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Estado y pueblos indgenas en Bolivia

-Texto preliminar-

Mara Victoria Garca INGEP

Guatemala, 23 de febrero 2012

Fuente: http://bolivia.america-atlas.com/

Introduccin
Desde los aos 1990, en Bolivia se han llevado a cabo diversas reformas estatales, reconociendo progresivamente derechos colectivos (culturales, polticos y territoriales) de los pueblos indgenas. En 1994, se reform la Constitucin de 1967, incluyendo en ella el reconocimiento de Bolivia como una sociedad multitnica y pluricultural, y en 2002, un Congreso con una significativa representacin indgena y popular, agreg la definicin del Estado Boliviano como un Estado Social. Las reformas constitucionales realizadas en 1994, incluyeron adems el reconocimiento del derecho de los pueblos indgenas a sus tierras comunitarias originales, a la personalidad jurdica de las autoridades naturales comunitarias, y al ejercicio de formas propias de justicia por parte de estas autoridades. Esto fue todava incluido dentro del ttulo referido el rgimen agrario y campesino, en el que se reconoce y protege el derecho campesino a la tierra y a su explotacin comunitaria y cooperativa. Los cambios de los aos noventa abarcaron tambin la emisin de la Ley de Participacin Popular (1994) y Ley de Descentralizacin (1995), de implicaciones ambiguas para las estructuras poltico-organizativas de pueblos indgenas y campesinos. Se promulg una Ley del Instituto Nacional de Reforma Agraria (1996), de igual manera con resultados ambiguos y riesgosos, reconociendo, no obstante, las tierras comunitarias originales como territorios indgenas. Como en otros pases latinoamericanos, estas polticas de reconocimiento multicultural y de reorganizacin de la formas de relacin entre sociedad y Estado estuvieron enlazadas con la reforma de carcter neoliberal del Estado. Nuevos cambios constitucionales, transformando elementos del rgimen poltico fueron realizados en 2002 y 2004. Se estableci que la representacin popular puede ser ejercida tanto por medio de los partidos polticos, como de las agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas. Todos ellos podran proponer directamente candidatos a Presidente, Vicepresidente, Senadores y Diputados, Concejales, Alcaldes y Agentes Municipales. Se crearon tambin las figuras de Asamblea Constituyente y Referndum Popular. Estas reformas expresaron disputas entre pueblos indgenas, elites empresariales y elites polticas. En 2009, despus de un proceso beligerante, participativo y altamente conflictivo se aprob va referndum popular una nueva Constitucin Poltica. Con ella se delinea la refundacin del Estado a partir del carcter plurinacional de la sociedad boliviana y de la recuperacin de la nocin de un Estado social y redistribuidor, interventor y regulador de la economa. Bolivia comparte rasgos estructurales con Guatemala. Ambos pases poseen los porcentajes ms altos de poblacin indgena en Latinoamrica: el 39.5% de la poblacin guatemalteca es indgena y est integrada por 22 grupos lingsticos (Censo Nacional 2002), en Bolivia el 62% de sus habitantes se auto-identifican como miembros de uno de los 36 pueblos originarios. Un 30.7% lo hacen como quechuas, un 25.2% como aymaras, 1.6% como guaran, 2.2% como chiquitanos, 0.9% como mojeos y un 1.4% como parte de los otros 28 pueblos minoritarios (Alb 2010:243, con datos del Censo de

4 2001). Los ndices de Desarrollo Humano de los dos pases estn entre los ms bajos de la regin, el de Bolivia es de 0,729 y el de Guatemala de 0,704, slo tienen un IDH menor Nicaragua (0,699) y Hait (0,532) (PNUD 2010). Pobreza y desigualdad son altas en ambos pases. En Bolivia, la pobreza alcanza al 59.2% de la poblacin; el 38% se trata de extrema pobreza, y el Gini es de 0,59 (Gray 2009). En Guatemala, el 50.9% son pobres; el 15.2% pobres extremos, el Gini es de 0,56 (PNUD Guatemala 2010). En los dos casos la pobreza se concentra en los pueblos indgenas. En Guatemala el 75.5% de la poblacin indgena es pobre, en contraste con un porcentaje de pobreza en el grupo no-indgena del 36.2% (Banco MundialGuatemala 2009). En la regin andina boliviana, mayoritariamente indgena campesina, ms del 70% de los habitantes son pobres, mientras que la regin oriental, mayoritariamente no-indgena, menos del 50% de la poblacin es pobre (PNUD Bolivia 2002). No obstante, una minora indgena urbana y rural es ubicada dentro del estrato de poblacin con ms altos ingresos (PNUD Bolivia 2010). Ambas sociedades contienen un patrn de violencia estructural hacia los pueblos indgenas expresado en la continuidad y refuncionalizacin de la forma de dominacin colonial, la imposicin de modalidades de organizacin poltica, el trabajo forzado y la servidumbre, la expropiacin de tierras, la homogenizacin nacional, el racismo. Siguiendo la jerga dominante en las ciencias polticas los dos Estados podran definirse como dbiles, es decir, sin presencia institucional en vastas zonas del territorio, corruptos, ineficientes, etc. No obstante, salta a la vista una diferencia muy significativa entre ambas sociedades. Esta es la ausencia de violencia a gran escala en Bolivia, sobretodo en comparacin con los niveles que la violencia pblica ha adquirido en Guatemala en distintos momentos de su historia, principalmente durante la guerra interna y la ahora posguerra. La primera dcada de este siglo en Bolivia estuvo definida por un nuevo ciclo conflictivo marcado por la beligerancia de actores mltiples y desiguales (pueblos indgenas, sindicalismo campesino, elites empresariales); el que a pesar de haber contenido episodios violentos de rebelin popular (bloqueos, tomas), de violencia estatal (por ej. la masacre del Alto en octubre 2003, luego de la cual el presidente renunci) y paraestatal (elites cruceas en impunidad), no deriv en una violencia masiva y generalizada en contra de los actores indgenas y campesinos, sino en la fabricacin de un nuevo acomodo poltico. Puede plantearse que este resultado expresa una tendencia de la formacin del Estado boliviano en el sigo XX, en la que la mediacin de la dominacin ha operado a travs de acomodos con actores colectivos, conformados tanto por promocin estatal, como por la confluencia de diversas experiencias histricas de organizacin, autogobierno y rebelin. En Guatemala, la dominacin estatal se ha ejercido fundamentalmente a travs del ejercicio de la violencia y la fragmentacin de actores colectivos populares. Los dos pases tambin se diferencian por los rasgos de su territorio y sus caractersticas demogrficas, la superficie de Bolivia es casi diez veces mayor que la Guatemala, pero tiene tan slo 10 millones de habitantes, mientras que los

5 guatemaltecos sumamos ms de 14 millones. Bolivia ha sido entonces un pas poco poblado y a la vez de gran diversidad demogrfica. Molina (2008:4-5) pone en el centro de las explicaciones de los conflictos polticos contemporneos bolivianos a su geografa, la que explica, en parte, la conformacin de elites fragmentadas y desarticuladas, y por lo tanto ms dispuestas a pactar con actores populares. El autor plantea que ocupar y gobernar el extenso territorio boliviano ha sido una tarea difcil y compleja. Bolivia contiene porciones de los tres grandes ecosistemas sudamericanos. El andino que concentr riquezas minerales (plata y estao) y poblacin indgena, y situado al occidente busc su conexin con el ocano pacfico. El amaznico que constituye tambin un rea extractiva de maderas y frutos forestales valiosos. El sistema platense, donde se localiza la ciudad de Santa Cruz, y en cuyo subsuelo se han descubierto yacimientos de gas.1 Estos ecosistemas de tierras bajas buscaron sus salidas hacia el sur va Asuncin y Buenos Aires, y hacia el norte, por el Amazonas, hacia el ocano Atlntico. La conexin interregional no fue seriamente impulsada hasta por el Estado de 1952. El occidente andino ha sido la regin ms poblada del pas, ocupa un tercio de la superficie del pas, pero en ella se concentra el 60% de la poblacin. Estando ubicadas en este territorio las primeras fuentes de riqueza (minas de plata y estao), la institucionalidad estatal se extendi primero hacia l, compitiendo y articulndose en los espacios locales indgenas con las formas de gobierno comunitario.2 En la actualidad, el 80% de la poblacin andina es indgena. La regin oriental, denominada como la media luna, esta formada por Tarija y los tres departamentos orientales de tierras bajas Santa Cruz, Beni y Pando. sta es mayoritariamente no indgena y de habla castellana, los pueblos indgenas que habitan en ella estn esparcidos en reas rurales, aunque en las ltimas dcadas est regin ha sido receptora de migracin andina, aymara y quechua. En Tarija se concentran hidrocarburos y produccin agropecuaria. (Alb 2009 y 2010, Pnud 2007:172). Este texto se divide en dos grandes partes, en la primera, presento los rasgos principales de la formacin del Estado boliviano y de su relacin con los pueblos indgenas. En la segunda, describo los procesos de reforma y despus refundacin estatal, iniciados en desde el decenio de 1990, identificando las disputas, actores y desafos que los han moldeado.

