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Problemtica del desarrollo urbano

Las ciudades desempean un papel central en el proceso de desarrollo. Son, en general, lugares productivos que hacen un aporte importante al crecimiento econmico de la nacin. Sin embargo, el proceso de crecimiento urbano acarrea a menudo un deterioro de las condiciones ambientales circundantes. Como lugar de crecimiento demogrfico, actividad comercial e industrial, las ciudades concentran el uso de energa y recursos y la generacin de desperdicios al punto en que los sistemas tanto artificiales como naturales se sobrecargan y las capacidades para manejarlos se ven abrumadas. Esta situacin es empeorada por el rpido crecimiento demogrfico de las urbes. Los daos o costos ambientales resultantes ponen en peligro la futura productividad de las ciudades y la salud y calidad de vida de sus ciudadanos. Las ciudades se han vuelto las principales zonas rojas ambientales que requieren urgentemente de atencin especial en las evaluaciones ambientales regionales y de proyecto y en la planificacin y administracin ambiental a escala regional metropolitana. Los sistemas y servicios urbanos (p.ej. agua potable, saneamiento, transporte pblico y caminos) se congestionan cada vez ms debido al crecimiento demogrfico, comercial e industrial, junto con una mala administracin urbana. Los recursos naturales (agua, aire, bosques, minerales, tierra), vitales para el desarrollo econmico de las ciudades y de futuras generaciones, se pierden o malgastan mediante polticas urbanas inapropiadas. Aumenta constantemente el radio de impacto de las ciudades sobre los recursos que se hallan lejos de sus fronteras. Es ms, las reas urbanas se encuentran inundadas por sus propios desechos y asfixiadas por sus propias emisiones como resultado de polticas y prcticas inadecuadas de control de la contaminacin y manejo de los desechos. Muchos impactos negativos se asocian con las condiciones antes descritas. Los mayores riesgos de salud en muchas ciudades de los pases en desarrollo, an se encuentran ligados al tradicional problema de la eliminacin de la excreta. Al mismo tiempo, existe una creciente preocupacin en torno a los riesgos que para la salud representa la modernizacin debido a los desechos y emisiones txicos, traumas (accidentes de trnsito y otros, muertes violentas), y el stress urbano. La escala espacial de estos impactos va desde el hogar hasta la comunidad entera, el rea urbana y en algunos casos, las regiones ms all. Los impactos de mayor preocupacin an se encuentran a menudo a escala domstica y comunitaria, y se relacionan con las deficiencias de infraestructura y servicios urbanos. Los habitantes de los urbes, particularmente los pobres, soportan la mayora de las condiciones del ambiente deteriorado mediante la prdida de salud y productividad y la disminucin de la calidad de vida. Se elevan los costos de la explotacin de los recursos (p.ej. el costo de nuevas fuentes de agua potable) a medida que se acaban los recursos econmicamente asequibles y de alta calidad. Las emisiones relacionadas con los problemas ambientales regionales y globales, se generan cada vez en las reas urbanas o como resultado de la demanda urbana (por ejemplo, la urbanizacin en s podra ser un factor principal en la demanda mundial de energa durante la prxima generacin). Impactos ambientales del crecimiento urbano Contaminacin de los desechos urbanos Sin duda, el principal contaminante que preocupa a las ciudades en los pases en desarrollo es la excreta humana. Menos del 60 % de la poblacin urbana en los pases menos desarrollados tiene

acceso a un saneamiento apropiado, y slo un tercio est conectado a los sistemas de alcantarillado. Donde existen desages, rara vez proporcionan un tratamiento del agua servida de las ciudades. De modo similar, la recoleccin y eliminacin de la basura es un continuo problema para el gobierno local. Slo la mitad de los residentes urbanos se beneficia de los servicios de recoleccin, y los desechos slidos municipales recolectados acaban en basurales o sistemas de drenaje. La basura industrial representa una particular preocupacin en las ciudades que carecen de capacidad para su correcto manejo, puesto que es difcil controlar las descargas y asegurar que los desechos peligrosos no acaben en las alcantarillas. Los sofisticados controles, necesarios para tratar y eliminar los desechos peligrosos, no se encuentran establecidos y en uso en la mayora de los pases en desarrollo. Problema de los recursos hidrulicos La urbanizacin, junto con su inseparable desarrollo industrial, tiene profundos impactos sobre el ciclo hidrolgico tanto cuantitativa como cualitativamente. Los recursos hidrulicos disponibles en las cercanas de las ciudades, se estn acabando o degradando a tal punto que aumenta substancialmente el costo marginal de su abastecimiento. Esto aumentos en costos surgen de la necesidad de explotar fuentes nuevas y ms remotas, as como de los mayores requisitos de tratamiento a raz del deterioro de la calidad del agua. Su disminucin resulta mayormente de las inadecuadas polticas para la fijacin de precios y medidas de conservacin. El bombeo excesivo del agua subterrnea resulta en muchos casos en el hundimiento de la tierra con su consecuente dao a las estructuras urbanas, la disminucin del nivel fretico, y en muchos casos, problemas de salificacin. La eliminacin incorrecta de los desechos urbanos e industriales contribuye al deterioro de la calidad del agua en las fuentes valiosas de agua potable de alta calidad. La impermeabilizacin de la superficie de la tierra en las reas urbanas cambia dramticamente la hidrografa del aflujo, resultando en picos ms altos e inundaciones ms frecuentes, y a menudo se reduce el recargado directo del agua subterrnea. Al mismo tiempo, el aflujo urbano es una de las principales fuentes de contaminacin no puntual. Los problemas de contaminacin del agua en los lagos, aguas costaneras y marinas, puede resultar en la prdida de amenidades (oportunidades recreativas y rentas del turismo), agotamiento de las pesqueras, y problemas de salud asociados con el contacto recreativo y la contaminacin de los peces y mariscos. Produccin y consumo de energa Las ciudades inevitablemente requieren del consumo y, en diversos grados, la produccin de energa para su uso en el hogar, los negocios y el transporte. La escala misma del uso urbano de energa puede resultar en importantes problemas de contaminacin, como ya se ha analizado.

