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LOS SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES Y LA OBRA PBLICA

Jos PADILLA ARELLANO
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SUMARIO: I. Introduccin. II. Diferencia entre derecho munici-
pal y derecho urbanstico. III. Fines, funciones y actividades del
municipio. IV. Conclusiones. V. Propuestas. VI. Bibliografa
I. INTRODUCCIN
Por encima de cualquier concepcin ideolgica, resulta innegable que la vida
de los seres humanos en un territorio especfico, hace necesario delimitar las
respectivas esferas de poderes individuales, familiares y sociales. La posibi-
lidad de expansin humana por una determinada zona, sin sujecin a ningn
tipo de reglas, aunque sean mnimas, parece inconcebible. Se vuelve nece-
sario acondicionar mediante la adopcin de criterios racionales cuando se
perfilan los asentamientos humanos, y as viene entendindose casi desde el
origen de la civilizacin humana.
De hecho, las normas sobre radicacin en ncleos habitados son muy
antiguas y no han sido cuestionadas por quienes entienden el derecho de
propiedad en el ms amplio de los sentidos. Todos coinciden en que no debe
quedar al arbitrio de particulares la vida en comunidades, la prestacin de
servicios pblicos (electricidad, agua, alcantarillado, obra pblica, etc.) e
incluso el trazado de una ciudad por lo que es preciso regular y legislar en
esta materia.
El urbanismo ha de dar respuesta a una serie de necesidades individuales,
es decir de cada uno de los propietarios de las viviendas que van a confor-
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Doctor en Derecho por el Instituto Internacional del Derecho y del Estado y Profesor
de Tiempo Completo Titular, de la Divisin de Estudios Jurdicos del CUCSH, en la Univer-
sidad de Guadalajara.
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mar el ncleo urbano, pero, sin duda, habr de guiarse por la satisfaccin de
todas las necesidades sociales que debe proporcionar a la comunidad y por
el respeto al medio ambiente. Todo lo anterior encuentra apoyo en los textos
legales de nuestro pas y de nuestro estado.
La regulacin urbanstica debe ajustarse a la realidad social y traspasar
esos objetivos tericos y limitados para dar preeminencia a las funciones
sociales de esta actividad. Adems de resolver todas las metas mayores que
involucren la participacin efectiva de los ciudadanos como individuos y
como asociacin.
Teresita Rendn Huerta afrma que la relacin que existe entre el urba-
nismo como ciencia y el derecho municipal es sistemtica. La ciencia del
urbanismo defne las fnalidades doctrinarias del estado municipal y el con-
tenido del derecho municipal, mientras que el urbanismo tcnico se identi-
fca con la accin gubernativa municipal (Rendn, 2005,).
De la vida en sociedad que implica el ente municipal y de la urbanizacin
del mismo se desprende la prestacin de los servicios pblicos municipales;
es decir, todas aquellas actividades que realiza el ayuntamiento de manera
uniforme y continua, para satisfacer las necesidades bsicas de la comuni-
dad. Por lo que los servicios pblicos desempean un papel muy importan-
te dentro de las funciones del ayuntamiento. A travs de stos se refeja la
buena marcha de la administracin y se responde a las demandas planteadas
por la comunidad para mejorar sus condiciones de vida. Por lo tanto, es re-
comendable que las autoridades municipales promuevan el establecimiento
de servicios pblicos bsicos dentro de su territorio.
Ahora bien, de estos servicios pblicos municipales nos interesa parti-
cularmente la obra pblica, en virtud de que tiene mucho que ver con la
urbanizacin de los municipios. Por medio de la planeacin, seguimiento y
evaluacin de las obras destinadas al mantenimiento, rehabilitacin y cons-
truccin es como se conserva y crece la estructura social municipal. De este
modo se contribuye tambin a la coordinacin de la ejecucin de las accio-
nes de gobierno encaminadas a elevar el nivel de vida de la ciudadana y la
regulacin ordenada del crecimiento de la mancha urbana conforme a los
lineamientos vigentes en materia de asentamientos humanos, urbanizacin
y obra publica, con el objeto de dar cobertura, y brindar servicios bsicos
de calidad.
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II. DIFERENCIA ENTRE DERECHO MUNICIPAL Y DERECHO URBANSTICO
Dentro de nuestro sistema jurdico-poltico, el municipio es el funda-
mento de la organizacin del Estado. Sus orgenes se remontan a la nece-
sidad misma del ser humano de agruparse para trabajar en comn y resol-
ver sus necesidades bsicas, no slo desde un aspecto individual sino, ante
todo, social. Histricamente, el origen del urbanismo moderno se sita en
las leyes del urbanismo sanitario del siglo XIX, encaminadas a proteger
a la poblacin urbana de pestes y enfermedades e implantar los servicios
de abastecimiento de agua potable, saneamiento, normas sobre alineacin
de calles, ventilacin de viviendas, etc. Estas leyes surgieron por las malas
condiciones de vida en las ciudades industriales. En Inglaterra surge la Pu-
blic Health Act (norma cabecera de la legislacin urbanstica), que aprueba
los primeros reglamentos de carcter sanitario (Tendencia, 2006, p.5), y
es con base en dicha normativa que se urbaniza sin atencin a principios
orgnicos o de especializacin funcional.
