Os Atos da Administrao Pblica

INTRODUO

Uma nova configurao de Estado delineia-se com as revolues liberais oitocentistas pela separao de funes estatais, pela adoo de constituies escritas garantidoras dos direitos fundamentais e pela submisso balizada da administrao pblica ao direito, nascendo o chamado Estado de Direito.1 A separao das funes estatais implantou-se, definitivamente, com as revolues liberais do sculo XVIII e se efetuou de acordo com as condies histricas e polticas de cada pas, ganhando contornos e caractersticas especficas.2

Expresso oriunda do liberalismo nascente de fins do sculo XVIII e incio do sculo XIX, vinculando toda a atividade estatal ao princpio da legalidade. 2 Exemplificando, na Frana houve uma separao de funes estatais mais rgida do que na Alemanha. Isto aparece nitidamente com a existncia, naquele pas, de um contencioso administrativo para julgar as questes

A evoluo para o Estado Social3 e, posteriormente, para o Estado Democrtico de Direito4 representou, igualmente, significativas mudanas na funo administrativa e, por conseqncia, nos prprios atos da administrao. No sculo XIX, centrava-se a funo administrativa do Estado como atividade garantidora das liberdades fundamentais, enfatizando-se o papel da legalidade, o dogma da separao de funes e a concepo de Estado mnimo. No sculo XX consagra-se o Estado prestador de benefcios, com significativa expanso da funo administrativa, incluindo no s funes de planejamento com a conseqente atuao intervencionista no domnio econmico, bem como com a atuao estatal objetivando atender aos princpios da justia distributiva. Neste sculo ampliaram-se as atribuies da administrao em decorrncia das exigncias de reconstruo da sociedade dos ps-guerras pressionando o Estado para a produo de moradias para atuar na reestruturao das economias entre outras atividades at ento concebidas como totalmente fora do seu mbito de ao. Os encargos do Estado exorbitaram de suas antigas tarefas. A velha distino entre administrao autoridade (coercitiva) e administrao prestadora de benefcios se dissolve. As atribuies do Poder Executivo se redefinem, a funo administrativa passa a significar, no s administrao das funes bsicas do Estado, mas tambm realizao de atividades de interesse pblico, de interesse coletivo, ampliando o mbito de sua atuao e competncia. Oportuno ter presente esta definio de Ruy Cirne Lima: O Poder Executivo no o poder que legisla, nem o poder que julga, o poder que age tomando o qualificativo no amplo sentido clssico do verbo latino exsequi5. Tambm este sentido acentuado por Jacqueline Morand Deviller: Le caractre executoire des decisions administratives est la rgle fondamentale du droit public.6
oriundas do exerccio da funo executiva do Estado (com significativo reflexo na construo da jurisprudncia administrativa), situado no mbito do prprio Poder Executivo, distinto e separado da atividade jurisdicional exercida pelo Judicirio. 3 Configurao do Estado decorrente da influncia das teorias sociais numa tentativa de superao do Estado de Direito formal atravs do planejamento e atendimento de questes de contedo econmico e social. 4 A expresso foi adotada para conotar a busca da realizao do contedo formal e material do Estado Constitucional norteado pelo princpio democrtico. 5 LIMA Ruy Cirne. Introduo ao estudo de direito administrativo brasileiro. Porto Alegre, Livraria do Globo, 1942, p. 23.

