Maria Vileni Garcia e Ronaldo Sales

O Papel da Escola de Governo na Construo de uma Nova Relao entre Estado e Terceiro Setor: da desconfiana parceria
Maria Vileni Garcia * Ronaldo Sales **

RESUMO Este trabalho enfoca, preliminarmente, a construo e a definio da esfera pblica atravs da articulao regulatria entre Estado, Terceiro Setor e Mercado, dando nfase s relaes entre Estado e Terceiro Setor, sem, contudo, olvidar as relaes desses com o Mercado. Inscreve-se, assim, no contexto mais amplo da reforma do Estado, referindo-se, especificamente, redefinio das relaes entre as trs esferas da sociedade que formariam o que chamaremos, ao modo de Boaventura de Sousa Santos, de articulao regulatria da sociedade: o Estado (Unio, estados e municpios), o Mercado (mercados financeiros, empresas, etc.) e o Terceiro Setor (organizaes sociais, ONGs, cooperativas, entre outras). No desdobramento de nosso discurso trs questes aparecem como centrais: primeiro, quais as condies que determinam ou impedem as parcerias?; segundo, qual a natureza dessas formas de parceria?; e, enfim, qual a forma mais legtima de parceria que articularia a boa governana de uma sociedade democrtica organizada do ponto de vista cvico e cidado e a prosperidade econmica?. A partir desse contexto mais amplo, situamos o papel da Escola de Governo como formadora de condies para a construo crtica dessas relaes. Palavras-chave: Estado, ONGs, parceria, Escola de Governo ABSTRACT This work focuses, preliminarily, the construction and the definition of the public sphere through the articulation between State, Third Sector and Market, giving emphasis to the relations between State and Third Sector, without, however, fogetting their relation with the Market. Thus, It is included, in the broadest context of the State Reform, concerning specifically, the redefinition of the relations between the three society

*Sociloga, Mestre em Comunicao Social pela Universit Catholique de Louvain. Diretora do Departamento de Estudos de Gesto Pblica e Cidadania da Escola de Governo e Polticas Pblicas da Fundao Joo Nabuco/PE. E-mail: vileni@fundaj.gov.br **Socilogo, Mestre em Sociologia pela Universidade Federal de Pernambuco. E-mail: ronaldos_jr@yahoo.com

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spheres: State (Union, states and cities), market (financial markets, companies, etc.) and Third Sector (social organizations, ONGs, cooperatives, among others). Expanding our analysis, three questions arise: first, what conditions determine or hinder partnerships? second, what is the nature of these partnership? and, at last, what is partnership most legitimate form , for best governing an organized democratic soviety democratic from civil, citizenship and economic prosperity point of view? From this broader context, we point out the School of Government role in providing such conditions for the critical construction of these relations. Key words: State, ONGs, partnership, School of Government

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INTRODUO
Este trabalho enfoca, preliminarmente, a construo e a definio da esfera pblica atravs da articulao regulatria entre Estado, Terceiro Setor e Mercado, dando nfase s relaes entre Estado e Terceiro Setor, sem, contudo, olvidar as relaes desses com o Mercado. As consideraes preliminares inscrevem-se, assim, no contexto mais amplo da reforma do Estado, referindo-se, especificamente, redefinio das relaes entre as trs esferas da sociedade que formariam o que chamaremos, ao modo de Boaventura de Sousa Santos, de articulao regulatria da sociedade: o Estado (unio, estados e municpios), o Mercado (mercados financeiros, empresas, etc.) e o Terceiro Setor (organizaes sociais, ONGs, cooperativas, entre outras). Essa articulao regulatria passou por diversas configuraes, de acordo com a correlao de foras das diferentes esferas que compem essa estrutura relacional de base, com relaes ora de cooperao, ora de conflito. As estratgias de ao e de relao dessas trs esferas so definidas pela construo de discursos que articulam trs princpios, coordenando-os ou subordinando-os entre si: o princpio de Estado (fundado na regulao social, no monoplio jurdico e na representatividade poltica), o princpio de mercado (fundado no lucro, na livre iniciativa e na competitividade) e o princpio de comunidade (fundado na solidariedade, na ao coletiva e na cooperao). Nos pases perifricos e semiperifricos, a partir dos anos 70-80, o Terceiro Setor emergiu ciente e cioso de sua autonomia em relao ao Estado e cultivou uma postura poltica de distanciamento, de desconfiana e, at mesmo, de hostilidade perante este. Por outro lado, a polarizao ideolgica, nesse perodo, entre Estado e Mercado desconheceu a relevncia do mundo da vida, assim chamado por Habermas, relegando-o a um papel secundrio e subordinado. Os discursos permaneceram, at ento, enclausurados entre um chamado neoliberalismo e um velho estatismo, com vitria do primeiro discurso:
Para estes dois partidos, a chave da modernizao social livre o mais possvel de crises consiste em dosar equanimemente a distribuio da carga dos problemas entre os subsistemas Estado e economia. Uns vem a causa da crise na desenfreada dinmica interna da economia, outros vem nos grilhes burocrticos que so impostos a essa mesma dinmica. A domesticao social do capitalismo ou a retransferncia ao mercado dos problemas da administrao planejadora so as terapias correspondentes. Um lado v a fonte da desordem na fora de trabalho contabilizada, o outro a v na conteno burocrtica da iniciativa privada. Entretanto, ambos os lados concordam em que os domnios de interao do mundo da vida carentes de proteo s podem desempenhar um papel passivo diante do Estado e da economia, verdadeiros motores da modernizao social. Ambos os lados esto convencidos de que o mundo da vida s pode ser suficientemente desatrelado desses subsistemas e protegido contra invases sistmicas se Estado e economia se recompuserem em uma relao equnime e reciprocamente se estabilizarem. (HABERMAS, 1987, p.111).

