VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Panam, 28-31 Oct.

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Escolas de governo e escolas de servio pblico: limites e problemas. Estudo de caso da FESP/RJ e FUNDAP/SP Deborah Moraes Zouain
Existem, no Brasil, diversos tipos de instituies vinculadas a diferentes esferas de governos federal, estadual e municipal - que tm sua atuao voltada para a rea de capacitao, treinamento e, at mesmo, formao profissional para o setor pblico. Para efeitos desse trabalho, pode-se classific-las em dois grandes grupos. No primeiro, renem-se instituies que foram criadas com a misso de capacitar em diversos nveis os profissionais vinculados a reas e carreiras especficas de atuao do Estado. No outro grupo, esto as instituies que, no obstante atuarem com capacitao do setor pblico, no se vinculam, especificamente, nenhuma carreira de Estado. So aquelas que tm sua atuao voltada para o grande contingente de servidores distribudos em todos os nveis e reas da burocracia do Estado. Sabe-se que, em todo o Brasil, elas adquirem diferentes denominaes, estruturas organizacionais e linhas de atuao. Mas, via de regra, tm em comum o fato de desenvolverem e disponibilizarem uma gama de cursos tcnicos, administrativos e gerenciais, em diversos nveis, para mltiplas e diferenciadas reas e contingentes de servidores pblicos. De uns anos para c, algumas dessas instituies, provavelmente, influenciadas pela iniciativa federal que criou a Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP - passaram a se autoclassificar como Escolas de Governo. Na esfera dos governos sub-nacionais, observam-se diferentes experincias e trajetrias, no que diz respeito a processos de constituio de Escolas de Governo. Em So Paulo, diante do fracasso da constituio de uma carreira de dirigentes pblicos, a FUNDAP caminhou para constituir uma Escola de Governo aberta sociedade, com inovadora concepo metodolgica de ensino e dos contedos de seus cursos. No Rio de Janeiro, a FESP-RJ, instituio que, historicamente, sempre atuou como centro de treinamento para servidores pblicos, passou a introduzir na sua programao, cursos de ps-graduao na rea de administrao e gesto de polticas pblicas que, via de regra, so variaes em torno de programas que j vm sendo desenvolvidos h vrios anos pela Fundao Getulio Vargas. As duas diferentes instituies, cada qual com seu perfil, trajetria e experincia se auto- intitulam Escolas de Governo. No entanto, apesar de encontrado de forma recorrente na literatura especializada, o termo Escola de Governo continua com seu significado vago e impreciso. Segundo Pacheco, o termo vem sendo usado indistintamente por organizaes pblicas, privadas ou no governamentais, destinadas formao de quadros, reciclagem de funcionrios ou ainda fruns de debate, especialmente para os poderes executivo e legislativo, nas trs esferas de governo (Pacheco,2000:36) Dentre os vrios fatores que constituem obstculos sua consolidao; resistncia corporativa das

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universidades, dos conselhos profissionais e de outras carreiras j estabelecidas, Gaetani chama ateno ao analisar a situao dessas instituies no Brasil, para um problema fundamental, A diferenciao da proposta de criao de Escolas de Governo da atuao rotineira da rea de capacitao e treinamento de pessoal no est, ainda, claramente formulada.(Gaetani, 1994:116) Partindo-se do pressuposto que essa observao verdadeira, indaga-se sobre qual seria a diferena substantiva entre uma Escola de Governo e um Centro de Treinamento tradicional. Escolas de Governo: Um breve histrico As primeiras iniciativas oficiais, no sentido da constituio de uma Escola de Governo no Brasil remontam ao final dos anos setenta e incio da dcada de oitenta. Mais precisamente em 1982, por iniciativa do extinto Departamento Administrativo do Servio Pblico DASP - foi solicitado ao Ministrio das Relaes Exteriores um estudo com vistas a reunir subsdios e diretrizes gerais para a constituio de uma Escola de Governo no pas. A pesquisa desenvolvida pelo ento embaixador Srgio Paulo Rouanet recolheu, no s as experincias j desenvolvidas no Brasil na rea de treinamento e formao de administradores pblicos, como tambm as principais experincias e modelos de Escolas de Governo e Administrao Pblica em outros pases. O resultado desse trabalho serviu como base e referncia para os passos subseqentes daquela que seria a primeira tentativa de constituio de uma Escola de Governo no Brasil. Esse documento ficou conhecido como Relatrio Rouanet. Nele o autor sugere