Es comn el empleo excesivo, frecuentemente resultado de polticas energticas ineficientes. Los aumentos proyectados en el uso de la energa en las ciudades de los pases menos desarrollados, en base a los pronsticos de crecimiento demogrfico y econmico y los patrones actuales de consumo ineficiente y eleccin de combustibles altamente contaminantes, presagian cada vez mayores impactos ambientales a nivel local, regional y global, y el riesgo de mayores accidentes. Una apropiada fijacin de precios para el combustible y la energa, mejores prcticas de planificacin y administracin energtica, y tecnologas que ahorran energa, son necesarios como piezas fundamentales de las estrategias de conservacin energtica. Las ciudades afectan adems el equilibrio natural del calor, pues el que es generado por el uso de energa, incluyendo los automviles, combinando con el calor diurno atrapado por las estructuras urbanas y la liberacin ms lenta durante la noche del calor almacenado, crea un efecto de isla de calor que puede elevar las temperaturas en la ciudad de 5 a 10 C. En las regiones y temporadas clidas, esta situacin es casi invariablemente desfavorable, sumndose a la incomodidad e inclusive aumentando la mortalidad (p.eje. entre los ancianos) al soportar una ola general de calor. Las inversiones trmicas son comunes sobre las reas urbanas, atrapando las emisiones industriales y los productos de la quema de combustibles, y contribuyendo a la formacin del nocivo "smog fotoqumico. Degradacin de tierras y ecosistemas A medida que crecen las ciudades, el fracaso del mercado urbano de tierras induce a una urbanizacin inapropiada y ejerce presin sobre los ecosistemas naturales circundantes. Los impactos pueden incluir la prdida de tierras hmedas y silvestres (con su rica diversidad gentica y capacidad para proteger su hidrologa), zonas costaneras, reas recreativas, recursos forestales (particularmente debido a la acelerada deforestacin para llenar la demanda de lea y carbn). El desarrollo urbano puede impactar negativamente en las cuencas hidrulicas aguas abajo mediante el mayor aflujo y erosin. Tambin puede darse la degradacin de las cuencas hidrulicas lejanas de la ciudad, como por ejemplo cuando se construye importantes proyectos de agua potable o energa hidroelctrica a cientos de kilmetros de distancia, o cuando se trae lea y carbn de tales distancias. Ocupacin de reas peligrosas La urbanizacin perifrica no controlada, que se observa en muchas ciudades de los pases en desarrollo, produce la ocupacin, por parte de grupos invasores y de bajos ingresos, de tierras bajas, reas de inundacin y laderas empinadas. A ms de la degradacin de la tierra, que a menudo resulta, la misma gente que habita tales reas se expone a mayores peligros de salud debido a inundaciones, deslaves de tierra y lodo, y erosin; sus viviendas e infraestructuras comunitarias circundantes son vulnerables a los accidentes, el dao y el colapso. Tambin puede resultar un riesgo para la salud, el vivir en las cercanas de industrias altamente contaminantes o que trabajan con desechos peligros.