En 2006, la economa del gas contabilizaba cerca del 25% del PIB (Pnud 2007:120) 2 La base o clula de la organizacin comunal andina es el ayllu. Este aglutina a grupos de parentesco repartidos a travs de un espacio discontinuo que incluye diversos sistemas ecolgicos. Se gobiernan a travs de un sistema rotativo de autoridades, en el que todos sern alguna vez autoridad como parte de la obligacin a prestar el servicio a la comunidad. Las decisiones ms cruciales son tomadas por medio de la asamblea o Cabildo. Quien gobierna la comunidad es denominado Mallku (Liendo 2009)

1) Rasgos principales de la formacin del Estado y de su interaccin con pueblos indgenas en el siglo XX
Los debates entre actores sociales y polticos en torno a la reorganizacin o refundacin contempornea del Estado boliviano, han estado acompaados del esfuerzo acadmico de diversos intelectuales. Comienzo el texto retomando algunas ideas centrales sobre los rasgos histricos de la interaccin entre sociedad y Estado. La primera es la que vincula la construccin parcial y fragmentada de la legalidad y legitimidad estatal, el desigual alcance territorial de su institucionalidad, con la formacin de elites dbiles, fragmentadas, cambiantes y su tendencia a forjar pactos espurios con actores populares, campesinos, indgenas o regionales. Las elites se han configurado regionalmente, a partir de desbalances regionales de poder econmico y poltico, en disputa y relacin vulnerable con poderes externos. Esta tendencia histrica ha supuesto el reconocimiento explcito de las modalidades populares de mediacin, interpelacin y representacin de la poblacin excluida del rgimen de ciudadana dominante. As estos pactos ampliados cambiantes han conllevado la formacin de mltiples mecanismos paralelos, duales y no estatales de acceso al poder econmico y poltico. Como los poderes duales, la cogestin y la autogestin. (PNUD 2007:111, 117) El desarrollo de la institucionalidad estatal boliviana, su significado y presencia en los territorios, se ha ido moldeando bajo el influjo de la movilizacin popular y la rebelin. La poltica de las rebeliones y de los pactos es uno de los rasgos centrales de las relaciones entre sociedad y el Estado boliviano. Las agrupaciones colectivas han sido actores centrales que a travs de la resistencia y el enfrentamiento han logrado reconocimientos e incorporaciones parciales en el Estado. ste se ha formado adaptndose a las dinmicas y presiones de estos actores colectivos y los territorios. A lo largo del XX, las organizaciones obreras fueron protagonistas fundamentales de la interaccin y acomodo entre sociedad y Estado. Los sindicatos obreros y campesinos sirvieron de soporte poltico a los diferentes gobiernos, y a travs del acomodo entre movimiento popular, partido poltico y gobierno influyeron en la forma y lgica que adquiri la organizacin estatal. A lo largo de tres dcadas, las estructuras sindicales constituyeron la va de canalizacin ms importante de las demandas sociales y polticas. De esta suerte, se asent una lgica de relacin basada en el reconocimiento estatal de los actores colectivos como interlocutores vlidos. (PNUD 2007:359,360, 362) Esta forma de relacin ha hecho que el pluralismo institucional como rasgo estructural del Estado Boliviano. En palabras de Gray Molina (2009:126) el Estado boliviano adopt un modus vivendi basado en alianzas de poder desiguales, entre elites y actores sociales. Este modus ha incluido varias formas de pluralismo institucional que acomodaron presiones sociales ejercidas desde arriba y un sociedad que asumi de facto muchas responsabilidades propias del Estado, desde abajo, en reas tales como la

7 administracin de justicia, manejo de recursos naturales y autodeterminacin poltica. Esto conlleva tensiones permanentes y un acomodo continuo entre distintas modalidades de regulacin, las del Estado con las formas comunales, patrimoniales, regionales, locales (Ibid). Gray Molina argumenta que este pluralismo institucional es una caracterstica estructural del patrn de acomodo poltico de elites dbiles, y plantea que no significa un abandono del ejercicio de la autoridad por parte del Estado, sino una forma indirecta de gobierno a travs de mltiples agentes. Segn el autor es este modus vivendi el que ha evitado la violencia masiva. (Ibid:128) Diversos autores, siguiendo al pensador Rene Zavaleta, insisten en que la boliviana es una sociedad autoorganizada, abigarrada, con una gran densidad organizativa. En ella coexisten diversas modalidades de organizacin social, poltica, territorial y econmica, las cuales han ejercido histricamente funciones de gobierno. Esto ha dado a Bolivia una estructura bastante heterognea, en la que los derechos polticos se han ejercido a travs de etas diversas formas organizativas. (Tapia 2008) (PNUD 2007:356) Finalmente, se ha interpretado al Estado boliviano como una construccin colonial. Lo que se expresa en la perpetuacin de un modo de dominio colonial, es decir, de una cultura sobre otra, y en la institucionalizacin de esta dominacin y desigualdad (Pnud 2007:132). Silvia Rivera (1993) argumenta tanto las trasformaciones coloniales, como las que emanaron de las reformas liberales y populistas, significaron sucesivas invasiones y agresiones contra las formas de organizacin social, territorial, econmica y cultural de los ayllus y los pueblos de las llanuras orientales (Rivera, 1993). (Pnud 2007 132)

Los actores. Las elites (dbiles y fragmentadas)


A lo largo del siglo XX, las elites occidentales (paceas) influyeron significativamente la formacin del Estado boliviano. Ellas protagonizaron el acuerdo de 1904 con Chile, mediante el que Bolivia perdi su litoral pacfico, a cambio de poder comerciar a travs del Puerto de Arica. Fueron actores centrales de la Revolucin Nacional de 1952, con la que se instituy el capitalismo de Estado como modelo de modernizacin, asignando un papel clave a actores colectivos corporativos, organizados bajo control estatal a travs de la formacin de sindicatos-mineros y sindicatos-campesinos. En este proceso las elites mineras tradicionales fueron sustituidas paulatinamente por clases medias nacionalistas (Molina 2008: 6, Liendo 2009, Pnud 2007). Esta elite andina nacionalista de clase media se form en disputa con los poderes imperiales que ambicionaron el territorio boliviano al final del XIX y principios del XX. En la dcada de 1980, argumenta Molina (2008), la cada de los precios del estao y el desmantelamiento del Estado de la Revolucin Nacional a partir de 1952, afect principalmente a esta clase media andina, pues se redujeron sus posibilidades de empleo seguro en las compaas estatales, sufrieron la desaparicin de tarifas subsidiadas y perdieron la capacidad de influir en la poltica a travs de los sindicatos. Result favorecida por la reforma neoliberal la elite de empresarios agroindustriales de las tierras bajas del oriente.

8 El desarrollo econmico del oriente boliviano fue impulsado por el Estado de 1952. Siguiendo las recomendaciones del Plan Bohan de los aos cuarenta propuesto por una misin estadounidense de cooperacin para el desarrollo -, se realiz, por un lado, una reforma agraria en el rea andina del pas y, por el otro, se impuls la llamada marcha al Oriente. sta sigui dos caminos: se dio apoyo estatal y privado para desarrollar empresas agroindustriales en la zona, y se impulsaron programas de colonizacin para pequeos agricultores sin tierra de origen generalmente andino. Adems se promovi el desarrollo de campos petroleros. Durante los gobiernos militares de la dcada de 1970, se realizaron grandes dotaciones de tierra en la zona, provocando la formacin de latifundios. A partir de la crisis minera de 1985, despus de dcadas de inversin de recursos pblicos y privados, est regin fue acrecentando su importancia econmica y su peso poltico. Adems se descubrieron en ella recursos estratgicos para la economa boliviana como el gas. (Albo 2009, Molina 2008, Rojas 2005) Las ideas contemporneas a favor de la restauracin del Estado social y redistribuidor, que sustenta la propuesta poltica de Evo Morales y el MAS, han resurgido, plantea Molina (2008), de los sectores andinos de la clase media desplazados desde mediados de los ochenta, y de sus intelectuales aymaras. La frrea oposicin a este proyecto emerge de las elites del oriente boliviano. Este sector es liderado por la elite agroindustrial crucea.