No exerccio da ampla gama de atribuies de carter executivo realizadas pela Administrao esto englobados a totalidade dos atos da administrao. Oportuna a observao de Almiro do Couto e Silva, de que: Na administrao pblica que se realiza exclusivamente sob regras de direito pblico (administrao coercitiva) que se contrape administrao prestadora de benefcios, a vinculao lei e a submisso ao princpio da legalidade so consideravelmente maiores e mais intensas do que as que se verificam quando a administrao pblica atua sob comando das regras de direito privado administrativo e regras de direto privado (predominantes) a que se misturam regras de direito pblico.7 A maior parte dos manuais e obras de direito administrativo examina os atos e contratos administrativos sem situ-los no contexto da totalidade dos atos da administrao. Na verdade, atos e contratos administrativos no abarcam a totalidade do largo espectro das atividades da administrao pblica. Ato da administrao no pode ser confundido com ato de administrao, como tambm nota Celso Antnio Bandeira de Mello.8 Os primeiros situam-se entre aqueles realizados pela administrao. Os segundos so os caractersticos e qualificados como atos de gesto administrativa. Ato da administrao consiste em todas as atividades revestidas de juridicidade ou no, que tm na administrao pblica a sua fonte. Presentes estes balizamentos inicia-se o exame dos atos da administrao no seu sentido mais amplo, buscando identificar as suas diversas formas e examin-los sob a tica dos atos da administrao regidos pelo direito privado e dos atos da administrao essencialmente submetidos s regras do direito pblico, suas caractersticas bsicas e especificidades.

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MORAND-DEVILLER, Jacqueline. Cours de droit administratif. Paris. Montchhrestien, 1991, p.262. SILVA, Almiro do Couto e. Poder discricionrio no direito administrativo brasileiro, datilogr., 28p. 8 MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. So Paulo, Malheiros, 1995, p. 198

I - ATOS DE DIREITO PRIVADO PRATICADOS PELA ADMINISTRAO

Ato da administrao constitui gnero dos atos praticados pela administrao. Destes atos destacam-se os que pela sua essncia e efeitos so regrados pelo direito pblico e aqueles que, embora emanados da administrao, no se revestem das caractersticas de atos regrados pelo direito pblico, tanto pela sua prpria natureza como pelo fato da legislao assim o determinar. Passa-se a examinar os atos da administrao regidos pelas disposies do direito privado, quais sejam, os atos jurdicos da administrao sob regime de direito privado, os contratos de ordem civil e comercial e os atos-fatos.
A - Atos Jurdicos da Administrao sob Regime de Direito Privado

Existem atos da administrao sujeitos s regras e ao regime de direito privado, com nfase autonomia da vontade, diferentemente do ato administrativo em que impera o princpio da legalidade. As hipteses em que a administrao atua sob a gide do direito privado so, de regra, determinadas pelo legislador.9 Embora adotando modelos do direito privado, a administrao nunca se desveste totalmente de sua vinculao ao direito pblico. Mesmo se igualando ao particular, remanescem alguns privilgios e restries referentes competncia, motivo e finalidade. O artigo 81 do Cdigo Civil define ato jurdico como todo ato lcito, que tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos. A estrutura do conceito de ato jurdico pertence Teoria Geral do Direito e pode ser considerado gnero do qual o ato administrativo espcie.10 Os atos da administrao no esto, como se possa supor, sujeitos nica e exclusivamente ao regime do Direito Pblico e em especial ao Direito Administrativo.
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Ver Constituio Federal de 1988, pargrafos 1 e 2 do artigo 173. Ver Celso Antnio Bandeira de Mello, que atribui ao ato jurdico ser a categoria da qual so espcies o ato denominado civil e o ato administrativo em seu artigo Do ato Administrativo e suas Caractersticas, publicado na revista de Direito Pblico, n 51-52, jul. dez., 1979, p. 24-39.

A administrao, especialmente com a ampliao de suas funes, tambm pratica atos de gesto privada, agindo dentro das mesmas condies que um particular e submetida s mesmas regras e regime jurdico. Os atos emitidos dentro de tais condies so privados de suas caractersticas especiais referentes de exerccio de funo e poder pblico e formam, por esta razo, um grupo particular distinto dos demais atos administrativos escapando aplicao das regras de direito pblico. Na verdade os atos da administrao regidos pelo direito privado so formados basicamente pela atuao da administrao em servios privados por sua natureza, como a explorao de atividade econmica pelo estado e os atos de rgos pblicos realizados dentro de condies de direito privado.
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Nestes atos a administrao atua em igualdade de condies com os particulares. Nesta situao no se diferencia a administrao dos particulares, aplicvel a ambos o direito privado. Inclui-se nesta categoria, os atos decorrentes do disposto nos pargrafos 1 e 2 do artigo 173 da Constituio Federal: 1 - A empresa pblica, a sociedade de economia mista e outras entidades que explorem atividades econmica e sujeitam-se ao regime jurdico prprio das empresa privadas inclusive quanto s obrigaes trabalhistas e tributrias. (grifou-se) 2 - As empresas pblicas e as sociedades de economia mista no podero gozar de privilgios fiscais no extensivos s do setor privado.
B - Contratos de Ordem Civil e Comercial