Prdida de propiedad cultural Al considerar los impactos ambientales, con frecuencia se pasa por alto la degradacin del patrimonio cultural en las ciudades, sean monumentos histricos o vivos. La contaminacin del aire y agua es el principal culpable, que acelera la descomposicin y destruccin de estos recursos culturales. Se siente los impactos en la prdida de patrimonio cultural y de rentas provenientes del turismo. Aspectos del ambiente urbano que requieren de consideracin especial en las evaluaciones ambientales Dinmica del proceso de urbanizacin Aunque el ritmo de expansin urbana no carece de precedentes histricos, la mera magnitud del crecimiento demogrfico es abrumadora. Ciudades como Mxico y Sao Paulo reciben 500 a 750 mil nuevos habitantes por ao. El detenimiento que se evidencia, en la dcada de los 90, en la tasa de crecimiento de las megaciudades, tendr poco impacto sobre el nmero de nuevos habitantes que buscan empleo, vivienda y servicios. Por otro lado, la tasa de crecimiento de las ciudades secundarias e intermedias no muestra signos de disminuir. Muchos pases en desarrollo estarn confrontados con una explosin e a poblacin urbana en ciudades del tamao de 20.000 hasta 500.000 o un milln, y deben decidir desde ahora cmo proporcionar la necesaria infraestructura urbana. Las anteriores polticas gubernamentales para influenciar o controlar la migracin y ubicacin industrial del campo a la ciudad, han sido mal dirigidas y, a la larga, han fracasado. Es ms, el crecimiento de muchas ciudades grandes es regido ahora por un aumento natural y no por la migracin. Futuros intentos por racionalizar el crecimiento urbano debern concentrarse en la planificacin familiar y en polticas neutrales de ubicacin que procuren asegurar iguales oportunidades de acceso, para individuos y empresas, a infraestructuras y servicios urbanos eficientes en todas las ciudades y pueblos, antes que subsidiar tales servicios para los pocos privilegiados en las principales ciudades. Escala de la concentracin de desechos y consumo de recursos La prevencin de la contaminacin y los esfuerzos de control, se ven obstaculizados por la escala del crecimiento urbano y la rpida concentracin de desechos y emisiones urbanos de todo tipo. El trmino escala es definido aqu como el equivalente (por unidad de rea) de la densidad demogrfica multiplicado por los desechos generados (o recursos empleados) por persona. El problema es empeorado por el desarrollo econmico, pues la cantidad de desechos urbanos generados por persona tambin suele crecer rpidamente con el aumento de ingresos per cpita. La escala del problema excede la capacidad del gobierno local para recolectar, tratar y eliminar los desechos municipales de agua servida y desechos slidos, la capacidad de las autoridades para controlar los desechos y emisiones peligrosos, y la capacidad de la naturaleza para asimilar todos estos desechos.

El desafo consiste en encontrar maneras de reducir la generacin de desechos urbanos a ms de elaborar programas eficientes, efectivos y asequibles de manejo de los desechos y control de la contaminacin. Un problema de escala anloga existe por el lado de los insumos, como resultado del consumo concentrado de recursos que se ve en las reas urbanas. Frecuentemente la demanda urbana de energa, agua, alimentos, minerales, madera y lea, y otros recursos, tiene impactos en cuencas hidrulicas y bosques distantes. La administracin de la demanda urbana, el cambio de tecnologa y la sustitucin de los recursos, son factores de creciente importancia en la explotacin y el uso sostenido de estos recursos. Problema interambiental e intersectoriales La mayora de los intentos por tratar los problemas ambientales urbanos, son parciales, fragmentados y divididos en compartimientos. Comnmente se emplea cuatro clases de fragmentacin. Las ciudades suelen atender a los problemas percibidos por la comunidad (p.ej. recoleccin de basura) haciendo caso omiso a las externalidades que ocasionan (p.ej. ubicacin e impacto de la eliminacin de los desechos). Programas que se concentran en un solo medio ambiente no protegen a otros medios (p.ej. plantas de tratamiento que limpian el flujo de aguas servidas pero producen grandes cantidades de lodo que hay que disponer; mientras que la eliminacin de este lodo y los desechos slidos sobre la tierra podra evitar los problemas de contaminacin de las aguas superficiales a costo de la calidad del agua subterrnea y del suelo). Suele ser compleja la investigacin de tales efectos interambientales. El hecho de no coordinar los programas sectoriales, aporta tanto a los problemas interambientales ya mencionados como a la prdida de recursos gastados en las acciones inefectivas (p.ej. inversiones en el drenaje superficial, sin mejoras paralelas de la recoleccin y eliminacin de los desechos slidos; intentos por establecer pesqueras en aguas contaminadas con los desechos municipales). Los conflictos jurisdiccionales impiden la accin efectiva o dan lugar a brechas cruciales en los esfuerzos de prevencin y control.

Deterioro del ambiente vital y los servicios pblicos En general, la calidad del ambiente construido y la provisin de servicios de infraestructura, son afectadas negativamente por el ritmo del crecimiento urbano y lo inadecuado de las respuestas institucionales. La capacidad tanto de inversin como de operacin, es inadecuada para enfrentar el desafo. Los resultados son manifiestos en las viviendas y los sistemas de ventilacin de calidad inferior a lo establecido, la falta de agua y saneamiento, las montaas de basura en las calles y drenajes, la proliferacin de insectos y roedores portadores de enfermedades, la congestin del trnsito, la falta de espacios abiertos y verdes, el ruido y stress, y la vulnerabilidad ante los desastres naturales, entre otros. Impactos sobre los personas de escasos recursos A medida que deteriora el ambiente fsico dentro y alrededor de las ciudades, los ms afectados son los pobres urbanos, quienes constituyen del 30 al 60 % de la poblacin urbana en los pases en desarrollo y cuyos nmeros aumentan. Entre las principales preocupaciones ambientales estn los problemas de salud de estos habitantes, cuyo medio vital de calidad inferior a lo establecido no los

