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CADENAS PRODUCTIVAS
Juan Carlos Pereira Stambuk

INTRODUCCIN
El presente documento forma parte de los papeles de trabajo que el Sistema Boliviano de Competitividad viene elaborando con el fin de contar con un conjunto de propuestas sobre polticas pblicas para revertir la falta de competitividad de la economa nacional. Estas propuestas forman parte de la Matriz de Competitividad que cuenta con nueve reas de trabajo, entre las cuales se encuentra el desarrollo de cadenas productivas. El propsito del trabajo es precisar el concepto y los alcances de los estudios sobre cadenas productivas, describir y analizar los avances ms importantes realizados en Bolivia sobre el particular y sugerir lineamientos de polticas pblicas que permitan maximizar la utilidad de la utilizacin de este instrumento de anlisis. A continuacin, el documento desarrolla el concepto de cadena productiva, la finalidad de los estudios sobre el particular y la importancia del uso de este instrumento para la formulacin y evaluacin de las polticas pblicas de fomento productivo. Despus, se hace un recuento de los estudios e iniciativas ms importantes que, sobre el desarrollo de cadenas productivas, se han producido en el pas en los ltimos aos. A ms de hacer la descripcin de stos, se realiza un anlisis crtico sobre sus virtudes y limitaciones. Posteriormente, se presentan las conclusiones del trabajo y recomendaciones para la utilizacin de esta herramienta de anlisis en la formulacin y evaluacin de polticas pblicas de desarrollo productivo.
1 MDE (2000)

DESCRIPCIN Concepto de cadena productiva

Para los fines de este trabajo, se entiende por cadena productiva al conjunto de agentes y actividades econmicas que intervienen en un proceso productivo desde la provisin de insumos y materias primas, su transformacin y produccin de bienes intermedios y finales y su comercializacin en los mercados internos y externos.1 Dentro de una cadena productiva, existe un ncleo central conformado por los productores de materias primas, los transformadores en productos intermedios o finales y los comercializadores. Ese conjunto, para poder operar, requiere interactuar con otros agentes y actividades, como ser los proveedores de insumos y servicios pblicos y los hacedores y administradores de polticas pblicas. En cualquier proceso productivo existe una cadena; la complejidad del primero determinar la cantidad de "eslabones", es decir, de agentes y actividades con los que cuenta la segunda. Cada eslabn, a su vez, genera otra cadena productiva, de la cual el eslabn forma parte de su ncleo central. Las cadenas operan en un contexto conformado por un entorno institucional (legal, administrativo, polticas, etc.) y un entorno econmico (situacin econmica nacional e internacional) que dinamizan o frenan su desarrollo. El Grfico 20.1 presenta la cadena productiva del trigo, harina y productos elaborados. Para fines prcticos, se han establecido seis eslabones:2 tres forman el ncleo

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central (trigo, harina y derivados), dos hacen a la comercializacin (de trigo y de productos elaborados) y uno a las actividades de apoyo (provisin de insumos, semillas y fertilizantes). Las flechas sealan las transacciones entre los diferentes eslabones. Por ejemplo, la produccin de harina se realiza en molinos artesanales e industriales, que se aprovisionan de trigo a travs de varios canales: el propio productor, las asociaciones de productores, los rescatadores y los silos de almacenamiento. El esquema anterior tiene infinidad de utilidades que permiten estudiar la competitividad de la cadena, entre los que destacan:3

comparativo con similares cadenas de otros pases.

Finalidad de los estudios de cadenas productivas

Los estudios sobre cadenas productivas, tienen varios fines:

Conocer en detalle el funcionamiento de un proceso

productivo, desde el punto de vista tecnolgico (cantidad de transacciones que intervienen en el proceso productivo, caractersticas de las unidades econmicas involucradas, caractersticas de los procesos de produccin y comercializacin de cada eslabn, etc.) y econmico (costos de produccin). Estos estudios, en s mismos, posibilitan que los agentes y los formuladores de polticas pblicas cuenten con elementos de juicio para la toma de decisiones. Adicionalmente, permiten generar indicadores de competitividad, cuando se realizan comparaciones con otras cadenas del mismo proceso productivo integradas por otros agentes o localizadas en otros pases.

Costos de produccin: El anlisis ms simple consiste

en anotar los precios de venta de los productos intermedios y finales. Esos datos, comparados con lo que acontece en una cadena similar de otro pas, regin o de otro conjunto de productores, permitir determinar cules son los eslabones competitivos y cules no. Complejizando ms el anlisis, se pueden determinar los costos de produccin al interior de cada eslabn particularmente de los menos competitivos para explicar su comportamiento y plantear alternativas de correccin.

