N 1.

918 ASJCONST/SAJ/PGR
O

EXCELENTSSIMO SENHOR MINISTRO TRIBUNAL FEDERAL.

PRESIDENTE

DO

SUPREMO

O Procurador-Geral da Repblica, com fundamento nos arts. 102, I, a e p, 103, VI, e 129, IV, da Constituio Federal de 1988, no art. 46, pargrafo nico, I, da Lei Complementar 75, de 20 de maio de 1993 (Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Unio), e na Lei 9.868, de 10 de novembro de 1999, prope ao direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, contra os artigos 3o a 13 da Resoluo 23.396, de 17 de dezembro de 2013, do Tribunal Superior Eleitoral.

1. OBJETO

DA AO

Eis o teor dos dispositivos impugnados, conforme cpia anexa do ato normativo:1
1 Publicao do Dirio da Justia eletrnico do Tribunal Superior Eleitoral, n. 248, 30 dez. 2013, p. 53-55. A resoluo tambm est disponvel no portal da Justia Eleitoral, em <http://zip.net/bvmCL2> ou <http://www.justicae leitoral.jus.br/arquivos/tre-ro-restse-procedcrimeseleitorais>. Acesso em: 27 fev. 2014.

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ADI Resoluo 23.396 do TSE

CAPTULO II DA NOTCIA-CRIME ELEITORAL Art. 3o Qualquer pessoa que tiver conhecimento da existncia de infrao penal eleitoral dever, verbalmente ou por escrito, comunic-la ao Juiz Eleitoral (Cdigo Eleitoral, art. 356). Art. 4o Verificada a sua incompetncia, o Juzo Eleitoral determinar a remessa dos autos ao Juzo competente (Cdigo de Processo Penal, art. 69). Art. 5o Quando tiver conhecimento da prtica da infrao penal eleitoral, a autoridade policial dever inform-la imediatamente ao Juzo Eleitoral competente, a quem poder requerer as medidas que entender cabveis, observadas as regras relativas a foro por prerrogativa de funo. Art. 6o Recebida a notcia-crime, o Juiz Eleitoral a encaminhar ao Ministrio Pblico Eleitoral ou, quando necessrio, polcia, com requisio para instaurao de inqurito policial (Cdigo Eleitoral, art. 356, 1o). Art. 7o As autoridades policiais e seus agentes devero prender quem for encontrado em flagrante delito pela prtica de infrao eleitoral, salvo quando se tratar de crime de menor potencial ofensivo, comunicando imediatamente o fato ao Juiz Eleitoral, ao Ministrio Pblico Eleitoral e famlia do preso ou pessoa por ele indicada (Cdigo de Processo Penal, art. 306, caput). 1o Em at 24 horas aps a realizao da priso, ser encaminhado ao Juiz Eleitoral o auto de priso em flagrante e, caso o autuado no informe o nome de seu advogado, cpia integral para a Defensoria Pblica (Cdigo de Processo Penal, art. 306, 1o). 2o No mesmo prazo de at 24 horas aps a realizao da priso, ser entregue ao preso, mediante recibo, a nota de culpa, assinada pela autoridade policial, com o motivo da priso, o nome do condutor e os nomes das testemunhas (Cdigo de Processo Penal, art. 306, 2o). 3o A apresentao do preso ao Juiz Eleitoral, bem como os atos subsequentes, observaro o disposto no art. 304 do Cdigo de Processo Penal.

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4o Ao receber o auto de priso em flagrante, o Juiz Eleitoral dever fundamentadamente (Cdigo de Processo Penal, art. 310): I relaxar a priso ilegal; ou II converter a priso em flagrante em preventiva, quando presentes os requisitos constantes do art. 312 do Cdigo de Processo Penal e se revelarem inadequadas ou insuficientes as medidas cautelares diversas da priso; ou III conceder liberdade provisria, com ou sem fiana. 5o Se o juiz verificar, pelo auto de priso em flagrante, que o agente praticou o fato nas condies constantes dos incisos I a III do art. 23 do Cdigo Penal, poder, fundamentadamente, conceder ao acusado liberdade provisria, mediante termo de comparecimento a todos os atos processuais, sob pena de revogao (Cdigo de Processo Penal, art. 310, pargrafo nico). 6o Ausentes os requisitos que autorizam a decretao da priso preventiva, o Juiz Eleitoral dever conceder liberdade provisria, impondo, se for o caso, as medidas cautelares previstas no art. 319, observados os critrios constantes do art. 282, ambos do Cdigo de Processo Penal (Cdigo de Processo Penal, art. 321). 7o A fiana e as medidas cautelares sero aplicadas pela autoridade competente com a observncia das respectivas disposies do Cdigo de Processo Penal. 8o Quando a infrao for de menor potencial ofensivo, a autoridade policial elaborar termo circunstanciado de ocorrncia e providenciar o encaminhamento ao Juiz Eleitoral. CAPTULO III DO INQURITO POLICIAL ELEITORAL Art. 8o O inqurito policial eleitoral somente ser instaurado mediante determinao da Justia Eleitoral, salvo a hiptese de priso em flagrante. Art. 9o Se o indiciado tiver sido preso em flagrante ou preventivamente, o inqurito policial eleitoral ser concludo em at 10 dias, contado o prazo a partir do dia em que se executar a ordem de priso (Cdigo de Processo Penal, art. 10).

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1o Se o indiciado estiver solto, o inqurito policial eleitoral ser concludo em at 30 dias, mediante fiana ou sem ela (Cdigo de Processo Penal, art. 10). 2o A autoridade policial far minucioso relatrio do que tiver sido apurado e enviar os autos ao Juiz Eleitoral (Cdigo de Processo Penal, art. 10, 1o). 3o No relatrio, poder a autoridade policial indicar testemunhas que no tiverem sido inquiridas, mencionando o lugar onde possam ser encontradas (Cdigo de Processo Penal, art. 10, 2o). 4o Quando o fato for de difcil elucidao, e o indiciado estiver solto, a autoridade policial poder requerer ao Juiz Eleitoral a devoluo dos autos, para ulteriores diligncias, que sero realizadas no prazo marcado pelo Juiz Eleitoral (Cdigo de Processo Penal, art. 10, 3o). Art. 10. O Ministrio Pblico Eleitoral poder requerer novas diligncias, desde que necessrias elucidao dos fatos. Pargrafo nico. Se o Ministrio Pblico Eleitoral considerar necessrios maiores esclarecimentos e documentos complementares ou outros elementos de convico, dever requisit-los diretamente de quaisquer autoridades ou funcionrios que possam fornec-los, ressalvadas as informaes submetidas reserva jurisdicional (Cdigo Eleitoral, art. 356, 2o). Art. 11. Quando o inqurito for arquivado por falta de base para o oferecimento da denncia, a autoridade policial poder proceder a nova investigao se de outras provas tiver notcia, desde que haja nova requisio, nos termos dos artigos 5o e 6o desta resoluo. Art. 12. Aplica-se subsidiariamente ao inqurito policial eleitoral as disposies do Cdigo de Processo Penal, no que no houver sido contemplado nesta resoluo. Art. 13. A ao penal eleitoral observar os procedimentos previstos no Cdigo Eleitoral, com a aplicao obrigatria dos artigos 395, 396, 396-A, 397 e 400 do Cdigo de Processo Penal, com redao dada pela Lei no 11.971, de 2008. Aps esta fase, aplicar-se-o os artigos 359 e seguintes do Cdigo Eleitoral.

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Conforme se demonstrar, essas normas violam diversos dispositivos da Constituio da Repblica.

2. CABIMENTO

DA

AO

O art. 102, I, da Constituio da Repblica estabelece como objeto da ao direta de inconstitucionalidade lei ou ato normativo federal ou estadual. Qualifica-se como ato normativo aquele que contenha os requisitos essenciais de autonomia jurdica, abstrao, generalidade e impessoalidade.2 O Supremo Tribunal Federal admite ao direta de inconstitucionalidade contra resoluo do Tribunal Superior Eleitoral, desde que a resoluo se caracterize como ato normativo. Veja-se trecho da ementa de julgamento da ADI 3.345, cujo objeto foi a Resoluo 21.702, de 2 de abril de 2004:
[] RESOLUO TSE 21.702/2004 DEFINIO DE CRITRIOS A SEREM OBSERVADOS, PELAS CMARAS MUNICIPAIS, NA FIXAO DO RESPECTIVO NMERO DE VEREADORES ALEGAO DE QUE ESSE ATO REVESTIR-SE-IA DE NATUREZA MERAMENTE REGULAMENTAR RECONHECIMENTO DO CONTEDO NORMATIVO DA RESOLUO QUESTIONADA PRELIMINAR DE NO-CONHECIMENTO REJEITADA. A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, em tema de fiscalizao concentrada de constitucionalidade, firmou-se no sentido de que a instaurao desse controle somente tem pertinncia, se a resoluo estatal questionada assumir a qualificao de ato normativo (RTJ 138/436 RTJ 176/655656), cujas notas tipolgicas derivam da conjugao de diversos elementos inerentes e essenciais sua prpria compreenso:
N
o

2 STF. Plenrio. ADI 2321 MC/DF. Relator: Ministro CELSO 25/10/2000, maioria. Dirio da Justia, 10 jun. 2005.

DE

MELLO,

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(a) coeficiente de generalidade abstrata, (b) autonomia jurdica, (c) impessoalidade e (d) eficcia vinculante das prescries dele constantes. Precedentes. Resoluo do Tribunal Superior Eleitoral, que, impugnada na presente ao direta, encerra, em seu contedo material, clara norma de deciso, impregnada de autonomia jurdica e revestida de suficiente densidade normativa: fatores que bastam para o reconhecimento de que o ato estatal em questo possui o necessrio coeficiente de normatividade qualificada, apto a torn-lo suscetvel de impugnao em sede de fiscalizao abstrata. [].3

Outro exemplo de controle concentrado admitido em face de resoluo do TSE est na ADI 3.999, contra as Resolues 22.610/2007 e 22.733/2008, daquela Corte, relativas aos procedimentos de justificao da desfiliao partidria e de perda do cargo eletivo.4 Desse modo, a Resoluo 23.396/2013 do TSE, editada a ttulo de exerccio do poder normativo conferido pelo Cdigo Eleitoral5 e pela Lei 9.504, de 30 de setembro de 1997, 6 ato normativo primrio apto a enfrentar o teste abstrato de constitucionalidade, por ser dotada dos atributos de impessoalidade, generalidade e abstrao. Possui alta densidade normativa e regula
3 STF. Plenrio. ADI 3.345/DF. Rel.: Min. CELSO DE MELLO, 25/8/2005. DJ eletrnico 154, 19 ago. 2010. 4 STF. Plenrio. ADI 3.999/DF. Rel.: Min. JOAQUIM BARBOSA, 12/11/2008, maioria. DJe 71, 16 abr. 2009; RTJ, v. 208, n. 3, p. 1024. 5 Art. 23. Compete, ainda, privativamente, ao Tribunal Superior, [] IX expedir as instrues que julgar convenientes execuo deste Cdigo; []. 6 Art. 105. At o dia 5 de maro do ano da eleio, o Tribunal Superior Eleitoral, atendendo ao carter regulamentar e sem restringir direitos ou estabelecer sanes distintas das previstas nesta Lei, poder expedir todas as instrues necessrias para sua fiel execuo, ouvidos, previamente, em audincia pblica, os delegados ou representantes dos partidos polticos.

