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POLITICA DE
APROVEITAMENTO DE
AREIA NO ESTADO DE
SO PAULO:
DOS CONFLITOS EXISTENTES
S COMPATIBILIZAES POSSVEIS
HIDELBRANDO HERMANN
18
@l CNP, ISSN - 0103-6319
PRESIDENTE DA REPBLICA
Fernando Collor de Melo
SECRETRIO DE E TECNOLOGIA
Hlio Jliuaribe de Mltt05
PRESIDENTE DO CNPq
Mirc05 Luiz dOi Mares Guia
DIRETOR DE UNIDADES DE PESQUISA
lindolpho de Carvalho Dias
DIRETOR DE DESENVOLVIMENTO CIENTIFICO E TECNOLGICO
Jorge Almeida Guimares
DIRETOR DE PROGRAMAS
Ivan Moura Campos
CETEM - Centro de Tecnologia Mineral
DIRETOR
Roberto C. Villas Bas
VICE-DIRETOR
Peter Rudolf Seidl
CHEFE DO DEPARTAMENTO DE TRATAMENTO DE MINRIOS - DTM
Ado Benvindo da Luz
CHEFE DO DEPARTAMENTO DE METALURGIA EXTRATIVA - DME
Juliano Peres Barbosa
CHEFE DO DEPARTAMENTO DE QUMICA INSTRUMENTAL - DQI
Roberto Rodrigues Coelho
CHEFE DO DEPARTAMENTO DE ESTUDOS E DESENVOLVIMENTO - DES
Ana Maria B. M. da Cunha
CHEFE DO DEPARTAMENTO DE ADMINISTRAO - DAD
Clarice l)ora Gandelmar.
POLTICA DE APROVEITAMENTO DE AREIA NO
ESTADO DE SO PAULO: DOS CONFLITOS
EXISTENTES S COMPATIBILIZAES
POSSVEIS
CENTRO DE TECNOLOGIA
CETEM / CNPq
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Hildebrando Hermann*
CT 5 (/53- O;
Bacharel em Cincias Jurdicas e M.Sc. em Geocincias (UNICAMP)
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POlfTICA DE APROVEITAMENTO DE AREIA NO
ESTADO DE SO PAULO: DOS CONFLITOS
EXISTENTES S COMPATIBILIZAES
POSSrVEIS
SRIE ESTUDOS E DOCUMENTOS
FICHA TCNII}-.a....
4
____________ --:-
COORDENA 1\0 EDITORIAL CETEM
Francisco R. C Fernandes BIBLIOTECA
REVISO
Milton Torres 11. e Silva
EDITORA< Da ....... i f2. .1 /
Alessandra S. IVisnerowicz ..... ..!: .
Mrcio Lus D. lima
Ricardo Antonio N. Bezerra
ILUSTRAO
Jacinto Frangella
Pedidos ao:
CETEM/CNPq - Centro de Tecnologia Mineral
Departamento de Estudos e Desenvolvimento - DES
Rua 4 - Quadra D - Cidade Universitria - Ilha do Fundo
21949 - Rio de Janeiro - RJ - Brasil
Fone: (021) 260-7222 - Ramal: 218 (BIBLIOTECA)
Solicita-se permuta.
We ask for change.
Herman, Hildebrando
Poltica de aproveitamento de areia no Estado de
So Paulo: dos conflitos existentes s compatibilizaes possveis /
Hidelbrando Hermann. - Rio de Janeiro: CETEM/CNPq, 1992.
186p. - (Srie Estudos e Documentos; 18)
1. Areia. 2 Poltica Mineral
I. Centro de Tecnologia Mineral
ISSN 0103-6319
ISBN 85-7227-020-5
CDD 553.62
17-8 - .3 911:.
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COL. DE . VOL I VOL N
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REG. N
POLTICA
APROVEITAMENTO DE
AREIA NO ESTADO DE
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AS COMPATIBILlZAOES POSSIVEIS
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BIBLIOTECA
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@l CNP,
ISSN - 0103-6319
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CETEvl
BIBLIOTECA
APRESENTAO
A areia, sendo um insumo industrial bsico nas reas de cons-
truo civil, metalrgica, siderrgica, vidreira, e outras, vem
tendo aceitao crescente, mormente quando sua disponibilidade
se faz junto ao mercado consumidor.
Da os conflitos resultantes, no mbito da scio-economia
dos municpios brasileiros, que afetam muitas vezes lrre-
versvelmente, o solo e as guas.
O Pro! Dr. Hildebrando Hermann, do Instituto de Geo-
cincias da UNICAMP, renomado profissional do setor mine-
ral, sendo alm de Bacharel em Cincias Jurdicas, Mestre em
Geocincias.
pois com prazer que ora trazido a pblico este tra-
balho, para anlise e discusso de quantos tenham interesse pelas
questes envolvidas na extrao e aproveitamento das areias.
Rio de Janeiro, 20 de maro de 1992
ROBERTO C. VILLAS BAS
SUMRIO
Pg.
INTRODUO 1
CAPfTULO 1- O UNIVERSO CONCEITUAL TEMTICO
1.1 - As Polticas Pblicas para o Setor Mineral Brasileiro 3
1.2 - A Importncia da Minerao para o Mundo Moderno 5
1.3 - Os Diversos Impactos Causados pelas Atividades de
Minerao 7
1.3.1 - Precedentes Histricos 7
1.3.2 - Os Impactos Positivos 9
1.3.3 - Os Impactos Negativos 11
1.4 - Meio Ambiente e Qualidade de Vida: Algumas
Solues Consensuais 12
CAPfTULO 11 - PERFIL DA AREIA NO ESTADO DE
SO PAULO
2.1 - Definio. Classificao e Usos
2.1.1- Definio
2.1.2 - Classificao
2.1.3 - Usos
2.2 - Aspectos Geolgicos e de Produo
2.2.1- Reservas de Areia no Estado de So Paulo
2.2.2 - Produo de Areia no Estado de So Paulo
2.3 - Diplomas Legais para Explorao e
Aproveitamento de Areia
2.4 - Aspectos Tecnolgicos
2.4.1 - Prospeco e Pesquisa Mineral
2.4.2 - Lavra e Beneficiamento
2.5 - Aspectos Econmicos
2.5.1 - Previso da Demanda Futura de Areia
2.5.2 - Custos
2.5.3 - Preos
2.5.4 - Transporte
2.6 - Conflitos entre a Atividade Extrativa e Outras
Formas de Uso e Ocupao do Solo
15
15
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19
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39
43
43
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45
CAPrTULO 111 - LEGISLAO MINERAL E PARAMINERAL RE-
LATIVA AO APROVEITAMENTO DE AREIA NO ESTADO DE
SO PAULO
Pg.
