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SisteMa nico De Assistncia SociaL

CADERNO

VIGILNCIA SOCIOASSISTENCIAL:

garantia do carter Pblico da poltica de Assistncia Social

Dezembro de 2013

EXPEDIENTE
Presidenta da Repblica Federativa do Brasil Dilma Rousseff Vice-Presidente da Repblica Federativa do Brasil Michel Temer Ministra do Desenvolvimento Social e Combate Fome Tereza Campello Secretrio Executivo Marcelo Cardona Rocha Secretria Nacional de Assistncia Social Denise Ratmann Arruda Colin Secretria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional Arnoldo Anacleto de Campos Secretrio Nacional de Renda e Cidadania Luis Henrique da Silva de Paiva Secretrio Nacional de Avaliao e Gesto da Informao Paulo de Martino Jannuzzi Secretrio Extraordinrio de Superao da Extrema Pobreza Tiago Falco Silva

SECRETARIA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL


Secretria Adjunta Valria Maria de Massarani Gonelli Diretora de Gesto do Sistema nico de Assistncia Social Simone Aparecida Albuquerque Diretora de Proteo Social Bsica La Lucia Ceclio Braga Diretora de Proteo Social Especial Telma Maranho Gomes Diretora de Benefcios Assistenciais Maria Jos de Freitas Diretora de Rede Socioassistencial Privada do SUAS Carolina Gabas Stuchi Diretor Executivo do Fundo Nacional de Assistncia Social Antonio Jos Gonalves Henriques

Esta uma publicao da Secretaria Nacional de Assistncia Social SNAS. O presente caderno foi produzido como objeto do contrato n BRA10-20776/2012 Projeto PNUD BRA/04/046 Fortalecimento Institucional para a Avaliao e Gesto da Informao do MDS, celebrado com a Fundao So Paulo FUNDASP.

FICHA TCNICA
Fundao So Paulo FUNDASP Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo PUC-SP Reitora: Anna Maria Marques Cintra Coordenadoria de Estudos e Desenvolvimento de Projetos Especiais CEDEPE/PUCSP Coordenadora: Maringela Belfiore Wanderley Coordenao tcnica: Raquel Raichelis Equipe de pesquisa e elaborao: Carola Carbajal Arregui, Dirce Koga

COLABORAO TCNICA
Antnio Santos Barbosa de Castro Luciana de Barros Jaccoud Denise Ratmann Arruda Colin Luis Otvio Pires Farias Jos Ferreira da Crus Simone Aparecida Albuquerque

REVISO
Denise Ratmann Arruda Colin Jos Ferreira Da Crus Luis Otvio Pires De Farias Simone Aparecida Albuquerque

PROJETO GRFICO E DIAGRAMAO


Hugo Pereira - ASCOM/MDS Tiragem: 5.000 Impresso: Grfica Brasil

Todos os direitos reservados. Qualquer parte desta publicao pode ser reproduzida, deste que citada a fonte.

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SisteMa nico De Assistncia SociaL

CADERNO

VIGILNCIA SOCIOASSISTENCIAL:

garantia do carter Pblico da poltica de Assistncia Social

Dezembro de 2013

2013 Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.

BRASIL, CapacitaSUAS Caderno 3 (2013) Vigilncia Socioassistencial: Garantia do Carter Pblico da Poltica de Assistncia Social / Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, Centro de Estudos e Desenvolvimento de Projetos Especiais da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo 1 ed. Braslia: MDS, 2013, 124 p. : il.

Secretaria Nacional de Assistncia Social SNAS Edifcio mega, SEPN W3, Bloco B, 2 Andar, Sala 229 CEP: 70.770-502 Braslia DF. Telefone: (61) 2030-3119/3124 www.mds.gov.br Fale no MDS: 0800 707-2003

SUMRIO
APRESENTAO 11 INTRODUO 13 I. VIGILNCIA SOCIOASSISTENCIAL E GESTO a. b. c. Vigilncia Socioassistencial: lugar na gesto do SUAS Articulao da Vigilncia Socioassistencial com os campos da avaliao e do monitoramento. Sistema de informao e Vigilncia Socioassistencial 25 31 37 45 63

II. INFORMAES DOS TERRITRIOS DE VIVNCIA

a. Diagnstico Socioterritorial 66 b. Topografias dos territrios de vida e de vivncia 77 c. Trajetrias de vida e de vivncia de territrios e de famlias 85 III. INFORMAES DOS TERRITRIOS DE GESTO 91

a. Territrios de gesto 93 b. Dados cadastrais 99 c. Mtricas de Gesto 102 BIBLIOGRAFIA RECOMENDADA 119

APRESENTAO
Decorridos mais de oito anos de implantao do Sistema nico de Assistncia Social - SUAS, inmeros avanos podem ser observados, particularmente no que se refere expanso e regulao da oferta de servios e benefcios e estruturao do financiamento, com mecanismos geis e estveis e critrios republicanos. Contudo, no atual estgio de desenvolvimento do SUAS tornam-se cada vez mais visveis os desafios referentes ao fortalecimento da gesto e qualificao dos servios. Desafios estes cujo enfrentamento pressupe a organizao e implementao efetiva da Vigilncia Socioassistencial. O fortalecimento da capacidade de gesto torna-se crucial para o amadurecimento da assistncia social como poltica pblica setorial, a qual compete garantir ou mediar o acesso a direitos sociais especficos. Nesse contexto, os processos de produo, anlise e utilizao de informaes ganham relevncia. Isto porque qualificam a interveno dos agentes pblicos, possibilitando processos e resultados mais condizentes com as expectativas e necessidades da populao em geral e, em particular, dos segmentos sociais mais vulnerveis. Conhecer de forma objetiva e profunda as necessidades da populao e a organizao e dinmica dos territrios imprescindvel para a consolidao de uma poltica de assistncia social capaz de contribuir para a reduo das desigualdades e de assegurar proteo social a todo cidado que dela necessitar, nos termos da Constituio Federal e da Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS. Da mesma maneira, imprescindvel planejar, monitorar e avaliar as aes executadas pela rea, analisando criticamente seu grau de adequao s necessidades das populaes e territrios, assim como seus padres de qualidade e condies de acesso. Estes desafios, que constituem a agenda da Vigilncia Socioassistencial, precisam ser enfrentados para que continuemos avanando na implementao do SUAS. No por acaso a funo de Vigilncia Socioassistencial foi incorporada LOAS por meio da Lei n 12.435/11 e ganhou centralidade no contedo da Norma Operacional Bsica do SUAS aprovada em 2012. A articulao e im-

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bricamento entre as trs funes da poltica de Assistncia Social Proteo Social; Vigilncia Socioassistencial; Defesa de Direitos no deixa dvidas quanto ao fato de que, por meio da funo de Vigilncia, amplia-se a capacidade social inerente concepo do sistema. A perspectiva da Vigilncia Socioassistencial, com seu olhar coletivizador dos riscos e vulnerabilidades e a respectiva identificao das respostas e ausncias do poder pblico, desvela necessidades de proteo presentes nos territrios e contribuem para a compreenso dos processos geradores de desprotees. justamente nesse sentido que o presente caderno pretende recuperar, enfatizar e qualificar o uso da categoria territrio como base de organizao do SUAS e conceito chave para a Vigilncia Socioassistencial. Denise Colin Secretria Nacional de Assistncia Social

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INTRODUO
A introduo pela Poltica Nacional de Assistncia Social de 2004 (PNAS/2004) da nova funo de Vigilncia Socioassistencial no mbito das responsabilidades da poltica de assistncia social tem provocado diversidade de entendimentos, e at mesmo inquietudes entre profissionais e gestores. Essa diversidade vem se tornando mais explcita no momento em que o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) traz a exigncia do desempenho dessa funo no processo de gesto. As razes explicativas para a presena da funo da Vigilncia Socioassistencial no PNAS/2004 esto diretamente vinculadas condio de poltica pblica enquanto dever do Estado e direito do cidado, estabelecidas pela LOAS de 1993 e pela LOAS-SUAS de 2011. Institucionalizar a assistncia social como dever do Estado exige no s explicitar quais so suas responsabilidades, princpios e diretrizes como tambm estabelecer concretamente sua capacidade de ao perante as necessidades pelas quais tem que responder, identificando com que intensidade se expressam no contexto da sociedade brasileira. preciso entender essa significativa mudana que a poltica pblica exige da gesto da Assistncia Social em todos os nveis de gesto. Embora a concretizao de um direito socioassistencial possa se dar junto a um indivduo ou uma famlia que requerem uma dada ateno, essa ao, ao mesmo tempo, tem que garantir uma oferta pblica que reconhea que essa mesma ateno deve ser prestada a todos aqueles que apresentam a mesma necessidade. Ao mesmo tempo, que se inclui um indivduo ou uma famlia preciso ter presente quem e quantos no esto includos, portanto, excludos pela ao do Estado dessa ateno. Caso no desenvolva tal capacidade ele no s deixa a desejar no exerccio de sua responsabilidade, como deixa de garantir a isonomia prpria da condio do reconhecimento do direito de cidadania.

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Essa dinmica termina por explicar como as trs funes da poltica pblica no so guetos isolados, mas faces articuladas de um mesmo processo que efetiva o dever do Estado e o direito do cidado. Esto a expressas num mesmo processo as funes de proteo social, vigilncia social e defesa de direitos. Assim, e ao mesmo tempo, a Vigilncia Socioassistencial no s se responsabiliza com os resultados do que realizado, como tambm com o reconhecimento das demandas no incorporadas. Alcanar a condio de poltica institucional que efetiva direitos, implica em reconhecer todos os cidados com direito a ter direito. Essa dupla dimenso efetivar direitos para uma parcela e ao mesmo tempo reconhecer os que por eles no foram abrangidos- constri o lugar poltico institucional de Vigilncia Socioassistencial na poltica de assistncia social e em seu processo de gesto, que deve seguir os princpios da matricialidade sociofamiliar, territorializao, descentralizao e participao democrtica. Os resultados dessa funo de vigilncia socioassistncial produzem elementos de referncia, parmetros e como tal so, ao mesmo tempo, insumos para o processo de gesto ao produzir conhecimentos para o planejamento institucional e da ao dos agentes institucionais. O exerccio dessa funo tem escalas que compreendem desde o local, pode-se aqui incluir o cotidiano, o contexto de cidades, de regies, o contexto nacional e mesmo o contexto institucional. Reconhecer essa escalas no mbito do SUAS, um sistema nico, significa objetivar o que cabe como responsabilidade a cada nvel de gesto no mbito da vigilncia socioassistencial. Significa ainda, ter presente a complexidade das diversidades e desigualdades na sociedade brasileira, que se expressam em cada uma dessas escalas. Como tambm as diversidades dos entes gestores em sua capacidade para garantir e reconhecer os direitos socioassistenciais dos 190 milhes de brasileiros espalhados em seus mais de 8,5 milhes de km2, agregados em 5565 municpios de variados portes, atravessados por rios, florestas, sertes, caatingas, cerrados, arranha-cus, rodovias, ferrovias, aeroportos, pontes e viadutos.

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Ao lado da imensido continental e diversidade regional, se encontram as peculiaridades no interior de cada territrio e de cada populao: o urbano pode ser interior, capital, metrpole, cidade mdia, pequena ou grande; o rural pode ser chcara, stio, fazenda, colnia, agronegcio, arrendamento, vila; os povos indgenas podem ser uma aldeia Krukutu fincada na zona sul da metrpole paulistana, ou ainda o Povo Indgena Paiter-Suru, cuja aldeia encontra-se encravada em Rondnia, e que possui um sistema de monitoramento de seu territrio em parceria com a maior empresa de busca na internet da atualidade. (http://www.paiter.org/mapa/) Dessa parceria se produziu o Suru Mapa Cultural1, a partir do conhecimento da aldeia, envolvendo os jovens que entrevistaram os membros mais velhos, ouvindo e registrando suas histrias. E, ao mesmo tempo, esses mesmos jovens coletaram informaes via aparelhos de GPS e fotos digitais, identificando a flora e a fauna da floresta local, alm de denncias sobre aes de desmatamento (em 1969, com a abertura da BR 364). Figura 1: Suru Mapa Cultural

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O mapa uma coleo de fotografias e vdeos de locais, plantas e animais da selva amaznica, disponibilizando percursos tridimensionais pelo territrio dos Suru, no estado de Rondnia... A ferramenta agora disponibilizada foi enriquecida pelos prprios ndios, que recolheram informaes sobre a floresta e o que l se passa usando celulares com um software especial e ligao direta ao Google Earth. E que lhes permitir registrar os nveis de carbono, vigiar as fronteiras e denunciar atividades ilegais (p3.publico.pt/actualidade/ambiente/3454/tribo-indigena-surui-lanca-mapa-cultural-com-google).

No depoimento do atual lder Almir Suru, se destaca a seguinte frase: a gente monitora a floresta para proteg-la e defende-la. Ficam as perguntas: o que a poltica de assistncia social deveria monitorar para exercer a proteo social e a defesa dos direitos sociais? O que significa concretamente defender direitos sociais de proteo social cuja materialidade ultrapassa a legislao trabalhista? Pode causar estranhamento, porm, a experincia vivenciada pelo Povo Paiter-Surui pode nos inspirar sobre o sentido de uma das trs funes estabelecidas pela poltica de assistncia social: a Vigilncia Socioassistencial. Aqui um ponto de partida fundamental para contextualizar a Vigilncia Socioassistencial trata-se de uma funo da poltica de assistncia social juntamente s duas outras funes: a proteo social e a defesa de direitos.

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Figura 2: Funes da Poltica Nacional de Assistncia Social A NOB 2012 no artigo 87 evidencia a Vigilncia Socioassistencial enquanto uma funo da poltica de assistncia social:

A Vigilncia Socioassistencial caracterizada como uma das funes da poltica de assistncia social e deve ser realizada por intermdio da produo, sistematizao, anlise e disseminao de informaes territorializadas, e trata: I das situaes de vulnerabilidade e risco que incidem sobre famlias e indivduos e dos eventos de violao de direitos em determinados territrios; II do tipo, volume e padres de qualidade dos servios ofertados pela rede socioassistencial. (Brasil, 2012:p.40) Na experincia do Suru Mapa Cultural, quando o Povo Paiter-Suru sai da floresta e busca ser conhecido e compreendido pelas diferentes sociedades, alia a tecnologia moderna com um instrumento de valorizao do conhecimento tradicional existente, num processo de (re) conhecimento do territrio e da histria para monitorar e proteger a floresta e seu povo, a partir de sua cultura e suas expectativas. A Vigilncia Socioassistencial alcana aqui um sentido democrtico de escuta, para que de fato possa criar proximidade com a realidade vivenciada pela populao. Seus indicadores ultrapassam a lgica racional da gesto para incidir na lgica vivencial e relacional da populao que a ela acorre. Dessa forma, a Vigilncia Socioassistencial , ao mesmo tempo, processo e produto. Pensada ou executada to somente como processo, como sistema tecnolgico ou como um conjunto de procedimentos gera insumos racionais para gesto. Sem dvida h aqui ganhos no sentido de superar a leitura subjetiva, individual e pontual. Mas, ela precisa gerar resultados, que impliquem na garantia de proteo social e na defesa de direitos. Portanto, para alm da constatao da situao encontrada ela permite estabelecer comparativamente o alcance de metas para uma poltica isonmica para toda a populao brasileira. Nessa direo, a Vigilncia Socioassistencial contribui para a construo da isonomia e a efetivao de direitos sociais.

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Por isso, antes de tudo, essa funo no SUAS deve prever consequncias e impactos diretos na gesto da poltica de assistncia social. No se trata de um setor ou uma rea isolada da gesto, responsvel pela produo de informaes. mais do que isso: as informaes produzidas necessitam fazer sentido para a gesto, devem servir para proteger melhor, para defender melhor os direitos dos usurios dos servios, programas e benefcios socioassistenciais. Desta forma criam-se referncias para o planejamento, para o conhecimento das famlias, para elaborao de ofertas sintonizadas com as necessidades e demandas detectadas pela vigilncia socioassistencial. Tradicionalmente, no campo da assistncia social tem prevalecido o tratamento fragmentado e desconectado, tanto em relao aos beneficirios/usurios, bem como s respostas s suas demandas, gerando tambm informaes desarticuladas, isoladas, caso a caso, famlia por famlia, convenio por convenio. Esta herana fragmentadora da gesto se coloca como um entrave na efetivao de uma funo de Vigilncia Socioassistencial, na perspectiva de um Sistema nico de Assistncia Social. Assim, s possvel constituir uma Vigilncia Socioassistencial, que se assente na viso de totalidade: sobre o que , e o que acontece no cotidiano da gesto da assistncia social, a partir dos territrios de vivencia dos usurios e beneficirios com seus mltiplos agentes, das equipes de ponta com suas mltiplas aes, das organizaes socioassistenciais parceiras e suas mltiplas ramificaes. O ponto de partida e de chegada da Vigilncia Socioassistencial est na sua travessia cotidiana pela dinmica da realidade que acontece nas cidades, nos bairros, nos locais de atendimento, nas famlias chamadas de usurias ou beneficirias. A Vigilncia Socioassistencial no consegue ser realizada como funo da poltica pblica, se no estiver conectada com o mundo real da gesto e da prestao de servios da poltica de assistncia social. Sabemos que esse mundo real envolve a especificidade de atuao dessa poltica pblica, porm, ao mesmo tempo, a diversidade de contextos socio-

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territoriais onde ela se d. preciso ainda, operar a distino do alcance da poltica pelo porte dos municpios. A tabela 1, a seguir, mostra como se coloca a distribuio dos 5.565 municpios brasileiros pelos cinco portes populacionais estabelecidos pela poltica de assistncia social, segundo o Censo 2010 do IBGE. Tabela 1 Distribuio dos municpios brasileiros por porte populacional 2010
PORTE MUNICPIO (PNAS) at 20.000 Hab (Pequeno I) at 50.000 Hab (Pequeno II) at 100.000 Hab (mdio) at 900.000 Hab (Grande) Mais de 900.000 Hab (Metropole) Total
Fonte: Censo IBGE, 2010.

total municpios 3.915 1.043 324 266 17 5.565

% 70,35 18,74 5,82 4,78 0,31

total de pessoas 32.683.865 31.379.266 22.263.598 62.338.112 42.067.853 190.732.694

% 17,14 16,45 11,67 32,68 22,06

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De acordo com a tabela 1, cerca de 70% dos municpios brasileiros continuam na faixa de pequeno I (at 20.000 habitantes), onde vivem 17% da populao. E, em contraponto, nos 17 municpios com porte de metrpole vivem 22% da populao brasileira, mais de 42 milhes de moradores. Aqui j se encontra outro desafio da Vigilncia Socioassistencial: dar conta da dimenso territorial. Cada municpio, alm das diferenas e discrepncias que possui com outros municpios, tambm apresenta diferenas e discrepncias no seu interior: bairros, distritos, reas de planejamento, regies oramentrias. Mais ainda, os municpios apresentam uma realidade urbana e outra rural. O pequeno municpio tem forte presena da realidade rural e suas demandas no coincidem com as da realidade urbana. Uma das grandes distancias a ser observada entre essas duas realidades est no mbito das crianas e do trabalho infantil.

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Alm da dimenso populacional, os municpios brasileiros tambm guardam peculiaridades importantes quanto extenso territorial. Os seis maiores municpios em extenso territorial encontram-se na regio amaznica nos estados do Amazonas e Par: 1 - Altamira (PA): 159.696km 2 - Barcelos (AM): 122.476km 3 - So Gabriel da Cachoeira (AM): 109.185km 4 - Oriximin (PA): 107.603km 5 - Tapau (AM): 89.324km 6 - So Flix do Xingu (PA): 84.212km

Mapa 1 - Mapa de Altamira - Par

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Fonte: skyscrapercity.com

Essas ilustraes de diversidade no tm o propsito de afirmar que a Vigilncia Socioassistencial seja o lcus responsvel no Estado Brasileiro pelos estudos socioterritoriais ou socioambientais, mas de afirmar que conhece-los fundamental, para que possa ser capaz de produzir referncias especficas sobre as necessidades que lhe dizem respeito no exerccio da proteo social bsica e especial. E mais, h cidades em que significativa parcela da populao boia-fria, isto , mora na cidade e trabalha no meio rural. Caso o CRAS dessa cidade no leve isso em conta ocorrer que o funcionamento dessa unidade, que porta de entrada do SUAS, abrir e fechar suas portas nos horrios em que tais cidados no tero como acess-los. Isto ocorre tambm com as cidades dormitrios em contexto urbano, onde o trabalho da maioria se d em outras cidades. A disponibilidade de ateno para ser alcanvel precisa levar em conta a lgica de mobilidade da populao em seu cotidiano. Outra implicao diz respeito ao conhecimento dos meios de acesso aos servios. A longa extenso amaznica acompanhada pela presena preponderante de rios e igaraps, que exigem formas peculiares mveis de prestao de servios de proteo socioassistencial atravs de lanchas e barcos. Trata-se aqui de considerar a escala territorial sobre a qual e a partir da qual se constri o processo de (re) conhecimento, anlise e aes da Vigilncia Socioassistencial. Os territrios administrativos se constituem em uma importante e essencial referencia para a gesto da poltica de assistncia social e para a construo de uma viso territorializada, tanto sobre as demandas como sobre as respostas de proteo social. J dizia Milton Santos (2002) que a escala uma questo de limite e contedo. Ou seja, no se trata simplesmente de adotar uma diviso regional da assistncia social. Porm, estas informaes so insuficientes tanto para se conhecer um territrio como para constituir a Vigilncia Socioassistencial. A vivncia das populaes sobre um territrio extrapola os limites estabelecidos para separar bairros, distritos ou mesmo cidades. A luta para se conseguir acessar os direitos sociais, o direito prpria cidade obriga os moradores a

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adequarem-se a esses limites administrativos, utilizando, por exemplo, do artifcio da comprovao de um endereo onde no se reside (mas que est dentro da rea de abrangncia das polticas locais de assistncia social, de educao ou de sade mais prxima ou de melhor qualidade). O assistente social Rodrigo Diniz (2012), em anlise recente sobre a luta de trs mulheres na periferia de So Paulo, distrito de Perus, observa a luta como trao de sociabilidade e territorialidade. E acrescenta que as sociabilidades acompanham a vida do lugar determinando territorialidades. Ou seja, a Vigilncia Socioassistencial, ao referenciar-se nos territrios de vivncia das populaes, envolve o reconhecimento no somente de situaes pontuais de vulnerabilidade e risco sociais, mas tambm da presena (ou no) das polticas pblicas nesses territrios, da oferta de servios pblicos com que contam e das sociabilidades construdas por meio de conflitos, e que terminam compondo as capacidades protetivas dos territrios, enquanto processos de luta e de conquista de direitos sociais. A capacidade protetiva das famlias, que para poder ser exercida, precisa da proteo social do Estado. A Vigilncia Socioassistencial, entendida para alm de uma ferramenta, um setor ou um conjunto de informaes funo a ser cumprida na gesto da poltica de assistncia social, e, portanto, necessita prover respostas especficas s demandas, em articulao com as funes de Proteo Social e de Defesa dos Direitos. Nessa direo, a Vigilncia Socioassistencial se distancia totalmente da perspectiva do uso de informaes sobre os usurios como simples banco de dados para verificao de cumprimento ou no cumprimento de condicionalidades de determinados programas ou ainda como cadastro de perfil socioeconmico para definio de critrios de incluso a estes mesmos programas sociais.
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Poderamos contar com referncias comuns sobre servios socioassistenciais, afirmando o que pode ser assegurado em todos os municpios brasileiros, por exemplo, em termos de vagas para cobertura de crianas em abandono ou em padres de qualidade no desempenho desse servio.