O sistema, no qual esto o Estado e a economia, regido por relaes instrumentais ou tcnicas, num processo de efetivao, enquanto o mundo da vida regido por relaes comunicativas ou dialticas, num processo de legitimao. A modernidade tem se caracterizado por um processo de diferenciao e autonomizao crescentes das estruturas do sistema em relao ao mundo da vida. O capitalismo liberal do sculo passado e o neoliberalismo contemporneo deslocaram a legitimao para a esfera apoltica do mercado, em que a dominao se tornou invisvel, pois as leis do mercado, politicamente neutras, fundam a autoridade. No mais o quadro institucional que legitima a esfera econmica, como nas sociedades tradicionais, e sim o mercado que legitima o sistema de dominao. As foras produtivas funcionam como critrio de racionalidade e funcionalidade das relaes humanas. Essa estrutura reforada pela

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(...) total hegemonia do mercado, identificvel na hubris com que a lgica empresarial do lucro tem vindo a permear reas de sociedade civil at agora poupadas incivilidade do mercado como, por exemplo, a cultura, a educao, a religio, a administrao pblica, a proteo social, a produo e gesto de sentimentos, atmosferas, emoes, ambientes, gostos, atraes, repulsas, impulsos. A mercantilizao do modo do estar no mundo est a converter-se no nico modo racional de estar no mundo mercantil. (SANTOS, 1998, p.7).

Por outro lado, no capitalismo ps-liberal, em que se desenvolveu o welfare state, as foras produtivas funcionam como instrumentos de estabilizao social. O Estado busca corrigir as disfunes do mercado e assegurar nveis mnimos de bem-estar social. A ao do Estado, contudo, no deve ser percebida como poltica, visto que ela simplesmente instrumental, segundo critrios tcnicos e cientficos. o Estado dos tecnocratas, administradores e economistas. No entanto, os discursos scio-polticos apresentados nos debates polticos tm sofrido recentemente importantes mudanas. Os novos discursos, propostas e projetos afiguram-se mais amplos em seu espectro poltico, mais profundos em suas controvrsias e mais credveis nas alternativas. Esses novos discursos partem, primeiramente, do reconhecimento de que as trs esferas da sociedade tm racionalidades prprias, no se podendo reduzir uma a outra, e de que a emergncia de uma nova esfera pblica noestatal capaz de mediar uma nova relao entre Estado e Mercado e, enfim, entre Estado e Sociedade. Esses discursos propem, portanto, novas formas de articulao regulatria como sada ao impasse apontado por Habermas. Esto emergindo, tambm, novas vises do Estado que pem em questo seu carter de representatividade pblica. O Estado no mais encarado pelos grupos sociais como o representante maior de seus interesses em mbito nacional. E isso parece se dar principalmente por duas razes: primeiro, a prpria ineficincia do Estado em gerir suas polticas pblicas clssicas; segundo, a diversificao dos grupos e movimentos sociais e de suas demandas que no mais orientam seus discursos e suas aes unicamente sob a tica de questes como trabalho e produo, mas em questes de gnero, sexualidade, raa, etnia, ecologia, cultura, religio, etc., na busca de um desenvolvimento sustentvel que no se limite a um desenvolvimento scio-econmico:
Somente os dissidentes da sociedade industrial partem de que o mundo da vida est ameaado na mesma medida pela mercantilizao e pela burocratizao; nenhum dos dois meios nem poder, nem dinheiro agora como antes mais inocente do que o outro. Tambm somente os dissidentes julgam necessrio fortalecer a autonomia de um mundo da vida ameaado em seus fundamentos vitais e em sua tessitura comunicativa. (HABERMAS, 1987, p.111)

Essa diversificao e diferenciao implodem a poltica partidria fundada na tenso dicotmica e maniquesta entre esquerda e direita, imploso reforada pela crise dos paradigmas socialista e comunista, e inserem no espao pblico novas questes e demandas que o Estado fundado em conceitos clssicos de poltica como, por exemplo, igualdade e liberdade, no pode pretender exaurir. A conciliao desses conceitos se torna problemtica. Essas heterodesignaes da sociedade acerca do Estado no so excludentes, mesclando-se e mixando-se num verdadeiro Complexo de Babel, em que nenhum paradigma impera sobre suas formaes, as mais diversas e exticas:
Forada a simplificar a multiplicidade dos homens pela classificao e recebendo a humanidade somente por representaes de segunda mo, a parte governante acaba por perd-la completamente de vista, j que a mistura s meras elucubraes do entendimento1, e o governado no pode

1 Tais elucubraes esto presentes em conceitos como povo, igualdade, liberdade, indivduo, contrato social, democracia, cidadania, direitos humanos.