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diretamente matria constitucional, porquanto dispe sobre a apurao de crimes eleitorais, cria regras para instaurao de inquritos e para investigao criminal e, no fosse isso bastante, delineia a atuao da polcia judiciria eleitoral, do juiz eleitoral e do Ministrio Pblico Eleitoral nessa seara. A pretexto de dispor sobre a apurao de crimes eleitorais, a resoluo invadiu competncia do Congresso Nacional e limitou indevidamente a atuao do Ministrio Pblico, entre outros problemas. Em diversos dispositivos, cerceia o protagonismo do Ministrio Pblico no processo penal e ofende, entre outras, as normas do art. 129, I,VI e VIII, da Constituio da Repblica. Impede, at, a requisio de diligncias polcia criminal (art. 2o) e de instaurao de inqurito policial pelo rgo ministerial (art. 8o). Viola diretamente o art. 129, VIII, da Constituio, que define como funo institucional do Ministrio Pblico requisitar diligncias investigatrias e a instaurao de inqurito policial. O tema exige, portanto, exame direto de compatibilidade da resoluo com a Constituio e dispensa a anlise de normas infraconstitucionais.

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3. FUNDAMENTAO CAUSAS DE INCONSTITUCIONALIDADE DA RESOLUO

DAS

3.1. SNTESE

Os fundamentos desta ao residem, em termos amplos, nos seguintes aspectos: 1) na usurpao de competncia legislativa da Unio, a ser exercida pelo Congresso Nacional, para disciplinar o processo penal, em desrespeito ao art. 22, I, da Constituio da Repblica (CR);7 2) na incompatibilidade com o princpio da legalidade, pela criao de dever para o cidado sem amparo legal, de forma incompatvel com o art. 5o, II,da CR;8 3) na contrariedade ao princpio do juiz natural imparcial e ao princpio da inrcia da jurisdio (ne procedat judex ex officio), decorrentes do art. 5o, LIII, da CR;9 4) na ofensa ao princpio acusatrio, com injustificada limitao atuao do Ministrio Pblico Eleitoral no campo da
7 Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre: I direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrrio, martimo, aeronutico, espacial e do trabalho; []. 8 Art. 5o.Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: [...] II - ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei; []. 9 Art. 5o. [...] LIII ningum ser processado nem sentenciado seno pela autoridade competente; [].

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apurao de infraes penais eleitorais, em afronta ao art. 129, I,VI e VIII, da CR;10 5) na violao das funes do Ministrio Pblico no controle externo da atividade policial, estatudo no art. 129, VII, da CR;11 6) no desrespeito ao princpio da eficincia, previsto no art. 37, caput, da CR;12 7) no malferimento do princpio da durao razovel do processo, inscrito no art. 5o, LXXVIII, da CR.13

10 Art. 129. So funes institucionais do Ministrio Pblico: I promover, privativamente, a ao penal pblica, na forma da lei; [] VI expedir notificaes nos procedimentos administrativos de sua competncia, requisitando informaes e documentos para instru-los, na for ma da lei complementar respectiva; [] VIII requisitar diligncias investigatrias e a instaurao de inqurito policial, indicados os fundamentos jurdicos de suas manifestaes processuais; []. 11 Art. 129. So funes institucionais do Ministrio Pblico: [] VII exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior; []. 12 Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: [Redao dada pela Emenda Constitucional no 19, de 1998]. 13 Art. 5o [...] LXXVIII a todos, no mbito judicial e administrativo, so assegurados a razovel durao do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitao. [Includo pela Emenda Constitucional no 45, de 2004] [].

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3.2. FUNO DO MINISTRIO PBLICO E DO PODER JUDICIRIO NA PERSECUO PENAL

A resoluo impugnada deve ser interpretada luz da funo do Ministrio Pblico no processo penal brasileiro. Essa funo decorre, expressamente, entre outras normas constitucionais que se apontaro, dos comandos constitucionais vigentes que de maneira expressa impem a adoo do sistema acusatrio. Isso resulta do art. 129, incisos I e VIII, da lei fundamental brasileira, que prevem:
Art. 129. So funes institucionais do Ministrio Pblico: I promover, privativamente, a ao penal pblica, na forma da lei; [] VIII requisitar diligncias investigatrias e a instaurao de inqurito policial, indicados os fundamentos jurdicos de suas manifestaes processuais; [].

Sem embargo da importncia da hermenutica de princpios, o que se quer salientar aqui a previso normativa expressa do art. 129, I e VIII, como pilares do sistema processual penal brasileiro. Esta petio no articula a inconstitucionalidade da resoluo com base em elucubraes tericas de longnqua relao com o Direito Positivo, mas traz aportes cientficos para a adequada compreenso de norma vigente portanto vinculante do ordenamento constitucional.

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Na exegese do art. 129, I e VIII, de inspirao garantista, duas advertncias iniciais so necessrias.14 Primeiro, a feita por LUIGI FERRAJOLI, em seu Direito e razo, obra usualmente tida como a mais relevante para a compreenso do garantismo: em todos os setores dos ordenamentos jurdicos complexos, existe tenso derivada das antinomias entre os princpios de nvel normativo superior e as normas e prticas de nvel inferior. Os princpios so marcados por certo dficit de efetividade, enquanto as normas, por correspondente grau de invalidez ou ilegitimidade.15 Mesmo em face do sistema constitucional de atribuio ao Ministrio Pblico da plena titularidade da persecuo penal no Brasil, remanescem normas inferiores, notadamente no Cdigo de Processo Penal, prticas e, sobretudo, cultura jurdica que atribuem polcia judiciria funes em muito desbordantes de sua misso precpua, que a de investigar infraes penais, na fase pr-processual, destinada unicamente a subsidiar a atuao do Ministrio Pblico. Em segundo lugar, de modo intimamente ligado primeira advertncia, vale lembrar o postulado que J. J. GOMES CANOTILHO invoca, de que normas infraconstitucionais devem ser interpretadas
14 Diversas consideraes deste tpico utilizaram subsdios de WELLINGTON CABRAL SARAIVA (Legitimidade exclusiva do Ministrio Pblico para o processo cautelar penal. In: CALABRICH, Bruno; FISCHER, Douglas; PELELLA, Eduardo (Org.). Garantismo penal integral: questes penais e processuais, criminalidade moderna e a aplicao do modelo garantista no Brasil. 2. ed. Salvador: JusPodivm, 2013, p. 157-177). 15 FERRAJOLI, Luigi. Derecho y razn: teora del garantismo penal. Traduo Perfecto Andrs Ibez et al. Madrid: Trotta, 1995, p. 27. (Coleccin Estructuras y Procesos. Serie Derecho).

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luz da Constituio, no o inverso (a interpretao da constituio conforme as leis gesetzkonforme Verfassungsinterpretation).16 O verdadeiro autor da ideia, WALTER LEISNER, fala de interpretao da Constituio segundo a lei.17 O intrprete e aplicador do direito deve fazer as leis e demais normas infraconstitucionais adaptarem-se ao ordenamento constitucional, no este quelas, a fim de no conferir Constituio carter demasiadamente aberto, a ser preenchido a seu talante pelo legislador ordinrio, e de no se chegar a interpretaes constitucionais inconstitucionais.18 Isso sobretudo verdadeiro nas leis anteriores, como o CPP. As normas processuais penais de nvel legal que devem ser examinadas quanto sua compatibilidade com os preceitos constitucionais, notadamente em relao eficcia do binmio princpio acusatrio-titularidade do Ministrio Pblico da persecuo penal.19 O alicerce desta anlise parte do art. 129, I e VIII, da Constituio, que cometeu ao Ministrio Pblico a titularidade da perse16 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e teoria da constituio. 2. ed. Coimbra: Almedina, 1998, p. 1106. 17 LEISNER, Walter. Die Gesetzmigkeit der Verfassung, inicialmente publicado no Juristenzeitung de 1964, p. 201-205, agora reproduzido in: _____. Staat: Schriften zu Staatslehre und Staatsrecht 1957-1991. Berlin: Duncker & Humblot, 1994, p. 276-289 (p. 281). 18 CANOTILHO, Direito Constitucional, p. 1106. 19 DIAULAS COSTA RIBEIRO, no sem razo, critica a doutrina e a jurisprudncia brasileiras que amide interpretam a ordem constitucional de 1988 luz de parmetros antigos e diz que ela sofre de uma das patologias crnicas da hermenutica constitucional no Brasil: a interpretao retrospectiva, pela qual se procura interpretar o texto novo de maneira a que ele no inove nada, mas, ao revs, fique to parecido quanto possvel com o antigo (RIBEIRO, Diaulas Costa. Ministrio Pblico: dimenso constitucional e repercusso no processo penal. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 259).

