Módulo I - El Sistema Politico Argentino

CURSO DE LABOR PARLAMENTARIA
MDULO I EL SISTEMA POLTICO ARGENTINO
Mdulo I / EL SISTEMA POLTICO ARGENTINO
CONTENIDO
El regimen de gobierno argentino La particularidad del presidencialismo La relacin poder legislativo - poder ejecutivo PRESUpUESTO GABINETE PoTESTADES DE CoNTRoL LEgISLATIVo Los partidos polticos en la argentina La cuestion de la representacin desde la reconquista de la democracia La crisis de la representacin poltico partidaria a la reconstruccin del sistema de partidos ASocIAcIoNES poLTIcAS REFoRMA AL RgIMEN DE pARTIDoS El sistema electoral EL SUFRAgIo La reforma politica como cambio de paradigma. Estructuracion del sistema electora
EL RGIMEN DE GOBIERNO ARGENTINO

LA PARTICULARIDAD DEL PRESIDENCIALISMO
Sobre nuestro sistema de gobierno nacional pesa la acusacin de hiperpresidencialismo, entendido este fenmeno como un desbalance del equilibrio de poderes diseado por los constituyentes de 1853, que fueran apadrinados por la pluma de Alberdi. En este sentido, el pensamiento del tucumano a veces criticado antes que ledo fue muy claro al respecto: El fin de la revolucin estar salvado con establecer el origen democrtico y representativo del poder, y su carcter constitucional y responsable. En cuanto a su energa y vigor, el poder ejecutivo debe tener todas las facultades que hacen necesarios los antecedentes y las condiciones del pas y la grandeza del fin para que es instituido. De otro modo, habr gobierno en el nombre pero no en la realidad. De este modo tan contundente, el autor de las cartas quillotanas se demostraba cultor de una democracia fuerte, donde el poder no sea la sustancia de algo que de tan malo hay que verlo partido, sino el sustrato vigoroso de las decisiones que traen el bienestar de la repblica.
Sin embargo, retomada la democracia en 1983, la democracia -puesta como panacea- debi enfrentarse a la permanencia de poderes fcticos ordenados detrs del capitalismo financiero en lo econmico y del fenmeno de la globalizacin como matriz cultural de homogeneizacin de la intelligenzia. Precisamente dicha subordinacin del pensamiento encubri los orgenes de la crisis que se gestaba sobre el Estado argentino, encontrndose el origen de todo malestar justamente donde Alberdi encontraba la razn de nuestra fortaleza. Surgi as la tesis del hiperpresidencialismo hegemnico. La crtica encontr cabida institucional en los dictmenes del Consejo para la Consolidacin de la Democracia, un rgano asesor de la Presidencia de la Nacin durante el perodo del Doctor Ral Alfonsn, que elabor distintas propuestas sobre una reforma constitucional que tendra por objeto consolidar el sistema democrtico recuperado en 1983, luego del perodo dictatorial. Dicho Consejo era coordinado por el Doctor Carlos S. Nino y estaba integrado por distintas personalidades del pensamiento importado. La propuesta consista en la confeccin de un nuevo modelo semipresidencialista o semiparlamentarista, de modo tal que una cultura del debate suplantara el decisionismo presidencial.
La idea del presidencialismo mitigado encontr su cauce en la reforma constitucional de 1994, por las razones ms propias de la dinmica poltica que los antecedentes jurdicos. El Pacto de Olivos, entre Menem y Alfonsn, abri la puerta a una reforma transada en el equilibrio coyuntural, con el propsito de obtener la reeleccin presidencial necesaria para profundizar el cariz de las reformas encargadas por el Consenso de Washington y modernizar algunas instituciones, la ms de las veces con el objetivo de amalgamar el bipartidismo y consolidar la alternancia de los partidos clsicos. As, no se tuvo empacho en desvirtuar totalmente la esencia de la cmara legislativa de Senadores, introduciendo un tercer senador por la minora partidaria o un rgano auditor comandado por la primera minora parlamentaria pero dependiente de sta. Con ello, bajo el disfrazado inters de atenuar el presidencialismo, se introdujeron meras contrfiguras que ningn bien hicieron para evitar la crisis real que acontecera de manera violenta en diciembre de 2001. En el orden poltico, la reforma de 1994 reconoci la presencia de los partidos polticos como instituciones fundamentales del sistema democrtico en un marco pluralista, con igualdad real de oportunidades para varones y mujeres, eliminando la eleccin indirecta para presidente y senadores nacionales.
LA RELACIN PODER LEGISLATIVO PODER EJECUTIVO

La formacin y sancin de las leyes es un tema de especial importancia dentro del texto constitucional. De all que su proceso sea en verdad un proceso constitucional, no contenido en normas adjetivas, sino salido del propio texto constitucional y que se lo complementa con prcticas propias del derecho parlamentario, motivo de este curso. Sin embargo, debe sealarse que en la prctica constitucional argentina es ste un tema que, lejos de desarrollarse de manera armoniosa, dio lugar a una rica historia jurisprudencial en cuanto a los lmites de las competencias del Poder Legislativo y del Poder Legislativo para sancionar actos de contenido legislativo. La cuestin era ms clara en el sistema presidencialista establecido en 1853, donde si bien el Poder ejecutivo actuaba como colegislador, la funcin legislativa propiamente dicha perteneca con exclusividad al Congreso. La reforma constitucional de 1994 declar una mayor aproximacin con aquellos modelos de raz europea, entre los sistemas parlamentarios, donde las relaciones entre el parlamento y el gobierno se hacen ms flexibles, siendo que en gran parte se vino a convalidar la jurisprudencia ms nueva de la Corte nacional.
es decir, para fijar las cuestiones de detalle en la aplicacin de la ley, se pone el acento en la parte final del inciso en cuanto a que tal actividad reglamentaria no puede alterar el espritu de la ley, es decir, que no puede contradecir la norma superior como lgica derivacin del principio de supremaca del artculo 31 CN y como aplicacin de la regla de la razonabilidad, que manda una adecuada proporcin entre los hechos, las normas y la Constitucin. Los reglamentos autnomos son aquellos que se dictan en el rea interna de la administracin pblica nacional y que no alcanzan al resto de la poblacin ni a los otros poderes del Estado. El fundamento de los reglamentos autnomos proviene del artculo 99, inciso 1, cuando dice que el presidente de la nacin es el jefe supremo de la nacin, jefe del gobierno y responsable poltico de la administracin general del pas. De ah la doctrina ha establecido que existe una zona de reserva propia del PoCabe dejar sentado que las normas que dicta el Poder Ejecu- der Ejecutivo, as como hay una reserva propia del Legislativo tivo se denominan decretos, siendo que los mismos son re- (artculo 75, inciso 32) y del judicial (artculo 116 y 117). glamentarios, o reglamentos, cuando tienen alcance general. Se prevn los reglamentos de ejecucin (artculo 99, inciso 2), Los reglamentos delegados fueron admitidos progresivamente por reglamentos autnomos (artculo 99, inciso 1), reglamentos de- la jurisprudencia con carcter restrictivo, ya que se requera la exislegados (artculo 76), reglamentos de necesidad y urgencia (ar- tencia de un Standard inteligible que determinara en que marco y con qu condiciones el Poder Ejecutivo poda ejercitar la facultad tculo 99, inciso 3). Cuando el artculo 99, inciso 2, permite la facultad reglamenta- delegada, entendindose que no se delegaba poder de legislar ria del presidente para aclarar el sentido y alcance de las leyes, sino la facultad de determinar las cuestiones de detalle. Asimismo, no se inhibi al Poder ejecutivo de dictar reglamentos de necesidad y urgencia (artculo 99, inciso 3) en situaciones excepcionales o de emergencia, a actuar mediante delegacin legislativa (artculo 76); y para el trmite de promulgacin parcial de leyes (artculo 80) se ha generado una zona de penumbra que ha superpuesto muchas veces la competencia de los distintos poderes del Estado. En efecto, la condicin sine qua non que el constituyente reformado impuso ms all de la existencia de una real situacin de emergencia, fue que se cumplieran ciertos pasos procedimentales que recin fueron implementados por el ltimo gobierno (integracin de comisiones bicamerales permanentes para ambas categoras de decretos, as como trmites especiales de aprobacin parlamentaria), luego de que dos gobiernos ignoraran soberanamente su propia retrica institucionalista.
Los reglamentos de necesidad y urgencia son otro ejemplo de una prctica muy extendida que se incluy expresamente en la Constitucin Nacional. Al igual que la categora anterior, son institutos de emergencia que se complementan, de manera que el principio es la prohibicin de las facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo bajo pena de nulidad insanable, pero se los habilita por razones de verdadera necesidad y urgencia mediante un procedimiento especial que an no se ha implementado y de manera restrictiva. Debe relacionarse esta categora con la anterior, de manera que en ambos casos quedan prohibidos en materia penal, tributaria, electoral y de partidos polticos. La necesidad de la inclusin de estas ltimas dos categoras por parte del constituyente respondi a su gran utilizacin sobre todo a partir de la poltica de privatizacin y la denominada reforma del Estado en los aos noventa, donde comenz a verificarse un verdadero traspaso de competencias legislativas al Poder ejecutivo, desdibujndose a veces los lmites de la divisin de poderes cuando no es el Congreso quien hace la ley, sino que se invierte el procedimiento y la ley la hace el Poder ejecutivo, quedando sancionada si el Congreso no se opone. Por otra parte, la segunda parte del artculo 77 CN establece una mayora agravada para la modificacin del rgimen electoral y de partidos polticos, conformando una zona de reserva del legislador que se complementa con el artculo 99, inciso 3, cuando prohbe la prctica del Poder Ejecutivo de dictar regla-
mentos de necesidad y urgencia en esas materias, por tratarse de decisiones polticas que requieren de un amplio debate al fundamentar las reglas del juego bsicas del sistema democrtico. Asimismo, la reforma constitucional de 1994 ha establecido lmites a la prctica del veto parcial, sealando que la regla es el veto total, es decir, que una ley vetada por el presidente de la nacin cae en su totalidad quedando a salvo la instancia del Congreso- y admitiendo nicamente el veto parcial cuando la parte no vetada tenga autonoma normativa, es decir, cuando conserve una unidad sistemtica a pesar de la parte observada. Asimismo, la reforma constitucional ha pormenorizado en el artculo 81 el procedimiento parlamentario de sancin de las leyes, previendo puntualmente los casos de correcciones y rechazos a los mismos. PRESUPUESTO Desde la perspectiva del Estado liberal de derecho, el presupuesto sirvi como la garanta principal de someter al control del pueblo la gestin de la hacienda pblica, a travs de sus representantes legtimos. Su historia no es, ni ms ni menos, la historia universal del sistema tributario, materia por la cual rodaron cabezas reales y se forjaron revoluciones. Sin embargo, ese sistema de control presupuestario ha constituido meramente un mecanismo de carcter formal o de legalidad, frente al cual era
menester propugnar un control material o de legitimidad. La Ley de administracin financiera orden la materia, que vena sufriendo sucesivos emparches, desde la Ley de Contabilidad Pblica del primer gobierno justicialista. Se orden entonces la exposicin de ingresos y egresos, ubicndose entre los ingresos el pronstico de la recaudacin, y entre los egresos la autorizacin mxima para efectuar gastos. En el caso argentino, la confeccin del presupuesto est a cargo del Poder Ejecutivo, mediante el procedimiento minuciosamente establecido en la Ley de Administracin Financiera y su aprobacin o rechazo, junto con el de la cuenta de inversin, corresponde al Poder Legislativo. La Constitucin reformada pone la facultad de recaudar las rentas en cabeza del jefe de gabinete de ministros, aunque el presidente conserva la responsabilidad poltica.