Los actores populares colectivos


Dos grandes vertientes han configurado los actores colectivos bolivianos. Desde un punto de vista histrico, Larson (2008) seala la existencia de ciclos recurrentes de movilizacin indgena y militancia tnica a lo largo de los siglos XIX y XX. Segn la autora, estos fueron relegados durante el periodo de la revolucin nacionalista-populista, para resurgir desde la dcada de 1970. Estos ciclos incluyen el gran levantamiento de Tupac Amaru y Tupac Katari en 1780-83; el protagonismo de las tropas indgenas en la Guerra Federal (1898-1899) en la que los aymaras pelearon por demandas propias tales como la restitucin tierras comunales y el restablecimiento de un gobierno indgena; el movimiento de los Apoderados Generales (1880-1900) y de los caciques apoderados (entre 1912 y 1952) buscando la restitucin de las tierras comunales, abolicin del servicio militar obligatorio, supresin del tributo colonial, representacin india en el Congreso y gobiernos locales, escuelas. Las confluencias en la postguerra del Chaco (aos 1930) entre los peones de hacienda indgenas-, obreros mineros e izquierda urbana. En la dcada de 1970, el resurgimiento de organizaciones kataristas y de una ideologa tnica penetr la organizacin sindical campesina; y llevo a la creacin, bajo hegemona katarista, de la Confederacin nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia CSUTCB- como una organizacin independiente. En los 1990, la emergencia poltica de los pueblos indgenas de la regin Amaznica aglutinados en la Confederacin Indgena del Oriente Boliviano CIDOB-. El surgimiento a final de esa dcada de la CONAMAQ -Coordinadora Nacional de Markas y Ayllus del Qullasuyu-, buscando

9 reconstruir y articular a mayor escala las formas organizativas histricas de las comunidades y ayllus. El fortalecimiento del movimiento cocalero en reaccin a las violentas polticas de erradicacin del cultivo de la hoja de coca, y la pelea por su hegemona en la CSUTCB. A partir de la conflictividad desencadenada en el 2000, entre estas diversas formas de movilizacin indgena se han desarrollado tensas y conflictivas articulaciones. La ms importante fue el Pacto de Unidad que respald la elaboracin de la Constitucin de 2009. (Ver Alb 2009, Liendo 2009) La segunda gran vertiente es el sindicalismo configurado y estructurado por el Estado de 1952, en el que las confederaciones obreras y campesinas se constituyeron como el principal mecanismo de intermediacin, representacin y canalizacin de las demandas de la poblacin urbana y rural.3 Los sindicatos fueron el soporte poltico de los gobiernos del MNR Movimiento Nacionalista Revolucionario- y de los gobiernos militares subsiguientes. Este soporte se construy configurando espacios controlados de organizacin y cogobierno, de acomodamiento poltico del movimiento popular, y llevando a cabo una poltica que cubri derechos sociales bsicos (por ejemplo, reforma agraria y escolarizacin rural). Intelectuales bolivianos como Ren Zavaleta hacen referencia a esta experiencia de relacin entre gobierno (de MNR) y actores corporativos (sindicalismo) como una forma de poder dual. A partir de la Revolucin Nacional se cre la Central Obrera Boliviana COBbajo la hegemona de los obreros mineros. La COB se constituy en un factor de poder. Adems se conformaron los sindicatos campesinos, articulados en la Confederacin Nacional de Trabajadores Campesinos CNTCB-. En algunos lugares, como los valles norpotosinos, el sindicalismo se insert como una estructura paralela al sistema de autoridades tradicionales, en otros casos se intercal con ellas y/o fue apropiada por ayllus y comunidades originarias. Y en casos, como los valles quechuas de Cochabamba, adquiri su forma ms convencional. En todo caso, escribe Alb, la organizacin sindical abri, aglutin y fortaleci a las comunidades dentro de federaciones departamentales y una confederacin nacional, que sirvi de conexin con el gobierno del MNR. Dentro de estas federaciones los campesinos se articularon en sindicatos locales, subcentrales provinciales y centrales (Van Cott 2000). Alb y Van Cott resaltan tambin el papel de las milicias campesinas en la reforma agraria y la recuperacin de las tierras; y de estos regimientos campesinos y las milicias populares en contener asonadas en oposicin al gobierno del MNR. (Ver Liendo 2009:124-125, Alb 2009:30-31) Diversos intelectuales, como Silvia Rivera, Garca Linera, Xavier Alb, critican el proyecto revolucionario nacionalista por haber subsumido lo indgena en la idea de conformar una identidad mestiza homognea, planteando la desaparicin del indgena a travs del mestizaje, la castellanizacin, la migracin y la parcelacin de las comunidades. El trmino indio fue reemplazado por el de Campesino. Sin embargo, el
En Bolivia, a excepcin de unas cuantas reas urbanas, no existieron municipalidades hasta 1994. Esto contribuye a entender la importancia de las estructuras sindicales en la relaciones sociedad-Estado, y su papel en la conexin entre espacios locales, departamentales y nacional.
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10 sindicalismo fue posteriormente la base para la reorganizacin independiente de movimiento campesino y base de experiencias y memorias de lucha que derivaron en el rediseo del Estado en los aos 2007-2009. Larson (2008:9) considera que uno de los grandes legados polticos del rgimen revolucionario-nacionalista fue la formacin de generaciones de campesinos, mineros y trabajadores con una visin de ciudadana que incluye los derechos sociales constitutivos a las necesidades bsicas tierra o sustento, alfabetizacin y escolarizacin, atencin en salud, y formas de autorepresentacin colectiva-. Esta experiencia y memoria es el sustrato de los movimientos populares nacionalistas reemergentes en la Bolivia contempornea (ver al respecto Tapia 2009).

Momentos clave de reacomodo de las reglas de dominacin


Las reformas institucionales contemporneas realizadas en Bolivia son parte de un desarrollo institucional producto de un proceso largo e histrico de acomodacin y cambio (Pnud 2007: 112). A travs del tiempo, la construccin estatal boliviana fue conquistando su propio espacio en relacin estrecha con las caractersticas de las sociedades y los poderes locales. Actores y organizaciones polticas han disputado espacios de presencia estatal en los que el control de recursos, la libertad de accin y la disputa de poder forman parte del juego poltico (Pnud 2007: 134-35). La manera como se fue conformando el Estado ha estado en estrecha relacin con la organizacin, caracterstica y forma de las sociedades locales y regionales. Y sus formas institucionales son la expresin de un entramado y pugna de poderes entre elites, regiones y sectores (Pnud 2007:135). Identifico en este apartado las principales coyunturas crticas, desde un punto de vista histrico, en las que se construyeron pactos y/o reacomodos entre Estado, elites polticas y actores populares, que tuvieron una incidencia crucial en la forma que fueron adquiriendo las instituciones polticas bolivianas y que ayudan a explicar las transformaciones desarrolladas en la primera dcada del XXI. Minera y tributo indgena La crisis de la economa minera a comienzos del XIX, llevo al Estado a reinstituir el tributo indgena colonial, el que perdur hasta 1882. Este constituy una de las principales fuentes de ingresos, alcanzando a aportar el 50 porciento del presupuesto. A causa de esta dependencia del tributo indgena, los gobiernos se vieron obligados a permitir la continuidad de la propiedad comunal de las tierras y de esta manera se mantuvo un pacto no explcito que mantena el respecto a las tierras comunales, mientras las comunidades mantuvieran el pago del tributo y proveyeran mano de obra gratuita para construccin de infraestructura pblica. Este acomodo entre comunidades y Estado se rompi como consecuencia de los procesos de reforma y privatizacin de la tierra impulsados desde la dcada de 1880. Con la formacin de haciendas muchas comunidades indgenas quedaron sujetas a un sistema de colonato y servidumbre. En reaccin a la expansin de las haciendas, se conform un movimiento de escala regional que pele la recuperacin de las tierras comunales, por medio de la recuperacin de sus

11 antiguos ttulos coloniales. En 1920-21, ms de 400 ayllus (de La Paz, Oruro, Potos, Chuquisaca y Cochabamba) se articularon a travs de un movimiento de caciques que busc ante los tribunales la restitucin de sus tierras. (Liendo 2009, Pnud 2007) Desde mediados del XIX, la minera comenz a resurgir y las exportaciones de estao representaron durante 1900-29, el 65% del total de exportaciones. El crecimiento de la minera del estao se concentr en un reducido grupo que domin la produccin y tuvo una influencia significativa en la direccin del Estado hasta la crisis de 1929 y la Guerra del Chaco (1932-35). Este grupo fue conocido como los barones del estao, quienes monopolizaron lo distintos eslabones de la produccin minera y la transformaron en empresa mutinacional. El dominio de esta elite comenz a erosionarse luego de la cada de los precios internacionales del estao provocada por la Crisis de 1929 y sobretodo despus de la derrota boliviana en la Guerra del Chaco. (PNUD 2007:148-54) La disputa con los poderes imperiales y el nacionalismo boliviano La formacin del Estado boliviano moderno estuvo marcada por tensiones y conflictos con intereses imperiales sobre el territorio. Desde los ltimos decenios del siglo XIX, el territorio boliviano fue objeto de penetracin de capitales y empresas extranjeras. Capitales chilenos e ingleses organizaron y dominaron la explotacin de salitre en la costa pacifica boliviana, y penetraron el altiplano a travs del establecimiento de la banca y la explotacin de plata. El capital ingls penetr ferrocarriles, minas y banca. A finales del siglo, chilenos aliados con capitales ingleses se apropiaron del litoral pacifico luego de la derrota Boliviana en la Guerra del Pacifico (1879), perdiendo el pas sus tierras en la costa y quedando sin una salida propia al mar. Los conflictos territoriales entre Paraguay y Bolivia que desencadenaron la Guerra del Chaco (1932-1935) con la penetracin y los intereses de compaas europeas que se instalaban en zonas fronterizas de la Argentina en bsqueda de reas de reserva y explotacin petrolera. En esta guerra murieron 65mil bolivianos y el pas perdi casi una quinta parte de su territorio -250 mil kilmetros cuadrados- (Ver Liendo 2009, Pnud 2007). Es considerada la derrota en la Guerra del Chaco como un quiebre clave para entender la posterior evolucin del Estado Boliviano. A partir de ella se fortalecieron actores e ideas que explicaron el atraso del desarrollo capitalista por la opresin imperial y argumentaron que la oligarqua minera haba fusionado sus intereses con los del imperialismo internacional, permitiendo la transferencia de riqueza hacia otros Estados. En este se contexto se plante que lo nacional estaba conformado por las clases populares y grupos que no explotaban al pas. (Pnud 2007:104-5, 130,139) Para la guerra fueron movilizados como soldados tanto indgenas aymaras y quechuas, como obreros y habitantes urbanos. Varios autores sealan que esta movilizacin constituy un punto de encuentro entre poblacin indgena e izquierda urbana, que reconfigur las luchas indgenas. La disputa en contra del sistema de las haciendas y trabajo servil fue pasando a primer plano y se fueron asentando bases del sindicalismo agrario. Las confluencias entre diferentes movimientos, el indgena, el