como condio para o estabelecimento de uma Escola de Governo no Brasil, um conjunto de modificaes no sistema de pessoal da administrao pblica federal que deveriam ser implementadas junto instalao da Escola de Governo e prope como modelo a cole Nactionale dAdministration ENA da Frana. Cabe comentar que a ENA, no entanto, no foi estruturada e concebida como uma iniciativa isolada de criao de mais um rgo da burocracia francesa. Ela surge no contexto do ps-guerra, faz parte do processo de desenvolvimento do Estado francs e de seu sistema administrativo que, por sua vez, perseguiu uma relao orgnica com o processo de evoluo histrico-poltica daquela nao. No contexto, tornava-se necessrio para a reconstruo da burocracia pblica daquele pas, no s o estabelecimento de carreiras de Estado estruturadas, como uma instituio de excelncia responsvel pela sua formao e permanente atualizao. No dizer de Gaetani, A criao da cole Nactionale dAdministration, na Frana, coincidiu com a deciso do governo de reconstruir o Estado francs, duramente contaminado pelo colaboracionismo que predominou no perodo da ocupao nazista. (Gaetani,1993:114) No Brasil, a Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP -, criada em 1986, a partir do Relatrio Rouanet, no s procurou seguir seu modelo, como foi estruturada com o apoio e orientao tcnica da ENA. Segundo, Petrucci,
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o modelo francs, influenciaria profundamente a ENAP, tanto no que se refere concepo pedaggica e curricular dos cursos de formao, como sua organizao administrativa. (Petrucci,1995:96) Pode-se afirmar que, nos moldes em que foi concebida, a primeira Escola de Governo no Brasil tinha como condicionante para realizao de sua misso o processo de estruturao do Estado e de seu sistema administrativo, na perspectiva da constituio de carreiras estruturadas, voltadas para a alta direo do servio pblico, portanto, na perspectiva da criao de uma burocracia slida e estvel. A transposio do modelo francs, no entanto, no ocorreu na forma esperada ou apontada por Rouanet. A carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gestor Governamental, s veio a ser criada trs anos aps a criao da ENAP. De fato, somente em 1989 o Congresso Nacional aprovou a Lei N. 7.834 de constituio dessas carreiras. Analisando o processo da ENAP, desde sua criao, em 1986, at o presente momento, assim se refere Pacheco, Como se observou no perodo que se seguiu, a transposio do modelo francs foi frustrada. Em parte, porque o modelo no era to virtuoso como imaginado e propalado e mais profundamente porque os Estados e as sociedades latino-americanas tm caractersticas e problemas distintos, colocando limites transposio de modelos (Pacheco,2000:33) Apesar das dificuldades, a influncia do modelo federal, mais precisamente do modelo ENAP, disseminou-se pelo pas e com ele os seus problemas. O exemplo da FUNDAP A Lei Complementar N. 180, de 12 de maio de 1978, instituiu o Sistema de Administrao de Pessoal no Estado de So Paulo, criando carreiras executivas e de assessoramento (Art.171) e estabelecendo como requisito para ingresso e acesso s classes superiores das carreiras a participao em cursos especficos (Art. 173). A mesma Lei, em seu Artigo 174, determinou que caberia FUNDAP realizar esses cursos diretamente ou mediante convnios com instituies de ensino de notria qualificao. Desse modo, pretendiam os legisladores e responsveis pelo projeto FUNDAP, defini-la como uma efetiva Escola de Governo, nos mesmos moldes de funcionamento da cole Nationale de Administracion ENA - isto , incumbindo-a de organizar, coordenar e realizar um amplo programa de formao e aperfeioamento de recursos humanos para a Carreira Executiva e de Assessoramento, preparando os denominados Agentes do Servio Civil. Em outubro de 1991, atravs do Decreto N. 34.070, foi instituda e integrada estrutura da FUNDAP a Escola de Governo e Administrao Pblica EGAP - qual foram tambm transferidos os recursos organizacionais, humanos, materiais e financeiros da Escola, que passa a se constituir em uma das Diretorias da Fundao. A EGAP teria como funo principal a coordenao e planejamento das atividades de formao e aperfeioamento do funcionalismo, observando as necessidades da administrao pblica paulista e