Celso Antnio Bandeira de Mello assinala com propriedade:

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Segundo Michel Stassinopoulus, in Trait des actes administratifs, p. 27 Le petit group dactes qui restent sous le rgime du droit priv (ce que lon appelle la gestion prive) est form: a) dactes de services privs par leur nature, comme, par exemple, les actes de gestion du domaine priv de lEtatet b)dactes que les services publics accomplissent en se plaant volontairement dans les conditions du droit priv, comme; par exemple, le location dun immeuble pour installer un service public, achat de pavs pour les rues dune ville, etc..

Tradicionalmente entende-se por contrato a relao jurdica formada por um acordo de vontades, em que as partes obrigam-se reciprocamente a prestaes concebidas como contrapostas e de tal sorte que nenhum dos contratantes pode unilateralmente alterar ou extinguir o que resulta da avena. Da o dizer-se que o contrato uma forma de composio pacfica de interesse e que faz lei entre as partes. Seus traos nucleares residem na consensualidade para a formao do vnculo e na autoridade de seus termos, os quais se impem igualmente para ambos os contratantes.12 (grifos do autor) A administrao tambm realiza contratos submetidos ao regime de direito privado, com caractersticas nitidamente privatsticas, como realiza contratos administrativos sob a gide e com as prerrogativas prprias do direito pblico. Os contratos caracterizam-se pela bilateralidade e pelo acordo de vontades e, em sentido amplo, esto includos entre os atos da administrao. Neste sentido pode-se usar a expresso contratos da administrao abrangente aqueles celebrados pelo poder pblico sob regime privado como aqueles celebrados sob regime de direito pblico. A importncia da distino se d quanto ao regime jurdico a que esto submetidos estes contratos. No sistema francs a questo abrange mais uma peculiaridade, qual seja, os contratos de direito privado da administrao so julgados pelos tribunais ordinrios enquanto os contratos regidos pelo direito pblico esto sujeitos jurisdio do contencioso administrativo. Esta distino, no plano processual, inexistente no nosso direito. Cabe caracteriz-los e distingui-los no plano material ou substancial. Os contratos da administrao regidos pelo direito privado se submetem s formas de gesto privada, agindo a administrao desprovida do poder de imprio, atuando no mesmo nvel dos particulares; tendo alguns autores a isto

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MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo cit., p.348.

denominado horizontalidade, isto , os contratantes agindo em igualdade de condies. Tais contratos firmados pela administrao podem se revestir tanto das caractersticas de contratos civis como contratos comerciais, a estes ltimos aplicando-se as regras prprias deste tipo de negcio privado, de carter comercial.
C - Atos-fatos

Pontes de Miranda dedica o Captulo VII do Tratado de Direito Privado conceituao e classificao dos Atos-fatos Jurdicos caracterizando-os como atos humanos que entram no mundo jurdico como fato-puro, dando ensejo classe atos-fatos jurdicos e dos atos-fatos ilcitos.13 Conceitua-os Clvis do Couto e Silva como aqueles atos ou aquelas atividades que produzem um resultado ftico, uma transformao no mundo material, ao qual a lei atribui efeitos jurdicos.14 Ainda, conforme Pontes de Miranda, para dar a exata configurao deste tipo, so atos que entram no mundo jurdico como fatos.15 Em razo disto no lhes so aplicveis as regras referentes vontade e capacidade no cabendo a cogitao de validade ou invalidade face a vcio quanto a estes elementos. A doutrina portuguesa e alem usa as expresses actos materias, actos reais (Realakten) ou actos exteriores16 que traduzem-se na efetivao ou realizao de um resultado material ou factual17. Esta noo pode ser transpassada do direito privado para o direito pblico, resultando nos atos materiais da administrao que no tm a manifestao de vontade como elemento fundamental envolvendo apenas execuo com, por exemplo, a demolio de um prdio.

