O controle primrio da gesto pblica

O artigo sistematiza o papel do gestor de recursos pblicos em relao ao controle primrio da gesto, diferenciando a sua atuao da atuao do controle interno e externo.
O Controle Primrio da gesto pblica Por: Marcus Vinicius de Azevedo Braga Introduo: O presente artigo visa sistematizao do papel do gestor de recursos pblicos em relao ao controle da gesto, diferenciando a sua atuao da atuao do Controle Interno e Externo, confrontando essas situaes com o ordenamento jurdico ptrio e ressaltando vises e peculiaridades no desempenho do aqui chamado Controle Primrio. Essa discusso, frente a crescente complexidade das funes estatais e o robustecimento dos rgos de Controle Interno no mbito dos entes federados, permite fazer luz sobre as questes que envolvem a atuao das entidades pblicas da Administrao Direta e Indireta no escopo do controle dos recursos pblicos, detalhando amide questes prprias da realidade da gesto pblica nacional, buscando fortalecer a gesto eficaz e eficiente, para a prestao de um servio pblico de qualidade para o Estado. Controle- Definies, papis, nveis e atores A questo do controle ultrapassa as fronteiras da cincia jurdica. A palavra controle originria da palavra rotulum, que era a relao de contribuintes que teriam seus impostos cobrados. Palavra historicamente ligada s finanas (CASTRO, 2009), controlar tem sua origem como uma atuao prpria das cincias contbeis, ligada idia de verificar o atendimento de um padro. Essa ideia saiu do campo financeiro quando Taylor, pioneiro da administrao cientfica, enquadrou o controle como uma das funes da administrao (CASTRO, 2009), sendo esta funo integrada a todas as atividades que envolvam a gesto. No campo do direito, os juristas consagrados do Direito Administrativo entendem que a finalidade do "controle a de assegurar que a administrao atue em consonncia com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico" (PIETRO, 2006, p. 693), uma viso de estrita legalidade dessa questo. No paradigma da Constituio Federal de 1988, o controle uma funo estatal que envolve aes de um poder sobre o outro e de um poder sobre ele mesmo, na busca do equilbrio. Celso Antnio Bandeira de Mello entende esse controle de forma ampliada: Tomando-se como "poder poltico" o poder exercido pelo Estado- poder este, que, no Estado de Direito, substancia-se nas competncias pblicas e por elas est delimitado-,

entender-se- como controle do "poder poltico" qualquer mecanismo atravs do qual o exerccio das competncias pblicas seja fiscalizado, contido e, em caso de extravasamento, reprimido, responsabilizando-se quem nele haja estado incurso (1995, p.59). Que aponta a necessidade de mecanismos de conteno de excessos, que exorbitam as finalidades descritas em Lei, como caracterstica do Estado de Direito. Mas, quem pode controlar um poder? S outro poder... Essa idia de, dentro do mesmo aparelho estatal, uma parcela controlar a outra e elas se controlarem mutuamente, vem de longa data. A compreenso de se ter mecanismos para frear o poder dos dominantes remonta a Grcia antiga, de Aristteles, quando diz: Se alguma faco ou classe do Estado assume demasiada ascendncia, o remdio confiar sempre ao partido contrrio os cargos e os empregos, opor as pessoas distintas massa e os pobres aos ricos, misturar com os ricos a multido dos indigentes ou fortalecer o partido mdio para romper os projetos sediciosos da desigualdade (2010, p.161). Tambm na Inglaterra medieval, em 1215 os bares obrigaram o Rei "Joo Sem Terra" a assinar a Carta Magna (CASTRO, 2009), como uma forma de limitao aos seus poderes, imposta pela elite. Essas limitaes se prendiam a questes entre grupos das classes dominantes e no necessariamente tinham o propsito de inibir o poder real para atender as classes mais populares, as mesmas classes que o Monarca da revoluo francesa ordenou que substitussem o po por brioches. Entretanto, o modelo tri-partite de poderes previsto na Constituio Federal, no modelo de pesos e contrapesos , foi herdado das idias de Montesquieu, apresentadas no seu livro "O esprito das leis", de 1748, que divide o poder por vrios rgos, com preocupao de defesa da liberdade do indivduo (CASTRO, 2009). No Brasil, a exceo do Poder Moderador existente durante a monarquia, as nossas constituies republicanas observaram o princpio dos trs poderes, harmnicos e independentes. Montesquieu conclui que s o poder freia o poder, demonstrando que as foras devem se equilibrar no Estado, pois: Tampouco existe liberdade se o poder de julgar no for separado do poder legislativo e do executivo. Se estivesse unido ao poder legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidados seria arbitrrio, pois o juiz seria legislador. Se estivesse unido ao poder executivo, o juiz poderia ter a fora de um opressor (MONTESQUIEU, 2006, p.166). Na incessante busca de equilbrio entre as foras com funes independentes, surge a funo de controle na dinmica estatal. Caminhou o ordenamento jurdico ocidental moderno, em que existem competncias de um rgo para fiscalizar o outro e viceversa, em um paradigma de foras em constante oposio. Em um nvel mais especfico, para Jos dos Santos Carvalho Filho, controle da Administrao Pblica