El derecho municipal es la rama del derecho pblico que estudia al munici-
pio como institucin jurdica, poltica y social, y que tiene por fnalidad orga-
nizar a una comunidad en la gestin autnoma de sus intereses de convivencia
primaria y vecinal; regido por un consejo o ayuntamiento que es la base de la
divisin poltica y territorial del estado mexicano. Ahora bien, el derecho ur-
banstico es una rama del derecho administrativo formada por el conjunto
de normas jurdicas que regulan el urbanismo, la ordenacin del territorio
y el uso del suelo; por lo tanto fjan las facultades concretas y obligaciones
del propietario del suelo.
III. FINES, FUNCIONES Y ACTIVIDADES DEL MUNICIPIO
1. Los fnes del estado
La existencia de esa organizacin jurdico poltica que denominamos Es-
tado, se manifesta a travs de un gran nmero de actividades de diverso
contenido, forma y propsito. La determinacin de los fnes del estado re-
percutir de manera directa sobre las actividades de ste, toda vez que para
la consecucin de aquellos debern realizarse las actividades sufcientes y
necesarias (Delgadillo, 2006, p. 35).
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Aristteles seal que la fnalidad del Estado es garantizar la ocupacin
y el pleno desarrollo de las mejores cualidades de cada ciudadano con el
propsito de otorgarle el mayor tiempo libre para que atienda al perfeccio-
namiento de sus virtudes y pueda dedicarse a la poltica (Montero, 1991,
p. 76). Por lo que la precisin de los fnes es variable y cambia de acuerdo
con la poca y lugar de que se trate, as como de la concepcin flosfco-
poltica que se tenga, una de las corrientes ms aceptadas es la que seal
George Jellinek en su obra Teora general del estado, que el fn ltimo que
persigue el estado es el bien comn, expresado de diversas formas como:
proteger las libertades y derechos de sus habitantes, preservar el orden p-
blico, satisfacer necesidades pblicas, etc., todas ellas, fnalidades comunes
al estado moderno.
Para el Dr. Jorge Fernndez Ruiz el telos (la finalidad del estado) se
logra mediante la realizacin de diversas actividades y las agrupa en:
funciones pblicas, servicios pblicos, obras pblicas y actividades eco-
nmicas residuales.
2. Actividades del estado contemporneo
La actividad del estado segn el Dr. Miguel Acosta Romero es el con-
cepto genrico que comprende toda accin estatal, con independencia del
poder u rgano del estado que lo realice (Acosta, 2004, p. 825). A partir de
esta concepcin, las actividades del estado se originan en el conjunto de
operaciones, tareas o facultades que le corresponden como persona jurdica
de derecho pblico y que realiza por medio de sus rganos, para actuar, ju-
rdica, material y tcnicamente.
Las actividades jurdicas del estado estn encaminadas a la creacin y
cumplimiento de la ley; por su parte, en las actividades materiales se deben
tomar en cuenta las notas esenciales del acto y su caracterizacin indepen-
dientemente del rgano del que emana; mientras que las actividades tcni-
cas son las tareas subordinadas a conocimientos tcnicos y cientfcos.
Ahora bien, las actividades del estado se clasifcan en funciones pbli-
cas, servicios pblicos, obras pblicas y actividades econmicas residuales,
pero esta clasifcacin ha ido en aumento dada la diversidad de tareas que
desempea el estado para el cumplimiento de sus fnes.
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3. Funcin pblica
El poder estatal o pblico se defne como la capacidad del estado para
imponer su voluntad, con, sin y an contra la voluntad concurrente de sus
destinatarios (toda la poblacin estatal) para lograr su telos, lo que signifca
que cuando se da la oposicin del destinatario del poder se habr de vencer,
de ser necesario, mediante el empleo de la fuerza, elemento subyacente en
el cimiento de la efcacia del poder pblico que como seala Andrs Serra
Rojas, es un poder tal que dispone del monopolio de coaccin y se impone
a todos (Serra, 1978, p. 116).
Una vez establecida la nocin de poder estatal debe identifcarse sus fun-
ciones, conocidas como funciones pblicas. Para el jurista argentino Rafael
Bielsa la funcin pblica es lo abstracto y genera, mientras que el servicio
pblico es lo concreto y particular (Bielsa, 1938, p. 36). Segn Carr de
Malberg, las funciones pblicas son las diversas formas bajo las que se
manifesta la actividad dominadora del estado; por ejemplo: dictar la ley es
un modo de ejercicio de la potestad estatal, o sea la funcin del poder; con
esto coincide Andrs Serra Rojas en su obra Derecho administrativo (Serra,
1978, p. 72).
Por lo tanto, funcin es la forma de la actividad del estado que se ma-
nifiesta como expresin creadora de normas o como la aplicacin con-
creta de la ley o como solucin de conflictos jurdicos entre personas, es
decir, que la forma de manifestacin del estado de acuerdo con los prin-
cipios de Montesquieu, solo puede ser legislativa, ejecutiva y judicial
(Delgadillo, 2006, p. 37).