En relacin con la designacin del Jefe de Gabinete de Ministros, ste estar a cargo del presidente de la Nacin como facultad propia, pudiendo ser removido por el presidente o por una mayora calificada de ambas cmaras del Congreso Nacional. Asimismo, la obligacin que tienen los ministros de dar informes al presidente se extiende al ministro jefe de gabinete.
El jefe de gabinete no puede desempear simultneamente otro ministerio, tiene un papel muy importante en el refrendo de los principales actos del Poder Ejecutivo con el Poder Legislativo, ya que debe informar peridicamente al Congreso. Esta innovacin no registraba antecedentes en nuestro derecho constitucional y en su justificacin se deca que servira como prenda de cambio frente a la oposicin en coyunturas de adversidad en las mayoras parlamentarias por parte del partido de gobierno. Lo cierto es que ello no ocurri, si bien la figura del Jefe de Gabinete es bien aceptada en su desenvolvimiento en la administracin general GABINETE El gabinete de ministros ha sido incorporado con la reforma de del pas. 1994, que le otorg jerarqua constitucional, siendo actualmente un rgano colegiado de existencia necesaria para la realizacin De la segunda parte del artculo 101 CN surge que el jefe de gade ciertos actos propios del Poder Ejecutivo, como el refrendo binete de Ministros es nombrado y removido por el presidente de los reglamentos de necesidad y urgencia que puede dictar de la Nacin, pero tambin puede ser removido por el Congreel presidente acorde los dispuesto en el artculo 99, inciso 3 so a travs de una mocin de censura con el voto de la mayoCN. Es una institucin peculiar dentro del sistema constitucio- ra absoluta de los miembros de cada una de las cmaras. Tal nal, toda vez que el Poder Ejecutivo tiene carcter unipersonal y disposicin lleva a la suposicin en cuanto a que el presidente se concentra en el Presidente de la Nacin. debe designar un candidato que cuente con suficiente consen-
so en el Legislativo para no sufrir el revs de una remocin. El LOS PARTIDOS POLTICOS EN LA ARGENTINA nico ministro que es pasible de ser removido por el congreso es precisamente el jefe de Gabinete. Los partidos son actores irremplazables del escenario poltico. El Estado democrtico moderno es un Estado de partidos, no POTESTADES DE CONTROL LEGISLATIVO slo por el lugar que ocupan en la integracin de los rganos En relacin con el control legislativo sobre el presidente de representativos, sino tambin por el lugar articulador del orden la Nacin, est a cargo de las cmaras el hacer venir a los comunitario que les cabe dentro de la sociedad civil. ministros a su recinto interpelaciones- con el objeto de que den explicaciones e informes sobre asuntos que estn a car- Su rol esencial radica en significar las identidades polticas alogo del Poder Ejecutivo y de los ministros. jadas en la base social, de manera que las demandas de los Los mismos estn obligados a concurrir personalmente y su distintos grupos puedan confrontar pacficamente en la compenegativa maliciosa o irrazonable puede derivar en una acusa- tencia electoral. Y a raz de ello, las candidaturas que por voto cin de juicio poltico. de las mayoras son convertidas en cargos pblicos desarrollan Asimismo, con la reforma se ha procurado que exista una el programa partidario como legtima decisin de gobierno. relacin ms fluida entre los rganos del poder y no separaciones rgidas, propias de otros tiempos del constitucionalis- Sin embargo, el Estado liberal decimonnico fue histricamente mo. Con ello se ha creado el cargo de jefe de gabinete que contrario a la conformacin de asociaciones polticas masivas. acta como vnculo de enlace entre los poderes polticos, Para el caso argentino, bien se sabe que el proceso de partidebiendo concurrir por lo menos una vez por mes al Congreso, cipacin popular se inici recin a partir de la Ley Senz Pea alternativamente a cada una de las cmaras, para informar de de 1912. En la irnica expresin de Natalio Botana, porque a la marcha del gobierno. la clase gobernante le resultaba menos gravoso elegir a sus En relacin con las facultades de investigacin de las cmaras, autoridades mediante el fraude electoral que reprimir cada seis se orientan institucionalmente a travs del plan de trabajo asigna- meses las asonadas de los caudillos radicales. do a la Auditora General de la Nacin, organismo tcnico asesor del legislativo. Lo cierto es que, desde la sancin de la Constitucin de 1953, hasta la presidencia de Hiplito Yrigoyen, el porcentaje de vo-
tantes sobre la poblacin promediaba el 2%. Dicho fenmeno fue conceptualizado como sufragio sensitario, o gobierno de los doctores, que en Europa respondi a la eliminacin de toda forma estamental luego de la cada del rgimen feudalista y que por estos lares, donde la burguesa fabril no abundaba, result funcional a la dominacin elitista de la clase propietaria.
sistemas provisionales vieron erosionada su base recaudatoria, al tiempo que la propia ampliacin del alcance de la seguridad social en las dcadas pasadas aumentaba exponencialmente el nmero de beneficiarios. A su vez, las usinas del conocimiento tcnico prepararon una crtica sofisticada al poder pblico como ordenador de la economa, articulada en todos los campos del saber social, como un reflejo ideolgico frente al avance Es as que el Estado democrtico no fue simple efecto de la del comunismo sovitico y chino. puesta en vigencia del estatuto constitucional, como ya lo anunciaba Rosas, sino que ocurri a consecuencia de la accin de Finalmente, tras dcadas de confrontacin, el mundo occidenlos partidos de masas, en su lucha poltica por la extensin del tal acudi a la cada del socialismo real con nimo de apropiasufragio y la ampliacin del estatus de ciudadana a la poblacin cin absoluta del mundo. mayoritaria. Por sobre las soberanas nacionales se elucubr el concepto de aldea global, se mundializ el espritu individual y se encar la tarea de homogeneizacin cultural como jams en la historia LA CUESTION DE LA REPRESENTACIN DESDE LA RECONQUISTA DE LA DEMOCRACIA conocida. Nuestra tradicin democrtica, irreductiblemente atada a la El retorno de la democracia ocurri quizs no de manera accidental lucha social como constructora de los lazos comunitarios, en un contexto internacional de crisis de los paradigmas del Estado fue borrada del discurso poltico para dar paso al modelo Benefactor. Entre otros factores, el agotamiento del modo de produc- consensual y asctico de la Europa central parlamentarista. cin de matriz industrial dio paso a los sistemas de acumulacin Descartada la ideologa como transfiguracin psicolgica de financieros, alentados por el desarrollo de las tecnologas de comuni- las ideas, la ciencia poltica fue redescubierta por la acadecacin en tiempo real, factor que facilit el franqueo de las regulacio- mia como objeto de racionalizacin formal y abstracta. nes nacionales y la optimizacin de costos a nivel global. Como resultado, se vieron debilitadas las economas naciona- El resultado social calamitoso de las reformas polticas basadas en les, movilizadas por el gran aparato estatal de la posguerra. Los el declogo de Washington hicieron que partidos y sistemas de par-
tidos entraran en crisis. Las identidades polticas tradicionales se di- de las demandas de la sociedad civil, sin que por ello se resienluyeron al comps de las reformas promercado y el vaco de repre- ta su funcionalidad como casta de gobierno. sentacin deriv en una fuerte oleada antipoltica y antipartido. El peso creciente en las sociedades de los medios masivos de coEn este marco, los partidos polticos se encontraron frente a la municacin, los profesionales del marketing poltico, las encuestas necesidad de procesar los cambios socioeconmicos de largo al- y los sondeos de opinin, dieron forma a una red tecnocrtica de cance y adaptarse a las modificaciones que sobrevinieron con los singular importancia en el escenario poltico, con el consiguiente mismos. Para ello, en lneas generales, adoptaron estrategias que, achicamiento de los partidos burocrticos de masas. en perspectiva histrica, expresaron fuertes antagonismos respecLa crisis de representacin, la dinmica desinstitucionalizante, to a sus programas y posturas ideolgicas tradicionales. el advenimiento del personalismo poltico, la emergencia de moEste escenario mostr el quiebre de los proyectos tradicionales vilizaciones sociales y de nuevos formatos partidarios, el protade izquierda y de las polticas desarrollistas o de sustitucin de gonismo de nuevas expresiones ciudadanas y nuevos actores importaciones, calificadas en los 90 como populistas e inflacio- sociales, son algunos de los fenmenos que han irrumpido con narias. Como consecuencia de estos cambios las coaliciones so- fuerza en la realidad argentina del nuevo siglo y que muestran ciopolticas en las que se sostenan los partidos latinoamericanos con claridad las crisis partidarias; pero que, al mismo tiempo, comenzaron a erosionarse, producindose bruscas tensiones en reflejan una nueva valoracin de la poltica, entendida como un las bases electorales de los partidos establecidos, esencialmente espacio de reencuentro con el compromiso social y con nuevas en aquellos que, histricamente, reclutaban sus apoyos del movi- formas de ejercicio ciudadano. miento obrero organizado y encuadraban sus programas econLos fenmenos descriptos pueden sintetizarse en tres princimicos en un molde orientado al mercado interno. pios desarrollados por el pensamiento poltico: Como resultado, se model una retrica gerencial e inevitabilis- 1) Desinstitucionalizacin de la representacin poltica ta, sobrellavando los altos niveles de apata ciudadana ante la (independencia de los votantes respecto de los partidos). ausencia de dicotomas discursivas. En tales circunstancias, los 2) Desmasificacin de la representacin poltica partidos retrocedieron en su rol histrico como organizadores (cada de la militancia poltica, declinamiento sindical).
ltica de frentes sociales otorg una nueva fisonoma al mapa 3) Verticalizacin de los lazos entre partidos y sociedad (clientelismo, profesionalizacin y personalizacin de la poltica). electoral, sobre todo a partir de 2005, en desmedro del aparato de partidos que se vio relegado.
LA CRISIS DE LA REPRESENTACIN POLTICO PARTIDARIA A LA RECONSTRUCCIN DEL SISTEMA DE PARTIDOS
De tal modo, con la recuperacin econmico-social a partir de 2003, se reorganiz la movilizacin popular, acontecimiento que qued corroborado durante los funerales del ex-presidente Nstor Kirchner.