O conjunto de mecanismos jurdicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalizao e de reviso da atividade administrativa em qualquer das esferas de poder (2007, p.808) De forma a apresentar as mltiplas dimenses do controle, envolvendo no s a questo de um poder sobre o outro, mas interaes dentro do prprio poder e at da mesma unidade organizacional, em todos os nveis, como forma de garantia de que a estrutura estatal caminha para os objetivos a ela determinados pelos normativos legais, no j citado equilbrio. Assim, o controle uma questo inerente ao estado democrtico, onde tudo tem limites, sendo uma caracterstica dos pases dspotas a ausncia de mecanismos de controle do soberano (MARTINS, 2007). Nesse artigo, em especial, nos prenderemos ao controle afeto a gesto, envolvido na avaliao da conduo da Administrao Pblica frente aos recursos a ela alocados no oramento. Obviamente, faz-se impossvel isolar esse controle de outras formas, entre os elementos do aparato estatal, mas de um modo geral esse controle exercido por atores especficos, o que facilita o estudo em tela. Controle Externo As definies de Controle Externo situam-se sempre no sentido de que o rgos fiscalizadores localizem-se estruturalmente em administrao ou poder diverso do fiscalizado, como em Carvalho Filho (2007), Pietro (2006) e Chaves (2007). O texto da Constituio Federal, no Art. 70, ressalta a preponderncia de um poder colegiado na fiscalizao dos outros, quando diz: Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Onde nota-se que esse Controle Externo se pauta por um princpio de mxima representatividade, quando outorgado a um poder colegiado. Pauta-se tambm pela alteridade, por ser atribudo a rgo de fora da estrutura fiscalizada. Essas caractersticas visam dotar esses controles ditos horizontais (CASTRO, 2009) de um grau de autonomia e independncia no desempenho de suas funes, dentro da idia de pesos e contrapesos j apresentada. A gesto dos recursos pblicos um ponto crtico do sistema governamental e revestese de grande relevncia para o sucesso das misses atribudas ao Estado, tanto que seu controle se d por uma estrutura com condies de iseno que permitam verificar a gesto da coisa pblica. Mas no s isso! Para auxiliar tecnicamente essa tarefa do Poder Legislativo, existe uma estrutura com caractersticas judicantes e competncias exclusivas, dispondo de um corpo tcnico prprio, de forma a garantir um controle mais eficiente das contas pblicas. Essa funo de julgamento das contas dos administradores pblicos desempenhada no mbito da Unio pelo Tribunal de Contas da Unio e no mbitos dos estados e municpios pelos TCE/TCM. Esses tribunais tambm so rgos colegiados e pelo seu

posicionamento na legislao e na doutrina, possuem autonomia para a execuo de suas funes de controle. Controle Social Outra interao com vistas a fiscalizar a atuao estatal, tambm no plano horizontal, o chamado Controle Social. A categoria Controle Social utilizada nesse estudo bem diferente do conceito Durkheimiano que se referia ao controle da conduta dos indivduos pelos elementos de seu convvio, fenmeno muito comum nas cidades com poucos habitantes (CARVALHO, 1995). O Controle Social aqui referendado o controle da ao estatal pela via democrtica. uma forma de se inverter a lgica de olhar o problema do Estado do ponto de vista do governante, para ver o governo da tica do indivduo (BOBBIO, 1987). O Controle Social surge como instncia extra-eleitoral de participao popular e garantia de direitos do cidado, no exerccio da Accountability. Alguns autores ligados a produo cientfica no campo da Poltica Social se detiveram a definir o controle social, tal como Raicheilis (2000) apud Correia (2008, p. 119): (...) um dos elementos constitutivos da estratgia poltica da esfera pblica. Ele (Controle Social) implica no acesso aos processos que informam decises da sociedade poltica, que devem viabilizar a participao da sociedade civil organizada na formulao e na reviso das regras que conduzem as negociaes e arbitragens sobre os interesses em jogo, alm da fiscalizao daquelas decises, segundo critrios pactuados. Ou ainda Bravo (2002) apud Correia (2008, p. 120): Participao da populao na elaborao, implementao e fiscalizao das polticas sociais (...). Inscreve o controle social dentro do processo de democratizao do Estado via participao na gesto de polticas pblicas, e consideram os Conselhos como espaos de tenso entre interesses contraditrios. Todos esses conceitos referem-se a formas participativas de ao da sociedade, organizada ou no, no controle e no acompanhamento das polticas pblicas, desde a sua formulao at a sua implementao. Essa prtica ganhou fora com o fim do governo militar e redemocratizao da sociedade, sendo materializada principalmente pela estrutura colegiada dos conselhos, como instncia de participao popular na vida pblica mais vulgarizada. Nos aspectos presentes na legislao, alm dos conselhos definidos em normas prprias, pouco existe positivado nesse sentido. A Lei Complementar n 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), estabelece na recente alterao dada pela Lei Capiberibe, que a transparncia ser assegurada por: Art. 48, I incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos E a Constituio Federal trata dessa questo, ainda que indiretamente, quando diz:

Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I - plebiscito; II - referendo; III - iniciativa popular. No que tange s polticas sociais, apenas na poltica de assistncia a Carta Magna aborda a questo, quando: Art. 204. As aes governamentais na rea da assistncia social sero realizadas com recursos do oramento da seguridade social, previstos no art. 195, alm de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes: (...) II - participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis. Entretanto, como demonstrado nas citaes, a parte que trata da soberania popular, apresenta esta questo de forma pontual, esttica, presente apenas em momentos de escolhas coletivas, no adentrando na questo da participao permanente e organizada, na tentativa de estabelecer regras, deveres e prerrogativas. Prioriza-se a democracia representativa em detrimento da democracia participativa. O Controle Social, pelos avanos desse perodo democrtico, passa a ser uma componente cada vez mais presente nos processos de gesto da coisa pblica, atuando em situaes pontuais previstas em Lei ou ainda, na forma de conselhos, como instncias de fiscalizao, acompanhamento e participao, naturalmente deficientes nos aspectos tcnicos, mas legtimas para a defesa dos interesses dos cidados. O grande desafio o avano da legitimao de instrumentos criados para o exerccio do Controle Social (BREDER, 2006), na participao ativa, o que esbarra em questes intrnsecas da nossa sociedade, permeada ainda de patrimonialismo e de clientelismo, e de um distanciamento das massas da gesto pblica. Esse controle, pouco tcnico, mas extremamente presente , ainda tem muito a caminhar em um pas com curtos perodos de democracia, como o Brasil. 1.3. Controle Interno De forma propositada, o Controle Interno foi apresentado em ltimo lugar, de modo a melhor relacion-lo ao conceito de Controle Primrio, fundante nesse texto. No que tange ao Controle Interno, referimo-nos ao Sistema de Controle Interno apresentado no Art. 74 da Carta da Repblica, no mbito de cada poder e que no caso do Poder Executivo, regrado pelo Ttulo V da Lei n 10.180/2001 e pelo Decreto n 3.591/2000 , tendo a Controladoria-Geral da Unio como rgo central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal. Conforme cita Slomski (2009), dados histricos da ndia entre os sculos XVI e VI a . c. indicam que o soberano deve tomar interesse dirio pela realizao das obras,

inspecionando-as. Segundo o autor, ainda, consta que na Prsia, atual Ir, seis sculos antes de Cristo, o soberano tinha magistrados especiais que fiscalizavam os prefeitos (Strapas) sob seu poder. Esses dados j indicam a antiguidade de estruturas prprias do Poder para a sua prpria fiscalizao. Esse Controle Interno tem como funo precpua a atividade de fiscalizao, de forma similar ao Controle Externo (COELHO, 2007), por fora do Art. 70 da Constituio Federal. Por fora do Art. 74, ele tem entre outras finalidades, como a de apoiar o Controle Externo, tendo inclusive que inform-lo de irregularidades detectadas, alm de realizar a avaliao dos programas de governo. Essa estrutura de Controle Interno efetua uma fiscalizao mais prxima, mais cotidiana, em colaborao (e no superposio) com o Controle Externo ou com o Controle Social, os ditos controles horizontais. O Controle Interno teve seus avanos em momentos de grandes escndalos na gesto e de grande repercusso no cenrio nacional (CASTRO, 2009), mas tambm avana como uma necessidade oriunda da complexidade crescente do aparelho estatal, das demandas da sociedade por transparncia e pela crescente descentralizao de recursos para estados, municpios e organizaes do terceiro setor, pelo novo desenho da repartio de competncias da Constituio de 1988. Alguns autores como Castro (2009) e Piscitelli (1988) efetuam comparaes do Controle Interno com a Auditoria Interna prevista na NBC T 12 Auditoria Interna, mostrando que essa estrutura funciona como um "controle gerencial para a alta administrao" (CASTRO, 2009, p. 162), assessorando a alta administrao no desempenho de suas funes. Nesse sentido, podemos acrescentar que o papel do Controle Interno ou do "Sistema de Controle Interno", estampado nos Arts. 70/74 da Constituio Federal muito mais amplo, envolvendo a avaliao da execuo do oramento, a avaliao de conformidade e a fiscalizao da gesto. Alm disso, o Controle Interno no escopo federal recebe diversas atribuies pela legislao infra-constitucional, como a Instruo Normativa SFC n 01, de 06 de abril de 2001. Como se v, esse Sistema de Controle Interno, cotidianamente tratado por Controle Interno, uma estrutura interna ao poder fiscalizado, mas alheia ao gestor, com atribuies especficas e previstas nas normas vigentes. Possui atribuies fiscalizatrias similares ao Controle Externo, embora no tenha poder sancionador e cogente. Constituem uma ferramenta institucional do governante para garantir, com razovel certeza, que a estrutura do poder ir atingir as suas finalidades, regidas pelas polticas e pelas Leis. Alm disso, permite avaliaes na busca de correes de rumo, como fonte de informao da alta administrao e apoia o controle externo na sua misso institucional, servindo de interlocutor nas questes comuns, junto aos Tribunais de Contas. O Controle Interno no uma consultoria ao gestor. Ele anda junto ao gestor, mas ele cobrado no sentido de acompanhar das aes desse gestor, fiscalizando-o, o que exige uma certa dose de alteridade e independncia. Cabe ao Controle Interno promover a cultura do controle no Poder, respondendo tematicamente sobre assuntos afins, como no processo de prestao de contas.