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cuo penal. Com isso, desenhou claramente um processo penal de ndole acusatria, em que a imparcialidade do juiz avulta e se ressalta a competncia das partes para produzir a prova de suas alegaes.20 Com efeito, lembra FERRAJOLI que as caractersticas essenciais desse sistema so a rgida separao entre juiz e acusao, a igualdade entre acusao e defesa,21 a publicidade e a oralidade do juzo. Ao reverso, seriam tpicos do sistema inquisitivo a iniciativa do juiz no mbito probatrio, a desigualdade de poder entre acusao e defesa e o carter estrito e secreto da instruo. 22 Ele vai alm e afirma que a separao entre juiz e acusao o mais importante de todos os elementos constitutivos do modelo terico acusatrio, como pressuposto estrutural e lgico de todos os demais.23 Em consequncia desse dispositivo constitucional e do princpio acusatrio dele decorrente (ainda que o Brasil no tenha adotado, segundo a compreenso majoritria, sistema acusatrio puro), compete ao Ministrio Pblico dirigir a investigao criminal, no sentido de definir quais provas considera relevantes para promover a ao penal, com o oferecimento da denncia ou a promoo de arquivamento. Isso, claro, no exclui o importante
20 No se devem admitir, portanto, institutos que retirem esse protagonismo processual s partes, como fazia, por exemplo, o antigo art. 531 do Cdigo de Processo Penal, que permitia, no caso das contravenes, o incio do processo pelo auto de priso em flagrante ou mediante portaria expedida pelo delegado de polcia ou pelo juiz, at mesmo de ofcio. 21 Embora o autor no o sustente, o grau dessa igualdade pode variar em cada sistema, e ela no precisa ser absoluta. 22 FERRAJOLI, Derecho y razn, p. 563. 23 FERRAJOLI, Derecho y razn, p. 567.

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trabalho da polcia criminal, nem implica atribuir ao MP a chamada presidncia do inqurito policial, quando esse procedimento for necessrio. Todavia, parece indiscutvel que a investigao deva ser feita em harmonia com as linhas de pensamento, de elucidao e de estratgia firmadas pelo Ministrio Pblico, pois a este que tocar propor a ao penal e acompanhar todas as vicissitudes dela, at o final julgamento. 24 Como diz MARCELLUS POLASTRI LIMA, sendo titular da ao penal pblica, o rgo ministerial o primeiro interessado no bom andamento das investigaes.25 A titularidade da acusao implica atribuio do nus da imputao (nullum crimen, nulla culpa sine accusatione ) e do nus probatrio (carga probandi) ao Ministrio Pblico, um dos elementos essenciais do sistema acusatrio, como pondera FERRAJOLI.26 Por conseguinte, lgica e teleologicamente inevitvel que a direo da investigao caiba a quem tem esse nus, pois seu interesse a prova da acusao. O princpio acusatrio decorre no somente do citado art. 129, I e VIII, mas tambm, como lembra POLASTRI LIMA, de outros princpios processuais inseridos na Constituio de 1988, como os do contraditrio e da ampla defesa (art. 5, LV) e do juiz natural e

24 Nesse sentido, por exemplo, LOPES JNIOR, Aury. Sistemas de investigao preliminar no processo penal. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2001, p. 138; STRECK, Lenio Luiz; FELDENS, Luciano. Crime e Constituio: a legitimidade da funo investigatria do Ministrio Pblico. Rio de Janeiro: Forense, 2003, passim. 25 LIMA, Marcellus Polastri. Ministrio Pblico e persecuo criminal. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1997, p. 28. 26 FERRAJOLI, Derecho y razn, p. 564.

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imparcial (arts. 5, LIII, 92 e 126).27 GERALDO PRADO defende que o princpio acusatrio tem as seguintes caractersticas, no que tange figura do autor: a) o direito de ao e o de defesa esto voltados para produzir deciso judicial em caso concreto; b) o direito de ao exercitado por pessoa ou rgo distinto do incumbido de julgar; c) o autor no se limita a iniciar o processo, pois deseja ver reconhecida sua pretenso; d) inclui o direito de provar os fatos e debater as questes de direito relevantes; e) a acusao integra o direito de ao e delimita o objeto da contenda; f) legitima o autor a preparar-se adequadamente para propor a ao, pois, como afeta o status dignitatis do acusado, deve fundar-se em justa causa.28 BRUNO CALABRICH tambm destaca como caracterstica do modelo acusatrio a possibilidade de os sujeitos processuais participarem ativamente da produo das provas que entenderem cabveis, para demonstrar a procedncia de suas pretenses.29 Aponta como componentes do sistema acusatrio os seguintes princpios: a) imparcialidade do juiz; b) contraditrio; c) ampla defesa; d) igualdade de partes; e) publicidade dos atos; f) oralidade.30 Nessa perspectiva, julgado do Pleno do STF, relatado pelo Ministro SEPLVEDA PERTENCE, assentou que o Ministrio Pblico o rbitro exclusivo, no curso do inqurito, da base emprica neces27 LIMA, Ministrio Pblico e persecuo criminal, p. 124-125. 28 PRADO, Geraldo. Sistema acusatrio: a conformidade constitucional das leis processuais penais. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1999, p. 119. 29 CALABRICH, Bruno. Investigao criminal pelo Ministrio Pblico : fundamentos e limites constitucionais. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, v. 7, p. 39. (Coleo Temas Fundamentais de Direito). 30 CALABRICH, Investigao criminal, p. 40.

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sria ao oferecimento da denncia.31 Por isso lhe cabe direcionar as investigaes a serem realizadas no inqurito, j que ele ser o rgo a quem caber, se for o caso e de acordo com seu critrio, ofertar a imputao ao juiz. Em outro precedente do STF, o Ministro RAFAEL MAYER notou: pacfico o entendimento segundo o qual a atuao do Ministrio Pblico, na fase do inqurito policial, tem justificativa na sua prpria misso de titular da ao penal, sem que se configure usurpao da funo policial, ou venha a ser impedimento a que oferea a denncia.32 Tambm pela titularidade da persecuo penal e pela misso constitucional de dirigi-la, pode o Ministrio Pblico requisitar diligncias preliminares em inqurito policial para, uma vez concludas, decidir pela denncia ou pelo prosseguimento da investigao.33 Veja-se o seguinte julgado do Supremo Tribunal Federal, a respeito da funo do Ministrio Pblico na investigao criminal:
HABEAS
CORPUS.

PROCEDIMENTO
PELO JUZO, SEM

INVESTIGATIVO EXPRESSO

DA

SUPOSTA

PARTICIPAO DE SARGENTO DE POLCIA NA PRTICA DE ILCITOS.

ARQUIVAMENTO,

REQUERIMENTO

MINISTERIAL PBLICO. REABERTURA DO FEITO. POSSIBILIDADE. [...]

1. O inqurito policial procedimento de investigao que se destina a apetrechar o Ministrio Pblico (que o titular da ao penal) de elementos que lhe permitam exercer de modo eficiente o poder de formalizar denncia. Sendo que ele, MP, pode at mesmo prescindir da prvia abertura de in31 STF. Plenrio. Questo de ordem no inqurito 1.604/AL. Rel.: Min. SEPLVEDA PERTENCE, 13/11/2002, unnime. DJ, seo 1, 13 dez. 2002, p. 60. 32 STF. Primeira Turma. Recurso em habeas corpus 61.110/RJ. Rel.: Min. RAFAEL MAYER, 5/8/1983, un. DJ, 26 ago. 1983, p. 12714. 33 STF. Segunda Turma. RHC 58.849/SC. Rel.: Min. MOREIRA ALVES, 12/5/1981, un. DJ, 22 jun. 1981, p. 6064; Revista Trimestral de Jurisprudncia, v. 103, n. 3, p. 979.

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qurito policial para a propositura da ao penal, se j dispuser de informaes suficientes para esse mister de deflagrar o processo-crime. 2. por esse motivo que incumbe exclusivamente ao Parquet avaliar se os elementos de informao de que dispe so ou no suficientes para a apresentao da denncia, entendida esta como ato-condio de uma bem caracterizada ao penal. Pelo que nenhum inqurito de ser arquivado sem o expresso requerimento ministerial pblico. [] 5. Ordem denegada.34

O reconhecimento do papel do Ministrio Pblico na persecuo penal ocorre por parte da Suprema Corte brasileira, tambm, ao no aceitar a transao penal (da Lei 9.099, de 26 de setembro de 1995) sem iniciativa do Ministrio Pblico, justamente porque esse o rgo ao qual a Constituio atribuiu, com privatividade, a iniciativa de provocar o Poder Judicirio para que concretize o jus puniendi estatal.35 Deve o Poder Judicirio reconhecer e no obstar o exerccio da titularidade da persecuo penal por parte do Ministrio Pblico. Na linha do que acima se sustentou, alis, o STF j julgou

34 STF. Primeira Turma. HC 88.589/GO. Rel.: Min. CARLOS BRITTO, 28/11/2006, un. DJ 1, 23 mar. 2007, p. 107. 35 No Recurso Extraordinrio 296.185/RS, por exemplo, o STF anulou processo em que houve ratificao, em audincia, de transao penal proposta pelo Ministrio Pblico, mas qual este no pde comparecer (ou seja, a transao no poderia consumar-se sem interveno da parte autora da ao penal) (STF. Segunda Turma. RE 296.185/RS. Rel.: Min. NRI DA SILVEIRA, 20/11/2001, un. DJ 1, 22 fev. 2002, p. 55). No RE 492.087/SP, ficou assentado: [...] A transao penal pressupe acordo entre as partes, cuja iniciativa da proposta, na ao penal pblica, do Ministrio Pblico. Precedente: RE 468.191, Relator Ministro Seplveda Pertence, Primeira Turma. [...] (STF. Primeira Turma. RE 492.087/SP. Rel.: Min. CARLOS BRITTO, 19/9/2006, un. DJ 1, 22 jun. 2007, p. 40).