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receber seno com frieza as leis que so to pouco voltadas para ele. Cansada, finalmente, de manter um vnculo que o Estado propicia to pouco, a sociedade positiva decompe-se num estado moral primitivo (...), no qual o poder pblico apenas um partido a mais, odiado e ludibriado por aqueles que o tornam necessrio e acatado somente por aqueles que poderiam dispens-lo. (SCHILLER, 1963, p.49).

Nesse texto do sculo passado, Schiller aborda nosso problema com surpreendente contemporaneidade. Esse estado moral primitivo de que fala o autor afigurase-nos como um espao fundado em associaes espontneas, com um grau mnimo de institucionalizao, em que
(...) Os contatos horizontais2 no plano das interaes simples devem adensar-se numa prtica intersubjetiva de deliberao e execuo que seja o suficientemente forte para manter todas as outras instituies no estado fluido de agregado da fase de fundao, preservando-as por assim dizer do coagulamento. Esse antiinstitucionalismo tem pontos de contato com antigas concepes liberais de um espao poltico sustentado por associaes, no qual a prtica comunicativa pode realizar-se numa formao de opinio e vontade dirigida de maneira efetivamente argumentativa. (HABERMAS, 1990, p.106).

nesse espao anrquico ou polirquico descrito por Habermas que se desenvolve o Terceiro Setor. o campo de construo do Cotidiano,3 do Lebenswelt (o mundo da vida), em que se ancora a Histria, o mundo sistmico do mercado, da burocracia e da informtica4 (este ltimo no foi contemplado por Habermas no mundo sistmico). Esse projeto anarquista, segundo HABERMAS, pode ser aplicado criticamente e metodicamente
(...) tanto contra a cegueira sistmica de uma teoria normativa da democracia que no v o despojamento burocrtico da base, quanto contra a alienao fetichista5 de uma teoria sistmica que remove toda normatividade, excluindo j analiticamente a possibilidade de uma comunicao formadora de imagens da sociedade sobre si mesma como um todo. (HABERMAS, 1990, p.107).

Os novos discursos vem na famlia, nos vizinhos, na comunidade em que cada um vive, a reserva moral da sociedade. l que o cidado vai encontrar a solidariedade sem interesses (OFFE, 1998, p.13). A proposta contida nos discursos, dentre outras, aponta para uma parceria entre Estado, Mercado e Terceiro Setor, parceria que pode se apresentar sob diversas formas: complementaridade, suplementaridade, alinhamento ou substituio; coordenao ou subordinao; etc. Contudo, no se deve implicar s comunidades e organizaes do Terceiro Setor um estado de natureza rousseauniano, em que os bons selvagens entretm relaes naturalmente boas e ingnuas, no corrompidas pela diferena e a desigualdade e opacidade: Como seria agradvel viver entre ns, se a continncia exterior fosse sempre a imagem das disposies do corao (...) (ROUSSEAU, 1996, p.210). A vida dos homens, entretanto, desenrola-se numa obscura reflexividade ou semitransparncia de suas mscaras sociais na qual se comunicam pre-cientificamente e interagem socialmente:

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Fundados na obrigao poltica horizontal.

O cotidiano mais que o fruto de artes de subsistncia (tcnicas de sobrevivncia). , tambm, uma arte de existncia (tica e esttica de vivncias), em que o nativo busca no apenas construir um mundo seguro e abundante de recursos materiais, mas tambm pleno de significados e sentido. o plano da teatralidade que molda os comportamentos, legitimando as existncias.
4 Cf. OLIVEIRA (1993). O sistema incluiria os domnios das organizaes econmicas, poltico-administrativas e informticas (movidas por mecanismos de integrao sistmica de-simbolizados e deslingistificados, como o dinheiro, o poder e a informao, enquanto suporte comunicao), opostas s esferas scio-culturais do mundo da vida (constitudas e reproduzidas atravs da comunicao simblica). 5 Orientadas pelos meios, as interaes no sistema econmico ou administrativo so definidas justamente pelo fato de que as suas funes de organizao se desprendem de seus membros; (...) como uma inverso de meios e fins, (...) como se o processo de administrao e governo tivesse vida prpria (HABERMAS, 1990, p.107).

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O anti-semitismo na Alemanha nazista comeou como uma ao comunitria para excluir os judeus da vida econmica e social do pas. Hoje isso se repete nas aes contra os imigrantes africanos nos pases ricos da Europa ou contra os latino-americanos nos Estados Unidos. As comunidades, por serem conduzidas por um grupo de interesses comuns, podem muito bem ser injustas, corporativas e egostas. Por isso defendo um tringulo entre as trs foras, sem a hegemonia de nenhum setor. (ROSSEAU, 1996, p.210).