Pode-se acrescentar que o Controle Interno aquele que se faz presente, no acompanhamento cotidiano, por vezes repetitivo e insistente, formado de um corpo tcnico que permita ao dirigente avaliar a sua gesto e fiscaliz-la. A atividade pblica crescentemente complexa e o seu controle demanda pessoal preparado, para opinar sobre as questes que se apresentam, assim como para permitir a devida apurao de situaes cominadas, para fornecer a sociedade a transparncia adequada. Esse controle, organizado e interna corporis, um instrumento de combate a corrupo, ao de interesse dos governos. No Brasil, alm das questes da impunidade e da morosidade processual, a corrupo, pblica e privada, detectada pela delao de parentes ou prejudicados e no pela ao sistemtica de controle (KANITZ, 1999). A ao do controle inibe a corrupo a partir do momento que a fiscalizao tem uma funo pedaggica, de inibir desvios. No que tange ao Controle Interno como um bice a eficincia, j se apresentou o controle apenas pelo seu vis burocrtico, como entrave e como fim da administrao em si mesmo, sugerindo-se apenas a fiscalizao sobre os resultados (BRASIL, 1995). No so excludentes o controle e a administrao voltada ao cidado. O controle local e direto pelos cidados depende de estruturas tcnicas, a servio do Estado, como ferramentas de garantia desses direitos do cidado. A gesto pblica complexa pela sua natureza. A questo no se resume simplesmente em fazer-se controles a priori ou a posteriori e sim em fazer-se um controle inteligente, baseado em riscos, atuando quando preciso antes, durante e depois. As mazelas do controle adjetivado- burocrtico- no se atribuem ao controle, como funo estatal, jurdica e administrativa. Abandonar processos para se prender apenas a resultados, no que tange a gesto pblica, pode implicar leses a direitos pela falta de isonomia, pelos favorecimentos, alm de questes que envolvem a economicidade, pela instalao de processos de difcil reverso, com uma demora excessiva de ressarcimento ao Errio, como pode ser observado nos grandes esquemas que so debelados. O Controle Interno, como estrutura especializada do prprio poder, vem ao encontro da necessidade dos titulares do poder e pela fora da Carta Magna, ainda que tenha atribuies que so idnticas ao do Controle Externo, como a fiscalizao da gesto. Estudos (ALVES, 2009) indicam que muitos dessas aes ocorrem em complementaridade, mas um outro nmero ocorre em duplicidade, principalmente no escopo especfico da atribuio de fiscalizao. Que as atividades dessas duas estruturas- espelhadas no Plano federal pelo Tribunal de Contas da Unio e pela Controladoria-Geral da Unio (Executivo)-, devem ser coordenadas, evitando lacunas, superdosagens e redundncias (ALVES, 2009), isso um fato, de modo a evitar retrabalhos e desperdcios. O que ocorre que estes rgos, Controle Interno e Externo, seguem propsitos amplos similares, em contextos diferentes. O TCU, alm de julgar as contas dos administradores- competncia exclusiva- atua no controle, por fora dos "pesos e contrapesos", de forma independente e colegiada, sobre outros poderes distintos.

O Controle Interno um mecanismo do governante, especializado, com a alteridade que lhe necessria, para que por ele prprio, no sentido da auto-tutela, apure as denncias, fiscalize e avalie seus programas, pois a ele interessa o nus poltico de uma boa gesto, o que demanda instrumentos institucionais, at para fornecer uma resposta adequada sociedade. Grande parte dos problemas que afetam interesses difusos e coletivos, como so os da gesto de recursos pblicos, poderiam ser resolvidos em um primeiro momento pelo prprio governo, pela via administrativa, sem a necessidade de onerar e recorrer ao Ministrio Pblico, ao Legislativo ou ao Judicirio, instncias que seriam acionadas para questes mais complexas ou pela inao do Governo. O Controle Interno funcionaria ento como uma instncia forte e organizada do Governo para garantia de direitos, j que nenhum governante onisciente. Os estudos de Capelletti & Garth (1988) indicam que as aes governamentais em prol de interesses difusos e coletivos so melhores atendidos pela presso de grupos do que pela ao de indivduos. Partindo desse princpio, interessa ao governo ter um mecanismo de atender as presses de grupos, sejam da sociedade organizada, seja de instituies voltadas a esse fim (Ministrio Pblico, Tribunal de Contas), no na negociao de direitos, mas como um mecanismo democrtico de apurar irregularidades, de fiscalizao sistemtica, sem precisar ser permanentemente instado por outros poderes. Ao contrrio de organizaes empresariais, as organizaes estatais apresentam peculiaridades que podem, em uma viso inicial, denotar excesso de atores, como a questo da independncia dos poderes, onde um julga, outro legisla e outro executa. Entretanto, essa peculiaridade se deve a questo do poder no setor pblico, o que ocorre de forma diversa de uma organizao privada voltada ao lucro e ao crescimento de seus acionistas. Entendida a necessidade de um Controle Interno organizado, como mecanismo do governo de atuao nas questes da categoria controle, existe a necessidade que a questo do "controle" se faa presente de forma mais prxima da gesto. Alm dos controles enumerados, entendeu-se nesse artigo a necessidade de segregar um conceito de controle j existente nos autores, em uma abordagem diferente. Uma abordagem, que valorize e que o promova na gesto, avessa ao controle, visto apenas como uma coisa burocrtica e que atrapalha o gestor. Como a doutrina e a legislao referem-se a "Controles internos" ou "Controle interno administrativo" quanto ao controle efetuado no nvel do prprio gestor, o objeto desse artigo, o estudo se prope que seja adotada uma nova denominao para esse controle, j usada no cotidiano por alguns profissionais do controle, o de "Controle Primrio", para se diferenciar do "Controles interno institucional", tambm chamado por alguns de "Controle avaliativo" (ANTUNES, 2009), entendido como uma estrutura prpria de fiscalizao dentro do mesmo poder. 2. O controle primrio