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que o juiz no pode, por exemplo, compeli-lo a aditar a denncia,

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muito menos a oferec-la, sob pena de ofensa ao princpio ne

procedat judex ex officio (ou nullum judicium sine accusatione).37 Como decorrncia do sistema acusatrio adotado pela Constituio da Repblica, a Suprema Corte j julgou inconstitucionais normas e procedimentos que atribuam ao juiz funes investigatrias, a fim de no comprometer a imparcialidade com que ele ter de julgar, posteriormente. Foi o caso do art. 3 da Lei 9.034, de 3 de maio de 1995, que previa mecanismos de represso ao crime organizado e teve sua inconstitucionalidade declarada pelo STF, justamente por ofensa ao princpio acusatrio, pois atribua ao juiz levar a cabo, pessoalmente, diligncia de inspeo, em casos de violao de sigilo legal. O relator, Ministro MAURCIO CORRA, valeu-se de trecho do parecer do MPF, que lembrava: A rdua tarefa de formao da prova cabe parte, no caso, o Ministrio Pblico, titular da ao penal pblica38. Em outro importante julgamento, o Supremo Tribunal Federal assentou que os casos de investigao de autoridades com foro por prerrogativa de funo no transferem ao respectivo tribunal a funo de investigar nem excluem do Ministrio Pblico a iniciativa e o nus de formar a prova:
36 STF. Segunda Turma. HC 72.843/RS. Rel.: Min. NRI DA SILVEIRA. 18/3/1996, un. DJ 1, 11 abr. 1997, p. 12.182. 37 STF. Plenrio. Inq 180/DF. Rel.: Min. DJACI FALCO, 27/6/1984, un. DJ, 31 ago. 1984, p. 13.933; RTJ, v. 110, n. 3, p. 925. 38 STF. Plenrio. ADI 1.570-2/DF. Rel.: Min. MAURCIO CORRA, 12/2/2004, maioria. DJ 1, 22 out. 2004, p. 4; RDDP , v. 24, p. 137-146; RTJ, v. 192, n. 3, p. 838.

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I. STF: competncia originria: habeas corpus contra deciso individual de ministro de tribunal superior, no obstante susceptvel de agravo. II. Foro por prerrogativa de funo: inqurito policial. 1. A competncia penal originria por prerrogativa no desloca por si s para o tribunal respectivo as funes de polcia judiciria. 2. A remessa do inqurito policial em curso ao tribunal competente para a eventual ao penal e sua imediata distribuio a um relator no faz deste autoridade investigadora, mas apenas lhe comete as funes, jurisdicionais ou no, ordinariamente conferidas ao juiz de primeiro grau, na fase pr-processual das investigaes. III. Ministrio Pblico: iniciativa privativa da ao penal, da qual decorrem (1) a irrecusabilidade do pedido de arquivamento de inqurito policial fundado na falta de base emprica para a denncia, quando formulado pelo Procurador-Geral ou por Subprocurador-Geral a quem delegada, nos termos da lei, a atuao no caso, e tambm, (2) por imperativo do princpio acusatrio, a impossibilidade de o juiz determinar de ofcio novas diligncias de investigao no inqurito cujo arquivamento requerido. 39

Em deciso monocrtica na mesma linha de raciocnio, a Ministra ELLEN GRACIE indeferiu requerimento para instaurar inqurito contra deputado federal, pois a requisio deveria ser diretamente dirigida, pelo Ministrio Pblico, polcia de investigao criminal, sem necessidade de autorizao ou iniciativa judicial, que teria lugar apenas nas diligncias submetidas reserva de jurisdio. Com inteira razo, anotou: No parece razovel admitir que um ministro do Supremo Tribunal Federal conduza, pe-

39 STF. Primeira Turma. HC 82.507/SE. Rel.: Min. SEPLVEDA PERTENCE, 10/12/2002, un. DJ 1, 19 dez. 2002, p. 92.

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rante a Corte, um inqurito policial que poder se transformar em ao penal, de sua relatoria40. Em todos esses julgamentos, portanto, o rgo de cpula do Judicirio reafirmou a vigncia do princpio acusatrio no Pas e a posio do Ministrio Pblico como parte e protagonista da persecuo penal.41 Tem razo GERALDO PRADO ao defender, como decorrncia do princpio acusatrio, a necessidade de prestigiar a autonomia do acusador, cuja legitimidade deriva diretamente da Constituio, at no que respeita convico da ausncia de suporte probatrio idneo promoo da ao penal ou existncia de fator juridicamente inibidor dessa propositura. Deve-se excluir o juiz da tarefa de controlar o princpio da obrigatoriedade da ao penal, quando esta no for exercida.42 Diz ele:43
40 STF. Plenrio. Petio 3.248-9/DF. Rel.: Min. ELLEN GRACIE, 28/10/2004, deciso monocrtica. DJ 1, 23 nov. 2004, p. 41. 41 Muito embora, como se sabe, o Ministrio Pblico atue como parte especial, pois, diferentemente das partes privadas, seu compromisso precpuo com a defesa da ordem jurdica (CR, art. 127, caput), de modo que pode e costuma faz-lo quotidianamente postular contra a acusao, como quando pede a absolvio ou a declarao de extino da punibilidade, e at recorrer ou impetrar habeas corpus em favor do ru. Est ultrapassada a figura do membro do Ministrio Pblico como acusador sistemtico, na esfera criminal. 42 PRADO, Sistema acusatrio, p. 123. 43 PRADO, Geraldo. Sistema acusatrio : a conformidade constitucional das leis processuais penais. 4. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p. 175. Em sentido semelhante: LOPES JNIOR, Aury. Direito processual penal e sua conformidade constitucional. 4. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, v. 1, p. 73; DIAS, Jorge de Figueiredo. Sobre o estado actual da doutrina do crime. Revista Portuguesa de Cincia Criminal, Lisboa: Aequitas, fasc. 1, p. 136, jan./mar. 1991; SILVA, Edimar Carmo da. O princpio acusatrio e o devido processo legal. Porto Alegre: Nuria Fabris, 2010, p. 69-71.

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Com efeito no h razo, dentro do sistema acusatrio ou sob a gide do princpio acusatrio, que justifique a imerso do juiz nos autos das investigaes penais, para avaliar a qualidade do material pesquisado, indicar diligncias, dar-se por satisfeito com aquelas j realizadas ou, ainda, interferir na atuao do Ministrio Pblico, em busca da formao da opinio delicti. A imparcialidade do juiz, ao contrrio, exige dele justamente que se afaste das atividades preparatrias, para que mantenha seu esprito imune aos preconceitos que a formao antecipada de uma tese produz, alheia ao mecanismo do contraditrio. Assim, por ocasio do exame da acusao formulada, com o oferecimento da denncia ou queixa, o juiz estar em condies de avaliar imparcialmente se h justa causa para a ao penal, isto , se a acusao no se apresenta como violao ilegtima da dignidade da pessoa humana.

A propsito, o voto do Ministro CELSO DE MELLO:

[] o inqurito policial, que constitui instrumento de investigao penal, qualifica-se como procedimento administrativo destinado a subsidiar a atuao persecutria do Ministrio Pblico, que enquanto dominus litis o verdadeiro destinatrio das diligncias executadas pela Polcia Judiciria. 44

Ou, como disse MARCELLUS POLASTRI LIMA, o inqurito policial procedimento escrito e inquisitivo, com o fim de apurar a existncia da infrao penal e sua autoria, e destinado ao Ministrio Pblico, como titular privativo da ao penal pblica, ou, nos casos excepcionais em que cabe ao penal privada, ao ofendido.45 A parte na relao processual penal encarregada de provocar a per44 STF. Primeira Turma. HC 73.271-SP. Rel.: Min. CELSO DE MELLO, 19/3/1996, un. DJ 1, 4 out. 1996, p. 37100. Na mesma linha, apontando o Ministrio Pblico como nico destinatrio da investigao criminal (ao lado, excepcionalmente, do ofendido, nos casos de ao penal privada): CALABRICH, Investigao criminal, p. 62. 45 LIMA, Ministrio Pblico, p. 53-54.

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secuo o Ministrio Pblico e nenhuma outra. Relembrem-se precisas ponderaes de HLIO TORNAGHI:
O Ministrio Pblico parte como rgo (e no representante) do Estado. O aspecto ritual do processo a tanto leva porque, alm de o Ministrio Pblico ser fiscal da aplicao da lei, ele exerce a funo de acusar. Essa ltima sua atribuio precpua, uma vez que o processo est organizado de forma contraditria. Pode acontecer que durante o processo o Ministrio Pblico se convena da inocncia do acusado e pea para ele a absolvio. Mas o contraste inicial, nascido com a denncia, permanece, uma vez que a lei no dispensa o juiz de apurar a verdade acerca da acusao e de condenar se entender que o ru culpado. Como fiscal da aplicao da lei, entretanto, o Ministrio Pblico deve agir imparcialmente e reclamar inclusive o que puder ser favorvel ao ru... No h, pois, conflito entre a imparcialidade que o Ministrio Pblico deve observar e o seu carter de parte. Imparcial ele deve ser apenas na fiscalizao, na vigilncia, no zelo da lei. fato que a dualidade de funes do Ministrio Pblico faz dele uma parte sui generis, parte pblica, parte a que se cometem tambm funes que no so de parte, mas sem lhe tirar esse carter.46

Voltando a FERRAJOLI, v-se a nfase que atribui necessidade de garantir a independncia judicial, como condio sine qua non para adequada garantia dos direitos do cidado.47 Apenas o fortalecimento do princpio acusatrio capaz de levar a esse patamar de garantismo, se se preferir adotar o termo por ele notabilizado. Per mitir relao direta entre polcia e juiz na conduo de procedimentos criminais, com o alijamento do Ministrio Pblico, como
46 TORNAGHI, Hlio. A relao processual penal. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 1987, p. 171-172. 47 FERRAJOLI, Derecho y razn, p. 11.

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se v na resoluo atacada, decisivamente contrrio proteo dos direitos fundamentais, porquanto tende fortemente a contaminar a imparcialidade (e, por conseguinte, a independncia) judicial. Por sinal, a possibilidade, na Itlia, de retirar a ao penal do Ministrio Pblico (que l corretamente tido como magistratura) e transferi-la ao Executivo, bem como a aprovao de leis policiais, foi expressamente apontada por FERRAJOLI como movimentos de grande risco para as garantias do cidado. 48 A autonomia do Ministrio Pblico requisito para existir verdadeiro garantismo. Fortalecer a superviso do trabalho policial por parte do Ministrio Pblico e, em termos amplos, o controle externo da atividade policial, robustece a lgica de concepo garantista do sistema processual penal. FERRAJOLI enfatiza que o modelo penal garantista equivale a sistema de reduo do poder e de ampliao do saber judicial, porquanto condiciona a validade de suas decises verdade, emprica e logicamente controlvel, de suas motivaes
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tudo isso, claro, no mbito de processo dominado pelo princ-

pio acusatrio e com plena garantia dos direitos individuais.