La crisis social que en trminos absolutos hizo eclosin en diciembre El fenmeno de redefinicin de la poltica se ve amplificado por de 2001 dej a la vista el saldo de la reforma poltica y econmica, la puesta en discusin constante de cada uno de los factores de poder que conformaron el modelo social posdictadura: destras el proceso de transformaciones iniciado en marzo de 1976. de el rol de los medios masivos de comunicacin, a los distintos El nuevo sujeto poltico movilizado, que expresaba cabalmente sectores de la produccin y an la organizacin sindical del trala repulsin a la dirigencia partidaria y su pacto tcito de al- bajo, la produccin de contenidos en los mbitos acadmicos, ternancia, accion como reflejo mecanismos horizontales de culturales, hasta la propia difusin de la historia, lo cual resulparticipacin poltica. El activismo as organizado desbord los ta indudable, independientemente del posicionamiento poltico mtodos superestructurales de contencin y fue condicionante que se tome. negativo durante el perodo posterior a la acefala institucional. La apertura de la agenda pblica y los nuevos canales de participacin llevaron a que los esquemas partidarios, con su esSin embargo, su incapacidad articulatoria de las organizaciones tructura organizativa de pertenencia por afiliacin, autogobierno sociales en instancias de decisin formal dej un lugar vaco, y manejo discrecional de las finanzas, se vieran invalidados. que de no ocuparse habra dejado lugar a la reaccin de los El reclamo implicaba penetrar la rigidez formal de las asociaciones polticas, beneficiadas con la exclusividad de la postulacin aparatos hegemnicos colapsados. En esa emergencia, la irrupcin de la transversalidad como po- de candidatos a los cargos electivos.
ASOCIACIONES POLTICAS El concepto instrumental de democracia tiene al sufragio y a los partidos polticos como actores ineludibles, al punto que, segn se afirma, la democracia es en nuestro tiempo y en definitiva una democracia de partidos. La reforma constitucional de 1994 ha incorporado distintas disposiciones que respaldan el rol de los partidos polticos (arts. 37 y 38 CN) y que, inclusive, llegan a otorgar la pertenencia de las bancas parlamentarias a los partidos polticos cuando se trata del caso de elecciones del Senado (artculo 54 CN). Asimismo, se ha establecido la prohibicin expresa de realizar modificaciones al sistema electoral y de partidos polticos por va de decreto de necesidad y urgencia (art. 99, inciso 3). La Constitucin Nacional califica a los partidos polticos como instituciones fundamentales del sistema democrtico (artculo 38) y la jurisprudencia los define como persona jurdica del derecho pblico no estatal. La naturaleza jurdica de los partidos polticos representa dos mbitos diferenciados. Uno de ellos es su carcter de asociacin civil, en los trminos del artculo 33 del Cdigo Civil, como persona jurdica y que atae a la existencia del partido, y el otro aspecto es la personera jurdico poltica para presentar candidatos e intervenir en elecciones, que est sujeta a los requisitos propios de la ley Orgnica de los Partidos Polticos N 23.298, de manera que la caducidad de la personera jurdico poltica no implica la extincin de la personalidad civil.
De all que, sin perjuicio de exigir ciertos requisitos de orden pblico como la adscripcin a principios democrticos enunciados en una declaracin de principios y en los programas o bases de accin poltica que obligatoriamente debe presentar cada partido a formarse ante la justicia federal con competencia electoral, todo lo referente a la vida interna partidaria, a los rganos de conduccin, etctera, se rige por su respectivo estatuto partidario o carta orgnica, la que conforma una verdadera constitucin dentro de la vida interna de cada partido, determinando cmo se eligen sus autoridades y fijando sus rganos. La jurisprudencia de la Cmara Nacional Electoral ha elaborado como estndar el principio de regularidad funcional, del que surge la menor intromisin posible en la vida interna de los partidos, siendo sus rganos respectivos los que deben interpretar su funcionamiento con excepcin de graves o flagrantes violaciones a las leyes. La ley orgnica de partidos polticos establece la posibilidad de la existencia de partidos de distrito, que son los primeros a formarse ante el juez federal con competencia electoral en cada provincia o distrito electoral y los partidos nacionales, que deben acreditar previamente tener personera en cinco distritos por lo menos. La ley tambin prev la posibilidad de fusiones y confederaciones de partidos. Las alianzas electorales que contempla el artculo 10 de la ley slo tienen por objeto llevar candidatos comunes a una eleccin determinada, y concluyen terminada dicha eleccin. Es necesario que las alianzas estn
un grupo de ciudadanos por un vnculo poltico permanente, con organizacin estable, en base al mtodo interno democrtico y Las leyes sobre partidos polticos en nuestro pas, a partir de la Ley su inscripcin en el registro correspondiente, establecindolo 16.652 hasta la vigente 23.298, han otorgado a los partidos polticos en competencia de la justicia federal con competencia electoral. el monopolio de las candidaturas para cargos pblicos electivos. REFORMA AL RGIMEN DE PARTIDOS Para realizar un abordaje legal del rgimen de partidos es ne- El tipo de organizacin partidaria en un pas y la competencia cesario tener en cuenta dos mbitos de desenvolvimiento: el entre partidos son factores que influyen de manera decisiva en el funcionamiento estatal. externo y el interno. El externo est conformado por los derechos y deberes de los partidos frente al Estado, sobresaliendo ente los derechos Una de las razones es que los partidos direccionan en buena el de libertad de formacin y accin de los partidos, y, entre medida las polticas pblicas. En efecto, la eficacia y eficiencia las obligaciones, no perseguir fines ilcitos y adherir a la forma de cualquier medida estatal depender de la idoneidad de los funcionarios pblicos que la implementen. Y en tal sentido los democrtica de participacin. partidos polticos son clave por ser los encargados de reclutar El mbito interno radica en la estructuracin orgnica del partido y formar a los cuadros que luego ocuparn cargos estratgicos como asociacin, donde en principio rige una zona de reserva, en el gobierno y en la administracin pblica. exenta del control estatal, en tanto y en cuanto no se cercene Adems, al poseer el monopolio de la representacin poltica, los derechos de los afiliados a participar activamente. La democracia en su seno y la prerrogativa de autonoma de los mecanismos de seleccin de candidatos utilizados por los los partidos en su funcionamiento constituyen las dos piezas partidos impactarn sin dudas sobre la representatividad social de las polticas pblicas. Una mayor injerencia de las bases fundamentales de su regulacin interna. militantes y de la ciudadana en general en desmedro de las Los principios enunciados hasta ac son expresamente reco- cpulas partidarias generar probablemente que los candidanocidos por la Ley Orgnica de partidos polticos en su Ttulo I. tos finalmente seleccionados y las polticas pblicas que stos As, para la propia existencia de los partidos se exige la unin de adopten tengan mayor legitimidad social. formalmente constituidas, con autoridades y plataforma.
Por otra parte, el tipo de competencia partidaria influye sobre la calidad y estabilidad de las polticas pblicas. En tal sentido, una excesiva fragmentacin partidaria resulta altamente perjudicial. Al respecto, la presencia de una gran cantidad y diversidad de pequeos partidos polticos torna ms dificultosos el proceso legislativo y la generacin de polticas pblicas que cuenten con un amplio respaldo y consenso de los actores polticos involucrados.
En consecuencia, la atomizacin partidaria impacta negativamente en la implementacin de mecanismos de accountability (rendicin de cuentas). Cuando nuevas etiquetas partidarias aparecen eleccin tras eleccin, resulta sumamente difcil establecer responsabilidades por el desempeo en el diseo y ejecucin de polticas pblicas. Previo a la Reforma, existan en nuestro pas 656 partidos nacionales, provinciales y de distrito. Finalmente, en un pas federal como el nuestro, la implementacin de polticas pblicas depende en gran medida de la existen- En el plano legislativo, donde la sancin de leyes depende en cia de mecanismos de coordinacin entre los diferentes rdenes grado sumo de los acuerdos entre las diversas posiciones polestatales. Esta necesidad de interaccin aument en nuestro ticas, existan 45 bloques constituidos. Brasil, por caso, que ha pas a partir del proceso de descentralizacin acaecido durante sido un ejemplo histrico de atomizacin legislativa, presentaba los aos 90, tras el cual qued configurado un complejo sistema entonces slo 15 bloques. de responsabilidades concurrentes entre la Nacin, las provincias y los municipios. La proliferacin de agrupaciones, lejos de responder a una neEs el fenmeno denominado Estado multinivel, que tiene la cesidad ciudadana, se vincula ms bien con la aparicin de liparticularidad de presentar en cada porcin del territorio inclui- derazgos personalistas que surgan a partir de estructuras pardo en el Estado nacional (primer orden) unidades polticas es- tidarias formales sin desarrollo real.
tatales (polities) de rdenes inferiores: provincial o subnacional (segundo) y municipal o local (tercero). En consecuencia, ninguna poltica pblica que sea responsabilidad de un nivel va a poder ejecutarse materialmente fuera del mbito territorial de los otros niveles. Con este formato organizacional, los partidos polticos pueden convertirse en un efectivo mecanismo de coordinacin entre los distintos niveles de gobierno. En tal sentido, partidos con anclaje nacional (presencia en todo el territorio) impactarn positivamente en los procesos de elaboracin, ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas. Un sistema de partidos dominado por partidos locales, por el contrario, tornar sumamente difcil la coordinacin de polticas.
La reforma al rgimen de partidos establecida por Ley N 26.571 vino entonces a corregir el anquilosamiento de los partidos polticos, intentando estar a la vanguardia de los nuevos escenarios y poltica de alianzas, corrigiendo los desvos de la fragmentacin extrema. En tal sentido se establecieron requisitos para constituirse como partido distrital o nacional y an para conservar dicha personera y, por ende, la habilitacin para proponer candidatos a cargos electivos. PARTIDOS DE DISTRITO Adhesin del cuatro por mil (4) del total de los inscritos en el registro de electores del distrito correspondiente, hasta el mximo de un milln (1.000.000). Nombre adoptado por la asamblea de fundacin y constitucin; Declaracin de principios y programa o bases de accin poltica, sancionados por la asamblea de fundacin y constitucin; Carta orgnica sancionada por la asamblea de fundacin y constitucin; Acta de designacin de las autoridades promotoras; Domicilio partidario y acta de designacin de los apoderados. PARTIDOS NACIONALES Reconocimiento en cinco (5) o ms distritos con el mismo nombre, declaracin de principios, programa o bases de accin poltica y carta orgnica.