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MIRANDA, Pontes de. Tratado de direito privado. Rio de Janeiro, Borsoi, 1954, Tomo II, p.372 e seguinte e p. 395. 14 SILVA, Clvis do Couto e. A obrigao como processo. So Paulo, Bushatsky, 1976, p.88. 15 MIRANDA, Pontes de Tratado, em diversos trechos da obra citada. 16 MOTA PINTO, Carlos Alberto da. Teoria geral do direito civil. Coimbra, CoimbraEd, 1985, p. 356 17 MOTA PINTO, op. cit., p.356.

Caracterizam-se como atos-fatos da administrao os praticados por agentes pblicos sem o carter de atos administrativos. Almiro do Couto e Silva exemplifica atos-fatos18: a aula do professor titular de cargo em escola pblica, o espetculo de arte de rgos pblicos, as informaes prestadas pelo porteiro e assim por diante.

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SILVA, Almiro do Couto e. Atos jurdicos de direito administrativo praticados por particulares, e direitos formativos. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, n.95, jan.mar., 1969, p.19-37.

II - ATOS DA ADMINISTRAO SUBMETIDOS S REGRAS DE DIREITO PBLICO

Com a separao das funes estatais delinearam-se, tambm, os seus atos substanciais. Diga-se de passagem, no significa ser a separao de funes absoluta a ponto destes atos s poderem ser, com exclusividade, exercidos pelos respectivos poderes. No que tange funo executiva, os atos que a caracterizam, substancial e substantivamente, so os atos administrativos. Isto no est a significar que o Legislativo e o Judicirio no os pratiquem em determinada medida. Constitui-se o ato administrativo em um dos institutos do direito administrativo, no o nico. A administrao tambm pratica atos com caractersticas normativas. Ainda que editados pelo Executivo no deixam de ter as peculiaridades de atos normativos. No mbito deste captulo cabe tambm o exame dos atos jurdicos de direito administrativo praticados por particulares e os da administrao pblica revestidos da peculiaridade de atos polticos ou de governo. Outra forma de ao peculiar da administrao na execuo da funo pblica foge aos atos unilaterais e exige acordo de vontades, o contrato administrativo, submetido s regras especficas de direito pblico. Estes atos da administrao revestidos de juridicidade esto sob a gide das regras de direito pblico.

A - Ato Administrativo

H uma multiplicidade de conceitos de ato administrativo, de acordo com a cosmoviso de cada jurista.

Stassinopoulos estabeleceu o conceito de ato administrativo como la dclaration de volont mise par un organe administratif et dterminant dune faon unilatrale ce que est du droit dans un cas individuel.19 Waline caracteriza os atos administrativos com trs itens fundamentais: ces actes administratifs unilatraux se caratrisent para trois points: 1 - ce sont des actes juridiques; 2 - des actes de lautorit administrative; 3 - des actes dontlobjet est administratif.20 Miguel Reale na sua excelente monografia acerca da Revogao e Anulamento do Ato Administrativo assim manifesta-se acerca do ato administrativo: Ato administrativo no , pois, um conceito binado, mas sim uno, a significar o ato tpico por excelncia da Administrao, aquele pelo qual ela se distingue do Legislativo e do Judicirio, isto , o exerccio de sua tarefa especfica de execuo in concreto dos fins da sociedade e do Direito, por iniciativa prpria e por meios no contenciosos. (grifos do autor) Trata-se, pois, quanto forma, de uma espcie de ato jurdico, porquanto se ele pressupe, para a sua validade, a competncia de um rgo legalmente constitudo, no menos indispensvel que se subordine lei, no s em razo dos fins por esta visados, mas tambm pela tipicidade sua explicitao.21 Aps estas consideraes o autor assim conceitua ato administrativo: Toda forma de realizao, em casos concretos, de interesses configurados tipicamente
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STASSINOPOULUS, Michel, Trait des actes administratifs. Athnes, Institut Franais dAthnes, 1954, p.37 20 WALINE, M Cours de droit administratif. Paris, Les Cours de Droit, 1954-1955, p.459 21 REALE, Miguel. Revogao e anulamento do ato administrativo. Rio de Janeiro, Forense, 1980, p. 22