Definir las posibilidades reales de mantener o generar

competitividad. Los procesos productivos son dinmicos y estn influenciados por fenmenos econmicos, tecnolgicos y sociales que no siempre son percibidos por los agentes que intervienen o interactuan con l. La deteccin temprana de dichos fenmenos posibilita tomar decisiones para atenuar o acentuar sus efectos.

Coeficientes tcnicos: A travs de un anlisis insumo

producto se pueden determinar los coeficientes tcnicos inmersos en cada transaccin y proceso productivo en trminos materiales. De ese modo, se podrn obtener indicadores de productividad que, comparados con otras cadenas, permitir plantear correcciones.

Evaluar el impacto de cambios en el entorno institucional

como producto de modificaciones de las polticas, leyes, sistemas de propiedad, cambios institucionales, etc.

Alternativas de aprovisionamiento y alternativas de

mercado: Como se observa en el grfico, existen alternativas diferentes tanto para el aprovisionamiento de materias primas, como la venta de los productos de cada eslabn. El conocimiento de las caractersticas de esas transacciones permite que los participantes definan con mayor certeza sus estrategias de mercado.

Evaluar la influencia de la situacin econmica nacional

e internacional sobre el comportamiento del proceso productivo, a fin de mitigar o acentuar dichos efectos.

Definir agendas de trabajo conjuntas entre los agentes

econmicos que participan de la cadena y entre estos y el Estado.

Caractersticas de la comercializacin: Se puede analizar

el grado de dependencia de la cadena de los agentes econmicos dedicados a la comercializacin del producto. Esto permite revelar los mecanismos de definicin de precios adems de la competitividad de la logstica de distribucin, aspectos que, en el caso boliviano, pareceran ser determinantes para explicar el bajo grado de competitividad de la economa, dado el limitado desarrollo institucional de los mercados.

Importancia de los estudios de cadenas productivas para la formulacin de polticas pblicas

La descripcin anterior muestra que la importancia de la utilizacin de este concepto para la formulacin de polticas pblicas radica en dos aspectos:

Permite superar el enfoque segmentado de las polticas

pblicas (por sector econmico, tamao de unidades productivas, etc.) cuyos efectos, generalmente, producen sesgos absolutos o relativos sobre el conjunto de actividades que minimizan los impactos buscados. Por ejemplo, la introduccin de restricciones cuantitativas a la importacin de un determinado bien, si bien beneficia a los productores del mismo al alterar en su favor los

Impacto de las polticas econmicas: Cada eslabn de

la cadena se ve influido de manera diferente por las polticas econmicas del Estado, particularmente en el campo tributario, comercial y financiero. El determinar esos impactos, permite corregir las posibles distorsiones y mejorar la competitividad del sector a partir del anlisis

2 El esquema constituye una abstraccin de la realidad, por cuanto la cadena sealada cuenta con muchos ms eslabones que los mostrados. No se menciona,

3 En E. Farina y D. Zylbersztajn (1998) se presenta, en seis volmenes, estudios sobre cadenas productivas agroindustriales para nueve productos (trigo, arroz,

por ejemplo, la intervencin del transporte que, particularmente en esta cadena, juega un rol determinante a efectos de determinar la competitividad del sector. As mismo, no se menciona la fabricacin de subproductos, como el afrechillo, de gran importancia para la cadena avcola. porotos, caf, caa de azcar, maz, algodn y leche) y un servicio (logstica de transporte), que cuentan con la profundidad necesaria para conocer en detalle el funcionamiento de dichos procesos productivos.

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precios relativos, tiene impacto nocivo sobre sus consumidores, lo cual derivar necesariamente en una disminucin de la demanda que, a la larga, impactar negativamente sobre el sector originalmente beneficiado.

Permite medir el impacto de una medida de manera

sistmica, es decir, no slo sobre la parte afectada sino sobre todo el conjunto.

Grfico 20.1
Representacin de la Cadena productiva trigo, harina, y productos panificables

Insumos maquinaria y equipamiento

Produccin primaria

Comercializacin y almacenamiento

Primer procesamiento

Segundo procesamiento

Comercializacin final

Productores de trigo

Maquinaria y equipo

Asociaciones de productores

Molinos artesanales Panaderas artesanales

Tiendas de barrio

Rescatadores

Productores de semilla

Panaderas Industriales Molinos Industriales

Almacenes propios

Supermercados Industrias de pastas Pasteleras y otras Industrias

Silos

Fertilizantes y otros agroqumicos

Importadores de trigo Trigo Harinas Productos elaborados

Mercados institucionales y otros

INICIATIVAS Y ACCIONES EXISTENTES

De manera incipiente, en el pas se han desarrollado estudios de competitividad, por productos, bajo el enfoque de cadenas productivas. Las ms importantes son:

y b) polticas sectoriales.4 En el rea de cadenas productivas, se busc definir lineamientos estratgicos y medidas que aceleren el desarrollo de un conjunto de cadenas productivas consideradas prioritarias, a partir de la identificacin de sus potencialidades y los problemas que afectan su desarrollo competitivo. A ms de alcanzar dicho objetivo, se pretendi: a) identificar los problemas transversales que afectan la competitividad y el crecimiento del sector productivo nacional; b) disear y ejecutar polticas, programas y acciones de desarrollo productivo que sean concertadas entre el sector privado y el Estado, y c) crear mecanismos de seguimiento de los compromisos alcanzados a partir de la suscripcin de acuerdos de competitividad entre los agentes involucrados. Se seleccion, en forma conjunta entre los funcionarios pblicos encargados de ejecutar el proceso y dirigentes de los gremios de productores ms importantes del pas, siete cadenas productivas a ser estudiadas sobre la base de los siguientes criterios: a) empleo; b) aporte al PIB; c) impacto regional; d) exportaciones o sustitucin de importaciones; e) bajos requerimientos de inversin, y f) participacin en la cadena de unidades productivas grandes y pequeas. El empleo de estos criterios fue discrecional, sin que se realicen estudios detallados sobre la relevancia de cada uno de ellos.

Agenda para el Desarrollo del Dilogo 2000. Proyecto Andino de Competitividad. Sistema Boliviano de Productividad y Competitividad.
El contenido de dichas iniciativas es el siguiente.

Agenda para el Desarrollo del Dilogo 2000

El Dilogo Nacional, convocado por el Gobierno durante el ao 2000, const de tres reas de trabajo: el rea social, cuyo objetivo principal fue generar la Estrategia de Lucha contra la Pobreza; el Dilogo Poltico, tendiente a incorporar reformas polticas que permitan lograr una mayor representatividad de la poblacin en la administracin del Estado, y la Agenda para el Desarrollo, que pretenda concertar polticas de desarrollo econmico compatibles con la Estrategia de Lucha contra la Pobreza. Para la elaboracin de la Agenda para el Desarrollo se definieron dos reas de accin: a) cadenas productivas

4 Las conclusiones de la Agenda para el Desarrollo del Dilogo 2000 se encuentran en MDE (2000). Considerando los fines de este trabajo, la descripcin que

sigue se circunscribe al desarrollo del proceso en cuanto a las cadenas productivas. 197

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Mecanismos no financieros
De ese modo se seleccionaron las siguientes cadenas:

Trigo harina panadera produccin de galletas y

pastas. Uva vino singani. Foresta maderas manufacturas de madera. Fibras textiles hilados tejedura confecciones. Quinua. Granos avicultura. Ganado cuero manufacturas de cuero.

Investigacin y desarrollo. Asistencia tcnica y capacitacin. Desarrollo de mercados. Adecuacin y enriquecimiento de la Ley de Inversiones. Institucionalidad.

Fomento a la produccin: Mecanismos financieros Leasing. Instrumentos financieros bancarios. Otros servicios financieros no bancarios. Infraestructura y servicios pblicos Inversin Pblica. Tasas y tarifas de los servicios pblicos. Servicios de transporte, telecomunicaciones y energa
elctrica.

Los estudios se realizaron a partir de la organizacin de talleres en los que participaron los principales actores de cada cadena; esto es, productores de los diferentes eslabones, autoridades y funcionarios pblicos competentes en el diseo y ejecucin de polticas pblicas y, marginalmente, dirigentes gremiales. Se busc que los productores que participaron del proceso sean representativos, no slo del eslabn, sino de diferentes regiones y estratos productores, de acuerdo al tamao de las unidades productivas. Al inicio de la discusin, el equipo tcnico present un documento de discusin elaborado por expertos en cada cadena, a partir de su experiencia profesional y los estudios sectoriales existentes sobre la materia. El objetivo de los Talleres fue "Obtener una visin conjunta de los participantes sobre la situacin actual y sobre el futuro de la cadena productiva". Dentro ese marco, se buscaron los siguientes resultados:

Relaciones econmicas internacionales Poltica Comercial. Poltica de inversiones extranjeras. Institucionalidad. Desregulacin econmica Legislacin. Poltica y administracin tributaria Poltica Tributaria. Administracin Tributaria. Cdigo Tributario. Legislacin laboral
Costos laborales. Jornada laboral, contratos y otros. Tratamiento laboral para el sector agropecuario. Tratamiento laboral para pequeas y medianas empresas.

Un diagnstico consensuado. Objetivos compartidos. Lineamientos estratgicos acordados.