CONFEDERACIONES, FUSIONES Y ALIANZAS TRANSITORIAS DE PARTIDOS. Los partidos polticos de distrito y nacionales pueden constituir alianzas de distrito o nacionales respectivamente de dos o ms partidos, de acuerdo a lo que establezcan sus respectivas cartas orgnicas, con el propsito de presentar candidatos para cargos pblicos electivos. Los partidos de distrito que no formen parte de un partido nacional pueden integrar una alianza con al menos un partido poltico nacional. Los partidos polticos de distrito y nacionales pueden constituir confederaciones de distrito o nacionales respectivamente de dos (2) o ms partidos para actuar en forma permanente. La confederacin subroga los derechos polticos y financieros de los partidos polticos integrantes. Todo partido poltico debidamente inscrito, puede fusionarse con uno o varios partidos polticos. AFILIACIN Otro tpico de reforma radic en establecer el rgimen de afiliacin de manera tal que pueda ser interpretado como el libre ejercicio de la voluntad cvica de los sujetos y que stos no resulten cautivos del aparato burocrtico partidario, tanto para suscribir la afiliacin como para retirarla. As, la calidad de afiliado se adquiere a partir de la resolucin de los organismos partidarios competentes que aprueban la solici-
tud respectiva, o automticamente en el caso que el partido no la considerase dentro de los quince das hbiles de haber sido presentada. Por otra parte, la afiliacin se extingue por renuncia o expulsin o violacin a prohibiciones expresas. Dicha renuncia se puede formalizar por telegrama gratuito o personalmente ante la secretara electoral del distrito que corresponda. Las resoluciones que establezcan la expulsin del afiliado deben tomarse permitiendo el ejercicio amplio de la defensa y la posibilidad de acceso a la justicia. Finalmente, se constituy un registro de afiliados, de carcter pblico, constituido por el ordenamiento actualizado de las fichas de afiliacin. FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLTICOS Todo el sistema de financiamiento de partidos polticos es la derivacin econmica del reconocimiento constitucional de las asociaciones polticas, puesto que librar los costos de su sostenimiento al esfuerzo de los individuos es tanto como retrotraer la participacin poltica al esquema liberal de partidos de notables. Precisamente, la ampliacin de las bases activas requiere la frrea intervencin estatal en materia de control financiero de los partidos.
los procesos de consolidacin democrtica. Esta jerarquizacin fue completada con el reconocimiento de la personera jurdicapoltica y el otorgamiento del monopolio en la proposicin de candidaturas. El inters del Estado en igualar oportunidades, transparentar los procesos electorales y preservar a partidos y candidatos de la influencia de los grupos de inters, se tradujo en la decisin de subvencionar el desenvolvimiento institucional partidario y los costos de las campaas electorales. Nuevamente aqu, cada decisin normativa, lejos de ser neutra impacta gravemente en el diseo del sistema de partidos. Por eso, se reconocen distintos mtodos de injerencia y fiscalizacin estatal en la vida partidaria: Control exterior: limitado a aquellas actividades externas y pblicas que afecten el orden o seguridad estatal; Control ideolgico-programtico: ms amplio que el anterior, exige a ms de un accionar republicano, la compatibilidad entre la doctrina partidaria y los principios de la Constitucin; Control estructural y funcional o de institucionalizacin interna: que ampla la fiscalizacin estatal a la estructura interna de los partidos, funcionamiento de sus rganos, mecanismos de representacin (libertad de afiliacin, sufragio igualitario), finanzas y patrimonio, etc.
Como ya se resalt, el proceso de legalizacin de los partidos El sistema jurdico argentino con la Constitucin de 1853 ignopolticos, vino a reconocer el relevante rol cumplido por stos en r cualquier reconocimiento a los partidos polticos y por ende
dej librado el esquema de financiacin de los mismos. Recin en las primeras dcadas del Siglo XX se avanza hacia la legalizacin. El proceso legislativo nacional, se inicia con la histrica ley 8.871, ms conocida como ley Saenz Pea, aunque la mencin a los partidos polticos en su texto es muy somera. El Decreto del 4/8/1931 del gobierno de facto de Uriburu, constituy el primer ordenamiento legal de los partidos polticos en el pas. En lo que aqu interesa, contena la primera regulacin del financiamiento de partidos y candidatos.
nica de Partidos Polticos, en adelante L.O.P.P. (n 23.298 en su Ttulo V, arts. 40 a 47) con ms sus normas reglamentarias (Decretos n 2140/85, derogado por el n 396/89, derogado a su vez por el n 2089/92 y modificatorios, que se mantuviera vigente hasta el ao 2002) y el Cdigo Electoral Nacional (Ley n 19.945 T.O.: Decreto 2135/83 y modificatorias). Sin embargo, el gran hito en la materia se produjo a raz de la reforma de 1994, con el reconocimiento constitucional de los partidos polticos. En lo ms alto de nuestro sistema legal, el artculo 38 de la CN establece el reconocimiento a los partidos polticos como instituciones fundamentales del sistema democrtico, garantizando que el Estado contribuye al sostenimiento econmico de sus actividades y de la capacitacin de sus dirigentes; imponiendo el deber a los partidos -como contrapartida a la garantas de financiamiento pblico- de dar a publicidad (d)el origen de sus fondos y patrimonio.
A ella le suceden los decretos-leyes 11976/44, 19044/56, 12530/62, 19102/71, 22627/82 de los gobiernos de facto; y las leyes de los gobiernos democrticos N 13.645 de 1949-, 15.793 de 1960-, 16.652 de 1965-, 21.108 de 1975-), hasta la actual Ley Orgnica de Partidos Polticos n 23.298 y modificatorias, del ao 1985. Cabe destacar que las diversas tipologas responden a una intencin regulatoria de amplio control estructural y funcional o de institucionalizacin interna por los regmenes de facto y a una laxa regulacin limitada sustancialmente En forma concomitante, se impuso la necesidad de amplio al control ideolgico-programtico por los gobiernos de origen consenso parlamentario para toda reforma sobre el rgimen de partidos y polticos y legislacin electoral. As en el artculo democrtico. 77 constitucional se impuso que ...los proyectos de ley que El abordaje del rgimen jurdico del financiamiento de partidos modifiquen el rgimen electoral y de partidos polticos debern polticos y campaas electorales que rigi durante casi veinte ser aprobados por mayora absoluta del total de miembros de aos, implica analizar -en sus partes especficas- la Ley Org- las Cmaras.; vedando consecuentemente al Poder Ejecutivo Nacional en el artculo 99 tercer prrafo, el dictado de decre-
tos de necesidad y urgencia que regulen materia electoral o del trativo consistente en privacin de subvencin pblica por cierto perodo anual o electoral- y de orden penal. En este rgimen de partidos polticos. ltimo caso, se prevean la aplicacin de multa y/o inhabiliConfrontado ante la Reforma de 1994, el sistema legal vigente tacin electoral y especial, no encontrndose contemplada se mostraba insostenible. Respecto al Financiamiento privado, legislativamente en el perodo, pena privativa de libertad. La no existan limitaciones cuantitativas a los aportes, slo prohi- inexistencia de antecedentes de sanciones en el perodo, es biciones relacionadas a la persona del aportante. Las personas tambin revelador del desinters y la falta de recursos humafsicas y jurdicas habilitadas legalmente y por la Carta Orgnica nos y materiales de los rganos polticos y judiciales encarpartidaria para hacer aportes, podan concretarlo directamente gados de su aplicacin. a travs de la entrega de fondos o indirectamente por la prestacin de servicios personales y/o de terceros, publicidad, etc. Dichos dispositivos, fueron derogados y modificados, respectivamente por las leyes n 25.600 y n 25.610, sancionadas entre Los aportes annimos no eran admisibles salvo los provenien- los meses de Mayo y Junio de 2002, casi como reflejo de una tes de colectas populares (art. 41 L.O.P.P.). No existan lmites a clase dirigente con fuertes niveles de rechazo social, ante los los plazos de duracin de campaas electorales, ni tampoco a efectos de la crisis de 2001. Todo ello en vistas a las elecciones que vieron consagrada la frmula presidencial Kirchner- Scioli, y los de publicidad electoral. que debieron adelantarse por la incapacidad del gobierno proPiedra angular del rgimen jurdico debera haber sido el sistema visorio de rearticular el sistema poltico. de controles. Sobre el particular, los nicos sujetos pasivos de control eran los partidos polticos, obvindose a los candidatos, En consecuencia, se procedi a la reforma del Cdigo Electoral an en casos de procesos electorales (art. 47 L.O.P.P.). Objeto Nacional, particularmente en lo relacionado a la regulacin de de rendicin de cuentas eran tanto los ingresos y egresos del la duracin de las campaas electorales, publicidad electoral ejercicio anual como los de la campaa electoral (art. 47 incs. b) en medios de comunicacin y publicidad de actos de gobierno en dicho perodo, prohibicin de difusin de encuestas y y c) respectivamente, L.O.P.P.). sondeos preelectorales en determinado perodo, a ms de su En relacin al rgimen de sanciones, existan de orden adminis- consecuente rgimen de sanciones.
Por su parte, mediante Ley n 25.611 modific la Ley Orgnica de Partidos Polticos, imponiendo el rgimen de internas abiertas para eleccin de candidatos a Presidente, Vice, Senadores y Diputados nacionales; fijando plazos para duracin de la campaa electoral primaria y la publicidad televisiva (art. 29 bis).
nimas provenientes de colectas populares, como as tambin la facultad otorgada a los aportantes de exigir reserva de identidad. Una de las medidas basales de la reforma fue la fijacin de lmites anuales a los aportes privados a partidos y candidatos. A los fines de racionalizar el sistema de campaas, organizarlo y evitar gastos poco rentables a los partidos, se destac la limitacin del plazo de duracin de las campaas electorales. En ese sentido tambin, fue saludable el establecimiento de lmites al perodo de publicidad electoral y la prohibicin de publicidad tendenciosa de actos de gobierno durante el perodo de campaa electoral.
Se continu con el sistema de financiamiento mixto -pblico y privado- para desenvolvimiento institucional o permanente, capacitacin e investigacin y campaas electorales. Respecto al Financiamiento Pblico directo, el aporte estatal se previ: a) en forma anual para desenvolvimiento institucional y b) capacitacin; y c) mediante aporte extraordinario para aos electorales, con partidas especficas segn se trate de cargos legislativos, o de primera y, eventualmente, segunda vuelta en eleccin presi- Se impuso tambin un rgido sistema de movimientos de fondos, bancarizando el movimiento financiero partidario y de dencial. campaas electorales, a fin de un mejor control de ingresos y Sobresala como novedad la eliminacin del mecanismo de dis- egresos. Copiando el modelo britnico, se han incorporaron a la tribucin conforme la fuerza parlamentaria, la unidad de cuenta legislacin nacional nuevas figuras responsables del desenvolpara la asignacin de fondos denominada unidad elector, las vimiento econmico electoral, imponiendo la obligacin de que clasulas de barrera para el acceso al financiamiento pblico al comienzo de cada campaa, los partidos y alianzas designen impuestas por el Decreto n 2089/92 y la causal de caducidad por distrito comunicando a la justicia electoral- un responsable de la personera jurdico poltica por no alcanzar un mnimo del econmico-financiero y un responsable poltico de campaa. 2% en las dos ltimas elecciones. Por ltimo, respecto al rgimen de sanciones, se mantuvieron En referencia a la regulacin del Financiamiento privado, se pro- los esquemas de sancin econmica (prdida o suspensin dujo la eliminacin de autorizacin para recibir donaciones an- temporal de subvencin pblica) para los partidos polticos, y
las penas de multa para el caso de personas jurdicas; y multa e inhabilitacin electoral y especial para las personas fsicas. Se incorporaron a los sujetos activos ya receptados en la antigua L.O.P.P., a los responsables polticos y a los responsables econmico-financieros de campaa electoral, obviando hacer referencia a los candidatos.