12 obrero y la izquierda urbana, ocurrieron en el contexto de una sucesin de gobiernos militares que, aunque slo de nombre y en medio de muchas contradicciones, fueron adoptando medidas a favor de la organizacin campesina, la eliminacin del trabajo servil, la creacin de escuelas rurales. La Revolucin-nacional y el Estado de 1952 Con la Revolucin-nacional se impuls el establecimiento de un capitalismo de Estado y de una identidad nacional-popular y mestiza. Las minas de estao fueron nacionalizadas y con ello el 80% de los ingresos de las exportaciones quedaron bajo control del Estado. Se conform la Corporacin Minera de Bolivia de carcter estatal. Previamente, en 1936 se haban confiscado las propiedades de la Standard Oil Co., formndose la compaa estatal de Yacimientos Petrolferos Fiscales de Bolivia (Pnud 2007). Se estructur el sindicalismo obrero-minero como un copoder y se organiz una sindicalizacin controlada de las comunidades rurales e indgenas. Se estableci el voto universal incluyendo a mujeres y analfabetos. Adems se reconocieron derechos sociales fundamentales a travs de la eliminacin del trabajo servil, el acceso a la educacin en reas rurales, y la reforma agraria que posibilit a los campesinos retomar el control de la tierra en manos de las haciendas, permitindose la accin de milicias campesinas en este proceso. El MNR constituy a travs del sindicalismo minero y campesino su base de sustento social y poltico, e incluso militar (milicias populares y los regimientos campesinos). Una de las criticas ms importantes al Estado de 1952 fue el haber impuesto la identidad campesina, por sobre las identidades, reivindicaciones y formas polticas indgenas; postulando la desaparicin de lo indgena bajo una identidad nacional mestiza. En palabras de Gray Molina (2009:128) La Revolucin Nacional de 1952 transform el escenario poltico y social de 1950 en adelante. () el Estado boliviano posterior a la Revolucin, deleg efectivamente esferas de autoridad y dimensiones de poder a la sociedad civil organizada, mediante un mecanismo de institucionalidad mltiple. Este autor explica que la Revolucin Nacional forj luchas populares dentro de un proyecto nacional-popular, ni tnico ni regional. () Construy un nuevo vocabulario que emancip a los ciudadanos indgenas de formas coloniales de explotacin laboral, pero seal una nueva identidad slida asociada a la clase trabajadora, el campesinado y a la burguesa nacional. (Ibid: 131) No obstante, de acuerdo a Larson (2008:9), el mayor impacto del rgimen instaurado en 1952, fue el haber ampliado la nocin de derechos ciudadanos, incluyendo en ella los derechos sociales a un sustento econmico bsico y seguridad social, y el haber instruido con ella a generaciones de campesinos y obreros. Segn la perspectiva de Tapia (2009:56) a la par de la construccin del monopolio del poder poltico, la reorganizacin de la estructura econmica y la incorporacin de sectores excluidos de la ciudadana; se gest una experiencia de la poltica como un proceso de compartir el poder, el cogobierno. La idea del cogobierno presente en el sindicalismo boliviano se nutre, argumenta Tapia, de una cultura agraria

13 comunitaria que incluye la idea de la poltica como participacin y deliberacin directa; y de la experiencia de lucha obrera moderna de penetrar el Estado para poner lmites. (Ibid Pg. 57) El Pacto Militar Campesino A raz de diferentes tensiones y conflictividades entre las facciones del MNR y entre los lideres sindicales, el General Barrientos, militar clave del MNR derroc al gobierno en 1964, dando paso a 18 aos de gobiernos militares. En esta coyuntura se renov un acomodo poltico con los campesinos, el que se ha denominado Pacto Militar Campesino. Barrientos era populista, hablaba quechua y estableci una relacin clientelar con la estructura sindical campesina. Este gobierno mantuvo los componentes esenciales del modelo nacional-populista, aument la escolarizacin rural y la titulacin agraria, y expandi los programas de colonizacin; sin embargo, busc distanciar al sindicalismo campesino del movimiento minero. El cual se alej del gobierno, manteniendo un enfrentamiento frontal. (Alb 2009, Liendo 2009) Confluyeron las dcadas de gobiernos militares con el desarrollo del auge internacional de la cocana. La regin subtropical de Cochabamba, apropiada para el cultivo de la hoja de coca ha sido una zona de importante colonizacin campesina. Para estos campesinos, provenientes de zonas andinas empobrecidas, su produccin se convirti en una alternativa viable. Alb (pg. 58) explica que buena parte de la produccin de estos cocaleros acababa en manos de los narcotraficantes, vinculados a veces con altas esferas de gobierno, sobre todo durante pocas de dictadura en que hubo casos muy notorios de narcomilitares. Los productores campesinos han sido siempre el sector ms vulnerable en este cadena. (Ibid) Los aos 1970 fueron tambin el periodo de reemergencia de una ideologa y lucha tnica a travs del movimiento katarista, el que fue promovido por aymaras urbanos e intelectuales. Se comienza a hablar de la problemtica especficamente indgena, de la opresin cultural y de las nacionalidades indias; y se recupera la memoria larga de las luchas en contra del despojo liberal e incluso colonial. Esta renovada corriente penetr las estructuras del sindicalismo campesino; pele por la reapropiacin de stas, por la eleccin de un liderazgo independiente y por la ruptura del pacto militar campesino. A finales de la dcada de 1970, se form la Confederacin Sindical nica de Trabajadores de Bolivia CSUTB-, consolidndose as la ruptura de dicho pacto. Un sector del katarismo form incluso partidos polticos indios independientes. (Ibid)

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2) Reconstruccin de los procesos de reforma: Del neoliberalismo multicultural al Estado plurinacional. Disputas y actores clave.
Neoliberalismo y reconocimiento multicultural
Como en otros pases latinoamericanos, en Bolivia la democratizacin de la dcada de 1980 estuvo ntimamente acoplada con un drstico programa de ajuste estructural realizado en dos tandas (1985-1989 y 1993-1997), que tuvo por objetivo reducir la inflacin, establecer el equilibrio macroeconmico y abrir la economa a la inversin extranjera y el comercio internacional. El Estado de 1952 fue finalmente desarmado y con ello, escribe Larson (2008:10), el gobierno abandon su papel como actor econmico y proveedor de servicios pblicos bsicos. Las minas de propiedad estatal fueron desmanteladas y 21 mil empleados mineros despedidos. Ms del cincuenta por ciento de empresas estatales fueron enajenadas a favor de empresas transnacionales. El sindicalismo minero fue desestructurado. Se recortaron los subsidios gubernamentales a la alimentacin, agricultura, educacin y salud. Erosionndose significativamente la posibilidad estatal de garantizar los derechos sociales mnimos. Paradjicamente, estos cambios fueron llevados a cabo por lideres polticos del MNR, antiguos protagonistas de la construccin del Estado del 52. (Ver tambin Liendo 2009) En el diseo de los cambios de carcter multicultural, enlazados con esta reforma neoliberal del Estado y promovidos por el gobierno de Gonzalo Snchez de Lozada (93-97), confluyeron diversos procesos: los desarrollos desiguales de los movimientos indgenas y el debilitamiento de actores corporativos; difusin y penetracin de las ideas predominantes a nivel latinoamericano sobre descentralizacin, a travs de los expertos pertenecientes a organismos financieros internacionales; la creciente influencia y poder de elites departamentales principalmente de oriente. Desde el decenio de 1970, el sindicalismo campesino se renovaba bajo la influencia de intelectuales aymaras que expandieron un nuevo entendimiento de la problemtica indgena, situando las races de la dominacin no slo en la opresin econmica y poltica, sino tambin en la opresin tnica y cultural. En 1979, la tesis poltica del CSTCB dio nfasis a la diversidad de identidades tnicas e insistieron en que su lucha no era slo econmica sino por la liberacin de las nacionalidades oprimidas. En 1983, apel al establecimiento de un Estado plurinacional, en el que se reconociera la diversidad y posibilitar el desarrollo de las culturas indgenas y el ejercicio de sus propias formas de gobierno. Present tambin una propuesta de Ley Agraria Fundamental que demandaba el reconocimiento de comunidades campesinas como la principal forma de organizacin social; se plante en ella el derecho originario sobre tierras y recursos naturales, y el ejercicio de la autonoma administrativa-poltica y de las comunidades y de sus agrupaciones a niveles superiores de organizacin. Ms tarde en 1992, la CSTCB reclam una nueva constitucin poltica que delinear un nuevo Estado mutinacional y pluricultural en el que participaran en condiciones de igualdad las naciones originarias, los mestizos y los negros (Van Cott 2000: 135-36,