Essas consideraes preliminares nos possibilitam colocar trs questes como centrais no desdobramento de nosso discurso: primeiro, quais as condies que determinam ou impedem as parcerias; segundo, qual a natureza dessas formas de parceria; e, terceiro, qual a forma mais legtima de parceria, que articularia a boa governana de uma sociedade democrtica organizada do ponto de vista cvico e cidado e a prosperidade econmica. A partir desse contexto mais amplo, situaremos o lugar da Escola de Governo como formadora de condies para a construo crtica dessas relaes.

1 AS PARCERIAS: NATUREZA E CONDIES

As condies para a parceria podem ser de vrios tipos: condies estruturais e institucionais, condies polticas, econmicas ou sociais, e condies culturais e histricas. Tais condies vo variar conforme a concepo dos papis a serem desempenhados por cada esfera no estabelecimento de parcerias, e, a partir destas concepes, o lugar e as funes que vo ocupar na parceria. Uma questo bsica no estabelecimento desses papis a distino entre pblico e privado. A problemtica dessa distino reside no fato de que, sendo coletiva toda a ao pblica, a recproca no verdadeira. Assim sendo, que especificidade define e diferencia o pblico em relao ao coletivo? O que faz com que uma ao coletiva possa ser considerada ou no pblica? Essas questes sobre pblico e privado refletem-se, por exemplo, no debate sobre a natureza do Estado e de suas funes essenciais: o que pertence ao domnio do pblicoestatal e deve, pois, ser gerenciado pelo Estado, o que pblico no-estatal e o que privado. Tais questes so fundamentais, pois a partir das vises que os governos tenham acerca delas conforme a cultura poltica em que esteja inserido, estabelecer-se- um tipo de relao entre as esferas e os atores sociais que favorecero ou no relaes de parceria. Alm disso, dependendo do modelo poltico utilizado, essas questes variam de sentido. Nos modelos estatistas, por exemplo, o Estado visto como entidade social necessria e suficiente para promover o desenvolvimento social e econmico; nos neoliberais, como dispensvel para este desenvolvimento; e nos novos modelos, passa a ser necessrio mas no-suficiente para promover o desenvolvimento. Logo, as funes e reas de atuao exclusivas do Estado variaro conforme o modelo em questo. Nos dois primeiros modelos, as parcerias ficam impossibilitadas, pois um dos plos da relao negado: no primeiro, a sociedade; no segundo, o Estado. Portanto, s nos novos modelos as parcerias so logicamente possveis. Por outro lado, as parcerias so funo dos tipos de relao que se estabelecem entre as diferentes instncias de poder estatal e os diferentes campos da sociedade. Se, na reforma de Estado, prioriza-se, a reforma administrativa, a relao EstadoTerceiro Setor ser uma relao instrumental,6 em que o recurso ao terceiro setor aparece

6 Na relao instrumental pura ou tcnica (tipo-ideal) o outro visto como objeto entre outros objetos em meu mundo, na forma da exterioridade, um corpo entre corpos, uma res extensa num espao vetorial, e sobre o qual se estabelece a relao (cf. SARTRE, 1996). Neste caso, podemos afirmar que o meio relacional, isto , o meio atravs do qual, ou no qual, se estabelece a relao, plenamente opaco, ou seja, intransparente subjetividade do outro.

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apenas como uma forma de, por exemplo, reduzir os custos estatais nos gastos pblicos ou de terceirizar os quadros e atividades desempenhadas pelo Estado na consecuo das polticas pblicas, numa substituio de tcnicas ineficazes por outras mais eficazes a reforma de Estado dos tecnocratas, administradores e economistas:
Inflao de reivindicaes e ingovernabilidade so termos chaves de uma poltica que aponta para uma efetiva separao entre a administrao e a formao pblica de vontade. Nesse contexto, fomentam-se tendncias neocorporativas, isto , a ativao do potencial de direo no estatal das grandes associaes, em primeiro lugar das organizaes empresariais e dos sindicatos. A transferncia de competncias parlamentares normativamente regulamentadas para sistemas de negociao que meramente funcionam faz do Estado um parceiro de negociao entre outros. Esse deslocamento da competncia para o interior da zona cinzenta do neocorporativismo retira cada vez mais os temas sociais de um modo de deciso que segundo normas constitucionais est obrigado a considerar equanimemente todos os interesses afetados em cada oportunidade. (HABERMAS, 1987, p.110).

Por outro lado, se se prioriza a reforma poltica, enfatizando a relao comunicativa,7 a aproximao do Terceiro Setor pode ser vista como um meio de radicalizao da democracia atravs da otimizao das prticas democrticas e da gesto pblica participativa, dirimindo o no atendimento das expectativas recprocas, obscurecidas por contedos incompreensveis que inibem o processo interativo. A reforma, nesse sentido, remove as lacunas de significao, as omisses e mal-entendidos que obstruem a mutualidade das expectativas, obscurecendo a relao. O Estado pode, ento, ser considerado um projeto, simultaneamente resultado e catalisador de uma racionalizao do mundo da vida que ultrapassa de longe o poltico:
O nico contedo do projeto a institucionalizao aprimorada passo a passo do procedimento de formao racional da vontade coletiva, procedimento que no pode prejudicar os objetivos concretos dos envolvidos. Cada passo neste caminho tem efeitos retroativos na cultura poltica e nas formas de vida; (...) (HABERMAS, 1990, p.112).