Para el Dr. Jorge Fernndez Ruiz funcin pblica es la actividad esen-
cial y mnima del estado contemporneo, fundada en la idea de soberana
que conlleva el ejercicio de potestad, imperio y autoridad cuya realizacin
atiende al inters pblico, de ah que sea indelegable, entre las que destacan
la funcin legislativa, la funcin jurisdiccional y la funcin administrativa
(Fernndez, 2005, p. 61). Mientras que para el jurista Manuel Mara Dez el
trmino funcin pblica debe reservarse para designar los modos primarios
de manifestarse de la soberana, es decir las funciones legislativa, ejecutiva
y judicial.
El doctor Miguel Acosta Romero en su obra de Derecho administrati-
vo defne funcin pblica como el ejercicio concreto de la competencia o
poder jurdico de un rgano del estado. Es una operacin teleolgica en el
sentido de que siempre es subordinada a la realizacin de un objeto o de una
fnalidad y no se puede concebir sin el objeto o fn.
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Sin embargo, al lado de las funciones pblicas primarias emergen otras
de nuevo cuo, cuya aceptacin se incrementa da a da: la de fscalizacin
o control patrimonial del estado, la de regulacin monetaria, la electoral y
la registral, entre otras que cobran identidad y autonoma en el constitucio-
nalismo contemporneo.
Las funciones pblicas se ejercen en sus diversas esferas de competencia:
federacin, entidades federativas y municipios. Por lo que es importante se-
alar que la divisin de funciones no es absoluta y no existe una separacin
total y excluyente. Si bien cada uno de los rganos estatales tiene asigna-
da de manera preponderante una funcin determinada, lo cierto es que de
acuerdo con los diversos sistemas jurdicos se han asignado a tales rganos
algunas actividades diferentes a las que esencialmente les corresponden.
El rgano legislativo adems de ejercer la funcin legislativa que le es
propia, tambin realiza actividades jurisdiccionales y administrativas y
viceversa los rganos jurisdiccionales realizan actividades de naturaleza
administrativa o legislativa, etc. Lo que ha propiciado que los tratadistas
estudien las funciones del estado desde dos puntos de vista: el material (ob-
jetivo o sustancial) y el formal (subjetivo u orgnico).
Desde el punto de vista material las funciones se caracterizan por la natu-
raleza del acto, sin tomar en cuenta el rgano que las lleve a cabo. En cam-
bio, desde el punto de vista formal, las funciones se caracterizan tomando
en cuenta el rgano que las ejerce, sin considerar el contenido del acto que
produzca su ejercicio.
a). La funcin legislativa
En los diversos sistemas jurdicos contemporneos, se han asignado a los
rganos estatales algunas funciones diferentes a las que esencialmente le
corresponden, lo anterior trajo como consecuencia que la doctrina estudie
las funciones desde dos perspectivas: material y formal.
La funcin legislativa desde la perspectiva formal consiste en que sern
actos legislativos absolutamente todos los que realice el Congreso general o
cualquiera de sus cmaras con independencia de su contenido o datos esen-
ciales, es decir, atiende a la naturaleza del rgano de donde emana.
Mientras que la funcin legislativa material slo debe de tomar en
cuenta la naturaleza propia del acto en que se manifiesta sin considerar
el rgano que realiza la actividad y, por tanto, es el acto el que produ-
ce normas jurdicas generales, abstractas, impersonales, imperativas y
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coercitivas, que no solo son las leyes emitidas por el Congreso, sino
tambin los reglamentos expedidos por el Poder Ejecutivo conforme a
la fraccin I del ART. 89 de la Constitucin federal; tambin lo sern
los reglamentos que expide la Suprema Corte en materia administrativa,
de carrera judicial, escalafn y rgimen disciplinario expedidos por el
Consejo de la Judicatura de acuerdo con la fraccin II del ART. 81 de la
Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin; tambin lo sern los
reglamentos expedidos por los gobernadores de los estados; tambin lo
sern los bandos de polica y buen gobierno y los reglamentos munici-
pales, circulares y disposiciones administrativas de observancia general
aprobados por los ayuntamientos con base en la fraccin II del ART. 115
constitucional. De igual forma se considera a las normas oficiales mexi-
canas como una funcin materialmente legislativa (remito al lector al
captulo 3.1.1 La ley, Facultad Reglamentaria y Normas Oficiales, que
tratan del procedimiento de creacin de los reglamentos en los diferen-
tes niveles de gobierno y del procedimiento de creacin de las normas
oficiales mexicanas y su posible inconstitucionalidad).
b). La funcin jurisdiccional
La funcin jurisdiccional consiste en resolver las controversias y decla-
rar el derecho como lo seala Jellinek cuando enuncia que la jurisdiccin
fja en los casos individuales el derecho incierto o cuestionable o las situa-
ciones o intereses jurdicos(Jellinek, 2000, p. 462). Podemos establecer que
esta funcin presupone una contradiccin de intereses o una situacin de
duda que con la aplicacin del derecho puede ser resuelta.
c). La funcin administrativa
No existe un consenso sobre la defnicin de la funcin administrativa
y sto plantea problemas. Algunos juristas le asignan contenido diverso y
otros pretenden defnirla por exclusin de las otras dos funciones. En este
ltimo sentido, la funcin administrativa sera la actividad que realiza el
estado diferente de las funciones legislativa y judicial, lo cual no aclara su
contenido.
