleccezionale afflusso di cittadini appartenenti ai paesi del Nord Africa . Tutta la macchina dellemergenza stata cos affidata alla Protezione Civile, bypassando sostanzialmente il sistema ordinario di accoglienza previsto dalla normativa italiana e centrato sul Servizio di protezione per i richiedenti asilo (Sprar) che opera di concerto con gli enti locali nella gestione dei progetti di accoglienza e inserimento sociale dei richiedenti asilo, nonch la rete dei centri di accoglienza per immigrati prevista dalla ordinaria normativa sullimmigrazione36. Lordinanza stabilisce, infatti, che il commissario delegato: individua, adegua, allestisce o realizza, con procedure durgenza, le strutture per il ricovero e laccoglienza, avviandole alla gestione anche per il tramite dei Prefetti alluopo nominati soggetti attuatori. Il Commissario delegato pu altres utilizzare, previa intesa con il Ministero della Difesa, beni immobili militari destinati alla dismissione ancora in uso al medesimo Dicastero per il periodo necessario a fronteggiare lemergenza, al termine del quale i medesimi beni destinati alla dismissione rientrano nella disponibilit esclusiva del Ministero della difesa (Opcm 13 aprile 2011 n. 3933, art. 1.4). La strategia di governo dellemergenza del governo italiano ha avuto, da subito, quali interlocutori privilegiati anche le istituzioni e i partner europei, anche se a livello europeo non sono previsti poteri emergenziali analoghi a quelli che sono attribuiti agli stati nazionali. Tuttavia, tra i meccanismi di governo delle migrazioni esiste uno strumento che consente di attivare una forma di protezione temporanea per ragioni umanitarie in base alle disposizioni della Direttiva 2001/55/CE, prevedendo anche un piano per la distribuzione dei profughi su tutto il territorio dellUnione. La strategia discorsiva del governo italiano, con i suoi costanti riferimenti alla emergenza umanitaria e il ricorso allimmagine di un imminente esodo biblico, puntava evidentemente a raccogliere il consenso politico necessario a livello Europeo per attivare la protezione temporanea; anche se nella prima fase la richiesta di attivazione del meccanismo della protezione temporanea non venne ufficialmente effettuata, ma solo evocata tramite il riferimento alla necessit di attivare un meccanismo di burden sharing. Lappello allEuropa stato immediato da parte dellItalia, che ha indirizzato una formale richiesta di aiuto alla Commissione Europea e a Frontex gi il 15 febbraio37. Al centro delle richieste del Ministro Maroni, come precisa la sua portavoce, vi sono lintervento di Frontex per controllare il Mediterraneo, gestire i centri per gli immigrati e rimpatriare i clandestini,
Come ha pubblicamente rilevato la direttrice dello Sprar, Daniela Di Capua, nelle cosiddette emergenze, improvvisamente lo Sprar che dovrebbe essere il perno nella gestione dell'accoglienza - stato completamente ignorato e scavalcato, come se non esistesse, se si dovesse ricominciare da capo e tutto dovesse essere ancora inventato nell'ambito dell'asilo in Italia (Redattore Sociale - 14 aprile 2011) 37 Come specifica un press release del 16 febbraio 2011 dellagenzia Frontex, The Italian Government requested assistance in strengthening the surveillance of the EUs external borders in the form of a Joint Operation. In addition, Italy requested a targeted risk analysis on the possible future scenarios of increased migratory pressure in the region in the light of recent political developments in North Africa and the possibility of the opening up of a further migratory front in the Central Mediterranean area.
36

ma soprattutto il rispetto del principio del burden sharing nella gestione di quella che il governo italiano presenta ai sui interlocutori EU come una crisi umanita ria38. Nel suo intervento del 15 febbraio 2011 davanti alla sessione plenaria del Parlamento Europeo, la commissaria europea agli Affari Interni Cecilia Malmstrm si inizialmente dimostrata disponibile rispetto alle richieste dellItalia, ribadendo come la questione dellafflusso di immigrati dai pesi del nord-africa fosse questione che riguarda l'intera Unione Europea , e annunziando lattivazione di un piano di aiuti finanziari e supporto tecnico da parte dellagenzia Frontex. Tuttavia il suo discorso evidenziava al contempo lintenzione di rifiutare il frame dellemergenza umanitaria su cui insisteva lItalia, invitando a mettere in campo azioni politiche per favorire il rimpatrio dei migranti irregolari giunti dalla Tunisia verso il loro paese dorigine39. A testimoniare lattitudine dellUnione a considerare la crisi di Lampedusa come unordinaria questione di migrazioni irregolari da governare per mezzo degli strumenti di controllo delle frontiere a disposizione degli stati membri, giunto lintervento dellagenzia Frontex, la quale ha anticipato di qualche settimana lavvio della Joint Operation HERMES che si svolge nellarea del Mediterraneo centrale. Alloperazione hanno preso parte circa 50 esperti nelle procedure di identificazione degli immigrati, nonch mezzi tecnici come navi e aerei messi a disposizione da diversi paesi europei. Lopzione per limpiego di una delle ordinarie Joint Operation che nel quadro dellEuropean Patrol Network si svolgono ogni anno nel Mediterraneo, senza effettuare ricorso allo strumento di intervento straordinario che pure Frontex avrebbe a disposizione, il cosiddetto RABIT che stato operativo da ottobre 2010 a marzo 2011 al confine greco-turco, rafforza limpressione che la Commissione fosse sin dal principio orientata nel senso di rifiutare un inquadramento emergenziale della situazione creatasi a Lampedusa. I passaggi istituzionali successivi a livello europeo hanno confermato le indicazioni iniziali. Il Consiglio in materia di giustizia e affari interni (JHA Council) del 24 febbraio, che secondo le background notes aveva in agenda numerose questioni fondamentali relative alla politica migratoria e alla gestione delle frontiere EU 40, ha dibattuto eccezionalmente anche la crisi di Lampedusa, originariamente non calendarizzata, rigettando duramente gli allarmismi del governo italiano. I partner europei si sono dichiarati disposti a concedere supporto tecnico e finanziario allItalia, rafforzando la missione Frontex operativa nellarea, ma hanno respinto le proposte del Ministro Maroni di distribuire quelli che il governo italiano definiva profughi su tutto il territorio europeo. Durante il Consiglio dellUnione europea (EU Council) straordinario dell11 marzo, i paesi membri hanno in seguito ulteriormente rinnovato la loro solidariet ai paesi colpiti dai flussi migratori, invitando la Commissione a rafforzare lazione di Frontex e preparare un piano per la migliore gestione dei flussi da discutersi entro il Consiglio previsto per fine giugno.
The Member States most directly concerned by migratory movements require our concrete solidarity. The EU and the Member States stand ready to provide the necessary support as the situation evolves. The EU, in particular through the Frontex Hermes 2011 operation, will continue to closely monitor the impact of events on migratory movements both within and from the region. In particular, Member States are urged to provide further human and technical resources to Frontex, as required. The Commission is invited to make additional Avvenire - 15 febbraio 2011. SPEECH/11/106 - 15 febbraio 2011. 40 Il JHA Council avrebbe dovuto infatti discutere, tra le altre cose, il piano sulla politica in materia migratoria e di asilo della Grecia, la bozza di accordo di riammissione con la Turchia e lingresso nellarea Schengen di Romania e Bulgaria; tutte questioni cruciali relative al controllo della frontiera orientale dellUnione.
38 39

resources available. The European Council calls for rapid agreement to be reached on the regulation enhancing the agency's capabilities.41

Conclusioni che sono state reiterate, senza sostanziali variazioni nella forma e nella sostanza, in occasione del Consiglio dellUnione del 25 marzo.
The European Council also looks forward to the presentation by the Commission of a Plan for the development of capacities to manage migration and refugee flows in advance of the June European Council. Agreement should be reached by June 2011 on the regulation enhancing the capabilities of Frontex. In the meantime the Commission will make additional resources available in support to the agency's 2011 Hermes and Poseidon operations and Member States are invited to provide further human and technical resources. The EU and its Member States stand ready to demonstrate their concrete solidarity to Member States most directly concerned by migratory movements and provide the necessary support as the situation evolves.

Il vero punto di rottura si tuttavia registrato in occasione del JHA Council dell11 aprile 2011, quando il governo italiano ha formalmente chiesto alla Commissione e ai partner EU di attivare il meccanismo di protezione straordinaria previsto dalla Direttiva 2001/55/CE. La reazione dei partner europei stata decisa, chiudendo definitivamente ogni possibilit per lattivazione della protezione straordinaria nella gestione del caso degli immigrati provenienti dalla Tunisia. Come ha dichiarato Cecilia Malmstrm allesito del Consiglio: la maggioranza dei paesi ritiene che la direttiva pu essere utilizzata ma che non siamo ancora al punto di farlo. La Commissione ha ragione, ha osservato, da parte sua, il Ministro dell'Interno spagnolo Rubalcaba, non si pu attivare la clausola di solidariet di fronte a questa situazione. I migranti tunisini sono illegali, e bisogna riportarli in Tunisia.42 Le conclusioni ufficiali del Consiglio dellUnione sono state naturalmente pi velate . Da un lato si riaffermata la necessit:
for genuine and concrete solidarity towards Member States most directly concerned by migratory movements and calls on the EU and its Member States to continue providing the necessary support as the situation evolves, such as by assisting the local authorities of the most affected Member States in addressing the immediate repercussions of migratory flows on the local economy and infrastructure () Considering the need for further resources to respond to the situation, the Council welcomes the intention of the Commission to mobilize supplementary funds that can be made available to Member States or FRONTEX at short notice when needed.43

Dallaltro per, le medesime conclusioni sottolineavano con decisione come le risposte messe in campo dalle istituzioni europee sarebbero state sufficienti nel breve termine per gestire la situazione creatasi nel Mediterraneo centrale, chiudendo la porta a qualsiasi definizione in senso emergenziale della crisi migratoria in corso:
The Council underlines that the measures mentioned in the paragraphs above represent the immediate answer to the crisis situation in the Mediterranean, but that it is also crucial to put in place a more long-term sustainable strategy to address international protection, migration,

Consiglio dellUnione Europea, Extraordinary European Council Declaration, Brussels, 20 April 2011 (EUCO 7/1/11), p. 4 42 La Stampa 12 aprile 2011. 43 Consiglio dellUnione Europea, Council Conclusions on the management of migration from the Southern Neighborhoods, 3081st Justice and Home Affairs Council meeting, Luxembourg, 11 and 12 April 2011, p. 2.
41

mobility and security in general, and taking also the secondary movements to other Member States into account.44

Lo scontro tra governo italiano e istituzioni europee replica una dinamica piuttosto consolidata nel modello di governance dei confini esterni dellUnione che stato sviluppato negli ultimi dieci anni, con i paesi membri pi esposti ai flussi migratori provenienti da sud pronti ad invocare lemergenza per ottenere supporto tecnico-finanziario da parte dei partner europei, oltre che una pi ampia condivisione di responsabilit, e le istituzioni dellUnione che invitano ad una gestione delle frontiere secondo le procedure e gli strumenti ordinari messi a disposizione dalla politica europea45. Apparentemente, dunque, la spinta nel senso di una securitarizzazione del controllo della frontiera sembrerebbe provenire dai paesi membri, con le istituzioni europee a svolgere il ruolo virtuoso dellattore de -securitizzante. In realt il quadro pi complesso di come potrebbe apparire ad una lettura superficiale delle relazioni tra governi nazionali ed istituzioni europee. Come la vicenda della crisi di Lampedusa illustra bene, infatti, entrambe le posizioni finiscono per produrre un effetto di securitarizzazione: da un lato il linguaggio emergenziale utilizzato dal governo italiano stato fortemente ambiguo, certo esso servito per provare a coinvolgere i partner europei nella gestione della crisi, ma al contempo, di fronte alle loro resistenze, ha come vedremo legittimato un modello di governo della crisi basato su una prassi di aperta in violazione dellordinamento giuridico e delle garanzie costituzionali, con pesanti conseguenze per i diritti dei migranti. Dallaltro lato la risposta delle istituzioni europee, pur cercando di limitare gli allarmismi, continuava a parlare il linguaggio della sicurezza e del controllo delle migrazioni irregolari, spingendo verso una criminalizzazione degli immigrati in arrivo dalla Tunisia e rafforzando le spinte nel senso di una pi decisa securitarizzazione della crisi che, come vedremo, sono venute dal livello subnazionale.