La discusin se realiz en grupos de trabajo, de acuerdo a la clasificacin de los eslabones de cada cadena y a la cantidad de asistentes al taller. Las conclusiones de los Talleres permitieron elaborar y formular, en forma conjunta, compromisos y acciones de poltica que permitan acelerar el desarrollo productivo. En los casos en que no existi acuerdo pleno, se identificaron las diferencias y definieron lineamientos para el tratamiento futuro de dichos temas. Para ordenar la discusin, los documentos abarcaron tres reas: competitividad, cadenas productivas y temas sectoriales.5 En el rea de competitividad, se seleccionaron los temas que fueron tocados de manera recurrente en los Talleres. Esa cualidad permiti identificar los aspectos transversales que afectan al desarrollo de todo el sector productivo. En el rea de cadenas productivas y temas sectoriales, se identificaron los aspectos particulares que afectan o potencian su desarrollo. Los principales temas relacionados con la competitividad fueron:

Medio ambiente Reglamentacin. Uso de productos txicos en la agricultura.

Fomento a la produccin de bienes y servicios:

5 Como fue sealado anteriormente, considerando los fines de este trabajo, no se toma en cuenta las conclusiones arribadas en los talleres sectoriales.

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Fondo de Reconversin Productiva. Reciclaje de desechos slidos.

Para cada cadena, se establecieron sus: a) potencialidades a partir de las cuales se defini una visin de desarrollo de largo plazo; b) problemas, y c) acciones especficas por parte de los productores y del sector pblico para aprovechar las potencialidades y superar los problemas detectados. As mismo, se estableci un Comit de Competitividad por cadena que tena por objeto realizar el seguimiento de las conclusiones del proceso. Las principales virtudes del proceso descrito fueron:

procesos similares que no recuperan institucionalmente lo avanzado.

La agregacin de problemas en temas transversales

que afectan a la competitividad, en el marco de un proceso participativo en el que se encuentra subyacente las visiones diferentes del sector pblico y privado, sesg muchas de sus conclusiones hacia lugares comunes, en los cuales el papel de los agentes econmicos involucrados en cada cadena para enfrentar y resolver sus problemas de competitividad, quedan diluidos.7

Los compromisos que asumi el sector pblico se

diluyeron en el tiempo dado que se prioriz la atencin de los problemas econmicos de coyuntura, con la complicidad de los gremios empresariales. 8

El reconocimiento, por parte del Estado, de que las

polticas de fomento productivo no deben ser neutrales en la medida que para cada proceso productivo, a ms de un marco macroeconmico adecuado, se deben ejecutar polticas y acciones que permitan aprovechar sus potencialidades competitivas y solucionar sus problemas en el plano microeconmico.

Los productos obtenidos no constituyen estudios de

cadena productiva. Esta situacin deriva de las caractersticas del proceso, al cual no se le poda exigir resultados diferentes.

El reconocimiento, por parte del sector pblico y del

sector privado, de que es necesario establecer espacios de dilogo comn que permitan concertar dichas acciones y polticas.

Programa Andino de Competitividad

El Programa Andino de Competitividad, patrocinado por la CAF y ejecutado por el Centro Latinoamericano para la Competitividad y Desarrollo Sostenible (CLACDSINCAE) y el Centro para el Desarrollo Internacional de Harvard (CID-Harvard), comprende la realizacin de varios proyectos en tres reas de trabajo: macroeconoma, microeconoma y desarrollo sostenible. En el rea de microeconoma, se ha desarrollado un proyecto de Agrotecnologa, ejecutado en Bolivia, Per y Ecuador, cuyo objeto fue contribuir a elevar la competitividad de las industrias agropecuarias. En el marco de dicho proyecto en Bolivia se estudi la agroindustria de la quinua y de la soya.9 El estudio se desarroll en tres fases: a) investigacin y anlisis de los sectores elegidos que comprende su situacin actual, sus caractersticas y los factores que favorecen u obstaculizan su competitividad; b) esos resultados fueron validados en talleres de trabajo a los que asistieron representantes de instituciones pblicas y asociaciones de productores que permitieron definir los temas prioritarios para el desarrollo de las industrias elegidas y construir una agenda de trabajo con acciones, plazos y responsables acerca de dichos temas, y c) a partir de los hallazgos obtenidos, se analiz el estado de la investigacin y transferencia de tecnologa y se organiz otro taller de trabajo que permiti definir temas prioritarios, acciones, plazos y responsables de ejecucin sobre el tema especfico de agrotecnologa. Los estudios mencionados contienen una breve descripcin de las cadenas, en cuanto a su localizacin geogrfica, las caractersticas genricas de los productos, el aporte

La constatacin de que las polticas sectoriales tienen

limitaciones sino se analiza su impacto en toda la cadena productiva.

El establecimiento de un espacio de dilogo cooperativo

entre proveedores y clientes (eslabones) que tienen intereses comerciales contrapuestos.