2.1. Definio Esse Controle Primrio, no um controle horizontal, como o Externo e o Social. Tambm no vertical, como o Controle Interno. um controle intrnseco, imbricado no processo de gesto. Essa necessidade de uma nova denominao para o controle interno administrativo ou "controles internos" evita interpretaes dbias e fortalece ambas as abordagens. Dessa forma, no h de se confundir o Controle Interno referente ao poder de autocontrole exercido pela Administrao Publica com o controle interno relacionado ao conjunto de mtodos e procedimentos implementados por uma entidade no intuito de auxiliar o alcance dos seus objetivos, uma vez que os homnimos se diferem pelo contexto em que se apresentam (WASSALLY, 2008, p. 31). Vrios documentos definem esse controle com outras denominaes, como a INTOSAIOrganizao Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores, na sua Diretrizes para as normas de controle interno do setor pblico (2007, p. 19): Controle interno um processo integrado efetuado pela direo e corpo de funcionrios, e estruturado para enfrentar os riscos e fornecer razovel segurana de que na consecuo da misso da entidade os seguintes objetivos gerais sero alcanados: execuo ordenada, tica, econmica, eficiente e eficaz das operaes; cumprimento das obrigaes de accountability; cumprimento das leis e regulamentos aplicveis; salvaguarda dos recursos para evitar perdas, mau uso e dano. No Decreto- Lei n 200/67: Art. 13 O contrle das atividades da Administrao Federal dever exercer-se em todos os nveis e em todos os rgos, compreendendo, particularmente: a) o contrle, pela chefia competente, da execuo dos programas e da observncia das normas que governam a atividade especfica do rgo controlado. Na Instruo Normativa n 63, de 1 de setembro de 2010, do TCU: controles internos: conjunto de atividades, planos, mtodos, indicadores e procedimentos interligados, utilizado com vistas a assegurar a conformidade dos atos de gesto e a concorrer para que os objetivos e metas estabelecidos para as unidades jurisdicionadas sejam alcanados. Ou ainda na NBC T 11 Normas de Auditoria Independente das demonstraes contbeis:

11.2.5.1 O sistema contbil e de controles internos compreende o plano de organizao e o conjunto integrado de mtodo e procedimentos adotados pela entidade na proteo do seu patrimnio, promoo da confiabilidade e tempestividade dos seus registros e demonstraes contbeis, e da sua eficcia operacional. E por fim na Instruo Normativa SFC n 01 (2001, p.67): Controle interno administrativo o conjunto de atividades, planos, rotinas, mtodos e procedimentos interligados, estabelecidos com vistas a assegurar que os objetivos das unidades e entidades da administrao pblica sejam alcanados, de forma confivel e concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da gesto, at a consecuo dos objetivos fixados pelo Poder Pblico. Demonstrando-se que no se trata de um novo conceito e sim a segregao e a repaginao de um conceito antigo, para que ele possa ser observado com outra nuanas. Essa situao de controle intrnseco gesto precisa ser destacada, para ser promovida e difundida, at mesmo como contedo programtico de cursos para gestores. uma demanda didtica! No se trata do gestor controlar a si mesmo, e sim da adoo de uma postura pelo gestor de avaliao e enfrentamento dos riscos inerentes a gesto, na garantia razovel de atingimento de objetivos. De modo a sistematizar essa situao dos controles existentes no modelo ptrio e as suas reas de abrangncia, montamos o quadro a seguir: CONTROLE Principais atribuies Atores Caracterstica principal EXTERNO Julgar as contas Fiscalizar Poder Legislativo Tribunal de Contas Independncia SOCIAL