5. Spazi dindistinzione Come accennato, il governo dellemergenza stato impostato secondo due fasi successive dal Ministero dellInterno italiano. In una prima fase si tentato di gestire lemergenza confinandola sul territorio siciliano, prevalentemente a Lampedusa; in una seconda fase, quando la situazione sullisola pelagica si fatta insostenibile, il governo si trovato costretto a pianificare la dislocazione degli immigrati su tutto il territorio nazionale. Tratto distintivo di tale modello di gestione dellemergenza stato il ricorso allo strumento del trattenimento degli immigrati in luoghi che, seguendo le indicazioni di Giorgio Agamben, potremmo definire spazi di indistinzione giuridica. Tali spazi assumono, infatti, la configurazione di campi, nel senso di strutture istituzionali che funzionano al di fuori del quadro giuridico che regola gli ordinari luoghi di reclusione e detenzione, ma sono governati da un regime di stato deccezione 46. Le ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri che abbiamo discusso sopra hanno ripetutamente attribuito il potere ai commissari straordinari nominati per la gestione dellemergenza di istituire strutture, o aree anche da attrezzare, in cui trattene re
Ivi, p. 3. Per una discussione di un altro caso di crisi del modello di gestione dei confini esterni, cfr. Carrera Sergio, The EU Border Management Strategy FRONTEX and the Challenges of Irregular Immigration in the Canary Islands , CEPS Working Document, Brussels 2007. 46 Agamben Giorgio, Homo sacer. Il potere sovrano e la nuda vita, Einaudi, Torino 1995, p. 24.
44 45

i migranti. Pur non prevedendo deroghe esplicite alla normativa italiana ed europea che regola il trattenimento degli immigrati in centri di detenzione, i loro generici riferimenti alla possibilit di violare le norme dellordinamento giuridico per supe rare la situazione di emergenza hanno legittimato una prassi che ha aperto una breccia nel quadro normativo, producendo spazi ai margini della legge in cui lordinamento giuridico di fatto sospeso e la polizia agisce provvisoriamente come sovrana, colmando con i suoi pieni poteri il vuoto giuridico creatosi47. Secondo la normativa italiana esistono tre tipologie di centri per immigrati: (a) i Centri di accoglienza (CDA), due dei quali sono anche Centri di Primo Soccorso ed Accoglienza (CPSA), disciplinati dalla Legge n. 563/1995 e destinati a garantire un primo soccorso allo straniero irregolare rintracciato sul territorio nazionale. Laccoglienza in questo tipo di centri limitata al tempo strettamente necessario per stabilire l'identit e la legittimit della sua permanenza sul territorio o per disporne l'allontanamento. (b) I Centri di accoglienza per richiedenti asilo (CARA), disciplinati dal Dpr. n. 303/2004 e dal D.Lgs n. 25/2008, nei quali viene inviato e ospitato per un periodo variabile di 20 o 35 giorni lo straniero richiedente asilo privo di documenti di riconoscimento o che si sottratto al controllo di frontiera, per consentire lidentificazione o la definizione della procedura di riconoscimento dello status di rifugiato. (c) I Centri di Identificazione ed Espulsione (CIE), strutture disciplinate dallart. 14 del Testo Unico sullImmigrazione D.Lgs n. 286/1998 destinate al trattenimento, convalidato dal giudice di pace, degli stranieri extracomunitari irregolari e destinati all'espulsione. Dall8 agosto 2009, con lentrata in vigore della Legge n. 94/2009, il termine massimo di permanenza degli stranieri in tali centri passato da 60 a 180 giorni complessivi. Le aree attrezzate e le strutture create sotto lombrello dei poteri di emergenza conce ssi dal governo hanno a lungo funzionato in una situazione di incertezza giuridica circa la loro natura e circa lo status delle persone ospitate al loro interno. Tale situazione stata volontariamente prodotta dal governo italiano per evitare che i migranti sbarcati a Lampedusa fossero sottoposti tanto al regime giuridico dei richiedenti asilo, tanto al regime giuridico degli immigrati irregolari. In entrambi i casi, infatti, dopo un transito di breve durata nei CDA, gli immigrati avrebbero dovuto essere instradati o verso un CARA, per la definizione della loro domanda di protezione internazionale, o verso un CIE per avviare le procedure di allontanamento dal territorio dello stato. Entrambe le soluzioni avrebbero costretto il governo ad accettare il rischio di dover rilasciare sul territorio dello Stato gli immigrati: nel caso dinoltro di una richiesta dasilo, infatti, limmigrato viene schedato nel sistema di EURODAC ed in attesa della definizione della sua domanda parzialmente libero di circolare sul territorio, ma senza poter lasciare lItalia verso altri paesi Europei; nel caso di un provvedimento di espulsione emanato in base allart. 14 del T esto Unico sullImmigrazione, ormai di diretta applicazione anche sul territorio dello Stato la direttiva 2008/115/CE, c.d. direttiva rimpatri, che introduce un meccanismo per effettuare il rimpatrio dello straniero ad intensit graduale, privilegiando la partenza volontaria dellimmigrato rispetto al rimpatrio coatto con trattenimento nei centri di detenz ione (art. 7). In questultima ipotesi, a meno che la polizia non provi che sussiste il pericolo di fuga o che il soggetto in questione rappresenta un pericolo per lordine e la sicurezza (art. 7.4), lo straniero deve essere rilasciato con in mano un ordine di abbandonare il territorio dello Stato, ma essendo ormai schedato nel Sistema Informativo Schengen (SIS) resta impossibilitato a muoversi allinterno dello spazio europeo.
Agamben Giorgio, Homo sacer, cit., p. 195; Agamben Giorgio, Mezzi senza fine. Note sulla politica, Bollati e Boringhieri, Torino 2006, p. 39.
47

Il governo italiano ha dunque consapevolmente protratto nel tempo la situazione di incertezza giuridica degli immigrati, confinandoli nello spazio di indistinzione di aree, campi e strutture il cui statuto legale non mai stato chiarito, allo scopo di poter protrarre nel tempo la detenzione arbitraria degli immigrati sbarcati a Lampedusa in attesa che le trattative diplomatiche in corso con gli altri paesi europei e la Tunisia consentissero una soluzione dellemergenza che evitasse la permanenza degli stranieri sul territorio italiano. 5.1. Lampedusa campo a cielo aperto Nonostante il costosissimo sistema di risk analysis gestito da Frontex48 e lesito gi determinato della rivolta politica tunisina, scoppiata a dicembre 2010, le autorit italiane sono state colte impreparate dal volume degli sbarchi. Limpreparazione tanto pi sorprendente se si considera che, come gi accennato, dal 2002 che lisola sottoposta ad uno stato di emergenza permanente. Nella prima fase dellemergenza, sullisola di Lampedusa scarseggiava anche il personale di pubblica sicurezza, i medici e il personale di protezione civile in grado di gestire lafflusso di persone. Il centro di primo soccorso di Lampedusa, che ha una capienza di 850 posti ed era stato chiuso sulla base dellassunto che gli accordi siglati con la Libia avrebbero definitivamente risolto il problema degli sbarchi, rimasto inizialmente inattivo in conseguenza di direttive ministeriali 49. La prima accoglienza si svolta dunque alladdiaccio e tale situazione si protratta fino al momento in cui il prefetto Giuseppe Caruso non ha deciso di riaprire il centro di contrada Imbricola, dopo tre giorni di sbarchi ininterrotti e quasi 3000 arrivi. Il numero di sbarchi di questa prima fase, ma sopratutto le direttive ministeriali che suggerivano di trattenere tutti gli sbarcati sullisola in attesa di nuove disposizioni, hanno tuttavia rapidamente saturato il centro di Lampedusa, che arrivato ad ospitare oltre 2500 persone nelle fasi pi critiche, costringendo il resto delle persone sbarcate sullisola a trovare una sistemazione di fortuna per passare la notte. In questa fase si sono segnalate anche una serie di ordinanze di polizia del sindaco di Lampedusa De Rubeis, una prima contro labuso di alcool e una seconda contro laccattonaggio e il bivacco. Provvedimenti diretti ad impedire, secondo le parole del sindaco, la libera circolazione dei migranti sullisola, e limitare i comportamenti non decorosi utilizzando luoghi pubblici come sito di bivacco e deiezioni . Simili provvedimenti diretti nei confronti di persone letteralmente accampate sullisola e costrette alla ricerca di sistemazioni di fortuna in assenza di servizi igienici, hanno avuto il sapore di un tentativo di istituire una sorta di coprifuoco permanente. Non a caso essi hanno attirato le attenzioni del Questore di Agrigento, che ha poteri di controllo sul potere di ordinanza del sindaco, il quale ha inoltrato un esposto alla Procura della Repubblica contro il sindaco De Rubeis per incitazione allodio razziale. La preoccupazione del Questore era evidentemente quella che eccessive limitazioni della libert di circolazione dei migranti sullisola avrebbero potuto rendere la situazione ingestibile, alimentando le tensioni50. Tensioni che, nonostante le cautele delle forze in campo sono progressivamente montate, fino ad esplodere in una serie interminabile di proteste, rivolte, risse, scontri verbali ed atti di autolesionismo a partire dalla prima settimana di marzo.
Si consideri che dal 2006 al 2010 la voce di bilancio relativa alle risk analysis passata da 187.000 euro a 1.800.000 euro. 49 La Repubblica 11 febbraio 2011. 50 Avvenire - 1 marzo 2011.
48