3.1 - Aspectos Histricos 47
3.1.1- O Perodo Colonial 47
3.1.2 - Brasil Imprio 48
3.1.3 - Primeira Repblica 49
3.1.4 - A Constituio de 1934 51
3.1.5 - Cdigo de Minerao de 1934 52
3.1.6 - Constituio de 1937 53
3.1. 7 - Cdigo de Minerao de 1940 54
3.1.8 - A Constituio de 1946 55
3.1.9 - A Constituio de 1967/69 56
3.1.10 - O Cdigo de Minerao de 1967 57
3.2 - Legislao em Vigor 61
3.2.1 - Costituio de 1988 61
3.2.2 - Legislao Infra-Constitucionais 62
3.2.3 - Minerao e Meio ambiente 66
3.2.4 - O Regime de Licenciamento 68
3.2.5 - O Regime de Autorizao e Concesso 69
CAPrTUlO IV - ENTIDADES PBLICAS E PRIVADAS RELA-
CIONADAS DIRETA OU INDIRETAMENTE COM O APRO-
VEITAMENTO DE AREIA NO ESTADO DE SO PAULO
4.1 - Esfera Federal
4.1.1- Departamento Nacional da Produo Mineral-DNPM
4.1.2 - Capitania dos Portos
4.1.3 - Instituto Brasi leiro do Meio Ambiente e
Recursos Naturais Renovveis - IBAMA
4.1.4 - Instituto do Patrimnio Histrico e
Artstico Nacional - IPHAN
4.2 - Esfera Estadual
4.2.1- Conselho Regional de Engenharia,
Arquitetura e Agronomia - CREA
4.2.2 - Curadoria do Meio Ambiente
4.2.3 - Secretaria do Estado do Meio Ambiente
4.3 - Esfera Municipal
4.3.1 - Prefeituras
4.4 - Entidades Privadas
4.5 - Outros rgos
4.5.1 - Demais Entidades Indiretamente Relacionadas
Minerao de Areia
71
71
73
75
77
79
79
81
85
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CAPTULO V - A EXPERINCIA ESTRANGEIRA
5.1- Amrica do Sul
5.1.1 - Argentina
5.1.2 - Bolvia
5.1.3 - Chile
5.1.4 - Colmbia
5.1.5 - Equador
5.1.6 - Paraguai
5.1.7 - Peru
5.1.8 - U;uguai
5.1.9 - Vene,zuela
5.2 - Canad e Estados Unidos
5.2.1- Canad
5.2.2 - Estados Unidos
5.3 -
5.3.1 - Frana
5.3.2 - Itlia
5.3.3 - Unio das Repblicas Socialistas Soviticas
5.4 - Observao Sobre a Experincia Estrangeira
CAPrTULO VI - A INSTITUCIONALlZAO DO SETOR
AREEIRO PAULISTA
6.1- A Crise do Setor
6.2 - A Minerao de Areia e Planejamento Local
Pg.
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95
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e Regional 122
6.3 - Anlise Institucional: Descentralizao Possvel
e Necessria 129
6.4 - Setor Areeiro Paulista: uma Proposta Institucional 141
6.4.1 - Os Princpios Bsicos sobre a Administrao Pblica 144
6.4.2 - Algumas Consideraes sobre a Descentralizao 147
6.4.3 - Procedimentos legais e Institucionais Necessrios
Efetivao da Descentralizao do Setor 149
6.4.4 - Os rgos da Administrao Mineral Paulista 154
6.4.5 - Departamento Estadual de Minerao 157
6.4.6 - Recomendaes para Atuao dos Setores liga-
dos Geologia e Minerao no Estado de So Paulo 158
CAPrTULO VII - CONCLUSES 169
BIBLIOGRAFIA 175
INTRODUO
O presente trabalho se prope a discutir o aproveitamento de
areia no Estado de So Paulo sob uma tica muito pouco abor-
dada, que a jurdico-institucional. Dentro desse universo, ainda
assim, caberiam inmeras indagaes de natureza especfica e que,
infelizmente, no sero abordadas, no pela falta de relevncia dos
temas, porm porque se resolveu privilegiar um assunto que ganhou
importncia acentuada a partir da promulgao da nova Consti-
tuio Brasileira. Trata-se de estudar as polticas pblicas para o
aproveitamento de areia no Estado de So Paulo, bem como os
inevitveis conflitos gerados, quer pelo confronto da minerao com
outras formas de uso e ocupao do solo, quer pela superposio de
competncia das diversas entidades pblicas e privadas envolvidas
com a questo.
Ao se conceituar Poltica Pblica, h que se levar em conta que
ela instrumento de governo que visa, atravs de aes prprias,
alcanar objetivos previamente planejados e que foram escolhidos
pela sua oportunidade e convenincia. Sua exteriorizao ocorre
por meio de normas coercitivas elaboradas pelo poder competente
e implementada pelos rgos governamentais que compem a
Administrao Pblica, nas suas diferentes esferas de poder.
Para viabilizar determinadas polticas pblicas no basta ape-
nas a vontade do administrador, nem tampouco a sua competncia
e discernimento. Muitas aes necessitam de medidas comple-
mentares e relativas, ou oriundas de outros setores da Administrao
Pblica. Essas, quando se referirem diretamente problemtica
em discusso, sero evitadas sempre que possvel. O trabalho fica,
portanto, adstrito exclusivamente s questes de natureza jurdico-
institucional relativas ao aproveitamento de areia no Estado de So
Paulo, sua compatibilizao com outras formas de uso e ocupao
do solo e com os interesses difusos da sociedade, e racionalizao
da atuao dos diversos rgos envolvidos.
1
CAPfTULO I - O UNIVERSO CONCEITUAL TEMTICO
1.1 - As Polticas Pblicas para o Setor Mineral Brasileiro
O Brasil, semelhana dos demais pases em desenvolvimento,
no teve, ao longo da sua histria, polticas pblicas constantes e
coerentes. Assim que, do limiar do sculo passado at o incio do
perodo de sua efetiva industrializao, o Pas no possua poltica
pblica para o seu enorme potencial mineral. Poucas eram as dis-
posies a respeito, e quase todas voltadas exclusivamente para os
metais e pedras preciosas.
A Constituio Republicana de 1891 (impregnada do positivismo
comteano) alterou significativamente o direito de propriedade dos
recursos minerais ptrios, que passaram do domnio da nao para
o domnio particular do proprietrio do solo. As propriedades en-
volvidas, a mineral e a superficial, que at ento eram separadas,
constituindo, cada qual, uma propriedade individualizada (aquela
de natureza dominial e esta privada), fundem-se a partir da Consti-
tuio Republicana, constituindo um nico bem imvel.
certo que, poca, a economia do Pas era exclusivamente
voltada para a agricultura. As poucas indstrias existentes eram de
pequeno porte, no eram numerosas, e, nestas condies, absorviam
quantidades irrisrias de bens minerais, o que no motivava os altos
investimentos necessrios para a busca e extrao desses insumos
bsicos ao setor secundrio da economia.