15 Alb 2009). Ni este actor, ni esta perspectiva fueron incorporados en el rediseo institucional de 1994. El movimiento indgena del oriente boliviano aglutinado en la Confederacin Indgena del Oriente Boliviano CIDOB present, de igual manera en 1992, su propia propuesta indgena de Ley, basada en el Convenio 169 de la OIT. Esta propuesta y este actor, seala Van Cott, fueron incorporados en el proceso de elaboracin de la reforma constitucional de 1994, de la Ley de Participacin Popular y de la Ley del Instituto de Reforma Agraria. Van Cott (ibid:125) escribe que el proceso de reforma boliviano de la dcada de 1990 consisti bsicamente en negociaciones a puerta cerrada entre jefes de partidos polticos y deliberaciones entre expertos tcnicos. Con financiamiento estadounidense, el lder del MNR Snchez de Lozada cre un instituto poltico denominado Fundacin Milenio, para elaborar el proyecto de una nueva constitucin. Ya como presidente de Bolivia lanz la redaccin de la Ley de Participacin Popular, delegndola en un grupo de polticos y de expertos tcnicos independientes, como de expertos del BM, el BID, el PNUD y la cooperacin bilateral de Estados Unidos, Alemania y Suiza. El ministerio de Asuntos Campesinos y Agrcolas (del 52) dejo de ser el responsable de los asuntos indgenas y estos pasaron a ser manejados por una nueva Secretaria de Asuntos tnicos, de Gnero y Generacionales, la cual convoc a organizaciones indgenas para discutir el diseo de las leyes (participacin popular, reforma educativa, ley agraria). La CIDOB se constituy en su principal interlocutor. Por su parte, la CSUTCB se opuso radicalmente a la Ley de Participacin Popular, considerndola una nueva forma de dominio de la poblacin indgena y campesina, un desafo al poder de los sindicatos y parte integral del desmantelamiento neoliberal del Estado. (Ibid) El tercer actor beligerante en estas discusiones y reformas fueron las elites departamentales. Especialmente las de Santa Cruz y Beni haban fortalecido su poder econmico por la va de una mayor concentracin de tierra y acaparamiento de latifundios durante los gobiernos militares. Estas elites empresariales departamentales se organizaron a travs de comits cvicos y pelearon por un esquema de descentralizacin basado en departamentos y bajo el control de las prefecturas, instancias que ellas, de hecho, dominaban. (Ver Alb 2009, Van Cott 2000) La Ley de Participacin Popular LPPVan Cott (2002: 151) considera que la LPP fue el producto de la convergencia de tendencias internacionales en teora y prctica de desarrollo, el ejemplo de esquemas de descentralizacin municipal de Argentina, Chile, Colombia, Mxico y Per, as como las ideas sui generis inspiradas por la diversidad tnica y social de la sociedad boliviana. Tuvo un rol crucial en su diseo e implementacin la cooperacin internacional. A grosso modo, el cambio fundamental que introdujo la LPP en la estructura del Estado boliviano fue la municipalizacin. En Bolivia no existan municipalidades, salvo en unas cuantas ciudades. Con la nueva norma se establecieron las municipalidades en

16 reas rurales4 y se trasladaron hacia ellas fondos estatales (20% de los ingresos fiscales) y funciones en la prestacin de servicios pblicos bsicos (educacin, salud, deporte, saneamiento, caminos) y la promocin del desarrollo local, apoyndose en los comits de base comunitarios. En la poblacin recay la responsabilidad de participar en la planificacin del trabajo municipal y en la vigilancia del desempeo transparente de los gobiernos locales en la realizacin de las obras y la prestacin de servicios. Los sujetos de la Ley fueron las diversas Organizaciones Territoriales de Base, las que podan estar estructuradas segn los usos y costumbres locales. As bajo este esquema fueron reconocidas como sujetos de derechos las comunidades indgenas y campesinas incluyendo los ayllus-, y las juntas vecinales, no as las organizaciones que articulaban a estos sujetos en las escalas departamentales y nacionales. (Liendo 2009, Alb 2009, Rojas 2005, Van Cott 2000) De esta manera, la participacin popular e interaccin con el gobierno qued localizada en el municipio y la comunidad. Aunque se avanz en el reconocimiento de formas originarias de organizacin y gobierno comunitario, los sujetos campesinos colectivos confederados quedaron al margen de la intermediacin entre la poblacin rural, el gobierno y los partidos polticos. El mbito de la participacin popular quedo restringido a la escala municipal y a la toma de decisiones del gobierno local en relacin al suministro de servicios bsicos. Como resultado de la LPP, fluyeron los recursos hacia localidades que no haban recibido inversin pblica anteriormente, sumndose adems los nuevos fondos sociales y agregndose todo el apoyo de los diferentes donantes internacionales para la implementacin de las nuevas funciones de los municipios y las organizaciones de base; se gestaron nuevas formas de corrupcin y clientelismo; surgieron nuevas tensiones al interior de las confederaciones campesinas e indgenas, entre dirigencias nacionales, departamentales y provinciales opuestas a la ley y lideres locales interesados a participar en la descentralizacin de recursos. En este proceso la LPP pas a ser una norma aceptada y usada por las organizaciones de mayor escala. (Ibid) La consecuencia no esperada por el MNR fue el haber creado condiciones que fomentaron la participacin campesina e indgena directa en la competencia electoral, primero por acceder a los consejos municipales y despus por llegar al Congreso. En las elecciones de 1995, el 26.9% de los concejeros municipales elegidos se identificaron como indgenas; en las de 1999, el 65% del total lo hizo; en las elecciones de 2002, el movimiento indgena campesino logr colocar 27 diputados y 8 senadores, y los movimientos indgenas (el MAS y el MIP) obtuvieron juntos el 27% de los votos. En esa eleccin el MNR apenas super al MAS. En un inicio la participacin electoral indgena y campesina se canaliz a travs de los partidos polticos de izquierda y luego por medio de un instrumento poltico propio, independiente, articulado a las instancias campesinas, pero con fines electorales. De esta suerte, termin por romperse

Existan nicamente 24 municipios exclusivamente urbanos, a raz de la LPP se crearon 311 nuevos municipios (Liendo 2009: 62)

17 el patrn de articulacin partido poltico y confederacin sindical (movimiento social) configurado en el 52. (Ver sobretodo Liendo 2009, captulo IV, Barr 2005:74). Ley de Reforma Agraria (INRA) Otra de las piezas clave de este conjunto de reformas fue la Ley del Instituto de Reforma Agraria que se aprob en 1996. Escribe Alb que el objetivo central de la ley fue establecer una norma clara que ampliara y regulara un mercado abierto y transparente de tierra; sin embargo, su elaboracin se hacia en un escenario definido por diferentes movilizaciones por la tierra y el territorio, y denuncias en contra de la concentracin de la tierra en los departamentos de Santa Cruz y Beni (2009:52). En 1986, la CSUTCB haba enviado una propuesta de Ley Agraria Fundamental que enfatiz en la funcin social de la tierra y en su carcter no comercial. Ms tarde, en 1994, el gobierno inici un proceso de dialogo con las organizaciones campesinas y la elite agroempresarial oriental. Este dialogo, expresa Van Cott, result en un borrador consensuado de ley agraria, siendo la primera vez que todos los sectores populares rurales (indgenas, campesinos y colonizadores) se unieron para trabajar en una propuesta legislativa comn. Sin embargo, el gobierno present al Congreso una propuesta que rompa el acuerdo logrado con las organizaciones populares e indgenas. La CIDOB, CSUTCB y la Confederacin Sindical de Colonizadores de Bolivia CSCB- iniciaron una marcha hacia La Paz, y formaron una plataforma unificada para negociar con el gobierno. No obstante, la CIDOB negoci individualmente un acuerdo favorable para sus bases, que les permiti la titulacin definitiva de sus Tierras Comunitarias de Origen y su reconocimiento con un rango territorial (derecho al uso de todos los recursos presentes en l y aplicacin interna de sus usos y costumbres). Las otras confederaciones continuaron con la marcha y realizaron duras protestas, sin embargo, el gobierno mantuvo su decisin de firmar un acuerdo con la CIDOB y otras organizaciones, dividiendo as al movimiento indgena y ampliando las divergencias entre los movimientos de tierras altas y tierras bajas. (Van Cott 2000:198-99) Explica Alb que la Ley emitida result bastante ambigua y pudo ser utilizada con sentidos divergentes. De hecho, fue al gobierno de Banzer (militar que gobern en los aos 1970) a quien correspondi su aplicacin, favoreciendo la regulacin y titulacin de tierras apropiadas ilegalmente por terratenientes del Oriente. A pesar de todo, se tuvieron avances lentos y burocratizados en la titulacin de Tierras Comunitarias de Origen. Al final de 2007 se han titulado ms de 10 millones de hectreas como TCO, de ellas, 8 millones corresponden a Santa Cruz y Beni. (Albo 2009:53-4) Impactos sociopolticos de las reformas estatales (aos 1980 y 1990) Uno de los resultados ms significativos del conjunto de reformas de los ochenta y noventa, fue el debilitamiento de las confederaciones laborales y de su influencia poltica. Cerca del 40-45% de mineros y trabajadores de fbricas estatales fueron despedidos entre 1985 y 1987 (Van Cott 2000), y con el desmantelamiento de las