La construccin de una agenda de trabajo que contiene

aspectos microeconmicos especficos, en materia de competitividad y de desarrollo de las cadenas productivas seleccionadas, que nunca formaron parte de las discusiones entre el gobierno y el sector privado y que, por sus caractersticas, estn referidos a problemas comunes a todo el aparato productivo en el cual se enfatiza nicamente la redistribucin de rentas entre ambos sectores (impuestos, tarifas, refinanciamiento de deudas, etc.). Sin embargo, el proceso present varias limitaciones, entre las que se destacan:

Al ser un proceso participativo que se bas en estudios

sectoriales muy elementales, sus conclusiones constituyen puntos de vista que no necesariamente responden a la realidad.

Al estar dirigido por un proyecto de duracin definida,6

que no forma parte de la institucionalidad pblica, no existe certidumbre de que la iniciativa ser recogida posteriormente. Este es un mal endmico que afecta a la formulacin de polticas de fomento productivo que, en general, son conducidas por proyectos similares, lo que motiva que, culminado el mismo, se generen otros
Desarrollo Econmico.

6 La Agenda para el Desarrollo fue elaborada como parte del Proyecto "Agenda Estratgica para el Desarrollo", financiado por la CAF, para el Ministerio de 7 Un ejemplo grfico de lo anterior se refiere a la escala de produccin de las unidades productivas nacionales. En la mayora de las cadenas analizadas, la

capacidad de produccin de las empresas ms grandes (en los procesos en los que existen rendimientos de escala crecientes) est muy por debajo de los parmetros internacionales. Ese factor, que es estrictamente tecnolgico y que para ser enfrentado requiere importantes inversiones, limita naturalmente la competitividad de la empresa, as sea que todos los otros elementos que hacen a la competitividad estn resueltos. 8 Ni bien concluy el Dilogo Nacional, la Confederacin de Empresarios Privados, propici nuevas negociaciones con el Gobierno cuya agenda estaba muy alejada de las conclusiones de dicho Dilogo. 9 Ver: E. Brenes, K. Madrigal y A. Condo (2001). El texto que sigue se basa en dicho informe. 199

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al PIB y a las exportaciones de cada una de las cadenas, sus principales mercados y la cantidad y caractersticas de las unidades econmicas y entidades de apoyo que integran stas. En el caso de la soya, se ha identificado que sus principales potencialidades radican en la alta disponibilidad de tierra para expandir la superficie sembrada, los rendimientos del producto que son comparables con los principales competidores y la alta demanda en el mercado internacional de protenas oleaginosas, particularmente no transgnica. Por el contrario, sus principales problemas radican en los altos costos y baja diversificacin de la logstica de transporte, baja disponibilidad de recursos financieros, ausencia de investigacin y extensin tecnolgica, alta dependencia de insumos importados, alta dependencia de fenmenos climatolgicos, alta concentracin de industria procesadora y de acopio y dispersin de la produccin primara, falta de estrategias para desarrollar productos con mayor valor agregado, incidencia excesiva de los agentes intermediarios y la baja y poco sofisticada demanda interna del producto. Para mejorar la competitividad del sector, el estudio sugiere enfatizar en los siguientes aspectos: a) dejar de exportar soya en grano por la alta incidencia de los costos de transporte; b) optar por la diferenciacin del producto, especializndose en la soya no transgnica y otros productos con valor agregado; c) integracin y generacin de acuerdos entre los actores de la cadena, para lo cual se sugiere generar acuerdos de competitividad y consolidar el funcionamiento del consejo consultivo creado en el marco del estudio, y d) mejorar la investigacin y desarrollo de productos y nuevas tecnologas en toda la cadena. En el caso de la quinua, se ha identificado que sus principales potencialidades radican en que es uno de los pocos productos apropiados para ser producidos en altura y con clima seco, es intensivo en mano de obra y presenta condiciones de demanda estables en las zonas de produccin (auto consumo) y creciente en el mercado internacional. Sus principales problemas radican en la baja disponibilidad de servicios financieros, falta de competitividad en temas de tecnologa, inversin y especializacin, ausencia de investigacin y extensin tecnolgica, alta concentracin de industria procesadora y de acopio, baja y poco diversificada demanda interna, baja calidad del producto, baja cobertura de servicios de apoyo, "enfoque social que limita el empresarialismo", falta de prcticas de recuperacin, manejo y conservacin de suelos, problemas de informacin, deslealtad en calidad y contrato, poca libertad de entrada y salida de la industria y falta de promocin del consumo interno y sus derivados dentro de Bolivia. Para mejorar la competitividad del sector, el estudio enfatiza sobre las necesidades de fortalecer las relaciones entre los diversos actores de la cadena, liderizados por un campesino productor, mediante la suscripcin de Acuerdos