Tal deslocamento do significado da vigilncia socioassistencial no implica o abandono de dados cadastrais de usurios, de mapeamentos de demandas, de construo de cartografias de vulnerabilidade e riscos sociais ou de banco de dados dos servios da rede socioassistencial. Mas, essencialmente, se busca nessa perspectiva da Vigilncia Socioassistencial como funo pblica de uma poltica pblica o uso coerente e consistente das informaes com as demandas e diretrizes dessa poltica. No caso, a anlise do conjunto territorializado de fichas de cadastro acrescem dados das famlias que no esto contidos nos censos, e que orientam, com referncia em totalidades, a ao a ser desenvolvida. O que se quer evitar justamente o mau uso da terminologia vigilncia na forma de prticas autoritrias baseadas em auditorias e fiscalizaes, em relao tanto aos usurios, quanto s equipes de trabalhadores da poltica de assistncia social, quanto s organizaes prestadoras dos servios socioassistenciais. Trata-se de um movimento de deslocamento tanto conceitual quanto prtico que possibilite poltica de assistncia social exercer suas funes protetivas e de defesa de direitos. Tal deslocamento pode significar a contribuio da Vigilncia Socioassistencial para uma viso de totalidade dos territrios de atuao da poltica de assistncia social em relao s condies de vida na cidade onde esto inseridos, em articulao s demais polticas pblicas presentes ou ausentes nestes territrios. Trata-se de superar a viso de caso a caso, famlia a famlia e se constituir um conhecimento sobre os processos, as dinmicas e as determinaes que configuram as diferentes e complexas situaes atendidas ou vivenciadas no cotidiano da gesto da assistncia social. Com este propsito que pretendemos destacar e dialogar neste Caderno com algumas das preocupaes em torno da funo Vigilncia Socioassistencial que tm mobilizado os seus diferentes agentes. No primeiro captulo discute-se a Vigilncia Socioassistencial na perspectiva da gesto compartilhada ente os trs entes da federao e sua articulao com os campos da avaliao, o monitoramento e o uso de sistemas de informao. Em segui-

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da, no captulo dois, aborda-se a discusso do Diagnstico Socioterritorial tendo como referncia a perspectiva territorial da PNAS/2004 e do SUAS e o debate sobre as possibilidades e potencialidades da utilizao de variadas lentes de leitura para a configurao territorializada da demanda e oferta de servios socioassistenciais. Por fim, o terceiro captulo aborda a importncia de referncias e mtricas de gesto para analisar a cobertura e qualidade das aes ofertadas.

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I.

VIGILNCIA SOCIOASSISTENCIAL E GESTO

Ao ultrapassar a perspectiva de conhecimento das demandas de proteo social apenas pela identificao de necessidades por segmentos, a PNAS/2004 inaugura a constituio de outro modo de olhar e quantificar a realidade social de municpios, estados e regies brasileiras. Esta perspectiva exige a construo de uma viso social, que explicitamente se distancie da compreenso das demandas da poltica como casos individuais e ou pontuais, pois as compreende como fazendo parte de um contexto social coletivo mais amplo, fundando a proteo social a partir do conhecimento e reconhecimento das demandas socioassistenciais e dos recursos para o seu enfrentamento. Isto porque, conforme explicitado na Poltica Nacional, o princpio da homogeneidade por segmentos na definio de prioridades de servios, programas e benefcios torna-se insuficiente frente s necessidades e privaes existentes numa realidade marcada pela alta desigualdade, o que exige agregar ao conhecimento da realidade, a dinmica demogrfica associada dinmica socioterritorial (PNAS, 2004:43). Mas isso necessrio no s porque a realidade complexa, mas tambm porque os segmentos tambm no so homogneos. Quando, por exemplo, falamos em populao em situao de rua, em seu interior temos um conjunto de heterogeneidades etrias, de gnero, de historias de vida, de perspectivas e de necessidades, que exigem no s respostas em termos das seguranas socioassistenciais adequadas a essa diversidade, como tambm a constituio de um olhar que esteja atento a essas diferenas. Nessa perspectiva, o territrio assume um lugar estratgico tanto como base de organizao do sistema, como para a leitura diferenciada da presena de vulnerabilidades face aos riscos sociais e fragilizao de vnculos afetivos-relacionais e de pertencimentos, presena/ausncia das polticas pblicas e da precarizao das condies de vida da populao.

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Significa dizer que a Vigilncia Socioassistencial deve responder no s pela identificao das situaes de vulnerabilidade e risco que incidem sobre as famlias e dos eventos de violao de direitos presentes nos territrios, mas tambm deve permitir compreender por que e como se configuram territorialmente as necessidades e demandas por seguranas socioassistenciais. Somente assim, poder produzir uma viso territorializada e interligada entre demandas e respostas de proteo social e de defesa de direitos socioassistenciais, orientando os parmetros dos servios e benefcios da poltica de assistncia social na direo da preveno e restaurao das desprotees e violaes de direitos socioassistenciais. Abre-se aqui um campo que ainda tem restrita incorporao na gesto da poltica de assistncia social: quais necessidades como dever do Estado essa poltica tem que responder. Consideradas as seguranas socioassistenciais o que est em questo so as necessidades advindas das desprotees de acolhida, convvio, renda e autonomia. H maior familiaridade no mbito interno e externo Assistncia Social em caracterizar a segurana de renda entendendo que essa poltica tem por propsito minorar as situaes de misria e pobreza. De fato, na sociedade capitalista no dispor de capacidade de consumo uma ameaa sobrevivncia, o que gera situaes de desproteo social. Todavia, a superao de necessidades de misria e pobreza representa muito mais do que a garantia de renda. Essa caracterizao orienta as respostas dos benefcios socioassistenciais, mas no necessariamente as seguranas de acolhida ou convvio que exigem uma rede de servios. Aqui, um elenco de necessidades se apresenta no mbito da proteo social bsica e especial, que exige identificar no s demandas como capacidade de respostas instaladas e por instalar.
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preciso ainda ter presente que a proteo social bsica inclui a preveno social, isto , a capacidade da poltica em detectar e conter respostas antecipadas s expresses das condies de vida, que embora no configuradas como uma plena desproteo, indicam a presena de precarizaes e limites de acessos sociais. Neste campo, so consideradas as vulnerabilidades sociais presentes no

s na capacidade da famlia como na relao de ausncia/presena de acesso a infraestrutura, segurana de trabalho, condies adequadas de moradia, ateno em servios sociais, garantia de mobilidade urbana e rural. As concepes, os parmetros a serem aplicados para estabelecer o que segurana de renda, de acolhida, de convvio, de preveno face presena de vulnerabilidades ainda no tm acmulos e consensos no mbito do SUAS, e por consequncia, isto dificulta conhecer o que , em que consiste uma situao de desproteo ou de preveno de forma unificada. Face a essa diversidade algumas referncias so estabelecidas por programas governamentais, quer sejam federais, estaduais e/ou municipais e que nem sempre guardam os mesmos parmetros e concepes. Esta ainda uma realidade que se apresenta como desafio a ser superado. Nessa direo, a Vigilncia Socioassistencial contribui para a superao do carter emergencial e fragmentado que impregnou historicamente as aes assistenciais, ao consolidar a assistncia social como ao pblica que conhece e monitora as situaes concretas que levam s vulnerabilidades e riscos, a fim de garantir estratgias adequadas de proteo social e o desenvolvimento aes preventivas. Nesse sentido, o Caderno 1, ns alerta preveno e preservao so partes de um todo (pag.26). A ideia da Vigilncia Socioassistencial e de direitos socioassistenciais vinculados Assistncia Social promove a defesa e compreenso de que a delimitao do campo da proteo social, focando seu carter preventivo e de preservao extrapola a dimenso individual e o carter compensatrio e requer o vnculo da Assistncia Social com o real, para afirmar a poltica enquanto dever do Estado e direito do cidado proteo social. A PNAS/2004, na perspectiva do SUAS, ressalta o campo da informao e as prticas de monitoramento e da avaliao como veios estratgicos para uma melhor atuao da poltica, apreendidos como exerccios permanentes e, acima de tudo, comprometidos com as repercusses da Assistncia Social nas garantias de proteo social e defesa de direitos socioassistenciais.
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Assim a partir da Poltica Nacional e do Plano Nacional Decenal da Assistncia Social, a Vigilncia Socioassistencial assumida como: o desenvolvimento da capacidade e de meios de gesto para conhecer a presena de formas de risco, vulnerabilidades e violaes de direitos da populao e dos territrios e seus agravos, de forma a produzir e sistematizar informaes quali-quantitativas voltadas expanso, qualificao, alcance e cobertura da proteo social e organizao e gesto do sistema pblico. (PNAS, 2004:93 e PNDAS, 2007:42). Esta viso de totalidade, reafirmada na Norma Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia Social de 2012, lhe permite orientar a operao iluminando quais so as demandas, qual a cobertura e a qualidade do atendimento, e, sobretudo, lhe permite tensionar a gesto para a defesa e expanso dos direitos, e entre eles os socioassistenciais. A Vigilncia Socioassistencial como funo que ilumina e traz tona elementos vitais para o exerccio da proteo social e da defesa de direitos, deve resultar em processos e produtos que ganhem materialidade na gesto da poltica, construindo conhecimento sobre: necessidades de seguranas socioassistenciais existentes nos territrios, que resultam de um conjunto de desprotees, privaes e vulnerabilidades sociais e riscos, oferta de servios socioassistenciais, em termos de cobertura, barreiras de acesso e padres de qualidade. Assim, a Vigilncia Socioassistencial possui a potencialidade de apontar e iluminar novos aspectos da realidade que meream a ateno da proteo social, fortalecendo o seu carter proativo e de preservao das condies de vida da populao, superando a concepo de que se atua, apenas, quando as vulnerabilidades esto instaladas. Nesse sentido a Vigilncia Socioassistencial assume o seu papel indutor ao construir uma direo e

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uma viso de totalidade que instiga o planejamento, a operao, avaliao e o controle social. Mas tambm, ao reconhecer territorialmente as demandas por seguranas socioassistenciais, orienta o planejamento e a execuo em termos da capacidade de cobertura da oferta, da identificao das barreiras de acesso e da avaliao da qualidade da rede socioassistencial instalada, bem como da garantia de acesso aos direitos socioassistenciais. Contudo mais do que isso, pois a Assistncia Social enquanto poltica pblica explicita o dever do Estado em prover proteo para todos e garantir uma cobertura isonmica em todo o territrio nacional. Dessa forma, a Vigilncia deve responder em que medida as provises socioassistenciais so prioritariamente pensadas no mbito das garantias da cidadania, promovendo a universalizao da cobertura, a garantia de direitos de acesso e o padro de qualidade nos servios, programas e benefcios, conforme estipulados na Lei Orgnica de Assistncia Social. Nesse sentido, a vigilncia na assistncia social deve orientar a produo, sistematizao, anlise e disseminao de informaes territorializadas sobre: Mapeamento das necessidades e demandas por seguranas socioassistenciais expressas nas diversas escalas territoriais e institucionais; Grau de adequao da oferta de servios, programas e benefcios socioassistenciais em funo do reconhecimento de como as demandas se fazem presente e se configuram concretamente nos territrios; Padro de qualidade da oferta de servios, programas e benefcios e acompanhamento dos processos e resultados operados e alcanados pela rede socioassistencial.

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A perspectiva da universalizao e garantia do direito exige conhecer quantos so e onde esto os que demandam a ateno da assistncia social.

Mas, como veremos no captulo 2, para alm do elenco de situaes colocadas no intuito de dar materialidade s necessidades, necessrio compreender que as situaes de vulnerabilidade e risco social, conforme a PNAS/2004, se originam no/do processo de produo e reproduo de desigualdades sociais, nas/das dinmicas discriminatrias e segregacionais engendradas nas construes scio histricas. Portanto, analisar as vulnerabilidades sociais supe, tambm, problematizar a relao de proteo-desproteo engendrada no mbito da produo e reproduo das relaes sociais. Significa considerar as prprias respostas de proteo social, a qualidade de tais respostas ou ainda a falta de respostas, que tornam mais dramticas as situaes de vulnerabilidade social como expresses territorializadas da questo social. Nessa perspectiva, Acselrad (2006, pag.2) avana na discusso apontando que a vulnerabilidade social no uma condio que est posta no sujeito, mas nos processos que os tornam vulnerveis. Assim, afirma a necessidade de compreender os vulnerveis como vtimas de uma proteo desigual, e acrescentamos, resultante do lugar social discriminado e segregado que ocupam no mbito das relaes societrias, o que permitiria requerer do Estado polticas de atribuio equnime de proteo e combate aos processos que concentram os riscos sobre os menos capazes de se fazer ouvir na esfera pblica. Considerar esta perspectiva na Assistncia Social permite fazer o exerccio de identificao das desprotees sociais face s seguranas socioassistenciais de acolhida, convvio e renda, integrando a relao proteo/desproteo/ proviso, para:
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Identificar a incidncia territorial das desprotees, pois a partir disso possvel mapear e caracterizar a demanda e estabelecer o dilogo com a oferta de servios socioassistenciais para verificar o seu grau de adequao em termos de capacidade instalada e a que falta por instalar. Medir a gradualidade das ocorrncias dessas desprotees, o que implica acompanhar a incidncia/intensidade dessas desprotees

ao longo do tempo. Isto se torna referncia tanto para a previso e estabelecimento de metas para a gesto dos servios, programas e benefcios socioassistenciais, como para fortalecer a dimenso da preveno na poltica de assistncia social. Identificar trajetrias e circulao dos usurios da Assistncia Social na rede socioassistencial, pois auxilia na compreenso de como as necessidades operam no interior da rede e promove a definio de diretrizes de articulao dos servios socioassistenciais, rompendo com o atendimento fragmentado e descontextualizado das situaes de vulnerabilidade social vivenciadas. Identificar os entraves e barreiras de acesso oferta de servios, pois como veremos no captulo trs, a existncia de servios no garante necessariamente o acesso, nem o encaminhamento esgota uma demanda. Portanto, h que se compreender o que impede o acesso da populao potencial usuria da Assistncia Social oferta de servios da rede socioassistencial e/ou de outras polticas setoriais.

Mas como veremos a seguir isso pressupe afirmar a funo da vigilncia no processo de gesto, articulando-a com os campos da avaliao e monitoramento da poltica e a consolidao de estratgias de uso e articulao de informaes territorializadas no cotidiano da gesto. a. Vigilncia Socioassistencial: lugar na gesto do SUAS Ao produzir e disseminar informaes que permitem efetivar o carter preventivo e proativo da poltica e a reduo dos agravos nas situaes de vulnerabilidades e riscos sociais, a Vigilncia Socioassistencial tem papel fundamental para as atividades de planejamento, execuo, monitoramento e avaliao dos servios socioassistenciais. Assim, ao mesmo tempo, que fortalece a funes de proteo social e de defesa dos direitos socioassistenciais, passa a imprimir um carter tcnico e objetivo ao processo de tomada de deciso dos rgos gestores da poltica de assistncia social.

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Para que isto ocorra, de responsabilidade comum Unio, aos Estados, o Distrito Federal e os municpios institurem uma rea de Vigilncia Socioassistencial diretamente vinculada aos seus rgos gestores, mas constituda em estreita relao com as reas que ofertam os servios socioassistenciais nas Protees Sociais Bsica e Especial. Esta a dupla intencionalidade do ponto de vista da gesto que se explicita na NOB/SUAS de 2012. Os artigos 90 e 91 tratam dessas responsabilidades comuns e articuladas entre os trs entes federativos: Art. 90. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devem instituir a rea da Vigilncia Socioassistencial diretamente vinculada aos rgos gestores da poltica de assistncia social, dispondo de recursos de incentivo gesto para sua estruturao e manuteno... Art. 91. Constituem responsabilidades comuns Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios acerca da rea de Vigilncia Socioassistencial ... (BRASIL, 2012: p. 41) Trata-se de criar condies tcnicas e polticas para o desenvolvimento da capacidade e dos meios de gesto necessrios para exercer a funo de vigilncia, em coordenao com estratgias de avaliao e monitoramento nos municpios, estados, no distrito federal e na Unio. O que significa a corresponsabilidade na construo tanto dos parmetros para a produo, sistematizao, anlise e disseminao de informaes territorializadas, como de novos instrumentos de gesto capazes de identificar a incidncia territorial de demandas e a intensidade das ocorrncias para melhor desenhar a especificidade e especialidade da oferta de proteo social na poltica de Assistncia Social, conforme discutido nos Cadernos 1 e 2. Desta forma, as trs esferas de governo tm como competncias a elaborao e atualizao peridica de diagnsticos socioterritoriais e a constituio de

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padres de referncia e de indicadores para avaliao e monitoramento dos servios ofertados pela rede socioassistencial, com base nas normativas existentes e no dilogo com as Protees Sociais Bsica e Especial (NOB-SUAS, 2012). Na perspectiva de assegurar a unidade Poltica de Assistncia Social, cabe Unio a proposio de parmetros e indicadores nacionais para o monitoramento e avaliao, bem como a constituio de diretrizes para o registro das informaes no mbito do SUAS. Mas como aponta o Caderno 1 construir uma unidade em face de tanta diversidade sem dvida, um grande desafio, e esses fatores precisam ser levados em conta quando se p retende construir um sistema nico nacional. Em outras palavras, ser nico no quer dizer ser uniforme ou desrespeitar a diversidade, embora cada parte dessa unidade deva conter os elementos que constroem a identidade comum. Se isto fundamental do ponto de vista da gesto do sistema nico, tambm vital do ponto de vista da informao, pois a Vigilncia Socioassistencial precisa assegurar no apenas as adequaes locais s diretrizes nacionais estabelecidas pelo SUAS, mas tambm o movimento inverso de integrar na unidade nacional e estadual as especificidades das realidades municipais. A constituio da funo de Vigilncia Socioassistencial possui, assim, o desafio de construir a perspectiva de unidade da poltica, construindo indicadores comuns e estratgias compartilhadas de monitoramento e avaliao, que contemplem a heterogeneidade, diversidade e dinamicidade presente nas diferentes escalas territoriais e institucionais. A Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais2, que institui a padronizao dos servios socioassistenciais, criou referncias fundamentais, em todo territrio nacional, para a implementao e adequao dos servios, configurando-se assim em um importante marco para a gesto da poltica.
2 Instituda por meio da Resoluo no 109, de 11 de novembro de 2009, aprovada pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), previamente pactuada na Comisso Intergestores Tripartite (CIT).

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Todavia temos como horizonte a necessidade de avanar na construo de parmetros de cobertura e, sobretudo, da dimenso de qualidade que, conforme o Caderno 2 pressupe a dimenso da qualidade como resultado para os sujeitos, mas tambm a dimenso da qualidade como orientadora para a gesto pblica. Para que isto ocorra, como aponta Gambardella (2011) necessrio fortalecer a interdependncia e a articulao como peas-chave, que permitam a construo da qualidade, padronizao e fluxos dos dados, o compartilhamento dos sistemas de informao entre os entes federados e a avaliao e monitoramento das aes de proteo social. Num pas de dimenso continental, a heterogeneidade exige subsdios do ponto de vista dos diagnsticos socioterritoriais e do processo de implantao da poltica, que permitam analisar e comparar a realidade das regies metropolitanas, as aglomeraes urbanas e as microrregies, e o ente estadual possui forte atribuio nesse sentido. A NOB/SUAS 2012 em seu artigo 93 explicita essa responsabilidade especfica dos estados, quanto a desenvolver estudos para subsidiar a regionalizao dos servios de proteo social especial no mbito do estado (BRASIL 2012: p.43) A NOB/SUAS 2012 ressalta ainda a responsabilidade dos estados no sentido de apoiar tecnicamente a estruturao da Vigilncia Socioassistencial nos municpios do estado (BRASIL, 2012: p.43). Entendemos esse apoio fundamental condio primordial para que os municpios consigam, de fato, instituir e fazer funcionar a sua Vigilncia Socioassistencial. Em se tratando da regionalizao dos servios de proteo especial no mbito estadual, cabe vigilncia socioassistencial, no mbito dos Estados, desenvolver aes que permitam monitorar e antever situaes que exponham a populao a riscos sociais ou violao de direitos no territrio, bem como da construo de subsdios para o desenho da oferta dos servios. O apoio tcnico para a estruturao da Vigilncia nos municpios deve ganhar flego, seja pela via da capacitao, associada a processos de

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superviso, seja pela via de mecanismos de articulao e cooperao entre municpios, seja pela produo de subsdios que analisem as demandas e monitorem a oferta a partir das diferentes escalas territoriais e de gesto. Como, por exemplo, a realidade entre municpios de diferentes portes, entre municpios de maior o menor capacidade de gesto, de maior o menor grau de integrao e articulao entre servios, programas e benefcios, ou entre proteo social bsica e especial. No mbito municipal e no distrito federal as atribuies so diversas e complexas, pois, a prestao de servios de proteo social de maneira equnime e padronizada, em funo dos parmetros e normativas nacionais, exige avanar no principio da territorializao do ponto de vista da informao. O uso de informaes territorializadas e de produtos analticos precisam se tornar realidade produzindo insumos, produtos e resultados capazes de orientar o trabalho das equipes tcnicas. Da a necessidade do cuidado e da qualificao para a coleta dos dados, pois eles so o incio e a base de toda a cadeia da produo analtica que orienta e avalia o desempenho da poltica. Mas para que isto ocorra os dados precisam retornar em forma de produtos analticos e resultados para orientar as equipes dos CRAS e CREAS e o conjunto da rede socioassistencial. Assim, a constituio da Vigilncia Socioassistencial pressupe no apenas a organizao da estrutura de gesto, mas, sobretudo, a implantao no cotidiano da gesto da cultura do registro e do exerccio sistemtico de anlise. por isso que afirmamos que a uma funo de Vigilncia Socioassistencial no se aloca apenas num setor, mas como elemento atuante tanto na gesto e nos territrios de atuao. Trata-se de duas faces da mesma moeda; significa uma ao articulada entre a perspectiva macro e estratgica da gesto e o cotidiano de atendimentos e respostas dos servios, programas e benefcios nos territrios de gesto. Nesse sentido, necessrio compreender o lugar da Vigilncia Socioassistencial no somente como um processo tcnico, mas tambm enquanto funo geradora de produtos.