Lampedusa stata dunque trasformata in un autentico centro di accoglienza a cielo aperto, con gli immigrati liberi di scorazzare per lisola, costretti a dormire allaperto in mezzo ai rifiuti e alle deiezioni, trattenuti sulla stessa in attesa di un trasferimento sul continente in una situazione assolutamente ambigua dal punto di vista giuridico. Il loro confino di polizia sullisola era testimoniato dal fatto che la forza pubblica controllasse attentamente tutti i mezzi che si imbarcavano sui traghetti diretti verso il continente 51. Solo alcuni immigrati, tra cui i casi pi difficili dal punto di vista sanitario, venivano trasferiti sul continente nei CARA o CIE, in gran parte senza nessun criterio e solo sulla base della disponibilit di posti e in evidente violazione delle norme che regolano il trattenimento nelle diverse strutture. La maggior parte degli sbarcati rimasta letteralmente confinata sullisola ben oltre il tempo necessario alle operazioni di primo soccorso e identificazione, anche in questo caso in violazione delle norme che dispongono che il trattenimento nelle strutture di prima accoglienza deve essere di breve durata. La Legge n. 563/1995, anchessa frutto di un decreto di necessit e urgenza convertito solo in secondo momento in legge, stabilisce che i CSPA e i CDA servano per il primo soccorso e lidentificazione. Tale normativa non fissa a dire il vero i diritti degli stranieri trattenuti in tali strutture, n determina il tempo massimo per il trattenimento, anche se a tal fine giunge i n soccorso il disposto dellart. 13 della Costituzione, che stabilisce che qualsiasi provvedimento di privazione della libert personale deve essere convalidato dallautorit giurisdizionale entro 96 ore. Per questo motivo si era nel tempo stabilita una prassi che prevedeva il rapido trasferimento delle persone giunte a Lampedusa e ospitate nel CPSA presso le altre strutture di accoglienza dislocate sul continente. Tra il mese di febbraio e di marzo 2011, gli immigrati giunti a Lampedusa sono stati al contrario trattenuti indebitamente sullisola, senza che un giudice potesse pronunziarsi sul provvedimento limitativo della libert personale e senza che la loro posizione giuridica rispetto alle norme che regolano laccesso al territorio dello Stato fosse chiarita52. Questa fase di confino di polizia dei migranti perdurata per tutto il mese di marzo, fino a quando il Ministro Maroni si deciso ad avviare un massiccio piano di dislocazione dei migranti sul continente in campi o centri di accoglienza allestiti ex novo. La data che segna il passaggio alla fase successiva larrivo della nave militare San Marco, annunziata per il 23 marzo a Lampedusa con la missione di prendere a bordo circa 700 migranti per trasferirli sul continente verso una destinazione ignota. La prassi seguita per questo primo trasbordo di massa sarebbe stata caratteristica di tutte le operazioni di deportazione effettuate a partire dalla fine di marzo, con notizie contraddittorie sulla destinazione finale del carico di migranti e gli enti locali che scoprono solo alla fine di essere stati eletti come luogo daccoglienza. Secondo le cronache, dopo aver imbarcato il suo carico di oltre 500 migranti, sono servite pi di sei ore al comandante della nave prima di capire quale sarebbe stata la sua destinazione finale, quando finalmente da Palermo arrivata lindicazione di fare rotta verso Augusta. Gli immigrati, che secondo le dichiarazioni del governo erano tutti richiedenti asilo53, sarebbero stati trasferiti nelle strutture del residence Mineo, scatenando le proteste degli amministratori locali.

La Stampa - 21 febbraio 2011. Cfr. Vassallo Paleologo Fulvio, Lampedusa, Mineo, Manduria. Detenzione arbitraria e violazione dei diritti dei migranti, in Melting Pot, 28 marzo 2011, http://www.meltingpot.org/articolo16566.html (visitato il 6 giugno 2011). 53 Dichiarazioni peraltro prontamente smentite dallUNHCR, ber bocca della sua rappresent ante in Italia, Laura Boldrini, la quale ha dichiarato che a Lampedusa non vengono formalizzate domande dasilo( Avvenire - 24 marzo 2011).
51 52

5.2. La militarizzazione dellasilo Sin dalle prime fasi dellemergenza il prefetto Caruso stato chiamato ad individuare, di concerto con i colleghi responsabili della pubblica sicurezza in Sicilia e gli enti locali, una serie di luoghi in cui approntare laccoglienza degli immigrati qualora la situazione sullisol a di Lampedusa fosse divenuta ingestibile. Il governo, come accennato, programmava di trattenere tutti gli immigrati in Sicilia attrezzando una serie di centri temporanei, magari nei vari siti militari in disuso sparsi per lisola e ritenuti particolarmente adatti a garantire la sorveglianza di persone che non devono fare perdere le tracce in attesa dellidentificazione e della definizione del loro status giuridico. Come dichiarava il Ministro Maroni: Non voglio fare tendopoli. Sarebbe () facile, ma sono clandestini e devono stare in luoghi controllabili.54 Sin dal 16 febbraio il governo comincia a discutere leventualit di attrezzare il Residence degli Aranci a Mineo (CT), che ospitava i militari NATO di stanza presso la base militare di Sigonella, per trasformarlo in un centro di accoglienza in grado di ospitare sino a 6000 persone contemporaneamente. Con lOpcm del 18 febbraio la struttura viene definitivamente destinata a funzioni di accoglienza e si stanziano i fondi per una sua ristrutturazione. La confusione sullo statuto giuridico del centro stata tuttavia immediata. Forse a causa delle veementi proteste degli esponenti politici locali, il governo stato costretto ad affermare che ad essere ospitati presso la struttura sarebbero stati solo i richiedenti asilo o coloro che godono di una qualche forma di protezione internazionale; anche se ci non escludeva in linea di principio la possibilit di ospitare i tunisini giunti a Lampedusa, dato che in questa fase non era chiaro quale fosse il loro status giuridico. Il governatore della Sicilia Raffaele Lombardo ha riceve a riguardo le immediate rassicurazioni del Ministro Maroni, il quale confermava con decisione che al villaggio di Mineo non saranno destinati gli immigrati giunti nelle ultime settimane sulle sponde siciliane. Si prevede, invece, di ospitare i richiedenti asilo, per il tempo necessario alla valutazione dell'istruttoria.55 Il governo sembra dunque costretto ad orientarsi suo malgrado verso un complicato piano che prevede di dislocare tutti i richiedenti asilo ospitati nei vari CARA presenti sul territorio italiano verso Mineo, per poi dislocare nei posti cos liberati nel resto dItalia le persone sbarcate a Lampedusa. Secondo i piani del prefetto Caruso, circa 2000 dei 2300 rifugiati ospiti dei vari CARA potrebbe essere trasferito a Mineo, ma il trasferimento pu essere effettuato solo su base volontaria. Un progetto che sostanzialmente significa lo svuotamento del sistema dellaccoglienza per i richiedenti asilo basato sulla loro disloc azione territoriale e non ha mancato di attirare le dure critiche dellUNHCR56. Il residence di Mineo (404 villette, 25 ettari di verde, negozi e altre infrastrutture) infatti situato a 8 km di distanza dal primo centro abitato, in mezzo al nulla, in unarea fortemente depressa dal punto di vista economico; mentre i CARA sono strutture di piccole dimensioni sparse su tutto il territorio nazionale che in questi anni hanno consentito lavvio di concreti processi dintegrazione dei richiedenti asilo nelle comunit locali. Nonostante le rassicurazioni circa lo status giuridico di quello che il governo definisce enfaticamente Villaggio della Solidariet, le polemiche con gli esponenti degli enti locali sono

La Repubblica - 17 Febbraio 2011. Avvenire 23 febbraio 2011. 56 LUnit - 17 febbraio 2011.

54 55

continuate, fino al punto che il governatore Lombardo si sovente lasciato andare a dichiarazioni che finivano per equiparare i richiedenti asilo con criminali comuni e terroristi.
Da quelle parti ho una campagna, di propriet di mio padre - ha commentato Lombardo - e non so se potr andarci tranquillamente e serenamente e invece se non devo stare col mitra in mano, ma mitra non ne ho. Con la scusa degli sbarchi si stanno portando da dieci centri diversi 2.000 richiedenti asilo. Sono afghani piuttosto che iracheni, palestinesi che si sentiranno magari perseguitati dagli ebrei, qualcuno magari appartenente ad Hamas, e saranno liberi di circolare nelle nostre campagne.57

Per fare accettare il piano ai politici locali il Ministro Maroni stato costretto a promettere un nuovo patto per la sicurezza; un piano straordinario per la gestione dellordine pubblico minacciato dalla presenza dei richiedenti asilo ospiti del Villaggio della Solidariet. A tal fine, il prefetto Caruso ha deciso di dislocare circa 50 militari per presidiare la struttura e svolgere funzioni di controllo del territorio in supporto delle forze di polizia che gi presidiano il centro dal momento in cui stato preso in consegna dalle autorit italiane. Il patto con gli enti locali ha insomma comportato una vera e propria militarizzazione del sistema dellasilo italiano, con laumento delle forze in campo, limpiego di sistemi di videosorveglianza e la fortificazione di una struttura che, dovendo ospitare soggetti che godono della protezione internazionale, dovrebbe essere organizzata secondo il regime dei CARA e dunque funzionare come un centro aperto, con gli ospiti liberi di entrare uscire nelle ore diurne. I patti sarebbero stati tuttavia subito violati. I ritardi nellindividuazione di strutture in cui accogliere gli immigrati sbarcati a Lampedusa e la situazione critica creatasi sullisola pelagica verso la fine di marzo costringeranno alla fine il governo ad utilizzare anche tale struttura per alleggerire la pressione. stata proprio la nave militare San Marco, che abbiamo gi menzionato, a sbarcare il 23 marzo i primi tunisini diretti verso Mineo nel porto di Augusta. Loperazione ha scatenato le reazioni indignate dei politici locali, che hanno addirittura tentato un blocco stradale per evitare lingresso nel centro degli immigrati , accusando esplicitamente il governo di aver tradito i patti.
Il Villaggio degli Aranci doveva essere destinato ad ospitare i richiedenti asilo presenti su tutto il territorio nazionale: nutrivamo gi delle forti perplessit su questa scelta. Ma aprire le porte di Mineo ai profughi sbarcati a Lampedusa, di cui non si sa nulla e di cui in molti casi non si conosce neanche la vera identit inaccettabile.58 La situazione ancora sotto controllo, ma presto potrebbe degenerare perch, con il rapido accrescersi delle fila degli immigrati ospiti della struttura, potrebbero aumentare i rischi per la sicurezza sia delle comunit vicine, sia degli stessi extracomunitari, come dimostra gi la presenza di molti di loro lungo la pericolosa Ss 417 Catania-Gela, gi teatro di numerosi incidenti anche mortali.59

Le proteste sarebbero seguite nei giorni successivi, con ulteriori manifestazioni dei sindaci della zona che denunciano lincertezza giuridica della struttura , in cui era stato promesso di ospitare solo richiedenti asilo, che finisce per ospitare quelli che tecnicamente andrebbero considerati come clandestini. Non sappiamo se questa struttura un CARA o altro

Avvenire - 8 marzo 2011. Raffaele Lombardo, Governatore Regione Sicilia, Corriere della Sera - 25 marzo 2011. 59 Pignataro Francesco, Sindaco di Caltagirone, Avvenire - 24 marzo 2011.
57 58

sottolinea Giuseppe Catania, sindaco di Mineo60, mentre il governatore della Sicilia si spinge fino a definire il Villaggio della Solidariet una sorta di grande Lager 61. Le denunce dei politici siciliani, tutti peraltro appartenenti a partiti che sostengono la maggioranza di governo, sono certo parte di un gioco politico che punta ad ottenere una migliore e pi equa distribuzione tra le regioni dItalia del rischio per lordine pubblico rappresentato dalla presenza di immigranti sul territorio, in polemica con quelle settentrionali che il Ministro Maroni accusato di proteggere scaricando i costi dellemergenza sul mezzogiorno. Ma sono anche il segno evidente dellaprirsi di un altra breccia giuridica nel sistema della politica in materia di migrazione e asilo del nostro governo, con la creazione di una struttura che apparentemente sarebbe chiamata a svolgere le funzioni dei CARA senza possederne per i requisiti stabiliti dalla legge (D.Lgs n. 140/2005 e D.lgs n. 25/2008). Il centro di Mineo continua, infatti, ad assomigliare pi a un centro di accoglienza, sia per il tipo di misure di sicurezza che lo circondano, pensate per evitare la fuga di chi ancora deve essere identificato, sia per il fatto che concretamente presso tale struttura sarebbero stati ospitati nelle varie fasi dellemergenza anche migranti in arrivo da Lampedusa , il cui status giuridico continua ad essere incerto. La confusione tra esigenze di protezione umanitaria e di difesa dellordine pubblico che caratterizza sin dal principio il governo dellemergenza giustifica dunque una sostanziale militarizzazione del sistema di accoglienza dei richiedenti asilo, producendo una sorta di cortocircuito securitario in cui la solidariet viene praticata attraverso patti per la sicurezza e impiego di un contingente di militari a protezione degli ospiti della struttura.