Por outro lado, a exportao de insumos minerais para os pases
industrializados, que eram grandes consumidores dessas matrias-
primas, no era possvel, porque tais pases possuiam reservas sig-
nificativas, quer em solo prprio, quer, enfim, no solo de suas pos-
sesses e domnios. Acresa-se a estes fatos o alto custo do in-
vestimento mineiro, por um lado, quer pelas grandes distncias e
pela falta de transporte poca, e por outro, o desconhecimento
3
das tcnicas de minerao por parte do proprietrio rural relativa-
mente s suas atividades tradicionais, e ter-se- seguramente as
razes que levaram, tanto governo quanto os agentes econmicos,
a desinteressarem-se pelo setor.
No procedem, desta forma, as crticas ao regime de acesso
formuladas por pessoas que o consideram como nico responsvel
pela estagnao do setor. Evidente que a indiferena do proprietrio
rural concorreu para o insucesso da minerao. Foroso reconhecer,
entretanto, trs coisas: primeiro, se houvesse garantia de retorno
financeiro, ele, diretamente ou atravs de prepostos, teria investido
na minerao; segundo, poca, mais da metade do territrio na-
cional estava disponvel (terras devolutas e no-tituladas) para quem
se interessasse em aproveit-Ias; e, terceiro, os pases de lngua in-
glesa conseguiram toda a sua pujana mineral dentro do regime de
acesso.
Com a industrializao do Pas, a partir de 1930, surge a expec-
tativa de aumento do consumo de bens minerais. Para suprir essa
demanda era necessrio criar polticas setoriais condizentes com a
nova realidade brasileira e com a nossa inegvel potencialidade mine-
ral. Para tanto, o legislador de 1934 criou facilidades para o ingresso
de agentes econmicos nesse setor carente de investimentos. A par-
tir desse perodo que, na verdade, comearam a ser formuladas as
primeiras polticas pblicas para o setor mineral brasileiro.
Segundo Iran F. Machado,1 o Brasil, assim como a maioria dos
pases, no possui uma consolidao das diretrizes da sua poltica
mineral. Para o professor da U N ICAM P "parte dessa poltica e
retratada na legislao mineral, e outra parte emerge na form
de atos administrativos, normas, portarias e outros instrumento
que configuram a ao do Estado neste particular". 2
lMACHADO, Iran F. Recursos Minerais, Poltica e Sociedade. So Paulo, Editor
Edgard Blucher, 1989. p .293.
2idem, ibidem, p.293.
4
1.2 - A Importncia da Minerao para o Mundo Moderno
Embora se perceba, nos dias atuais, uma queda no consumo de
certos bens minerais, no se pode ignorar que isto fruto muito mais
de um fenmeno conjuntural e, portanto, temporrio, do que propri-
amente de uma nova realidade econmico-cultural da humanidade.
verdade que a conscincia ecolgica incorporada vida mo-
derna, a partir da dcada de 70, pressiona e induz economia dos
bens no-renovveis, e que as inovaes tecnolgicas introduzidas,
quer como resposta s preocupaes com o meio ambiente, quer,
enfim, pela necessidade de se aumentar a competitividade de certos
produtos industrializados, so responsveis tambm pela reduo
do volume de insumos minerais necessrios produo desses bens.
Acresa-se a isto o aumento significativo do uso de insumos se-
cundrios em substituio aos primrios - como conseqncia do
seu menor custo - e se ter mais uma forte razo para essa queda
quantitativa do consumo mundial dos bens minerais.
preciso reconhecer, todavia, que essa queda no consumo no
se d pelo total atendimento das necessidades bsicas do ser hu-
mano. Ao contrrio, ela decorre do consumo mineral reprimido
e que fruto da absoluta falta de polticas sociais competentes,
principalmente nos pases pobres. Bilhes de pessoas em todo o
mundo encontram-se subnutridas, no dispem de habitao ade-
quada, no tm acesso educao, sade, transporte, segurana e
lazer dignos. Para atender a estas necessidades bsicas da vida hu-
mana, seriam necessrios volumes imponderveis de determinados
insumos minerais, visto que, sem exceo, todas elas dependem,
direta ou indiretamente, do setor mineral para sua realizao.
Por outro lado, no se pode esquecer que a realidade mostrada
no esttica, e que uma vez atendidas as demandas sociais o con-
sumo cairia significativamente. Ao revs, como conseqncia do
dinamismo da sociedade moderna s demandas presentes, deve-se
5
acrescentar as demandas futuras, que so conseqncia do inexor-
vel aumento populacional 3 e da imperiosa necessidade de substi-
tuio dos bens produzidos, quer pela sua inevitvel obsolescncia,
quer, enfim, pelo seu perecimento fsico.
No caso brasileiro, interessante notar que projees feitas em
1970 previam uma populao da ordem de 200 milhes de habitantes
para o final do sculo. Estudos mais recentes, entretanto, reduzem
este nmero para 180 milhes. Isto em razo do decrscimo da taxa
de fecundidade brasileira que era, segundo Neide Lopes Patarra, 4
de 5,8% na dcada de 60, e que caiu, nos dias atuais, para algo em
torno de 3,6%. Para o Estado de So Paulo a referida demgrafa
estima uma taxa de 2,8%. Em decorrncia dessa taxa, pode-se
estimar a populao paulista para 1990 prxima dos 33 milhes de
habitantes, devendo dobrar o sculo com 40 milhes de habitan-
tes. 5
Questo peculiar e interessante ainda ligada demografia a
que se refere urbanizao das cidades brasileiras. Para Vivaldo
Luiz Conti, 6 em 1986 o Estado de So Paulo tinha 91,3% de sua
populao vivendo na zona urbana (no Brasil a mdia 72,8%).
Segundo esse autor, a taxa paulista supera a das naes industria-
lizadas, que de 75%, ficando atrs apenas da Blgica e do Reino
Unido.
Se, por um lado, a queda na taxa de crescimento populacional
alivia a oferta de insumos minerais, por outro lado, a despropor-
cional concentrao urbana compensa aquela diminuio do con-
sumo graas demanda reprimida dos minerais utilizados para o
atendimento das necessidades bsicas da comunidade, tais como
3Muito embora se constate, hoje em dia, uma acentuada queda nas taxas de cresci-
mento da populao mundial.