Otros autores, desde la perspectiva formal, identifcan a esta funcin
como la actividad que realiza el poder ejecutivo, pero no es sufciente pues-
to que el Ejecutivo tambin realiza funciones judiciales y legislativas. Au-
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nado a los dos aspectos anteriores, surgen nuevas funciones administrativas
emergentes como la contralora o fscal, la electoral, la de regulacin mone-
taria y la registral que hacen difcil su defnicin. Para acercarnos a su def-
nicin podemos argumentar que la funcin administrativa se manifesta en
el cumplimiento del mandato legal (ejecucin de la ley) para que el estado
realice sus fnes, lo que produce situaciones jurdicas individuales.
Existen ciertas caractersticas que la hacen diferente de las otras dos fun-
ciones estatales como son: 1) concrecin: el acto administrativo es concre-
to, ya que atiende a casos particulares y determinados a travs de actos jur-
dicos o de operaciones materiales; 2) inmediatez: es inmediato porque trata
de ejecutar de manera inmediata las leyes y de manera mediata o en segun-
do grado la constitucin, o bien se manifesta con la prontitud mediante la
cual se satisfacen las necesidades pblicas; 3) continuidad: consiste en que
esta se realiza de manera permanente o ininterrumpida (las corporaciones
policiales por ejemplo actan en el mantenimiento del orden y de la seguri-
dad pblica las 24 horas, los 365 das del ao); y 4) espontaneidad: porque
no necesita de la peticin del interesado y lo hace a iniciativa de los rganos
administrativos a fn de satisfacer el inters pblico.
Por lo anterior, podramos decir que desde la perspectiva formal la fun-
cin administrativa ser toda actuacin que realiza el Poder Ejecutivo y,
desde la perspectiva material, es la realizacin de los actos jurdicos o ma-
teriales ejecutados de acuerdo con el mandato legal que produce transfor-
maciones concretas en el mundo jurdico.
Por lo tanto, se puede concluir, como lo seala el doctor. Luis Humberto
Delgadillo G., que cada uno de los poderes, realiza una funcin principal-
mente, pero que tambin realiza actos caractersticos de los otros poderes.
d). Las funciones administrativas emergentes
Adems de las funciones antes mencionadas, existen otras de reciente
creacin con identidad propia e independencia, originadas por las nuevas
actividades que ha venido desarrollando el Estado, debido a que la situacin
real a nivel mundial es distinta: las personas viven ya en centros urbanos y
la poblacin urbana rebasar a la rural en el ao 2030.
En la actualidad el mundo no slo es ms urbanizado, sino que tambin
es obviamente ms rico de lo que era hace 70 aos, de 1950 a 1992 el ingre-
so per cpita por ciudadano se triplic y ms an.
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Segn un estudio realizado por el Banco Mundial, la Universidad de
Quebec y la Universidad Autnoma de Puebla, las ciudades latinoameri-
canas estn en el centro de tres poderosas tendencias: la urbanizacin, la
globalizacin y la descentralizacin (Freire, et al., 2004, pp. 78), las cuales
traen como consecuencia necesidades emergentes que debe cubrir el estado.
Tambin a nivel mundial existe la tendencia a propiciar una mayor partici-
pacin ciudadana en las actividades de control, evaluacin y fscalizacin
de los recursos y servicios pblicos.
Existen cinco coincidencias en todas la ciudades del mundo: 1) En casi
todas existe desempleo (Francia 15%, Espaa 22%, Buenos Aires 10.6%);
2) La infraestructura urbana es defciente o padece de mantenimiento inade-
cuado; 3) La acentuacin de confictos sociales como un problema emer-
gente; 4) La criminalidad urbana se ha convertido en un problema poltico;
5) Una gobernabilidad inefciente y una complejidad de las normas que obs-
taculizan el desarrollo normal de los negocios (Freire, et al., 2004, p. 10).
En razn de lo anterior, los gobiernos en el mundo se han preocupado
por desregular y simplifcar en materia administrativa, as como hacer ms
efciente la prestacin de los servicios pblicos con el fn de atraer inversin
y por consiguiente generar nuevos empleos.
e). Consideracin fnal sobre la funcin pblica
Como refexin fnal acerca de las funciones pblicas insistiremos en que
la importancia de distinguirlas perfectamente de los servicios pblicos, para
lo cual habremos de enfatizar el carcter intransferible e indelegable de las
primeras, a cuyo efecto el jurista espaol Jos Antonio Garca-Trevijano
Fos, sostiene que:
Estn de tal forma unidas a la esencia del propio Estado que solamente l
puede desarrollarlas directamente. An aceptando un criterio pluralista, tanto
social como jurdico, hemos de considerar que tales funciones forman parte
de la esencia estatal, y nicamente el grupo soberano, es decir, el Estado, las
asume y las ejerce directamente (Fernndez, 2000, pp. 9,10).
Mientras que los servicios pblicos si se pueden transferir, delegar y con-
cesionar por la misma administracin porque admiten varias modalidades
para su prestacin, entre otras, a travs de un fdeicomiso pblico, un orga-
nismo pblico descentralizado y paramunicipal o una concesin a particu-
lares, etctera.