Acompanhamento do Planejamento/ execuo da gesto Instncias de representao popular Representatividade INTERNO Avaliar a gesto Fiscalizar Apoiar o Controle externo rgos especficos do Sistema de Controle Interno Proximidade a gesto PRIMRIO Prever e mitigar riscos na execuo Gestor (unidade) Integrado a gesto Esse quadro fruto de um aparelho estatal complexo, em uma sociedade que clama por transparncia e eficincia da mquina pblica. A necessidade de controle no advm apenas do tamanho do Estado e sim da complexidade de suas tarefas.Entretanto, as normas vigentes, em especial aquelas infra-legais, ainda carecem da incluso de elementos do controle primrio, o que traria um maior carter preventivo e consequentemente, uma gesto mais eficiente.No plano cotidiano, a questo do controle primrio se liga tambm a preocupao do gestor com o acompanhamento dos servios contratados e com a sua correta liquidao, o que no setor pblico se reveste de grande risco.A fiscalizao de contratos, prevista no Art. 67 da Lei 8.666/93, carece de mais descrio no ordenamento jurdico, bem como de produo de contedo sobre o assunto, o que poderia receber grandes contribuies dos estudos relativos ao Controle Primrio, pois a atividade de fiscalizao de um servio demanda avaliao de riscos, atividades de controle, transparncia e acima de tudo, a manuteno de um ambiente de controle.Alguns autores (ALVES, 2004) indicam passos preventivos no processo de fiscalizao de contratos, envolvendo tambm o gerenciamento de incidentes contratuais, onde pontos cruciais devem ser observados, como a necessidade de nomeao formal do fiscal, enumerao de direitos e deveres e o adequado treinamento, constituindo esses procedimentos aes de controle primrio, integrados gesto.Nesse mesmo sentido, a atividade gerencial de liquidar a despesa, nos moldes do Art. 63 da Lei 4.320/64, por ser um momento crtico, que precede o pagamento e indica a verificao correta do objeto fornecido, tambm demanda aes de Controle Primrio do gestor, verificando realmente se determinado objeto foi cumprindo e documentando tudo que comprove, em futuras inspees, que o item foi devidamente liquidado, principalmente quando se tratam de despesas mais complexas, como a contratao de

eventos ou capacitaes.Esses exemplos mostram, de forma pontual, que a preocupao com o controle deve se fazer na gesto, nos documentos, como um elemento permanente, que no est dissociado da gesto. Pelo contrrio:A existncia de controles internos slidos, consistentes e que sejam realmente utilizados pelos rgos pblicos condio bsica para prevenir eventuais prticas de corrupo (AGUIAR, 2005, p.20). O que indica que o efetivo controle da gesto pblica comea no executor, ainda que exista a necessidade de outros mecanismos de garantia de eficcia e eficincia na estrutura estatal, como o Controle Interno e Externo.Analisando-se as principais normas sobre o assunto, bem como a NBC T 16.8 Controle Interno, podemos identificar alguns componentes, pontos que caracterizam a presena desse controle primrio na gesto.2.2.Componentes do Controle PrimrioAssim como o engenheiro, na elaborao do projeto de um prdio, no se preocupa somente com vergalhes e concreto, tendo de pensar tambm na segurana patrimonial, na acessibilidade, na preveno de incndios e na iluminao; o gestor de recursos pblicos se preocupa com o controle no seu cotidiano, de forma preventiva e permanente.Essas preocupaes podem ser resumidas em componentes, vertentes de atuao. A NBC T 16.8 Controle Interno, nesse sentido, cita os seguintes componentes: Estrutura de controle interno compreende ambiente de controle; mapeamento e avaliao de riscos; procedimentos de controle; informao e comunicao; e monitoramento.J a Instruo Normativa SFC n 01, de 06 de abril de 2001 fala em princpios do Controle interno administrativo, a saber: I. relao custo/benefcio; II. qualificao adequada, treinamento e rodzio de funcionrios; III. delegao de poderes e definio de responsabilidades; IV. segregao de funes; V. instrues devidamente clara; VI. controles sobre as transaes; e VII. aderncia a diretrizes e normas.As normas do COSO II , datado de 2004 (CASTRO, 2009), falam em componentes do Controle Interno: Ambiente Interno, fixao de objetivos, identificao de eventos, avaliao de riscos, resposta ao risco, atividades de controle, informao e comunicao e monitoramento.Entretanto, de uma forma didtica e buscando simplificar e consolidar essas componentes, visando a realidade gerencial do servio pblico brasileiro, podemos apresentar as componentes do Controle Primrio em quatro tpicos:Gerenciamento de riscos diante dos objetivos: Ambiente de controle: Atividades de controle Transparncia: Esses componentes simples, e que de forma geral sintetizam o que foi apresentado na principal literatura sobre o assunto, devem se fazer presentes na gesto. O controle uma das funes clssicas da administrao. Ele deve ser dosado na medida exata que permita ser uma ferramenta da eficincia e no um entrave as tarefas.A cultura nacional preza pouco o controle. Um pas com tantos reveses ditatoriais apresenta tais caractersticas. Um gestor alardeia que vai investir em uma grande obra pblica e poucos se preocupam como ela vai ser controlada e sim apenas quanto custa.O dilema do controle apresentado por Behn Apud Alves; Calmon (2008), decorre do fato que :(...) o cumprimento das normas demandadas no controle das finanas e do uso do poder pblico so, muitas vezes, incompatveis com o cumprimento das expectativas para promoo do interesse pblico e da performance. O controle das finanas e dos abusos do poder pblico requer o cumprimento restrito das leis e normas fixadas pelos diversos