PATARRA, Neide Lopes. Rumo a Um Novo Perfil Demogrfico - So Paulo em
Perspectiva - Revista da FUndao SEADE - Vol. 2 n
Q
4 outubro/dezeni>ro 88. pg. 23
a 28.
5idem, ibidem, p. 28.
6CONTI, Vivaldo Luiz. Comparaes Econmicas e Sociais - So Paulo em Perspec-
tiva. Revista da FUndao SEADE - vol. 2 n
Q
4 - out/dez/88 - pg. 63 a 69.
6
construo de ncleos habitacionais, pavimentao de ruas, obras
rodovirias, saneamento, captao e distribuio de gua, ilu-
minao .das vias pblicas, canalizao de crregos, etc.
Finalmente, h que se reconhecer que a parcimnia na utilizao
dos bens minerais revela de forma cristalina a funo estratgica que
eles tem para o setor secundrio da economia. O receio de eventual
falta desses insumos, em face da sua inexorvel exausto fsica,
econmica ou poltica, induz ao seu uso mais comedido por parte
dos seus diversos consumidores. A substituio possvel e desejvel
desses insumos por outros no reduz, como afirmam muitas pessoas
desavisadas, a sua importncia estratgica.
1.3 - Os Diversos Impactos Causados pelas Atividades de Minerao
1.3.1 - Precedentes Histricos
Embora se reconhea o poder destruidor da natureza, exterio-
rizado atravs dos fenmenos naturais conhecidos como vulces,
terremotos, furaces, etc, no menos verdade que a ao dos
seres vivos, especialmente a do homem, graas a sua exuberante
capacidade produtiva, acelera o processo de destruio do "planeta
azul". 7
Disto nos d conta a prpria histria da civilizao mundial. At
o Perodo Neoltico o homem conviveu harmonicamente com a na-
tureza. Ele era mero coletor de alimentos e, nesta condio, ne-
nhuma ou pouca agresso significativa pode ser-lhe debitada. Com
a grande Revoluo Neoltica, que o transforma de coletor em pro-
dutor de alimentos que se inicia, verdadeiramente, o processo de
acumulao e, como conseqncia, as agresses natureza. A do-
7Expresso utilizada por luri Gagarin em 12/04/1961 para referir-se ao planet& Terra,
em seu pioneiro vo espacial.
7
mesticao de animais para suprir-lhe as carncias proticas, bem
como para complementar a sua pequena fora fsica nos trabalhos
pesados, tudo isto adicionado ao domnio progressivo da tcnica
agrcola, transformaram-no em agente agressor da natureza. Aba-
teu florestas para conquistar novas fronteiras agrcolas e pastoris.
Estes recursos naturais foram ento usados para a sua nova forma
de habitao, para o seu aquecimento, para suas armas, e para co-
zimento e conservao dos seus alimentos.
Esse hbito sedentrio f-lo viver gregariamente. Inicialmente
em pequenos ncleos familiares, em seguida pequenos povoados, vi-
las e finalmente cidades, concentrando proporcionalmente, em cada
uma destas unidades, os problemas inerentes urbanizao. Com a
segunda grande revoluo da humanidade - a Industrial - esse pro-
cesso de agresso natureza, que j era perceptvel, embora muito
lento, se acelera ganhando novas e preocupantes dimenses. As
inovaes tecnolgicas exigem quantidades crescentes de recursos
naturais (na sua maioria recursos no renovveis). Melhor apare-
lhado, o homem cada vez mais desafia e agride a natureza. Desde
seu aparecimento no planeta o homem manteve tmida e bem lo-
calizada a sua agresso. Nestes ltimos 200 anos ele no apenas
aumentou geometricamente sua fora destruidora como, o que
mais triste e preocupante, levou-a a todas as regies do planeta,
inclusive aos at ento inatingveis mares e zonas glaciais.
Alguns exemplos podem melhor elucidar a questo. Enquanto
na Mesopotamia, em pocas pretritas, sua numerosa populao
sobrevivia graas a uma convivncia harmnica entre consumidores
e produtores (porque ningum era exclusivamente uma coisa ou
outra), e para tanto havia necessidade de preservao do meio fsico
em que viviam, hoje, no mesmo local, a desertificao quase total
da rea impede a auto-sobrevivncia de uma populao menor do
que aquela que l vivia h pouco mais de um milnio.
Internamente podemos perceber o comprometimento dos nossos
melhores solos agrcolas. o que ocorre, por exemplo, nos Es-
8
tados do Rio Grande do Sul, Paran, So Paulo, Mato Grosso e
alguns Estados nordestinos, nos quais o processo de desertificao
se acelera. Esta triste previso, se concretizada, contrastar com
o eficiente projeto de vida, estabelecido em condies muito mais
adversas, por populao muito mais numerosa e menos qualificada
tecnicamente, em Belo Monte, no agreste baiano, no final do sculo
passado.
Ainda com a fora do exemplo, podemos lembrar o que houve no
Brasil com o ciclo do caf. Esta atividade, toda baseada na fertili-
dade acumulada (atravs de um processo milenar) do solo brasileiro,
foi a responsvel, aps poucos anos de uso contnuo e predatrio
com a monocultura cafeeira, pelo seu comprometimento irreversvel.
1.3.2 - Os Impactos Positivos
A gerao de riquezas e o bem estar atravs do emprego dos bens
minerais, quer diretamente in natura na indstria da construo
civil, quer atravs de sua transformao pelos diversos setores da
indstria, indiscutivelmente o principal impacto positivo do setor
mineral. A minerao atende s demandas sociais, fornecendo os
insumo necessrios sua satisfao, e o faz, por outro lado, remu-
nerando de modo satisfatrio seus dois principais componentes: a
indstria extrativa mineral propriamente dita, que engloba as fases
de pesquisa, lavra e beneficiamento, e a indstria de transformao
mineral, que responsvel pela converso dos bens minerais em
produtos industrializados (metais, compostos qumicos, etc). 8
Outros impactos positivos gerados por atividades de minerao
8Segundo a revista Exame de set./88, apud Martins, M.J. Gruppi et allli, O Plane-
jamento de Pesquisa Mineral, in: BrABil Mineral n2 52, p.40-43, a rentabilidade do
patrimnio de minerao (lucro liquido, no perodo de 82 a 86, (oi sempre superior
mediana de 51 setores da Economia. Em 1986, a rentabilidade mdia do setor (oi de
17,2% enqUADto a mediana (oi de 14%.
9
e que tambm so comuns s demais atividades econmicas so os
seguintes:
Desenvolvimento Regional - Em todo o mundo a minerao
fator de desenvolvimento regional. Ela responsvel pela in-
teriorizao de efetivos plos de desenvolvimento (embora tem-
porrios). t o ponto de partida para o surgimento de outras ativi-
dades econmicas.