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em lei, em virtude de deciso unilateral, espontnea ou requerida, de agente do Poder Pblico, em virtude e nos limites de sua competncia, com relevncia jurdica fora da rbita da Administrao.22 Celso Antnio Bandeira de Mello estabelece a noo de ato administrativo em sentido amplo, como: declarao do Estado (ou de quem lhe faa as vezes - como, por exemplo, um concessionrio de servio pblico) no exerccio de prerrogativas pblicas, manifestada mediante providncias jurdicas complementares da lei a ttulo de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por rgo jurisdicional.23 Para dar o sentido estrito de ato administrativo o autor acresce as caractersticas de concreo e unilateralidade.24 Conforme leciona Almiro do Couto e Silva, ato administrativo ato do agente do Estado regido pelo direito pblico, realizado unilateralmente e no exerccio da funo administrativa, dispondo para o caso concreto.25 Segundo os parmetros extrados dos conceitos acima verificamse presentes nos atos administrativos os seguintes elementos: 1) realizao por agente do estado, agindo nesta qualidade; 2) regncia pelo direito pblico, com sujeio da administrao lei, consagrando os princpios da legalidade (lato sensu) e da reserva legal (strictu sensu); 3) unilateralidade, observando-se quanto a este aspecto a existncia de divergncias doutrinrias, sendo que alguns autores incluem entre os atos administrativos, os atos bilaterais, ou seja, os contratos administrativos;

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Op. cit. p.24. Curso de direito administrativo, cit., p.199-200. 24 Idem p. 201. 25 Conceito enunciado em aula do Curso da Escola Superior da Advocacia do Estado do Rio Grande do Sul, em 1992.

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4) realizao no exerccio de funo administrativa, incluindo-se aqui o seu exerccio tambm pelo poderes Legislativo e Judicirio; 5) disposio para o caso concreto, distinguindo-se, neste aspecto, dos atos normativos. O ato administrativo espcie do gnero ato jurdico, sendo a substncia, a essncia do conceito a mesma do direito privado e cuja conseqncia a produo de efeitos jurdicos concretos e imediatos; 6) sujeio ao controle jurisdicional. Embora o ato administrativo se expresse atravs da manifestao de vontade do agente pblico, esta no pode ser confundida com a autonomia da vontade como configurada no direito privado. No ato administrativo impera o princpio da legalidade, atribuindo vontade do agente pouca ou nenhuma significao frente s caractersticas prprias da autonomia da vontade no direito privado. No que concerne aos atos discricionrios, a vontade do agente passa a ter valor relevante mas, ainda, assim, dentro dos limites de discricionariedade admitidos por lei. Maior importncia adquire aqui a vontade estatal, cuja fonte est na autoridade do poder pblico, regida pelo direito pblico. Cumpre ressaltar, por pertinente ao mbito deste trabalho, os seguintes atributos dos atos administrativos: 1) a presuno de legitimidade, de conformidade com a lei; 2) a imperatividade, isto , a fora de criar deveres unilateralmente, diferentemente do direito privado; 3) a executoriedade ou auto-executoriedade, ou seja, o poder pblico pode exerc-lo, pratic-lo diretamente, inclusive atravs de coero material, como por exemplo, no embargo de obra, dispensada a autorizao judicial.

B - Atos Jurdicos de Direito Administrativo Praticados por Particulares

As normas de direito administrativo incidem no somente sobre os atos administrativos propriamente ditos. Incidem, como procura-se demonstrar, sobre uma srie de atos praticados pela administrao.