18 empresas estatales, los trabajadores y clases medias perdieron la posibilidad de alguna estabilidad laboral y de otros beneficios derivados de subsidios sociales. La Ley de Participacin Popular estableci nuevas reglas para la relacin de los sectores populares con el gobierno, desmoronando an ms la intermediacin corporativa en escalas meso y nacional. Con ello, argumenta Barr, un sector mayoritario de los bolivianos se quedo sin un canal para presionar y/o negociar sus demandas e intereses con el Estado. De acuerdo a este autor, el quiebre del sistema de intermediacin colectiva construido por el Estado del 52 fue uno de los desencadenantes de la crisis sociopoltica y la conflictividad que marc a Bolivia en los primeros aos del XXI. (Barr 2005) Van Cott (2000:131) plantea que el debilitamiento de los principales actores corporativos, la confederacin laboral y el Ejrcito, favoreci el protagonismo de las organizaciones de empresarios: particularmente la Confederacin de Empresarios Privados de Bolivia. Tomaron tambin fuerza como entidad representante de las elites en las cabeceras departamentales, los comits cvicos, creados desde los aos 1970. A travs de estos empezaron a canalizarse las demandas por mayor autonoma poltica y administrativa. Estos comits, principalmente el de Santa Cruz y el de Tarija, han sido parte activa en la pelea de estas elites por administrar con autonoma los recursos derivados de los hidrocarburos. Las polticas multiculturales del Estado y donantes internacionales consolidaron discursos y estrategias que crearon espacio y coincidencia para el fortalecimiento de expresiones y movimientos indgenas, como el movimiento de los Ayllus y la CIDOB, diferenciados de las identidades y luchas ms clasistas del sindicalismo campesino indgena. Andolina, Radcliffe y Laurie (2004) plantean que el movimiento de los ayllus y la coalicin de actores vinculados a la cooperacin internacional que los apoyan, se identificaron fcilmente con elementos de las reformas estatales de segunda generacin, realizadas por el gobierno boliviano en los 1990 para continuar con la extensin del modelo neoliberal. Estas incluyeron, las ya mencionadas, reformas constitucionales de 1994, la Ley de Participacin Popular (que permiti el reconocimiento legal de los ayllus como Organizaciones Territoriales de Base), la Ley de descentralizacin y la Ley INRA (que dio pautas para la legalizacin de las Tierras Comunitarias de Origen). Plantean los autores que estas reformas se inscriben en nuevo marco paradigmtico, vinculado a una transformacin de la teora de la modernizacin. En el nuevo discurso el conocimiento y prcticas tradicionales, antes consideradas fuentes de atraso, son ahora consideradas fuentes de capital social y por lo tanto motores del desarrollo. Desde esta perspectiva, la cultura indgena es considerada un activo para la generacin de riqueza. A la vez, que los lderes del movimiento de los ayllus trataron de aprovechar las reformas para construir organizacin y territorio, y visibilizarse polticamente, se involucraron en relaciones ms complejas con el Estado boliviano, organismos de desarrollo internacional y ONG. As, plantean Andolina et. Al, estas agendas proveyeron de nuevos espacios al movimiento de los ayllus, marginados en la estructura campesino indgena, pero tambin indicaron las rutas que debe seguir el movimiento indgena de acuerdo con la cultura apropiada gubernamentalmente y el

19 desarrollismo. En este esquema, la CSUTCB, con sus reivindicaciones clasistas y prcticas ms confrontativas son consideradas un mal ejemplo y menos autenticas desde el punto de vista de la cultura indgena. Favorecido por este escenario, pero respondiendo tambin a la marginacin, discriminacin y homogenizacin de las estructuras tradicionales dentro de las estructuras sindicales, el movimiento de los ayllus articulado en la CONAMAQ se constituy en un rival importante de la CSUTCB. (Andolina, Radcliffe y Laurie 2004) A la vez, que el fortalecimiento de los ayllus y la CONAMAQ dio respaldo al cuestionamiento de las formas de dominacin colonial, las posibilidades desiguales creadas por las reformas estatales de los aos 1990 y el trato dispar con que los gobiernos manejaron las diferentes reivindicaciones indgenas y campesinas, acentuaron divergencias entre los pueblos originarios de diferentes regiones y entre las diferentes organizaciones. Estas divergencias, formadas en una temporalidad ms larga, constituyen un punto de tensin crucial en la poltica contempornea boliviana.

La Constitucin de 2009. Un complejo pacto en disputa


Un nuevo ciclo de conflictividad social y poltica se desencaden a partir de la Guerras del Agua de 1999 y 2000, impulsadas en Cochabamba por juntas vecinales con el fin de recuperar el control pblico y nacional sobre el Agua. Mltiples disputas y violencias confluyeron en este ciclo de conflictividad. Este periodo incluy diversas formas de accin: marchas, bloqueos, paros, cerco a ciudades; militarizacin y represin; disputa electoral, referndum, reformas constitucionales; violencia para-estatal. La disputa y movilizacin de los cocaleros constituy, segn varios autores, el conflicto ms prominente y el punto de articulacin de distintas fuerzas populares. El cultivo de la hoja de coca se desarrolla principalmente en la regin de Cochabamba. Esta zona recibi las primeras oleadas de migracin campesina desde mediados del XX, sin embargo, el cierre de las minas y despido de trabajadores en los ochenta gener nuevos procesos de colonizacin hacia la zona. Estos colonizadores se haban formado polticamente siguiendo las lgicas de la organizacin y las luchas sindicales. La coca es un cultivo ancestral indgena y su produccin no constituye un delito en Bolivia, sin embargo, al ser materia para la fabricacin de la cocana, su produccin entr en los circuitos del narcotrfico al menos desde los aos 1970. A partir de los ochenta, los gobiernos iniciaron duras polticas de erradicacin del cultivo y militarizacin de la regin. La confrontacin aviv el movimiento cocalero y ste fue ganando influencia hasta convertirse en el sector hegemnico en la CSUTCB. El liderazgo de Evo Morales surgi de estas luchas, el mismo migr hacia la zona en la dcada de 1980 proveniente de una zona empobrecida del altiplano. Cuando las restricciones al cultivo de la coca se hicieron ms drsticas en 2001-2002, a las movilizaciones y bloqueos de los cocaleros se unieron otras expresiones del movimiento indgena como la liderada por Felipe Quispe, los cocaleros de Yungas e incluso ayllus aymaras del sur de Oruro organizados por la CONAMAQ. (Albo 2009)

20 Agregaron las movilizaciones indgenas y campesinas distintos pedidos y reivindicaciones como la consolidacin del reconocimiento de las Tierras Comunitarias de Origen y la posibilidad de postular candidatos a elecciones sin la intermediacin de partidos polticos. Las demandas se fueron resumiendo en los lemas de la soberana popular, el territorio y los recursos naturales, y en el pedido de una Asamblea Nacional Constituyente. El punto de mayor de encuentro en las luchas de este ciclo, segn Tapia (2007), fue la idea de la nacionalizacin de los hidrocarburos. Las protestas (bloqueos, paros) en septiembre y octubre 2003 por el control nacional del gas y el petrleo, tuvieron desenlaces violentos. La represin gubernamental provoc la muerte de 26 personas y 400 heridos en El Alto. El presidente, Snchez de Lozada, se vio obligado a renunciar, le siguieron dos gobiernos transitorios, y en la eleccin de 2005 gan el MAS y Evo Morales con una mayora absoluta del 54%. (Ver Alb 2009, Liendo 2009) Otro actor crucial de las conflictividades desatadas desde el 2000, ha sido la elite empresarial de Santa Cruz. Contrariamente a las demandas indgenas y campesinas por un control nacional y pblico de los recursos estratgicos, esta elite demanda amplios mrgenes de autonoma departamental, control regional sobre la tierra y los hidrocarburos y gobiernos departamentales independientes del poder central. Se oponen tambin a una reforma agraria. Para ello se han movido en batallas por una redefinicin institucional favorable a sus intereses, de hecho elaboraron y circularon su propio estatuto autonmico aunque sin respaldo legal. A la vez, han recurrido a una violencia de connotaciones polticas y raciales, en contra de campesinos e indgenas, Ong y otros lderes que apoyan al gobierno central. (Gustafson 2009) Establecidos en la Constitucin en 2004, los referndums han constituido una de las vas para dirimir las disputas. Entre 2004 y 2010 se realizaron doce de ellos. Con el referndum de 2004 se aprob la recuperacin del control del Estado central sobre los hidrocarburos y de una poltica redistributiva de los ingresos generados por el gas. El referndum de 2006 pregunt si se asignaba a la Asamblea Constituyente el mandato de establecer un rgimen de autonoma departamental en donde ganara el si; la propuesta gan en la media luna y perdi en el occidente andino. En 2008 se aprobaron, por departamento, los estatutos autonmicos de Beni, Pando, Santa Cruz y Tarija. En 2008 se realizaron referndums revocatorios de los prefectos departamentales, de presidente y del vicepresidente (estos ltimos obtuvieron aprobacin del 67% a nivel nacional). En 2009 se refrend la nueva Constitucin Poltica del Estado, las autonomas municipales (indgenas), la autonoma de la Provincia del Gran Chaco y autonoma departamental en la regin andina.5 La Constituyente La elaboracin de la nueva Constitucin Boliviana fue un proceso participativo, pero a la vez altamente conflictivo y dbilmente concertado. En la eleccin de la Asamblea Constituyente en 2006, el MAS obtuvo el 54% de los escaos, el principal partido de
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Informacin disponible en http://pdba.georgetown.edu/Elecdata/Bolivia/bolivia.html