Gerao de empregos - A minerao no uma atividade con-
centradora de mo-de-obra. Ao contrrio, na qualidade de indstria
extrativa, ela utiliza contingente pequeno de empregados, na sua
maioria destitudos de maiores qualificaes tcnicas.
Sua importncia reside, pois, no elevado efeito multiplicador que
ela projeta nas atividades subseqentes. Para cada emprego direto
na minerao, so gerados aproximadamente 20 outros empregos
nas atividades industriais de transformao. Em alguns casos, o
cermico, por exemplo, essa relao pode chegar a 1:40. No caso
de agregados superior a 1:40. 9
Recolhimento de Tribytos - Como toda atividade econmica, a
mineraco tambm contribuinte dos fiscos municipal, estadual e
federal.' Sob a vigncia da Constituio pretrita, a de
minerao estava sujeita apenas ao pagamento do Imposto Unico
sobre Minerais - IUM, ao Imposto de Renda - IR e aos tributos que
no tivessem como fato gerador a atividade minerria.
A Constituio de 1988, ao eliminar os impostos especiais, ex-
tinguiu, ipso fato, o IUM, fazendo incidir sobre a atividade o antigo
Imposto de Circulao de Mercadorias - ICM, hoje denominado de
Imposto de Circulao de Mercadorias e Servios - ICMS.
Para os Estados e Municpios, essa alterao trouxe vantagens
indiscutveis, quer pelo aumento da participao de cada um deles
9Dados fornecidos pelo Dr. Richard Morris em palestra proferida em novo 1989 no I
Seminrio Internacional sobre Minerao em Regies Urbanas.
10
no total arrecadado (dos 10% da Unio, o Estado ficou com 5% e
os Municpios com 5%) quer, enfim, porque, em se tratatando de
imposto de competncia exclusiva dos Estados, fica definitivamente
afastada a ingerncia da Unio na desses recursos,
conforme previa a legislao relativa ao Imposto Unico sobre Mine-
raIs.
1.3.3 - Os Impactos Negativos
A minerao, embora no seja a atividade econmica que mais
agride a natureza, a mais controlada pelas legislaes pertinentes,
a comear pela prpria Constituio Federal em vigor, quer porque
suas agresses so mais localizadas, e, portanto, mais visveis, quer,
enfim, porque o desconhecimento quase generalizado sobre a sua
importncia impede que se lhe d o mesmo tratamento complacente
que dado s demais atividades econmicas. Dentre elas, a mine-
rao a nica nominalmente citada no texto constitucional em
vrios de seus dispositivos protetores do meio ambiente.
O Instituto de Pesquisas Tecnolgicas do Estado de So Paulo
SI A - IPT, em trabalho publicado em 1987, 10 relacionou e con-
ceituou os principais impactos causados pela minerao e que podem
ser agrupados da seguinte maneira:
1 - Impactos modificadores da evoluo natural da superfcie:
eroso
assorea mento
instabilidade de taludes, encostas e terrenos em geral
mobiliza o de terra
lOSubsdios para aperfeioamento da legislao relacionada minerao e ao meio am-
biente. So Paulo, PR-MINRIO, 1987, p. 18 a 52.
11
modificao dos regimes hdricos, principalmente das guas
su bterrneas.
2 - Impactos sobre a fauna
3 - Impactos sobre a flora
4 - Poluio das guas superficiais e subterrneas
5 - Alterao das qualidades do solo agrcola e geotcnico
6 - Poluio do ar
7 - Poluio sonora
8 - Poluio visual
9 - Conflitos com outras formas de uso e ocupao do solo
10 - Comprometimentos sociais e culturais
1.4 - Meio Ambiente e Qualidade de Vida: Algumas Solues Con-
sensuais
Inegavelmente, o imediatismo e a falta de uma viso crtica im-
pediram uma correta avaliao dos efeitos deletrios provocados
pela ao do homem sobre a natureza. O crescimento (e no o de-
senvolvimento) econmico a qualquer preo impede a adoo de me-
didas que protejam o meio ambiente presente e futuro. A ganncia
pelo lucro, mesmo com prejuzo da natureza e da prpria vida hu-
mana, a regra que vem sendo seguida no processo de acumulao
capitalista em muitos pases.
As decises dos nossos dirigentes e dos nossos agentes
econmicos levam em conta muito mais a relao custo-benefcio,
inclusive nos conflitos com o meio ambiente (como se fosse possvel
comparar bens imponderveis ou pelo menos de difcil mensurao),
do que a finalidade essencial da vida em comunidade que o de-
12
senvolvimento integral do ser humano, ou, como disse com muita
propriedade Luiz Henrique Sanches,l1 que a relao custo-benefcio
"privilegia o valor de troca em detrimento do valor de uso".
Quando se estuda as polticas governamentais brasileiras, chega-
se triste concluso de que elas so contraditrias no que se re-
fere questo ambiental. De um lado o Estado exterioriza sua
preocupao com o meio ambiente, quer pela criao de rgos es-
pecficos, quer, enfim, pelas inmeras medidasjurdico-institucionais
adotadas, e de outro, o prprio estado, atravs dos seus agentes
econmicos (Sistema Eletrobrs, Sistema Siderbrs, Sistema ofi-
cioso Minerobrs), agride irreversivelmente a natureza.
Neste sentido no h diferena entre os agentes econmicos es-
tatais e privados (nacionais ou estrangeiros). Todos, sem exceo,
procuram aumentar sua competitividade atravs do raciocnio nor-
mal de reduo dos seus custos, e, para tanto, no investem ab-
solutamente nada, ou muito pouco, nas prticas preservacionistas,
transferindo sociedade esta obrigao, como se essa, e no eles,
fossem os responsveis pela proteo natureza e sua recuperao
futura .
Esses agentes que buscam lucros a curto prazo, em que pese
o sacrifcio imposto sociedade, no podem decidir sobre suas
atividades como hoje o fazem, porque estaro legislando em causa
prpria. Seria o mesmo que transferir ao Cartel de Medelin a tarefa
de elaborar a legislao antidroga da Colmbia.
No quer isto dizer que se prega uma volta ao passado. Preservar
no significa imobilismo. Preservar usar racionalmente a natureza.
t apropriar-se dela segundo tcnicas compatveis, que garantam a
perpetuao dos recursos naturais renovveis e prolongue, pelo uso
racional, os no-renovveis. Vale dizer, os minerais.
Como se ver no Captulo IV, a legislao ambiental brasileira
llSANCHES, Luiz Henrique. Ecologia: Da Cincia Pura Crtica da Economia
Poltica. Rio de Janeiro, Editora Codear, 1983, p.28.