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Leciona Almiro do Couto e Silva: A nomeao de funcionrio pblico, a aposentadoria voluntria, a iseno, licena, autorizao ou permisso que a lei subordinou a requerimento (desde que este crie para a administrao o dever de isentar, licenciar, autorizar ou permitir, isto , desde que a medida no seja discricionria) so exemplos de atos administrativos que precisam da expresso da vontade dos destinatrios para adquirir eficcia.26 Determinados atos administrativos dependem, para sua eficcia, da exteriorizao da vontade de particulares. Com a distino, entre ns estabelecida por Pontes de Miranda, entre os planos da validade e da eficcia dos atos jurdicos27a participao de particulares nestes atos ganha nova configurao, o ato de nomeao expedido pela administrao ato administrativo vlido, sua eficcia que depende da manifestao do particular. Em conseqncia, o ato administrativo de nomeao continua a ser ato unilateral da administrao, mas sua eficcia pende de manifestao do particular. Constituem-se, pois, estes direitos subjetivos detidos pelo particulares, em direitos formativos que complementam o plano da eficcia dos atos administrativos.

C - Contratos Administrativos

Embora contrato como gnero no seja especfico nem do direito pblico nem do direito privado, inegvel a existncia do contrato de direito pblico, sujeito s regras de direito pblico. Segundo administrativo : Celso Antnio Bandeira de Mello contrato

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SILVA, Almiro do Couto e. Atos jurdicos de direito administrativo praticados por particulares e direitos formativos. Revista de Direito Administrativo, Rio de janeiro, jan./mar., 1969, p 19-37 27 Tratado de direito privado, cit., Parte Geral.

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... um tipo de avena travada entre a administrao e terceiros na qual, por fora de lei, de clusulas pactuadas ou do tipo de objeto, a permanncia do vnculo e as condies preestabelecidas assujeitam-se a cambiveis imposies de interesse pblico, ressalvados os interesses patrimoniais do contratante 28 privado. So contratos administrativos aqueles firmados pela Administrao onde esta mantm a qualidade de potestade pblica com as respectivas prerrogativas de direito pblico. No so estes os nicos tipos contratuais de que se vale a administrao. Esta tambm se utiliza de contratos regidos pelo direito privado, como j viu-se anteriormente. Os contratos administrativos apresentam traos distintos que os peculiarizam como se deflui do conceito trazido colao: a) uma das partes a administrao pblica atuando nesta condio; b) vinculao ao princpio da legalidade e a fim de interesse pblico; c) a presena de clusulas caracterizadoras da preponderncia da administrao. Em razo das caractersticas enumeradas o contrato administrativo, segundo alguns doutrinadores, reveste-se de verticalidade, isto , as partes so reconhecidamente desiguais, uma a representar o interesse pblico, e a outra, com interesse prprio e particular. Existe uma diversidade de contratos administrativos com caractersticas e peculiaridades prprias.29

28 29

Curso de direito administrativo, cit. p.354 A Lei Federal 8.666/93, artigos 1 e 2, com as alteraes introduzidas pela Lei n 8.883/94 permite enumerar as modalidades fundamentais vigentes no nosso direito positivo ao regulamentar as disposies do artigo 37, inciso XXI (para obras, servios, compras e alienaes) e artigo 175 da Constituio Federal (concesses e permisses) . Estas ltimas modalidades suscitando controvrsias doutrinrias acerca de sua efetiva natureza contratual.

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Quanto formao dos contratos administrativos regras peculiares so aplicveis, conforme ensinam Garcia de Enterria e Fernndez30, aos contratos firmados pela Administrao, quais sejam, regras de competncia, de procedimentos, de habilitao prvia, de formao interna da vontade administrativa, de exigncia de crdito nos oramentos gerais, de fiscalizao da operao financeira, de formao do contrato e, caractersticas dos contratos administrativos strictu sensu com regras especficas de execuo, cumprimento e extino dos contratos, cujo exame por si s daria ensejo a um trabalho especfico.