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La anterior distincin es importante en virtud de que evitara, por
un lado, la interposicin de mltiples controversias constitucionales que
han presentado los municipios del pas del ao 2000 a la fecha. Des-
tacan las de Jalapa en Veracruz, que origin la jurisprudencia del Ple-
no 56/2000 (num. de registro191989) y la 53/2000 (num. de registro
192099); o la de Atlatlahucan en Morelos, que origin la jurisprudencia
num. de registro 178577; o el caso de los municipios de Oaxaca con
el num. Registro: 182279. En dichas jurisprudencias se menciona que
es el municipio el que debe de prestar el servicio pblico de trnsito y
no el Estado, sin embargo en el presente caso no estamos hablando de
un servicio pblico sino correctamente dicho sera una funcin pblica,
aunque la ventaja de estas jurisprudencias es que reconocen al municipio
la funcin de trnsito y vialidad, entregndole nmina y recursos corres-
pondientes. Por otro lado, se precisan los servicios pblicos municipales
que estn mal nombrados, por ejemplo el agua no es un servicio pblico
sino el suministro de sta.
4. Telos del municipio
El municipio pertenece al Estado en cuanto una estructura mayor, y la
Suprema Corte lo ha reconocido como un verdadero poder y un nivel de
gobierno; en mi opinin, el telos o fn del municipio es semejante al del
estado, por un lado el bien comn de los vecinos y por el otro satisfacer las
necesidades esenciales de sus habitantes a travs de los servicios pblicos.
Para el Dr. Jorge Fernndez Ruiz el telos del municipio es doble. El pri-
mero consiste en establecer y mantener una relacin social dada por razones
de vecindad e intereses comunes con sujecin a un rgimen jurdico propio.
El segundo consiste en prestar los servicios pblicos indispensables para
satisfacer sus necesidades de carcter general ms elementales de sus mora-
dores y realizar obras pblicas requeridas por la comunidad.
5. Actividades del municipio
El doctor. Carlos Francisco Quintana Roldn, con base en la Constitu-
cin seala que el municipio por conducto de sus ayuntamientos tendr a su
cargo la direccin de todo tipo de actividades que la ley secundaria les au-
torice (Quintana, 2003, p. 418). Las principales tareas administrativas que
corresponde atender al municipio sern:
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Actividades en torno a su organizacin interna.
Actividades tendientes a la prestacin adecuada de los servicios p-
blicos que le correspondan.
Actividades de carcter fscal propias de su hacienda.
Actividades de su funcin de polica.
Actividades tendientes a fomentar la participacin ciudadana, la soli-
daridad y la cooperacin.
En general todo tipo de actividades que la ley regule y cuya fnalidad
sea el aprovechamiento racional de sus recursos, para lograr el bien
comn.
La Ley Orgnica Municipal del Estado de Puebla (vigente, consultada en
agosto del 2007) seala que la administracin pblica municipal ser cen-
tralizada y descentralizada. La primera se integra con las dependencias que
forman parte del ayuntamiento y los rganos descentralizados vinculados
jerrquicamente a las dependencias municipales, que cuentan con faculta-
des y obligaciones especfcas que se fjan en el acuerdo de su creacin. La
segunda se integra con las entidades paramunicipales que son las empresas
con participacin municipal mayoritaria, los organismos pblicos munici-
pales descentralizados y los fdeicomisos donde el fdeicomitente sea el mu-
nicipio.
Ahora bien, las actividades del municipio se pueden clasifcar en: fun-
ciones pblicas; servicios pblicos; obras pblicas y otras actividades so-
cioeconmicas residuales, de las que se desarrollarn servicios pblicos y
obra pblica, por ser objetivos fundamentales de la investigacin.
Entrando en materia tenemos que funcin pblica municipal se refere a
toda actividad desarrollada por este nivel de gobierno encaminada a cum-
plir con sus atribuciones o fnes. En el mbito municipal el ayuntamiento
tiene atribuidas formal y materialmente, siguiendo a Miguel Acosta Rome-
ro, diversas funciones administrativas que son: seguridad pblica, trnsito
y vialidad, administracin libre de su hacienda, otorgar licencias y permi-
sos, aprobar y administrar la zonifcacin y planes de desarrollo municipal,
entre otras.
Si bien carece de la funcin formalmente legislativa, s la tiene atribuida
de forma material por estar facultado para expedir bandos (palabra que ha
cado en desuso y ha sido sustituida por la de reglamento), reglamentos,
circulares y otras disposiciones administrativas de observancia general que,
por su abstraccin en sentido material, se consideran como leyes (genera-
lidad, impersonalidad, obligatoriedad y coercitividad). Ahora bien, en re-
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lacin a la funcin jurisdiccional, el ayuntamiento carece formalmente de
ella, pero s la tiene materialmente a travs del juez califcador.
En nuestro pas existe una amplia variedad de sistemas en torno a la jus-
ticia municipal de los que sobresalen tres: el sistema de designacin de jue-
ces municipales por parte del poder judicial, como en el estado de Mxico
(ART. 69-78 de la Ley Orgnica del Poder Judicial del Estado), ste conoce
de asuntos de primera instancia, de cuanta menor y a la vez de la califca-
cin de multas por la infraccin a los reglamentos municipales; el sistema
de eleccin popular de jueces municipales, que ha ido desapareciendo y que
exista en algunos estados como Nuevo Len, Yucatn y San Luis Potos
(actualmente slo existen en San Luis Potos, llamados jueces auxiliares
y previstos en la Ley Orgnica del Poder Judicial del Estado, ART. 66-70,
consultada en agosto del 2007), uno de los defensores de este sistema es
Reynaldo Robles Martnez con su texto El municipio; y el sistema de de-
signacin por parte del Ayuntamiento, que es el ms comn en los estados
del pas como Jalisco, regulado en su Constitucin Local (ART. 77, IX, I), y
en la ley del Gobierno y la Administracin Pblica Municipal del Estado de
Jalisco ART. 55-59. Ah se estipula que debe haber al menos un juez muni-
cipal en cada ayuntamiento y se delega a los reglamentos locales el nmero
de jueces y los servidores pblicos que debern auxiliarlos atendiendo las
necesidades de la poblacin y su capacidad econmica; a stos se les exige
que cuenten con ttulo profesional cuando el ayuntamiento est integrado
por ms de 14 regidores (ART. 57).