protege de los desechos humanos y otros ni de la contaminacin del aire interior. Las investigaciones intraurbanas confirman que la mortalidad y morbilidad por causa de las infecciones gastrointestinales y respiratorias y la desnutricin, son significativamente mayores entre los pobres urbanos que los dems residentes urbanos. Igual cosa sucede con el resultante costo de la atencin mdica y prdida de productividad. Para los pobres, las principales prioridades ambientales siguen siendo mejores viviendas y el acceso de una infraestructura bsica de agua potable y saneamiento a precios asequibles. Es ms, en las ciudades en rpida industrializacin del mundo en desarrollo, existe evidencia de que los pobres tienen un riesgo significativamente mayor ante las enfermedades crnicas y degenerativas asociadas con la modernizacin, as como los traumas y los problemas sicosociales que surgen a raz de la tensin ambiental. Entre los pobres urbanos, existen varios grupos particularmente vulnerables: los nios, mujeres, adolescentes, trabajadores en industrias hogareas, y ancianos. En un sentido estructural, estos grupos estn particularmente desamparados porque carecen de la necesaria fuerza poltica para exigir mejoras ambientales, capacidad econmica para invertir en medidas atenuantes y pagar por los servicios, y conocimiento de las alternativas. Impactos espaciales y entre las generaciones El anlisis de la escala espacial de los impactos ambientales, es crtico para la comprensin de los problemas ambientales urbanos. Estos se relacionan adems con la provisin o falta de infraestructuras y servicios urbanos claves, como se indica tambin en la figura. La consideracin de los impactos de escala espacial apunta a varias inquietudes importantes para los pases en desarrollo. Los impactos de salud son mayores y ms inmediatos a nivel domstico o comunitario y suelen disminuir en intensidad a medida que aumenta la escala espacial. Surgen problemas de equidad en relacin con la provisin de servicios bsicos a escala domstica o comunitaria (ver el anlisis que antecede sobre el diferencial intraurbano de salud y pobreza) y las externalidades intertemporales a escala regional y global, particularmente los impactos entre las generaciones, implcitos en el uso no sostenible de recursos y en los problemas ambientales globales. Los niveles de responsabilidad y gestin deben corresponder a la escala del impacto, pero a menudo los arreglos jurisdiccionales existentes violan este principio.

Algunas causas de la degradacin ambiental urbana Insuficiente conocimiento y comprensin La complejidad generada por las mencionadas caractersticas exclusivas del medio ambiente urbano, dificultan una adecuada comprensin y anlisis de las relaciones existentes entre los problemas, impactos y causas subyacentes, y las acciones correctivas. La capacidad para planificar e implementar respuestas para los problemas ambientales urbanos citados anteriormente, y la habilidad para lograr un consenso poltico, es obstaculizada por la falta de conocimiento de los problemas y procesos de la degradacin ambiental. Normalmente, faltan datos ambientales sobre las reas urbanas, ni existe un marco analtico de amplia aceptacin para comprender los problemas, clasificarlos y disear programas de proteccin ambiental. Existe una urgente necesidad de acordar en modelos conceptuales fuertes en esta rea y diseminarlos, sean modelos simples y pragmticos de planificacin, sistemas especializados, o modelos ms sofisticados de la calidad ambiental para la prediccin.

Polticas econmicas La inadecuada fijacin de precios para recursos y servicios. La fijacin ineficiente de precios para recursos (p.ej. tierra, agua, energa, alimentos) socava los intentos de administrarlos, resulta en la incapacidad para conservar los escasos recursos y en el excesivo empleo de los naturales, acabando en el eventual colapso del ecosistema. Aunque este problema no se presenta solamente en la administracin de recursos urbanos, la escala de consumo urbano y fuerte presin poltica por mantener bajos los precios para el consumidor urbano, exige particular atencin a la administracin de la correspondiente demanda. La inapropiada fijacin de precios para los servicios urbanos resulta en una ineficiente asignacin y desigual distribucin, que se manifiestan en: pobres urbanos que carecen de servicios a pesar de cierta voluntad y capacidad para pagar servicios que son subsidiados para los ricos asignacin errnea de fondos entre los gastos peridicos y de capital incapacidad para recuperar costos y financiar servicios a nivel local, resultando en mayor dependencia de las transferencias fiscales desde el gobierno central