13
uma das mais modernas e completas do mundo e, ainda assim, o
Brasil um dos pases que mais sofre as aes deletrias do homem
sobre a natureza. Isto quer dizer que o problema est muito mais na
fiscalizao e aplicao correta da legislao do que no seu contedo
propriamente dito. mister, pois, discutir o assunto de forma mais
abrangente do que at hoje se fez, com vistas a impedir que as
solues sejam tomadas exclusivamente pelo imenso contingente
populacional urbano,12 que traz discusso apenas um conheci-
mento parcial da realidade ambiental brasileira.
Por outro lado, imperioso rediscutir a burocracia estatal
brasileira, especialmente as superposies de competncia dos
inmeros rgos que atuam no setor. Essa superposio de agentes
onera o empresrio e enfraquece a Administrao Pblica. H que
se pensar, tambm, na regionalizao de competncia, e quais se-
riam as tarefas dos Estados e Municpios com base no fortalecimento
constitucional do nosso incipiente federalismo. Como forma de se
implementar as propostas que surgiro aps esses debates, evidente-
mente que se ter que rediscutir toda a poltica tributria brasileira,
em face, tanto do novo texto constitucional, como das legislaes
posteriores.
12 Conforme foi dito pg. 6, 73% da populao brasileira e 92% da populao paulista
moram em cidades
14
CAPTULO 11- PERFil DA AREIA NO ESTADO DE SO PAULO
2.1 - Definio, Classificao e Usos
2.1.1 - Definio
Segundo Aurlio Buarque de Holanda,13 "areia constituda
de partculas de rocha em desagregao, que se apresentam em
gros mais ou menos finos nas praias, leitos de rios, desertos,
etc."
Viktor leinz e Othon Henry leonardos 14 definem areia como
"um sedimento elstico no consolidado, composto essencial-
mente de gros de tamanho que varia entre 0,2 e 2mm. Os
gros so freqentemente de quartzo, mas podem tambm ser de
outros minerais, como a monazita, etc."
Rosa Maria de Castro,15 todavia, em monografia elaborada para
o Departamento Nacional da Produo Mineral - DNPM, leciona
que "o termo areia designa uma elasse de sedimentos elsticos
com gama de granulometria compreendida entre 0,05 e 5mm, ou
seja, entre o silte e o cascalho."
A American Society for Testing Materiais - A.5.T.M., segundo
Rosa Maria de Castro,16 define areia como "material granular que
passa pela peneira de 3/8, passa quase inteiramente pela peneira
nmero 4- e fica retido, na sua maior parte, na peneira nmero
200, e resultante da desagregao sobre o arenito completa-
13HOLANDA, Aurlio Buarque de. Novo Dicionrio da Lngua Portuguesa. Ed. Nova
Fronteira, p.129.
H LEINZ , Viktor & LEONARDOS, Othon Henry. Glossrio Geolgico. Cia. Editora
Nacional. So Paulo, 1977, p.15.
15CASTRO, Rosa Maria de. Areia nos Estados de S. Paulo e Paran. DNPM, pg. 2,
s.d. - MIMEO
16idem, ibidem, p.2.
15
mente frivel. "
Por sua vez a Associao Brasileira de Normas Tcnicas - ABNT,
atravs de NTB-196j1955, definiu areia como sendo "material
natural, com propriedades adequadas e definidas, de dimenso
mxima inferior a 2,Omm e de dimenso mnima igualou supe-
rior a 0,075mm".
A Associao Tcnica Brasileira das Indstrias Automticas de
Vidros - ATBIAV 17 trata a questo estabelecendo que "a palavra
areia apenas relativa ao tamanho da partcula, e no tem
nenhum significado quanto natureza do material... como o
quartzo constitui quase 60% da crosta terrestre (l7km) e um
dos minerais mais estveis, as areias encontradas na natureza
so constitudas quase que na sua totalidade de quartzo, o que
faz com que muitos leigos relacionem areia com areia quartzosa. "
Segundo Sintoni,18 a substncia areia poderia ser obtida de qual-
quer rocha; entretanto, dada a enorme quantidade de areias naturais
(praia, rios, lagos, etc), todas elas predominantemente quartzosas,
"o termo deixou de ser utilizado apenas no sentido granulom-
trico para definir a substncia mineral areia quartzosa."
Da anlise destas definies, que no so harmnicas, verifica-
se que trs elementos so bsicos e constantes para conceituar a
substncia mineral areia: sua formao (proveniente da ao de in-
temperismo sobre uma rocha preexistente), a dimenso dos gros e
sua composio (constituda basicamente de quartzo).
A definio de ABNT peca pela incluso do adjetivo natural
palavra material. Hoje em dia, com o desenvolvimento tecnolgico,
visando enfrentar o grande desafio que abastecer regularmente de
areia o insacivel mercado consumidor paulista, pode-se obter esse
insumo tambm a partir da ao direta do homem sobre rochas
17 ATBIAV. Areia - Aspectos do Mercado. So Paulo, 1988, p.23 a 32.
18SINTONI, Ayrton. Minerao de Areia - Parmetros para Registro no CREA. So
Paulo, 1989. MIME O
16
duras. Da sua desagregao em diferentes tamanhos preestabeleci-
dos pelos eventuais compradores, chega-se a um produto que atende
s especificaes do mercado e que vulgarmente denominado de
areia artificial.
A areia natural, portanto, quanto .sua origem, produto
da desagregao por intemperismo de rochas eruptivas (granito),
metamrficas (gnaisse e quartzito) e sedimentares (arenito), geral-
mente transportadas pelas guas para as partes mais baixas (praias,
leitos de rios, lagoas e vales), ou que foram alteradas in situ pelos
agentes climticos.
2.1.2 - Classificao
A areia pode ser classificada em funo do tamanho dos gros
que a compe. do formato dos gros, e quanto sua pureza.
Relativamente ao tamanho dos gros, podemos medir sua gra-
nulometria de duas formas: pela utilizao de diferentes tipos
padronizados de peneiras ou pela prpria dimenso dos gros de
areia. Assim, no l
Q
caso temos a seguinte classificao:
Tabela 1 - Classificao da areia por tipos de peneiras
CLASSIFICAO DE AREIA TIPO DE PENEIRA
muito grossa 12 a 20 mesh
grossa 20 a 40 mesh
mdia 40 a 70 mesh
fina 70 a 140 mesh
muito fina 140 a 200 mesh
finssima acima de 200 mesh
Fonte: ABNT, 1955
17
Quanto medida dos gros, as areias classificam-se em :
Tabela 2 - Classificao da areia em funo do tamanho dos gro
CLASSIFICAO DE AREIA TAMANHO DO GRO
areia grossa entre 2 e 1,20mm
areia mdia entre 1,20 a 0,42mm
areia fina entre 0,42 e 0,075mm
Fonte: ABNT, 1955
Esta classificao da ABNT visa apenas definir o uso preponde-
rante futuro dos diversos tipos de areia: areia fina para acabament
(massa fina); areia mdia (para argamassa) e areia grossa para con-
creto.