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E, ainda que tenha um claro assento na gesto deve ter capilaridade nos servios e programas socioassistenciais, nos CRAS e CREAS. De fato, a proteo social, a defesa de direitos e a vigilncia socioassistencial exigem, pela tica da gesto pblica, o desenvolvimento de capacidades para aproximao do cotidiano das famlias, pois nesses espaos que as vulnerabilidades e riscos se constituem. Nesse sentido, prioritrio que, equipes tcnicas e gestoras, possuam competncias e habilidades para um melhor conhecimento dos territrios e seus habitantes, assegurando, assim, a capilaridade e a eficcia da rede socioassistencial. O desafio neste campo quebrar com a lgica do uso da informao, do monitoramento e da avaliao como uma imposio que vem de cima para abaixo, ou de espaos externos operao dos servios socioassistenciais, que assumem uma funo de fiscalizao e controle; para avanar na sua apropriao como campos estratgicos que incorporam uma nova prtica do registro e da anlise da realidade para o aprimoramento da gesto, do cotidiano dos processos de trabalho e do controle social. Visto desta forma a consolidao da funo de Vigilncia Socioassistencial na tica da gesto pblica prerrogativa tanto tcnica como poltica. Tcnica no sentido de aprimorar e institucionalizar as funes de monitoramento e avaliao como parte do processo de gesto, onde a utilizao de dados e informao realimente a poltica e seus programas, servios e benefcios socioassistenciais. Mas, a construo de medidas sociais, como aponta Vera Telles (2004), tambm possui uma dimenso poltica e normativa, pois envolve necessariamente disputas, no campo prtico e poltico da ao e da interveno pblica, para a definio dos valores, concepes e as convenes sociais que orientam a direo da poltica pblica. Como alerta Patrick Viveret (2009) no se trata somente de uma simples discusso de instrumentos tcnicos, mas da articulao entre a elaborao das medidas e as escolhas da sociedade. Neste processo importante lembrar que por trs das contas h contos, no sentido dos grandes relatos e escolhas sociais que fixam os rumos das sociedades.

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b. Articulao da Vigilncia Socioassistencial com os campos da avaliao e do monitoramento. Consolidar e outorgar unicidade Vigilncia Socioassistencial, fundando uma lgica de interligao e uso das informaes, exige a estruturao articulada dos campos da avaliao e monitoramento no ciclo da gesto da poltica e o estabelecimento de relaes de complementaridade entre as suas aes, sem esquecer que nelas se encontra o acesso ao controle social. A PNAS/2004 no s determina a importncia destes campos de atuao, como tambm os situa claramente dentro do processo da gesto: A necessidade de implantao de sistemticas de monitoramento e avaliao e sistemas de informaes para a rea remontam aos instrumentos de planejamento institucional, onde aparecem como componente estrutural do sistema descentralizado e participativo, no que diz respeito aos recursos e sua alocao, aos servios prestados e seus usurios (PNAS, 2004:56). A avaliao precisa ser operada como processo intencionado e racional que percorre todo o processo de planejamento, e, portanto, no pode ser considerada, como etapa final do ciclo de vida da poltica, dos seus programas e servios. No se refere apenas aos objetivos e metas, mas tambm ao conhecimento das demandas, ao acompanhamento e anlise da capacidade de oferta e da qualidade dos servios e das mudanas que na prtica so operadas nas condies de privao e desproteo a que est exposta a populao por influencia da ao pblica. Da radica a importncia do diagnstico socioterritorial como marco zero e referncia constante para a ao, do monitoramento como processo sistemtico de acompanhamento e da avaliao como ao analtica que alimenta o processo de planejamento. neste sentido, que j afirmvamos na primeira coleo dos cadernos CapacitaSuas de 2008, que a gesto da poltica supe aes de diagnstico, planejamento, execuo, avaliao e monitoramento como processos e movimentos interligados e interdependentes, que se imbricam e inter-relacionam, numa dinmica estratgica e no linear. Tais dimenses no podem ser mais vistas como
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etapas ou fases que se sucedem, mas sim como uma totalidade dinmica(MDS/ IEE, 2008:48). Ao monitorar e avaliar no estamos apenas medindo, mas construindo um processo sistemtico de anlise das demandas de proteo social, das aes, caractersticas e resultados dos programas, servios e benefcios socioassistenciais, para determinar o mrito, a relevncia, a qualidade, pertinncia e efetividade das aes, gerando recomendaes para a sua correo ou melhoria. esta intencionalidade que faz da avaliao, do monitoramento e do uso da informao instrumentos de gesto, com importncia estratgica no acompanhamento das aes, na escolha de prioridades e no investimento de recursos. E nesse sentido, elas tm estreita relao com a Vigilncia Socioassistencial. Pensar estes campos no ciclo da poltica significa assumir uma perspectiva, j no mais estruturada em tipos ou em setores estanques, mas como processo que se articula e articula aes, no processo cotidiano da gesto e afinca a funo da Vigilncia Socioassistencial. Consolidar a capacidade de resposta da Vigilncia Socioassistencial, firma as agendas pblicas das polticas de assistncia social na base do compromisso com a cobertura das provises assistncias e com a garantia de direitos de acesso para servios, programas e projetos. A Vigilncia Socioassistencial assume, aqui, uma funo privilegiada de legitimao de demandas que permite pressionar para a expanso e defesa dos direitos e dos servios socioassistenciais. esta perspectiva de anlise que outorga funo da Vigilncia Socioassistencial e, fundamentalmente Poltica, o seu carter proativo e a capacidade preventiva de proteo e de defesa de direitos socioassistenciais.
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No se trata de reforar a avaliao ou o diagnstico, como imposio ou exigncias burocrticas, mas de superar os entraves para situ-los como estratgicos para o planejamento e organizao dos trabalhos das equipes gestores e tcnicas. Do contrrio, como analisar a cobertura dos servios e benefcios sem um acompanhamento sistemtico sobre a adequao entre demandas

e capacidade de atendimento da rede? Como auxiliar o planejamento e estabelecimento das metas, sem ter uma viso da rede socioassistencial como totalidade e sem conhecer o alcance, os dficits de cobertura e o padro de atendimento dos programas, servios e benefcios socioassistenciais? Paralelamente, a produo de informao ganha sentido para a poltica e capilaridade na gesto quando se criam espaos concretos e rotinas de anlise peridicas que permitam aos rgos gestores, s equipes tcnicas e rede socioassistencial como um todo gerar fluxos de informao com caminhos de ida e volta, fortalecer a capacidade de registro e anlise das equipes tcnicas e gestoras quanto s demandas sociais, a sua prpria. A escuta e a ateno se tornam processos vitais para a produo do conhecimento necessrios sobre o acompanhamento das demandas e a avaliao dos processos operados pela Assistncia Social. Lembremos com Marilda Iamamoto que: O conhecimento no s um verniz que se sobrepe superficialmente prtica profissional, podendo ser dispensado, mas um meio pelo qual possvel decifrar a realidade e clarear a conduo do trabalho a ser realizado (2001, p. 63). A ao dos profissionais deve auxiliar a compreenso de quem so os usurios da rede de servios da assistncia social, identificando quais so as trajetrias de privao de direitos e de desproteo social presentes no seu cotidiano e no cotidiano dos territrios; quais so as principais demandas e necessidades (as que se fazem presente no incio do atendimento e quelas que emergem a partir do trabalho sistemtico e continuado dos servios e programas) e que aes garantem a proteo e resgatam as potencialidades e fortalezas da populao e dos territrios. Nesse sentido, o Pronturio SUAS3 pode ser explo3 Este instrumental refere-se Resoluo CIT n 4, de 24 de maio de 2011, que instituiu parmetros nacionais para o registro das informaes relativas aos servios ofertados nos Centros de Referncia da Assistncia Social - CRAS nos Centros de Referncia Especializados da Assistncia Social - CREAS, e definiu o conjunto de informaes que devem ser coletadas, organizadas e armazenadas pelas referidas unidades, em todo o territrio nacional.

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rado para tal fim, pois permite o registro da caracterizao das famlias, a evoluo do processo de acompanhamento e dos encaminhamentos realizados, preservando todo o histrico de relacionamento da famlia com os servios. Entretanto, o registro organizado das informaes no pode nunca inibir o prprio ato da ateno e o processo de escuta que caracteriza o trabalho. Por isso, consolidar a funo de Vigilncia Socioassistencial no cotidiano da operao exige construir relaes de equilbrio entre a coleta de informaes e o atendimento, e criar condies para que as equipes possam sistematizar, consultar e analisar informaes. Significa, enfim, sanar o descompasso ainda existente entre a importncia que a Vigilncia Socioassistencial assume na poltica e as condies reais e operacionais para sua efetivao. Para isto, necessrio o investimento em recursos humanos em quantidade e perfis adequados aos novos desafios, rompendo com a lgica voluntarista e do senso comum que tem alocado recursos humanos nos servios socioassistenciais. Mas, isto tambm representa uma demanda para a formao profissional que precisa incorporar e preparar os profissionais para a gesto, para a leitura da realidade que envolve tambm o uso da estatstica, o manuseio e apropriao dos procedimentos inerentes ao processo de quantificao. No se trata apenas de ler dados, mas compreender como estes se constituem, as suas possibilidades e limites. Trata-se de saber ler as estatsticas contidas em diversos bancos de dados infinitos, fazer o cruzamento das informaes e contextualizar a informao luz da anlise das dinmicas, tenses e entraves dos territrios e dos pressupostos tericos que fundamentam o trabalho social. A produo de conhecimentos para a gesto das polticas pblicas no comea e termina na simples coleta de dados. A anlise contnua o que insere o diferencial da ao, recombinando vrios instrumentos, fases, referenciais, sistematizaes e reflexes crticas sobre os dados levantados. Isto pressupe um novo perfil para os profissionais que atuam no campo da assistncia social, pois devem ser apoiados na formao continuada para desenvolver competncia e habilidades que lhes permitam:

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Saber onde buscar informaes relevantes e se apropriar das formas


de consulta das informaes; Ler e compreender os dados produzidos por essas fontes; Relacionar essas informaes, com aquelas produzidas pelas equipes que trabalham diretamente com a populao; Construir indicadores de anlise de demanda, de acompanhamento e de avaliao da rede socioassistencial.

O uso da informao e da tecnologia qualifica a gesto social quando rompe com a leitura mecnica ou apenas tcnica da realidade, mas tambm quando possibilita relacionar, problematizar e questionar os dados frente s demandas sociais e s potencialidades da populao. Com isso, abrem-se novas possibilidades para que a poltica de assistncia social crie condies para o estabelecimento de mecanismos efetivos de proteo social e de defesa de direitos. Mas para isto necessrio construir uma lgica na organizao da gesto e das equipes que permita interligar os diversos bancos de dados (de cadastros de famlias atendidas nos programas, servios e benefcios, de cadastro da rede socioassistencial configurando a capacidade de oferta e a oferta efetiva dos servios socioassistenciais, de acompanhamento da sua cobertura e qualidade, de registros de processos, tcnicos, administrativos e de gesto, etc.); para criar respostas que faam sentido para o planejamento, a operao da poltica e o controle social. O desafio na rea social que a incompletude do dado estatstico precisa ser sanada, com aquilo que aparece somente quando estamos em contato direto com a populao, tornando visvel o que ainda est invisvel para os dados e para a agenda pblica. Pois como afirma Koga (2009:34): O fato que nem sempre os territrios dos sistemas de informao coincidem com os territrios de gesto e de vivncia da populao. O territrio conceitual parece longe do territrio real. Por seu turno, o territrio real pode no se revelar nos sistemas informacionais gerados. O importante relacionar informaes e contedos, ou seja, estabelecer relaes entre aquilo que aparece nas

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informaes estatsticas e o que se apreende na interveno social. Uma coisa interpretar um ndice de vulnerabilidade social que auxilia na compreenso e identificao de famlias em situao de vulnerabilidade social, mas outra responder a questes como: O que representa e tensiona a vivncia de desprotees, privaes e violaes de direitos na vivncia das famlias e dos territrios? Como devem ser os desenhos dos programas e as metodologias de trabalho com famlias para dar conta do que as famlias expressam e das suas tramas cotidianas? O que a interveno social tem revelado como mais assertivo para famlias e territrios que expressam situaes diferenciadas em termos de privao e desprotees? Desta forma o uso da informao faz sentido e d sentido prtica; as equipes precisam de informaes e precisam analisar a sua interveno, mas o resultado da sua anlise, por sua vez, tambm, deve informar e qualificar a rede como um todo. A consolidao da Vigilncia Socioassistencial exige gerar produtos, resultados e efeitos para que os operadores da poltica possam exercer a funo da Vigilncia Socioassistencial. A capilaridade da ao da Vigilncia Socioassistencial estratgica nos CRAS, no apenas porque so portas de entrada da poltica, mas porque so fontes estratgicas de sinalizao, defesa de direitos e vigilncia das privaes e desprotees existentes nos territrios brasileiros. Segundo a PNAS: A equipe do CRAS deve prestar informao e orientao para a populao de sua rea de abrangncia, bem como se articular com a rede de proteo social local no que se refere aos direitos de cidadania, mantendo ativo um servio de vigilncia da excluso social na produo, sistematizao e divulgao de indicadores de abrangncia do CRAS, em conexo com outros territrios (PNAS, 2004:35).

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Isto traz de um lado, a necessidade de avanar na delimitao das reas de abrangncia territorial dos servios, e de outro, de prover s equipes dos CRAS e CREAS de produtos que processem analiticamente o conjunto de informaes diariamente coletadas e que sejam capazes de gerar resultados para que possam efetivar aes de divulgao e articulao, consolidando assim uma das diretrizes apontadas pela LOAS e pela Poltica Nacional: a da ampla divulgao para o exerccio dos direitos de cidadania. Mais do que isso, tanto os Centros de Referncia como a extensa rede de servios e programas da rede pblica e conveniada devem ocupar lugar estratgico na produo e anlise de informaes vitais para a divulgao das estratgias diferenciadas de proteo social e defesa dos direitos socioassistenciais. De fato, todo o processo de operao da poltica nas suas diversas unidades de servios, programas e equipamentos pblicos, requer informaes e anlises qualificadas e adequadas que assegurem a essas unidades condies de interferirem no processo de ao e favoream a inter-relao necessria entre os diversos servios no interior da rede e da rede com as outras polticas sociais. Esta viso de totalidade dos territrios de gesto permite entender em que contexto o conjunto de servios daquele territrio est inserido e que dinmicas em termos de acessos e impedimentos de acessos de proteo social acontecem entre os diferentes territrios do municpio. Isto vital, porque o trajeto das famlias acontece em diversos pontos da cidade. O territrio de abrangncia ponto de partida tanto para a proteo e defesa, como para a compreenso das condies concretas e as relaes que se estabelecem nos territrios de vivncia. Mas como veremos o territrio , essencialmente, dinmico. No podemos cair na armadilha de achar que as pessoas esto fixadas apenas na sua referncia de moradia, elas circulam na cidade e, por vezes em outros municpios, na busca de proteo, nas suas estratgias de sobrevivncia e na

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procura de qualidade no atendimento. Nessa procura e ao circular, criam e recriam constantemente novas territorialidades. E, isto um desafio a ser considerado na lgica de organizao da rede socioassistencial. Do contrrio, estaremos criando no s ilhas artificiais de vulnerabilidades sociais, mas tambm de proteo, correndo o risco, inclusive de fragmentar as dimenses coletiva e social das manifestaes da questo social que a poltica deve enfrentar e do direito social que ela busca garantir. A viso de totalidade aliada a perspectiva de rede, como aponta o Caderno 2, permite recuperar a unidade entre as funes de proteo, defesa de direitos e vigilncia socioassistencial, reconhecendo a dinmica que se d entre os territrios, fortalecendo a articulao entre a proteo social bsica e especial, entre servios e benefcios, entre a rede socioassistencial (composta pelas atenes da rede pblica e da conveniada) e, entre a rede e as outras polticas setoriais. Isto permitiria reafirmar a perspectiva integral e intersetorial to cara poltica de assistncia social. Nesta perspectiva, o Sistema de Vigilncia Socioassistencial no pode ser consolidado apenas por um grupo especfico de tcnicos que atuam na rea ou setor, mas deve envolver os diferentes agentes vinculados poltica, gestores, tcnicos da rede pblica, representantes e tcnicos das entidades, lideranas locais, conselheiros e usurios, considerados todos como fundamentais e igualmente legtimos para discutir servios, padres de qualidade, problemas locais e construir conjuntamente alternativas de enfrentamento. E isto pressupe avanar nas estratgias, mecanismos e espaos de participao cidad, e que eles se faam presentes nos territrios de gesto, nos municpios e nos estados e que, especialmente, possibilitem a participao de todos, em especial dos usurios no processo de avaliao da poltica de assistncia social. Como afirma Perret (2008) potencializar a avaliao na sua dimenso democrtica, portanto pluralista e partici-

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pativa, significa reconhecer o papel ativo dos diferentes agentes face aos objetivos da ao pblica. Recuperar a dimenso da finalidade da poltica, do ponto da funo da Vigilncia Socioassistencial, permitiria firmar a avaliao como exigncia democrtica, contribuindo para a produo de um amplo debate na sociedade orientado a partir da constante interrogao acerca do sentido, da pertinncia e dos impactos sociais da poltica de assistncia social no pas. Sob esta perspectiva mais abrangente, o desafio transcender o campo da avaliao e a funo de Vigilncia Socioassistencial, como sinnimos de controle nominal e numrico do atendimento ou sobre a noo estritamente dos resultados, para assumir a responsabilidade do acompanhamento e da anlise da relevncia, pertinncia e qualidade dos servios, programas e benefcios ofertados pela rede socioassistencial. O que significa indagar, em ltima instncia, em que medida as aes contribuem para a superao de situaes de privao e violao dos direitos socioassistenciais, a partir do acesso a programas, projetos, benefcios e servios, a oportunidades de incluso social e de prtica cidad. Em que medida a proteo social est conseguindo formular mecanismos efetivos de construo de condies de cidadania, de oferta de servios socioassistenciais equnimes e com um padro comum de qualidade e de autonomizao no cotidiano de vida das famlias, em contextos sociopolticos e culturais diversos. c. Sistema de informao e Vigilncia Socioassistencial Em quase dez anos da PNAS, no so poucos os avanos construdos para a constituio das bases que auxiliaro a consolidar a funo de vigilncia socioassistencial, se for considerado o estgio incipiente de oferta e organizao da informao, que caracterizou a Assistncia Social na etapa anterior sua configurao como poltica pblica (TAPAJOS, 2003).
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A criao da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI) no MDS constituiu um salto qualitativo na esfera federal, na medida em que institucionalizou a avaliao no marco da gesto da poltica numa secretaria com o mesmo status organizacional que as outras secretarias do Ministrio. Isto vem permitindo avanos sistemticos na produo de informao de qualidade, integrando os esforos de monitoramento e potencializando uma viso de totalidade da poltica. Assim mesmo, a mudana na lgica oramentria da poltica que desloca o repasse de recursos por programas para o estabelecimento de pisos de proteo, tem forte influncia nas lgicas pelas quais se constroem os processos de planejamento e avaliao. Estruturar o oramento por pisos de proteo pressupe ter clareza dos nveis de demanda, bem como os de cobertura e dficits da oferta, assim como a expanso da oferta exige estreita vinculao com a capacidade de previso do oramento da Assistncia Social no processo de planejamento. Nesse sentido, a partir do SUAS, o planejamento nas trs esferas de governo ganhou maior importncia, considerando a autonomia e competncia de cada ente federado e as relaes de cooperao e complementaridade entre eles, para a consolidao do Sistema. A elaborao dos Planos de Assistncia Social, a partir dos novos parmetros, exigiu um esforo para superar a ausncia de informao e de dados que orientasse a organizao do sistema, o processo de planejamento e a tomada de deciso. A instituio da informao como ferramenta imprescindvel para a gesto, instaurada na PNAS, criou as bases para a instituio do Sistema Nacional de Informao do Sistema nico de Assistncia Social, Rede SUAS.
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A implantao da Rede SUAS consolidou um novo instrumento de gesto para gestores, tcnicos, entidades, sociedade civil e usurios que passou a organizar a produo, o armazenamento, o processamento e a disseminao dos dados, criando um suporte para a operao, financiamento e controle social.

Dessa forma, foram instaurados na sistemtica da gesto da poltica de assistncia social a utilizao de aplicativos, de corte gerencial, que permitem o registro e a divulgao de dados sobre recursos repassados, acompanhamento e, gerenciamento de convnios, suporte gesto oramentria e aplicativos (MDS, 2012)4, conforme pode ser visto no quadro abaixo.
Ferramenta de gerenciamento da transferncia regular e automtica de recursos financeiros do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) para os fundos estaduais, municipais e do distrito federal. Compreende informaes sobre contas-correntes, saldos, repasses e cadastros. Traz, ainda, os Planos de Ao e os Demonstrativos Sintticos de Execuo Fsico-Financeira. Sistema de gerenciamento dos procedimentos de repasses de recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) para os fundos municipais e estaduais. O Siaorc faz o acompanhamento especfico da gesto oramentria do recurso gerido pelo FNAS. O Sistema de Gesto de Convnio (Siscon) responsvel pelo gerenciamento de convnios. Sistema que gerencia a tramitao e anlise dos processos, assim como a comunicao imediata com os Estados, Distrito Federal e os Municpios de modo a agilizar os trmites necessrios ao co-financiamento dos programas e projetos de assistncia social .

SUAS

SITEMA DE GESTO FINANCEIRA

SISCON

FONTE: MDS/RedeSUAS, 2012.

Integra tambm outro conjunto de sistemas com nfase em informaes de cadastro, de acompanhamento dos Programas (tais como o BPC na Escola, o Projovem e o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil), bem como o Sistema de Registro Mensal de Atendimento dos CRAS e CREAS/Pron4 http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/redesuas. Consultado em 05/11/2012

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turio SUAS e o Mdulo de demonstrao de implantao dos servios executados por equipes volantes 2012, tornando-se insumos importantes para o monitoramento de alguns aspectos de cobertura e adequao da rede socioassistencial.
Sistema de cadastro que comporta todas as informaes cadastrais de prefeituras, rgos gestores, fundos e conselhos municipais e entidades que prestam servios socioassistenciais. Sistema de acompanhamento e monitoramento ao acesso e permanncia de pessoas com deficincia nas escolas, vinculado ao Programa BPC na escola. Sistema de acompanhamento e gesto do Programa de Erradicao do trabalho Infantil. Sistema de acompanhamento e gesto do Programa Projovem Adolescente

CADSUAS

BPC NA ESCOLA

SISPETI

SISJOVEM

FONTE: MDS/RedeSUAS, 2012.