Dessa forma, desenvolve-se um modo de organizao poltica mais ampla que o Estado, de que o Estado um articulador e que integra um conjunto hbrido de fluxos, redes e organizaes em que se combinam e interpenetram elementos estatais e noestatais, nacionais, locais e globais (SANTOS, 1998, p.13). Essa nova organizao poltica no tem centro, funcionando, portanto, em rede, e a coordenao do Estado funciona como uma meta-regulao, que um interesse setorial sui generis, cuja especificidade consiste em assegurar as regras do jogo entre outros interesses setoriais enredados nessa rede de relaes, na criao de um espao pblico no-estatal. Mais do que um rbitro dos interesses, o Estado passa a ser um catalisador, um dinamizador, um promotor e coordenador de aes pblicas: Precisamos de um governo que pode e deve governar. Isto , no um governo que faz; no um governo que administra mas, sim, um governo que governa. (DRUCKER, citado por OSBORNE e GAEBLER, 1994, p.50).

7 Na relao comunicativa pura ou dialtica (tipo-ideal) o outro visto como sujeito de um mundo possvel alm de meu mundo e com o qual se estabelece a relao. Pode-se, ento, afirmar que o meio relacional plenamente transparente, permitindo, assim, a presena da subjetividade do outro. Os corpos transparentes apresentam o sujeito, tornam-no aparente: se apreendo a teatralidade, deixo de perceber os corpos; estes esto a, permanecem no meu campo de percepo, como puras apresentaes, mas no fao uso deles; esto neutralizados, excludos, no so objeto de uma tese (...) (SARTRE, 1996, p.332). Como se ressaltou, essas relaes puras so tipos ideais, no sentido weberiano, no se encontrando na forma pura nas relaes sociais concretas. Contudo, pode-se afirmar que suas presenas so inversamente proporcionais, ou seja, a relao comunicativa s pode tornar-se eficaz indiretamente, na forma de uma limitao da efetivao do poder administrativo (relao instrumental) isto , do poder exercido de fato. (HABERMAS, 1990, p.112). Devemos, portanto, falar em grau de transparncia do meio relacional. A essa forma mista, entre a tcnica e a dialtica, chamaremos de relao estratgica.

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2 O PAPEL DAS ESCOLAS DE GOVERNO NA REFORMA DA RELAO ESTADO-SOCIEDADE

2.1 AS ESCOLAS DE GOVERNO E O ESTADO NA AMRICA LATINA: A FORMAO DE NOVOS PARADIGMAS GERENCIAIS O Estado na Amrica Latina capacitou-se, de inmeras formas, como um agente produtor de bens e servios pblicos, mas no para ser um agente regulador. No pode, portanto, ser simplesmente retirado da produo, como propugnam, por exemplo, alguns modelos neoliberais, haja vista que ele est muito pouco capacitado para exercer a sua funo bsica de meta-regulao, de governo:
No momento em que voc retira o Estado da produo, ele est muito pouco capacitado para exercer as funes de regulao. Ento, h uma demanda para as escolas de governo, de formar e capacitar o estado para as novas funes que ele deve assumir que seriam, basicamente, funes de regulao. (FLEURY, 1998, p.5).

Nesse contexto, de suma importncia o papel da Escola de Governo, enquanto formadora racional de opinio e vontade pblicas. Ela poder orientar enquanto rgo de Estado ou voltado para ele as polticas pblicas, a redefinio da cultura poltica e das formas de vida, articulando, estimulando e coordenando de forma sistemtica os debates sobre pblico e privado, novos paradigmas gerenciais, compromisso tico e formao poltica do cidado e do servidor pblico. necessrio investir na ampliao e qualificao da capacidade de participao dos representantes da populao nas diferentes esferas, repassando conhecimentos e sistematizando suas experincias, fomentando a integrao entre distintas reas de atuao, potencializando o exerccio da funo de vigilncia e das demais funes pblicas.
Outra relao fundamental a ser alterada a relao entre os polticos e o governo, ou seja, necessrio aumentar a capacidade de vigilncia daqueles que representam a populao, em relao ao executivo, dotando-os de conhecimentos e instrumentos necessrios a cumprir essa funo de vigilncia. Ento, me parece que isso prope a uma escola de governo, quer dizer, no s estar voltada para o executivo, mas pensar nas outras diferentes esferas governamentais que tambm precisam se capacitar para o exerccio da funo pblica. Ento, a idia de uma escola de governo me parece maior do que simplesmente o treinamento de funcionrios para o executivo. preciso pensar no Estado nos seus diferentes poderes, nas suas diferentes formas e configuraes. (FLEURY, 1998, p.6).