Tambin se puede dar consideracin al uso de subsidios (p.ej. crditos blandos para la conexin de servicios, tarifas "life-Iine", o subsidios entre usuarios) como medidas de transicin para proteger a los pobres urbanos contra los potenciales impactos negativos a corto plazo del ajuste estructural, pero en tales casos deben ser abiertos, transparentes y bien dirigidos. Otros recursos de distorsin econmica. Los subsidios ocultos, impuestos, tasas de inters, tipos de cambio, y reglamentos mal diseados o aplicados, pueden resultar en distorsiones dainas en el empleo de los recursos ambientales, tanto fsicos como naturales. Aparte de la fijacin directa de precios como ya se ha mencionado, existen otros tipos comunes de subsidios distorsionantes. Por ejemplo, la aplicacin de tarifas protectoras para productos fabricados con un uso ineficiente de energa o un elevado nivel de contaminacin, el no cobrar tarifas de transporte o derechos de bosque para la produccin de lea o carbn con destino urbano, resultando en la administracin no efectiva de los bosques, y la adopcin de una tasa de inters mucho menor al costo de los fondos para prstamos municipales o financiamiento de viviendas, socavando as la sostenibilidad del mecanismo de financiamiento. El excesivo control regulador sobre los mercados de tierra, resulta en precios inalcanzables y produce la ocupacin y degradacin de tierras ecolgicamente frgiles, as como la ubicacin de los pobres en tierras propensas a los peligros. Debilidades en la planificacin y administracin ambiental La deficiencia del marco legal y regulador. Hasta ahora, pocos pases han establecido la amplia proteccin ambiental legal y regulador que se necesita para administrar los problemas ambientales urbanos. La ley debera proporcionar una clara asignacin de la jurisdiccin y responsabilidad de seguimiento y coaccin, as como especificar mecanismos de financiacin para las actividades de coaccin y control. Debe adems coincidir con el actual conocimiento cientfico y establecer objetivos, polticas y procesos claros para la promulgacin de los reglamentos y normas y para el establecimiento y mantenimiento de sanciones, iguales en valor al dao ecolgico incurrido. Los reglamentos y normas deben ser sencillos, transparentes y de fcil aplicacin. En muchos casos, se podr lograr una mejora ambiental significativa dentro de la legislacin y las normas existentes, si no fuera por la casi total ausencia de capacidad de control y coaccin.

La complejidad jurisdiccional en las reas urbanas surge de la multiplicidad de actores (agencias sectoriales nacionales y regionales, gobiernos estatales o provinciales, administracin local) sin asignacin de responsabilidades para las principales funciones, las cuales presentan solapamientos y vacos o son mal definidas. A menudo es necesario separar las funciones normativas de las operacionales. De este modo, el gobierno local podr desempear un importante rol en la reglamentacin de los contaminantes industriales (particularmente de la fabricacin a pequea escala), mientras que a la vez las municipalidades constituyen una fuente importante de contaminacin y deben ser reguladas por las autoridades regionales o nacionales. La debilidad institucional y administrativa. Una administracin urbana dbil obstaculzalos intentos de mejorar las condiciones ambientales en las ciudades. Esto abarca las responsabilidades de planificacin y operacin para el manejo de los desechos municipales y control de la contaminacin, la administracin de la tierra, el drenaje, el control del trnsito y el financiamiento municipal. Las preocupaciones ambientales rara vez se incorporan en el proceso de la planificacin. En muchos pases, distintas agencias sectoriales proporcionan servicios ambientales Individuales con una coordinacin inadecuada entre ellas. En pocas ocasiones es adecuada la recuperacin del costo de los servicios, aun para la operacin y el mantenimiento, quedando sin fondos para financiar nuevas inversiones para la demanda no suplida. La administracin ineficiente del tratamiento de los desechos municipales e industriales y de las operaciones de eliminacin, hace del control de la contaminacin una de las primeras prioridades en la mayora de las regiones urbanas. Las instituciones pblicas carecen de los recursos necesarios para realizar el trabajo, pero requiere poco esfuerzo involucrar al sector pblico en la provisin de servicios ambientales urbanos bajo condiciones que favoreceran las operaciones eficientes. Los controles intelectivos del uso de la tierra y sistemas de derecho de propiedad. Los problemas en torno a los derechos de propiedad, contribuyen a la degradacin de la tierra y de los recursos naturales, y a la distribucin desigual de tales recursos. Pocos pases han resuelto los problemas bsicos de la tenencia de la tierra, que impiden la movilizacin de recursos domsticos y comunitarios para lograr mejoras ambientales bsicas. Este es el caso especialmente de los invasores perturbados y habitantes de los tugurios centrales. Otra rea problemtica son los derechos de agua, puesto que con frecuencia el uso industrial urbano del agua subterrnea est en conflicto directo con la explotacin eficiente de los recursos hidrulicos de la regin. A menudo el desarrollo ecolgicamente solvente del uso de la tierra urbana, es impedido por el fracaso del mercado local de tierras debida a una excesiva reglamentacin a ms de la falta de sistemas de informacin sobre las tierras y la ausencia de polticas y acciones que alejen a la expansin urbana de las reas poco adecuadas para el desarrollo urbano. Falta de conciencia ambiental y voluntad poltica A veces el nexo entre la causa ambiental y su efecto, es tan remoto en el tiempo o el espacio que no es reconocido o, si lo es, difieren los intereses sociales y privados. A menudo los lderes polticos enfocan problemas inmediatos y altamente visibles, resultando en soluciones "de vendaje" de corto alcance. Desafortunadamente, suele ser necesario un desastre ecolgico, para estimular un cambio profundo. Se necesita campaas de informacin pblica y procesos consultivos para identificar las principales prioridades ambientales, establecer la voluntad poltica necesaria para tratarlas, y ayudar a fortalecer la capacidad de la comunidad para participar en su solucin. Con demasiada frecuencia, la educacin ambiental se encuentra totalmente ausente del sistema educativo formal, no es vista como funcin de las autoridades ambientales, y es mal