rgos do governo. A promoo do interesse pblico e a performance demandam, quase sempre, iniciativa, criatividade, empreendedorismo, flexibilidade e liderana (ALVES; CALMON, 2008, p.3). Penso que o Controle Primrio enfrenta outro dilema: como balancear o clima de confiana do trabalho em equipe, da proximidade do trabalho cotidiano e a necessidade de cooperao; com a questo de gerenciamento do risco, da postura de controle que carrega em si uma certa dose de desconfiana, pois envolve avaliaes, aes de preveno de fraudes e outras questes que se ligam a aes dos membros dessas mesmas equipes.No caso brasileiro, em especial, a questo se complica pelas caractersticas do "homem cordial" presente no cidado brasileiro, marcado pela falta de formalidade, de ritos, buscando um convvio mais prximo, um desejo de estabelecer a intimidade.Esse quadro presente em nosso povo inibe a idia de um controle entre pares, imbricado gesto, que no dispensa um aspecto burocrtico, no sentido de estabelecimento de regras e de verificao dessas mesmas regras.Por outro enfoque, muitos gestores pensam que controlar no da sua alada, cabendo essa tarefa apenas aos rgos de fiscalizao. Mas, alm de fiscalizar, tambm cabe aos rgos de controle a avaliao do controle primrio exercido pelo gestor, como uma verificao de suas medidas preventivas implementadas. Tal circunstncia positivada na Instruo Normativa SFC n 01, de 06 de abril de 2001, quando diz: Avaliao dos controles internos administrativos quando ficar identificado na ordem de servio a necessidade de avaliao dos controles internos administrativos, o servidor do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal deve efetuar um adequado exame com vistas avaliao da capacidade e da efetividade dos sistemas de controles internos administrativos contbil, financeiro, patrimonial, de pessoal, de suprimento de bens e servios e operacional - das unidades da administrao direta, entidades da administrao indireta, projetos e programas (2001, p.55). Assim sendo, essa diviso didtica de componentes permite uma avaliao mais precisa do controle primrio, alm de proporcionar uma possibilidade maior de promover essas prticas junto ao gestor. O Controle Interno e Externo devem promover o Controle Primrio, capacitando o gestor na "arte de controlar".Nas escolas de gestores e na formulao de normas afetas a gesto, os componentes do Controle Primrio devem estar presentes. A prpria cultura organizacional, os valores exaltados, no podem se esquecer desses componentes.As leis atualmente utilizadas na gesto apresentam alguns exemplos desses componentes: Lei Trecho Componente Comentrios Lei 8.666/93

Art. 23. As modalidades de licitao a que se referem os incisos I a III do artigo anterior sero determinadas em funo dos seguintes limites, tendo em vista o valor estimado da contratao: Gerenciamento de riscos diante dos objetivos Ao estabelecer tratamentos variados de acordo com o valor da compra, a Lei a utiliza um critrio de resposta aos riscos, para diversas circunstncias Lei 4.320/64 Art. 64. A ordem de pagamento o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga Ambiente de controle A segregao de funes, onde cabe a uma segunda pessoa determinar o pagamento do que foi adquirido por uma primeira, propicia um melhor ambiente de controle Lei 8.666/93 Art. 67. A execuo do contrato dever ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administrao especialmente designado, permitida a contratao de terceiros para assisti-lo e subsidi-lo de informaes pertinentes a essa atribuio. Atividades de controle Aes de controle pontuais, por meio da correta fiscalizao de contratos, reduzem os riscos da gesto. LCP 101/2000 (LRF) Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos. Transparncia A LRF apresenta a transparncia como um elemento imprescindvel da gesto pblica. Entretanto, as normas vigentes, em especial aquelas infra-legais, ainda carecem da incluso de elementos do controle primrio, o que traria um maior carter preventivo e consequentemente uma gesto mais eficiente.O fato da norma ser operacional, ligada ao "cho de fbrica", no implica a ausncia de componentes de controle. Pelo contrrio! Somente o que muda o enfoque , mas o controle se faz presente.2.3. O Controle Primrio e a credibilidade da gesto:O mundo funciona na base da credibilidade. A gesto da coisa pblica tambm traz um pouco dessa verdade. Um gestor cioso, que traz o controle primrio presente no seu processo de gesto, diminui os riscos de