5.3. I campi temporanei La dislocazione nei centri presenti sul territorio italiano degli immigrati giunti a Lampedusa (o in misura minore altrove), molto problematica dal punto di vista giuridico per diversi motivi. In primo luogo perch spesso vengono utilizzate a tal fine strutture che giuridicamente sarebbero destinate ad altro scopo, modificandone la natura, come quando si dirottano persone che sarebbero destinate allespulsione verso i CARA; in secondo luogo perch si trasferiscono persone il cui statuto giuridico ancora non stato chiarito in centri come i CIE, che sono strutture chiuse e sorvegliate pensate per lesecuzione dei provvedimenti di allontanamento dei migranti irregolari dal territorio dello Stato. Questa confusione si verificata soprattutto nella prima fase, quando le dislocazioni venivano svolte in ragione della disponibilit dei posti nei vari centri. Nelle prime settimane della crisi, infatti, appena possibile gli immigrati venivano trasferiti con ponti aerei verso gli altri centri del continente62, senza distinzione di tipologia del centro e in una situazione di incertezza giuridica rispetto al loro status personale. Il governo ha in questa fase accuratamente evitato di definire lorientamento che avrebbe seguito per inquadrare giuridicamente la posizione degli immigrati sbarcati a Lampedusa, tanto che sembrava pi il caso (vale a dire il fatto che si liberasse un posto in un luogo piuttosto che in un altro) a determinare la decisione se ospitare qualcuno in una CARA o in un CIE. Tali persone permanevano dunque in una sorta
La Repubblica - 27 marzo 2011. Corriere della Sera - 25 marzo 2011. 62 Soprattutto presso i centri di Bari Palese e Isola Capo Rizzuto, che svolgono le funzioni sia di CARA che di CIE e possono ospitare oltre 1.500 immigrati contemporaneamente.
60 61

di limbo giuridico, come se fossero ancora nella fase della prima accoglienza e senza che il provvedimento di trattenimento venisse convalidato dal giudice come previsto dall art. 13 della Costituzione e dalla disciplina per il trattenimento nei CIE. Non un caso che si siano registrati numerosi casi di proteste gi a partire dalla met di marzo inscenate da individui che si vedevano trattenuti illegalmente da settimane senza avere chiarezza circa il loro status giuridico e circa il loro destino. Non appena stato evidente che il progetto di confinare in Sicilia tutte le persone sbarcate non sarebbe stato realizzabile, anche perch il solo residence Mineo non avrebbe potuto liberare posti a sufficienza nei vari centri della penisola per accogliere tutte le persone che si temeva potessero arrivare, il governo Maroni e il prefetto Caruso hanno cominciato i colloqui con gli organi periferici e gli enti locali al fine di concordare un piano per la dislocazione degli immigrati su tutto il territorio nazionale. La scelta iniziale di Maroni stata quella di tentare la strada della concertazione, senza agire dimperio utilizzando i poteri speciali assegnati al prefetto. Da un primo incontro con lAssociazione Nazionale Comuni Italiani (Anci) e lUnione delle Provincie dItalia (Upi), il 22 marzo, il Ministro ha ottenuto un accordo con gli enti locali che prevede la redistribuzione di 50mila profughi su tutto il territorio nazionale tenendo conto di un criterio di proporzione demografica (mille per milione) e un piano di accoglienza straordinaria che sarebbe stato messo a punto dai tecnici del Ministero, ma che al momento di questo primo incontro ancora non esisteva. Si trattava dunque di unintesa di massima, circondata ancora da molte incertezze circa lo status giuridico delle persone che sarebbero state accolte dalle varie regioni, tanto che le polemiche dei giorni successivi avrebbero costretto il governo ad effettuare i primi distinguo. Gli enti locali non intendevano infatti ospitare sul loro territorio clandestini ma solo autentici profughi; nessuno di quelli che era attualmente a Lampedusa, specificavano i governatori delle regioni, ma solo gli eventuali profughi in arrivo dalla Libia. Il punto era che molti governatori insistevano nel ribadire che gli immigrati sbarcati a Lampedusa sino a questo momento non erano altro che normali clandestini che andavano espulsi e che tale questione era di esclusiva competenza del Ministero dellInterno. Sia chiaro che si parla soltanto dei profughi libici che al momento non ci sono. Quelli di Lampedusa sono clandestini ed il Veneto non disponibile ad accoglierli , sottolineava Luca Zaia governatore del Veneto; da parte sua Cota, governatore del Piemonte gli faceva eco confermando che il piano del governo non prevede la possibilit di accogliere nelle varie regioni italiane i clandestini provenienti dalla Tunisia o da altri paesi del Nordafrica63. In coincidenza dellincontro tra governo ed enti locali cominciata una dura campagna di stampa, sostenuta dai quotidiani di destra pi vicini al governo, volta a definire in maniera chiara e definitiva il frame politico-giuridico attraverso cui inquadrare lo status delle persone ospitate a Lampedusa come clandestini. Oltre alle dichiarazioni di Zaia e Cota gi menzionate, si legga ad esempio il brano di questo editoriale del il Giornale pubblicato il 24 marzo ed intitolato: I veri dati sui profughi? L'80% sono clandestini. Ora l'Italia deve respingere questi finti profughi:
Non c logica nello scappare da una libert ritrovata, non ci sono le basi per dichiararsi perseguitato politico o sentirsi in pericolo di vita. E, in effetti, sui ventimila arrivi degli ultimi giorni, soltanto tremila hanno fatto richiesta di asilo. Sono praticamente solo uomini. Dubito che tutti siano davvero nelle condizioni di dover scappare, fosse solo per il fatto che non conosco uomini che lascerebbero moglie e figli a casa in bala di presunti aguzzini. Pi facile che tra questi tremila la maggior parte millanti e la restante sia in fuga s, ma non dal tiranno.
63

Il Giornale - 23 marzo 2011.

Pi probabilmente scappano dalla polizia dopo essere evasi dalle carceri (nelle quali si trovavano per reati comuni) durante i giorni della rivolta.

Solo adesso vengono illustrati i dati effettivi delle richieste di asilo presentate dalle persone sbarcate, 2.347 dallinizio dellanno, ponendo il governo di fronte alla responsabilit di definire una volta per tutte lo status dei restanti 13.000. ancora una volta il Giornale a condurre la battaglia, invitando il governo a considerare tali persone come comuni clandestini, in molti casi anche pericolosi, poich si tratta di persone con precedenti penali evase dalle carceri tunisine approfittando dei disordini. La pericolosit di tali persone sarebbe ulteriormente testimoniata dal fatto che in queste ultime settimane hanno messo a soqquadro i centri dove sono stati ospitati, riuscendo a guadagnare la fuga in molti casi 64. La spinta proveniente dai colleghi di partito e dalla stampa di destra costringe il governo ad esporsi circa lo status giuridico dei tunisini presenti a Lampedusa, tanto che Maroni dichiara esplicitamente che si tratta di clandestini, non rifugiati o profughi; seguito anche dal Ministro della difesa La Russa, il quale sottolinea che si tratta di clandestini perch in Tunisia non c guerra, non c motivo di fuga. Vanno spediti in Tunisia, come dice la legge, vanno identificati ed espulsi. Clandestini nei confronti dei quali si applicheranno le procedure previste dalla Bossi-Fini, ossia l'identificazione e il trattenimento nei Cie per procedere poi al rimpatrio, come avviene con tutti i clandestini , salvo gli accertamenti necessari per verificare che tra loro non vi siano infiltrazioni terroristiche 65. Tuttavia, in assenza di spazio sufficiente per alloggi are tutti i clandestini nei CIE esistenti, il governo si trovato costretto a disegnare un piano alternativo diretto allindividuazione di strutture in cui effettuare il trattenimento degli immigrati che devono essere tenuti sotto controllo prima di essere rimpatriati, come sottolineava il Ministro Maroni66. Il progetto di allestire 13 tendopoli per ospitare i migranti presenti a Lampedusa in attesa delle procedure di rimpatrio verr ufficialmente presentato agli Enti locali il 1 aprile. Secondo le dichiarazioni rilasciate alla stampa, il governo aveva gi individuato i luoghi in cui attrezzare i campi, che saranno realizzati in siti militari dismessi e messi a disposizione dal Ministero della Difesa, ma ha ritenuto opportuno informare privatamente gli enti locali tentando una sorta di concertazione per evitare successive proteste 67. Al momento dellincontro, tuttavia, una tendopoli era gi stata allestita a Manduria (provincia di Taranto) e, a causa della difficile situazione a Lampedusa, aperta sin dal 26 marzo per accogliere i primi migranti fatti sbarcare a Taranto ancora una volta dalla nave militare San Marco. A partire dal 27 marzo le cronache registrano un susseguirsi di fughe dal campo, che a tratti assumono le dimensioni di una fuga di massa. Tali disordini nella gestione dei campi hanno spinto gli enti locali a rigettare il piano del governo, costringendo il Ministero dellInterno a gestire del tutto autonomamente la dislocazione delle tendopoli sul territorio 68. Nellimpossibilit di raggiungere unintesa con i governatori e gli altri enti locali, il governo individua dimperio i siti militari presso cui allestire i nuovi centri, badando bene per a non irritare i governatori amici e collocando tutte le strutture temporanee nelle regioni centroIl Giornale - 24 marzo 2011. Avvenire - 24 marzo 2011; Libero - 24 marzo 2011. 66 Corriere della Sera - 28 marzo 2011. 67 Alle regioni si chiede unintesa di massima sui siti, ma non un contributo nella gestione. Del resto la scelta dei siti in questo caso non di competenza della protezione civile, dato che non si tratta di strutture di accoglienza umanitaria, ma di strutture per esigenze di difesa civile di competenza del Ministero dellInterno che pu agire indipendentemente da unintesa con gli enti locali (cfr. Avvenire - 1 aprile 2011. 68 lUnit - 1 aprile 2011.
64 65