Capacitacin y formacin poltica; Campaas electorales primarias y generales. A tal fin se constituye el Fondo Partidario Permanente, bajo la rbita del Ministerio del Interior y se integra con la partida presupuestaria correspondiente y el resto de los aportes especficamente establecidos en la Ley.
Los rganos de aplicacin continuaron siendo, para aplicacin de sanciones a los partidos polticos, el Poder Ejecutivo Su distribucin se practica de la siguiente manera: a travs del Ministerio del Interior y para los tipos que regulan Veinte por ciento (20%), en forma igualitaria entre todos los partidos reconocidos. penas de multa e inhabilitaciones (electoral y especial para ejercicio de la funcin pblica), la justicia federal con compe- Ochenta por ciento (80%), en forma proporcional a la cantidad de votos que el partido hubiera obtenido en la ltima eleccin tencia electoral. de diputados nacionales. Slo participarn en esta distribucin los partidos que acrediten haber obtenido al menos un El camino recorrido concluye en la sancin de la Ley N nmero de sufragios equivalente al uno por ciento (1%) del 26.571, derogatoria de la anterior Ley N 25.600, que se ocupadrn electoral. pa de regular el destino especfico de los aportes pblicos y su equitativa distribucin en la vida cotidiana de los partidos Para el caso de los partidos nacionales, una vez determinado el monto correspondiente a cada partido, de acuerdo al artpolticos y de manera especial durante las campaas electoculo anterior, se distribuir directamente el ochenta por ciento rales; finalmente, destina un captulo a la obtencin de finan(80%) a los organismos partidarios de distrito y el veinte por ciamiento privado. ciento (20%) restante a los organismos nacionales. Para el caso de alianzas electorales, se el monto resultante se FONDO PARTIDARIO PERMANENTE distribuir entre los partidos miembros en la forma que deterLos aportes pblicos se direccionan a la realizacin mine el acuerdo suscripto. de tres actividades: Desenvolvimiento institucional;
CAPACITACIN Un aspecto que pocas veces se resalta y que resulta vital al cambio cultural que se requiere emprender es el destino de los fondos orientados a la capacitacin de cuadros polticos jvenes.
vimiento de fondos a travs de una cuenta corriente nica librada a travs de bancos oficiales. Finalmente, se organiza un Cuerpo de Auditores contables a travs de la justicia federal con competencia electoral para la fiscalizacin y el control anual de los partidos.
Los partidos debern destinar por lo menos el veinte por ciento (20%) de lo que reciban para desenvolvimiento institucional al CAMPAAS ELECTORALES financiamiento de actividades de capacitacin para la funcin En la discusin de la Reforma Poltica, se destac fundamentalpblica, formacin de dirigentes e investigacin. mente la desigualdad y poca transparencia en el uso del dinero Asimismo se establece que por lo menos un treinta por ciento con fines electorales. (30%) del monto destinado a capacitacin debe afectarse a las actividades de capacitacin para la funcin pblica, formacin Como fue analizado, el sistema de financiamiento poltico en la de dirigentes e investigacin para menores de treinta (30) aos. Argentina antes de la sancin de la ley de reforma era mixto: el Estado sostena econmicamente a los partidos polticos para el desempeo de tareas institucionales y de campaa a la vez que APORTES PRIVADOS Se limita el monto de los aportes privados, en cabeza de sus se permita la obtencin de fondos de fuentes privadas (empresas afiliados u otras personas fsicas o jurdicas. Dicho aporte no o ciudadanos). puede recibirse con carcter annimo, se establecen lmites El mismo sistema se aplicaba en el caso de la contratacin de personales y prohibiciones absolutas. espacios audiovisuales (televisin y radio): el Estado, a travs del Ministerio del Interior, otorgaba espacios gratuitos a todos CONTROL FINANCIERO Se establece un rgido sistema de organizacin administrativo los partidos reconocidos por la Justicia Electoral, al tiempo que contable, con rbrica de libros y presentacin de estados, as daba la posibilidad de contratar espacios a travs de recursos como tambin se establece la obligacin de practicar todo mo- propios -aunque con ciertas restricciones-.
Esta posibilidad de contratar de manera privada espacios en los medios de comunicacin con fines proselitistas gener en los ltimos aos una gran disparidad entre los gastos efectuados por los distintos candidatos y/o partidos. Y sin una relativa equidad en la contienda electoral se ponen en juego valores democrticos fundamentales, como el derecho ciudadano a informarse debidamente sobre las propuestas de sus representantes, el de stos a difundirlas y, en definitiva, la alternancia en el poder. Por otro lado, la contratacin privada de estos espacios dificultaba la transparencia de nuestro sistema de financiamiento. Poda ocurrir que los medios de comunicacin otorgaran precios diferenciales a los candidatos en base a sus preferencias e intereses, por lo que resultaba imposible precisar los gastos en que haban incurrido los partidos a la hora de emitir sus mensajes de campaa. El escaso conocimiento sobre el origen y destino de los recursos econmico-financieros socavaba principios democrticos bsicos: la rendicin de cuentas, el principio republicano de la publicidad de los actos de gobierno y la posibilidad de que los ciudadanos puedan premiar y/o castigar a sus representantes.
de publicidad en medios audiovisuales de forma equitativa y proporcional (un 50% por igual a todos los partidos, y el 50% restante de forma proporcional a sus ltimos resultados electorales). A la vez la ley prohbe la contratacin privada de estos espacios, que actualmente consume alrededor del 80% de los recursos destinados a las campaas electorales. De este modo la competencia electoral se vuelve ms transparente y equitativa, pues garantiza la difusin de todas las propuestas y su acceso por parte de la ciudadana. Un esquema como el propuesto rige en Francia, el Reino Unido, Espaa, Portugal, Mxico, Brasil y (con pequeas diferencias) Chile y Colombia, entre otros pases. Es valioso notar que la amplia mayora de las fuerzas polticas comparti esta modificacin, que reduce las asimetras de recursos entre los partidos y debilita as el rol de las corporaciones y del dinero en la poltica. La reforma implica una profunda democratizacin de la competencia partidaria, y es esperable que impacte tambin en el tipo de polticas que los partidos adoptan desde el gobierno.
Otro aspecto importante es la coherencia de los distintos aspectos que integran la reforma poltica. Un sistema partidario ms ordenado y slidamente constituido impactar positivamente en trminos de transparencia del financiamiento poltico: la tarea de los organismos de control se ver facilitada (por Para democratizar efectivamente la competencia electoral, con haber menos partidos), ser plausible elevar las exigencias de la nueva ley el Estado garantiza a todos los partidos espacios rendicin de cuenta (por haber partidos con burocracias ms
consolidadas) y habr mayores posibilidades de sancionar a los el artculo 64 ter del Cdigo Electoral Nacional (modificado por infractores (a diferencia de lo que ocurre en la actualidad con la el artculo 92 de la Ley 26571) prohbe la emisin y publicacin de avisos publicitarios en medios televisivos, radiales y grficos proliferacin de sellos electorales). con el fin de promover la captacin del sufragio para candidaEn cuanto a los tiempos asignados para la campaa electoral, tos a cargos pblicos electivos antes de los 25 das previos a existe una clara diferenciacin segn se trate de elecciones pri- la fecha fijada para los comicios generales. Y avanza en la delimitacin de esta prohibicin al establecer que comprender marias o generales nacionales. A saber: la propaganda paga de las imgenes y de los nombres de los Primarias: conforme a lo previsto en el artculo 31 de la Ley candidatos a cargos electivos nacionales, ejecutivos y legislati26571, la campaa electoral de las elecciones primarias inicia vos, en los medios masivos de comunicacin (televisin, radio 30 das antes de la fecha de los comicios. Para todo concepto, e Internet), va pblica, medios grficos, telefona mvil y fija, publicidad esttica en espectculos deportivos o de cualquier finaliza 48 horas antes del inicio del acto eleccionario. naturaleza, as como tambin la publicidad alusiva a los partidos Generales: de acuerdo a lo establecido por el artculo 64 bis polticos y a sus acciones, antes de los veinticinco (25) das predel Cdigo Nacional Electoral, la campaa inicia 35 das antes vios a la fecha fijada para el comicio. de la fecha del comicio y finaliza 48 horas antes del inicio del comicio. Debe notarse asimismo que, en lo que a publicidad Asimismo, la normativa prohbe a las agrupaciones polticas que electoral audiovisual 12 se refiere, la Ley 26571 incrementa las participen de elecciones primarias y generales contratar en forrestricciones temporales 12 A los efectos de la Ley 26571, se ma privada espacios de publicidad electoral en los servicios de entiende por espacio de publicidad electoral a la cantidad de comunicacin audiovisual para la transmisin de sus mensajes tiempo asignado a los fines de transmitir publicidad poltica por de campaa, y otorga la exclusividad de la distribucin a la Direccin Nacional Electoral del Ministerio del Interior. parte de la agrupacin (art. 43 ter). Faculta a las agrupaciones polticas a realizar este tipo de pu- A estos fines, y de acuerdo a lo establecido en la Ley 26.522 blicidad en elecciones primarias desde los 20 das anteriores a de Servicios de Comunicacin Audiovisual, los servicios de cola fecha en que se celebre el comicio (artculo 31). Por su parte, municacin estn obligados a ceder gratuitamente el 10% del
tiempo total de programacin para fines electorales. La distribucin de los horarios y los medios en que se transmitir la publicidad electoral se realizar por sorteo pblico para el reparto equitativo. El horario de transmisin ser el comprendido entre las 7:00 y la 1:00 del da siguiente. De acuerdo al artculo 43 septies de la Ley 26215 de Financiamiento de los Partidos Polticos, en la presente distribucin se deber asegurar a todas las agrupaciones polticas que oficialicen listas de candidatos la rotacin en todos los horarios y al menos 2 veces por semana en horario central en los servicios de comunicacin audiovisual. Cualquier solicitud de cambio del espacio de publicidad electoral que presente el servicio de comunicacin y/o la agrupacin poltica debe ser resuelta por la Direccin Nacional Electoral del Ministerio del Interior dentro de los 5 das siguientes a la presentacin de la solicitud. Esto no implicar la posibilidad de suspender la transmisin de la pauta vigente hasta que se expida el organismo correspondiente. En aquellos casos en que la cobertura de los servicios de comunicacin audiovisual abarque ms de un distrito, la Direccin Nacional Electoral del Ministerio del Interior debe garantizar la distribucin equitativa de los espacios entre las agrupaciones polticas que compitan en ellos. Los partidos polticos como reaseguro de estabilidad y legitimidad democrtica a lo previsto en el artculo 43 sexies de la Ley 26215 de Financiamiento de los Partidos Polticos (incorporado mediante el artculo 57 de la
Ley 26571), la cantidad de los espacios de radiodifusin y los de medios audiovisuales sern distribuidos en las elecciones primarias y las generales de la siguiente forma: 50% por igual entre todas las agrupaciones polticas que oficialicen listas; el 50% restante entre todas las agrupaciones polticas que oficialicen listas, en forma proporcional a la cantidad de votos obtenidos en la eleccin general anterior para la categora diputados nacionales. Las agrupaciones polticas tendrn adems la obligacin de subtitular los mensajes que se transmitan en los espacios televisivos (conforme al artculo 43 nonies de la Ley 26215) y de aplicar toda otra regulacin prevista por la reglamentacin a los fines de garantizar la accesibilidad. De lo expuesto se sigue que la prohibicin de la contratacin privada de estos espacios significar una disminucin sustantiva de los costos de las campaas, dado que los espacios asignados por el Estado son cedidos por los medios de comunicacin sin significar costo alguno para las arcas pblicas. Cabe destacar al respecto que, durante la campaa electoral de 2009, el 55% de los gastos de propaganda realizados por los partidos a nivel pas correspondieron a espacios en radio y televisin. Lo dicho permite afirmar que la limitacin impuesta por la reforma conducir a reducir las brechas entre los gastos efectuados
por los diversos candidatos, evitando as que puedan recrearse escenarios de tanta inequidad como el de las legislativas de junio de 2009. En idntico sentido, la norma ampla las posibilidades de competencia a los partidos ms pequeos, reduciendo el gap existente entre los partidos con mayores y menores posibilidades de acceso a los recursos econmicos. Esto se refuerza con la prohibicin de aportes privados de personas jurdicas para los gastos de campaa de los partidos polticos, librando a los candidatos de tener que responder, una vez en el poder, a compromisos asumidos con los poderes fcticos que les hubieran realizado aportes. Los beneficios que implica la aplicacin de una regulacin semejante han quedado en evidencia en otros pases del mundo como Chile, Mxico, Brasil, Espaa, Francia y Portugal. Procurando garantizar la equidad en el financiamiento, la norma prev que tanto para las elecciones primarias como para las generales los fondos correspondientes al aporte para la campaa electoral se distribuirn en un 50% de manera igualitaria entre las agrupaciones polticas que oficialicen listas de candidatos y el restante 50% en proporcin a los votos obtenidos por cada agrupacin en la eleccin general anterior para la misma categora.