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alimentando o mercado com quadros qualificados para o desempenho das atividades demandadas. Conforme se pode perceber pela descrio anterior, o projeto inicial de constituio e funcionamento da EGAP/FUNDAP alicerava-se de forma dependente em um outro projeto correlato, qual seja, o de constituio de um plano de carreiras de executivos pblicos. A postergao da implantao das carreiras previstas inicialmente, por razes que no cabem aqui examinar, acabou por inviabilizar, se no a principal, uma das mais importantes misses do projeto FUNDAP, quais sejam, queles que diziam respeito vinculao entre cursos e carreiras e compatibilizao das necessidades de formao com as exigncias de ingresso, promoo e acesso. Essa situao fez com que a FUNDAP passasse a viver uma fase de menor legitimao, com dificuldades, inclusive, para recrutar alunos. Como todo o modelo de funcionamento da FUNDAP estava concebido na dependncia da estruturao de carreiras, pode-se afirmar que o projeto original, tal qual havia sido concebido, havia fracassado. A FUNDAP , a partir dos anos 90, redirecionou sua linha de atuao e hoje oferece cursos para os que a procuram, servidores pblicos ou no. O Curso de Cincias e Tcnicas de Governo CITEG - o principal produto desenvolvido pela EGAP/FUNDAP na rea de capacitao de dirigentes pblicos. Trata-se de um curso de ps-graduao lato censo e se prope a capacitar seus participantes para entender a realidade social como situao complexa, conflituosa e repleta de incertezas e constituda pela interao de atores com mltiplos interesses; usar o planejamento como instrumento para enfrentar a incerteza e construir condies organizacionais e institucionais para viabilizar e controlar aes planejadas. Estruturado em duas reas de concentrao: Planejamento Estratgico Pblico e Organizao do Setor Pblico e pelo laboratrio de Governo, oferecem um conjunto de disciplinas de 24 horas-aula cada. So elas: Jogo Social e Governo, Estado e Governo, Desenvolvimento e Planejamento, Estudo de Polticas Pblicas e Tecnologia da Informao em Governo. Dentre as disciplinas bsicas, destaca-se a disciplina jogo social e governo que apresenta o quadro de referncia do CITEG e tem como objetivo identificar diferentes perspectivas de anlise da realidade e analisar o conceito de dirigir e governar o jogo social. O Laboratrio de Governo constitui-se como espao de aplicao dos conhecimentos adquiridos pelo participante, ao longo das disciplinas do curso, e realiza-se atravs da oferta de uma disciplina bsica (Jogos e Prticas) e de dois grandes tipos de oficinas voltadas para desenvolver tcnicas e habilidades analticas, simulando situaes concretas que os dirigentes enfrentam. So trabalhadas as seguintes disciplinas: Planejamento Estratgico Situacional PES - Oficina de Processamento de Problemas, Oficina de Jogos, Tcnicas de Negociao, Gabinete do Dirigente, Estratgias e Tcnicas de Negociao, todas inspiradas a partir das formulaes e referenciais tericos do Prof. Calos Matus. O CITEG um curso voltado para pessoas que atuam ou pretendem atuar em funes estratgicas de governo, de direo e/ou assessoramento, e aberto a servidores pblicos, lderes sindicais e comunitrios.

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A FESP-RJ: a experincia fluminense A Fundao Escola do Servio Pblico do Rio de Janeiro - FESP RJ - tem suas origens na antiga Escola de Servio Pblico do Estado da Guanabara ESPEG - antecessora da Escola de Servio Pblico ESP/RJ. Vinculada Secretaria de Administrao e Reestruturao do Governo do Estado do Rio de Janeiro, a FESP-RJ tem como misso ser um centro de seleo, desenvolvimento de recursos humanos e aprimoramento institucional. De 1976 at os nossos dias, a FESP-RJ passou por vrias mudanas organizacionais, a mais relevante e que perdura at hoje, refere-se criao do Instituto Superior de Administrao Pblica Estadual ISAPE - voltado para a realizao de aes de capacitao para um pblico alvo especfico, qual seja, os servidores pblicos estaduais com escolaridade de nvel superior e realizao de pesquisas e estudos sobre a administrao pblica estadual. O Instituto Superior de Administrao Pblica Estadual ISAPE, criado em 1984, estrutura-se com base em duas coordenadorias. A Coordenao de Projetos de Pesquisa - CPP e a Coordenao de Psgraduao - CPG. A Coordenao de Projetos de Pesquisa CPP -, como o nome indica, responsvel pela estruturao e desenvolvimento de projetos de pesquisa na rea de administrao pblica, alm da elaborao de estudos e anlises sobre reas de interesse da administrao estadual. A Coordenao de Ps-graduao o setor responsvel pela capacitao de servidores pblicos de nvel superior e anualmente oferece, atravs de catlogos, diversos cursos de ps-graduao, em nvel de atualizao, aperfeioamento e especializao em diversas reas. Embora a FESP-RJ no realize anlise do perfil da demanda dos cursos ofertados, o