48 FERRAJOLI, Derecho y razn, p. 11. Nesse prlogo, como ameaas aos direitos do cidado, ele se refere ao desplazamiento de la acusacin pblica fuera del orden judicial, a la rbita del poder poltico , e, depois, en lo relativo al estatuto del ministerio pblico, la referencia ha de ser tambin a la experiencia de todos aquellos pases europeos en los que la acusacin pblica depende ms o menos directamente del ejecutivo, e influencia de leyes policiales experimentadas desde hace ya tiempo en Italia. E conclui: As, pues, parece que Espaa e Italia tiendan a copiar recprocamente los peores aspectos de sus respectivas legislaciones . 49 FERRAJOLI, Derecho y razn, p. 22.

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J no remanesce dvida de que o inqurito policial e outras formas de investigao criminal (como a realizada pelas comisses parlamentares de inqurito), nas infraes sujeitas a ao penal de iniciativa pblica, so destinadas ao Ministrio Pblico, pois a este que cabe formar convico (a opinio delicti) sobre a existncia de justa causa para a ao penal. Apenas depois da manifestao do Ministrio Pblico que dever o Poder Judicirio apreciar a postulao. A imposio ao Ministrio Pblico de requerer ao Poder Judicirio, diante de notcia-crime que entenda plausvel, a instaurao de procedimento investigatrio no ofende apenas a clusula constitucional instituidora do princpio acusatrio, como ainda comete ao Poder Judicirio atribuio incompatvel com sua posio institucional. A deciso de instaurar ou fazer instaurar inqurito policial situa seu tomador em posio protagnica na investigao criminal. Ora, a preservao da imparcialidade do Poder Judicirio para processar e julgar a pretenso punitiva depende, precisamente, de alhe-lo o mais possvel do ambiente jurdico de formao dessa pretenso. A deciso de iniciar procedimento de investigao contm o trao indelvel das ideias de iniciativa e providncia. Esse trao explica, por sinal, mais do que qualquer outro fator, a natureza executiva da atividade de apurar infraes penais, razo pela qual incumbe, primordialmente, polcia e ao Ministrio Pblico. 50 Por
50 Embora na ordem constitucional brasileira o Ministrio Pblico no integre o Poder Executivo, assente que mltiplas de suas funes

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se tratar de atividade executiva, delineada pelas ideias de iniciativa e providncia, a investigao criminal em especial no aspecto de decidir sobre sua instaurao no compatvel com os princpios da inrcia e da imparcialidade, que compem a fisionomia institucional do Poder Judicirio em todo o espao jurdico das democracias constitucionais. A respeito da natureza executiva da atividade do Ministrio Pblico, em contraposio funcional jurisdicional, importa lembrar oportunas ponderaes de KONRAD HESSE. Aps notar que o Executivo no apenas a denominao geral para tudo que no seja Legislativo nem Judicirio, HESSE lapidarmente nota:
[] ela assinala, ao contrrio, as funes da atividade estatal imediata. Ainda que isso ocorra num sentido tipificador [...], a diferena em relao ao Legislativo e ao Judicirio torna-se visvel. Afinal, a legislao necessita em princpio da concretizao das leis para se tornar eficaz na vida estatal, e a jurisdio pode configurar imediatamente relaes humanas, mas jamais pode agir de iniciativa prpria, ao passo que o desenvolvimento dessas iniciativas exatamente o elemento essencial da atividade imediata do Poder Executivo.51

institucionais se associam, em contedo ou ao menos em finalidade, s competncias desse Poder. 51 HESSE, Konrad. Grundzge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. 15. Aufl. Heidelberg: CF Mller, 1985, p. 202, no marginal 530: Sie bezeichnet vielmehr die Funktionen des unmittelbaren staatlichen Tttigwerdens. Wenn dies in einem typisierenden Sinne geschieht [...], so wird damit doch der Unterschied zur Gesetzgebung und Rechtsprechung sichtbar. Denn Gesetzgebung bedarf, um in der Wirklichkeit staatlichen Lebens wirksam zu werden, prinzipiell die Aktualisierung der Gesetze, und Rechtsprechung vermag zwar Lebensverhltnisse unmittelbar zu gestalten, aber sie vermag niemals aus eigener Initiative ttig zu werden, whrend die Entfaltung solcher Initiative gerade wesentliches Element des unmittelbaren Ttigwerdens des vollziehenden Gewalt ist.

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Impedir rgos executivos como o Ministrio Pblico de intervir imediatamente e de ofcio nas situaes de fato para atender ao interesse pblico, nas hipteses previstas em lei, seria priv-lo de seu cerne. E ento j no mais atenderia s necessidades coletivas, sobretudo quando a proteo estatal se referir a bens insuscetveis de reposio ao estado original, quando terminado o processo administrativo ou judicial. Esse aspecto vai alm do princpio acusatrio: mesmo os ordenamentos jurdicos que ainda adotam o sistema inquisitorial organizam-se de modo que a jurisdio instrutria somente se acione aps priso em flagrante ou investigao preliminar, na qual se elucidem os primeiros indcios de materialidade e autoria. A instaurao dessa investigao preliminar no se sujeita a controle de magistrado instrutor. O Cdigo de Processo Penal da Frana, por exemplo, referncia maior do sistema inquisitorial no Ocidente, institui, nos arts. 75 e 75-1, o instrumento do inqurito preliminar (enqute prliminaire), cuja instaurao se pode dar de ofcio pela autoridade policial ou em virtude de requisio de Procurador da Repblica. Mesmo a abertura da informao, nome que se d ao procedimento parcialmente contraditrio de investigao judicial presidido pelo juiz de instruo, depende de requerimento de Procurador da Repblica, que faz sua prpria apreciao da suficincia dos elementos para tanto. Esse requerimento vincula, em seu recorte ftico, o juiz de instruo, o qual depende de requeri-

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mento suplementar para instruir sobre fatos que no estejam contidos no objeto do requerimento originrio. Confiram-se os dispositivos da legislao francesa:
Artigo 75 Os oficiais de polcia judiciria e, sob controle destes, os agentes de polcia judiciria mencionados no artigo 20 procedem a inquritos preliminares seja sob as instrues do procurador da Repblica, seja de ofcio. A fiscalizao dessas operaes compete ao procurador-geral.52 Artigo 75-1 Quando instrui os oficiais de polcia judiciria a proceder a um inqurito preliminar, o procurador da Repblica fixa o prazo no qual esse inqurito deve ser concludo. Ele pode prorrog-lo vista das justificaes fornecidas pelos investigadores. Quando o inqurito conduzido de ofcio, os oficiais de polcia judiciria do conta ao procurador da Repblica de seu progresso seis meses depois de seu incio.53 Artigo 80 O juiz de instruo no pode agir a no ser em virtude de requerimento do procurador da Repblica.
52 No original: Article 75 Les officiers de police judiciaire et, sous le contrle de ceux-ci, les agents de police judiciaire dsigns l'article 20 procdent des enqutes prliminaires soit sur les instructions du procureur de la Rpublique, soit doffice. Ces oprations relvent de la surveillance du procureur gnral. [...]. 53 No original: Article 75-1 Lorsquil donne instruction aux officiers de police judiciaire de procder une enqute prliminaire, le procureur de la Rpublique fixe le dlai dans lequel cette enqute doit tre effectue. Il peut le proroger au vu des justifications fournies par les enquteurs. Lorsque lenqute est mene doffice, les officiers de police judiciaire rendent compte au procureur de la Rpublique de son tat davancement lorsquelle est commence depuis plus de six mois.

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O requerimento pode ser dirigido contra pessoa identificada ou no identificada. Quando fatos no alcanados no requerimento forem levados ao conhecimento do juiz de instruo, este deve imediatamente comunicar ao procurador da Repblica as representaes ou autos que os constatem. O procurador da Repblica pode, ento, requerer ao juiz de instruo, em requerimento suplementar, que ele instrua sobre esses novos fatos; requerer a abertura de instruo distinta; acionar a jurisdio de julgamento; requisitar inqurito; decidir pelo arquivamento ou proceder a uma das medidas previstas nos artigos 41-1 a 41-3; ou transmitir as representaes ou autos ao procurador da Repblica territorialmente competente. Se o procurador da Repblica requerer a abertura de instruo judicial distinta, ela poder ser confiada ao mesmo juiz de instruo, designado nas condies previstas na primeira alnea do artigo 83.54

A Resoluo 23.396 busca disciplinar a fase pr-processual da persecuo penal com anmala e juridicamente descabida nfase no dilogo entre a autoridade judiciria e a policial. No h consideraes, por exemplo, acerca do interrogatrio do investigado
54 No original: Article 80 Le juge dinstruction ne peut informer quen vertu dun rquisitoire du procureur de la Rpublique. Le rquisitoire peut tre pris contre personne dnomme ou non dnomme. Lorsque des faits, non viss au rquisitoire, sont ports la connaissance du juge dinstruction, celui-ci doit immdiatement communiquer au procureur de la Rpublique les plaintes ou les procs-verbaux qui les constatent. Le procureur de la Rpublique peut alors soit requrir du juge dinstruction, par rquisitoire suppltif, quil informe sur ces nouveaux faits, soit requrir louverture dune information distincte, soit saisir la juridiction de jugement, soit ordonner une enqute, soit dcider dun classement sans suite ou de procder lune des mesures prvues aux articles 41-1 41-3, soit transmettre les plaintes ou les procs-verbaux au procureur de la Rpublique territorialement comptent. Si le procureur de la Rpublique requiert louverture dune information distincte, celle-ci peut tre confie au mme juge dinstruction, dsign dans les conditions prvues au premier alina de larticle 83.

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nem sobre a participao do Ministrio Pblico no inqurito (arts. 5o, II,55 e 13, II,56 do Cdigo de Processo Penal). Falta ao Tribunal Superior Eleitoral autorizao constitucional para construir sistema inquisitorial apenas para o processo penal eleitoral. Mas, ainda que pudesse faz-lo, haveria de respeitar os limites institucionais da funo jurisdicional, sob pena de torn-la sistemicamente exorbitante do prprio escopo constitucional do Poder Judicirio.