de Competitividad que permitan definir una visin estratgica comn de largo plazo. La iniciativa propiciada por el Programa Andino de Competitividad, tiene similares virtudes y defectos que las propiciadas en el marco del Dilogo 2000: son procesos participativos que permiten la interaccin de los agentes econmicos y entidades de apoyo que participan en las cadenas analizadas y, de ese modo, poder compatibilizar intereses y definir estrategias de largo plazo. Ese hecho positivo, oculta la dificultad de los participantes para reconocer sus propias limitaciones, particularmente en el sector privado. Un defecto notorio encontrado en los estudios propiciados por la CAF es que los problemas fueron formulados a partir de la falta o carencia de algn atributo considerado deseable por los participantes.10 En realidad, dichos atributos son parte de una solucin a otro problema mayor, para el cual pueden existir otro tipo de soluciones.

Sistema Boliviano de Productividad y Competitividad11

El Sistema Boliviano de Productividad y Competitividad, viene desarrollando sus tareas en el marco de cinco reas de trabajo: Matriz de Competitividad, Cadenas Productivas, Simplificacin de Trmites, Calidad Gerencial y Bolivia Competitiva. Dentro del rea de Cadenas Productivas, se ha desarrollado una metodologa de trabajo concertada con diferentes instituciones pblicas, privadas, de la cooperacin internacional y no gubernamentales que realizan trabajos utilizando un enfoque de cadenas productivas para identificar las etapas principales por las cuales pasar stas, antes de reunir las condiciones para que el Estado realice acciones que permitan mejorar su ambiente competitivo. Durante el ao 2002, se pretende trabajar con 13 cadenas productivas (soya, quinua, uva vinos singani, castaa, bovinos, camlidos, cueros, manufacturas de madera y muebles, textiles de algodn y turismo en el salar de Uyuni). Se han identificado cuatro fases de desarrollo de clusters12 de acuerdo a lo siguiente:

Identificacin y mapeo de clusters

La determinacin de los clusters que sern estudiados en esta etapa se efectuar por: a) demanda (a pedido de los interesados, quienes deben presentar informacin sobre los productos del cluster, niveles de produccin anual, valor agregado, mercado, nmero de empresas identificadas, empleo generado, etc.), o b) priorizacin ya efectuada y/o estudios existentes (utilizando criterios objetivos, como ser informacin existente, grado de transformacin y valor agregado incorporado, empleo,

10 Nos referimos a formulaciones como "falta crdito, falta apoyo del Estado, falta de organismos dedicados a la investigacin y transferencia de tecnologa", 11 Considerando que el presente documento est siendo desarrollado en el marco del Sistema Boliviano de Competitividad, en la descripcin que sigue nicamente 12 La definicin de cluster que utiliza el SBPC es la misma que la que se utiliza, en este trabajo, para las cadenas productivas, por lo que emplearemos indistintamente

etc.

se realizarn

comentarios a las metodologas para el desarrollo de las cadenas productivas y para la firma de los Acuerdos de Competitividad.

ambos trminos. 200

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produccin, exportaciones y mercado). Una vez que un cluster ha sido seleccionado, se realizarn estudios ms precisos sobre su localizacin, productos, know how utilizado, potencial de desarrollo en produccin, exportacin e incorporacin de valor agregado, eslabones, actores, organizaciones y clusters relacionados. Si los estudios fueran positivos, el cluster seleccionado pasa a la siguiente etapa.