D - Atos Normativos

importante distinguir os atos normativos originrios e por conseqncia emanados do legislativo, dos atos normativos de carter complementar, derivados portanto, e cujo exerccio decorre de autorizao constitucional. Cuida-se destes ltimos quando menciona-se o poder regulamentar do executivo, da administrao pblica, onde no faltam atos de carter normativo. Os atos normativos praticados pela administrao devem manter-se, segundo Miguel Reale, no mbito da incidncia da lei, tendo em vista a sua fiel execuo.31 Contm, de regra, os atos normativos do Executivo, comando geral, visando explicao e adequada aplicao da norma legal. Quanto aos atos normativos exercidos pela administrao podese dizer que: 1) o exerccio de atos normativos pelo executivo decorre de autorizao constitucional; 2) face ao princpio constitucional da legalidade, estes atos normativos devem manter-se no mbito de incidncia da lei;

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GARCIA DE ENTERRA, Eduardo e FERNANDES, Toms-Ramn.; Curso de direito administrativo. So Paulo, Revista dos Tribunais, 1990, p. 604. 31 REALE, Miguel. Revogao e anulamento do ato administrativo. Rio de Janeiro, Forense, 1980, p. 25 e 26.

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3) devem estabelecer regras gerais (generalidade) e abstratas (abstrao) apresentando a forma de provimentos, de regulamentos do executivo com contedo normativo, equiparando-se lei para fins de controle jurisdicional. Segundo Waline32os regulamentos editados pela administrao tm em vista trs objetivos principais: 1) organizao dos servios pblicos; 2) os regramentos de polcia administrativa; 3) os regramentos de aplicao da lei. Diferenciam-se os regulamentos dos atos administrativos face a estes visarem efeitos imediatos e concretos enquanto os atos normativos tm alcance geral e mediato.

E - Atos de Governo

Rafael Bielsa33 divide a atividade do poder executivo em atos: a) de governo ou polticos, envolvendo a idia de soberania; e b) administrativos, referentes execuo das atividades, funes e servios pblicos. Distingue o autor os atos caractersticos a estes dois ramos, tipificando os primeiros como atos polticos sujeitos responsabilidade poltica, e os segundos atos administrativos sujeitos ao controle jurisdicional. A ampliao do princpio da proteo jurdica dos administrados restringe o mbito dos atos de governo. A excluso do exame judicial destes atos no absoluta. Sua enumerao de carter constitucional e restritiva, abrangendo, exemplificativamente, atos como os de relaes diplomticas, a nomeao de certos funcionrios, ministros, a anistia e o indulto. Manoel de Oliveira Franco Sobrinho destaca a origem inglesa dos acts of state, provenientes do poder soberano.34
32 33

WALINE, M. Cours de droit administratif. Paris, Les Cours de Droit, 1954-1955, p.173. BIELSA, Rafael, Derecho administrativo. Buenos Aires, Lajouane, 1938, p. 136

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A nota distintiva entre os atos administrativos e os atos de governo de natureza teleolgica, caracterizando-se os atos de governo por seu contedo poltico.

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FRANCO SOBRINHO, Manoel de Oliveira. Atos administrativos. So Paulo, Saraiva, 1980, p. 6.

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CONCLUSO

Ao examinar a complexidade dos atos da administrao e as suas variadas formas importante ter presente a existncia de atos emanados da administrao, fundamental e estruturalmente regrados pelo direito pblico e em especial pelo direito administrativo, a conviver com atos da mesma administrao realizados sob a gide do direito privado. A distino essencial no s para a perfeita compreenso dos atos administrativos propriamente ditos como para a obteno de um quadro claro dos atos da administrao e dos regimes jurdicos a que esto sujeitos, suas caractersticas e efeitos. Embora adotando, tambm, modelos do direito privado a administrao nunca se desveste totalmente de sua vinculao ao direito pblico, remanescendo privilgios e restries especialmente decorrentes de competncia, motivo e finalidade. Os atos praticados pela administrao caracterizadamente por sua essncia e por determinao legal regidos pelo direito pblico, em sua maioria so trazidos do direto privado adquirindo particularidades prprias do regime jurdico publicstico. De tais caractersticas, destacam-se, em grandes linhas, a regncia pelo direito pblico, a submisso ao princpio da legalidade e aos demais princpios publicsticos, a sua prtica no exerccio de funo administrativa, de carter executivo, a competncia do agente pblico e a finalidade pblica. Em concluso, importante ter presente os atos da administrao realizados fundamentalmente sob regime do direito pblico no excluindo a prtica de atos pela administrao regida pelo direito privado.

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BIBLIOGRAFIA

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