Alm disso, a Escola de Governo poder ser uma das instncias de parceria comunicativa com as ONGs, funcionando com elas como uma agncia de orientao, sistematizando demandas da sociedade, apontando as polticas pblicas a serem estabelecidas, fornecendo subsdios para os rgos operacionais (pblicos ou privados) e avaliando seus resultados.
Do ponto de vista da relao entre governo e cidados preciso uma dupla via, uma mo dupla - do lado do governo para o cidado, imprescindvel pensar no aumento da responsabilidade, ou seja, o que se chama de responsabilizao social tentando uma traduo forada do prprio termo accountability, j que ns no temos muita familiaridade com ele. Ou seja, preciso que o exerccio da funo de governo seja considerado um exerccio em nome da cidadania. Est ali se exercendo uma funo a qual aquele servidor dever prestar contas sociedade, cidadania e a prpria sociedade como um todo, de qual a funo que ele est exercendo. E do ponto de vista dos cidados para com o governo, eu creio que h uma demanda na Amrica Latina que vai muito alm da mera representao dos interesses atravs do sistema parlamentar. Ou seja, h toda uma experincia negativa com os parlamentos, de um certo modo, (...) gerando uma demanda de participao direta da populao no prprio governo. Isso no invalida a necessidade da representao atravs do legislativo, mas h uma demanda de novas relaes entre governo e cidados que aquela em que a sociedade organizada possa participar muito mais fortemente, diretamente, na coisa pblica. O Brasil tem inmeras experincias recentes, de co-gesto, em que a sociedade est gerindo diretamente junto com o governo, sejam experincias de oramento participativo, seja

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atravs de inmeras formas de conselhos (tutelares da criana, conselhos de sade), que demostram uma pujana da sociedade brasileira e uma demanda dessa sociedade de querer ela tambm participar do governo. Ento, a demanda para escolas de governo no s para pensar em termos de executivo ou legislativo, mas pensar a prpria sociedade na sua dimenso de autogoverno e na sua dimenso de governana da coisa pblica. (FLEURY, 1998, p.7).

Estabelecer-se-o, dessa maneira, formas de co-gesto, em que a sociedade estar gerindo juntamente com o governo estatal, de forma direta, aquele processo de formao de vontade e opinio pblicas, de redefinio da cultura poltica e das formas da vida:
Os conselhos, os espaos semi-formais de participao, muitas vezes se abrem em decorrncia, ou de processos de constitucionalizao, ou de presses populares conjunturais ou localizadas. Mas, na hora de viabilizar aquele espao de participao, no tem quem participe. Ou, ento, acontece de ter aqueles militantes que se sobrecarregam com mltiplos compromissos participativos ou, ento, que tm de priorizar a sua participao na mobilizao de base em relao a sua participao nesses espaos. Ento, a gente tem um grande desafio na sociedade brasileira, de ampliar no somente os espaos de participao mas o contingente de cidados participantes, desafio que agora vem diretamente para as escolas de governo, de poder capacitar, qualificar ou dar elementos para que essa participao tenha efeitos, tenha conseqncias, alm da nossa grande aspirao de estar presentes a fazer diferena na discusso das polticas. (BURITY, 1998, p.78).

Todavia, esse processo equvoco, no sentido de que no nico, inexorvel, logicamente necessrio e inevitvel, pois no se constitui como a nica possibilidade encetada pelos reformadores e outros grupos polticos. Como j salientado, essa reforma depender das relaes Estado-sociedade (composio ou oposio, instrumental ou comunicativa) que se intenta reformar. E a Escola de Governo, enquanto rgo de Estado ou voltada para seus interesses, no escapa a esse juzo. Por isso, deve-se auscultar, tambm, como se define sua misso institucional diante dessas possibilidades e como se adequa aos processos de formao de opinio e vontade pblicas para a consecuo de novas formas de gesto pblica, que coordenem, de forma equnime, as aes instrumental e comunicativa.
Ou seja, nesse sentido que h um conjunto de relaes a serem repensadas na sociedade. Eu queria dizer que esse conjunto de relaes que se est conformando num novo cenrio de relaes entre estado e sociedade no tem uma dimenso clara para onde est caminhando, ou seja, como todos os processos polticos, h interesses distintos que esto em conflito. E do enferrujamento dessas diferentes concepes de estado, as diferentes concepes de quais devem ser as relaes entre estado e sociedade que vai resultar o produto dessas novas relaes. (FLEURY, 1998, p.7).

2.2 ESCOLA DE GOVERNO E CULTURA POLTICA NO BRASIL: A FORMAO RACIONAL DA CULTURA POLTICA E DAS FORMAS DE VIDA No Brasil, contudo, o Estado desenvolvimentista, verso nacional do welfare state, visto como o Grande Pai que, a partir de uma relao paternalista, busca resolver os problemas de seus cidados-filhos. Esse paternalismo sustentado por duas prticas comuns cultura poltica de seus cidados: o patrimonialismo daqueles que governam e o clientelismo daqueles que so governados. Alm disso, essas prticas so reforadas por outras que representam uma infiltrao das formas de relao do mundo da vida nas relaes polticas e econmicas: o cunhadismo, o coronelismo, o apadrinhamento, o nepotismo, o personalismo, etc. Essas infiltraes so assistemticas, apesar de recorrentes, noconstitudas, apesar de culturalmente difusas e difundidas, e no colocam em perigo a burocracia e o mercado, a no ser na medida em que os parasitam e corrompem. O clientelismo impede as relaes comunicativas de um Estado democrtico regulador, privilegiando as relaes instrumentais de um Estado prestador de servios, pois:

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Os clientes dependem dos que os ajudam e lideram, e so controlados por eles. So pessoas que se vem a si mesmas em termos das suas deficincias; que esperam que outros ajam em seu lugar. Em contraste, os cidados so pessoas que compreendem seus problemas nos termos que lhes so prprios. Percebem seu relacionamento uns com os outros e acreditam na sua capacidade de ao. Bons clientes so maus cidados. E os bons cidados constrem comunidades fortes. (DEWAR, citado por OSBORNE e GAEBLER, 1994, p.54).

Aquele quadro, como afirmam alguns autores brasileiros,8 funda-se na deformao da diferenciao entre pblico e privado, entre a casa e a rua, entre a esfera das relaes ntimas e pessoais e a esfera das relaes formais e impessoais, sendo fruto, para alguns desses autores, de relaes coloniais e ps-coloniais. Conforme afirmou-se anteriormente, essa diferenciao entre pblico e privado interfere no debate sobre a natureza do Estado e de suas funes essenciais: o que pertence ao domnio do pblico-estatal e deve, pois, ser gerenciado pelo Estado, o que pblico no-estatal e o que privado. Deve-se, portanto, estar alerta a um otimismo acrtico quanto despolarizao entre Estado e Mercado: nesta perspectiva crtica, no s dinheiro e poder perdem a inocncia, mas tambm os pseudodissidentes da mercantilizao e burocratizao da sociedade industrial. Dessa forma, o mundo da vida, como j frisado anteriormente, no um estado de natureza rousseauniano, em que os bons selvagens entretm relaes naturalmente boas, ingnuas e transparentes, no corrompidas pela diferena, a desigualdade e a opacidade. No caso brasileiro, o mundo da vida est estruturado na forma do patriarcalismo ps-colonial, em alguns aspectos, fortemente marcado por relaes de dependncia sadomasoquista (relao instrumental ou tcnica), por resqucios, no caso nordestino, da explorao escravocrata (FREYRE, 1966), e constituem uma cultura poltica especfica, na relao entre Estado e sociedade. Essa cultura, enquanto estrutura motivacional, est assentada na definio entre a casa e a rua. A casa (e a famlia) o lugar de definio pessoal pelos espaos morais que permeiam todo o sistema social. De tal forma que o grupo domstico deve realizar-se nos seus membros, seja de modo formal (pelo nome, hereditariedade de bens, status e papis sociais) seja substantivamente (pela consanginidade).
Em casa, portanto, posso operar por meio de uma lgica de lealdades e amizades. Meu territrio aqui mesmo quando estamos diante da chamada burguesia urbana intelectualizada do respeito e da fidelidade aos parentes, compadres e amigos. A casa o ninho das relaes pessoais e dos sistemas de troca de favores e informaes que so to crticos no sistema brasileiro. (MATTA, 1981, p.31).

O mundo da rua, por sua vez, o territrio da economia e da poltica. So os espaos da intransparncia, do fingimento e da mentira como condies para a venda e a compra, e do poder na sua forma fsica e arbitrria. o mundo da corrupo e da hipocrisia:
Se, em casa, no devo jamais fingir ou enganar, ser calculista ou mentir, na rua esse o modo de procedimento normal, j que comerciar e politicar so atividades que no Brasil implicam necessariamente a distino do espao interno e externo que marcam indelevelmente as separaes entre vendedor e comprador e/ou entre quem tem e quem no tem prestgio, autoridade ou poder. (MATTA, 1981, p.31).

Alm disso, as infiltraes do mundo da casa no mundo da rua so motivadas, tambm, pelo fato de que no Brasil, as pessoas se realizam enquanto pessoas, no na publicidade de seus papis sociais, mas nas mscaras sociais das relaes pessoais do mundo da casa, mesmo que tornadas pblicas, juntamente com seus fundamentos afetivos e consuetudinrios: De dentro de casa (...) no sou simplesmente um

Roberto da Matta, Srgio Buarque de Holanda, Darcy Ribeiro, Gilberto Freyre.