3.3. A RESOLUO 23.396

EA

PERSECUO PENAL

O projeto de resoluo, submetido a debate em audincia pblica de 8 de novembro de 2013 (cpia anexa), 57 fazia meno ao Ministrio Pblico Eleitoral nos arts. 2o e 8o. A referncia, contudo, no se sabe por qual razo, foi suprimida no texto final aprovado pelo Plenrio. Em face de tudo quanto se exps, as impropriedades da resoluo podem ser sistematizadas como se passa a expor.
55 Art. 5o Nos crimes de ao pblica o inqurito policial ser iniciado: I - de ofcio; II - mediante requisio da autoridade judiciria ou do Ministrio Pblico, ou a requerimento do ofendido ou de quem tiver qualidade para represent-lo. 56 Art. 13. Incumbir ainda autoridade policial: [...] II - realizar as diligncias requisitadas pelo juiz ou pelo Ministrio Pblico; []. 57 A ata da audincia pblica pode ser encontrada no portal da Justia Eleitoral, em <http://zip.net/bpmCVt> ou <http://www.justicaeleitoral. jus.br/arquivos/tse-degravacao-da-2o-audiencia-8-11-2013>. Acesso em: 27 fev. 2014.

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Primeiramente, todos os dispositivos impugnados so formalmente inconstitucionais, por significarem usurpao da competncia do Congresso Nacional para regular o processo penal, instituda no art. 22, I, da Constituio do Brasil. Naturalmente, o uso do poder normativo conferido pelo Cdigo Eleitoral 58 e pela Lei 9.504, de 30 de setembro de 1997,59 precisa curvar-se ao ordenamento constitucional. Este atribui ao Poder Legislativo da Unio, ou seja, ao Congresso Nacional, a competncia para disciplinar o direito processual no Pas. O mbito normativo do Tribunal Superior Eleitoral de carter verdadeiramente regulamentar, em plano infralegal. A Resoluo 23.396/2013, contudo, exorbitou vastamente desse universo e transmudou aquela Corte em poder legislativo, derrogando preceitos constitucionais e legais, como se apontar nesta pea. Quanto aos arts. 3o e 4o, no tem sentido determinar que o conhecimento de infraes seja inicialmente dado ao juiz para que ele, j nesse momento, aprecie sua competncia. Nessa fase incipiente da persecuo criminal, em regra no caber nenhuma medida por parte do juiz, que necessariamente dever enviar a notcia-crime ao Ministrio Pblico.
58 Art. 23. Compete, ainda, privativamente, ao Tribunal Superior, [...] IX expedir as instrues que julgar convenientes execuo deste Cdigo; []. 59 Art. 105. At o dia 5 de maro do ano da eleio, o Tribunal Superior Eleitoral, atendendo ao carter regulamentar e sem restringir direitos ou estabelecer sanes distintas das previstas nesta Lei, poder expedir todas as instrues necessrias para sua fiel execuo, ouvidos, previamente, em audincia pblica, os delegados ou representantes dos partidos polticos.

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Nem mesmo para exame da prpria competncia dever faz-lo nesse momento, pois isso implicaria algum grau de conhecimento e deliberao sobre os fatos narrados e sua possvel configurao penal. A nica via consentnea com o princpio acusatrio e com o princpio da inrcia da jurisdio ( ne procedat judex ex officio) prever que o envio de notcias-crime seja feito diretamente ao Ministrio Pblico. O segundo igualmente conhecido como princpio da iniciativa das partes e identificado pelo aforismo nemo judex sine actore. Ao Ministrio Pblico caber requerer ao juiz ou requisitar da polcia as providncias apropriadas, fazer anlise inicial da competncia e submet-la em seguida ao rgo jurisdicional. S nesse momento ser adequado a este deliberar sobre o requerido e aplicar o disposto no art. 4o da resoluo. Apenas caber ao juiz travar conhecimento imediato com o incio da investigao na hiptese em que ela se iniciar com base em priso em flagrante. Isso, porm, objeto de outra norma da resoluo, o art. 7, o qual, no fora a invaso de competncia do Congresso Nacional para disciplinar o processo penal, daria tratamento materialmente vlido matria. Com relao ao art. 5o, no tem sentido a previso de que a polcia deva comunicar imediatamente ao juiz quando tiver conhecimento de infrao penal. O dispositivo desconsidera a atuao do Ministrio Pblico Eleitoral na fase pr-processual, ao prever que a autoridade policial dever informar a prtica de

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crime eleitoral ao juiz competente assim que dela tiver conhecimento e poder requerer-lhe as medidas cabveis. A norma ignora que o Ministrio Pblico, por ostentar a qualidade constitucional de dominus litis, com exclusividade no processo penal eleitoral, em virtude do art. 357, caput, do Cdigo Eleitoral,60 o destinatrio por excelncia do inqurito policial e de outras formas de investigao criminal. Cabe ao Ministrio Pblico, por conseguinte, no ao juiz, requisitar as diligncias que julgar relevantes para formar a convico necessria ao oferecimento de denncia ou a outra medida processual apropriada. Numerosos precedentes do Supremo Tribunal Federal confirmam o reconhecimento jurisprudencial dessa prerrogativa do Ministrio Pblico.61 A comunicao deve ser feita ao Ministrio Pblico, por ser este o titular da persecuo penal. No cabe ao juiz nenhuma providncia imediata, diante da comunicao de toda notcia-crime, como pretende a resoluo. Somente aps a anlise inicial da polcia e do Ministrio Pblico, havendo necessidade de deliberar acerca de requerimento sujeito a reserva de jurisdio, que caber autoridade judiciria decidir. Qual a possvel finalidade dessa comunicao imediata ao juiz? Nenhuma, pois no cabe ao juiz presidir a investigao, requisitar diligncias nem arquivar in60 Art. 357. Verificada a infrao penal, o Ministrio Pblico oferecer a denncia dentro do prazo de 10 (dez) dias. 61 STF. 1a Turma. HC 108.175/SP. Rel.: Min. CRMEN LCIA, 20/9/2011, un. DJ eletrnico 199, 17 out. 2011; STF. 2a T. HC 94.173/BA. Rel.: Min. CELSO DE MELLO, 27/10/2009, un. DJe 223, 27 nov. 2009.

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qurito sem a correspondente promoo do Ministrio Pblico, conforme j decidiu o Supremo Tribunal Federal:
INQURITO. FORO POR PRERROGATIVA DE FUNO. PARLAMENTAR. NOMEAO DE FUNCIONRIO PARA O EXERCCIO DE FUNES INCOMPATVEIS COM O CARGO EM COMISSO OCUPADO. POSSIBILIDADE, EM TESE, DE CONFIGURAO DO CRIME DE PECULATO DESVIO (ART. 312, CAPUT, DO CDIGO PENAL). ARQUIVAMENTO DE INQURITO DE OFCIO, SEM OITIVA DO MINISTRIO PBLICO. IMPOSSIBILIDADE . PRINCPIO ACUSATRIO. DOUTRINA. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E PROVIDO. 1. O sistema processual penal acusatrio, mormente na fase pr-processual, reclama deva ser o juiz apenas um magistrado de garantias, merc da inrcia que se exige do Judicirio enquanto ainda no formada a opinio delicti do Ministrio Pblico. 2. A doutrina do tema unssona no sentido de que, verbis: Um processo penal justo (ou seja, um due process of law processual penal), instrumento garantstico que , deve promover a separao entre as funes de acusar, defender e julgar, como forma de respeito condio humana do sujeito passivo, e este mandado de otimizao no s o fator que d unidade aos princpios hierarquicamente inferiores do microssistema (contraditrio, isonomia, imparcialidade, inrcia), como tambm informa e vincula a interpretao das regras infraconstitucionais (BODART, Bruno Vincius Da Rs. Inqurito Policial, Democracia e Constituio: Modificando Paradigmas. Revista eletrnica de direito processual, v. 3, p. 125-136, 2009). 3. Deveras, mesmo nos inquritos relativos a autoridades com foro por prerrogativa de funo, do Ministrio Pblico o mister de conduzir o procedimento preliminar, de modo a formar adequadamente o seu convencimento a respeito da autoria e materialidade do delito, atuando o Judicirio apenas quando provocado e limitando-se a coibir ilegalidades manifestas. [] 5. O trancamento do inqurito policial deve ser reservado apenas para situaes excepcionalssimas, nas quais no seja

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possvel, sequer em tese, vislumbrar a ocorrncia de delito a partir dos fatos investigados. Precedentes (RHC 96713, Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, julgado em 07/12/2010; HC 103725, Relator(a): Min. AYRES BRITTO, Segunda Turma, julgado em 14/12/2010; HC 106314, Relator(a): Min. CRMEN LCIA, Primeira Turma, julgado em 21/06/2011; RHC 100961, Relator(a): Min. CRMEN LCIA, Primeira Turma, julgado em 06/04/2010). 6. Agravo Regimental conhecido e provido.62

Com essa previso de comunicao imediata de infraes penais ao juiz eleitoral, desprovida de resultado til investigao, a resoluo cria fase desnecessria, que conflita com os princpios da finalidade, aplicvel a toda ao estatal, e da durao razovel do processo. O art. 6o, como consequncia do art. 5o, transforma o juiz eleitoral em mero despachante de notcias-crime. Tampouco lhe cabe papel de requisitador-geral de inquritos policiais eleitorais, no que o torna o dispositivo, pois isso fere radicalmente o princpio acusatrio, o dever de imparcialidade do rgo jurisdicional, o princpio da inrcia da jurisdio e a titularidade da persecuo penal, a cargo do Ministrio Pblico. Consoante j se mencionou, o art. 7 da resoluo inconstitucional pelo fato de o Tribunal Superior Eleitoral haver usurpado competncia do Congresso Nacional para regular o processo penal. Os preceitos contidos nesse artigo so, essencialmente, reproduo de normas das leis processuais penais gerais, mormente
62 STF. Plenrio. Agravo regimental no Inq 2.913/MT. Rel.: Min. DIAS TOFFOLI. Rel. para acrdo: Min. LUIZ FUX, 1o/3/2012, maioria. DJe 121, 20 jun. 2012. Sem destaques no original.