por Resultados del Estado (SISER). El desarrollo de la metodologa antes descrita constituye un mrito importante por parte del SBPC, ms todava cuando en dicho trabajo han intervenido diversas instituciones que realizan sus labores bajo un enfoque de cadena productiva. Sin embargo, es pertinente realizar algunas observaciones a dicha formulacin tendiendo a dotar al instrumento de mayor funcionalidad: El diseo metodolgico adoptado es muy rgido, lo cual puede afectar a su utilizacin en la realidad concreta, lo que puede derivar en que se opte, por fines prcticos, en utilizar diferentes metodologas para cada caso particular. De llegarse a ese extremo, se perdera una de sus principales cualidades, cual es el contar con un mecanismo de intervencin uniforme para el diseo y ejecucin de polticas pblicas de fomento a la produccin. En concreto, se sugiere flexibilizar su contenido, sin que se pierda su esencia. Los criterios de seleccin de los cluster o cadenas que sern beneficiadas con el proyecto, dependen en un grado muy alto de los actuales actores del proceso productivo. En la medida que se puedan identificar cadenas en las que se tengan ventajas comparativas, un diseo adecuado de polticas pblicas debe permitir que fluya la inversin hacia el sector, en primera instancia porque el interesado obtendr mayores ganancias que las que obtendra si dirige tales recursos a otro fin. El pretender que el desarrollo del proyecto est supeditado a una masiva participacin de agentes econmicos es una condicionalidad poco apropiada porque, si la cadena es competitiva, es inters del Estado su desarrollo, independientemente de la actitud que asuman sus actuales actores. Si stos no se adscriben al proyecto, es que el producto ofrecido no es lo suficientemente atractivo. Los estudios iniciales demostrarn si es posible que todos los eslabones que actualmente forman parte de la cadena deban participar de ella en el futuro. Es seguro que, en ms de un caso, se deba optar, por ejemplo, por la importacin de materias primas o la exportacin de productos primarios o semielaborados, si se quiere que la cadena sea competitiva. Ese elemento no debe privar a los interesados a participar del proyecto. Debe quedar claro que el proyecto, figurativamente, es una escuela de alto rendimiento, donde nicamente van a intervenir las unidades productivas ms competitivas; no es un hospital de lisiados, para los cuales existen, o deben desarrollarse, otras instituciones pblicas. La metodologa enfatiza los estudios de las cadenas productivas en funcin de la suscripcin de los llamados "Acuerdos de Competitividad" en los que las partes

Desarrollo organizacional e institucionalizacin

Entre los clusters identificados, se priorizar aquellos con mayor potencial para ser desarrollados, utilizando como criterios de seleccin, la facilidad y voluntad de los actores para el cambio, la base competitiva estructural y la equidad regional. Los clusters seleccionados se beneficiarn con acciones de capacitacin, organizacin de seminarios y talleres y la contratacin de facilitadores para promover la formacin de asociaciones, la toma de conciencia de los actores de pertenecer a una cadena de produccin y las ventajas de ser empresas formales. Los seminarios servirn para promover compromisos de productividad entre los eslabones del cluster, compromisos de formalizacin de las empresas no formales e identificar las desventajas competitivas del cluster y la forma de solucionarlas. Una vez que se logre la formalizacin de, por lo menos, el 60 % de las empresas de transformacin del cluster, que las asociaciones que se formen generen un 50% de la capacidad de produccin representando a todos los actores y que se asuman compromisos razonables de productividad, formalizacin y demandas de competitividad, el cluster estar listo para iniciar la elaboracin de un Acuerdo Boliviano de Competitividad.

Elaboracin y firma del Acuerdo Boliviano de Competitividad

La elaboracin de los Acuerdos requiere la participacin activa de las asociaciones representativas del cluster y debe establecer la visin de largo plazo y objetivos de la cadena, los compromisos, obligaciones y acciones comprometidas por el sector pblico, los agentes econmicos integrantes del cluster para desarrollar la cadena y los plazos de ejecucin y mecanismos de evaluacin de tales compromisos.

Ejecucin y seguimiento del Acuerdo Boliviano de Competitividad

La evaluacin de la ejecucin de las acciones comprometidas, estar a cargo de un comit pblicoprivado, por las instancias competentes del Estado que supervisan el Plan Operativo Anual (POA) de cada institucin y por el Sistema de Seguimiento y Evaluacin