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trabalhador, um operrio, um lavrador ou um professor, mas antes de tudo um pai de famlia, um dono de casa e um homem. (...) na casa sou uma pessoa, uma entidade moral e no um nmero ou uma carteira de identidade (MATTA, 1981, p.30). Isso se reflete, por exemplo, na escolha de nossos governantes, que tm que encarnar um esteretipo hipcrita de bom pai de famlia, honesto e religioso, como pr-condies para a execuo de seu mandato poltico-administrativo. Essa superlativao do privado diante do pblico, provocando a infiltrao do primeiro no segundo, reforada pela reduo dos espaos pblicos ao espao pblico estatal. O Estado encarnaria a esfera pblica, sendo o nico espao legtimo para o exerccio das polticas pblicas e dos debates polticos relevantes para a nao. Em alguns casos, num processo eminentemente metonmico, acaba tornando-se sinnimo da sociedade, do pas e da nao. Os interesses do Estado brasileiro confundem-se com os interesses do Brasil. Criticar o Estado passa a ser o mesmo que atacar e criticar a nao brasileira. E essa metonimizao torna-se ainda maior no nvel do governo, que encarna esse nacionalismo e em muitos casos reduz o Estado Unio, excluindo estados e municpios, e a Unio ao poder executivo, excluindo parcialmente o legislativo e totalmente o judicirio das questes consideradas pela populao. E isso se reflete nas nfases e prioridades dadas pelos fluxos de informao mediatizados e debatidos sobre a reforma de Estado. Outros modelos que invertem e subvertem essas nfases e prioridades esto emergindo no cenrio poltico, propondo, por exemplo, a ampliao dos espaos pblicos, uma democracia participativa e cidad e a importncia do governo local (municipal) nessa gesto participativa das polticas pblicas. Porm, as heterodesignaes ainda reinantes em boa parte dos governos colocam a sociedade como despreparada para participar, como protagonista, das polticas pblicas de combate pobreza, no podendo participar da governana, a no ser atravs de seus representantes eleitos para o legislativo e o executivo. Enfim, a Sociedade vista como uma instncia predominantemente crtica, sempre em oposio ao governo, como um fator que atrapalha um bom andamento dos programas oficiais. Essas consideraes levam a enfatizar-se a reforma administrativa do Estado, olvidando-se as reformas polticas necessrias, por exemplo, consolidao e radicalizao da democracia. Se por um lado, aquela estrutura motivacional da cultura brasileira se apresenta como motivadora das obrigaes polticas horizontais constitutivas das comunidades e organizaes do Terceiro Setor, conferem uma certa negatividade s relaes entre cidado e Estado, isto , das obrigaes polticas verticais, descaracterizando as eventuais parcerias que possam ser encetadas. Aqui reafirma-se a importncia do papel da Escola de Governo na formao da cultura poltica e de sua adequao aos aspectos particulares de suas reas de atuao, numa Verstehen hermenutica, revertendo a opacidade de determinadas relaes estereotipadas e possibilitando relaes que coordenem, de forma equnime, as aes instrumental e comunicativa, adequando-as ao caso brasileiro e s suas diferentes regies geogrficas, culturais e polticas. Isso depende de como se define sua misso institucional diante dessas possibilidades e como se adequa aos processos de formao de opinio e vontade pblicas para a consecuo de novas formas de gesto pblica. Aquela Verstehen tem por fundamento de validade, enquanto misso pedaggica, um discurso prtico e terico, instaurado a partir da problematizao das expectativas de validade correspondentes legitimidade das normas ou veracidade das teorias, na busca de um argumento que as justifique e gere um consenso fundado, isto , um critrio de verdade da argumentao discursiva. importante ressaltar que o discurso prtico ou terico

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s se instauram a partir da controvrsia acerca das premissas normativas da ao, ou das premissas tericas do conhecimento. At ento, a norma, proposio prescritiva, ou a teoria, proposio descritiva, se no tematizadas num discurso prtico ou terico realizado por uma situao lingstica ideal,9 so validadas por um consenso infundado, um falso consenso, um consenso ilegtimo.10 Isso significa que o processo de formao de vontades pela Escola de Governo no pode reduzir-se formao de tcnicos em gesto pblica, mas de gestores aptos a realizar uma gesto participativa, no apenas como formadora de espaos sociais e culturais democrticos: deve internalizar, tambm, um espao democrtico, tematizando continuamente a si mesmo, sem fundamentos ou premissas tcnico-normativas inquestionveis, mesmo ligadas legislao vigente, que pode ou no vir a ser validada pelo processo discursivo. Tal gesto no deve considerar-se como detentora de uma verdade, ainda que provisria, que deve ser depositada nos alunos. A co-gesto j se inicia por um processo pedaggico dialgico, em que os alunos co-laboram na formao e fundamentao do saber. Deve-se, dessa forma, como diretriz de uma pedagogia dialgica, baseada numa discursividade prtica e terica, incluir a participao dos beneficiados da gesto pblica, os cidados, interiorizando no espao pedaggico os problemas e dificuldades da relao entre aqueles e os gestores, dando-lhes visibilidade e presena, que serviro como instrumentos de questionamento e controvrsia acerca das premissas prticas e tericas, diretrizes da atividade do gestor, na interao com o cidado, no mbito da relao entre Estado e Sociedade.

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9 A situao lingstica ideal aquela em que a comunicao no perturbada nem por coaes externas ao processo comunicativo (violncia), nem por distores internas a esse processo, resultantes de uma deformao sistemticas da comunicao (ideologias, esteretipos, intransparncias, significaes lacunares, neuroses, etc.) (ROUANET, 1989, p.294). 10 O consenso fundado o obtido num processo de argumentao que permite aos participantes levar s ltimas conseqncias o princpio da dvida radical, sem qualquer limitao, isto , movendo-se livremente entre os diversos nveis de radicalizao, assim como entre o contexto do discurso e o contexto da interao.

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