meridionali. Le sedi individuate sono, oltre Manduria, S. Maria Capua Vetere presso lex caserma Andolfato dove ha sede lamministrazione penitenziaria militare; Coltano, un sito tra Pisa e Livorno che ospitava il centro Radar della NATO; Kinisa (Trapani), anche in questo caso in unarea militare dismessa. I campi allestiti sono composti da un numero variabile tra le 100 e le 120 tende, da sei posti ciascuna, per una capacit di accoglienza che oscilla tra le 500 e le 720 persone. Anche in questo caso, come gi nella vicenda del residence Mineo, la costruzione dei campi temporanei ha scatenato numerose proteste. Immediate quelle a Manduria, dove i cittadini si sono organizzati in ronde spontanee per presidiare il territorio ed acciuffare i migranti in fuga dal centro; ma anche a Trapani, Pisa e Santa Maria Capua Vetere le autorit locali hanno protestato vivamente una volta appresa la notizia, tentando di bloccare i lavori ed inscenando manifestazioni nei pressi dei luoghi deputati ad accogliere le tendopoli69. Ci che interessante notare a proposito di tali proteste, che esse replicano uno schema consolidato, con i politici locali che cavalcano londa della paura e dellinsicurezza, associando strettamente la presenza dei centri per immigrati al rischio di aumento criminalit e disordini sul territorio, denunciando al contempo liniqua politica di distribuzione dei costi dellemergenza effettuata dal governo a svantaggio delle regioni centro-meridionali. Come ha sottolineato Fulvio Vassallo Paleologo, la creazione di tali campi avvenuta in aperta violazione delle norme previste dallart. 14 del T esto Unico sullimmigrazione, che prevede per la creazione di centri per immigrati appositi decreti del Ministero dellInterno. Solo lart. 23 del regolamento attuativo n. 394/1999 prevede la possibilit di svolgere il primo soccorso e la prima accoglienza al di fuori delle strutture previste dalla legge ordinaria, in vista dellavvio di tali soggetti verso i centri ordinari e dunque senza possibilit di trattenerli ulteriormente70. Anche il trattenimento nei centri temporanei, che inizialmente appaiono in tutto e per tutto come strutture di prima accoglienza temporanee istituite per far fronte alla necessit di decongestionare Lampedusa, ricadrebbe dunque sotto le garanzie di convalida previste dallart. 13 della Costituzione e non potrebbe protrarsi oltre le 96 ore. Di fatto per, a causa delliniziale incertezza circa lo statuto giuridico di tali campi, nessuno dei provvedimenti di trattenimento stato sottoposto a convalida giurisdizionale. Al contrario, i campi sono stati sottoposti ad un regime di emergenza che li ha sottratti al controllo giudiziario e della societ civile, tanto che le forze di polizia responsabili della sicurezza delle strutture hanno ripetutamente vietato laccesso agli stessi anche ai parlamentari che hanno diritto di visita in tutti i luoghi di detenzione, arrivando a impedire laccesso a tali strutture dello stesso Mauro Palma, presidente del Comitato Europeo per la Prevenzione della Tortura.71 Lo stesso regime interno di tali strutture stato definito dalle forze di pubblica sicurezza, in attuazione dei poteri speciali attribuiti al Ministero dellInterno con i decreti e le ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri di febbraio, che hanno regolato la vita e il regime di detenzione allinterno dei campi per mezzo di ordini e circolari. Ad esempio, inizialmente
Avvenire - 1 aprile 2001. Vassallo Paleologo Fulvio, Lampedusa, Mineo, Manduria. Detenzione arbitraria e violazione dei diritti dei migranti , cit. 71 Cfr. lUnit - 4 aprile 2011; Terra - 8 aprile 2011. Laccesso alle strutture stato disciplinato da una Circolare Interna del Ministero dellInterno, n. 1305 del 01.04.2011, in base alla quale lingresso nelle strutture di accoglienza e di detenzione consentito, fino a nuova disposizione, solo ad esempio organismi non governativi che contribuiscono alla gestione del centro (quali IOM, CRI, Caritas) e parlamentari europei, deputati e senatori della Repubblica, consiglieri regionali. Come accennato, le cronache registrano ripetuti casi di diniego del diritto di accesso anche a parlamentari, mentre l accesso da parte dei giornalisti stato vietato anche presso strutture formalmente non sottoposte al regime dei centri detentivi chiusi.
69 70

lamministrazione del campo di Manduria aveva fornito un permesso speciale agli ospiti per uscire dal campo durante il giorno, secondo il modello di accoglienza tipico dei CARA. Tale permesso stato in seguito bocciato dalla Questura di Trapani e dunque ritirato, scatenando le proteste degli ospiti delle tendopoli72. Lincertezza a riguardo stata totale, con orientamenti diversi a seconda della Prefettura responsabile, sovrana assoluta circa il regime giuridico cui sottoporre il campo. Sostanzialmente i centri, che in teoria ospitavano persone il cui statuto giuridico non era stato ancora chiarito, avrebbero dovuto essere sottoposti al regime dei Centri di accoglienza, ma di fatto le proteste delle autorit locali, come gi nel caso di Mineo, hanno spinto verso una decisa militarizzazione degli stessi, trasformandoli in dei CIE informali. Nemmeno quando con lOpcm del 13 aprile il Capo del Dipartimento della Protezione Civile stato nominato commissario allemergenza, con attribuzione di poteri speciali per organizzare e gestire laccoglienza delle persone in arrivo dal nord-africa, stato chiarito del tutto lo statuto giuridico di tali campi. Il piano daccoglienza siglato con le regioni, cui lordinanza fa ceva menzione, era stato concepito per i profughi in arrivo dalla Libia. Esso veniva adesso esteso anche a coloro che godono della protezione temporanea che sarebbe stata concessa con il Dpcm del 5 aprile (cfr. oltre), ma la medesima ordinanza specifica che le condizioni giuridiche soggettive non sono ancora definite, prevedendo anche poteri in capo alle forze di pubblica sicurezza ed al Ministero dellInterno per il controllo e la gestione della sicurezza allinterno dei campi, nonch la definizione dello status giuridico dei cittadini provenienti dal nord-africa. La soluzione prospettata in questa Opcm sembra in sostanza quella di considerare tali centri alla stregua di centri di prima accoglienza in cui viene definito lo status in attesa di essere dislocati nei vari CARA o CIE a seconda delle situazioni. In seguito, a complicare ulteriormente il quadro, una Opcm del 21 aprile avrebbe trasformato alcune di tali strutture (S. maria Capua Vetere; Palazzo San Gervasio-Potenza, Kinisia-Trapani) in CIE temporanei in cui trattenere coloro che non possono accedere ad alcuna forma di protezione temporanea e dunque devono essere espulsi/respinti. Come afferma lordinanza, i campi suddetti operano a far data dalla presente ordinanza e fino a cessate esigenze, e comunque non oltre il 31 dicembre 2011, come centri di identificazione e di espulsione nel numero massimo di 500 posti da ripartire nelle predette strutture. Tale trasformazione delle tendopoli in CIE-Temporanei (CIE-T) ha scatenato le proteste dei sindacati di polizia, preoccupati per la sicurezza delle condizioni di lavoro e pronti a denunciare lo stato di agitazione permanente allinterno delle strutture in questione73. Le preoccupazioni degli agenti si sono rivelate tali, tanto che le notizie di fughe e tensioni nelle strutture trasformate in CIE-T sono giunte quasi immediatamente, costringendo le forze di polizia responsabili della sicurezza a rendere ancora pi afflittivo il regime detentivo, tenendo gli ospiti del campo sotto strettissima sorveglianza. Da pi parti si sono levate proteste per le condizioni di detenzione in tali strutture e, quando finalmente il presidente della Commissione Diritti Umani del Senato, senatore del Partito Democratico Pietro Marcenaro, riuscito a visitare la tendopoli di Santa Maria Capua Vetere (il 2 maggio) ha pubblicamente denunciato le pessime condizioni di detenzione che determinano una situazione di tensione permanente allinterno della struttura.

lUnit - 4 aprile 2011. Cfr. il documento che il 22 aprile 2011 la Segreteria Nazionale del COISP (Coordinamento per lIndipendenza Sindacale delle Forze di Polizia) ha inviato allUfficio per le relazioni sindacali del Dipartimento della Pubblica Sicurezza del Ministero dellInterno (Prot. 689/11 S.N. - Roma, 22 aprile 2011).
72 73

6. Chiudere il rubinetto e svuotare la vasca Il 5 aprile stata una data cruciale nella gestione della crisi. in questa data che viene siglata lintesa con la Tunisia e che viene approvato il decreto del Presidente del Consiglio per la concessione del permesso temporaneo ai sensi dellart. 20 del Testo Unico sullimmigrazione. Tali provvedimenti suggellano una strategia che Umberto Bossi, leader del partito xenofobo della Lega Nord, con il suo solito gusto per le immagini forti aveva sintetizzato dicendo dobbiamo chiudere i rubinetti e cominciare a svuotare la vasca 74. La strategia adottata per superare la crisi puntava a favorire labbandono del territorio italiano da parte degli immigrati giunti dallinizio di gennaio e alla ricostruzi one dei rapporti bilaterali con la Tunisia per prevenire un ulteriore afflusso di migranti irregolari. 6.1. Dispersione fisiologica Sin dal principio della crisi il sistema di centri e strutture deputate allaccoglienza degli immigrati sbarcati a Lampedusa ha mostrato numerose crepe. Le cronache riportano notizie di disordini e fughe costanti dai centri del continente in cui a fatica gli immigrati venivano dislocati. Un operatore del centro di Lampedusa ad esempio, commentando il fatto che ancora a met marzo non si riuscisse a decongestionare lisola a causa dellassenza di un sistema di accoglienza e dei ritardi nella risposta del governo, si domandava dove (avessero) messo quelli arrivati fino ad adesso, a fare due conti i centri dovrebbero essere gi pieni da settimane75. C stato in sostanza un tasso di dispersione fisiologica che si notevolmente innalzato nel momento in cui il governo ha creato la rete di campi temporanei; strutture improvvisate difficilmente controllabili da cui le fughe sono state continue. Le stesse forze di polizia, chiamate a gestire la sicurezza dei campi, hanno pi volte denunziato il livello di tensione creatosi allinterno, lasciando intendere che entro certi limiti la dispersione degli ospiti fosse una strategia di governo dei campi indispensabile al mantenimento dellordine e della tranquillit76. Tale situazione perdurata fino al momento in cui il governo italiano non ha deciso di definire lo status degli immigrati giunti a Lampedusa rinunziando al proposito di una completa securitarizzazione dellemergenza cui pure era sp into dalla maggioranza politica e dai governatori degli enti locali. Nellevidente impossibilit di gestire le strutture di internamento temporaneo prolungando ulteriormente la detenzione arbitraria degli immigrati, il governo ha optato per la concessione di una forma di protezione umanitaria temporanea ai tunisini giunti sul territorio italiano a partire dal gennaio 2011 utilizzando lart. 20 del Testo Unico sullimmigrazione che consente appunto il rilascio di un permesso di soggiorno della validit di sei mesi per motivi umanitari. Il problema stato naturalmente convincere la Lega ad accettare questa ipotesi, dato che per alcuni esponenti del partito si trattava di una sostanziale sanatoria mascherata. Laccordo con la Lega alla fine stato raggiunto in un vertice con il Primo Ministro, che ha spiegato le autentiche intenzioni del governo: fornire gli immigrati di un titolo valido per circolare in tutta larea Schengen,
Quotidiano Nazionale - 6 aprile 2011. La Stampa - 15 marzo 2011. 76 Il Fatto quotidiano - 1 aprile 2011.
74 75