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intervinientes se comprometen a realizar diversas acciones. Por el lado privado, los compromisos giran en torno al aumento de la productividad, las inversiones, el empleo o las exportaciones. Por el lado del sector pblico, en la adopcin de medidas de poltica econmica (financiamiento tratamientos tributarios de excepcin, eliminacin de trmites, etc.) e inversiones en servicios pblicos (carreteras, electrificacin, riego, etc.).13 Si bien dichos Acuerdos son importantes, no deberan ser el objeto central de los estudios sobre cadenas productivas por: Las decisiones que adoptan los agentes econmicos estn bsicamente guiadas por la interpretacin de las seales del mercado que son cambiantes de acuerdo al comportamiento de las circunstancias econmicas. Pretender que estas decisiones se efecten porque se suscribi un Acuerdo, cuando su cumplimiento derivar en el deterioro de la unidad econmica, no es sostenible en el tiempo. En otras palabras, las decisiones sobre inversin, aumento de la productividad o el empleo, etc., sern adoptadas si es que redundan positivamente sobre los beneficios de la unidad econmica, de manera independiente a la suscripcin (o no) de los acuerdos de competitividad. Las decisiones del sector pblico, estn motivadas en la generacin de externalidades que beneficiarn a la comunidad, independientemente de quines son los agentes econmicos que intervienen en el proceso productivo. Si esas decisiones son correctas, los agentes econmicos harn uso de dicho apoyo, indepen-dientemente a la suscripcin de compromisos o acuerdos, porque redundar en beneficios para sus unidades econmicas. Lo contrario supondra que estos ltimos (los agentes econmicos) no son racionales. Particularmente, en una economa como la nuestra en que existe un gran potencial de inversin, la adopcin de polticas acertadas de fomento al desarrollo de una cadena productiva se traducir en la creacin de nuevas unidades econmicas (probablemente junto con la ampliacin de las existentes). Supeditar la ejecucin de dichas polticas a la suscripcin de los Acuerdos de Competitividad, constituye una restriccin innecesaria porque si las medidas son adecuadas, constituyen un estmulo para que los agentes econmicos se comporten racionalmente: esto es, creen empleo, amplen o creen sus unidades productivas, exporten ms, etc.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE POLTICAS PBLICAS La incorporacin del enfoque de cadenas productivas por parte del Sistema Boliviano de Productividad y Competitividad, constituye un paso positivo para la generacin de polticas pblicas de desarrollo productivo por la potencialidad de dicho instrumento de anlisis para generar procesos competitivos. En el pas, aunque en forma tarda con relacin a otros pases, diversos proyectos estn utilizando dicho enfoque con relativo xito considerando que son iniciativas todava incipientes. Sin embargo, su utilizacin excesiva puede llevar a prostituir prontamente el instrumento, si no se buscan objetivos ms ambiciosos que los alcanzados. Los estudios realizados, en gran parte han sido formulados a partir de la percepcin de los agentes econmicos, involucrados en las cadenas estudiadas, sobre su realidad y perspectivas futuras. Dichas percepciones, en muchos casos, ocultan las limitaciones propias, enfatizando los problemas (reales o ficticios) del entorno en el que desarrollan sus actividades. Los estudios sobre cadenas productivas, necesariamente deben ser participativos para contar con la informacin requerida para obtener conclusiones tiles. Debe tenerse presente que dicha informacin debe abundar en aspectos microeconmicos que son conocidos nicamente por los actores de la cadena. A pesar de la alta participacin de los agentes econmicos en los estudios propiciados por el Dilogo Nacional y el Programa Andino de Competitividad, no se obtuvo dicha informacin. Sin embargo, el anlisis de la informacin obtenida y la obtencin de conclusiones, debe ser realizada por equipos tcnicos independientes de los actores. De lo contrario, esas conclusiones pierden objetividad por cuanto reflejan los intereses circunstanciales de los participantes. Como dichos intereses no son necesariamente coincidentes, para lograr consensos, se busca un tercer culpable que generalmente resulta ser el Estado (o los trabajadores, o los polticos, o la falta de infraestructura de transporte y de salida al mar, etc.), aspectos que forman parte del entorno sobre el cual las posibilidades de actuar son ms limitadas. Los estudios as elaborados, deben contener un anlisis prospectivo de largo plazo, esto es, construir escenarios futuros, a partir del anlisis de las tendencias presentes. El anlisis prospectivo, permite contar con elementos de juicio para acentuar aquellos aspectos positivos y corregir los negativos a travs de la formulacin de propuestas de polticas pblicas. A partir del anlisis prospectivo y de las propuestas de polticas pblicas, recin debe construirse la visin de

13 En C.F. Espinal y D. Roldn (2000) se presenta una descripcin de la evolucin de dichos acuerdos en Colombia, donde se puede verificar algunas de las

limitaciones citadas ms abajo. 202

CADENAS PRODUCTIVAS

desarrollo de la cadena, para lo cual nuevamente debe trabajarse en forma participativa con los agentes econmicos involucrados. La visin de la cadena constituye un paradigma que debe tener la fuerza necesaria para convocar a los actores (pblicos y privados) a adherirse a ella en forma voluntaria. Esa adhesin no constituye un acuerdo formal y vinculante (como se plantea en los Acuerdos de Competitividad). Es, ms bien, "un acto de fe" que est justificado por el contenido del estudio de competitividad y la confianza de que los escenarios y polticas pblicas formuladas, sern respetados. Parecera ser que el mbito de accin del SBPC, debera abarcar tambin otros sectores que no necesariamente cumplen con las condiciones establecidas en el diseo original (empleo, exportaciones, etc.), como el sector hidrocarburos, logstica de transporte, minera, etc. Hubiera sido deseable, por ejemplo, que el pas cuente con una estrategia definida en funcin a maximizar los impactos sobre el desarrollo econmico para la definicin del puerto de salida del gas que se pretende exportar hacia Mxico y California u, otro ejemplo, la provisin de energa elctrica a la mina San Cristbal. El escenario para formular esas propuestas, no debera ser los ministerios sectoriales, puesto que se tender a reducir el anlisis en el impacto sobre el sector, descuidando los amplios efectos multiplicadores que pueden tener dichos proyectos sobre el resto de sectores de la economa.

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