ISAPE exige que seus cursistas tenham nvel superior, pois classificam seus cursos como de ps-graduao, seja ao nvel de especializao, como o caso do CEAP, seja ao nvel de atualizao, como os cursos de Atualizao Jurdica e Gesto Social. O Curso de Especializao em Administrao Pblica CEAP - tem sido, nos ltimos anos, o carro chefe do ISAPE e o mais regular e denso da instituio. O CEAP inspira-se no Curso Intensivo de Ps-graduao em Administrao Pblica - CIPAD - oferecido h mais de 20 anos pela EBAP/FGV. Observando-se a programao da FESP-RJ, verifica-se que so ofertados, anualmente, um amplo leque de cursos em diversas reas da administrao pblica recursos humanos, oramento, patrimnio, suprimentos, informtica Tc, todos voltados para o aprimoramento ou a atualizao de servidores pblicos. Como a FESP-RJ no opera com instrumentos de levantamento de necessidades de capacitao no interior dos rgos e secretarias de estado, torna-se difcil uma efetiva avaliao do impacto desses treinamentos junto administrao pblica. Esta uma questo, por si s, central no exame crtico da atuao de instituies que atuam com capacitao na rea pblica. Organizaes que atuam na rea de capacitao do setor pblico, sem se vincularem, especificamente, uma carreira ou rea de atuao do Estado.
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Nesse modelo de funcionamento, os indicadores de desempenho que mensuram o sucesso ou fracasso das aes de capacitao, resumem-se numa difusa equao, cujas variveis se confundem, ora na contabilidade da quantidade de vagas disponibilizadas ao longo do ano, ora no exame da variedade e da inovao da relao nominal de cursos publicada na planilha de produtos da instituio. Rigorosamente, no modelo adotado pela FESP-RJ, no importa muito saber que uso ser feito daqueles conhecimentos adquiridos atravs dos cursos oferecidos pela instituio. O que importa, realmente, verificar quanto se conseguiu aumentar as estatsticas de horas/aula e de cursos anuais oferecidos, na perspectiva de que, quanto mais servidores passarem pelas salas de aula da instituio, mais ela estar, formalmente, legitimada diante dos servidores e do prprio governo. Escolas de Governo: o Advento de um novo enfoque O enfoque predominantemente encontrado na literatura sobre a temtica relacionada capacitao de dirigentes pblicos e Escolas de Governo no Brasil, via de regra, estabelece o campo de atuao de Escolas de Governo a uma dimenso institucional, estatal e administrativa, uma vez que relaciona e, de certa forma, restringe sua misso s idias de profissionalizao do servio pblico e/ou modernizao da burocracia do Estado. Esse enfoque, inspirado no paradigma burocrtico, associa e tem como pano de fundo uma compreenso que Escolas de Governo so, fundamentalmente, instituies voltadas para o aprimoramento das aes destinadas melhoria dos sistemas organizacionais e processos administrativos/legais desenvolvidos e, por que no dizer, controlados no interior do aparelho de Estado por uma burocracia fortemente organizada a partir de carreiras estruturadas, operando de acordo com as determinaes do mandatrio eleito e de sua equipe. Talvez seja possvel explicar o impasse institucional das Escolas de Governo no Brasil exatamente por essa perspectiva. Uma vez que o modelo burocrtico acabou no se configurando plenamente no pas, as Escolas de Governo, tal qual foram concebidas, ficaram como que desprovidas de sua clientela original ou, mais amplamente, de sua razo de ser e mergulharam em uma crise de identidade. Paradoxalmente, o conceito de pblico no estatal vem sendo incorporado pelos estudiosos desde os anos 80 e, no Brasil, autores de diferentes matizes ideolgicos vm formulando suas anlises e estudos adotando esse nova concepo sobre o conceito de esfera pblica. Sobre essa questo oportuna a referncia de Genro, A reao social causada pela excluso, pela fragmentao, e emergncia de novos modos de vida comunitria (que buscam na influncia sobre o Estado o resgate da cidadania e da dignidade social do grupo) fazem surgir uma nova esfera pblica no-estatal, no subordinada, tambm, s relaes mercantis, que promove aes de co-gesto com o Estado, dissolvendo os interesses privados que operam na sociedade civil, no crivo do interesse pblico. (Genro,1996) De fato, cada vez mais, os governos recorrem sociedade em busca de parcerias para o desenvolvimento de aes. As formas e mecanismos variam, mas o fato que est se tornando uma prtica cada vez mais adotada e, em alguns casos, at mesmo institucionalizada de incorporao de diferentes atores sociais na definio e na gesto de negcios e de polticas pblicas.