Toca entonces defnir los servicios pblicos; stos nacen y se desarrollan
en la doctrina francesa. Su evolucin ha sido importante como un pode-
roso concepto a pesar de su reciente creacin. La gramtica establece que
pblico proviene del latn publicus que signifca notorio, patente, manifes-
to; mientras que servicio proviene del latn sirvitum que signifca accin y
efecto de servir; es decir, el mrito que se hace sirviendo al Estado o a otra
entidad o persona (RAE). Por lo que el uso de los vocablos encuadra en el
concepto moderno de servicio pblico.
En otros trminos, comenta Miguel Acosta Romero en su obra de de-
recho administrativo que la defnicin de servicio pblico est inspirada
fundamentalmente en la jurisprudencia de los tribunales administrativos
franceses comentada y desarrollada por la doctrina. Sin embargo, el maes-
tro Gabino Fraga considera al servicio pblico como slo una parte de la
administracin del Estado, que se caracteriza como actividad creada con el
fn de dar satisfaccin a una necesidad colectiva (Fraga, 2003, p. 249).
93 LOS SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES Y LA OBRA PBLICA
Para Andrs Serra Rojas servicio pblico es una actividad tcnica direc-
ta o indirecta de la administracin pblica, activa o autorizada a los par-
ticulares, que ha sido creada y controlada para asegurar (de una manera
permanente, regular, continua y sin propsitos de lucro) la satisfaccin de
una necesidad colectiva de inters general, sujeta a un rgimen especial de
derecho pblico (Serra 1982, p. 106). Esta defncin se equipara a la de
Acosta Romero quien defne al servicio pblico como una actividad tcni-
ca encaminada a satisfacer necesidades colectivas bsicas o fundamentales
mediante prestaciones individualizadas, sujetas a un rgimen de derecho
pblico que determina los principios de regularidad, uniformidad, adecua-
cin e igualdad. Esta actividad puede ser prestada por el estado o por los
particulares mediante una concesin (Acosta, 2004, p. 994).
Aclarado el concepto podemos sealar que al municipio mexicano le ha
correspondido la prestacin de los servicios pblicos bsicos que son de ur-
gencia inmediata para la vida misma y la convivencia de la comunidad. Por
esta razn, la doctora Teresita Rendn Huerta clasifca los servicios pbli-
cos municipales en tres grandes apartados: 1. Servicios de gobierno o jur-
dicos (que consisten en dar rdenes y hacer reinar el derecho). 2. Servicios
de ayuda y de suplencia a la vida privada. 3 Servicios de aprovicionamiento
para las funciones gubernamentales
Por su parte el maestro Gustavo Martnez Cabaas (Martnez, 1985, p.
133), hace una clasifcacin muy completa de stos servicios de manera
enunciativa, no limitativa (diferentes a los mencionados en el ART. 115,
III): servicios educativos (jardn de nios, escuelas primarias, talleres arte-
sanales, escuelas tcnicas y centros de capacitacin); servicios asistencia-
les (guarderas infantiles, asilos, clnicas y comedores pblicos); servicios
urbanos (agua potable, drenaje, alcantarillado, alumbrado pblico, parques,
jardines, limpia, mercados, rastros, panteones y transporte urbano); y servi-
cios de seguridad pblica (polica preventiva, polica de trnsito, bomberos
y servicios mdicos de urgencia).
Lo anterior denota que la mayora de los autores coinciden en sealar que
los caracteres ms importantes de la conceptualizacin de servicio pblico son:
1. Es una actividad tcnica encaminada a una fnalidad; 2. Esa fnalidad es sa-
tisfacer las necesidades bsicas de la sociedad. 3. La actividad puede ser reali-
zada por el estado o por los particulares. 4. Debe haber un rgimen jurdico de
derecho pblico que los regule.
En nuestro pas los servicios pblicos se encuentran regulados en los
ART. 115, III y 79 de la Constitucin de Jalisco, adems del 94 de la Ley
del Gobierno y la Administracin pblica Municipal de dicha entidad, y
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los ART. 132 y siguientes de la Ley de Hacienda municipal del Estado de
Jalisco. De acuerdo con los doctrinistas es una enumeracin no limitativa,
dejando a las legislaturas de los estados su ampliacin con base en las con-
diciones territoriales y socioeconmicas de los municipios, as como sus
capacidades administrativa y fnanciera.