A segunda forma de se classificar a areia leva em considerao o
seu formato, que pode ser redondo, angular ou subangular. Es-
tas formas dos gros de areia decorrem inevitavelmente de trs
coisas: da distncia percorrida pelo gro at sua efetiva deposio,
a maneira mais ou menos violenta do seu transporte e a origem do
material.
Por fim, a questo da pureza das areias. A areia sendo resul-
tante da desagregao de rochas duras, constituda por material
resistente ao intemperismo, destacando-se como seu principal ele-
mento o quartzo. Outras substncias eventualmente podem ocor-
rer na sua constituio, tais como: xidos de ferro (magnetita e
hematita), micas, feldspato, ilmenita, etc. A pureza, portanto, de
uma areia quartzita, est diretamente relacionada ausncia de ou-
tras substncias minerais. Existem ainda as areias brutas, que no
foram beneficiadas, e as lavadas, que foram submetidas a process
de tratamento.
18
2.1.3 - Usos
2.1.3.1 - Uso Principal
A areia, pela sua grande utilidade, pelo seu preo relativamente
baixo e pela sua grande abundncia, a matria-prima de maior con-
sumo mundial. Embora largamente utilizada na indstria de cons-
truo civil, tambm bastante consumida, como fonte de snica,
por inmeros outros setores industriais.
Construo Civil - A areia elemento essencial para a construo
civil. t utilizada como agregado para concreto, para argamassas e
tambm para pavimentao. t insubstituvel na construo civil,
como material de enchimento.
As definies de agregado no so convergentes. Power, 19 por
exemplo, define agregado "como qualquer conjunto de partculas
slidas, exceto o cimento Portland ou outro mineral ou p de
pedra"; para Pizarro, 20 agregado " o material granuloso e
inerte que entra na composio das argamassas e dos concre-
tos"; finalmente Troxell e Doris 21 conceituam-no "como material
de enchimento relativamente inerte".
A sua eficincia como agregado para concreto est condicionada,
entretanto, sua uniformidade granulomtrica. A falta dessa especi-
ficao implica num aumento significativo de consumo de cimento
para preencher os vazios no ocupados pela areia.
No que se refere existncia de substncias nocivas, Rosa Maria
de Castro 22 entende que elas no devem exceder os seguintes limites
percentuais relativamente ao peso do material:
19POWER, apud BAUER, L.A. Falco (coord.) in Materiais de Construo, 2 ed. , Rio
de Janeiro/So Paulo: Livros Tcnicos e Cientficos, 1985, p. 63.
2oidem, ibidem, p.63.
21idem, ibidem, p.63.
22op.cit. p .6.
19
torres de argila - 3%
material carbonoso - 1%
No devem possuir, tambm, material pulverulento que pass
pela peneira n
Q
200 (= 0,075mm de abertura de malha), alm d
impurezas orgnicas que so detritos de origem vegetal. O cloret
de sdio, ao contrrio do entendimento popular, no nocivo, po
dendo a areia do mar ser empregada sem maiores inconvenientes
com exceo das alvenarias e revestimentos expostos ao ar, dad
a caracterstica higroscpica do sal, que faz aparecer manchas d
umidade nas paredes e muros construdos com esse material.
2.1.3.2 - Outros Usos e Aplicaes
As areias tm inmeras outras aplicaes industriais, dentre a
quais destacam-se:
- vidraria - na fabricao de vidros planos, embalagens, utensflio
domsticos, vidros especiais para laboratrio e vidros ticos. A arei
elemento importante para elaborao do vidro, pois constitui 6
a 80% do seu peso. A areia para vidraria deve conter alto teor e
sflica, e as mais utilizadas so areias de praia, devido sua pureza
Neste setor industrial, contrariamente ao que foi dito para areia d
construo, as especificaes qumicas so fundamentais.
- a areia para vidraria deve possuir, segundo a ATBIAV,23
seguinte especificao qumica:
23ATBIAV, Revista Vidro, ano 8, p.6.
20
Tabela 3 - Especificaes qumicas da areia para a indstria
vidreira
COMPONENTES TIPO A* TIPO B* TIPO C* TIPO D*
Si02 (min.) 99,S 99,S 99,4 99,0
Ah03 (max.) 0,20 0,20 0,30 0,50
Fe203 (max.) 0,002 0,015 0,03 0,15
Ti02 (max.) 0,02 0,02 0,03 0,05
Ca203 (max.) 0,0002 0,0003 0,0005 0,0005
PF (max.) 0,10 0,20 0,20 0,30
Fonte: ATBIAV -1988
* Observao:
Tipo A - vidros especiais (ticos, oftlmicos, etc.).
Tipo B - vidros brancos de alta qualidade (cristais, frasearias e artigos de mesa).
Tipo C - vidros brancos comuns (embalagens em geral e planos).
Tipo D - vidros coloridos (frasearias, embalagens em geral e vidros planos).
- cermica - empregada no fabrico de louas, ladrilhos, pastilhas
esmaltadas, refratrios, etc;
- cimento - alguns produtores utilizam a areia quartzosa para
suprir a deficincia de sflica na farinha do clnquer Portland;
- siderurgia - a areia utilizada na fabricao do snter, como
fonte de sflica, bem como na preparao de moldes para produo
de lingotes;
- fundio - confeco de moldes para fundio de ferro, ao e
outros metais. O segredo da boa moldagem est nas caractersticas
da areia utilizada. Normalmente so utilizadas areias de praia, de-
vido a granulometria fina dos seus gros;
- indstria metalrgica de no-ferrosos - na produo de cobre
secundrio, algumas empresas utilizam a areia para coletar escrias
no processo do refino do cobre. Para tanto, deve possuir teor de
matria orgnica;
- tintas e vernizes empregada na produo de tintas re-
21
fratrias para fundio;
- produtos asflticos - a areia utilizada como carga mineral na
fabricao de emulses asflticas;
- explosivos - utilizada como carga na fabricao de explosivos
sismogrficos;
- indstria qumica - para a produo de silicato de sdio (deter-
gentes) carbeto de silcio, para fabricao de defensivos agrcolas.
- perfumaria - sabes e velas, na produo de saponceos em p
e em pasta;
- areias especiais - para filtros utilizados nas indstrias em geral ;
- abrasivos - a areia como abrasivo utilizada na fabricao de
lixas, para polimento de vidros, metais, mrmores e granitos e para
limpeza de depsitos de leo;
- indstria de refratrios cidos - ela usada para revestimento
de fornos eltricos;
- saneamento - ela usada em filtros para purificao da gua
e tratamento de esgotos;
- na extrao de petrleo, e
- para limpeza de radiadores em postos de gasolina.