servida por los medios masivos que suelen concentrarse en un tratamiento sensacionalista de los temas ambientales y no en las verdaderas prioridades locales. Oportunidades para mejorar la administracin ambiental urbana Intervenciones polticas Las polticas econmicas pueden constituir un instrumento poderoso para corregir los desequilibrios ambientales que se dan dentro y fuera de las ciudades. El fijar precios para los recursos y servicios a su verdadero costo social marginal, mejorara la conservacin y utilizacin de los recursos. En comparacin con otras polticas ambientales, las medidas de fijacin de precios suelen tener un reducido costo y en muchos casos son positivas en sentido fiscal. Se debe eliminar los subsidios para actividades destructivas del medio ambiente. Por otro lado, tambin se necesita incentivos econmicos para reducir la excesiva dependencia en los programas de reglamentacin e inversin. Pueden resultar tiles tales medidas administrativas como tarifas sobre la contaminacin, incentivos tributarios, y subsidios para grupos determinados. Tambin es necesario formular las polticas de higiene urbana enfocando a tales reas como la mejora de los refugios, el agua potable y el saneamiento, el manejo de los desechos industriales y urbanos, y la prevencin de los accidentes. Otras reas de importancia son el drenaje, el manejo del trnsito, la administracin energtica, y los programas de atencin mdica preventiva. Las polticas deben tener como propsito el de lograr mayor acceso y cobertura, junto con la recuperacin de costos. La administracin y planificacin ambiental Es necesario un marco legal y normativo equilibrado para apoyar los programas de inversin e instrumentos de poltica econmica. Aunque se busca la desreglamentacin en algunas reas (p.ej. los mercados de tierras), se requiere de regulacin y coaccin ms estricta en otras (p.ej. normas de descarga). Es posible que tenga que ser actualizada la legislacin ambiental para tomar en cuenta nuevos conocimientos cientficos, introducir paulatinamente nuevos reglamentos y normas ambientales de acuerdo con la capacidad de inversin y aplicacin, y crear nuevos mecanismos consultivos entre los diversos niveles gubernamentales, comerciales y pblicos. La administracin del uso de la tierra es crtica para atenuar el impacto de la urbanizacin sobre la tierra y otros recursos. Los sistemas de registracin e informacin de la tierra, impuestos sobre el predio, arreglos de tenencia de la tierra, y planificacin espacial, son importantes instrumentos administrativos que no son empleados con suficiente amplitud en las ciudades de los pases en desarrollo. La tierra urbana con servicios es un bien escaso, y su uso y expansin debe ser orientada hacia reas apropiadas en cuanto al espacio se refiere. La falla de los mercados urbanos de tierra resulta en problemas ambientales como la degradacin de la tierra, prdida de los ecosistemas frgiles, y ocupacin de las reas peligrosas. La capacidad urbana para planificar y administrar el uso de la tierra es crucial para la proteccin ambiental en tales casos, como lo es la atencin a los sistemas formales y tradicionales de derechos de propiedad. Se debe eliminar o modificar todo reglamento y norma de desarrollo de la tierra que restrinja la provisin asequible de tierras y viviendas urbanas con servicios.} Administracin de los recursos naturales. Existen importantes interacciones entre las reas urbanas y la circundante base de recursos naturales, en trminos de la excesiva demanda urbana sobre los recursos o degradacin de los mismos, resultado de la actividad o inactividad urbana. Es