A NOB/SUAS-12, no artigo 93, pargrafo nico, acrescenta como ferramentas de gesto, alm dos aplicativos da RedeSUAS, o Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal, os sistemas e bases de dados relacionados operacionalizao dos benefcios de transferncia de renda (Bolsa Famlia e Benefcio de Prestao Continuada (BPC), sistemas de monitoramento e o Censo SUAS, e outras que vierem a ser institudos.
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O Sistema de Notificao das Violaes de Direitos permite acompanhar a incidncia e atendimento das situaes de risco pessoal e social pertinentes assistncia social. Nessa direo referncia, a implementao do sistema de notificao compulsria nas trs esferas do governo, que contempla o regis-

tro e a notificao ao Sistema de Garantia de Direitos sobre as situaes de violncia intrafamiliar, abuso ou explorao sexual de crianas e adolescentes e trabalho infantil. Por intermeio do INFOSUAS, a REDESUAS faz interfase com a Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao do Ministrio de Desenvolvimento e Combate a Fome, que permite a consulta a sistemas de informao que agregam dados socioeconmicos e da oferta de servios de Programas de Transferncia de Renda, Segurana Alimentar e Nutricional e de Incluso, bem como programas, servios e benefcios da Poltica de Assistncia Social. A SAGI agrega um conjunto de aplicativos que permitem a consulta de dados socioeconmicos e de oferta de servios nas trs esferas de governo com emisso de grficos, tabelas e relatrios, conforme pode ser visto no quadro abaixo:
Composto de cinco sub-portais: Data SED (dados sociais, econmicos e demogrficos), Data CAD (perfil de inscritos no Cadnico, beneficirios do PBF e indicadores sobre condicionalidades de educao e sade), Data SUAS (dados sobre equipamentos, recursos humanos e institucionalidades da Assistncia Social), Data INC (dados sobre incluso produtiva) e Data SAN (dados e indicadores de Segurana Alimentar e Nutricional). Emisso de Relatrios e Boletins de informaes sobre cobertura e atendimento de programas, aes e servios relativos s Polticas de Desenvolvimento Social, transferncia de Renda, Assistncia Social, Segurana Alimentar e Nutricional e Incluso Produtivanos municpios, estados e Distrito Federal. Portal que rene e organiza informaes acerca de oportunidades de incluso produtiva e disponibilidade de servios, equipamentos e programas pblicos identificados em municpios, microrregies e estados no pas.

DATASOCIAL

Relatrios de Informaes Sociais - RI

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Mapa de Oportunidades e Servios Pblicos

PAA Data

Ferramenta informacional que d suporte ao monitoramento, gesto e ao planejamento do Programa de Aquisio de Alimentos. Construo de mapas para visualizar a distribuio espacial de um programa social sobre determinadas reas ou em todo o pas. Localizao das unidades e caractersticas dos equipamentos pblicos das Polticas de Desenvolvimento Social nos municpios. Portal de acesso de forma integrada ao conjunto de ferramentas, relatrios e informaes sobre as aes e programas do Plano Brasil sem Misria no municpio.

Atlas Social

Localize Unidades e Equipamentos

Portal Brasil sem Misria no seu Municpio

Fonte: Catlogo de Ferramentas Informacionais. MDS/SAGI, 2013.

Igualmente apresenta um conjunto de ferramentas na perspectiva do acompanhamento e monitoramento das condies de vida da populao e de planos, programas sociais, e/ou aes e programas especficos, conforme pode ser visto no quadro abaixo:
Construo e consulta de painis de indicadores para acompanhamento de aes do Plano e Programas do MDS, referidos aos contextos municipal, estadual e nacional. Os painis podem ser organizados segundo diferentes perspectivas de apresentao dos indicadores tais como: rea temtica, nvel estratgico-ttico-operacional da ao, lgica processual insumo-processo-resultados-impactos.

MONIB - Painel de Monitoramento do Plano Brasil Sem Misria

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Painel de Acompanhamento da Conjuntura e Programas Sociais

Apresentao articulada de indicadores, referidos a diferentes perodos e domnios territoriais, acerca da conjuntura social e econmica, condies de vida da populao e Polticas e Programas nas reas de Transferncia de Renda, Assistncia Social e Segurana Alimentar, como caractersticas dos pblicos-alvos atendidos, recursos alocados, atividades realizadas, produtos, servios e benefcios entregues, resultados alcanados. Sistema de monitoramento que agrega os seguintes mdulos: Tabelas Sociais: programas/aes/servios do MDS nas trs esferas de governo. MDS em Mapas: Ferramenta que mostra os mapas j existentes sobre as temticas sociais O VISICON: visualizador de convnios MI Vetor: Ferramenta de visualizao de ao/programacom evoluo no tempo. Relatrio de Informaes Sociais O Atlas Social: construo mapas para visualizar a distribuio espacial de um programa social sobre determinadas reas ou em todo o pas. Painel de Monitoramento sobre Programa BPC

MI Social (Internet)

Fonte: Catlogo de Ferramentas Informacionais. MDS/SAGI, 2013.

No o intuito deste Caderno fazer um manual do conjunto variado das ferramentas existentes ou de explorar exaustivamente as possibilidades ou limites, no uso das informaes. Para isto, recomenda-se consultar o Catlogo de Ferramentas Informacionais5 e/ou participar das Oficinas de Capacitao das ferramentas desenvolvido pela SAGI. Interessa aqui, sobretudo, destacar o conjunto de ferramentas que ao possibilitar a consulta de informaes desagregadas, tornam-se estratgicas para a produo de estudos territorializados de demandas e oferta de servios e benefcios socioassistenciais.
5 http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/simulacao/catalogo/catalogo_dgi.php?p_grupo=57. Consultar tambm o link Pesquisas, estudos e Avaliao na pgina da SAGI que permite a busca, consulta de fichas tcnicas, sumrios executivos e microdados de pesquisas de avaliao e outros estudos realizados pela Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao do MDS.

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Assim, destacam-se no portal da SAGI:


Possibilita a consulta da realidade socioeconmica das famlias cadastradas no Cadnico, contendo informaes do ncleo familiar e os seus integrantes, das CECAD Consulta, Seleo caractersticas do domiclio e das formas de acesso a e Extrao de Informaes servios pblicos essenciais e tambm dados de cada do Cadnico um dos componentes da famlia. Permite a consulta H vrias formas por meio de tabulao cruzada de variveis, frequncia simples ou busca por nome ou NIS. Construo de mapas temticos de indicadores relacionados condio de vulnerabilidade social em nvel intramunicipal para todos os municpios brasileiros. possvel construir mapas da extrema pobreza por setor censitrio assim como mapas do analfabetismo, concentrao de crianas e idosos. Construo de diagnsticos para programas sociais, apresentando indicadores em tabelas ou mapas ao nvel de estados, municpios e domnios submunicipais ( rea de ponderao e setores censitrios). Com isso possvel dimensionar e localizar as reas com maior concentrao de famlias em situao de pobreza e/ou vulnerabilidade. O Tab Social rene um conjunto de aplicativos que permitem produzir tabulaes simples e cruzadas a partir das principais bases de microdados do MDS, como o Censo SUAS e o Cadastro nico de Programas Sociais.

Mapas temticos de vulnerabilidade Social

IDV - Identificao de Domiclios em Vulnerabilidade

Tab Social - Tabulador de Microdados

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Consulta a informaes de indivduos e famlias inscritas no Cadnico acerca do acesso a programas, servios CIFAM - Consulta a e benefcios das Polticas de Desenvolvimento Social e Informaes Integradas de aes e atividades relacionadas ao Plano Brasil sem sobre Famlias e Indivduo Misria, armazenadas em um repositrio alimentado regularmente por sistemas informatizados, registros e cadastros de vrios Ministrios.

De fato, como veremos no Captulo 2, fora o Censo Demogrfico que apresenta informaes por setor censitrio, e que a partir da edio de 2010 possibilita a consulta pblica desses dados e a construo de mapas no prprio site do IBGE, no h outro banco de cadastro social com abrangncia similar ao Cadnico. Em maio de 2013, segundo o Relatrio de Informaes Sociais da SAGI, havia no Brasil mais de 25 milhes de famlias de baixa renda cadastradas, o que representa um 1/3 da populao brasileira, em todos os municpios (SAGI/MDS,2013). Nessa perspectiva, o Cadastro nico torna-se referncia para a anlise das desprotees e demandas em seu conjunto, com destaque do seu contedo de forma territorial, ao possibilitar o cruzamento das seguintes informaes:

Informaes da famlia e do domiclio composio familiar; povos e comunidades tradicionais; endereo e caractersticas de seu domiclio; renda familiar per capita (possvel de ser estimada); acesso a servios pblicos de gua, saneamento e energia eltrica, despesas mensais; e vinculao a Programas Sociais (servios de internao e/ou abrigamento, acesso a servios de sade, Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS/CREAS), Programas da Secretaria Nacional de segurana Alimentar e Nutricional; Beneficio de Seguro de desemprego espacial por trabalho anlogo ao escravo, Programas de ministrio de Minas e Energia (tarifa social, e outros) identificao de situao de trabalho infantil no ncleo familiar

Informaes dos componentes da famlia documentao civil; qualificao escolar e acesso a servios de educao) situao no mercado de trabalho (identificao do trabalho infantil); rendimentos, entre outros presena de deficincia permanente que limite atividades e acesso a rede de cuidados Pessoa em situao de rua (motivos, tempo, vnculos, acesso a servios socioassistenciais de proteo social bsica e especial)

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Se potencializados os cruzamento de informaes territorializadas dos municpios e das do CAdnico, toram-se instrumentos de identificao sistemtica das famlias que apresentam caractersticas de potenciais demandantes dos distintos servios socioassistenciais, permitindo o planejamento e organizao das aes concretas de promoo e proteo social, bem como a necessidade de articulao com as polticas setoriais. Na ltima dcada, inegvel o processo de produo e incorporao sistemtica de indicadores sociais no ciclo das polticas pblicas, e na assistncia social. De fato, como possvel perceber, existem inmeros repositrios e arquivos de informao sejam estes ferramentas de gesto e/ ou de execuo financeira de programas e benefcios, inmeros cadastros de famlias, alm de registros sobre atendimentos, processos e controles administrativos, bem como um amplo leque de estatsticas nacionais que brindam informaes sobre as condies socioeconmicas dos municpios brasileiros e das polticas setoriais. O desafio materializar nos processos de gesto as condies, procedimentos, fluxos de integrao e articulao dessas informaes no cotidiano da interveno, no processo de gesto e entre as esferas de governos, de forma a permitir que a Vigilncia Socioassistencial ilumine prioridades, metas e parmetros para o planejamento, monitoramento e avaliao da oferta e demanda de servios socioassistenciais, contribuindo assim para a produo de equidade e isonomia no acesso do cidado ao seu direito por atenes socioassistenciais. Para que a Vigilncia exera sua funo na perspectiva territorial, a PNAS/2004 estabelece a necessidade de implantao de polticas articuladas de informao que promovam novos patamares de desenvolvimento da poltica, das aes realizadas e da utilizao dos recursos, favorecendo a participao, o controle social e a gesto. Para tanto, aponta a construo de um sistema de informaes com vistas ampla divulgao dos benefcios, servios, programas e projetos da rea, contribuindo para o exerccio dos direitos da cidadania.

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O sistema de informao seria no s a base estruturante e produto do SUAS, mas teria como funo a integrao das bases de dados de interesse do campo assistencial, com a definio de indicadores especficos da poltica (PNAS, 2004:56), sendo que o sistema de informao no se resume informatizao ou instalao de aplicativos e ferramentas, mas afirma-se tambm como uma cultura a ser disseminada na gesto e no controle social ( artigo 92, inciso II, NOB/SUAS 2012). A base de legitimao das informaes a garantia da sua fidelidade, da qualidade e da possibilidade de comparao de maneira a permitir criar padres isonmicos e de qualidade nas diversas escalas territoriais. Por isso, responsabilidade das trs esferas de governo criar condies para coordenar, orientar e acompanhar os procedimentos de registro das informaes do Cadnico, dos atendimentos realizados pelas unidades da rede socioassistencial e dos sistemas de informao de programas, bem como do CensoSUAS. Na poca de estruturao da RedeSUAS, a Secretaria Nacional de Assistncia Social realizou a 1 Oficina Nacional sobre Gesto da Informao em Assistncia Social, com a participao de Estados, municpios e distrito federal, bem como Universidades e Centros de Pesquisa, para discutir o estado da arte no uso da informao na poltica, as bases necessrias e diretrizes para a constituio de um sistema nacional de informaes (TAPAJS, 2009). Esta ao se demonstrou importante porque possibilitou a constituio do mapeamento inicial num processo participativo que envolveu os diversos olhares de gestores, tcnicos, conselheiros, universidades e centro de pesquisa na anlise e debate, fortalecendo uma perspectiva de construo coletiva e afianando a importncia da avaliao e do uso da informao como processos estratgicos da gesto. Assim como na estruturao da RedeSUAS, as experincias municipais demonstram a importncia do momento inicial de mapeamento que permita s secretarias visualizar as condies, potencialidades e acmulos das prefeituras, bem como das diversas instituies que podem integrar e colaborar no processo de organizao e articulao das informaes necessrias para operar e avaliar a poltica de assistncia social nas trs esferas de governo.

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O Mapeamento permite levantar a infraestrutura existente do ponto de vista dos recursos humanos, informacionais e tecnolgicos das secretarias e da rede socioassistencial. Mas, no somente isso, o momento para detectar as possibilidades, expertises e recursos tecnolgicos existentes, do ponto de vista institucional, que podem ser agregados para potencializar o uso da informao na rea de assistncia social. possvel agregar os recursos tecnolgicos existentes dos prprios rgos gestores e dos seus mbitos de governo (pensando aqui a utilidade de outras reas tcnicas, especialmente a de planejamento), articular os diversos bancos de dados e estabelecer um dilogo com outras polticas, favorecendo assim a ao intersetorial. A questo tecnolgica se apresenta como um desafio se considerarmos que temos no pas 4.958 municpios de pequeno porte com at 50.000 habitantes com receitas oramentrias e acesso tecnolgico limitados. Da a importncia de construir caminhos de articulao, e tal vez de constituio de polos regionais, que potencializem as condies reais e concretas das realidades em que se assentam. A organizao da informao deve ser vivel considerando os aspectos tcnicos, tecnolgicos, polticos, econmicos e culturais das realidades s quais eles pertencem. Isto permite construir uma lgica na organizao, evita a proliferao de dados e nos permite fugir de alguns mitos ou erros que geralmente cometemos quando precisamos construir indicadores e delimitar sistemas de informao, conforme elencados abaixo. Mitos sobre Indicadores Tudo deve ser medido: quem quer medir tudo acaba no medindo nada, deve-se medir o que relevante, significativo;
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A medio deve ser absoluta: dificilmente uma medida da conta da complexidade dos fenmenos sociais; uma boa prtica trabalhar com aproximaes a partir de dados existentes;

Medir por medir: as medidas devem ser operacionalizao no por imposio ou obrigao, mas porque so teis. Medir e depois decidir o que fazer com as medidas no faz sentido; Dependncia tecnolgica: primeiro deve ser construda a lgica e posteriormente o sistema de informaes. Um bom sistema no aquele que possui a ltima tecnologia, mas aquele que agrega valor a anlise (Brasil, 2010:19). Guia Metodolgico sobre Indicadores. Ministrio de Planejamento Note-se, ento, que um bom sistema Um indicador um sinalizador de algum aspecto, caracterstica ou aquele que agrega valor anlise (Brasil, qualidade da realidade a ser ob2010:19). Como afirma Paulo Januzzi servado, medido e analisado. Nesse (2011) um bom sistema no necessa- sentido, um recurso metodolgico riamente composto de grande quanti- para aferir a realidade social, de dade de informao, mas sim, um siste- forma simplificada, mas objetiva ma em que a informao foi selecionada e padronizada (Valarelli, 2008: de diferentes fontes e est organizada de p37). Como tais, orientam o proforma sintetizada e adequada ao uso cesso de monitoramento e organianaltico pelos diferentes gestores. O zao das informaes. sistema de informao deve permitir buscar informaes, integr-las em unidades de referncias comuns, sintetiz-las em indicadores e conferir-lhes significado analtico (Januzzi, 2011: p47). Para isto, o autor observa a necessidade de implantar no cotidiano do trabalho dos gestores e das equipes tcnicas rotinas de monitoramento analtico, entendidas como exerccio sistemtico de acompanhamento analtico de um conjunto determinado de indicadores, capazes de representar os processos operados pelas polticas sociais e os resultados alcanados. A organizao desta rotina, pensada a partir dos servios e das protees (bsica e especial), conforme os parmetros estabelecidos na PNAS/2004 e as NOB/2005 e 2012, possibilitar identificar quais so os resultados e produtos necessrios para orientar a operao; quais so referncia para a anlise socioterritorial tanto do ponto de vista da gesto quanto da operao e quais
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so vitais para a dimenso de acompanhamento e gerenciamento da poltica, entre as quais possvel destacar: Mapeamento do perfil de famlias de referencia territorial aos servios para caracterizao de necessidades e demandas de servios proteo social bsica e especial; Caracterizao da infraestrutura existente nos territrios e parmetros de adequao da oferta de servios socioassistenciais face caracterizao das necessidades e demandas mapeadas; Identificao do acesso efetivo a servios proteo social bsica e especial e de demandas no cobertas nos territrios; Apontamentos de vazios socioassistenciais nos territrios e de necessidades de aes de preveno; Identificao de padres de isonomia e qualidade na oferta de seguranas de convvio, acolhida e renda. Acompanhamento de indicadores de processo e de resultados das Protees Sociais Bsica e Especial. Nesta perspectiva, a organizao das informaes requer a construo de fluxos de que permitam criar trajetrias no uso e anlises dos dados. No Encontro Nacional de Monitoramento do SUAS de 2011, Koga apontava que apesar da perspectiva territorial ser um eixo estruturante da poltica, no contamos ainda com uma lgica de produo de informaes territorializadas e que entre os setores vinculados produo de informao e as equipes que esto na operao se percebe ainda uma tendncia de mo nica nos trajetos da informao. Predomina ainda como tendncia a coleta de informaes do atendimento ou do territrio, porm, quase sem retorno para as equipes que atuam nos servios, programas e projetos. De outro lado, os profissionais coletam e enviam registros para os setores responsveis pela informao, porm, quando essas informaes retornam para as equipes constatam-se lacunas quanto a sua dimenso territorial.

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Quando tcnicos dos CRAS apontam que as listagens de famlias que recebem dos programas de transferncia de renda no coincidem com as listagens de famlias atendidas no CRAS ou no PAIF, ou inclusive quando so surpreendidos pela suspenso de um benefcio sem ter um aviso que anteceda a suspenso; quando os tcnicos e gestores dos CREAS afirmam que nem sempre possuem mapas das suas reas de abrangncia ou que a notificao de violao de direitos est locada no Conselho Tutelar e nem sempre chega no CREAS; esto apontando a necessidade de pensar e desenhar relaes de articulao do ponto de vista da gesto e da informao. Nesse sentido, conforme Gambardella, o desafio avanar na objetivao de resultados e dos elementos que compem a ao tcnica dos agentes institucionais. No possvel atingir prerrogativas de um sistema nico, sem que entendimentos sejam comuns, entre os entes, entre os gestores, entre os trabalhadores e os usurios: sistema pressupe fluxo e padro (2011,p209). A Vigilncia Socioassistencial deve incorporar a circularidade da gesto (destacada no Caderno 1) no desenho dos fluxos das informaes, permitindo assim a troca entre as equipes das diversas unidades que prestam servios socioassistenciais (sejam da rede pblica ou conveniada), entre servios e benefcios, entre as equipes de proteo social bsica e especial, bem como entre a Assistncia Social e as outras polticas setoriais. Desta forma o fluxo das informaes torna-se estratgico para o cotidiano da operao, conforme ilustra imagem abaixo.

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Figura 3: Circularidade da gesto e da informao

FONTE: Sposati, A. Encontro Nacional de Monitoramento e Vigilncia Socioassistencial do Suas.SNAS/MDS,2012

Assim, a produo e circulao da informao nas diferentes escalas territoriais e institucionais permite assegurar a unidade da gesto e a especificidade das informaes necessrias a cada nvel/escala de interveno.
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Mas, a definio dos fluxos da informao se refere, tambm, clareza da periodicidade em que as informaes sero coletadas, processadas, disponibilizadas e analisadas.