21 oposicin, PODEMOS, obtuvo solamente el 15%, el resto de votos se reparti en 23 agrupaciones polticas. El resultado fue una asamblea constituyente en la que el 55.8% de sus miembros se autodefinan como miembros de algn pueblo originario. El 52% eran menores de 40 aos y el 34.5% mujeres. De esta suerte, se form una asamblea con una proporcin significativa de gente de base y sectores populares. (Albo 2009) Arranc la Constituyente con la propuesta presentada por el Pacto de Unidad entre todas las organizaciones campesinas e indgenas.6 Sin embargo, el desacuerdo entre el MAS y PODEMOS sobre los procedimientos atraso el trabajo. En 2007, los constituyentes hicieron una gira por todo el pas buscando propuestas y expectativas de la poblacin. Todo fue trabajado por 21 comisiones multipartidarias. El proceso quedo bloqueado por la alianza de organizaciones cvicas de Sucre y Santa Cruz, las primeras pedan el retorno del poder ejecutivo y legislativo a ella (en La Paz desde 1899) y las segundas abonaban a favor de su autonoma y el debilitamiento del MAS. Las distintas fuerzas polticas, a excepcin de PODEMOS, discutieron buscando acomodos en los puntos conflictivos. El complejo y denso texto de la Constituyente fue ledo en sesiones plenarias, sin presencia de la oposicin, realizadas en Sucre bajo proteccin policial y con el apoyo de miles de militantes de organizaciones indgenas campesinas. Finalmente, en diciembre 2007, el texto fue aprobado con la presencia de 164 de los 255 constituyentes en Oruro y con cuestionamientos de la oposicin sobre la legalidad del proceso. Paralelamente, en los departamentos orientales, los prefectos convocaron cabildos o asambleas para presentar ya probar estatutos autonmicos de facto, incompatibles con la Constitucin que estaba vigente en ese momento. (Ibid: 95-107) El texto de la Constituyente fue ajustado por una Comisin Especial de Concertacin del Congreso Nacional, incluyendo en l acuerdos logrados entre el Gobierno Nacional con los Prefectos y Representantes Municipales sobre autonomas, aunque stos no firmaron la formulacin final. Finalmente se aprob con el 61.43% de los votos favorables en el referndum nacional de enero de 2009.7 Las autonomas y el Estado social redistributivo Fue entonces uno de los principales elementos en juego en la redefinicin del Estado Boliviano, la disputa entre la reconstitucin de un Estado-nacional y soberano, y la preeminencia de divergentes regmenes de autonoma. La pelea de las elites departamentales de la media luna por un rgimen autonmico es una estrategia para desvincularse de la propuesta de reconstruir un Estado Nacional no slo con control soberano sobre el territorio y sus riquezas, sino con una importante funcin redistributiva (Gustafson 2009). Luis Tapia (2007) expone que, en Bolivia, la construccin de un proyecto de nacin fue formulada por clases medias y organizaciones obreras, y que la reconstitucin contempornea de este Estado-nacin es proyecto, principalmente, del sindicalismo campesino articulado en el MAS. Este
CSUTCB, CONAMAQ, CIDOB, CPESC (bloque oriental), CSCB, Las Bartolinas, MST, la Asociacin Nacional de Regantes y el Movimiento Cultural Afrodescendiente. (Alb 2009:99) 7 http://pdba.georgetown.edu/Elecdata/Bolivia/refconstit09.html
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22 Estado desmantelado por el neoliberalismo fue tambin duramente criticado por los movimientos indianistas, considerndolo parte fundamental de la dominacin colonial pues impuso un proyecto de homogenizacin y negacin de la diversidad cultural. Sin embargo, la compresin de la privatizacin y transnacionalizacin de recursos naturales en territorios indgenas como una forma de neocolonizacin, permiti, segn Tapia, la coexistencia del cuestionamiento al Estado nacional homogneo con un proyecto de nacionalizacin. Esto tiene un sustento en la experiencia boliviana de nacionalizacin y control estatal de la economa. Punto crucial en la elaboracin de la Constitucin fue en manos de quien quedaron las decisiones sobre los recursos naturales, quien es el titular y soberano del territorio y sus recursos. De acuerdo a Gustafson (2009) la propuesta de la autodeterminacin indgena en el paradigma del plurinacionalismo, es conceptualizada como un proceso articulatorio transterritorial que redefine y transforma al conjunto del Estado, contrariamente a las ideas ms clsicas de la autodeterminacin indgena como un rgimen legal especfico aplicado en un enclave etnoterritorial. El autor argumenta que ha sido ms bien la elite departamental quien se apropi de los debates acerca del derecho de autodeterminacin colectiva con base a un marcador tnico y un territorio especfico, refuncionalizndolos en una estrategia postneoliberal para contrarrestar el proyecto popular nacionalista. Proponiendo entonces la creacin de un espacio subnacional que se separa de las presiones democrticas y regulatorias. Frente a esta perspectiva, los pueblos indgenas se volcaron hacia la defensa de la soberana nacional. En esta disputa, interpreta Gustafson (ibid:1000), en la nueva constitucin, los pueblos indgenas cedieron en su reclamo por el control absoluto de los recursos, buscando a cambio una soberana redistributiva y descolonizada. No obstante, presionaron al MAS por la introduccin del plurinacionalismo y las autonomas dentro del nuevo diseo del Estado. Finalmente, la Constitucin establece que el territorio boliviano se organiza en departamentos, provincias, municipios y territorios indgena originario campesinos, y garantiza la autonoma a los departamentos, regiones (dentro de los limites departamentales), municipios y a los Territorios Indgena Originario Campesino.8 El Estado en su nivel central conserva competencias estratgicas, entre ellas, la seguridad, el manejo de los hidrocarburos y otros recursos naturales estratgicos; las polticas generales sobre tierras, recursos hdricos y sus servicios, biodiversidad y medio ambiente, de suelos, recursos forestales y bosques, de generacin, produccin, control, transmisin y distribucin de energa; rgimen de seguridad social; polticas del sistema de educacin y salud; poltica fiscal; polticas de servicios bsicos; polticas y rgimen laborales; rgimen de tierra. (Constitucin Poltica del Estado de Bolivia, Tercera parte, Ttulo I)

Segn la Constitucin, estos se basa en los territorios ancestrales. Son autonomas indgena originario campesinas los territorios indgena originario campesinos, y los municipios, y regiones que adoptan tal cualidad de acuerdo a lo establecido en esta Constitucin, es decir, que comparte territorio, cultura, historia, lenguas, y organizacin o instituciones jurdicas, polticas, sociales y econmicas propias.

23 A los gobiernos autnomos departamentales se les concede la competencia de administrar sus recursos por regalas en el marco del presupuesto general de la nacin, los que sern transferidos automticamente al Tesoro Departamental. A las autonomas indgena originario campesinas se les da, entre otras, la competencia de definir y manejar sus propias formas de desarrollo de acuerdo con su identidad y visin, gestionar y administrar los recursos naturales renovables, la jurisdiccin para aplicar justicia mediante normas y procedimientos propios. Pueden ejercer de manera concurrente el control y monitoreo socioambiental a las actividades hidrocarburferas y mineras que se desarrollan en su jurisdiccin. (Ibid) A la competencia exclusiva del nivel central del Estado de decidir y manejar los recursos estratgicos y no renovables del territorio boliviano, se le agrega, en la nueva constitucin, la responsabilidad y funcin de conducir la economa orientndola hacia un modelo redistributivo y nivelador de las desigualdades socioeconmicas, y plural en el sentido que respeta las distintas formas de organizacin econmica, as como el equilibrio y la reciprocidad entre ellas. Aunque es muy pronto para valorar los resultados de la construccin de las Autonomas Indgena Originaria Campesina, las observaciones de Banks (2012) sobre estos procesos sealan que los procedimientos establecidos son muy complicados y burocrticos. La legislacin es ambigua y contradictoria y adems los grupos indgenas, especialmente los del altiplano andino y los de tierras bajas, tienen distintas necesidades e interpretaciones de la autonoma. Adems se han formado con distintos patrones de interaccin y articulacin con el Estado. Histricamente, las comunidades andinas fueron incorporadas en las estructuras estatales, locales, regionales y nacionales; y estn acoplados a la estructura territorial de municipios y provincias. Los pueblos de tierras bajas estuvieron, hasta la dcada de 1990, al margen de dichas estructuras y menos integrados en la poltica estatal. Aunque muchos de estos grupos poseen territorios indgena originario campesinos reconocidos por el Estado, stos estn fragmentados entre latifundios privados y a menudo comparte la designacin de rea protegida. De acuerdo a la autora esto hace ms enredada la formacin de autonomas en las tierras bajas, que en el altiplano andino. Banks argumenta que el gobierno del MAS no ha dado prioridad al proceso autonmico, ni a la agenda relativa a los derechos indgenas, lo cual se reflej en el conflicto desatado por la carretera en el TIPNIS.9 Estas tensiones muestran identidades indgenas divergentes y la disputa entre distintos proyectos de Estado y desarrollo entre ellas. Evidencia la complejidad de construir una estructura estatal plurinacional y de autodeterminacin en este tipo de escenarios. Los avances e impactos en trminos de una poltica redistributiva impulsada por el Estado central son an difciles de rastrear. Analizando los primeros aos del gobierno de Evo Morales, G. Gray (2009) explica que la pobreza y la desigualdad no ha cambiado significativamente. Entre 2005 y 2007, la pobreza pas de 59.6% a 59.2%, la
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Ver http://ain-bolivia.org/2011/10/bolivia-new-tipnis-law-fails-to-mollify-protestors-and-reflects-masdivisions/ y http://ain-bolivia.org/2011/09/turning-point-for-morales-bolivian-police-repress-and-detainindigenous-marchers/