comn que se manifiesten los impactos ambientales en los recursos hidrulicos, los bosques y las zonas costaneras. Estos sucesos sealan la necesidad de una planificacin y administracin regional integrada de los principales recursos naturales alrededor de las reas urbanas importantes. Es ms, se necesita un marco legal y normativo para la explotacin de tales recursos, que sea factible implementar, defina claramente la relacin entre las autoridades legales y administrativas, aclare los derechos de propiedad, y sea comprensible para el pblico. Aunque es posible que el gobierno local no desempee un rol central en la administracin de los recursos naturales, no se puede pasar por alto la influencia que ejerce las ciudades sobre su explotacin. Un mejor manejo de los desechos urbanos es una funcin municipal en particular que exige urgente atencin. Se necesita desarrollar la capacidad institucional e introducir buenas prcticas administrativas para lograr una mayor cobertura para los grupos de bajos ingresos, provisin eficiente de servicios, y operaciones efectivas de eliminacin. El potencial rol del sector privado en brindar servicios de manejo de los desechos, ha sido muy subvalorado y debe ser explorado en el futuro. La planificacin ambiental significa integrar las preocupaciones ambientales en el proceso global de planificacin urbana. Esto requiere incorporar datos, polticas, normas, tcnicas y seguimiento ambiental, en una planificacin estratgica de accin coordinada a nivel de cada ciudad. La planificacin ambiental debe tomar en cuenta los factores espaciales, interambientales, intersectoriales e intertemporales. Mejoras institucionales Una mejora necesaria es el rea de la capacidad institucional para tomar acciones coactivas. El control y la coaccin son cruciales, ya sea que se adopte una estrategia de comando y control, incentivos econmicos, o una combinacin de los dos, para la proteccin del medio ambiente. Puesto que los problemas ambientales desconocen fronteras polticas, se debe especificar los arreglos y responsabilidades jurisdiccionales. Generalmente, las autoridades ambientales nacionales son los responsables de establecer polticas y reglamentos ambientales y de brindar a los gobiernos locales asistencia tcnica y ayuda financiera para la implementacin de los programas. Las acciones de reglamentacin y coaccin para controlar las fuentes privadas de contaminacin, son tomadas por los gobiernos estatales y locales, o por autoridades regionales especiales creadas para administrar las cuencas fluviales o distritos de eliminacin de desechos. Casi universalmente, el gobierno municipal es asignado la responsabilidad de recolectar y eliminar desechos domsticos, y al no administrar apropiadamente estas actividades es en s una importante fuente de contaminacin. Se debe distinguir claramente entre tales actividades contaminantes del gobierno local y aquellas que corresponden al control de las descargas industriales por parte del mismo (p.ej. control de emisiones en las reas urbanas, de descargas en el alcantarillado municipal, y de la eliminacin de desechos peligrosos en los botaderos municipales por parte del gobierno local). Las autoridades regionales, estatales o nacionales, deben ser capaces de aplicar los reglamentos para la eliminacin de los desechos municipales por parte de las ciudades. Finalmente, el rol de los grupos comunitarios, ONGs ambientales y del sector privado e informal, en la administracin del medio ambiente urbano, debe ser reconocido y alentado mediante polticas apropiadas de potenciamiento. Inversiones y financiacin Es necesaria adems una mayor inversin de capitales para tratar la creciente acumulacin de necesidades urbanas de infraestructura ambiental. Debe haber mayor nfasis en el empleo de tecnologas apropiadas y costo - efectivas para la proteccin del medio ambiente, junto con una

menor dependencia en el presupuesto pblico para tales inversiones mediante la aplicacin de tarifas para los beneficiarios. El establecimiento de sociedades que incluyen al sector pblico y privado, es un mtodo especialmente prometedor. La aplicacin del principio "el contaminador paga 11 puede reducir el costo gubernamental de los programas correctivos. Como mnimo, el autofinanciamiento de los servicios ambientales mediante tarifas para los usuarios y contaminadores, deben ser suficientes para pagar los costos peridicos de las operaciones. Idealmente, estas tarifas deben ir ligadas a los costos marginales a largo plazo de construir, mantener y operar la infraestructura ambiental. Educacin ambiental y participacin pblica A fin de aplicar presin poltica para la accin ambiental, los grupos urbanos afectados deben comprender las causas de sus problemas y saber expresar sus preocupaciones. Sin embargo, generalmente existe poca consciencia pblica en cuanto a las fuentes y los efectos de la degradacin ambiental urbana. Es ms, rara vez participan las poblaciones objetivo en la planificacin e implementacin de la infraestructura y servicios ambientales. Esto se va particularmente en el caso de los grupos vulnerables como mujeres, nios y ancianos. Se necesita concientizar, mediante la entrega de informacin en torno a los riesgos y alternativas ambientales, a los que pueden ser ms afectados por las externalidades ambientales. La concientizacin puede motivar a los grupos afectados a participar en el proceso de administracin ambiental. Se requiere de educacin ambiental para informar a los grupos urbanos claves acerca de las causas del deterioro del ecosistema y los recursos, as como las potenciales soluciones a nivel del hogar, la comunidad, la ciudad y la regin. Esto se puede lograr mediante mecanismos formales (p.ej. escuelas formales, campaas periodsticas) y enfoques informales en un grupo especfico (p.ej. capacitacin de los lderes comunitarios, organismos de extensin barrial). La participacin pblica puede ser ampliada y profundizada al alentar a una variedad de actores (movimientos comunitarios, organizaciones comerciales, grupos para la proteccin del consumidor, partidos polticos, grupos juveniles y otros) y abrir los procesos de planificacin e implementacin a la participacin del pblico. Conclusiones En las ltimas tres dcadas, en el pas se ha formulado una ingente cantidad de planes de desarrollo urbano sin que se pueda percibir un efecto positivo en los centros urbanos como consecuencia del esfuerzo desplegado. Si bien, en los principales centros urbanos, los planes fueron utilizados para el trazado de vas, zonificacin del uso del suelo y ejecucin de proyectos urbanos de impacto poltico, en muchos de los casos los planes han sido de escasa utilidad o han terminado simplemente en los centros documentarios municipales, presumiblemente por desconocimiento de su utilidad y la falta de capacidades para aplicar una herramienta especializada. Por un lado, no se abordaron aspectos fundamentales para una gestin eficaz del centro urbano como: el involucramiento activo de los actores pblicos y privados y, por otro lado, no se consider como parte del plan, el fortalecimiento de las capacidades locales para la gestin urbana. En este contexto, el principal inconveniente para la gestin de planes urbanos en el Per es el proceso de implantacin de los mismos, para lo cual se debe considerar a la planificacin como una de las funciones de la gestin de gobierno que, en el marco metodolgico de la Planificacin Estratgica, debe articular y ser articulada de manera integral y sinrgica con las otras funciones, para ofrecer su mayor utilidad en la gestin del desarrollo urbano; es decir, la planificacin, no