A coleta e disponibilidade de informaes uma questo crucial para exerccio da funo de vigilncia e da avaliao da poltica. Entretanto, h que se desenharem os tempos e momentos de cada um, para evitar o excesso e multiplicao do registro e coleta e a proliferao incessante de informaes disponibilizadas. Do ponto de vista da coleta, a implantao enfrenta o desafio da padronizao e integrao das informaes entre as trs esferas do governo. Ao se considerar o ponto de partida no fluxo da informao dos sistemas informao possvel constatar que diversos programas realizam cadastros do seu pblico-alvo de referncia para a definio das suas agendas e conhecimento da populao que demanda seus servios. Isto gera no s uma multiplicidade de cadastros, como tambm uma irracionalidade, pois, um mesmo grupo familiar cadastrado sucessivas vezes pela Assistncia Social. Se o instrumento tem como potencialidade a racionalizao da informao no processo da gesto, a sua implementao e os fatores tcnicos e polticos presentes no processo, resultam na irracionalidade do sistema, alm de sobrecarregar os tcnicos em atividades meio, em detrimento das atividades fim. A implementao do Cadnico representa a unificao de um cadastro social, que traz como potencialidade a possibilidade de construir uma base de informaes comum a todas as polticas, e poltica de assistncia social nas trs esferas de governo. Mas, como veremos no captulo 3 h desafios polticos e operacionais que precisam ser enfrentados, para potencializar o seu uso, garantir o trabalho social na operao da poltica e assegurar dignidade e direitos isonmicos aos usurios da assistncia social, que por vezes ficam refns adeso dos rgos gestores dos diferentes entes da federao aos procedimentos e instrumentos de coleta de dados. Por fim, no outro extremo da cadeia da informao, no momento de disponibilizar a informao, preciso que se tenha clareza sobre como essas informaes sero utilizadas. Da a importncia de que os produtos da Vigilncia Socioassistencial estejam vinculados a processos analticos e decisrios da gesto, do cotidiano da operao e do controle social da poltica.
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Como aponta Vaz (2009) um dos requisitos bsicos para a eficcia do uso da informao a capacidade de produzir medidas de correo no desempenho da poltica. A Vigilncia Socioassistencial deve produzir resultados capazes de apontar consequncias e correo de rotas para a poltica, do contrrio cair em descrdito e levar junto o planejamento. De outro lado, tem que ser capaz de apontar e analisar a prpria lgica de produo de informaes e resultados, indicando irracionalidades, que por vezes podem ficar ocultas por uma racionalidade aparente. Irracionalidades acontecem quando acompanhamos o que menos importante esquecendo o que relevante, quando se produz indicadores em excesso sem estabelecer as mediaes necessrias para a produo das anlises, quando a nfase quantitativa desconsidera a dimenso qualitativa dos problemas enfrentados ou quando multiplicamos excessivamente a coleta de dados. Assim, avanar no processo de harmonizao das informaes produzidas pelos diversos agentes, pressupe um exerccio de racionalizao e cooperao que envolve tambm uma necessria padronizao dos conceitos de referncia dos diversos indicadores utilizados, seja no interior do ciclo da poltica como no dilogo entres as polticas pblicas. A definio e uso de indicadores e informaes comuns a todas as polticas e aos diversos nveis de governo propicia uma compreenso integral das questes a serem enfrentadas, exercita a perspectiva da intersetorialidade e cooperao entre as diversas polticas e permite consolidar o processo de estruturao da gesto da informao. Nesta perspectiva, a construo de fluxos de informao, a harmonizao conceitual e a nfase na temporalidade dos indicadores permitem o necessrio exerccio de comparao, vital para a avaliao (VAN BELLEN, 2006).
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II. INFORMAES DOS TERRITRIOS DE VIVNCIA


Este espao buscar dialogar com os elementos que tragam tona os chos onde a poltica de assistncia social acontece. Sabemos que a realidade vivida por cada lugar (seja um municpio, um bairro, um estado) distinta e, ao mesmo tempo, tem semelhanas com outros lugares, pois temos em comum um cho chamado Brasil. Trazer tona ou tornar conhecido cada cho nas suas particularidades se constitui como um dos primeiros passos para construo da Vigilncia Socioassistencial. Como o prprio nome diz, o cho a base da construo dessa funo na poltica de assistncia social. Afinal, que cho esse? Para o gegrafo Milton Santos, ao tentar responder pergunta sobre o que seria territrio, faz uso da palavra cho, dizendo que o territrio usado o cho mais a identidade: O territrio tem que ser entendido como o territrio usado, no o territrio em si. O territrio usado o cho mais a identidade. A identidade o sentimento de pertencer quilo que nos pertence. O territrio o fundamento do trabalho; o lugar da residncia, das trocas materiais e espirituais e do exerccio da vida (Santos, 2002: p.14). Para Milton Santos, o territrio em si no um conceito, mas sim o territrio usado. E complementa no mesmo texto: assim o territrio que ajuda a fabricar a nao, para que a nao depois o afeioe. Esta noo de territrio usado muito valiosa para a poltica de assistncia social, pois vai remeter ao territrio vivido ou ao territrio de vivncia, do exerccio da vida. Dessa forma, o territrio de vivncia ultrapassa em muito a noo de territrio como espao administrativo, circunscrito a um limite artificialmente

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definido em um mapa chamado de poltico-administrativo. Embora seja uma ferramenta necessria para determinadas funes de gesto, no se pode tom-la como a nica ou principal referncia no processo de territorializao de uma poltica pblica. Para o entendimento da funo da Vigilncia Socioassistencial, articuladas s funes de proteo social e defesa de direitos, o territrio de vivncia se coloca como uma referncia essencial, pois nesse territrio que a dinmica da vida acontece. A preocupao da Vigilncia Socioassistencial se evidencia no desafio da operacionalizao das informaes dos territrios de vivncia, de forma que no se tornem refns dos territrios administrativos. Como o territrio aparece no SUAS (Lei n12.345, de 2011) ? A vigilncia socioassistencial, que visa a analisar territorialmente a capacidade protetiva das famlias e a ocorrncia de vulnerabilidades ... (Art. 2 - II) Definir os nveis de gesto, respeitadas as diversidades regionais e municipais (Cap 3. Art. 6 - IV) As aes ofertadas no mbito do SUAS tm por objetivo a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice e, como base de organizao, o territrio. (Art. 6 - 1) A vigilncia socioassistencial um dos instrumentos das protees da assistncia social que identifica e previne as situaes de risco e vulnerabilidade social e seus agravos no territrio. (Art.6 A- nico) O CRAS unidade pblica municipal, de base territorial, localizada em reas com maiores ndices de vulnerabilidade e risco social, destinada articulao dos servios socioassistenciais no seu territrio de abrangncia e prestao de servios, programas e projetos socioassistenciais de proteo social bsica s famlias. (Art. 6C - 1) Com base no prprio texto da LOAS SUAS percebe-se que a Vigilncia Socioassistencial guarda uma relao muito prxima perspectiva territorial, utilizando-se dessa vertente para: analisar a capacidade protetiva das famlias,

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definir nveis de gesto, organizar o sistema, identificar e prevenir situaes de risco e vulnerabilidade social e seus agravos, ser a base do CRAS e da articulao dos servios, programas e projetos socioassistenciais de proteo bsica s famlias. Dessa forma, as informaes sobre os territrios se colocam como fundamentais na constituio da funo da Vigilncia Socioassistencial, e a partir delas se pode configurar instrumentos que sirvam para as articulaes dessas informaes territorializadas definidas no mbito do SUAS. Trata-se de instrumentos comuns ao ciclo da gesto das polticas pblicas, tais como: diagnstico, monitoramento e avaliao. Os processos de construo, uso e gerao de resultados desses instrumentos em consonncia s diretrizes da poltica de assistncia social, e em aderncia s respectivas realidades nas quais se encontram inseridos que definir seus significados e particularidades. Nesse sentido, o presente captulo se ocupar de tentar desvendar como as informaes dos territrios de vivncia encontram seu espao na gesto da poltica pblica de assistncia social, bem como a multiplicidade de evidncias das famlias, dos territrios e da prpria gesto podem vir tona na perspectiva de compor uma Vigilncia Socioassistencial de sangue quente, por onde correm vivncias, convivncias, conflitos ao lado de protees e desprotees produzidas e reproduzidas nos territrios. Esse quadro ser composto por trs campos de referncia: Diagnstico Socioterritorial; Topografias dos territrios de vida e vivncia e Trajetrias de vida e vivncia. Espera-se que contribua para iluminar, inspirar e fortalecer as buscas dos trabalhadores da assistncia social pelos caminhos ora traados, ora a serem desbravados pelos territrios de vida e de vivncia por esse pas afora.

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a. Diagnstico Socioterritorial
Tradicionalmente no campo das politicas sociais brasileiras se tem pensado e trabalhado as demandas sociais a partir da tica de pblicos alvos especficos, e menos a partir do quadro de vida em que esto inseridas. Ocorre uma tendncia segmentao da populao, o que provoca, no raras vezes, a homogeneizao de tais segmentos a partir de suas caractersticas e necessidades comuns: idosos, pessoas com deficincia, crianas e adolescentes, mulheres vtimas de violncia. Esta perspectiva segmentadora e homogeneizadora de demandas e respostas marca tambm o modo de construir o conhecimento sobre a realidade social estudada ou onde se pretende intervir. Nessa direo, os grandes nmeros e as estatsticas genricas ou pelas mdias terminam prevalecendo e determinando os fatos sociais. Esse modo de operar um diagnstico retira de sua pauta a dinmica da vida e do territrio em questo; trata-se de uma listagem de informaes que conformam uma srie de caractersticas sobre a realidade estudada, delimitando quantidades de perfis demogrficos, socioeconmicos insuficientes para uma leitura sobre os processos, as particularidades e as dinmicas que fazem dessa realidade um lugar parecido e, ao mesmo tempo, nico. A autora Rosa Maria Torres (2001) fez um interessante comparativo entre perspectivas de leitura da realidade no campo da educao, utilizando-se de duas figuras afetas ao universo dos aparelhos de observao: o telescpio e o microscpio. Para Torres, o telescpio normalmente utilizado pelos ocupados pela administrao/gesto, e podem perder de vista: as pessoas de carne e osso que aparecem como estatsticas e metas, os processos que esto atrs dos resultados, a multiplicidade de agentes, de prticas e de redes. J, segundo ela, o microscpio seria mais utilizado por aqueles que localmente esto envolvidos na ao, e estes podem no conseguir ver: para alm de sua classe, de sua escola, de seu bairro, de sua cidade, de seu pas, desconhecem a dimenso nacional, regional e global que tm seus problemas e suas buscas. Ou seja, a construo do conhecimento da realidade ou o Diagnstico Socioterritorial aqui proposto pode ser realizado de mltiplas formas e a partir de

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variadas lentes de leitura. Significa dizer que a construo de um diagnstico depende no somente das informaes disponveis, mas tambm de quem estar envolvido no processo de levantamento, organizao, sistematizao e anlise dos dados e suas respectivas perspectivas de leitura da realidade. H que se considerar uma diferenciao que costuma ocorrer quanto ao acesso s informaes. Normalmente, os atores essencialmente ligados rea de informao conseguem chegar nas fontes estatsticas mais rapidamente e exclusivamente do que outros tcnicos envolvidos em outras reas da gesto. Ao mesmo tempo, a gesto conta com os tcnicos de ponta, mediadores que conseguem, por sua vez, chegar nos territrios onde a poltica de assistncia social acontece. Essa ltima chegada fundamental para se estabelecer a escuta do que os atores conviventes no territrio tm para dizer a respeito desse cotidiano, especialmente a escuta daqueles atores que so os homens comuns. No dizer de Jos de Souza Martins se buscaria construir esse Diagnstico Socioterritorial, a partir das condies adversas e novas para o fazer Histria, para que o homem comum se torne agente ativo de seu destino, neste tempo de modernidade, numa sociedade frgil como a nossa sociedade brasileira (Martins, 2008: p09). O diagnstico se pode tornar, ento, uma ferramenta com potencial para tornar visvel o homem comum, bem como para escutar essas vozes do cotidiano. O homem comum precisa ser visto e escutado pela poltica de assistncia social, no podendo ser diludo em meio s contagens e estatsticas genricas em forma de pblico-alvo, beneficirio ou usurio apenas. Dessa forma, o Diagnstico Socioterritorial se configura como um processo de movimento/mobilizao, que envolve diferentes informaes e, ao mesmo tempo, diferentes atores da informao. Tanto as informaes quanto os atores necessitam manter um dilogo, constiturem uma linguagem de entendimento para que o diagnstico no corra o risco de se tornar mais uma pea tcnica, fechada e limitada a uns poucos iluminados da gesto. A

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divulgao ampla6 faz parte dos princpios que regem a poltica de assistncia social. Nessa perspectiva, o Diagnstico Socioterritorial no pode ficar restrito a um setor ou a um grupo de tcnicos da gesto da poltica pblica. Trata-se de um instrumento que pode e deve ser tornado pblico a todos os tcnicos, agentes e cidados que queiram conhecer melhor a presena da poltica nos seus respectivos territrios de atuao. A nomenclatura aqui adotada de Diagnstico Socioterritorial tem se mostrado mais prxima da ideia de trazer tona o territrio de vivncia e no somente um conjunto de dados sobre estes territrios na forma de indicadores genricos sobre uma cidade, por exemplo, sem vincul-los aos diferentes territrios que compem suas tramas cotidianas: a vida de quem mora no centro ou em um bairro mais perifrico, ou ainda na zona rural podem apresentar condies de vida bem diferentes e s a mdia do municpio no capaz de capturar essas desigualdades internas da cidade. Veja-se na figura a seguir, como o IDH - ndice de Desenvolvimento Humano do estado da Paraba7 destaca a cidade de Joo Pessoa com alto IDH, identificando-a na cor azul.

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Artigo 4 da LOAS, inciso V: divulgao ampla dos benefcios, servios, programas e projetos assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Pblico e dos critrios para sua concesso. Este Mapa do IDH do estado da Paraba tem como base ainda o Censo 2000, mas significativo para ilustrar o propsito da reflexo em torno de medidas urbanas genrica e medidas intraurbanas. Segundo nota divulgada no stio do PNUD - Brasil, o Atlas do Desenvolvimento Humano dos Municpios Brasileiros referente ao Censo de 2010 dever ser lanado em 2013. (www.pnud.org.br)

Mapa 2 - Mapa do IDH do estado da Paraba - 2000

Fonte: Pnud/Ibge, 2003.

Em contraponto, a figura 2 representa uma cartografia da excluso/incluso social da cidade de Joo Pessoa, onde so identificados seus 59 bairros, cujo clculo final demonstra as desigualdades intraurbanas existentes na capital da Paraba, e que coloca em cheque o ndice mdio do mapa anterior que indicava um alto grau de desenvolvimento humano. Os bairros mais includos so identificados com a cor verde e os bairros mais excludos so reconhecidos pela cor vermelha, e aparece como mais preponderante.

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Mapa 3 - Mapa da excluso/incluso social da cidade de Joo Pessoa - PB, 2009

Fonte: Topografia Social da cidade de Joo Pessoa, 2010. PUCSP/CEDEPE/CEDEST/UFPB

A dimenso socioterritorial do diagnstico objetiva justamente dar cho/ base para os nmeros, at para ser possvel comparar um lugar e outro de uma mesma cidade. Pois, possvel que um lugar seja considerado pior que outro no somente porque seus moradores so pobres, mas porque alm da pobreza se percebe que faltam servios urbanos (esgoto, gua, luz, estrada, transporte), de sade, de educao, de assistncia social. No basta dizer quem so as pessoas, se faz necessrio tambm responder onde elas esto. O Diagnstico Socioterritorial busca identificar as situaes de vida diferenciadas e desiguais que se encontram em uma nica cidade, e que muitas vezes no aparecem quando se conhece essa cidade somente pelos seus nmeros totais ou mdios: a mdia de salrio da populao ... a mdia de escolaridade das crianas ... E assim se vai construindo um rosrio de nmeros que dificilmente possibilita saber se os nmeros querem dizer se a situao boa ou ruim, se precisa melhorar.

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Ento, os nmeros precisam ter cho e precisam fazer sentido tanto para quem constri como para quem vai us-los. Por outro lado, se sabe que nem tudo que acontece no cotidiano de vida das populaes e dos seus lugares de vivncia so possveis de serem enumerados ou medidos, transformados em nmeros, em quantidade. Por exemplo, a histria de um bairro ou o perfil cultural de determinadas famlias, suas linguagens e modos de se relacionarem uns com os outros, ou ainda as estratgias informais e ilegais para acessar renda e servios. Assim, o Diagnstico Socioterritorial pode ser construdo por informaes na forma de nmeros e estatsticas, como tambm por informaes que se traduzem em histrias de vida dos lugares, de suas famlias e instituies, atores sociais os mais diversos. Para isso, se faz necessrio definir tambm quem participa desse processo de construo do conhecimento, em que so igualmente valorizados os dados estatsticos, bem como os dados considerados mais qualitativos. Trata-se de duas formas de ler a realidade que so complementares. Lembrando uma vez mais de Milton Santos, que em um dos seus ltimos escritos revelava o seguinte: O territrio mostra diferenas de densidades quanto s coisas, aos objetos, aos homens, ao movimento das coisas, dos homens, das informaes, do dinheiro e tambm quanto s aes. Tais densidades, vistas como nmeros, no so mais do que indicadores. Elas revelam e escondem, ao mesmo tempo, uma situao e uma histria (...) As densidades que se do fisicamente aos nossos olhos encobrem processos evolutivos que as explicam melhor do que as cifras com as quais so representadas. (SANTOS e SILVEIRA, 2001, p.260) Ou seja, Milton Santos nos convida para prosseguirmos alm das cifras, dos nmeros e indicadores, que encobrem as densidades dos territrios vividos.

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Diagnsticos socioterritoriais podem (e devem) conter indicadores e estatsticas sobre os territrios, porm, h que se ter clareza de suas insuficincias e incompletudes para capturar ou representar as dinmicas relacionais, as tramas que se do na escala do cotidiano, nos lugares. Necessariamente, um Diagnstico Socioterritorial demandar diferentes informaes e informantes presentes nos territrios a serem (re)conhecidos. Os graus de envolvimento e participao indicaro a dimenso e a consistncia das informaes produzidas, conhecidas e analisadas. Pois, a participao dos atores no diagnstico no se resume posio de informante ou fonte de dados, mas tambm de coautoria do diagnstico, no sentido de que medida do seu envolvimento no processo de construo do conhecimento socioterritorial proposto se torna tambm um dos autores. A informao transmitida ou escutada permeada de significados prprios do universo do informante, portanto, informao cheia de vida e contribui para a perspectiva de vivncia dos territrios em pauta no diagnstico. Nesse sentido, se evidencia outra potencialidade do Diagnstico Socioterritorial que diz respeito sua condio coletiva de troca de conhecimentos, em que ocorre a mutualidade de saberes, que envolve tanto as informaes mais tcnicas dos indicadores e estatsticas oficiais, como tambm dados das experincias e vivncias cotidianas do homem comum, alm das diferentes produes e sistematizaes de cada servio, programa ou benefcio executado no cotidiano da gesto. Experincias metodolgicas de diagnsticos participativos tambm se colocam como referncias importantes que caminham na direo do processo coletivo de construo do conhecimento. H verses que recebem a designao de Mapas Mentais, outros de Mapas Afetivos ou ainda de Cartografias sociais participativas.
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Segundo apresentao do livro Cartografias Sociais, organizado por Henri Acselrad, o Brasil apresenta-se como um caso exemplar de transformao de demandas sociais em polticas pblicas por meio da utilizao de diferentes processos de mapeamento participativo, notadamente os que implicam no re-

conhecimento de novas territorialidades (terras indgenas, quilombos, reservas extrativistas, reservas de desenvolvimento sustentvel, projetos de assentamento extrativista, projeto de desenvolvimento sustentvel, assentamento florestal) e ordenamento territorial (como os Planos Diretores). Isto denota, por um lado, a vitalidade dos movimentos sociais e das organizaes da sociedade civil, e por outro, a produo acadmica de pesquisadores que, de algum modo, tem colaborado com essas organizaes (Acselrad, 2008: p.7). Dessa forma, o Diagnstico Socioterritorial pode se constituir no somente em uma ferramenta, mas tambm em um processo de construo coletiva, em que o Brasil tem acumulado experincias metodolgicas importantes e marcantes, at mesmo do ponto de vista do Oramento Participativo. O trabalho anteriormente citado que organizado por Acselrad, bem como de outros pesquisadores como Leonardo Avritzer e Marcos Brose, por exemplo, demonstram esse acmulo.8 Mantm-se, como comum nos processos de gesto, o desafio de encontrar os caminhos de viabilizar a metodologia em prtica, no caso do Diagnstico, em prtica participativa. Um aspecto importante que o ingrediente participativo pode fornecer ao Diagnstico sua ateno constante para o movimento da realidade, o que lhe confere uma demanda sempre presente de atualizao ou de acompanhamento dessa dinmica. A participao dos atores do territrio contribui para uma espcie de expanso do tempo presente, fazendo do Diagnstico Socioterritorial mais do que uma fotografia instantnea do lugar. Nesse sentido, trata-se de uma ferramenta que pode ser construda e utilizada para determinados fins e prazos estabelecidos na gesto, como tambm pode ser constantemente acionada para atualizaes, medida que surgem novos fatos e eventos, novas demandas para a gesto.
8 Vide livro organizado por Leonardo Avritzer intitulado Experincias nacionais de participao social publicado em parceria pela UFMG e editora Cortez (2009). Tambm, livro organizado por Markus Brose intitulado Metodologia Participativa, publicado pela Tomo Editora de Porto Alegre (2010).

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O Diagnstico Socioterritorial nessa perspectiva da temporalidade se constitui em uma continuidade, mais do que um ponto de partida. Sua principal caracterstica passa a ser a incompletude por excelncia, pois necessita o todo momento estar atento dinmica da realidade, dos territrios de vivncia a que se prope compreender e no somente descrever. Para tanto, h que se considerar elementos os mais variados, que estejam disponveis e acessveis, bem como passveis de serem compreendidos e utilizveis pela gesto, bem como junto aos diferentes atores que compem o campo de vivncia da poltica de assistncia social. Convm reafirmar que o Diagnstico Socioterritorial encontra-se na perspectiva da funo da Vigilncia Socioassistencial de forma articulada s outras duas funes ou dois objetivos preconizados pela poltica de assistncia social: defesa de direitos e proteo social. Salienta-se tambm uma srie de esforos empreendidos pelo MDS juntamente com a Secretaria Nacional de Assistncia Social - SNAS, no sentido de incentivar / subsidiar a gesto municipal na produo de informaes e uso de indicadores sociais voltados para a gesto. Por exemplo, em 2009, foi realizado um estudo que objetivava a Elaborao de Metodologia para Diagnstico e Monitoramento de Riscos e Vulnerabilidades em nvel municipal (MDS, 2009) Esse produto resultou em uma proposta que continha um conjunto de indicadores de vulnerabilidade e de risco social. Para o componente da vulnerabilidade foram escolhidos descritores como: Caractersticas do domiclio; Composio e vnculos familiares; Escolaridade; Trabalho; Renda; Cobertura da rede de servios. Para cada uma dessas dimenses foram identificadas e construdas variveis, considerando-se a forma como indivduos, ncleo familiar e base territorial seriam afetados. Os descritores do componente do risco social foram identificados e definidos a partir do nvel de complexidades e agravos das situaes de vulnerabilidade, onde os direitos do individuo e da famlia foram violados. Para tanto foram

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definidos os mesmos descritores previstos para o componente da vulnerabilidade, acrescentando as temticas de Explorao do trabalho infanto-juvenil, Situao de violncia e Situao de rua. A utilizao de metodologias como esta permite a constituio de um cenrio descritivo das situaes identificadas como de vulnerabilidade e risco social. Porm, um Diagnstico Socioterritorial pode tambm ser construdo na perspectiva de conter no somente elementos que permitam uma consistente descrio da realidade, mas tambm conectores que permitam ler, interpretar, analisar a realidade diagnosticada. Em 2011, se apresentou um novo trabalho de assessoria ao MDS envolvendo pesquisa amostral junto a famlias beneficirias de programas de transferncia de renda na cidade de So Paulo9, e que props a constituio de um painel de 7 descritores que poderiam servir de base para construo de um Diagnstico Socioterritorial. Ou seja, no se tratou aqui apenas de um rol de indicadores, mas essencialmente de um modo de construir informaes que permitissem anlises relacionais entre condies de vida de famlias e seus territrios de vivncia e respostas de proteo social, envolvendo inclusive a escuta de profissionais que atuavam junto a servios e programas de proteo social bsica na cidade. Para tanto, o relatrio afirma que a capacidade protetiva da famlia o resultado de um conjunto de elementos que permitam avaliar as condies e as possibilidades da famlia, como sujeito e como participante de um coletivo, em alcanar respostas qualificadas para enfrentar as dificuldades da vida ,desde seu cotidiano e a partir do territrio onde vive (MDS, 2011:p.49).
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Tratou-se de pesquisa realizada no mbito de convenio estabelecido entre MDS/PNUD, envolvendo a aplicao de questionrio junto a 510 famlias beneficirias de programas de transferncia de renda na cidade de So Paulo, e residentes em 12 territrios diferentes, com graus variados de concentrao de beneficirios e de vulnerabilidade social. O painel de descritores fez parte do produto 2 intitulado: Relatrio Final e Sumrio Executivo do Estudo, contendo dados e resultados da pesquisa, alm de indicadores e ndices para anlise da capacidade protetiva das famlias, objeto deste estudo.