turas en cargos a partir de las preferencias en los votos de los ciudadanos. En suma, lo que determina un sistema electoral son las tcnicas y principios que definen la representacin poltica. En tal sentido, es evidente que los procedimientos y sus reglas originan determinadas consecuencias que son propias de la ingeniera optada al disear el sistema. Lo que no se puede pretender es que dicha economa de opcin tenga resultado neutro con relacin al contexto poltico que viene a regular.
En su ideacin, los sistemas electorales se dividen en dos grandes grupos, uno que abarca a los sistemas mayoritarios, y otro a los sistemas proporcionales. Los primeros, parten del axioma por el cual la legtima representacin corresponde al candidato o partido poltico que obtiene mayor cantidad de votos. Esta mayora puede ser relativa o simple, o bien de carcter absoluto, es decir, comprendiendo la mitad ms uno de los votos emitidos y vlidos. Cuando este requisito de la legislacin electoral no se rene, ste suele disponer de la realizacin de una eleccin complementaria, ballotage o segunda vuelta, de la cual participan los candidatos ms votados en la primera vuelta. Dentro de los sistemas electorales mayoritarios, encontramos EL SISTEMA ELECTORAL al mismo tiempo un mecanismo que se denomina de represenUn sistema electoral es un conjunto de mecanismos, de reglas tacin minoritaria; el cual tiene la intencin de mitigar las insufiy procedimientos, mediante los cuales se traducen las candida- ciencias de ste ltimo. Su caracterizacin permite distinguir a
este sistema de manera neta, de los sistemas de representacin proporcional, en el sentido de que la representatividad otorgada a la minora no es, precisamente proporcional, sino de ndole emprica. Ejemplos de estos sistemas son el denominado voto limitado, que tambin se conoce como lista incompleta o voto restringido, por cuanto el elector solo dispone para su eleccin de los dos tercios de los cargos a cubrir, adjudicndose el tercio restante a la primera minora. Los sistemas proporcionales se basan en el principio de que cada elector tiene derecho a ser representado, procuran que la organizacin poltica expresada en el cuerpo elegido guarde una proporcionalidad lo ms exacta posible con la composicin el cuerpo electoral.
to del escrutinio (recuento de votos) y determinar quienes ganaron y quienes perdieron en determinado territorio. La magnitud del distrito hace referencia a la cantidad de representantes que se eligen en base a distritos electorales o circunscripciones. Las circunscripciones pueden dividirse a su vez en plurinominales o uninominales. Las plurinominales pueden tener muchas formas slo con variar el nmero de cargos electivos que se ha de elegir en cada una de ellas. El segundo rea corresponde a las candidaturas, es decir, la forma en que se presentan los candidatos a cargos pblicos electivos y las formas mediante los cuales son elegidos. Descartada en nuestro sistema que las candidaturas pueden presentarse de manera individual, queda por determinar el modo en que sern propuestas a travs de los partidos polticos.
Del anlisis de los sistemas electorales se puede concluir que Una vez establecido el tpico anterior, a partir de aqu existen varias los mismos deben abordar cuatro aspectos tcnicos: formas de seleccin, diferentes formas de votacin, a saber: voto a) magnitud y cantidad de los distritos electora- nico, preferencial, mltiple, alterno, voto acumulativo, panach, etc. Estas expresiones se realizan a travs de las boletas o papeleles o circunscripciones electorales. tas electorales que tienen la funcin de ser el instrumento por b) forma de las candidaturas. el cual el ciudadano expresa su preferencia, adems de consc) mecanismos de votacin. tituir la prueba real del voto, y proveer el medio para realizar el d) conversin de votos en bancas. recuento de votos o escrutinio. Dentro de este punto, existen Las divisiones territoriales que se realizan para la eleccin repre- diferentes variantes, a saber: sentan el rea de votacin. Esto permite facilitar el procedimien- Listas Cerradas y Bloqueadas: el orden de los candi-
datos es fijo, el elector tiene un voto y opta por una lista en su El Cociente Droop o Cuota Droop, el cual se calcula dividiendo el total de votos vlidos a tomar en cuenta, entre el nmero de conjunto. puestos a distribuir ms uno y luego al nmero entero que reListas Cerradas y No Bloqueadas: el elector puede ele- sulte se le agrega uno. gir a los candidatos dentro de una lista determinada el orden de sus preferencias, establece dentro de lo dado un orden jerarqui- Cociente Imperial, se calcula dividiendo el total de votos vlidos a tomar en cuenta, entre el nmero de puestos a distribuir ms zado de preferencias. dos. Lista Abierta: el elector puede elegir a los candidatos de su El mtodo Hare-Niemeyer, se lo calcula haciendo la frmula mapreferencia entre todas las listas presentadas, es decir, puede temtica, de votos por puestos sobre el total de votos. De esta operacin resulta una cifra que indica la cantidad de escaos armar su propia lista. que corresponden a cada partido poltico o candidato. Los esFinalmente, la forma en que se transforman los votos en esca- caos sobrantes se distribuyen segn el orden de los dcimos, os puede realizarse de acuerdo a varios arreglos; en general, de modo que no es necesario un procedimiento adicional. suele dividirse este mecanismo en dos grandes grupos, un grupo que aglutina los mecanismos por cociente, y el otro, agrupa Dentro del mtodo por divisor, encontramos al sistema DHondt, los mecanismos por divisor. Dentro de los mecanismos por co- determinado mediante la divisin de los votos recibidos correspondientes a cada uno de los partidos polticos o candidatos ciente, encontramos las siguientes frmulas: por una serie de divisores, donde se obtienen cocientes (cifras). El Cociente Natural o Cociente de Hare, se obtiene dividien- Los escaos se reparten con base en los cocientes ms altos, la do el nmero total de votos vlidos a tomar en cuenta, entre el serie de divisores del mtodo DHondt es la de nmeros naturales, nmero de puestos a adjudicar en la circunscripcin correspon- uno, dos, tres, cuatro, etc. diente. Ha sido denominado cociente natural porque corres- A la hora de realizar el procedimiento de conversin, es neceponde al nmero de votos que en perfecta proporcionalidad sario saber si se encuentran umbrales de representacin. La debera recibir una lista de candidatos por cada puesto que se barrera electoral, o umbral, alude a las disposiciones normativas que regulan o limitan el acceso a la participacin de algule adjudique.
nos partidos polticos o candidatos en la vida de una sociedad poltica, que no hayan alcanzado un porcentaje determinado de votos en la eleccin, y por lo tanto, no tienen derecho a ocupar un escao en el parlamento o congreso.
to nico. El mismo artculo seala que la eleccin se har por sistema de doble vuelta electoral, pero a esa segunda vuelta solamente se recurre cuando ninguna de las frmulas obtenga el 45% de los votos vlidos afirmativos, conforme lo establece el artculo 97. Si alguna de las frmulas supera el porcentaje, Durante ciento cincuenta aos se utiliz el sistema de eleccin siempre que sea la ms votada, sus integrantes sern proclaindirecta para presidente y vicepresidente de la Nacin. Es decir mados como presidente y vicepresidente de la Nacin. que, al optar por cierta frmula presidencial los votantes posibilitaban la integracin del Colegio Electoral por parte de los Adems, conforme lo establece el artculo 98, tampoco se reelectores distritales, quienes formaban los acuerdos necesarios currir a una segunda vuelta si la frmula ms votada obtiepara consagrar la frmula presidencial ganadora. ne el 40% de los votos pero consigue una diferencia del 10%, calculada sobre el total de los votos emitidos afirmativamente, Con la reforma a la Constitucin de 1994 se adopt el sistema respecto de la frmula que le siga en nmero de votos. En los de eleccin directa con doble vuelta, con la sola excepcin de la dems casos debe acudirse a una segunda vuelta electoral eneleccin de 1973, en la que la frmula Cmpora Solano Lima tre las dos frmulas de candidatos que hubieren obtenido ms se impuso por eleccin directa. La reforma cont con el fuerte votos en el primer acto electoral, conforme lo establece el artapoyo de los partidos mayoritarios con el propsito de fortalecer culo 96. La segunda vuelta debe tener lugar dentro de los 30 da la legitimidad democrtica del presidente por eleccin popular y de realizada la anterior. Respecto del momento de la eleccin la gobernabilidad del sistema presidencialista, que depende en presidencial, el artculo 95 establece que ella se har efectiva parte de que el presidente electo goce de una legitimidad po- dentro de los tres meses anteriores a la conclusin del mandato pular importante y adems de que una porcin importante del del presidente en ejercicio. El actual sistema de eleccin directa Congreso colabore aprobando leyes, adoptndose el sistema del presidente aumenta considerablemente la influencia territode eleccin directa con doble vuelta. rial de los mayores distritos, perdiendo las provincias menos El actual artculo 94 de la CN establece que el presidente y pobladas el peso relativo de negociacin que tenan en anterior el vicepresidente sern elegidos directamente por el voto del sistema indirecto. Con la eliminacin del colegio electoral se ha pueblo, a cuyo fin todo el territorio nacional conforma un distri- priorizado la soberana popular por sobre el sistema federal.