dissabores.Mas, da mesma forma, se no decorrer dos processos ele for vtima de fraudes ou erros, todo esse esforo de promover o controle primrio depe a favor de sua gesto. O Decreto n 200/ 67 afirma no seu Art. 80 2, que o ordenador de despesas, salvo conivncia, no responsvel por prejuzos causados Fazenda Nacional decorrentes de atos praticados por agente subordinado que exorbitar das ordens recebidas. Esse tpico indica a responsabilizao em outras pessoas da gesto, mostrando que a preocupao com o controle atinge todos os nveis.Ao gestor cabe se prevenir de situaes indesejveis, pois as apuraes de responsabilidade, no caso concreto, levam em considerao essa postura do gestor. Pode-se considerar tambm que o gestor o grande interessado no sucesso dos programas governamentais, pois o nus das situaes irregulares recai sobre ele, desgastando-o politicamente (BRAGA, 2009). No por outro motivo que o Rl de responsveis preconizado pela Instruo Normativa TCU n 63, de 1 de setembro de 2010, prev a figura do dirigente mximo da Unidade Jurisdicionada, imputando a possibilidade de responsabilizao deste, ainda que este no efetue diretamente atos de gesto, pelo nexo de causalidade de sua atuao com a irregularidade.A gesto com credibilidade uma construo cotidiana, com aes de Controle Primrio que desencorajam outras pessoas envolvidas a promover situaes de risco ou desvios. Uma vez instaurado um escndalo, diante da imprensa e das investigaes, essa credibilidade da gesto, se no levantada, surge nas prprias informaes disseminadas.No se trata de promover uma cultura de "evitamento" de culpa (Blame-avoidance), de se resguardar de todos os riscos (SEABRA, 2007), gerando gestes pulsilnimes que por vezes redundam na omisso de cumprimento de seu mnus pblico. Trata-se de adotar uma postura pr-ativa diante dos riscos, tendo como apoio o Controle Primrio na gesto, com medidas globais e pontuais, adaptadas a realidade da gesto, no enfrentamento dos riscos.Introduzir o Controle Primrio na organizao no introduzir o medo ou a burocracia na gesto. um posicionamento de agir transparente, conhecendo a possibilidade de falhas e convivendo com estas. No ser omisso ou gerir apenas cumprindo as normas. agir com legalidade e resultado, crendo no serem essas coisas excludentes.2.4. Descentralizao das polticas e o controle por resultadosCom o fim do governo militar, que se caracterizou pela centralizao da gesto federal, atitude tpica da caserna, a Constituio Federal de 1988 inaugurou uma nova fase no pacto federativo, onde os municpios foram erigidos ao status de ente estatal.Da mesma forma, na gesto das polticas sociais, no mbito da repartio das competncias e da colaborao entre os entes, ocorreu um processo de municipalizao da execuo das polticas, em que pese a concentrao dos recursos no campo federal, sendo estes transferidos estados e municpios por convnios e pelos chamados repasses diretos, tipos de convnios padronizados.Toda esse engenharia financeira se apia na figura do rgo concedente, ou seja, um ministrio ou autarquia que celebra convnios com esses entes, para a execuo de tarefas descentralizadas afetas a poltica em tela. Os entes recebedores, por sua vez, prestam contas do objeto realizado e das despesas praticadas. Falamos aqui, por vezes, de mais de 5.000 convnios em uma nica ao governamental, por ano.Esse cenrio demanda do rgo concedente cuidados adicionais no desenvolvimento do Controle Primrio da sua gesto, pois a sua condio de repassador de recursos para a execuo descentralizada, o que envolve, por vezes de todos os municpios da federao, eleva o risco de no atingimento de objetivos, pelo desenho de uma execuo fora dos limites fsicos desses rgos concedentes.A normatizao clara, o acompanhamento de situaes atpicas, o levantamento de riscos. Esses e outros componentes do Controle Primrio tm uma abordagem diferenciada para esses rgos concedentes, pela natureza delegatria de seus programas. O prprio estmulo transparncia da gesto uma arma do gestor,

para receber o apoio do Controle Social na gesto descentralizada desses programas.Riscos diferentes demandam diferentes respostas e no que tange ao Controle Primrio, o rgo que descentraliza recursos no pode olhar para a sua gesto com as preocupaes afetas ao controle com o mesmo olhar de um rgo que efetue a gesto de todos os seus recursos de forma centralizada. 3. Concluso Alm da definio de Controle Primrio, procurou-se abordar no artigo esses dois pontos especficos, que apresentam grande relevncia para a questo, de forma a promover reflexes sobre a tipicidade do Controle Primrio para rgos com grande visibilidade e que repassam recursos estados e municpios. O assunto vasto e envolve vrias reas do conhecimento. Mesmo j tendo sido tratado sob a denominao de controle interno administrativo, em normas nacionais e internacionais, a abordagem com a segregao do conceito e a sua relao com os outros tipos de controle presentes na legislao e na doutrina, nos permite interessantes reflexes. Desse modo, o texto procurou apresentar o controle no apenas como um conceito jurdico ou uma funo administrativa. Apresentou este como elemento de garantia de direitos em uma sociedade democrtica, com diversos nveis e atores. Apesar da relevncia do assunto do controle, este ainda carece de uma maior positivao no ordenamento jurdico, mormente o Controle Primrio. Uma positivao que no seja somente um reflexo de normas internacionais e sim uma sntese de estudos e reflexes adaptados a nossa realidade administrativa. Buscou-se ainda destacar o papel peculiar do Controle Interno, como estrutura prpria do poder que possibilita aos dirigentes, diante da complexidade da gesto pblica, atuar sobre os riscos e os fatos. Os papis fiscalizatrio, avaliativo e de promoo do controle primrio da gesto so pilares da garantia do sucesso das polticas pblicas. Ao diferenciar-se, de forma explcita, o Controle Primrio de outros tipos de controle, o artigo procura identificar esse componente da gesto pblica, indicando ao gestor que ele tambm guarda responsabilidades dessa natureza, no creditando essa preocupao apenas aos rgos especializados. O Controle Primrio apresenta-se em diversos textos da literatura tcnica nacional e internacional, voltada ao setor pblico e privado. Entretanto, carece de elaboraes doutrinrias e de normas que o indiquem, claramente e de forma harmonizada ao ordenamento jurdico ptrio, bem como integrado as especificidades da gesto no pas. Por fim, o artigo apresenta o Controle Primrio, como elemento individualizado e presente (ou ausente) na gesto, que precisa ser avaliado, promovido e ensinado. O controle assunto pertinente a uma rea de conhecimento especfico, assim como o Direito. Mas assim como cabe ao gestor conhecer o Direito, para o desenvolvimento de suas tarefas, o gestor deve se valer do controle, na conduo de suas atividades tpicas. Referncias http://www.administradores.com.br/artigos/cotidiano/o-controle-primario-da-gestaopublica/48726/