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do CPP. Essa cpia , porm, descabida (pela invaso de competncia) e desnecessria (pelo fato de as leis processuais penais gerais j se aplicarem subsidiariamente ao processo penal eleitoral (art. 364 do Cdigo Eleitoral).63 O art. 7o, 8o, alm disso, tambm materialmente inconstitucional, por ofensa aos princpios acusatrio, da finalidade, da eficincia e do julgamento em prazo razovel, ao determinar que, diante de infrao de menor potencial ofensivo, o correspondente termo circunstanciado de ocorrncia (TCO) seja enviado ao juiz eleitoral. Pelas mesmas razes j expostas com referncia aos arts. 3o, 4o e 5o da resoluo, desarrazoado comunicar TCO a juiz, pois a este nada caber fazer, salvo despach-lo ao Ministrio Pblico, para que requeira oportunidade a fim de propor transao penal, oferea denncia ou adote outra medida apropriada. As inconstitucionalidades mais graves da resoluo residem no art. 8o, que estabelece a exclusividade de instaurao de inquritos eleitorais mediante requisio judicial. A norma viola, a um s tempo, o princpio acusatrio, o dever de imparcialidade do rgo jurisdicional, o princpio da inrcia da jurisdio e a titularidade da persecuo penal, que a Constituio atribuiu ao Ministrio Pblico. Ofende, ademais, o disposto no art. 5 o, II, do

63 Art. 364. No processo e julgamento dos crimes eleitorais e dos comuns que lhes forem conexos, assim como nos recursos e na execuo, que lhes digam respeito, aplicar-se-, como lei subsidiria ou supletiva, o Cdigo de Processo Penal.

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Cdigo de Processo Penal,64 o art. 24, VII, do Cdigo Eleitoral, 65 mas, principalmente, o art. 129, I, VI e VIII, da Constituio da Repblica.66 At por estar explcito, o poder de requisio do Ministrio Pblico consta da prpria Constituio da Repblica, cujo art. 129, VIII, dispe ser funo institucional do Ministrio Pblico requisitar diligncias investigatrias e a instaurao de inqurito policial, indicados os fundamentos jurdicos de suas manifestaes processuais. A resoluo atenta gravemente contra o princpio acusatrio, que estabelece um modelo processual de partes e busca afastar o rgo jurisdicional de funes ligadas promoo da ao penal, justamente como garantia fundamental do cidado. Nesse panorama, cabe ao Ministrio Pblico e polcia, de forma concorrente, mas sem prejuzo do poder requisitrio do primeiro em relao segunda, a iniciativa da investigao criminal. Independentemente da discusso acerca da possibilidade de o Ministrio Pblico realizar investigaes diretas, no h dvida possvel acerca desse poder-dever de iniciativa e da possibilidade de o Ministrio
64 Art. 5o Nos crimes de ao pblica o inqurito policial ser iniciado: I de ofcio; II mediante requisio da autoridade judiciria ou do Ministrio Pblico, ou a requerimento do ofendido ou de quem tiver qualidade para represent-lo. []. 65 Art. 24. Compete ao Procurador-Geral, como Chefe do Ministrio Pblico Eleitoral: [...] VII requisitar diligncias, certides e esclarecimentos necessrios ao desempenho de suas atribuies; []. 66 Dispositivos transcritos na nota 10.

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Pblico requisitar a instaurao de inqurito e a realizao de diligncias pela polcia. O juiz deve abster-se integralmente dessa atividade, pois atenta contra sua imparcialidade conduzir atos de investigao e mesmo provoc-la. No por outro motivo, o Supremo Tribunal Federal reputou inconstitucionais as disposies da Lei 9.034/1995, revogada pela Lei 12.850, de 2 de agosto de 2013, que pretendiam atribuir ao Judicirio funes de impulso da investigao criminal.67 Desde a promulgao da Constituio da Repblica de 1988, nunca se cogitou de submeter a iniciativa da atividade investigatria do Ministrio Pblico e da polcia ao crivo de rgo jurisdicional. O art. 9o, 1o e 4o, tecnicamente incorreto ao falar em inqurito com indiciado solto, como se isso ocorresse em todas as investigaes. Um inqurito pode transcorrer todo o tempo necessrio apurao da infrao e no ter indiciamento ou t-lo apenas ao final, como frequente. O indiciamento simples registro administrativo da opinio do delegado de polcia, mas no tem reflexos em futura ao penal, pois no vincula o Ministrio Pblico nem o juiz. Algum indiciado pela polcia pode no ser denunciado pelo Ministrio Pblico, assim como algum no indiciado pode ser acusado.
67 STF. Plenrio. ADI 1.570/DF. Rel.: Min. MAURCIO CORRA, 12/2/2004, maioria. DJ, 22 out. 2004, p. 4; RTJ, v. 192, n. 3, p. 838; RDDP, n. 24, p. 137-146, 2005.

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Para a ao penal, o indiciamento juridicamente irrelevante. Alm disso, a relao processual penal somente se consolidar, para cada acusado, se a denncia do Ministrio Pblico for recebida. Portanto, no faz sentido mencionar a figura do indiciado como sinnimo de investigado. H outra ofensa aos princpios da finalidade, da eficincia e da durao razovel do processo na norma do art. 9o, 2o, da resoluo. tecnicamente inadequado, ineficiente e moroso prever remessa de autos de inqurito ao juiz eleitoral, em vez de ao Ministrio Pblico. A experincia de dcadas revela que essa remessa de inquritos ao juiz, quando inexista matria sujeita a reserva de jurisdio, transforma-o, inutilmente, em mero repassador de autos ao Ministrio Pblico. Isso ocorre porque nenhuma funo lhe cabe ao receber inqurito pendente de concluso, salvo se houver requerimento sujeito clusula de reserva de jurisdio, como diante da propositura de medida cautelar penal, por exemplo. Fora disso, na quase totalidade dos casos, o juiz limita-se a recambiar os autos ao Ministrio Pblico, pois este, como decorrncia de sua funo constitucional de titular da ao penal, que deve formular requerimentos ou requisitar diligncias polcia para impulsionar a investigao. Seria eficiente a resoluo e consentnea com o ordenamento constitucional se seguisse o exemplo da Resoluo 63, de 26 de junho de 2009, do Conselho da Justia Federal, 68 e o dos diversos atos e normas do Poder Judicirio, julgados vlidos pelo
68 Disponvel em: < http://is.gd/n6QzcT > ou < http://www2.cjf.jus.br/js pui/handle/1234/5547 >. Acesso em: 14 jan. 2014.

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Conselho Nacional de Justia,69 que preveem remessa de inquritos policiais no concludos diretamente ao Ministrio Pblico. Este, se necessrio, submeter seus requerimentos ao juiz. Ainda a propsito do art. 9o, 2o, da Resoluo 23.396, o Conselho Nacional de Justia, com base na experincia de milhares de varas criminais do pas, ao longo de dcadas de vigncia do ultrapassado CPP, reconheceu a inutilidade da remessa de inquritos s unidades judicirias, quando no houver matria sujeita a deliberao de juiz ou tribunal. Usar unidades judicirias como mero cartrio recebedor e expedidor de autos de inqurito, sem que haja necessidade de deciso judicial acerca de requerimento a elas sujeito, apenas sobrecarrega debalde a estrutura sabidamente insuficiente do Poder Judicirio e atrasa as investigaes, no per69 No procedimento de controle administrativo 599, o CNJ decidiu, corretamente, acerca de ajuste entre o Tribunal de Justia e o Ministrio Pblico do Paran para tramitao direta de inquritos, que o ato se norteou no sentido de prevalncia da garantia ao interesse da defesa social, permanecendo ntegra a atividade de controle dos inquritos policiais e sublimando a prestao jurisdicional na fase processual, que ocorre no momento do recebimento da denncia encaminhada pelo Ministrio Pblico. Essa postura robustece a atuao de ambos na medida em que valoriza, de modo legtimo, a ampla atuao do titular da ao penal sobre a investigao criminal, remanescendo ao Poder Judicirio a sua verdadeira competncia. O exame da realidade brasileira evidencia que a atividade jurisdicional, notadamente, na fase administrativa do inqurito, afigura-se como mero procedimento, burocrtico e totalmente dispensvel, sendo sua permanncia incompatvel com os princpios da celeridade, eficincia e interesse geral (CNJ. Plenrio. PCA 599 [processo fsico]. Relator: Conselheiro ALTINO PEDROZO. 45a sesso ordinria, 15/8/2007, maioria). O CNJ tambm julgou vlido ato do Tribunal de Justia do Estado do Maranho que autorizava a tramitao direta de inquritos entre a polcia e o Ministrio Pblico (CNJ. PCA 0001814-23.2013.2.00.0000. Relator: Conselheiro JEFFERSON KRAVCHYCHYN. 175a sesso ordinria, 23/9/2013, un.).

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curso entre o rgo policial e a Justia e novamente entre esta e o Ministrio Pblico. Isso foi expressamente preconizado como prtica a evitar no Plano de gesto para o funcionamento de varas criminais e de execuo penal, elaborado pelo CNJ. Na parte concernente ao trmite dos inquritos, registra o plano:
1. FASE PR-PROCESSUAL (INVESTIGATRIA) 1.1. Inqurito policial O Inqurito Policial procedimento administrativo cuja finalidade subsidiar a atuao acusatria do Ministrio Pblico, que assume a condio de destinatrio das investigaes levadas pela autoridade policial. Trata-se de procedimento no qual, em um sistema acusatrio, institudo pela Constituio de 1988 e sedimentado pela recente reforma do Cdigo de Processo Penal, no deve ocorrer a interveno do magistrado, excetuadas as hipteses de comunicao de priso em flagrante; representao ou requerimento da autoridade policial ou do Ministrio Pblico, atinente decretao de priso cautelar; de medidas constritivas ou de natureza acautelatria; oferecimento de denncia pelo Ministrio Pblico ou queixa-crime pelo ofendido ou seu representante legal; ou, ainda, de requerimento de extino da punibilidade, fundado em qualquer das hipteses contempladas no art. 107 do CP. Assim, descabidos se apresentam os constantes encaminhamentos do procedimento ao Judicirio, sem que se apresentem aperfeioadas quaisquer das situaes que reclamem interveno judicial. Afigura-se desarrazoada a movimentao da estrutura da Secretaria da Vara e do Gabinete do Juiz, to somente para, em razo de pedidos de dilao para o cumprimento de diligncias vindicadas pelo titular da ao penal, fazer encaminhar os autos da autoridade policial para o Ministrio Pblico e deste para a autoridade policial. Neste contexto, [] de se rechaar a possibilidade de se impingir ao Judicirio o exerccio de atividade meramente burocrtica, alheia s suas atribuies, estabelecendo, para tanto,