alleggerendo cos la pressione migratoria sul nostro paese e lasciando che i giovani tunisini raggiungano, come si prevede che facciano, i loro parenti e amici nel resto dEuropa. lo stesso Bossi a dirlo esplicitamente sono daccordo se se ne vanno in Francia e Germania77 Prima di agire unilateralmente, il governo italiano ha a pi riprese tentato la strada della trattativa con le istituzioni europee. La stessa commissaria Malmstrm aveva paventato la possibilit di richiedere al Consiglio dellUnione lattivazione della protezione temporanea in vista dellarrivo di profughi dalla Libia; cosa che dava qualche speranza al governo italiano di vedersi legittimare anche in sede europea la sua scelta di concedere un permesso temporaneo. Lagenda del JHA Council del 11 aprile 2011 prevedeva infatti una preliminare discussione sulla eventuale attivazione di tale procedura. Lindicazione era c onfermata dal memorandum della Commissione sulle misure adottate per fronteggiare la crisi migratoria e le ulteriori misure che sarebbe stato possibile adottare, tra le quali si prevedeva anche leventualit di ricorrere allattivazione della direttiva sulla protezione temporanea if the conditions foreseen in the directive are met. Consideration could only be given to taking this step if it is clear that the persons concerned are likely to be in need of international protection, if they cannot be safely returned to their countries-of-origin, and if the numbers of persons arriving who are in need of protection are sufficiently great. 78 Il Ministro Maroni prevedeva dunque di chiedere lattivazione della direttiva 55/2001 per la protezione dei rifugiati in modo da fornire il decreto italiano di una copertura a livello europeo, o al limite di ottenere una sostanziale equiparazione del Dpcm del 5 aprile con lo strumento della protezione temporanea regolato dal diritto europeo. I partners europei hanno, come illustrato, rifiutato il frame emergenziale proposto dal governo italiano, considerando il decreto alla stregua di una sanatoria mascherata, un atto unilaterale da parte del governo italiano privo di fondamento giuridico. Ci avrebbe scatenato una serie di reazioni politico-istituzionali i cui esiti per la tenuta del sistema di Schengen discuteremo a breve. Ci che ci preme segnalare adesso, come lemanazione di tale provvedimento abbia chiuso la fase dellemergenza umanitaria nellaccoglienza dei tunisini giunti sul territorio italiano, aprendo quella della pura gestione securitaria, destinando coloro che sarebbero sbarcati a partire dal 6 aprile alla procedura di rimpatrio coatto prevista dagli accordi con la Tunisia. Le stime iniziali del governo parlavano di 14.500 potenziali beneficiari. Tuttavia se si considera che dallinizio di gennaio i tunisini sbarcati in Italia erano oltre 25.000, di cui 2.300 dalla Libia e altri 2.200 che hanno chiesto lo status di rifugiati, ci si rende facilmente conto di quante persone mancassero allappello gi nellaprile 2011: almeno 500079. Sono i numeri della dispersione fisiologica. 6.2. Spazi di frontiera Sul piano del controllo delle frontiere esterne stato da subito chiaro che lafflusso fosse dovuto al collasso delle strutture di potere dello Stato tunisino. La Tunisia stata esplicitamente definita un failed state, tanto che, con una particolare applicazione della dottrina del diritto di ingerenza, inizialmente si era prevista la possibilit di intervenire sul territorio tunisino per gestire direttamente il controllo delle frontiere; proposta rifiutata con
Quotidiano Nazionale - 6 aprile 2011. MEMO/11/226 Brussels, 8 April 2011, p. 3. 79 Il sole 24 Ore - 7 aprile 2011.
77 78

sdegno dalle autorit del governo provvisorio. Partita con il piede sbagliato, la trattativa con la Tunisia sarebbe stata molto lunga e complicata. Le visite di stato dei ministri italiani si sono, infatti, susseguite a partire dalla met di febbraio ed hanno registrato unoscillazione vertiginosa nei toni, con lItalia costretta ad utilizzare il bastone e la carota per strappare un accordo di cooperazione di polizia e di riammissione degli immigrati irregolari. In certi momenti il Ministro degli Esteri si spinto fino ad offrire, oltre a consistenti mezzi economici e tecnici, il pagamento di una somma di circa 2000 euro per ogni immigrato rimpatriato80; in altri lItalia ha minacciato esplicitamente azioni unilaterali chiaramente ai limiti del diritto internazionale quali il blocco navale o i rimpatri forzosi degli immigrati irregolari, come suggerisce un intervento dello stesso Ministro Maroni:
La Tunisia aveva promesso un impegno immediato per fermare i flussi migratori, ma le barche continuano ad arrivare. Se non ci sar un segnale concreto entro i prossimi giorni, procederemo con i rimpatri forzosi () Mercoled mattina si riunisce l'unit di crisi a Palazzo Chigi. Io confido che il governo tunisino faccia quello che ha annunciato, per se non ci sar un intervento vero per fermare le partenze chieder al governo di attuare la proposta di Bossi e di procedere ai rimpatri forzosi. Siamo attrezzati per farlo. Li mettiamo sulle navi e li riportiamo a casa.81

Che questa sia stata unipotesi concretamente considerata dal governo lo confermano tanto le indiscrezioni del Corriere della Sera, il quale sosteneva che il governo stesse considerando di dirigere verso Tunisi i traghetti utilizzati per il trasbordo dei migranti sul continente 82, quanto la reazione delle medesime forze di polizia, che hanno pubblicamente bocciano la proposta del Ministro Maroni. Claudio Giardullo, segretario del sindacato Silp Cgil a sollevare perplessit:
La riammissione necessita dell'accordo del Paese d'origine perch le alternative sono due: o si abbandonano in acque internazionali i tunisini a bordo delle navi, oppure si deve violare la territorialit di uno Stato estero. E poich le scorte a bordo sarebbero indispensabili, bisogna evidenziare come questo tipo di missione non rientri nelle regole di ingaggio della polizia e delle altre forze dell'ordine.83

Da parte sua il governo provvisorio tunisino, ha posto sin dal principio due condizioni per il raggiungimento dellintesa: da un lato ha rifiutato decisamente qualsiasi forma di ingerenza delle forze di sicurezza italiane nel territorio tunisino e dunque anche lipotesi pi blanda dei pattugliamenti congiunti; dallaltro ha preteso che i rimpatri avvengano con la massima discrezione possibile e a piccoli gruppi, massimo 50 immigrati alla volta, questo per non irritare lopinione pubblica tunisina scatenando unimmediata crisi di legittimazione che avrebbe potuto travolgere un governo provvisorio appena uscito da una rivolta popolare 84. Alla fine, dopo pi di nove ore di faccia a faccia tra Maroni e la sua controparte tunisina Habib Essid e una lunga preparazione tra i tecnici dei due ministeri, stato siglato quello che i giornali definiscono un protocollo dintesa, o ancora processo verbale. Si tratta di un accordo tecnico di cooperazione di polizia tra Italia e Tunisia che contiene anche un accordo di riammissione dei tunisini identificati sul territorio italiano. A tal fine personale di collegamento tunisino sarebbe stato inviato in Italia per procedere alle pratiche di
Il sole 24 Ore - 28 marzo 2011. Reuters Italia - 28 marzo 2011. 82 Corriere della Sera - 29 marzo 2011. 83 Corriere della Sera 4 aprile 2011. 84 Corriere della Sera - 4 aprile 2011; Il Sole 24 Ore - 6 aprile 2011.
80 81

identificazione e autorizzare il rimpatrio. Procedure c he vengono definite semplificate, e consistono sostanzialmente nel riconoscimento consolare diretto senza ricorso alle schede foto-segnaletiche. LItalia si impegnata in cambio a fornire al governo tunisino 6 motovedette, 4 pattugliatori, 100 fuoristrada, pi un pacchetto di aiuti economici allo sviluppo. Cos com ormai tipico di molte intese di cooperazione in materia di controllo delle migrazioni, anche tale accordo conserva un carattere informale a tutto svantaggio della trasparenza85. Il testo dellaccordo non stato pubblicato in gazzetta ufficiale, n ratificato dal Parlamento come previsto per gli accordi internazionali, al momento di scrivere il suo contenuto non noto. I rimpatri sono cominciati l8 aprile 2011, con diversi voli che trasportavano 30 immigrati alla volta scortati da un notevole contingente di forze di polizia (1/1 il rapporto). La prassi adottata per effettuare tali rimpatri fortemente problematica dal punto di vista del diritto internazionale, europeo ed italiano. In primo luogo il governo italiano per rimpatriare gli immigrati tunisini utilizza lo strumento giuridico del respingimento differito (art. 10 Testo Unico sullimmigrazione), applicabile quando limmigrato irregolare si trova ancora nella zona di frontiera ed intercettato immediatamente dopo aver attraversato illegalmente il confine. Lutilizzabilit di tale strumento molto problematica rispetto a persone che sono giunte sul territorio italiano da settimane e, in molti casi, sono state gi dislocate in altre strutture di accoglienza. Il governo italiano, utilizzando tale prassi, equipara il centro di Lampedusa e gli altri campi temporanei a zone di extraterritorialit in cui il migrante, pur essendo entrato fisicamente in territorio italiano, finisce per non raggiungere mai il confine giuridico di vigenza dei diritti e delle garanzie86. Tale sganciamento tra territorio e diritto serve sostanzialmente a limitare i diritti degli immigrati, sottoponendoli a un regime giuridico e di controllo pi afflittivo. Il governo italiano riesce cos ad evitare di dover utilizzare per praticare lallontanamento dellimmigrato irregolare lordinario strumento dellespulsione che, a differenza del provvedimento di respingimento differito, circondato di maggiori garanzie e in base alla direttiva 2008/115 deve essere prima intimata sotto forma di ordine di lasciare il territorio e solo successivamente eseguita con la forza e il trattenimento in luoghi di detenzione. La stessa direttiva stabilisce, infatti, che i paesi membri possono decidere di disapplicarne il contenuto laddove si tratti di rimpatriare un immigrato soggetto ai provvedimenti di respingimento ex art. 13 dello Schengen Border Code (art. 2.2(a)). Tale prassi puntava inizialmente a fare di Lampedusa la base operativa per le operazioni di rimpatrio, concentrando sullisola anche il personale di collegamento tunisino chiamato ad effettuare i riconoscimenti semplificati previsti dallaccordo. Tuttavia, a causa dei forti disordini che si sono scatenati in occasione dei primi voli diretti verso la Tunisia, la polizia ha deciso di operare secondo una prassi che prevede un preliminare smistamento sul continente nei vari CIE ed il rimpatrio successivo87. Pi in generale poi, secondo le denuncie di attivisti e avvocati, per evitare disordini durante le procedure di rimpatrio, i provvedimenti di respingimento e di trattenimento non vengono comunicati agli immigrati, che sono sostanzialmente tenuti alloscuro rispetto alla destinazione del loro viaggio. Gli immigrati non ricevono, dunque, il decreto di respingimento in accordo con quanto previsto dalla normativa europea e in particolare dagli art. 15, 13 dello Schengen Border Code, che
Cassarino Jean-Pierre, Informalising Readmission Agreements in the EU Neighbourhood, in The International Spectator, XLII, 2, 2007, pp. 179-196. 86 Basaran Tugba, Security, Law, Borders: Spaces of Exclusion, in International Political Sociology, 2, 2008, pp. 339-354. 87 ANSA - 12 aprile 2011.
85

disciplina il diritto a presentare ricorso e lobbligo da parte dellautorit di fornire un documento scritto che motivi il respingimento, finendo per essere privati del diritto ad unadeguata tutela giurisdizionale88.