El artculo 37 de la CN, en su segundo prrafo, seala que el sufragio El principio general que rige es el del mandato representativo no es universal, igual, secreto y obligatorio, recogiendo as la tradicin vinculante. Despus de la reforma, con respecto al Senado, la que en materia electoral se inicia con la Ley Senz Pea N 8.871. Cmara Nacional Electoral ha declarado que las otras bancas de la mayora corresponden al partido poltico que obtiene el Al iniciarse la Seccin Primera de su Segunda Parte, referida al primer lugar y la siguiente al partido que sali segundo. Poder Legislativo, la Constitucin Nacional adopta un sistema bicameral, de forma tal que la sancin de las leyes requiere la As pues, a lo largo de nuestra historia institucional hemos teniintervencin de las dos cmaras: a) la de Diputados de la Na- do distintos sistemas electorales, ello en virtud de que la reglacin, que representan al pueblo (considerado como un todo), mentacin de tal materia corresponde a la zona de reserva de y b) la de Senadores de las Provincias, representantes de los Ley, habiendo la reforma constitucional de 1994 enfatizado ese subestados provinciales que dieron origen a la Nacin argentina aspecto en la ltima parte del artculo 77, cuando dispone que los proyectos de ley que modifiquen el rgimen electoral y de en 1953/60, al reunirse en Congreso General Constituyente. partidos polticos debern ser aprobados por mayora absoluta La reforma constitucional de 1994 modific la composicin del del total de los miembros de las cmaras. Esa disposicin debe Senado elevando la cantidad de senadores para cada provincia a su vez complementarse con el artculo 99, inciso 4, en cuanto y por la ciudad autnoma de Buenos Aires de dos a tres, con excluye la materia electoral y de partidos polticos de aquellas la caracterstica de establecer que de los tres senadores que respecto de las que pueden dictarse decretos de necesidad y cada provincia elija en forma directa, dos representar al parti- urgencia. do poltico mayoritario y el restante al partido poltico que haya La Ley N 140 de 1857, a poco tiempo de sancionarse la Constitucin histrica, fijaba el sistema de lista completa o plural de obtenido el segundo lugar, es decir, la primera minora. manera que quien ganaba en cada distrito se llevaba todos Los defensores de la reforma en esta parte entienden que la los cargos legislativos en disputa. No slo era una manera participacin de las minoras partidarias favorece al pluralismo, de asegurar la gobernabilidad sino tambin la hegemona de en tanto que sus crticos entienden que se ha afectado la repre- los sectores conservadores de la sociedad, que afirmaban su sentacin pura de las provincias y la capital para otorgarle un predominio en las urnas a travs del voto pblico o voto cantado y facultativo. La oposicin, congregada primero en la sentido partidocrtico a la cmara alta.
Unin Cvica Nacional y, ms tarde, en la Unin Cvica Radical, por la cual el diseo de las circunscripciones dentro de cada hizo de la abstencin electoral un argumento de lucha poltica distrito asegura la prevalencia del partido oficialista. en pos del voto secreto y obligatorio que se alcanzara recin En cambio, el sistema de representacin proporcional fue esen 1912 con la llamada Ley Senz Pea. tablecido por primera vez entre nosotros para la eleccin de La ley N 8.871 de 1912 de voto universal, secreto y obligato- convencionales constituyentes de 1957 y posteriormente para rio, implic en los hechos un gran avance democrtico al permi- las elecciones generales para diputados de 1963. Es el sistetir la participacin masiva del electorado. La nueva ley plante ma que fija actualmente el Cdigo Electoral Nacional (Ley N como cuestin novedosa la representacin de las minoras por 19.945) bajo la modalidad creada por el belga Vctor DHont y un sistema llamado de lista incompleta, en el que correspon- que es conocida como sistema DHont. Se trata de un sisdan 2/3 de bancas al partido que obtena la mayor cantidad de tema de listas, de manera que los electores votan por una votos por distrito electoral y el tercio restante al partido que le lista ordenada de candidatos que representan cada partido. En nuestro caso, el sistema DHont se combina adems con un piso segua en el orden de votacin. o umbral mnimo de votos (3%) que debe alcanzar cada partido La Ley N 4.161 de 1904, inspirada por Joaqun V. Gonzlez con respecto al total de votos escrutados, a fin de asegurar un como ministro del Interior y la Ley N 14.032 de 1951, bajo el grado de representatividad adecuado y no disperso de la voluntad gobierno de Juan Pern, optaron por el voto uninominal por cir- general. cunscripciones, por el cual lleg al Congreso el primer diputado Dicho sistema radica en dividir la cantidad de votos obtenidos socialista de Amrica, Alfredo L. Palacios, electo diputado por el por cada lista por cada uno de los nmeros naturales que cobarrio de La Boca, si bien para algunos afecta las posibilidades rresponden a las bancas a cubrir, ordenndose el resultado en orden decreciente. de los partidos chicos de acceder a las bancadas. Aqu, la mayor crtica se orient sobre la delimitacin de las circunscripciones territoriales, inquiriendo sobre el fenmeno que se conoce como gerrymandering, la salamandra de Gerry, en honor a un gobernador estadounidense padre de la maniobra
Ejemplo De lo cual resulta
gidos y participar en la organizacin y actividad del poder en el Estado. Debe distinguirse el sufragio del voto. Mientras el primero es un derecho, el segundo constituye un acto. La funcin electoral consiste en la seleccin y nominacin de las personas que han de ejercer el poder en el Estado, en tanto que las elecciones son tcnicas o procedimientos de seleccin de la dirigencia poltica. Mediante ellas, el pueblo elige a sus autoridades. Los que son elegidos se denominan candidatos, en tanto que los que eligen se denominan electores. La suma de electores conforma el cuerpo electoral.
En cuanto a la naturaleza jurdica del sufragio, hay distintas concepciones que lo presentan, ya sea como como un derecho de a) Partido A: ingresan los candidatos 1 (primer lugar), 2 (tercer los ciudadanos o como una funcin jurdica. lugar) y 3 (sexto lugar) El artculo 37 de la Constitucin Nacional en su segundo pb) Partido B: ingresan los candidatos 1 (segundo lugar) y 2 rrafo seala que el sufragio es universal, igual, secreto y obligatorio, recogiendo as la tradicin en materia electoral que (quinto lugar) arranca desde la Ley Senz Pea N 8.871. La ltima parte del mismo artculo favorece la adopcin de acciones que c) Partido C: ingresa el candidato 1 (cuarto lugar) tiendan progresivamente a la igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a los cargos electivos EL SUFRAGIO y partidarios. La Ley N 24.043 consagr este criterio a partir del llamado cupo femenino o cuota de gnero, fijando la Es un derecho pblico subjetivo de naturaleza poltica que con- obligatoriedad de incluir un mnimo del 30% de mujeres en siste en el derecho que tienen los ciudadanos de elegir, ser ele- las listas de candidatos para elecciones nacionales.
LA REFORMA POLITICA COMO CAMBIO DE PARADIGMA. ESTRUCTURACIN DEL SISTEMA ELECTORAL

Ya discurrimos acerca del sistema de partidos, su devenir histrico, su crisis y su reestructuracin. Establecimos como premisa que la calidad de una democracia depende en gran medida del tipo y del sistema de partidos que posee. Sin dudas, la credibilidad del rgimen representativo se fortalece con partidos slidos, democrticos y transparentes. Finalmente, hace falta una competencia partidaria plural, previsible y ordenada. Dichas caractersticas aseguran que los intereses de la ciudadana sean correctamente expresados y promovidos por los partidos. En consecuencia, el tipo de partidos y de competencia entre ellos desempean un rol decisivo en el funcionamiento del Estado. Un Estado mejor, ms moderno, gil y transparente depende en cierta medida del modo en que funcionan los partidos polticos en un pas determinado. En el tema que nos ocupa, la reforma poltica, no es casual que como mencionamos en la primera parte la propia Constitucin Nacional haya vedado al Poder Ejecutivo la posibilidad de dictar decretos de necesidad y urgencia en materia electoral y de partidos polticos, invocando de esta forma la necesidad de
regular estas temticas con la participacin de la totalidad de las agrupaciones polticas con representacin legislativa. En virtud de estas razones, desde el inicio del proceso de reforma poltica se adopt un mecanismo amplio de consultas. La decisin poltica fue clara: para consolidar un cuerpo de reformas poltico-electorales slido y duradero resultaba imprescindible hacerlo con la participacin de todos los sectores. En base a dicho mandato, el Ministerio del Interior organiz un ciclo de reuniones semanales con todos los partidos polticos con representacin parlamentaria en la Argentina, con organizaciones no gubernamentales que trabajan la temti ca y con expertos acadmicos de distintas universidades que permitieron al Ejecutivo recabar las opiniones de esos sectores en materia de reforma poltica y elaborar un proyecto que contara con importantes niveles de consenso en diferentes mbitos. Tras el primer ciclo de reuniones, el Ejecutivo envi a los participantes un borrador con las ideas principales que haban contado con mayor acuerdo. A partir de entonces comenz un nuevo ciclo de encuentros, del que participaron tcnicos de cada fuerza poltica, para redactar con ms detalle una iniciativa legislativa. Se realizaron en total 19 reuniones, adems de los intercambios permanentes de ideas por va electrnica. El proyecto fue enviado al Congreso, la Cmara de Diputados
introdujo ciertas modificaciones y finalmente fue sancionado las minoras partidarias lograban presentar candidatos sin participar de ningn procedimiento democrtico de consagracin de las por el Senado el 2 de diciembre de 2009. candidaturas. El nuevo marco normativo intenta dar respuesta a algunos aspectos problemticos de nuestro rgimen poltico-electoral que Paradjicamente, la derogacin de los requisitos de representatise encuentran estrechamente asociados con el fortalecimiento vidad electoral para el mantenimiento de la personera jurdico poltica, as como la laxitud en los de creacin partidaria, permitieron del vnculo representativo. la proliferacin de partidos minsculos, fenmeno que desde todo Su objetivo primordial consiste en plantear un esquema de re- punto de vista deba evitarse. Asimismo facilitaron la existencia de formas que en conjunto propenden a tener mejores partidos y partidos sin afiliados y de candidatos con partidos nominativos ordenar y consolidar un sistema partidario consistente y estruc- -entendiendo por tales a las meras estructuras jurdicas que, como turado tras su eclosin en 2001. Para ello se fijaron tres objeti- empresas fantasmas, se presentan a una eleccin sin capacidad de incidencia territorial ni representacin social-, constituyndose vos especficos: en el sntoma ms evidente de la debilidad del concepto y de la Generar una mayor democratizacin al interior de los partidos praxis partidaria. polticos y su apertura a la sociedad; Proveer mecanismos y reglas institucionales que contribuyan a En cambio, la mentada Ley 26.571 de Democratizacin de la Representacin Poltica, la Transparencia y la Equidad Electoral conla estabilidad y representatividad de los partidos polticos; Reducir las asimetras entre fuerzas polticas por medio de la cret la reforma ms ambiciosa al sistema poltico argentino desde regulacin de los mecanismos de financiamiento de los partidos y la recuperacin de la democracia. La norma consta de 110 artculos y modifica aspectos desarrolas campaas electorales. Cuenta como antecedente la intencin de ordenar el sistema parti- llados de la Ley Orgnica de los Partidos Polticos, de la Ley de dario mediante el procedimiento de internas abiertas de la deroga- Financiamiento de los Partidos Polticos y del Cdigo Electoral Nada Ley 25.511 -que no eran obligatorias para los partidos polticos cional. Finalmente, introduce el novedoso rgimen de elecciones ni para los ciudadanos-, la cual fue desvirtuada mediante la crea- primarias, abiertas, simultneas y obligatorias. cin de numerosos partidos alternativos, a travs de los cuales La implementacin de este sistema impide que quienes sean derrota-
dos en una primaria compitan en la eleccin general y evita la proliferacin de sellos electorales que se crean para cada comicio y carecen de insercin efectiva en la sociedad. As se fortalece a los partidos como herramientas de participacin popular en los asuntos pblicos en desmedro de partidos flash meramente personalistas. Partidos slidos con un robusto anclaje social contribuyen a una competencia poltica ms estable que permite a los ciudadanos conocer sus programas de gobierno, emitir un voto informado y controlar ms adecuadamente el desempeo de sus representantes. En base al principio ya enunciado de democratizacin de la representacin poltica, se parte del reconocimiento de que para que un sistema de partidos funcione adecuadamente es imprescindible que prime una conducta democrtica en las relaciones intra e interpartidarias. Carecera de sentido que los polticos hablaran de democracia si sus orgenes se encuentran viciados por mecanismos no democrticos, que impiden la renovacin de alternativas electorales, en base a mecanismos partidarios de perpetuacin. En este sentido, la democracia debera contemplarse hacia el interior de los partidos polticos. Es decir, deberan abrirse canales de participacin ms amplios a la ciudadana para que pueda involucrarse en la instancia de seleccin de las autoridades partidarias y en la seleccin de los candidatos a cargos electivos, sobre todo teniendo en cuenta la gran afluencia de nuevos militantes y el grado profundo de discusin que los temas polticos ocupan en nuestro pas.