Com base nesse entendimento que o estudo elaborado para o MDS permitiu a proposio de uma matriz analtica composta por 7 elementos, cuja nfase recai sobre a relao proteo / desproteo / proviso: a relao provedor - dependente; a relao quanti-qualitativa entre a condio de proviso face intensidade das desprotees da famlia ; a segurana do trabalho face a renda familiar; o alcance do desenvolvimento da escolaridade; a segurana de habitao e a qualidade de habitabilidade; a segurana ambiental e integrao urbana; a qualidade de vida e cidadania da famlia e do conjunto das famlias de um territrio. Trata-se de uma matriz analtica que pode servir como uma das referncias para se constituir um Diagnstico Socioterritorial, cujo ponto de partida no seja a simples descrio de indicadores, mas as possibilidades de relacionar as reais condies, situaes, respostas de proteo / desproteo / proviso presentes nos territrios. Alm do MDS/SNAS, outros organismos governamentais, bem como universidades e institutos de pesquisa apresentam metodologias de construo de diagnsticos que podem subsidiar a constituio de um Diagnstico Socioterritorial. Para alm dos elementos metodolgicos, se pe em questo os sentidos do seu uso na gesto da poltica de assistncia social no cotidiano dos territrios. Os sentidos do uso dessa ferramenta remetem necessidade de se olhar para a prpria dinmica que se pretende compreender nesse processo de (re) conhecimento do territrio. Nesta direo que se buscar tratar das topografias dos territrios de vida e de vivncia e, em seguida, das trajetrias de vida e de vivncias de famlias e territrios.

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b. Topografias dos territrios de vida e de vivncia Ao longo desse caderno tem se enfatizado que a Vigilncia Socioassistencial se configura no simplesmente como uma ferramenta, mas como uma funo da poltica de assistncia social capaz de gerar processos e resultados na gesto. E que objetiva analisar territorialmente a capacidade protetiva das famlias e a ocorrncia de vulnerabilidades. As buscas para essa realizao de analisar territorialmente vo se dando a partir dos recursos que cada rgo gestor tem conseguido acumular ao longo do tempo: dados do IBGE e de outros institutos de pesquisa de mbito local ou regional; dados de pesquisas j realizadas pelo MDS ou por universidades, dados da prpria prefeitura ou governo estadual e de outros ministrios ou outras secretarias municipais / estaduais, ou ainda dados criados a partir do setor onde se atua. O que tem se colocado como um dos primeiros desafios encontrar o ponto de partida do que se coloca como analisar territorialmente. Algumas experincias partem para a construo de um mapa dividindo o municpio por distritos, bairros ou unidades de planejamento. Outras experincias se voltam para organizar seus cadastros por endereos dos cadastrados. Ou ainda se passa a ter o mapa da cidade exposto na parede da secretaria ou do CRAS repleto de alfinetes coloridos indicando a localizao de organizaes, servios, programas socioassistenciais. Admite-se que para analisar territorialmente, se faz necessrio ter uma viso do territrio onde se atua. Sem dvida, os mapas exercem aqui um papel importante: a possibilidade de visualizar cartograficamente a cidade e suas partes. Impresso sobre um papel branco se desenham as ruas, os rios, as estradas de ferro, as rodovias, as estradas de cho batido que cortam um municpio. Esse primeiro plano bsico de reconhecimento de um territrio e seus diversos territrios possibilita perceber um conjunto de elementos da natureza

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e de intervenes tcnicas sobre determinadas pores dessas localizaes. Se o mapa plano se transformasse em uma maquete seria possvel perceber, inclusive, as diferentes topografias: planaltos, plancies, vrzeas, morros, depresses. Assim, a topografia permite uma visualizao em trs dimenses, onde os territrios se apresentam em continuidades e descontinuidades, altos e baixos, presenas e ausncias. A partir dessas consideraes, se coloca a importncia de uma viso no apenas plana ou chapada do territrio, mas tambm de suas diferentes conformaes fsicas naturais ou tcnicas, que possibilita outra dimensionalidade. Assim, tambm do ponto de vista socioeconmico, poltico e cultural podemos observar que os territrios de uma cidade no so planos e homogneos. As cidades e os seus diversos territrios constituem tambm topografias sociais. Segundo Aldaza Sposati, a topografia social expressa a heterogeneidade do territrio sem cair na excessiva fragmentao; ela significa a expresso territorial da rugosidade das desigualdades sociais das cidades. Assim, para construo da topografia social o territrio, uma categoria eminentemente poltica, tomado em sua dimenso relacional definida a partir dos usos dos elementos espaciais efetivados pelos agentes sociais, pelas relaes polticas, pelos jogos de foras e pelo exerccios de poder que conformam espaos apropriados pelos mais diversos sujeitos coletivos. (Sposati, 2010:p.55). As topografias sociais, na perspectiva aqui colocada, buscam expressar diferenas e desigualdades socioterritoriais, que combinam elementos fsico-ambientais, demogrficos, socioeconmicos, agenciamentos pblicos e privados, que podem inclusive ser representados na forma de indicadores com base territorial: distrito, bairro, setor censitrio, pontos de localizao.
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A seguir, um exemplo de uma topografia social, combinando uma base de faixa etria de 6 a 14 anos com outra de localizao de escolas de ensino fundamental em Joo Pessoa - Paraba (aproveitando a mesma referencia citada anteriormente). Os territrios com maior concentrao da populao de 6 a 14 anos esto coloridos de cor mais forte, e os pontos indicam a presena de escolas de ensino fundamental.

Mapa 4 - Mapa de localizao das escolas municipais de Joo Pessoa PB

Fonte: Topografia Social da cidade de Joo Pessoa, 2010.

O mapa cruza duas informaes, e permite analisar se os territrios com maior demanda populacional de 06 a 14 anos se encontram ou no bem servidos de escolas de ensino fundamental. medida que se percebe as discrepncias entre demanda e resposta nos territrios que se abre a possibilidade de delinear a topografia das desigualdades sociais intraurbanas. Utiliza-se tambm a alternativa de construo de ndices sintticos para expressar determinadas situaes como: pobreza, excluso social, vulnerabilidade social. Trata-se de um esforo analtico em combinar um conjunto de indicadores sociais que possam no clculo de agregao construir uma medida prxima ao conceito estabelecido. O ndice sinttico territorializado se concretiza em um mapa que possibilita visualizar a topografia social do territrio analisado. o que se pode verificar na metodologia do IPVS - ndice Paulista de Vulnerabilidade Social construdo pela Fundao Seade para todo o estado de

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So Paulo, a partir dos resultados do Censo 2010 do IBGE, utilizando-se da base de setores censitrios. Como exemplo, segue o mapa da cidade de So Paulo topografado pelo IPVS - 2013. Mapa 5 - IPVS da cidade de So Paulo - SP - 2010

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Fonte: Fundao Seade, 2013.

As cores quentes (laranja e rosa) revelam os territrios de maior concentrao

de famlias com perfil de vulnerabilidade social. Forma-se, nesse caso, uma topografia social que delineia situaes mais crticas nas bordas da cidade, enquanto as situaes de mais baixa vulnerabilidade se concentram em algumas centralidades do territrio. Como vimos, a SAGI/MDS tem disponibilizado alguns aplicativos que permitem a visualizao de mapas temticos de alguns indicadores socioeconmicos por setores censitrios para todos os municpios brasileiros, sobre os quais se sobrepem a localizao dos CRAS, por exemplo. o que mostra o mapa 6, a seguir, tomando como referncia o municpio de So Jos do Rio Preto estado de So Paulo, tendo como base a distribuio da populao residente em domiclios particulares permanentes, com rendimento nominal mensal per capita at 70 reais. Mapa 6 - Populao residente em domcilios particulares, com redimento nominal mensal percapita at R$ 70,00. .

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Essas topografias sociais baseadas em dados censitrios, obtidas de fontes confiveis, como o IBGE, podem ser construdas a partir do perfil demogrfico ou socioeconmico dos domiclios, das populaes residentes e ou das condies instaladas nos territrios de anlise. Estas ltimas apresentam-se mais complexas para sua obteno, pois depende de fontes que trabalhem com as caractersticas fsico-ambientais dos territrios, como reas de risco, vrzea, declividade acentuada, contaminao, proteo ambiental. Ou ainda as condies de urbanidade e acessibilidade, que se referem pavimentao, vias de acesso, servio de transporte. Dessa forma, topografias sociais so construdas revelando mais os perfis desiguais de populaes e domiclios presentes nos territrios e menos os perfis dos prprios territrios. Essa articulao entre dados censitrios, cadastrais e ambientais com bases cartogrficas digitais ainda se encontra distante da realidade da maioria das cidades brasileiras. Tambm ocorrem questes de ordem poltica-administrativa, que redundam na ausncia de uma cartografia comum do municpio entre as vrias instncias de gesto, gerando uma variada diviso da cidade, cada uma delas de acordo com os interesses e objetivos setoriais. A polissemia de cartografias dificulta a comparao e agregao de informaes das diferentes reas de gesto, o que por sua vez no permite uma viso de totalidade do municpio. Do ponto de vista da cidadania, essa polissemia de mapas da cidade dificulta a democratizao das informaes, pois o cidado no consegue contrapor um dado de oramento com outro de sade, educao ou assistncia social, por exemplo. Tambm h dificuldades de infraestrutura nos municpios, que se referem a precariedade de equipamentos, instalaes fsicas e de rede eltrica, alm de comunicao via internet. Sabe-se que no basta a existncia de energia eltrica ou de servio de internet. A energia eltrica precisa estar disponvel para a cidade 24 horas e no somente em determinados perodos em funo de sobrecargas do sistema.

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Alm dessas dificuldades, no se pode esquecer que a maior parte dos municpios brasileiros se caracteriza como de pequeno porte, com alta dependncia de recursos federais e estaduais para garantia de sua gesto. Associa-se a este fato a herana de um modo de governar presente em vrios municpios, a qual est baseada em frgeis sistemas de gesto pblica, que vo desde a ausncia de concursos, preponderncia de contratos precrios de trabalho, o que impacta na presena de profissionais e trabalhadores tambm frgeis do ponto de vista da formao condizente para com o desempenho de suas funes na gesto das polticas pblicas locais. Assim, para a realidade de boa parte dos municpios brasileiros ainda desafiador encontrar as condies bsicas para se construir e ou utilizar ferramentas informacionais como as topografias sociais dos territrios. Porm, alm de elementos mais visveis, que se transformam em indicadores objetivos, as topografias sociais podem tambm conter outros elementos submersos e invisveis. Esses elementos invisveis compem uma interface fundamental da topografia social. Sabe-se da existncia, mas so mais difceis de serem mensurados e decifrados, pois nossos olhares esto mais acostumados a perceber o que mais evidente e visvel. As representaes dos elementos submersos e invisveis ainda se colocam como um segundo desafio na construo da anlise socioterritorial: so as topografias sociais dos territrios de vivncia. O reconhecimento das topografias sociais dos territrios de vivncia implica em adentrar para alm dos grandes nmeros, e vai exigir outras estratgias para sua apreenso e medio. outra lgica de tempo, de ocupao do espao, de estabelecimento de relaes com o lugar e a cidade. Os tempos dos territrios nem sempre combinam com os tempos institucionais das polticas pblicas, da poltica de assistncia social. J diz um ditado que o que anoitece no o que amanhece. Os territrios apresentam vida tambm aps s 18h00, tambm de sbado, domingo e feriado.
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Notcias recentes tm revelado uma onda de crimes na grande So Paulo, a mesma da topografia do IPVS: Embora o governo de So Paulo negue que exista uma onda de ataques no Estado, a Grande So Paulo registrou por trs noites seguidas dezenas de mortes e baleados em aes criminosas com perfil semelhante: homens armados, em carros ou motos, chegam a pontos da periferia, disparam contra as pessoas que esto no local e fogem. Em trs dias consecutivos, foram registradas 38 mortes. (http://www.tribunahoje.com/noticia/44366/ brasil/2012/10/27/grande-sao-paulo-registra-40-mortes-em-tres-dias-de-ataques.html). Atrs dos nmeros divulgados ou no divulgados pela mdia sobre a violncia nos territrios, imperam o silncio, o medo, o sofrimento vivenciados por mes e pais, irmos, amigos, e que se constituem em estratgias literais de sobrevivncia. Morador, bandido ou policial se mostram como identidades confusas e misturadas no cenrio da violncia urbana. Os agenciamentos aqui passam pelo mundo da ilegalidade, como tem estudado Vera Telles (2006, 2010, 2011) em suas pesquisas sobre as tramas da cidade.10 Essa topografia social cotidiana encontra-se submersa, mas vivenciada por diferentes famlias, que talvez possam aparecer apenas como beneficirias de algum programa de transferncia de renda e que, para alm das condicionalidades exigidas pelo programa necessitam prestar contas junto polcia, liderana do trfico ou da comunidade. Outra topografia social construda sob a lgica da invisibilidade pode ser aquela vivenciada pelos nmades das cidades, que pela prpria mobilidade inerente s suas condies de vida no conseguem ser contabilizados ou (re) conhecidos pelas estatsticas baseadas nos endereos fixos particulares: migrantes, andarilhos, pessoas em situao de rua, abrigados ou no, sem teto, sem terra, morador de rea de fronteira (de pas, de cidade), meninos e meninas internados ou abrigados.
10 Destaque para trs recentes trabalhos: Nas tramas da cidade (organizado juntamente com Robert Cabanes, publicado pela Humanitas, 2006), As cidades nas fronteiras do legal e ilegal (publicado pela Argvmentvm, 2010) e, Sadas de Emergncia (organizado juntamente com Robert Cabanes, Isabel Georges e Cibele Rizek, publicado pela Boitempo, 2011).

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Trata-se de uma topografia social mvel, que circula pelos territrios e os conformam diferentemente medida dos usos que fazem dos mesmos, de acordo com suas necessidades e buscas de sobrevivncia, vivncia e convivncia. Tambm se poderia elencar a topografia social construda pelos atalhos da informalidade: que passa pelos bicos de trabalho, pelo comrcio ambulante, pelos gatos da gua, da luz e da internet. Conforma-se a topografia social da virao, dos mecanismos para acessar bens e servios, sem passar pela formalidade, que muitas vezes inviabiliza o acesso. Enfim, as topografias sociais dos territrios podem apresentar-se mais ou menos visveis, medida da aproximao que se faz junto aos prprios territrios. Essa proximidade em relao aos territrios se coloca como elemento importante para a realizao da funo da Vigilncia Socioassistencial, no sentido de possibilitar o acompanhamento da dinmica desses territrios. c. Trajetrias de vida e de vivncia de territrios e de famlias Tomando como referencia as topografias sociais dos territrios de vida e de vivncia, que revelam/escondem perfis de famlias e territrios, se sabe que esses universos trazem consigo histrias de vida, experincias travadas ao longo do tempo, particularidades. Trajetrias de famlias que entrecruzam com trajetrias dos lugares. Entendendo a Vigilncia Socioassistencial associada proteo social e defesa de direitos, a dimenso dessas trajetrias cruzadas pode contribuir na compreenso das particularidades que permeiam as condies de vida, e que terminam definindo ou explicando processos referenciais poltica de assistncia social, como vulnerabilidade e riscos sociais. Significa a possibilidade de compreender o estado aparente das condies socioeconmicas como resultado provisrio de um processo que acumula

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eventos ao longo do tempo e deixam marcas e marcos nas vidas. Nessa perspectiva se pe em evidncia no somente os indicadores objetivos e mensurveis, mas tambm indicativos que marcam as trajetrias de pessoas, famlias e lugares e expressam a condio dinmica da vida. Trazer para a Vigilncia Socioassistencial a perspectiva de trajetria de vida no se restringe a adoo de uma nova estratgia de coleta de informaes. Pode at apresentar-se como tal no trabalho social com famlias, por exemplo. Porm, se possibilita nesta perspectiva imprimir novos olhares sobre os processos em curso nos territrios de atuao, junto s populaes atendidas, s organizaes parceiras, aos diferentes atores sociais presentes na gesto da assistncia social. No universo acadmico o uso dessa modalidade de pesquisa qualitativa vem sendo revisitado pelas diferentes reas, tendo na Antropologia a grande referncia, nos chamados estudos etnogrficos. Destaca-se o trabalho de pesquisa realizado pelo socilogo Gabriel Feltran11 junto regio de Sapopemba, na poro leste da cidade de So Paulo, quando utilizou a etnografia para compreender as tramas relacionais estabelecidas entre famlias e agenciamentos diversos nesse territrio. Segundo Feltran, a etnografia permitiu-lhe analisar mundos ntimos, privados, sociais e chegar aos espaos pblicos, ou seja, transitar no prprio feixe de relaes pelo qual se encadeia a disputa poltica. Parece vlida, portanto, nessa perspectiva especfica, a aposta nessa modalidade da etnografia como possibilidade de vislumbrar, desde mediaes tericas apropriadas, anlises de dinmicas sociais e polticas ampliadas (Feltran, 2011: p.54). Como qualquer modalidade tcnica de trabalho de coleta de informaes demanda cuidados e ateno s suas potencialidades e limitaes, que se re11 Trata-se de pesquisa realizada junto a famlias de Sapopemba e tambm junto a lideranas ligadas ao CEDECA local, durante 10 anos de idas e vindas do pesquisador nesse territrio e com as mesmas famlias entrevistadas. O trabalho de pesquisa gerou sua tese de doutorado e a publicao, em seguida, na forma do livro Fronteiras de Tenso, pela Editora Unesp e CEM/Cebrap, 2011.

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ferem no somente a aspectos metodolgicos de aplicao, mas tambm as anlises das informaes coletadas. Em texto publicado por Frederico Ramos e Dirce Koga sobre as trajetrias de vida como uma ferramenta possvel na gesto de polticas pblicas, tambm se coloca essa questo: Seja sob a perspectiva mais ou menos objetiva ou subjetiva, a Anlise de Trajetria se configura como tcnica privilegiada para a compreenso de processos sociais que provavelmente no seriam alcanados por outra tcnica analtica. A capacidade de revelar as estruturas mais profundas de um determinado contexto social a partir da prpria autodeclarao dos indivduos que o compe a fortaleza deste mtodo, que como qualquer outro, tambm apresenta limitaes e exige postura crtica do pesquisador em sua aplicao (Ramos e Koga, 2011: p.350). A aproximao com os territrios de vivncia permite observar caminhos entrecruzados de famlias cujo nexo comum residiu um dia no mundo do trabalho, e cujas vidas tomam rumos diferenciados a partir das conexes estabelecidas e experimentadas com outros universos e agenciamentos, que podem ser desde a rede do trfico de drogas, a rede do emprego informal, os grupos ligados s igrejas, as organizaes socioassistenciais, os centros de defesa de direitos da criana e do adolescente. Famlias identificadas anteriormente como famlias trabalhadoras, cujas trajetrias se transmutam em outras configuraes, num contexto em que ocorre um deslocamento cada vez mais frequente em relao ao mercado formal de trabalho. O mundo privado familiar se modifica ao longo do tempo e dos territrios por onde habitam. Esses trajetos carregam experincias que marcam vidas inteiras, e sinalizam novas demandas de proteo social. Novas demandas que podem ser absorvidas pelas redes informais e ilegais presentes nos subterrneos dos territrios, pois l se encontram de forma mais cotidiana e prxima. O recrutamento para o mundo do trfico de drogas se faz cada vez mais precocemente em relao s populaes de crianas e adolescentes, embora a populao jovem ainda predomine como alvo nesse universo.
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A rede bancria tambm se faz presente nesse cotidiano, instalando postos e agencias em territrios considerados ainda precrios e irregulares, porm, com uma populao consumidora altamente potencial para os cartes crdito. E, dessa forma, a marca do endividamento tambm passa a fazer parte da trajetria de famlias, antes talvez mais acostumadas aos carns de credirios e agiotas de planto. o que Vera Telles vai analisar como pontos de ancoramento de um capitalismo que mobiliza os pobres como clientes, como consumidores e operadores ou passadores que garantem a circulao e distribuio de mercadorias que, sem esses circuitos nas fronteiras porosas do legal e ilegal, ,quando no ilcito, no chegariam aos recantos mais pobres das vrias regies do planeta. Disso temos as evidncias na expanso mais do que considervel dos mercados de consumo popular, que apresentam uma densidade notvel no centro da cidade, mas que se expandem igualmente nos bairros perifricos em mercados locais que se apoiam em uma trama variada tecida nas fronteiras incertas do informal, do ilegal e do ilcito (Telles, 2010:p.23). Ou seja, a dinmica socioeconmica e poltica se processa na concreta dinmica da vida cotidiana das famlias, inclusive daquelas consideradas informais, beneficirias de programas de transferncia de renda. Tais dimenses que perpassam o cotidiano dessas famlias s podem ser apreendidas em seu movimento, na compreenso das suas trajetrias que conduziram a determinadas condies facilmente identificadas como de pobreza, vulnerabilidade ou risco social. Lideranas populares que mantm uma trajetria de luta nos seus locais de vivncia j h algum tempo tm testemunhado sobre esse processo de apreenso que se d na proximidade do cotidiano do territrio. Em trabalho recente de dissertao de Mestrado do assistente social Rodrigo Diniz (PUCSP, 2012), o depoimento de uma liderana esclarece sua maneira de trabalhar sempre prxima ao territrio de Perus - extremo noroeste da cidade de So Paulo: Trabalho em Perus por que? Porque tenho um carinho enorme por Pe-

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rus, porque eu conheo cada famlia, voc v em cada lugar e conhece, voc sabe, ento voc conhece. Ver uma coisa, conhecer outra, voc viver a vida de cada pessoa outra coisa, ver de perto como a pessoa t vivendo ali dentro diferente, sentir junto sabe. E isso porque eu vivo aqui, eu trabalho aqui, ento cada pessoa conhece o seu territrio, no adianta eu ir a Santana e falar, eu no conheo nada por l, eu nunca morei l (Diniz, 2012: p.198). Ao mesmo tempo, ao tomar a referencia das trajetrias de vida, se pode deparar com inmeras histrias de lutas e resistncias frente ao cotidiano permeado de dificuldades e interdies individuais e coletivas. As trajetrias individuais de luta se conjugam s trajetrias coletivas do lugar, na busca por melhores condies de vida pela sade, habitao, transporte, educao, segurana, assistncia social. A trajetria de luta reanima e revigora os direitos sociais, o direito a ter direito, o direito cidade. Nesse sentido, a compreenso das trajetrias de lutas protagonizadas por determinados atores moradores de determinados territrios se confundem com as trajetrias de lutas dos territrios, desde sua formao e conformao. Os marcos de luta dos territrios deixam marcas em indivduos, famlias e nos prprios territrios. H diferentes processos de formao ou ocupao dos territrios que passam a delinear suas histrias e trajetrias. Por exemplo, se pode considerar um territrio formado a partir da construo de conjuntos habitacionais, financiados pelo Estado, que podem desde o incio de sua trajetria abrigar famlias oriundas de diferentes lugares, reassentados ou realocados em funo da precariedade da moradia anterior. Tal como famlias inteiras passam por processos variados ao longo de suas vidas, os territrios tambm percorrem diferentes experincias que os modificam de tempos em tempos. Essa confluncia de trajetos carrega significativas informaes que podem contribuir para anlise dos processos em curso vivenciados pelas populaes.