7. Lo spirito di Schengen La concessione del permesso straordinario ha scatenato un aspro conflitto circa la sua compatibilit con gli accordi di Schengen. Gi in occasione del JHA Council del 11 aprile lItalia era esplicitamente accusata di violare lo spirito Schengen, come sottolineava il Ministro dell'Interno tedesco Hans Peter Friederich nel corso della riunione con i suoi colleghi europei in Lussemburgo.
Non possiamo accettare che immigrati economici in gran numero vengano in Europa passando per l'Italia. Constatiamo che gli italiani stanno concedendo dei permessi di soggiorno provvisori che de facto permettono ai migranti di venire in Europa. I francesi stanno rafforzando i controlli, e l'Austria ci sta riflettendo. Non sarebbe nell'interesse dell'Europa essere costretti a introdurre nuovi controlli alle frontiere; speriamo che gli italiani compiano il loro dovere. 89

Gi da tempo per, i rapporti tra Italia e Francia non erano pi animati dallo spirito di Schengen. La prefettura delle Alpes-Maritimes, aveva rafforzato i controlli alla frontiera denunziando il passaggio di quasi 3000 di tunisini privi di permesso di soggiorno provenienti dallItalia. Mentre la cittadina di Ventimiglia, al confine italo-francese, si riempita dimmigrati accampati alla stazione, o negli immediati dintorni, in attesa del momento propizio per salire su un treno diretto in Francia evitando i controlli della gendarmerie. Molti di questi erano stati respinti in base agli accordi bilaterali tra Italia e Francia di Chambery del 1997, anche se non sono mancate accuse circa la prassi utilizzata dalle forze di polizia francesi per dimostrare oggettivamente che limmigrato rintracciato sul territorio francese provenisse dallItalia. Ad aggravare la situazione, il fatto che la questione migratoria fosse al centro anche della battaglia politica francese, soprattutto per la conquista dellelettorato di destra che vede in competizione il partito del presidente Nicolas Sarkozy (Union pour un Mouvement Populaire) e il Front National di Le Pen. Non un caso se Marie Le Pen, da poco alla guida del Front National, sia pi volte stata in visita a Lampedusa durante le fasi della crisi, accompagnata dal suo collega europarlamentare Mario Borghezio della Lega Nord, trasformando lisola in una sorta di tribuna politica da cui illustrare le sue proposte per contrastare il fenomeno dellimmigrazione clandestina: invece di accoglierli a Lampedusa, lItalia dovrebbe inviare le navi con acqua e alimenti e assistere i migranti in mare, evitando che sbarchino sullisola.90 Una volta concesso il permesso temporaneo sono cominciate le diatribe politicogiuridiche circa la compatibilit della normativa italiana e del titolo di residenza previsto dallart. 20 del Testo Unico sullimmigrazione con la normativa europea. Il Ministro
Cfr. Vassallo Paleologo Fulvio, Ballerini Alessandra, Respingimenti, rimpatri e decreti speciali. Dallo stato di emergenza allo Stato di Polizia, in Melting Pot, 13 aprile 2011, http://www.meltingpot.org/articolo16698.html (visitato il 6 giugno 2011). 89 Corriere della Sera - 12 Aprile 2011. 90 La Repubblica - 15 marzo 2011.
88

dellinterno francese, in particolare, ha indirizzato una circolare a tutte le prefetture per stimolare maggiori controlli alla frontiera e una verifica pi attenta dei requisiti previsti dallart. 5 dello Schengen Border Code per lattraversamento del confine da parte dei cittadini dei paesi terzi, assicurando per che tali controlli sarebbero stati non sistematici in conformit con quanto previsto dallart. 21.a(iii) del medesimo testo. In particolare, la circolare ribadiva come i cittadini di Paesi terzi in possesso di un documento di soggiorno rilasciato da uno Stato membro non possono essere considerati in situazione regolare, a meno che non soddisfino le cinque condizioni seguenti, da verificare in questo ordine: a) essere minuti di un documento di viaggio in corso di validit (passaporto) riconosciuto dalla Francia; b) essere in possesso di un documento di soggiorno in corso di validit; c) poter dimostrare di avere risorse economiche sufficienti (62 euro al giorno a persona, 31 euro se si dispone gi di un alloggio); d) non costituire una minaccia per lordine pubblico ; e) non essere entrati in Francia da pi di tre mesi91. Simili misure sono state al contempo annunziate da altri paesi come Belgio, Austria, Germania, Danimarca, alle frontiere terrestri e negli aeroporti, scatenando le reazioni dellItalia che ha denunziato un esplicito atteggiamento di ostilit e una patente violazione delle regole di Schengen che prevedono il divieto di ripristinare i controlli alle frontiere interne. In realt una volta superata la fase pi calda della crisi, legata allannunzio da parte dellItalia del rilascio del permesso temporaneo, tutti i paesi membri hanno dovuto accettare la legittimit delle misure assunte dai rispettivi ministeri dellinterno 92. Se pure legittime in punto di diritto, tali misure hanno tuttavia creato una serie di tensioni politiche che hanno finito per fare scricchiolare pericolosamente il sistema di Schengen; come ha ammesso lo stesso presidente del Consiglio dellUnione, Herman van Rompuy: n Italia n Francia, fino ad ora, hanno fatto qualcosa di illegale. Detto questo, resta il rischio che non sia rispettato lo spirito del Trattato Schengen93. Alla vigilia della decisione circa lammissione di Romania e Bulgaria nel sistema Schengen, con la Grecia che da qualche anno viene considerata lanello debole del sistema di controllo delle frontiere esterne, tanto che Frontex presente a pieno regime sul territorio Greco sin dallottobre 201094, ecco che la crisi tra Italia e Francia fornisce la spinta per una proposta ufficiale di revisione del sistema Schengen, contenuta nel testo della Comunicazione varata il 4 maggio dalla Commissione europea e discussa in via preliminare dal JHA Council del 12 maggio 2011. Il testo, che sar definitivamente discusso al prossimo Consiglio europeo di fine giugno, descrivendo la natura del flusso in arrivo verso lItalia conferma il frame politico-giuridico che definisce gli immigrati in arrivo dalla Tunisia come semplici migranti economici che

Cfr. linstruction aux prfets, emanata il 6 aprile 2011 dal Ministero dellInterno francese . Il testo stato reso noto da Le Figaro ed consultabile on-line alla pagina: http://www.lefigaro.fr/international/2011/04/06/01003-20110406ARTFIG00690-lampedusa-la-circulairegueant-contre-le-raz-de-maree.php (ultimo accesso 6 giugno 2011). 92 Tanto il decreto italiano quanto le reazioni francesi appaiono conformi al diritto europeo: da un lato il codice Schengen prevede la possibilit di derogare ai requisiti che gli extracomunitari devono possedere per lingresso in caso di motivi umanitari o di interesse nazionale o in virt di obblighi internazionali (punto 4.c art. 5 , Schengen Border Code - Regulation (EC) No 562/2006); dallaltro lato, la Francia si limitata a pretendere dalla sua polizia di frontiera un pi stretto controllo dei requisiti previsti dal comma 1 dellart. 5 del medesimo codice. 93 Avvenire - 18 aprile 2011. 94 Cfr. Guild Elspeth, Carrera Sergio, Joint Operation RABIT 2010 - FRONTEX Assistance to Greeces Border with Turkey: Revealing the Deficiencies of Europes Dublin Asylum System, CEPS Working Document, Brussels 2010.
91

dovrebbero essere espulsi verso i loro paesi dorigine95, sottolineando come al momento non si ravvisano le condizioni necessarie ad attivare la direttiva sulla protezione temporanea. La parte pi importante della comunicazione tuttavia quella relativa alla revisione della Schengen governance. Secondo lopinione della Commissione, infatti, debolezze in alcune sezioni del confine esterno minano la credibilit della capacit dellUnione di controllare laccesso al suo territorio, indebolendo la fiducia reciproca, per questo necessario sviluppare una cultura condivisa tra le autorit nazionali e creare un sistema pi chiaro per il governo di Schengen. A questo scopo:
A mechanism must also be put in place to allow the Union to handle situations where either a Member State is not fulfilling its obligations to control its section of the external border, or where a particular portion of the external border comes under unexpected and heavy pressure due to external events. A coordinated Community-based response by the Union in critical situations would undoubtedly increase trust among Member States.

Formalmente tale meccanismo viene presentato come uno strumento per evitare il ripetersi delle tensioni createsi nel mese di aprile, con i paesi membri pronti a svuotare il sistema di Schengen per mezzo di azioni unilaterali.
It would also reduce recourse to unilateral initiatives by Member States to temporarily reintroduce internal border controls or to intensify police checks in internal border regions which inevitably slow down the crossing of internal borders for everyone. Such a mechanism may therefore need to be introduced, allowing for a decision at the European level defining which Member States would exceptionally reintroduce internal border control and for how long. The mechanism should be used as a last resort in truly critical situations, until other (emergency) measures have been taken to stabilize the situation at the relevant external border section either at European level, in a spirit of solidarity, and/or at national level, to better comply with the common rules. The Commission is exploring the feasibility of introducing such a mechanism, and may present a proposal to this effect shortly.96

Si tratta, com evidente, di un tentativo di sottrarre ai paesi membri la prerogativa di definire leccezione nella sfera della politica migratoria e della circolazione all interno dello spazio Schengen, un progetto certamente ambizioso che inevitabilmente si scontrer con la resistenza dei governi nazionali, solitamente molto gelosi della loro sovranit in materia di ordine e sicurezza pubblica. Oltretutto non si vede come le istituzioni europee, con i loro complessi meccanismi di decisione politica, possano attivare una risposta istituzionale con la rapidit necessaria a gestire le situazioni di emergenza. Pi probabile che le proposte di riforma del meccanismo di Schengen assumano i tratti auspicati da Francia e Germania, che da tempo spingono per listituzione di un meccanismo pi flessibile per riattivare i controlli di polizia alle frontiere interne. Ci che alcuni paesi membri immaginano , infatti, una sorta di frontiera mobile, in grado di arretrare e avanzare in base alle circostanze, che servirebbe forse a ricostituire quel cordone sicurezza che la dimensione esterna della politica di controllo delle migrazioni aveva costruito alla periferia dEuropa e che le rivolte arabe sembrano aver distrutto. Tale progetto finirebbe per creare uno spazio Schengen a due velocit, con i paesi alla periferia dEuropa, esplicitamente considerati come lanello debole della catena di controlli, destinati ad essere trasformati alloccorr enza in una zona cuscinetto in cui filtrare i rischi in transito verso larea di libert, sicurezza e giustizia dei paesi core.
Commissione dellUnione europea, Communication on migration, Brussels, 4 maggio 2011 (COM(2011) 248 final), p. 5. 96 Ivi, p. 8.
95