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rotinas que venham a regular as hipteses em que o inqurito policial deva vir a juzo, lastreando-as nas orientaes emanadas da Resoluo n 63, de 25 de maio de 2009, do Conselho da Justia Federal, bem como na Resoluo n 66, de 27 de janeiro de 2009, do Conselho Nacional de Justia.
70

O art. 10 contm outra inconstitucionalidade em face da ordem constitucional vigente, pois fala em o Ministrio Pblico requerer diligncias, como se elas estivessem necessariamente submetidas a crivo judicial. O art. 129, VIII, da Constituio per mite ao Ministrio Pblico requisitar, e no apenas requerer, diligncias em investigao criminal, estando subentendido que poder faz-lo desde que tais diligncias no estejam sujeitas reserva de jurisdio como, alis, o prprio pargrafo nico do art. 10 da resoluo ressalva. Requisies so de atendimento compulsrio, de forma diversa dos requerimentos, que se submetem deliberao da autoridade competente. A norma apontada despreza a competncia constitucional expressa atribuda ao Ministrio Pblico de requisitar diligncias dos rgos policiais, que decorre naturalmente da funo do primeiro de titular da persecuo penal e de instituio incumbida do controle externo da atividade policial. Reincide a resoluo em inconstitucionalidade no art. 11. Este sujeita novo inqurito, em caso de investigao anterior arquivada por falta de provas, a nova requisio, na forma dos arts. 5o
70 BRASIL. Conselho Nacional de Justia. Plano de gesto para o funcionamento de varas criminais e de execuo penal. WALTER NUNES DA SILVA JNIOR (coord.). Braslia: CNJ, [2009?], p. 40-41. Disponvel em: <http://is.gd/YLkgio> ou <http://www.cnj.jus.br/images/programas/justica-criminal/plano-gestaovaras-criminais-cnj.pdf>. Acesso em: 14 jan. 2014.

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e 6o da resoluo. No existe fundamento constitucional nem legal para que nova investigao se condicione a nova requisio de inqurito. Isso retira indevidamente da polcia criminal a iniciativa de investigar de ofcio, que lhe inerente. O prprio Supremo Tribunal Federal, na Smula 524,71 admite novas diligncias e nova ao penal de fatos objeto de investigao anteriormente arquivada, desde que haja novas provas, mas no impe nova requisio para esse fim, at porque seria intil faz-lo. A resoluo, nesse ponto, agride os princpios da eficincia, da finalidade, da razovel durao do processo e da inrcia da jurisdio, alm do princpio acusatrio. No que se refere aos arts. 12 e 13 da resoluo, o vcio de inconstitucionalidade o mesmo apontado com relao ao art. 7o, por caracterizar usurpao da competncia legislativa da Unio a ser exercida pelo Congresso Nacional. Nada do que se exps contra os dispositivos indicados da resoluo impede que juiz ou tribunal eleitoral exera sua funo de guarda dos direitos fundamentais e de controlador da atividade estatal consistente na atuao do Ministrio Pblico e da polcia. Qualquer iniciativa desses rgos estar como sempre esteve, no regime democrtico sujeita a invalidao, se exorbitar dos limites do Direito. Para isso no precisa nem deve a resoluo condicionar o incio de investigaes a anlise judicial, regredir na disciplina
71 Smula 524: Arquivado o inqurito policial, por despacho do juiz, a requerimento do Promotor de Justia, no pode a ao penal ser iniciada, sem novas provas.

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infraconstitucional do princpio acusatrio e afrontar os preceitos constitucionais que se indicou. Tampouco procede possvel argumento de que a resoluo se destinaria a evitar investigaes ocultas do Ministrio Pblico ou da polcia. Tais investigaes no existem, a no ser no caso de sigilo legal, quando, de qualquer modo, so sempre submetidas a controle judicial. No juridicamente aceitvel impedir o Ministrio Pblico de exercer suas funes com base em erros hipotticos. O controle, nessas situaes, deve ser necessariamente posterior, no a priori, sem amparo normativo. de estranhar a nova disciplina da resoluo, ademais, porque as aprovadas para eleies anteriores, em 2006 (Resoluo 22.376, de 17 de agosto de 2006, art. 8o),72 em 2010 (Resoluo 23.222, de 4 de maro de 2010, art. 8o)73 e em 2012 (Resoluo 23.363, de 17 de novembro de 2011, art. 8o),74 respeitavam a competncia e o papel constitucional do Ministrio Pblico e no vedavam a instaurao de inqurito policial com base em requisio ministerial. No houve alterao legislativa, seja no nvel constitucional, seja no infraconstitucional, que justifique a brusca e equivocada mu72 Disponvel em <http://is.gd/6dnFyz> ou <http://www.tse.jus.br/sadJudL egislacao/pesquisa/actionBRSSearch.do?configName=legislacaoEleitoral& pageForm=formSimples.jsp&toc=false&docIndex=0&numero=22376>. Acesso em: 14 jan. 2014. 73 Disponvel em <http://is.gd/b1jZkp> ou <http://www.tse.jus.br/eleicoe s/eleicoes-anteriores/eleicoes-2010/arquivos/norma-em-vigor-23.222pdf-eleicoes-2010>. Acesso em: 14 jan. 2014. 74 Disponvel em <http://is.gd/DhOHwB> ou <http://www.justicaeleitora l.jus.br/arquivos/tse-resolucao-tse-no-23363-eleicoes-2012>. Acesso em: 14 jan. 2014.

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dana no tratamento que a resoluo impugnada emprestou matria. Aplicam-se aos crimes eleitorais, basicamente, as mesmas regras processuais penais aplicveis aos crimes comuns, at porque o Supremo Tribunal Federal firmou entendimento de que crimes eleitorais so delitos comuns.75 Por isso no podem resolues do Tribunal Superior Eleitoral contrapor-se ao regime processual penal oriundo da Constituio da Repblica, do Cdigo de Processo Penal (que a lei processual penal geral do pas) e das demais leis ordinrias aplicveis. A resoluo cria fase judicial de delibao sobre notcias-crime no prevista legalmente para outras infraes penais, o que gera tratamento desigual entre crimes eleitorais e demais delitos comuns e atenta contra o princpio da celeridade, que norteia em especial todo o processo eleitoral. Imagine-se o enorme risco de prescrio e de ineficincia do processo penal eleitoral no caso em que, no simples incio da investigao, o juiz discorde da instaurao de inqurito requisitada pelo Ministrio Pblico e seja, por isso, necessrio interpor recurso. A cada caso em que isso acontecer, haver possibilidade de o mero desencadear da investigao ficar sujeito a julgamento nas vrias instncias da Justia Eleitoral, o que ser verdadeira tragdia para a eficincia e a celeridade da legislao penal eleitoral.
75 STF. Plenrio. Questo de ordem em Inq 1.391/PR. Rel.: Min. NRI DA SILVEIRA, 23/6/1999, un. DJ, 6 ago. 1999, p. 8; STF. Plenrio. Inq 507/DF. Rel.: Min. PAULO BROSSARD, 1o/10/1993, un. DJ, 17 dez. 1993, p. 28049.

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A resoluo hipertrofia de forma ilegtima e desarrazoada a participao do juiz na fase pr-processual eleitoral e regride concepo inquisitiva do processo, em lugar do modelo acusatrio que a Constituio da Repblica de 1988 pretende implantar. Com isso, afeta a imparcialidade do juiz e, por consequncia, faz periclitar direitos fundamentais do cidado, em lugar de os proteger. Em suma, a resoluo ofende princpios essenciais do processo penal brasileiro, tais como a titularidade da persecuo penal a cargo do Ministrio Pblico, o princpio do sistema acusatrio, contraposto ao inquisitivo, e o princpio do contraditrio, alm dos demais apontados nesta petio.

4. FUNDAMENTOS

DA

MEDIDA CAUTELAR

Os fundamentos para a concesso da medida cautelar esto presentes. O sinal do bom direito est suficientemente caracterizado pelos argumentos deduzidos nesta petio inicial. O perigo na demora processual reside no fato de que haver eleies neste ano, e, inevitavelmente, o Ministrio Pblico Eleitoral e a polcia criminal eleitoral (tanto o Departamento de Polcia Federal quanto as Polcias Civis e Militares, ocasionalmente) precisaro adotar providncias diante do inescapvel cometimento de delitos eleitorais.

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A manuteno da eficcia das normas impugnadas acarreta severa leso s normas constitucionais aqui apontadas, pelos motivos acima arrolados, e causa ilegtima interferncia na atuao do Ministrio Pblico e da polcia, com potencial de reduzir drasticamente a eficincia dessas instituies do sistema de justia. Isso poder elevar a impunidade dos crimes eleitorais e, em consequncia, desequilibrar o processo eleitoral e macular a legitimidade do prprio regime democrtico (o qual, alis, tambm compete ao Ministrio Pblico defender art. 127, caput, da Constituio da Repblica76). necessrio, portanto, que a disciplina inconstitucional imposta pelas normas impugnadas seja o mais rapidamente possvel suspensa em sua eficcia e, ao final, invalidada por deciso do Supremo Tribunal Federal. Por conseguinte, alm do sinal do bom direito, h premncia em que essa Corte conceda a medida cautelar.

5. PEDIDOS FINAIS
Desse modo, pede-se que sejam colhidas as informaes necessrias do Tribunal Superior Eleitoral e ouvido o Advogado-Geral da Unio, nos termos do art. 103, 3o, da Constituio da

76 Art. 127. O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis. [...].

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Repblica. Superadas essas fases, requer prazo para manifestao da Procuradoria-Geral da Repblica. Ao final, requer que seja julgado procedente o pedido, para declarar a inconstitucionalidade dos artigos 3o a 13 da Resoluo 23.396, de 17 de dezembro de 2013, do Tribunal Superior Eleitoral.

Braslia (DF), 18 de maro de 2014.

Rodrigo Janot Monteiro de Barros Procurador-Geral da Repblica

RJMB/OBF/WS/DF/MPOM PI PGR/WS/40/2014

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