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H que se observar que no prprio processo de formao de um territrio ocorrem alteraes quanto presenas de moradores, que mudam para outros territrios e, ao mesmo tempo, as vindas de novos moradores. Esse movimento pode gerar novas formas de organizao e sociabilidades estabelecidas no territrio que expressam os tempos de chegada, partida e novas chegadas. Nesse processo possvel que ocorram movimentos segregadores internos ao territrio, separando os grupos de moradores pioneiros, daqueles que chegam depois, os quais podem ser identificados como invasores. A trajetria do territrio pode conter estas marcas de diferenciao e discriminao, expressando a reproduo do que costuma ocorrer na relao centro/periferia das cidades. As disputas pelo e no territrio fazem parte de sua dinmica, e configuram o jogo de foras e de poder que marcam sua trajetria. A ideia de ilha de tranquilidade passa longe desse palco de disputas, cujos cenrios e atores se configuram medida de cada realidade vivenciada, seja ela rural, metropolitana, ribeirinha. O cenrio do morro de uma favela no Rio de Janeiro abriga as disputas e os atores que se apresentam com roteiros e tramas peculiares e diferentes de um outro palco, que pode se dar em rea de explorao de minrio nas terras do sudeste paraense, por exemplo. Se em um a mercadoria a droga ou o armamento, no outro o que se disputa a prpria terra em seu subsolo e na sua superfcie. As disputas se do localmente, mas podem estar articuladas a interesses que extrapolam os limites da localidade onde ocorrem. Entre palcos diversos, cenrios e atores distintos, as trajetrias de famlias e territrios se fazem tambm necessrios Vigilncia Socioassistencial, medida que fornecem elementos que conectam as demandas de proteo social, medida que trazem tona as dinmicas socioterritoriais que compem o cotidiano de vivncia dos territrios de gesto da poltica de assistncia social.

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III. INFORMAES DOS TERRITRIOS DE GESTO


At aqui o presente caderno tem se preocupado em discutir sobre o lugar da Vigilncia Socioassistencial na gesto da poltica de assistncia social. Nesse percurso, se pe tambm como questo o papel das informaes, o que revelam/ escondem sobre os territrios de vida e de vivncia onde se encontram os diferentes agentes que compem essa poltica pblica. Este captulo buscar trazer para o debate a gesto da poltica de assistncia social tambm como um territrio, por onde tambm percorrem estes mesmos agentes. A gesto da poltica de assistncia social, enquanto um territrio especfico tem buscado definir sua rea de abrangncia, sua rea de atuao. Para tanto, ainda precisa enfrentar algumas heranas que tem suas razes fincadas fortemente na marca patrimonialista da sociedade brasileira, e que redundam em um modo privatista de realizar a assistncia social, no caso a caso, famlia a famlia, territrio a territrio. Assim, esse modo privatista de fazer acontecer a gesto da poltica termina afetando tambm o modo de lidar com as informaes, de forma desconectada entre setores internos poltica, junto a outras polticas pblicas, em relao aos processos societrios em curso, bem como em relao aos usurios / beneficirios e cidados em geral. Ao colocar centralidade no territrio como referncia de gesto, o SUAS dispe de alguns desafios importantes para os trabalhadores da assistncia social, que passam a responsabilizar-se pela produo e gesto das informaes da poltica. De acordo com o artigo 6 da LOAS que trata da gesto do SUAS, em seu pargrafo primeiro diz o seguinte: as aes ofertadas no mbito do SUAS tm por objetivo a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice e, como base de organizao, o territrio. (BRASIL, 2011).

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Ter o territrio como base de organizao das aes ofertadas no mbito do SUAS, portanto, coloca em pauta algumas questes objetivas que dizem respeito ao (re) conhecimento sobre esse territrio-base, bem como sobre as aes ofertadas. Segundo Ramos, Pode-se dizer que as caractersticas socioeconmicas de um determinado territrio se revelam a partir da composio dos dados populacionais censitrios e dos dados territoriais cadastrais. O fato que quando se estabelecem estas duas categorias como eixos necessrios a uma abordagem socioterritorial surge a necessidade de um novo eixo, perpendicular a estes, contendo a informao sobre a mobilidade tanto espacial como social das populaes em seus territrios (Figura 1). As pessoas circulam criando redes de relacionamento em diferentes esferas da vida individual em diferentes escalas territoriais e temporais. Este novo eixo poderia representar uma alternativa para capturar a dimenso relacional revelando a espessura subjetiva do territrio no evidente nas cartografias tradicionais (Ramos, 2005: p.661,662).

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Figura 5. Eixos de uma representao da realidade socioterritorial

Nesta perspectiva apontada por Ramos (2005) haveria que se acrescentar ao binmio dos indicadores populacionais censitrios e territoriais cadastrais,

outro vetor, para capturar o movimento ou a dinmica que se d no cotidiano dos territrios analisados, denominado pelo autor de eixo da mobilidade/conectividade. Esta vertente se torna fundamental ser pensada em processos de gesto territorial, no sentido de buscar compreender como se do as relaes nos territrios e entre os territrios, o que permitiria analisar de forma mais aprofundada os fenmenos sociais que se do ora em movimentos de contiguidade entre territrios, ora em movimentos de ruptura entre os mesmos. Em se tratando de polticas de proteo social, o entendimento dessas relaes nos territrios permite (re) pensar processos de gesto de programas ou servios (re) pensados a partir da acessibilidade da populao s polticas pblicas, que poderia se relacionar ao eixo da mobilidade/conectividade proposto por Ramos. Para tanto, se buscar nessa parte do caderno trazer para o debate trs elementos processuais que, dentre outros, parecem circundar e desafiar a gesto em relao a este tema:

Territrios de gesto;
Dados cadastrais; Mtricas de gesto.

a. Territrios de gesto Uma das primeiras preocupaes que aparecem quando se pensa a gesto a partir do cho/base onde ela atua recai justamente na forma como esse territrio passar a ser dividido e reconhecido. Trata-se de um passo fundamental para uma rea que tradicionalmente atuou por segmentos sociais e os transplantou para definio de sua gesto: a equipe das crianas, das pessoas com deficincia, dos idosos, dos jovens.

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Mais da metade dos CRAS atuantes hoje no pas no possuem uma rea de abrangncia definida, se referindo ao municpio como um todo. possvel que parte desses CRAS se localizem em municpios de pequeno porte 1, com menos de 20.000 habitantes, onde at seria compreensvel a existncia de apenas um CRAS (Censo Suas, 2011). Interessante observar que embora muitos dos CRAS possuam um mapa do seu territrio de abrangncia, em muitos deles a referncia de abrangncia territorial da prpria unidade o municpio inteiro. Ou seja, os mapas existentes podem corresponder ao mapa do municpio sem necessariamente suas divises por bairros ou distritos. Diante desse quadro podemos pensar que a noo de territrio de abrangncia ou territrio de gesto ainda encontra-se distante na realidade da assistncia social brasileira, tendo em vista que prevalece mais comumente nos rgos gestores a perspectiva de atuao no municpio como um todo, sem considerar suas diferenas e desigualdades intraurbanas. Sabe-se que no seria de se estranhar a existncia de municpios que no possuem uma diviso territorial definida, ou mesmo quando a possui, no ser possvel disponibiliz-la em formato digital. Mais comum encontrarmos um mapa em papel, s vezes disposto na parede do gabinete da prefeitura ou do rgo gestor da assistncia social, com alguns alfinetes indicando a localizao de servios ou programas importantes. Talvez seja possvel afirmar que uma viso territorializada do prprio municpio ainda no se faz presente em boa parte das cidades brasileiras, independente do seu porte populacional. Esse fato pode representar um entrave para a definio de territrios de gesto no mbito da poltica de assistncia social.
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Porm, mesmo que um municpio no tenha sua base digital oficial, alguns recursos podem ser acessados na internet, no prprio IBGE ou em ferramentas disponibilizadas pela Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao - SAGI - MDS, conforme a figura a seguir.

Figura 6 - Ferramentas SAGI

Fonte: www.mds.gov.br/sagi

O IDV - Identificao de Localidades e Famlias em Situao de Vulnerabilidade, da SAGI/MDS, por exemplo, disponibiliza a malha digital de todos os setores censitrios do IBGE (Censo 2010) para todos os municpios brasileiros em seus limites cartogrficos, e tambm fornece algumas informaes demogrficas e domiciliares desagregadas pelos mesmos setores censitrios. Isto , mesmo um municpio que no tenha uma base digitalizada pode se ver a partir do IDV com uma diviso por setor censitrio. Importa lembrar que cada setor censitrio do IBGE corresponde a uma agregao mdia de 300 domiclios. Embora os municpios de populao reduzida apresentem tambm um nmero reduzido de setores censitrios, ainda assim essa diviso territorial no deixa de ser preciosa, considerando o fato de que estamos em um pas de alta desigualdade social, onde as mdias no deixam aparecer as discrepncias internas de cada uma das nossas cidades. Os dados censitrios nos permitem chegar at os agregados de 300 famlias. Estes dados nos do uma clara viso dos pequenos agregados de cerca de 1.200 habitantes. A partir das caractersticas desses setores se poderia afirmar que cinco deles j constituiriam na demanda de trabalho para uma equi95 CADERNO 3

pe de um CRAS. A anlise das informaes por setores censitrios ganham densidade quando adentramos pelos territrios e percebemos seus sentidos e conexes com a cidade e com os moradores do lugar, suas trajetrias de formao, suas marcas, seus marcos histricos e seus agenciamentos cotidianos constitudos por lutas, famlias, lideranas, organizaes sociais, trfico de drogas, comrcio ilegal, igrejas, associaes. Essa leitura das desigualdades entre os territrios de um municpio se torna uma chave importante para pensar os territrios de gesto da poltica de assistncia social. Significa considerar o fato de que nem todos os lugares apresentam as mesmas demandas e, portanto, as respostas da poltica pblica podem no ser as mesmas, embora o municpio seja o mesmo. Nessa lgica, se pe em evidncia que as polticas pblicas tambm podem ser frgeis na sua capacidade de respostas cidade; possvel que em algum momento investiu-se mais em determinadas pores da cidade, em detrimento de outras, e ao produzir respostas, se reproduziu desigualdades. Por isso, se coloca a importncia de organizar a poltica de assistncia social considerando os territrios de gesto, na medida em que possibilita pensar a poltica olhando para a cidade e suas desigualdades, diferenas e particularidades. A lgica dos territrios de gesto caminha para um deslocamento em relao s heranas de operar a poltica de assistncia social sob a lgica da homogeneidade, da segmentao e da individualizao. Trata-se apenas de uma das medidas que podem ser tomadas, e que certamente no em si suficiente para se pensar em uma poltica territorial, tendo como base de organizao o territrio.
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Porm, essa lgica territorial de gesto essencial para se estabelecer uma Vigilncia que se prope Socioterritorial. Sem essa referncia de organizao do SUAS pactuada pelos trs entes federativos no se pode avanar na constituio da Vigilncia Socioassistencial como uma das trs funes da poltica de assistncia social.

Nessa direo, no apenas o municpio necessita investir e aprimorar na constituio dos seus territrios de gesto, como tambm os demais entes federativos necessitam reconhec-los como tais, pois implicar em uma Vigilncia atenta no apenas s adequaes locais s diretrizes nacionais estabelecidas pelo SUAS, mas tambm o movimento inverso de (re)adequaes nacionais e estaduais s dinmicas locais vivenciadas pelos municpios. Afinal, trata-se de uma Vigilncia Socioterritorial de todos e para todos coparticipantes da poltica de assistncia social. O IGD SUAS (ndice de Gesto Descentralizada do SUAS) tem significado um aporte fundamental nesse processo de estmulo aos rgos gestores (tanto municipais como estaduais), ao afirmar que os recursos devem ser utilizados no aprimoramento da gesto do SUAS, incentivando investimentos na organizao, gesto, estruturao e manuteno dos servios e sua integrao com benefcios e transferncias de renda, gesto dos programas como o BPC na Escola, BPC Trabalho e o Plano Brasil Sem Misria. E ainda, IGDSUAS deve auxiliar a estruturao da gesto do trabalho e educao permanente do SUAS, na implantao da vigilncia socioassistencial e do monitoramento do SUAS no mbito da gesto e servios. (www.mds.gov.br) Esse apoio tem um apelo prtico significativo, pois a estruturao de uma gesto com base territorial implica tambm, como vimos, na disponibilidade de recursos informacionais, associados disponibilidade de recursos humanos que possam dedicar-se a este trabalho de efetivao dos territrios de gesto, que sabemos tratar-se de uma deciso tcnica e poltica. Nesse sentido, algumas referncias podem iluminar o processo de deciso de definio ou redefinio de reas de gesto da poltica de assistncia social. Uma primeira se refere escala de atuao. Segundo Milton Santos, a escala um limite e um contedo, que esto sempre mudando, ao sabor das variveis dinmicas que incidem sobre o acontecer regional ou local (Santos, 2002:p.151) Conforme apontado no captulo 2, h que se levar em conta no somente os limites fsico-administrativos j existentes, mas tambm as identidades

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vivenciadas pelas populaes residentes nas diferentes pores territoriais do municpio. Ideal seria cada municpio ter uma nica cartografia do ponto de vista poltico-administrativo, a partir do reconhecimento pblico dos cidados, e que servisse de base para todas as reas da gesto municipal. Sabemos que esse processo de definio envolve enfrentar algumas heranas do modo privatista de fazer gesto pblica no Brasil. O Caderno 1 j alerta para este fato quando afirma: Os agentes institucionais, de certo modo, se acostumaram a no enxergar a totalidade das atenes prestadas, uma vez que predomina o trabalho caso a caso, grupo a grupo, entidade a entidade, sem compromisso de direito com todos os cidados em igual situao. Construir a perspectiva de direitos supe conhecer, identificar a totalidade da demanda, o quanto dela est sendo atendida e em que padres. Eis aqui um servio da funo vigilncia social que inclusive deve subsidiar o planejamento da gesto (Caderno 1). Um passo essencial para esse reconhecimento da totalidade das demandas e respostas est no reconhecimento do territrio onde elas ocorrem. Observase que a totalidade das demandas e respostas no significa necessariamente ou to somente a somatria de situaes, de pessoas, de famlias a serem atendidas ou j atendidas pela poltica de assistncia social. Essa viso de totalidade implica tambm na compreenso e anlise das situaes que ocorrem nos territrios e suas conexes com a dinmica do territrio de ocorrncia como tambm da cidade e do prprio pas. desse entendimento mais alargado e articulado que se pode evidenciar a responsabilidade especfica que cabe poltica de assistncia social, ao mesmo tempo em que se evidencia a intersetorialidade necessria com as demais polticas pblicas. Os territrios de gesto assim reconhecidos ganham em vida, dinmica e potencialidade tanto para a setorialidade, como para a intersetorialidade. Uma questo prtica a ser operacionalizada nessa direo se refere necessidade de conferir no interior da prpria gesto da assistncia social, envol-

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vendo as realidades e abrangncias especficas de cada ente federativo, uma organizao que permita o dilogo interno entre os diferentes setores e seus respectivos instrumentos informacionais. Tema da prxima sesso, cuja preocupao reside no desafio de reconhecer e articular a totalidade de informaes sobre os usurios que acessam a poltica de assistncia social em seus servios, programas e benefcios. b. Dados cadastrais Sabe-se que um dos modos hoje mais frequentes de se organizar as demandas da poltica de assistncia social por meio de sistemas de cadastros, cuja ferramenta mais abrangente o Cadnico - Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal, que identifica e caracteriza as famlias de baixa renda. Dessa forma, o Governo Federal, por meio de um sistema informatizado, consolida os dados coletados no Cadastro nico. A partir da, o poder pblico pode formular e implementar polticas especficas, que contribuem para a reduo das vulnerabilidades sociais a que essas famlias esto expostas. Atualmente, o Cadastro nico conta com mais de 21 milhes de famlias inscritas. (http://www. mds.gov.br/bolsafamilia/cadastrounico/) Ou seja, o Cadnico se constitui hoje em uma das principais ferramentas informacionais do Governo Federal para definio de programas sociais, bem como representa uma das principais tarefas a ser desenvolvida pelos municpios a partir dos rgos gestores da poltica de assistncia social, que consiste tanto no cadastro propriamente dito, como do processo de recadastramentos das famlias de baixa renda. E, um dos principais programas que tem sua base de dados no Cadnico o Programa Bolsa Famlia do Governo Federal. Porm, no raramente, os estados e municpios mantm seus prprios cadastros, bem como seus respectivos programas de transferncia de renda, o que multiplica a quantidade de bancos de dados a serem acessados e monitorados.

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Dessa forma, os processos que demandam cadastros e recadastros de indivduos e famlias tm ganhado um espao cada vez mais importante no cotidiano de gesto da assistncia social nos municpios, que passam tambm a incluir setor especfico de manuteno do Cadnico. Percebe-se uma preocupao generalizada entre os municpios em relao a esse pblico especfico que compe a lista de famlias descumpridoras das condicionalidades do PBF. Essa lgica que incide sobre o fato consumado (descumprimento de condicionalidades do programa) e no sobre a possibilidade de acompanhamento das famlias e suas vivncias no territrio, bem como das reais condies disponibilizadas de acesso aos servios pblicos termina gerando um infindvel trabalho de verificao burocrtica das condicionalidades e no das condies de vida das famlias em seus territrios. Parece que a viso sobre os usurios da poltica de assistncia social nos territrios de abrangncia corresponde majoritariamente aos beneficirios do Programa Bolsa Famlia. Quando perguntados quanto ao uso das listagens dos diferentes programas ou benefcios, os resultados demonstram que a maioria faz algum uso das listagens. Porm, se faz notar que os CRAS terminam utilizando mais a listagem do PBF do que as demais. O uso das listagens citadas realizado em torno das seguintes atividades: atendimento do PAIF, planejamento das ofertas dos servios do CRAS e busca ativa. Este quadro evidencia que o universo dos sistemas cadastrais corresponde quantidade de programas e benefcios especficos existentes. Para cada programa ou benefcio deve ser acessado um sistema diferente; e as respostas dos CRAS demonstram que os acessos aos sistemas ainda no se realiza em sua plenitude.
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A multiplicidade de sistemas aparenta dificultar seus respectivos acessos. Dessa forma, parece que os fluxos de informaes seguem uma via de mo nica a partir dos CRAS, que cadastram potenciais usurios e possuem listagens de beneficirios. Como os sistemas so especficos, no fica claro at que ponto permitem cruzamentos ou compatibilidades de dados para possveis

anlises das informaes. O uso pelos CRAS parece recair sobre listagens de beneficirios e famlias cadastradas, porm, tambm esse uso no permite ter segurana sobre a totalidade destes beneficirios, especialmente quanto sua localizao / concentrao nos territrios de abrangncia dos CRAS e ou na cidade, em como sua insero em servios socioassistenciais ou em outras polticas sociais. Nesse contexto cadastral no faz diferena os territrios de abrangncia dos CRAS, pois parecem prevalecer as listagens de pessoas ou famlias com determinados perfis, que se adequam ou no aos perfis dos programas, servios e benefcios existentes. Dessa forma, os cadastros de beneficirios no tm possibilitado uma viso de totalidade de sua insero no territrio de abrangncia e na cidade, sabese apenas que se trata de um beneficirio de um determinado programa ou benefcio. No se tem tambm uma viso territorializada sobre os usurios dos servios e suas inseres nos territrios dos CRAS e na cidade. Permanece uma lgica de entrada de informaes, cujas sadas ainda encontram-se nebulosas do ponto de vista do objetivo a que se prope a presena, por exemplo, dos CRAS nos territrios, que, segundo o disposto no SUAS visa tambm articular os servios socioassistenciais no seu territrio de abrangncia. Porm, se de um lado h dificuldades de ordem tcnica e de infraestrutura informacional dos municpios na operacionalizao do Cadnico, sabe-se que as informaes sobre as famlias nele contidas representam um potencial ainda pouco explorado pelos municpios, e que pode inclusive subsidiar a Vigilncia Socioassistencial no mbito dos estados e Governo Federal. Ainda que se reconhea a importncia dos sistemas de informao em um pas de dimenso continental como o Brasil, o que se pergunta at onde os sistemas contribuem na organizao da poltica pblica no

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seu cotidiano de gesto. No caso da assistncia social, se tem perguntado sobre o grau de efetividade dos sistemas enquanto instrumentos de suporte gesto nos municpios, onde se operam preponderantemente os servios socioassistenciais. E aqui valeria perguntar tambm como os estados e Governo Federal tm se organizado em torno de suas responsabilidades frente ao exerccio da funo da Vigilncia Socioassistencial, de acordo com o captulo VII (Vigilncia Socioassistencial) previsto na NOBSUAS 2012. Mesmo os dados obtidos no Censo SUAS ainda no permitem uma viso sobre a totalidade dos servios socioassistenciais em curso no pas e em cada territrio e suas especificidades no atendimento. O caderno referente aos servios dever tratar mais detalhadamente sobre esta questo. Parece que a cultura de listagem existente no mbito dos programas e benefcios tambm percorre o universo dos servios socioassistenciais. Diante desse cenrio, algumas questes ainda necessitam ser revistas e redirecionadas. Uma delas diz respeito prpria centralidade que os benefcios e programas de transferncia de renda terminam tendo sobre o cotidiano da gesto da assistncia social nos municpios, deixando em segundo plano o acompanhamento e aprimoramento dos servios socioassistenciais, que se configuram como sua principal atribuio diante dos demais entes federativos. Os servios acontecem nos territrios dos municpios. Outra questo a ser observada diz respeito a uma excessiva carga de trabalho burocrtica articulada valorizao de sistemas, listas e cadastros, que termina afastando cada vez mais os trabalhadores da poltica de assistncia social dos prprios territrios. Para uma poltica que se prope ter o territrio como base de sua organizao, certamente algumas inverses de lgica de gesto devero ser (re)vistas.