8. Conclusioni Lanalisi che abbiamo condotto ha illustrato tutta la complessit del processo di securitarizzazione delle migrazioni in Europa, tanto a causa della variet degli attori in campo e degli aspri conflitti creatisi attorno alla prerogativa di definire lemergenza, quanto in ragione della complessit dei linguaggi securitari disponibili. La crisi di Lampedusa stata un caso di studio particolarmente interessante proprio perch ha testimoniato quanto lo studio del processo di securitarizzazione possa essere arricchito da una prospettiva che non si limiti alla sola analisi dei discorsi securitari, ma si spinga fino allo studio dettagliato delle prassi securitarie. I due attori politici fondamentali di questa vicenda, il Governo italiano e le istituzioni europee, hanno, infatti, parlato un linguaggio in apparente contraddizione con la logica securitaria in senso stretto, lasciando questultima solo agli attori politici sub -nazionali. Il governo italiano ha da un lato esplicitamente fatto ricorso al frame dellemergenza umanitaria, utilizzando un linguaggio che almeno teoricamente dovrebbe avere un effetto di de-securitarizzazione essendo centrato sui bisogni di protezione dei migranti; a livello europeo, dallaltro lato, si utilizzato il linguaggio della gestione ordinaria delle frontiere, invitando ad evitare gli allarmismi secondo una logica che stata sostenuta anche dallUNHCR. Se si guarda tuttavia anche alla prassi, e non solo alle retoriche discorsive, si nota come entrambe le strategie abbiano avuto un effetto chiaramente securitizzante, stimolando la produzione di una vera e propria emergenza che ha legittimato prassi al di fuori del quadro politico-giuridico ordinario ed destinata a ridefinire lassetto del regime confinario europeo. Il linguaggio emergenziale del Governo italiano stato, infatti, fortemente ambiguo. Esso ha fatto un uso strumentale del paradigma dellemergenza umanitaria per tentare di coinvolgere i partner europei nella gestione della crisi e far accettare la violazione delle ordinarie procedure di decisione politica alle amministrazioni locali, ma allombra della retorica dellemergenza umanitaria stata legittimata una gestione della crisi secondo prassi in aperta violazione dellordinamento giuridico e dei principi costituzionali, con pesanti conseguenze per i diritti fondamentali dei migranti. La cooptazione del paradigma della protezione umanitaria da parte del Governo italiano ha finito per trasformare la cosiddetta human security in un potente, e pi subdolo, strumento di securitarizzazione, producendo la paradossale situazione per cui la protezione della vita dei migranti passa attraverso una violazione dei loro diritti fondamentali. La risposta delle istituzioni europee stata, come illustrato, sin dal principio centrata sul rifiuto della retorica emergenziale proposta dal Governo Italiano, parlando piuttosto il linguaggio dellordinario controllo delle migrazioni irregolari. Cos facendo le istituzioni europee invitavano le autorit italiane ad unassunzione di responsabilit rispetto alla crisi in atto, rigettando al contempo il potenziale de-securitizzante che pure era presente nella retorica dellemergenza umanitaria cui ricorreva il Ministro Maroni. I migranti in arrivo dalla Tunisia venivano cos accomunati ai comuni migranti economici secondo un frame che spingeva inevitabilmente verso la criminalizzazione e rafforzava, seppure involontariamente, le spinte verso una pi decisa securitarizzazione della crisi che provenivano dal livello subnazionale. La sostanziale attitudine securitaria dei partner europei stata infine confermata dal dibattito apertosi attorno alla questione della riforma del meccanismo di governance del sistema Schengen, tutto centrato sulla necessit di creare un meccanismo di protezione pi

efficace per lo spazio europeo di freedom, security and justice quando le turbolenze politicosociali alla periferia appaiono incontrollabili. La crisi del regime confinario europeo sembra, infatti, aver spinto i paesi membri ad una riflessione pi attenta sul confine tra norma ed eccezione nel governo delle migrazioni, aprendo un processo di riforma il cui esito sar appunto una rideterminazione della prerogativa sovrana di definire lemergenza nel campo delle politiche migratorie. Il sistema attuale si basava su una strana mescolanza tra i poteri conservati dagli Stati nazione, soprattutto quando venivano in questione lordine e la sicurezza pubblica, e vincoli politicogiuridici posti dal diritto europeo allazione unilaterale; esso si dimostrato inefficace a governare il crollo del sistema di protezione dei confini europei creato negli anni delocalizzando i controlli sullaltra sponda del Mediterraneo, innescando un violento conflitto politico-istituzionale tra Italia, paesi membri ed istituzioni europee. Lesito di tale scontro ancora in parte incerto, anche se le alternative possibili sono sufficientemente chiare: da un lato la Commissione ha in mente lambizioso progetto di avocare la prerogativa sovrana di definire lemergenza, creando un meccanismo istituzionale che limiti i poteri di azione unilaterale degli Stati membri in materia; dallaltro questi ultimi spi ngono per una maggiore flessibilit nelluso del potere di riattivare i controlli alle frontiere interne, in modo da rispondere prontamente alle crisi migratorie che potrebbero verificarsi ai confini esterni creando un filtro di controlli ulteriore nel cuore dello spazio Schengen. Lesito probabile di tale processo di riforma appare essere proprio quello di una complessa ri-definizione del borderscape europeo secondo una logica che ridisegna la frontiera come spazio a geometria variabile in grado di modificarsi a seconda delle circostanze97. Quello che interessante notare come tale geometria variabile serva per produrre un filtro securitario governato secondo differenti modelli di legalit in base ai quali, allavvicinarsi al centro dellarea di freedom, security and justice aumentano le garanzie giuridiche che negli spazi periferici sono parzialmente o totalmente negate. I paesi periferici dellUnione si affiancano cos ai paesi terzi vicini nel costituire un cordone securitario di legalit limitata, questa volta interno allo spazi europeo, che occasionalmente pu essere escluso dallo spazio di libert, sicurezza e giustizia dei paesi core allo scopo di confinarvi le funzioni di filtraggio delle migrazioni irregolari che i paesi terzi vicini non sono in grado di svolgere.

Bibliografia
Agamben Giorgio (1995), Homo sacer. Il potere sovrano e la nuda vita, Einaudi, Torino. Agamben Giorgio (2003), Stato deccezione. Homo sacer II, Bollati e Boringhieri, Torino. Agamben Giorgio (2006), Mezzi senza fine. Note sulla politica, Bollati e Boringhieri, Torino. Balzacq Thierry (2005), The Three Faces of Securitization: Political Agency, Audience and Context , in European Journal of International Relations, XI, 2, pp. 171-201. Balzacq Thierry (2011), A theory of securitization: origins, core assumptions and variations , in Balzacq Thierry (ed.), Securitization Theory. How security problems emerge and dissolve , Routledge, London, pp. 1-30. Sulle implicazioni geopolitiche della nozione di borderscape cfr. Walters William, The Frontiers of the European Union: A Geostrategic Perspective, in Geopolitics, IX, 3, 2004, pp. 674-698; Walters William, Border/Control, in European Journal of Social Theory, IX, 2, 2006, pp. 187-203.
97

Basaran Tugba (2008), Security, Law, Borders: Spaces of Exclusion, in International Political Sociology, 2, pp. 339354. Bigo Didier (2002), Security and Immigration: Toward a Critique of the Government of Unease , in Alternatives, XXVII, pp. 63-92. Bigo Didier (2006), Globalized (in)Security: the Field and the Ban-opticon, in Illiberal Practices of Liberal Regimes: The (in)security games, LHarmattan, Paris, pp. 5-49. Buzan Barry, Wver Ole, de Wilde Jaap (1998), Security: a new framework for analysis, Lynne Rienner Publishers, London. Carrera Sergio (2007), The EU Border Management Strategy FRONTEX and the Challenges of Irregular Immigration in the Canary Islands, CEPS Working Document, Brussels. Cassarino Jean-Pierre (2007), Informalising Readmission Agreements in the EU Neighbourhood, in The International Spectator, XLII, 2, pp. 179-196. Ceyhan Ayse, Tsoukal Anastassia (2002), The securitization of Migration in Western Societies: Ambivalent Discourses and Policies, in Alternatives, XXVII, pp. 21-39. Commissione dellUnione europea (2011), Communication on migration, Brussels, 4 maggio 2011 (COM(2011) 248 final). Consiglio dellUnione Europea (2011), Extraordinary European Council Declaration, Brussels 20 April 2011 (EUCO 7/1/11). Consiglio dellUnione Europea (2011), Council Conclusions on the management of migration from the Southern Neighborhoods, 3081st Justice and Home Affairs Council meeting, Luxembourg, 11 and 12 April 2011. De Larrinaga Miguel, Doucet Marc G. (2008), Sovereign Power and the Biopolitics of Human Security , in Security Dialogue, XXXIX, 5, pp. 517-537. Emanuele Bonaccorsi (2009), Potere assoluto. La protezione civile ai tempi di Bertolaso, Edizioni Alegre, Roma. Ferejohn John, Pasquino Pasquale (2004), The Law of the Exception: A typology of Emergency Powers, in International Journal of Constitutional Law, II, 2, pp. 210-239. Fioritto Alfredo (2008), Lamministrazione dellemergenza tra autorit e garanzie , Il Mulino, Bologna. Floyd Rita (2007), Human Security and the Copenhagen Schools Securitization Approach. Conceptualizing Human Security as a Securitizing Move, in Human Security Journal, V, pp. 38-49. Frontex (2009), Annual Report, Warsaw. Guild Elspeth (2009), Security and Migration in the 21st Century, Polity Press, Cambridge 2009. Guild Elspeth, Carrera Sergio (2010), Joint Operation RABIT 2010 - FRONTEX Assistance to Greeces Border with Turkey: Revealing the Deficiencies of Europes Dublin Asylum System , CEPS Working Document, Brussels. Huysmans Jef (2000), The European Union and the Securitization of Migration, in Journal of Common Market Studies, XXXVIII, 5, pp. 751-777. Huysmans Jef (2006), The Politics of Insecurity. Fear, migration and asylum in EU , Routledge, London. Karyotis Georgios (2007), European Migration Policy in the aftermath of September 11, in Innovation: The European Journal of Social Science Research, XX, 1, pp. 1-17. Krause Keith, Williams Michael C. (1996), Broadening the Agenda of Security Studies: Politics and Methods , in Mershon International Studies Review, XL, 2, pp. 229-254. Lynn Doty Roxanne (1998), Immigration and the politics of security, in Security Studies, VIII, 2, pp. 71-93. McDonald Matt (2008), Securitization and the Construction of Security , in European Journal of International Relations, XIV, 4, pp. 563-587. Ministero dellInterno (2010), Iniziative dellItalia: sicurezza, immigrazione e asilo , Roma. van Munster Rens (2009), Securitizing Immigration. The politics of Risk in the EU, Palgrave MacMillan, London.

Neal Andrew W. (2009), Securitization and Risk at the EU Border: The Origins of FRONTEX, in Journal of Common Market Studies, XL, 2, pp. 333-356. Neocleous Mark (2006), The problem with normality: taking exception to 'permanent emergency' , in Alternatives, XXXI, 2, pp. 1-20. Paoletti Emanuela (2009), A Critical Analysis of Migration Policies in the Mediterranean: The Case of Italy, Libya and the EU, RAMSES Working Paper, Oxford. Paoletti Emanuela (2010), Power Relations and International Migration: The Case of Italy and Libya , in Political Studies, pp. 1-21. Paoletti Emanuela, Pastore Ferruccio (2010), Sharing the dirty job on the southern front? ItalianLibyan relations on migration and their impact on the European Union, International Migration Institute Working Papers, Oxford. Saint-Bonnet Franois (2001), Ltat dexception, Presses Universitaire de France, Paris. Schmitt Carl, Die Diktature, Duncker & Humblot, Mnchen-Leipzig 1921. Smith Steve (1999), The increasing insecurity of security studies: Conceptualizing security in the last twenty year , in Contemporary Security Policy, XX, 3, pp. 72-101. Stritzel Holger (2007), Towards a Theory of Securitization: Copenhagen and Beyond, in European Journal of International relations, XIII, 3, pp. 357-383. Vassallo Paleologo Fulvio (2011), Lampedusa, Mineo, Manduria. Detenzione arbitraria e violazione dei diritti dei migranti, in Melting Pot, 28 marzo 2011, http://www.meltingpot.org/articolo16566.html (visitato il 6 giugno 2011). Vassallo Paleologo Fulvio, Ballerini Alessandra (2011), Respingimenti, rimpatri e decreti speciali. Dallo stato di emergenza allo Stato di Polizia, in Melting Pot, 13 aprile 2011, http://www.meltingpot.org/articolo16698.html (visitato il 6 giugno 2011). Waever Ole (1995), Securitization and Desecuritization, in Lipschuts Ronnie D. (ed.), On security, Columbia University Press, New York, pp. 46-86. Walters William (2004), The Frontiers of the European Union: A Geostrategic Perspective , in Geopolitics, IX, 3, pp. 674-698. Walters William (2006), Border/Control, in European Journal of Social Theory, IX, 2, pp. 187-203. Williams Michael C. (2003), Words, Images, Enemies: Securitization and International Politics , in International Studies Quarterly, XLVII, 4, pp. 511-531.