24 pobreza extrema estaba en 38% y la desigualdad medida en el Gini en 0.59. La nacionalizacin de los hidrocarburos conllev un aumento de los impuestos del 50% a casi el 82%. Una parte importante de este ingreso fiscal se distribuy a las regiones entre prefecturas y municipios y una parte menor fue usada en una poltica fiscal activista del gobierno, no obstante no se observa un impacto sobre los indicadores de impacto. Segn el autor, a pesar de que no se experimentan variaciones en la reduccin de la pobreza y la desigualdad, la gente percibe cambios subjetivos que tienen que ver con dignidad y participacin (Gray 2009:21-22). En comparacin entre 2001 y 2007, los informes de Desarrollo Humano del PNUD tampoco mostraron variaciones en las desigualdades regionales, entre un ltiplano muy pobre y unas tierras bajas en mejor condicin. La desigualdad entre poblacin no indgena y urbana e indgena y rural continuaba siendo significativa (PNUD 2010) Tensiones y mecanismos de lo plurinacional La transformacin plurinacional del Estado Boliviano implica la negociacin y el acomodo de los reclamos por la autodeterminacin cultural y territorial indgena, dentro del marco de soberana y legitimidad que provee el Estado (forma de origen occidental). Un Estado que guarda el monopolio sobre las fuerzas armadas y la polica, y los mecanismos de biopoder (la educacin y la salud) (ver Gustafson ibid:1001-2). Y al cual se asigna adems un papel determinante en la economa, a lo que se agrega la tensin entre el control sobre la generacin de riqueza va recursos no renovables y su redistribucin equitativa, con el mandato de construir un modelo alternativo de relacin con el medio ambiente, basado en principios de convivencia postulados por pueblos indgenas y garantizndoles su derecho al medio ambiente. Evidencindose de nuevo en este punto las tensiones y contradicciones entre la reconstitucin de un Estado Social y los diversos reclamos de autodeterminacin y autonoma; entre la nacionalizacin de los recursos naturales y la plurinacionalidad. (Ver Aparicio Wilhelm 2011) Son cuatro los grandes apartados que estructuran la Constitucin Boliviana: La primera parte aborda las bases fundamentales del Estado, derechos, deberes y garantas; la segunda, la Estructura y Organizacin Funcional del Estado; la tercera, la Estructura y Organizacin Territorial del Estado; y la cuarta, la Estructura y Organizacin Econmica del Estado. El eje de lo plurinacional esta mucho ms presente en las tres primeras. El prembulo del texto sita la raz histrica de la sociedad boliviana y de su composicin plural en la poca pre-colonial, y se insiste en la pre-existencia de las naciones y pueblos indgena, originarios campesinos.10 Se argumenta que dicha preexistencia es el argumento que garantiza su derecho a la libre determinacin, distinguindose claramente del nacionalismo recientemente inventado de la elite crucea autonomista (Alb 2010:258-9). La nueva constitucin se plantea como el
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Con este termino se retoman las diversas maneras con que los pueblos indgenas se denominan a si mismos. Los pueblos de las tierras bajas se identifican como indgenas, los de la regin andina como campesinos y algunos como originarios. (Albo 2010: 260)

25 abandono del pasado, dejando el Estado colonial, republicano y neoliberal para construir el Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario. En la primera parte de la Constitucin se establece el carcter plurinacional e intercultural de Bolivia y los derechos que este implica. Se asumen como propios del Estado, principios estructurales de los pueblos andinos y guaran, como el conocido suma qamaa o vivir bien en aymara. Se dedica un captulo especfico a los derechos de las naciones y pueblos indgena originario campesino, y al carcter intercultural que debe tener la educacin. Los grupos y territorios no indgena originario campesino son definidos como interculturales (Alb 2009 y 2010). En lo que respecta a la estructura y organizacin funcional del Estado, lo plurinacional implica la transformacin de los principales organismos estatales, instituyndose la formacin de una Asamblea Legislativa Plurinacional, en la que la innovacin ms importante segn Alb (2010), es la incorporacin de circunscripciones especiales en los departamentos en los que los pueblos y naciones indgenas son minora poblacional, como el caso de los afrobolivianos en Yungas (La Paz) y sobretodo los departamentos orientales de Beni y Santa Cruz. El Organismo Judicial es reorganizado en tres jurisdicciones independientes y no jerrquicas entre s, separando la jurisdiccin ordinaria, la jurisdiccin agroambiental y la jurisdiccin indgena originaria campesina. Como rgano superior se establece un Tribunal Constitucional Plurinacional formado con criterios de plurinacionalidad con representacin del sistema ordinario y del sistema indgena originario campesino. Se configura tambin un rgano Electoral Plurinacional en el que al menos dos de sus miembros deber ser de origen indgena originario campesino. En lo referente a la estructura y organizacin territorial del Estado, lo plurinacional se canaliza a travs de la autonomas indgena originario campesino a las que me refer anteriormente. Es importante tambin que las Asambleas Legislativas Departamentales deben integrarse con representantes elegidos por votacin directa y universal y con representantes elegidos por las naciones y pueblos indgena originario campesinos, de acuerdo a sus propias normas y procedimientos. Desde la perspectiva de historiadores bolivianistas, la reestructuracin actual del Estado es una ms dentro de una larga secuencia de reorganizaciones polticas, muchas de las cuales han estado acompaadas de grandes movilizaciones populares (Whitehead 2009:291). Y se asienta claramente en la experiencia y memoria de la Revolucin y Estado de 1952 (Ibid, Larson 2008, Molina 2009), aunque con una diferencia significativa evidente en el discurso de la descolonizacin y la construccin de un pacto plurinacional. No obstante, como sealan Whitehead (2009) y Larson (2008) la transformacin en trminos agrarios, sociales, organizativos y de escolarizacin promovida por el Estado del 52, tuvo impactos profundos y duraderos sobre la poblacin indgena, generando oportunidades para la organizacin social, la participacin poltica, y una concepcin de la ciudadana en trminos de derechos sociales. Aunque lo indgena fue negado dentro del discurso del Estado nacin y la idea de una ciudadana homognea, este Estado centralista no tuvo el poder de suprimir las

26 identidades indgenas y, ms bien, su estabilidad dependi de un modus vivendi, basado en el acomodo con los distintos grupos sociales (Whitehead pg. 293). La reorganizacin contempornea del Estado, argumenta Whitehead, constituye una renegociacin que est quizs trasladando algunos privilegios de la minora blanca a una variedad de demandantes indgenas, pero con una masa mestiza de la poblacin que mantiene el equilibrio (ibid: 293). Esta reorganizacin expresa la contienda entre un amplio sector de clases populares y medias andinas, predominantemente aymaras y quechuas, y elites empresariales no indgenas de la regin oriental. Las primeras perdieron su poder y oportunidades sociales con el desmantelamiento del Estado del 52, y propugnan por un Estado interventor, con control sobre la extraccin de los recursos naturales y con un papel redistribuidor. Las segundas disputan por mantener un control autnomo, sin regulacin estatal, de los recursos estratgicos situados en sus departamentos y por mantener sus privilegios sociales tnicos (Ver Molina 2009). Entran tambin en pugna los intereses y perspectivas de pueblos y naciones indgenas con modos de vida y experiencias histricas distintas a las de los aymara y quechuas altiplnicos; la gran mayora de estos pueblos no han sido campesinos, sino recolectores-cazadores y artesanos, por ello su experiencia y relacin con el Estado del 52 fue distinta (ver Van Cott 2000). De esta suerte, el acomodo de demandas dispares y la distribucin de oportunidades entre las distintas identidades colectivas define los alcances de la refundacin del pas.

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Bibliografa
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