En Mxico, como consecuencia de la reforma constitucional de 1999,
el ART. 115, III estableci un catlogo de funciones y servicios pblicos a
cargo de los municipios, aunque no precisa cuales son funciones y cules
servicios e incluye otras actividades socioeconmicas de inters pblico
aumentando la confusin en este tema. Mientras que la Constitucin federal
contempla ocho servicios pblicos municipales de una manera enunciativa,
pese a que el ART. 94 de la Ley del Gobierno y la Administracin Pblica
Municipal del estado de Jalisco establece once.
Los servicios pblicos son pues, un reflejo de la capacidad adminis-
trativa y de accin de las instancias encargadas de prestarlos (conside-
rando los recursos y la gestin realizada) por lo que una buena presta-
cin de servicios significa un punto crucial en la bsqueda de mejores
formas de actuacin gubernamental.
Establecido lo anterior toca defnir lo que se entiende por obra pblica.
Pues bien, este concepto puede entenderse como el conjunto de acciones
y proyectos que tienen como objeto la creacin, construccin, conserva-
cin o modifcacin de bienes inmuebles, o que se realizan para mantener y
ampliar la infraestructura municipal o destinar al uso pblico. Estas obras
deben benefciar en sus diferentes programas a la poblacin, tanto de las
zonas urbanas como de las zonas rurales, permitiendo con ello un mayor
desarrollo, en el mbito social y econmico.
Puede explicarse tambin como la modifcacin realizada, por el ayunta-
miento o en su nombre, a un inmueble del que puede disponer lcitamente
siempre que sea con un propsito de inters general, destinado al uso p-
blico, al desempeo de una funcin pblica o a la prestacin de un servicio
pblico (Serra, 1981, p.514).
En materia de obra pblica debemos de tomar en cuenta la teora de la
contratacin estatal. Cuando se lleva a cabo una obra admite las modalida-
des de la prestacin de un servicio pblico, es decir, los particulares me-
diante un fdeicomiso, licitacin, concurso de acreedores u otros previstos
en las leyes secundarias, pueden llevar a cabo dichas obras. Entonces, cuan-
do se presenta algn problema como cumplir con el plazo previsto o afectar
a particulares en el mbito comercial o de salud, e incluso en su patrimonio,
ambos (la administracin pblica municipal y los contratistas que llevaron
95 LOS SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES Y LA OBRA PBLICA
a cabo la obra) tendrn que responder de manera solidaria. De estas moda-
lidades es necesario destacar las siguientes:
La administracin directa: Para la ejecucin de obra pblica de escasa
cuanta y que no requiere de equipo complejo ni de personal altamente es-
pecializado la referida al bacheo y mantenimiento del pavimento de la ca-
lles. En este caso, es recomendable la administracin directa y el empleo de
mano de obra y materiales de la regin, sin perjuicio de alquilar el equipo y
maquinaria adicionales necesarios o contratar los servicios de fetes y aca-
rreos de materiales, siempre que esto no pueda ser realizado por la adminis-
tracin pblica con equipo de transporte propio.
El contrato de obra pblica: La ejecucin de obra pblica mediante el
esquema contractual ortodoxo implica la celebracin del contrato adminis-
trativo por antonomasia, al que entendemos como el negocio jurdico bila-
teral sujeto a un rgimen jurdico especial y celebrado por la administracin
pblica con un contratista con el propsito de que ste, mediante el pago
de un precio, realice ciertos trabajos de utilidad pblica encaminados a mo-
difcar o afectar la forma o la situacin fsica que guarda un inmueble del
Estado, al momento de celebrar dicho negocio contractual.
La concesin de obra pblica: Otra forma de gestin de la obra pbli-
ca viene a ser la concesin de la misma, en cuya virtud la administracin
encarga a un particular la ejecucin de la obra y le confere su explotacin
durante un plazo determinado a costa y riesgo de ste, con el fn de que
recupere la inversin realizada, el importe de los intereses respectivos, la
suma de los gastos de operacin y mantenimiento realizados, y que adems
obtenga una utilidad.
Se trata, en el fondo, de un contrato de obra pblica aunado a la conce-
sin de un bien del dominio pblico, que es la obra pblica una vez con-
cluida. Este esquema permite al concedente realizar dicha obra sin emplear
sus recursos, tomando en cuenta que ser el concesionario quien realizar
la inversin requerida. Por ello, en la realizacin de la obra pblica se debe
realizar una consulta ciudadana o plebiscito previo a la ejecucin de la mis-
ma, que en la normativa vigente de las entidades federativas establece de
manera opcional y no se impone como.
Llegado a este punto, y siguiendo al doctor Jorge Fernndez Ruiz, es mo-
mento de defnir las actividades econmicas residuales. Pues bien, este ju-
risconsulto ha propuesto un apartado independiente sobre estas actividades
que el Estado realiza y que pueden agruparse bajo la comn denominacin
de actividades econmicas residuales, a sabiendas de que en el ejercicio de
la funcin pblica, en la prestacin de servicio pblico y en la ejecucin de
96 JOS PADILLA ARELLANO
obra pblica, el Estado realiza actividades inscritas, tambin, en el mbito
de la economa. La califcacin de stas como actividades econmicas resi-
duales se hizo para aludir a las que no ataen a la funcin, al servicio o a la
obra de carcter pblico y las divide en las de inters pblico y las simples
(Fernndez, 2005, p. 6).