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Essa prtica est a nos revelar uma nova concepo de Estado que se aproxima e incorpora a sociedade atravs de seus atores sociais nas suas lides. A prpria Constituio brasileira estabeleceu inmeros mecanismos e instrumentos de gesto que prevem a incorporao de atores sociais na gesto pblica, em especial, nas reas da sade, meio ambiente e educao. Assim, pode-se afirmar que a ao de governar no pode ser vista como uma ao exclusiva do Estado. Em outras palavras, a ao de interesse pblico no pode mais ser concebida como monoplio ou exclusividade do Estado ou dos agentes pblicos estatais. Nesse sentido, a concepo de Estado, de governo e de servio pblico transforma-se e amplia-se. Essa forma ampliada de conceber o conceito de pblico e da ao de governar modifica no s o universo de atuao das chamadas Escolas de Governo, mas tambm sua misso. O velho binmio modernizao e profissionalizao do servio pblico, sobre o qual as Escolas de Governo foram concebidas torna-se insuficiente e uma nova misso para essas instituies comea a se delinear. Ao invs de ser concebida como instrumento de modernizao do Estado, sua misso passa a ser a de desenvolver e ampliar a capacidade de governo e aprimorar a ao dos atores sociais que interagem com o Estado e atuam na esfera pblica, seja desenvolvendo servios ou operando aes transformadoras. Para concluir, buscou-se sistematizar de forma esquemtica uma planilha que, a partir de algumas variveis, busca estabelecer a diferenciao entre Escolas de Governo e Centros de Treinamento. Varivel Pblico Alvo Misso Objetivo reas de conhecimentos trabalhados nos cursos Demandas de cursos Resultado esperado Escola de Governo Dirigentes Pblicos * Ampliar a capacidade de Governo Formar lderes e dirigentes Planejamento, gesto, processo decisrio, Polticas pblicas Programas e Projetos de governo Eficcia das aes de Governo Centro de Treinamento Servidores Pblicos Aperfeioar a administrao Formar tcnicos de Carreiras Tcnicas de Administrao, contabilidade, legislao, etc. Sistemas administrativos Servidores atualizados

* Dirigentes pblicos entendidos como todos aqueles indivduos que atuam ou pretendem atuar na esfera pblica estatal e no estatal. Referncias Bibliogrficas CAMPOS, Ana Maria. Em Busca de novos caminhos para a teoria da organizao. In: Revista da Administrao Pblica. Rio de janeiro: FGV, P.104/123. Jan/mar. 1981 FLEURY, Snia. Sade e Qualidade de Vida: combater a desigualdade e a excluso. In Revista da Administrao Pblica. Rio de Janeiro. Ed. FGV. jan./mar. p.168, 1996. GAETANI, Francisco. Escolas de Governo: limites e condicionalidades. In Revista do Servio Pblico, Braslia, ENAP. Ano 45, Vol. II, jul./ao p.116, 1994. GENRO, Tarso. A esquerda e um novo Estado. Folha de So Paulo. Jan.1996 KEINERT, Tnia Margarete Mezzono. Administrao Pblica no Brasil: crises e mudanas de paradigmas. So Paulo: Annablume: FAPESP
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Deborah Moraes Zouain

Identidade: OAB RJ 40941 Cargo: Chefe do Centro de Formao Acadmica e Pesquisa FGV/EBAPE/CFAP Instituio: Fundao Getulio Vargas- FGV/EBAPE Endereo: Praia de Botafogo, 190- Sala 1300.3- Botafogo Brasil- Rio de Janeiro RJ 22253 900 Tel.: (55 21) 2559 5775 Fax: (55 21) 2551 8051 E-mail: deborah@fgv.br Formao Doutora em Engenharia da Produo (Major: Inovao Tecnolgica e Organizao Industrial) pela COPPE/UFRJ. Mestre em Educao pela UFRJ. Bacharel em Direito pela UERJ e em Administrao pela EBAP/FGV. Experincia Professora dos Cursos Stricto Sensu da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getulio Vargas. Coordenadora dos Cursos Lato Sensu da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getulio Vargas: MBAs em Administrao Esportiva; Turismo, Hotelaria e Entretenimento; Gesto de Negcios e Tecnologia da Informao; Direito Empresarial; Gesto da Segurana Corporativa. Professora do Instituto de Cincias Econmicas e Gesto da Universidade Santa rsula.