debe ser considerada como un acto aislado sino que debe incorporar en el proceso, adems la organizacin, la ejecucin y el control del plan. El proceso de la planificacin, debe considerar objetivos y metas realistas de manera que la funcin de la organizacin pueda disponer efectivamente de los recursos y medios que demandar la ejecucin del plan en el sentido ms amplio; es decir, no slo el capital humano, los recursos logsticos y financieros sino, fundamentalmente, el capital social de un territorio que ser en ltima instancia el que definir la viabilidad de un plan y asumir el xito de su gestin. Asimismo, esta formulacin debe considerar la funcin de ejecucin del Plan, a partir de los lderes que conducirn su realizacin y sus herramientas de gestin, garantizando la correcta priorizacin de las necesidades de la poblacin y la prestacin de servicios de calidad. La cuarta funcin de la gestin, la de control, no menos importante que las dems, se orienta a comprobar el cumplimiento de las metas e indicadores establecidos en el Plan y verificar el logro de los impactos esperados y previstos en el Plan Estratgico. Por otro lado, la formulacin de un plan para una efectiva gestin del desarrollo urbano debe considerar sus tres componentes esenciales: i) asistencia tcnica y capacitacin para el fortalecimiento de capacidades locales para la gestin del desarrollo urbano; ii) desarrollo del plan para la formulacin de los instrumentos de gestin del mismo y; iii) los mecanismos de consulta y participacin ciudadana para la concertacin de una agenda para la gestin del desarrollo urbano. Utilizamos la expresin asistencia tcnica y capacitacin por ser de uso comn y an vigente en muchos sectores; no obstante, sostenemos que la asistencia y la capacitacin debe ser entendida como un proceso de fortalecimiento de capacidades del capital humano, a partir de dos condiciones principales: por un lado, el intercambio de informacin y experiencias para la aprensin del conocimiento como un hecho colectivo en lugar de la tradicional transferencia unidireccional de informacin, y; por otro lado, como la insercin de los procesos en curso, teniendo en consideracin las acciones que se vienen desarrollando en una localidad y que caracterizan y le dan particularidad a la misma. La formulacin e instrumentacin del plan de desarrollo urbano comprende el reconocimiento del centro urbano en el territorio, as como su relacin simbitica; la identificacin de los actores y agentes de desarrollo; procesos sociales y dinmicas econmicas tanto en el rea urbana como fuera de ella; caractersticas del ambiente natural o ecolgico y artificial como el equipamiento y la infraestructura. Sin embargo, el diagnstico de la situacin inicial, no debe ser considerado ms all de su importancia referencial para el planteamiento de la cuestin: de dnde venimos y hacia dnde vamos? Y, a partir de sta, el establecimiento de una lnea de base y la construccin de indicadores. Es extremadamente importante darle el peso necesario a la formulacin de propuestas y diseo de instrumentos de gestin. Es necesario reconocer que tradicionalmente se ha dado ms peso, esfuerzo y tiempo a los diagnsticos y muy poco a las propuestas y el modo de concretarlas; de all destacamos la necesidad de definir no slo el qu hacer? sino el cmo hacer? La consulta y participacin en la formulacin de un plan, es una responsabilidad compartida entre los diferentes actores pblicos y privados del territorio, en tanto son stos quienes vienen generando los procesos urbanos a partir de sus actuaciones en el territorio. Los diversos actores del territorio: empresarios, operadores de servicios, representantes de la comunidad y la

administracin pblica deben ser debidamente representados y su participacin ser ms trascendente en tanto su representatividad sea genuina para una adecuada definicin de las cuestiones bsicas respecto a la visin, los objetivos, estrategias, plazos, instrumentos, recursos, impactos, productos y resultados, entre otros contenidos del plan. La consulta a estos actores y sus propuestas deben ser insertadas en la dinmica social del centro urbano, con la meta de lograr la concertacin de proposiciones y una agenda compartida para la gestin e implementacin del plan, que al final ser el componente que evaluar la efectividad del mismo.

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