Actividades econmicas de inters pblico: Bajo esta la denominacin
agrupamos las actividades que sin implicar ejercicio de funcin pblica,
prestacin de servicio al pblico, ni ejecucin de obra pblica, se ubican en
los ms altos niveles de sus objetivos por ser desarrolladas en las reas es-
tratgicas del pas; a este respecto el ART. 25, IV de la Constitucin reserva
al Estado el desempeo de las actividades a desarrollar en las reas estrat-
gicas sealadas en el prrafo cuarto del ART. 28 constitucional, que son las
relativas al petrleo y los dems hidrocarburos, as como a la petroqumica
bsica, minerales radiactivos y generacin de energa nuclear.
Actividades econmicas simples: Consideramos como actividades sim-
ples del Estado aqullas ordinariamente desempeadas por los particulares,
que sin embargo el ente estatal llega a realizar subsidiariamente ante la au-
sencia, la insufciencia o la inefciencia de los particulares.
IV. CONCLUSIONES
1. El servicio pblico nace y se desenvuelve en la doctrina francesa. Su
evolucin ha sido importante a pesar de la corta edad y poderoso desarrollo
del concepto. Desde el punto de vista gramatical, pblico proviene del latn
publicus que signifca notorio, patente y manifesto; mientras que servicio
proviene del latn sirvitum que signifca accin y efecto de servir. Por lo
que queda defnido como el mrito que se hace sirviendo al Estado o a otra
entidad o persona (RAE). Gramaticalmente el uso de los vocablos encuadra
perfectamente en el concepto moderno de servicio pblico.
La nocin de servicio pblico comenta Miguel Acosta Romero tiene un
origen inspirado fundamentalmente en la jurisprudencia de los Tribunales
Administrativos franceses comentada y desarrollada por la doctrina. En
nuestro pas los servicios pblicos se encuentran regulados en los ART. 115,
III y 79 de la Constitucin de Jalisco; ART. 94 de la Ley del Gobierno y la
Administracin pblica Municipal de dicha entidad, y los ART. 132 y si-
guientes de la Ley de Hacienda municipal del Estado de Jalisco. De acuerdo
con los doctrinistas es una enumeracin no limitativa, dejando a las legisla-
turas de los estados su ampliacin con base en las condiciones territoriales
97 LOS SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES Y LA OBRA PBLICA
y socioeconmicas de los municipios y tomando en cuenta sus capacidades
administrativa y fnanciera.
2. La obra pblica puede entenderse como el conjunto de acciones y pro-
yectos que se realizan para mantener y ampliar la infraestructura municipal
o para destinar un fragmento de sta al uso pblico, siempre que tengan
como objeto la creacin, construccin, conservacin o modifcacin de bie-
nes inmuebles. Estas obras deben benefciar, en sus diferentes programas, a
la poblacin, tanto de las zonas urbanas como de las zonas rurales, permi-
tiendo con ello un mayor desarrollo del mbito social y econmico.
Puede explicarse tambin como la modifcacin realizada por el ayunta-
miento, o en su nombre, de un inmueble del que puede disponer lcitamente,
siempre que sea con un propsito de inters general, destinado al uso p-
blico, al desempeo de una funcin pblica o a la prestacin de un servicio
pblico.
En materia de obra pblica, debemos tomar en cuenta la teora de la con-
tratacin estatal cuando se lleva a cabo una obra que admite las modalidades
de la prestacin de un servicio pblico. Es decir, los particulares mediante
un fdeicomiso, una licitacin, un concurso de acreedores u otros previstos
en las leyes secundarias, podrn llevar a cabo dichas obras; y tendrn que
responder de manera solidaria (la administracin pblica municipal y los
contratistas que llevaron a cabo la obra) cuando se presente algn problema
en el cumplimiento del plazo previsto o la afectacin a particulares en el
mbito comercial, de salud e incluso en su patrimonio.
V. PROPUESTAS
1. La implementacin del presupuesto participativo al momento de llevar
a cabo la obra pblica. Entendiendo el presupuesto participativo como un
instrumento de poltica y a la vez de gestin, a travs del cual las autorida-
des regionales y locales, as como las organizaciones de la poblacin debi-
damente representadas, defnen en conjunto, cmo y a qu se van a orientar
los recursos. Tomando en cuenta los objetivos del Plan de Desarrollo Estra-
tgico o Institucional que estn directamente vinculados a la visin y obje-
tivos del Plan de Desarrollo Concertado segn corresponda.
Los principales objetivos del presupuesto participativo son:
Promover la creacin de condiciones econmicas, sociales, ambien-
tales y culturales que mejoren los niveles de vida de la poblacin y
fortalezcan sus capacidades como base del desarrollo, posibilitando
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acciones concertadas que refuercen los vnculos de identidad, de per-
tenencia y las relaciones de confanza.
Mejorar la asignacin y ejecucin de los recursos pblicos, de acuer-
do a las prioridades consideradas en los planes de desarrollo concer-
tados y los planes sectoriales nacionales, propiciando una cultura de
responsabilidad fscal, sobre la base de acuerdos concertados.
Reforzar la relacin entre el Estado y la sociedad civil generando com-
promisos y responsabilidades compartidas en el marco de un ejercicio
de la ciudadana, que utilice los mecanismos de democracia directa y
democracia representativa,
Cabe destacar que ya existen leyes de presupuesto participativo en Per
y Argentina por mencionar slo algunos.
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