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c. Mtricas de Gesto A consolidao das informaes dos territrios de gesto requer avanos na construo de parmetros e medidas de anlise sobre cobertura, acesso e qualidade da poltica da Assistncia Social. Como afirmamos at aqui, a Vigilncia cumpre uma funo estratgica na anlise e sinalizao da relevncia e capacidade de oferta de servios e defesa de direitos socioassistenciais, a partir da anlise de demandas nos territrios, bem como da qualidade dos servios, benefcios e programas ofertados. Quanto relevncia e capacidade de cobertura da oferta socioassistencial, como vimos, o Diagnstico Socioassistencial possui um papel estratgico para dimensionar, identificar e compreender territorialmente as condies e configuraes das demandas por atenes socioassistenciais e analisar o grau de adequao da rede instalada, em funo das demandas identificadas. Assim mesmo, organizar a poltica por pisos de proteo requer conhecimento da capacidade de atendimento da oferta seja a partir das demandas detectadas, seja a partir de metas estabelecidas nos Planos de Assistncia Social. Uma primeira aproximao na anlise da cobertura pressupe, assim, o cruzamento de informaes sobre demandas socioassistenciais e capacidade efetiva de cobertura da oferta. Tomemos como exemplo, a segurana de renda identificando desprotees de: pessoas idosas e com deficincia incapacitadas para a automanuteno, e; pessoas idosas e com deficincia sem condies de se auto manter pelo prprio trabalho.
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A segurana de renda, aqui, tem como parmetro o Benefcio de Prestao Continuada, um benefcio no contributivo, previsto na Constituio Federal e regulamentado na LOAS, destinado a reduzir as condies de pobreza entre pessoas com deficincia temporria ou permanente e entre indivduos

maiores de 65 anos, ambos com renda familiar per capita inferior a um quarto de salrio mnimo. Desta forma, analisar do grau de cobertura do BPC Idoso, por exemplo, supe estabelecer relaes entre o total de pessoas com mais de 65 anos e renda per capita familiar inferior a um quarto de salrio mnimo (pblico potencial do Programa) e total de pessoas que recebem o benefcio de prestao continuada, na modalidade BPC/Idoso. O cruzamento destas duas variveis compe o indicador de cobertura do BPC, que pode ser obtido com informaes censitrias e informaes de atendimento do Programa. O Catlogo de indicadores de monitoramento dos programas do MDS12, representa uma importante fonte de consulta para a identificao de indicadores de cobertura, entre outros. Assim mesmo aplicativos da SAGI e da RedeSUAS so referncias importantes para o acompanhamento da oferta de servios programa e benefcios, permitindo a identificao de indicadores de cobertura. Especial meno merecem: o Relatrio de Informaes Sociais que contm informaes sobre o Bolsa Famlia, aes e servios de assistncia social, segurana alimentar e nutricional e incluso produtiva realizadas pelo MDS no Distrito Federal, estados e municpios; o Data SUAS com dados sobre equipamentos, recursos humanos e institucionalidades da Assistncia Social; o MI Social ferramenta que organiza e dissemina informaes dos programas, servios e aes do MDS, com especial destaque para Painel de Monitoramento; o IDV (Identificao de localidades e famlias em situao de vulnerabilidade), que como vimos, agrega indicadores de pobreza, vulnerabilidade e grupos populacionais especficos em nvel de estados, municpios e setores censitrios; o Tab Social Tabulador de Microdados, com informaes do CadNico.
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Embora seja perceptvel o avano na sistematizao e divulgao de informaes, ainda prepondera a divulgao de dados sobre quantificao de equipamentos, atendimento nominal, transferncia de recursos e gasto oramen12 Disponvel para download no site do MDS.

trio. Avano importante, mas ainda insuficiente para a anlise dos graus de cobertura da rede instalada, pois alocar recursos e implementar a rede socioassistencial no garante necessariamente que a oferta seja adequada s demandas e necessidades da populao, nem que as aes respondam complexidade das questes sociais presentes nos diversos municpios e territrios de abrangncia dos servios socioassitenciais. E isto, se torna especialmente relevante para a poltica de assistncia social, pois a sua organizao e estruturao deve construir capilaridade e assegurar progressivamente a universalizao da oferta socioassistencial, a materializao do conjunto de benefcios e servios e a sua realizao com qualidade, conforme abordado no Caderno 2. A maior produo de indicadores de cobertura se concentra na segurana de renda, associada oferta de benefcios socioassistenciais. O Protocolo de Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncias de Renda no mbito do SUAS13, torna-se parmetro na busca de maior articulao e anlise da cobertura entre os benefcios monetrios e os servios socioassistenciais, uma vez que ambos atuam distintamente para o alcance da proteo: enquanto os benefcios monetrios operam uma garantia no campo da segurana de renda, os servios socioassistenciais destinam-se a propiciar outras seguranas de acolhida, do convvio familiar e comunitrio e de desenvolvimento da autonomia. Por outro lado, sabido que a mera existncia de servios, programas e benefcios no garante o acesso. Note-se que a prpria implantao do Programa Brasil Sem Misria objetiva o atendimento de uma parcela da populao ainda invisvel do ponto de vista do acesso proteo social. Nos ltimos anos, o governo do Brasil se aproximou, como nunca, dos mais pobres. Assim, 28 milhes de brasileiros saram da pobreza absoluta e 36 milhes entraram na classe mdia. Mesmo com este esforo, 16 milhes de pessoas ainda permanecem na pobreza extrema. Entre outros motivos, porque h uma pobreza to pobre
13 Resoluo CIT no 7, de 10 de setembro de 2009.

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que dificilmente alcanada pela ao do Estado. Ela se esconde, perdida em grotes longnquos do nosso imenso territrio ou em zonas segregadas das grandes cidades. So pessoas to desamparadas que no conseguiram se inscrever, nem mesmo, em programas sociais bastante conhecidos, como o Bolsa Famlia, muito menos ter acesso a servios essenciais como gua, luz, educao, sade e moradia (BRASIL SEM MISRIA, 2012)14. Ao estudar a dimenso do acesso, Elaine Cristina Silva (2012: 144)15 afirma que esta somente ganhar um estatuto central e se tornar uma categoria-valor multidimensional, orientadora da poltica pblica, quando seja capaz de desvendar e dar visibilidade falta de acesso, ainda escamoteada, em termos de indicadores sociais. De fato, avanar nesta direo pressupe desvendar as partes que constituem e possibilitam o acesso da populao s polticas pblicas. Segundo Amlia Cohn (2002) o conceito de acesso envolve o lado de quem planeja e organiza os servios, em termos de presena fsica de equipamentos, servios e programas e da eficcia ou resistncia na capacidade de implantar e organizar a oferta. Mas tambm, o lado daqueles que dela podem usufruir, reconhecendo a sua capacidade de assinalar os obstculos que lhes impedem o acesso e a sua capacidade de avaliao dos servios ofertados. Nesse sentido uma categoria que supe uma relao binria, pois a segmentao entre populao que acessa ou no, depende das caractersticas econmicas, sociais, de precariedades e riscos de populaes e territrios, mas tambm da interao entre populao e as polticas pblicas. Isto se torna, especialmente relevante no contexto de afirmao da assistncia social como poltica de estado e no de governo. A dimenso da continuidade e temporalidade passa a ser estratgica para mostrar a instabilidade das polticas e como isto incide nas condies, formas e capacidades de acesso da populao. Diz respeito, conforme abordado no Caderno 2, dimenso de qualidade que orienta gesto pois:
14 http://www.brasilsemmiseria.gov.br/apresentacao 15 Universalizao do Acesso ao SUS: contribuies investigativas do Servio Social a partir do municpio de Barueri-SP. Dissertao de Mestrado em Servio Social. PUC/SP. So Paulo, 2012.

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a realizao dos servios de assistncia social de forma gratuita, continuada e planejada remete s responsabilidades a serem operadas pelos entes federados e a sua organizao com continuidade, regularidade e permanncia implica em meios e condies adequadas para a sua gesto. O desenvolvimento dos seus processos de trabalho exige qualificao e valorizao profissional, quadro de pessoal compatvel e ambientes adequados. O seu funcionamento requer planejamento, fluxos constitudos e gesto formalizada (Caderno 2, p17). Desta forma, possvel afirmar que h um conjunto de padres da ateno que incidem na relao entre qualidade e acesso a servios. Como tambm, torna-se relevante a intermediao dos operadores da poltica com relao ao seu pblico de referncia. A intermediao um elemento chave para o acesso, que diz respeito qualidade da relao que os servios e operadores da poltica estabelecem com seus usurios. Diz respeito, ao processo de co-construo da mediao no atendimento e do respeito do direito dos usurios. Esta intermediao a possibilidade de construo do acesso, do desenvolvimento de um atendimento qualificado de escuta, de respeito e construo de capacidades, identidades, relaes e seguranas de acolhida, de convvio social e comunitrio. Alm dos subsdios levantados no Caderno 2, e na perspectiva de auxiliar o debate e reflexo sobre a categoria de acesso, acrescentamos aqui uma referncia construda pelos pesquisadores Marsiglia e Carneiro (2009) que propem analis-la a partir de trs dimenses que comportam tanto aspectos objetivos como subjetivos que podem atuar positiva ou negativamente nas condies de ingresso e permanncia da populao aos servios pblicos: a disponibilidade, o acesso e a aceitabilidade de servios, benefcios e programas socioassistenciais. A disponibilidade de servios, programas e benefcios socioassistenciais poderia ser analisada a partir de indicadores como:

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Existncia e localizao territorializada de servios, programas e benefcios; Garantia de vagas adequadas ao nvel de demandas socioassistenciais.

A anlise das condies de acesso poderia ser realizada por meio dos seguintes indicadores: Grau de adequao da organizao e formas de funcionamento dos servios, benefcios e programas s dinmicas e condies de vida, especficos dos pblicos da proteo social bsica e especial (lembremos aqui o incio da nossa conversa sobre a caracterizao da populao boia-fria, a realidade das cidades dormitrios ou da populao ribeirinha, etc.); Grau de adequao em nmero e qualificao necessria das equipes tcnicas para o desenvolvimento do atendimento segundo os parmetros normativos dos servios; Grau de adequao das formas de acolhimento dos servios socioassistenciais aos parmetros estabelecidos na Tipificao Nacional; Tipo e graus de dificuldade de acesso dos pblicos atendidos, em funo da caracterizao das condies de vulnerabilidade e risco das famlias e dos seus contextos territoriais. Por fim, a dimenso de aceitabilidade diz respeito s percepes, interpretao, crenas e intermediao entre beneficirios e suas famlias, junto aos tcnicos, funcionrios, e nos segmentos da populao de referncia territorial aos servios, programas e benefcios socioassistenciais. Enquanto disponibilidade e acesso tornam-se fatores objetivos que atuam positiva ou negativamente, a aceitabilidade representa a dimenso subjetiva que pode atuar positiva ou negativamente na insero e permanncia dos usurios na oferta socioassistencial. Segundo Marsiglia e Carneiro: Pesquisas tm demonstrado que a aceitabilidade de uma poltica ou programa depende do tempo e do trabalho de persuaso das equipes profissionais que participam dos servios existentes na rea, bem como dos vnculos que profissionais estabelecem com os usurios (MARSIGLIA & CARNEIRO, 2009:24).

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A partir da perspectiva relacional do acesso possvel afirmar que reconstruir as trajetrias de insero e permanncia constitui muito mais um aprendizado institucional que um caminho individual de quem no tem efetivado o seu direito. Nesse sentido, interpela a capacidade de resposta da poltica em garantir e efetivar acessos e direitos. Compreendida a partir desta proposio, a categoria acesso dialoga com a anlise de qualidade da oferta das atenes socioassistenciais. Isto, porque conforme apontado no Caderno 2 a avaliao de qualidade no apenas condio para a aferio da adequao das respostas pelos servios socioassistenciais como tambm perspectiva para analisar a efetiva condio de acesso aos direitos. Para tal, a Poltica de Assistncia Social conta com uma ampla referncia ao ter institudo a Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais. Isto porque ao estabelecer um padro na oferta de servios socioassistenciais, organizados por nvel de complexidade do SUAS e definindo aspectos fundamentais para orientar sua implantao em todo o territrio nacional, cria condies para a elaborao de indicadores de qualidade no SUAS, possibilitando avaliar caractersticas dos servios ofertados em relao ao padro mnimo tipificado. De fato, a leitura de cada um dos componentes da matriz proposta pela Tipificao permite apontar lineamentos em termos de avaliao do ciclo da poltica, conforme pode ser observado no quadro abaixo.

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Quadro 3. Dimenses de avaliao a partir da Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais


Componentes Da Matriz Descrio Referncias para a Vigilncia e Avaliao Ao apresentar a finalidade, princpios norteadores e nfase da Descrio Contedo da oferta substantiva do servio. ateno que o servio deve prestar permite ser parmetro para a anlise da relevncia, adequao e qualidade da oferta e atendimento. Cria as referncias para o estudo Usurios E Condies De Acesso Relao e detalhamento dos destinatrios e condies de acesso e acompanhamento da incidncia territorial das demandas e dos graus, evoluo da cobertura e condies de acesso. Referncia territorializada da Abrangncia procedncia dos usurios e do alcance do servio. Torna-se referncia para a anlise da perspectiva territorializada da demanda e oferta. Permite a construo de indicadores de acompanhamento Propsitos do servio e os reObjetivos sultados que dele se esperam e de resultados, estabelecendo parmetros de adquao entre servios, benefcios, na garantia de direitos e do acesso a demais

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servios setoriais

Trabalho essencial do servio e condies necessrias sobre Provises E Perodo De Funcionamento ambiente fsico, recursos materiais e recursos humanos e trabalho social essencial ao servio. Especificao do perodo de funcionamento

Permite analisar padres de atendimento, estabelecendo distino entre os tipos de atendimento esperado no servio e quanto s condies de estrutura fsica, capacidade tcnica e continuidade do servio. Permite anlise da resolutividade e efetividade dos servios, ressaltan-

As aquisies especficas de Aquisies Dos Usurios cada servio esto organizadas segundo as seguranas sociais que devem garantir.

do a participao e satisfao dos usurios e as mudanas efetivas e duradouras em sua condio de vida, na perspectiva do fortalecimento de sua autonomia e cidadania.

Sinaliza a completude da ateno hierarquizada em servios de vigilncia social, Articulao Em Rede defesa de direitos e proteo bsica e especial de assistncia social e dos servios de outras polticas pblicas e de entidades socioassistenciais. Trata dos resultados e dos Impacto Social Esperado impactos esperados de cada servio e do conjunto dos servios conectados em rede socioassistencial. Permite anlise dos resultados, impactos e mudanas em relao s desprotees e violao de direitos. Permite analisar a articulao entre funes, protees, entre a rede socioassistencial e com as demais polticas setoriais.

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Remisso a leis, decretos, normas tcnicas e planos nacionais que regulam Regulamentao os benefcios e servios socioassistenciais e atenes a segmentos especficos que demandam a proteo social de assistncia social. Base normativa de referncia para a anlise e construo dos indicadores.

Igualmente importante o monitoramento realizado a partir do CENSO SUAS que j criou uma base de indicadores nacionais quanto aos instrumentos e mecanismos de gesto e financiamento do sistema, a infraestrutura fsica e a oferta de servios nos equipamentos pblicos e entidades conveniadas, o perfil dos recursos humanos envolvidos na prestao dos servios socioassistenciais e as caractersticas de funcionamento dos Conselhos de Assistncia Social. Destacam-se nesta perspectiva os indicadores produzidos a partir das informaes do Censo de Monitoramento dos CRAS, que permitem avaliar as atividades realizadas, os recursos humanos, a estrutura e o funcionamento destes centros segundo quatro graus de desenvolvimento: insuficiente, regular, suficiente ou superior. Estes indicadores so a base para a construo do Indicador de Desenvolvimento dos CRAS (IDCRAS) que permite acompanhar e analisar a qualidade e o aperfeioamento gradual destes centros em todo o pas, a partir das seguintes dimenses e padres de referncia.

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Fonte: CensoSUAS, 2012.

O IDCRAS estipula assim uma gradao que vai do 1 a 10, sendo 10 o ndice de um CRAS cujas 4 dimenses so superiores. A anlise deste Indicador no tempo permite acompanhar a evoluo de um padro de qualidade dos Centros de Referncia da Proteo Bsica. O processo de acompanhamento dos CRAS por meio dos dados obtidos no Censo SUAS, foi base para o estabelecimento de compromissos pactuados nacionalmente, visando a adequao gradativa dos Centros de Referncia da Proteo Bsica, aos padres normativos do SUAS. Consequentemente, no ano de 2010, por meio de pactuao nacional (Resoluo CIT n 5/2010), instituram-se as Metas de Desenvolvimento dos CRAS por Perodo Anual, criando parmetros para a melhoria da sua qualidade. Os fluxos, procedimentos e responsabilidades de cada ente, em decorrncia dos cenrios encontrados aps a verificao do alcance ou no das metas anuais, bem como do processo de acompanhamento e apoio tcnico (e financeiro quando couber), pelos entes federados, para a gesto e oferta dos servios do SUAS nos municpios brasileiros (tambm prevista no Pacto de Aprimoramento da Gesto dos Estados), foram definidos na Resoluo CIT n 08/201016.
16 O CRAS que temos. O CRAS que queremos. Volume 1. Orientaes Tcnicas. Metas de Desenvolvi-

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O aplicativo Indicadores do SUAS do MDS (no link: Monitoramento SUAS, Censo SUAS, ferramentas, Indicadores SUAS) permite a organizao do processo de acompanhamento aos municpios. Com base na experincia do IDCRAS, a NOB, 2012 prope a pactuao de prioridades e metas de aprimoramento da gesto, do controle social, dos servios, e dos programas, projetos e dos benefcios socioassistenciais. O que requer avanar na construo de parmetros de qualidade e de grau de adequao territorial da cobertura tanto para os Centros de Referncia da Proteo Especial como para os servios e programas socioassistenciais ofertados pela rede pblica e/ou conveniada. A respeito da adequao da oferta de servios, programas e benefcios socioassistenciais, estudo realizado por Aldaiza Sposati e Neiri Bruno Chiachio constri algumas referncias que podem servir para ilustrar como os graus de desenvolvimento apontados pelo CensoSUAS podem se desdobrar em novos parmetros e mtricas de gesto, propondo como referncias os seguintes indicadores: Grau de adequao territorial dos servios e programas (o que pressupe uma definio de abrangncia territorial, a identificao da intensidade da demanda e da capacidade efetiva do atendimento); Grau de adequao institucional dos servios no estatais no SUAS (estimado a partir do percentual de instituies socioassistenciais privadas que tm aval do Conselho Municipal para funcionar, tendo sido cadastradas pelo rgo gestor; Grau de regulao institucional por meio de convenio (estimada a partir da relao entre o total de convnios sujeitos a normatizao e o total de convnios vigentes na rea de assistncia social); De outro lado, a construo de indicadores de qualidade assume grande complexidade porque implica no estabelecimento de medidas de valorao sobre polticas, programas e servios de carter pblico, distanciando-se,
mento dos CRAS. Perodo 2010/2011

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assim, da tradio empresarial de avaliao de qualidade. Pressupe no uma perspectiva individual, mas um horizonte coletivo de justia social, de um padro digno e necessrio para todos os cidados, criando referncias entre os aspectos quantitativos e qualitativos na proviso de servios pblicos. Nesse sentido, resgata-se a importncia de continuar avanando na construo e combinao entre: Indicadores sociais de percepo: teis para verificar como a populao avalia os servios de utilidade pblica e o grau de importncia deles para a sociedade. Neste sentido, toma-se como referncia a experincia do IPEA e a construo do SIPS (Sistema de Indicadores de Percepo Social) 17.

Indicadores sociais de satisfao: teis para captar a percepo daqueles que utilizam determinado servio ou equipamento. A qualidade, que tambm, diz respeito, conforme apontado no Caderno 3: ao atendimento humano, atencioso, respeitoso, em local adequado e digno, ao recebimento de informaes por escrito acerca dos aspectos fundamentais do servio, proibio de discriminaes nos servios socioassistenciais e a ser chamado (o usurio) por qualquer termo que designe a sua situao de forma imprpria, desrespeitosa ou preconceituosa, ao direito a entrevistas marcadas, de ter conhecimento formal do nome dos atendentes e de poder avaliar os servios prestados. Isto pressupe um papel de destaque em termos do controle social e da participao dos usurios como sujeitos legtimos no processo de construo, avaliao e garantia da qualidade dos servios, benefcios e programas socioassistenciais. A produo de informao qualificada condio e resultado da atuao do controle social.
17 O SIPS serve tanto como um indicador essencial para o setor pblico estruturar melhor suas aes na rea social, como tambm, um instrumento para a sociedade civil entender o que de fato se configura como de interesse comum e quais os fatores mais requisitados ao Estado. Recomenda-se a pesquisa sobre combate e preveno violncia contra as mulheres, a edio SIPS 2010, Igualdade de gnero (www.ipea.gov.br).

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Nesse sentido, a produo de indicadores nos territrios de gesto deve permitir que as dimenses social, poltica e relacional ganhem novos contornos e significados nos contextos de construo de informaes. Refundar a lgica pela qual se quantifica, significa recolocar o quantitativo a servio da qualidade do debate pblico e construir os parmetros da avaliao, a partir das consignas sobre: o que e para que medir? Isto permitiria inclusive, superar a nfase avaliativa das ltimas dcadas, que priorizou o estudo da eficcia, da eficincia e dos impactos produzidos, e deixou na sombra o princpio da justia social, inerente s polticas sociais, desconsiderando assim os critrios da igualdade, da equidade e da redistribuio. (Re)afirma-se, assim, a avaliao como exigncia democrtica, que contribui para a intensificao do dilogo pblico, oferecendo dados consistentes para que cidados no apenas tomem conhecimento, mas possam formar seu prprio julgamento sobre as aes pblicas.

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BIBLIOGRAFIA RECOMENDADA
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