El sistema de primarias abiertas, simultneas y obligatorias establecido en esta ley, en conjunto con el resto de las modificaciones introducidas, busca ordenar un sistema partidario y electoral que requera una adecuacin como la consagrada legislativamente, procurando lograr una mayor democratizacin al interior de los partidos mediante su apertura a la sociedad. Expresamente, se establece en su artculo 19 que: Todas las agrupaciones polticas procedern en forma obligatoria a seleccionar sus candidatos a cargos electivos nacionales y de parlamentarios del MERCOSUR mediante elecciones primarias, en forma simultnea, en todo el territorio nacional, en un solo acto electivo, con voto secreto y obligatorio, an en aquellos casos en que se presentare una sola lista. Con ello, los partidos polticos y los ciudadanos, equilibradamente, vuelven a adquirir centralidad en la determinacin de todas las etapas del proceso electoral. Es as que tanto para el votante como para los partidos la implementacin de las primarias constituye una modificacin fundamental en el modo en que se seleccionan las candidaturas para los cargos pblicos electivos: si bien los partidos polticos siguen manteniendo el monopolio de la postulacin de candidaturas, stas son dirimidas por el voto universal de la ciudadana entre los precandidatos de todos los partidos. En tal sentido, corresponde a cada agrupacin poltica determinar los requisitos exigidos para ser precandidato por ellas. Asimismo, cada
agrupacin puede reglamentar la participacin de extraparti- padrones de los partidos que la integran en el caso de las alianzas, hasta un mximo de 100.000 (el que sea menor); darios en sus cartas orgnicas. las de presidente y vicepresidente de la Nacin deben estar No obstante la capacidad de las agrupaciones polticas para avaladas por un nmero de afiliados no inferior al 1 del total determinar requisitos a exigir a sus precandidatos, la norma de los inscriptos en el padrn general, domiciliados en al meprohbe la postulacin de personas con auto de procesamiento nos 5 distritos, o al 1% del padrn de afiliados de la agrupacin o condena por delitos de lesa humanidad y violaciones a los poltica, o de la suma de los padrones de los partidos que la derechos humanos como precandidatos en elecciones prima- integran en el caso de las alianzas, de 5 distritos a su eleccin rias, candidatos en elecciones generales para cargos pblicos en los que tenga reconocimiento vigente (el que sea menor). nacionales y candidatos para cargos partidarios. Debe considerarse que ningn afiliado puede avalar ms de Asimismo introduce idntica prohibicin a quienes desempeen car- una lista y que los precandidatos slo pueden presentarse por gos directivos o fuesen apoderados de empresas concesionarias de una sola agrupacin poltica y para una sola categora de carservicios y obras pblicas de la Nacin, provincias, Ciudad Autno- gos electivos. ma de Buenos Aires y municipalidades, de entidades autrquicas La primaria tendr lugar en fecha fija, ser organizada por los orgao descentralizadas o de empresas que exploten juegos de azar. Las precandidaturas necesitan contar con los avales previstos nismos electorales que lo hacen en la general y se votar en las mismas mesas y con las mismas autoridades que en la eleccin en el artculo 21 de la Ley 26.571: general. las de senadores, diputados nacionales y parlamentarios del Mercosur deben estar avaladas por un nmero de afiliados no Los ciudadanos estn obligados a votar por alguna de las precaninferior al 2 del total de los inscriptos en el padrn general de didaturas de cualquier partido poltico o alianza intervinientes. cada distrito electoral, hasta el mximo de 1.000.000, o por un Con respecto a las boletas de sufragio, la Ley 26.571 innova nmero mnimo de afiliados a la agrupacin poltica o partidos al disponer la utilizacin de colores para facilitar al elector la que la integran equivalente al 2% del padrn de afiliados de la identificacin de las boletas presentadas por las diversas agruagrupacin poltica del distrito respectivo, o de la suma de los paciones polticas habilitadas para participar de las elecciones
primarias y generales. Cuando las listas ganadoras en cada agrupacin superen el umbral del 1,5%de los votos vlidos emitidos conformarn las listas definitivas para participar en la eleccin general, garantizando la participacin de las minoras internas que cada carta orgnica o el reglamento de la alianza partidaria establezca. Asimismo, las boletas de todas las listas de una misma agrupacin tendrn el mismo color que no podr repetirse con el de otras agrupaciones salvo en el caso del blanco. Al respecto, aquellas agrupaciones que no soliciten color debern utilizar el blanco en las boletas de todas sus listas. Entonces, los partidos definen libremente su programa electoral, la conformacin de alianzas y postulan a sus miembros (y, en su caso, a extrapartidarios) para ser precandidatos. Ahora bien, la calidad de candidato no solo la otorga la participacin en la eleccin (aunque el partido tenga una sola precandidatura) y el voto popular, sino que exige tambin la obtencin de un umbral de respaldo mnimo requerido equivalente al 1,5% de los votos emitidos. As, la exigencia de un nmero de votos necesarios para participar de la eleccin permitir que las listas que efectivamente disputen los cargos sean ms competitivas al haber alcanzado previamente un mnimo de reconocimiento por la ciudadana. Las agrupaciones polticas no podrn intervenir en los comicios generales bajo otra modalidad que postulando a los que resultaron
electos en la eleccin primaria y por las respectivas categoras. Debe considerarse entonces que nicamente estarn habilitadas para participar en elecciones generales las agrupaciones polticas que para la eleccin de senadores, diputados de la Nacin y parlamentarios del Mercosur obtengan como mnimo un total de votos -considerando los de todas sus listas internas- igual o superior al 1,5% de los vlidamente emitidos en el distrito de que se trate para la respectiva categora. Para la categora de presidente y vicepresidente, en tanto, se entender el 1,5 % de los votos vlidamente emitidos en todo el territorio nacional (Ley 26571, art. 45). A su vez, cada agrupacin poltica -que alcance en las elecciones primarias el 1,5% de los votos vlidamente emitidos en el distrito de que se trate- podr presentar una sola lista por categora, no admitindose la coexistencia de listas (aunque sean idnticas) entre las alianzas y los partidos que las integran. Los candidatos que resulten electos en las elecciones primarias sern proclamados por la junta electoral partidaria. La Ley 26.571 establece en su artculo 44 que la eleccin de los candidatos a presidente y vicepresidente de la Nacin de cada agrupacin se har mediante frmula en forma directa y a simple pluralidad de sufragios; las candidaturas a senadores se elegirn por lista completa a simple pluralidad de votos, y en la eleccin de diputados nacionales y parlamentarios del Mercosur, para integrar
la lista definitiva, cada agrupacin poltica aplicar el sistema de loga inferior a la de las oficinas de documentacin y registro del distribucin de cargos que establezca cada carta orgnica parti- potencial humano nacional. La Ley aclara tambin el papel del Ministerio del Interior en el proceso electoral y, si bien ratifica el daria o el reglamento de la alianza partidaria. modelo de participacin, se concentran las responsabilidades Las modificaciones realizadas al Cdigo Electoral Nacional mo- y facultades en la Direccin Nacional Electoral, rgano que en dernizan la gestin de los registros de electores, de los padrones estos ltimos 25 aos ha tenido una tarea eminentemente proy de la cartografa electoral, aclaran la forma de designacin de fesional en la materia. presidentes de mesa y crean el registro de autoridades de mesa voluntarias, modifican la forma de las boletas de votacin y ajustan Adems, en un intento por fortalecer los mecanismos de control la totalidad de los plazos al nuevo rgimen derivado de las eleccio- del proceso electoral, establece dos medidas de garanta para los partidos polticos: crea un consejo de seguimiento de las tareas de nes primarias. la Direccin Nacional Electoral y establece un recurso directo ante Las innovaciones respecto de la gobernanza electoral permitirn la Cmara Nacional Electoral contra las decisiones del Director actualizar la informacin de los padrones en forma permanente Nacional Electoral. y reducir tiempos y costos del proceso eleccionario. En ambos La combinacin de ambas permite conocer a los partidos las casos se efecta una racionalizacin de las tareas internas en el etapas preparatorias de la organizacin a cargo de la Direccin Poder Judicial, dando a la Cmara Nacional Electoral el papel de Nacional Electoral y, eventualmente, reclamar la revisin de sus unificador y responsable principal en estas dos delicadas materias actos por va judicial. de administracin electoral en las que la equipara a sus facultades en materia contenciosa. La informatizacin y eventual incorporacin de medidas de reconocimiento biomtrico que contempla la Ley para los padrones dar mayor eficiencia, certeza y transparencia, adems de acompaar normativa y administrativamente la modernizacin operada por el RENAPER en materia de documentacin personal. El registro de electores no puede ni debe tener una tecno-

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MDULO I EL SISTEMA POLTICO ARGENTINO

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