2.2 - Aspectos Geolgicos e de Produo
Segundo consta de trabalho especfico do IPT,24 as jazidas de
areia do Estado de So Paulo relacionam-se, via de regra, s
formaes da idade terciria ou quaternria, existindo, todavia, ou-
tros depsitos economicamente muito importantes e que se rela-
~ Avaliao Preliminar dos Problemas Causados pela Minerao no Meio Ambiente no
Estado de So Paulo: O impacto no meio fsico e nas relaes sociais e econmicas (1980) .
22
cionam a rochas de idade bem mais antiga.
Dentro de uma abordagem macrogeolgica dos depsitos
arenferos paulistas, pode-se, resumidamente, afirmar que no Es-
tado, excluda a plancie costeira, ocorrem dois ambientes geo-
tectnicos distintos, conforme se pode visualizar na Figura 1. Nestes
ambientes, denominados de Embasamento Cristalino e Bacia do
Paran, existem inmeros depsitos significativos de areia e que
esto devidamente assinalados na Figura 3.
As areias existentes no Embasamento Cristalino relacionam-se
em funo da sua idade (do mais antigo aos mais recentes) aos
perodos pr-cambrianos, tercirios e quaternrios. Do primeiro ela
obtida de granitides e quartzitos pr-cambrianos; do segundo,
atravs de cavas em sedimentos tercirios da Bacia de So Paulo
e, finalmente, do ltimo, mediante extrao em leito de rios e em
plancie de inundao relacionados a eventos do quaternrio.
Nos domnios do outro ambiente (Bacia do Paran), sobressaem
trs diferentes situaes geolgicas favorveis concentraco de
areia: a) depsitos relativos aos perodos paleozico e cenoz'ico; b)
depsitos de areia relacionados sedimentaco detrtica de idade
terciria-quaternria e c) acumulao em I ~ i t o de rios ~ aluvies
q uatern rios.
Alm dos ambientes relacionados na Figura 1 e que se desti-
nam quase exclusivamente construo civil, podemos acrescen-
tar, ainda, um terceiro, que de importncia capital para o Es-
tado de So Paulo. Esse ambiente abrange as plancies litorneas
quaternrias que se relacionam com a evoluo da Provncia Costeira
(principalmente Perube e Praia Grande), de onde se obtm areia
para os mais diversos usos industriais.
23

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FIG.:3 DEPSITOS DE AREIA NAS PRINCIPAIS
BACIAS H/DROGItFICAS PAULISTAS
26
2.2.1 - Reservas de Areia no Estado de So Paulo
No que se refere reserva das areias utilizveis ou destinadas aos
setores industriais, a questo mais simples, isto porque, tratando-
se de substncias minerais da classe VII 25 e, portanto, vinculadas ao
regime de autorizao e concesso, devem obrigatoriamente, como
condio legal para funcionamento da lavra futura, serem mensu-
radas. O que vale dizer que a outorga de uma concesso para
lavrar areia industrial depende de pesquisas prvias que, entre outras
coisas, revelem com real fidelidade, as reservas existentes e teor dos
elementos que a compem. Ademais, as prprias obrigaes decor-
rentes do ttulo de lavra (item XVI do Art. 47 do C. M.) possibilitam
a atualizao anual desses dados, com a apresentao obrigatria
do Relatrio Anual de Lavra-RAL.
A dificuldade em se mensurar reservas ocorre com enorme In-
tensidade nas reservas de areia para construo civil. Para estas
no h dados confiveis. Isto porque o regime legal que assegura o
aproveitamento deste tipo de areia o licenciamento,26 que, por se
tratar de ttulo precrio, no obriga seu titular a pesquisas prvias,
nem tampouco exige que conste do seu relatrio anual reservas re-
manescentes, nem outras caractersticas tcnicas e econmicas da
substncia objeto do licenciamento.
Tcnicos do DNPM, todavia, em trabalho realizado em 1979 so-
bre areia e brita,27 concluram que havia "uma discrepncia muito
acentuada entre os dados estatsticos apresentados e a realidade
dos Jatos". Para eles, os mineradores de areia e brita no forneciam
ao DNPM dados de sua produo mineral (menos de 5% dos pro-
dutores de brita e menos de 1% de areeiros o faziam). A situao
hoje no difere em nada daquela descrita pelos autores do trabalho.
25Sobre este assunto teceremos maiores comentrios no Captulo TIL
26S
o
bre o assunto falaremos no Captulo lU.
27Estudos sobre Produo e Consumo de Areia e Pedra Britada no Pas. DNPM, So
Paulo, 1979. p.2. MIMEO.
27
Embora a falta de dados sobre areia para construo civil no
traga os mesmos problemas que traria se isto ocorresse com jazida
de outros minerais, no se pode negar que dados sobre reservas
sobre tamanho e forma dos gros so extremamente importante
para um bom planejamento em obras de engenharia.
Segundo o A.M.B. de 1988, as reservas de areia no Brasil, par
o ano de 1987, eram de 590.786.350m
3
(medidas), 410.296.355m
3
(indicadas) e 215.837.108m
3
(inferidas).28
Para So Paulo, a referida publicao do Ministrio da
Minas e Energia - MME estima as seguintes reservas: me
didas 411.272.857m
3
, indicadas 321.957.139m
3
e inferida
130.821.164m
3
.
2.2.2 - Produo de Areia no Estado de So Paulo
No ano de 1983, a produo oficial total de areia no Estado d
So Paulo foi de 8.007.828m
3
. Deste total, 6.878.745m
3
(85%
foram destinados construo civil, e 1.129.083
3
(15%) para o se
tor industrial. Aproximadamente setecentas (700) empresas fora
responsveis por essa atividade, que foi desenvolvida em 216 (duzen
tos e dezesseis) Municpios paulistas. 29
Para o ano de 1987 os dados revelam que a produo total d
areia no Estado foi de 8.481.321m
3
. A construo civil consumi
6.870.950m
3
(81%) e o setor industrial 1.61O.371m
3
(19%). 30
Para o Prosig - DNPM existem atualmente 367 licenas par
extrao de areia para construo civil no Estado de So Paulo
totalizando 8.929,9ha, o que d uma mdia de 24,33ha, por re
28
0 Artigo 26 do Regulamento do C6digo de Minerao (Decreto 62.934/68) defin
com razovel preciso os trs tipos de re8ervas mencionadas.
29Dados obtidos atravs de listagem de computador produzida pelo Servio de Proce
samento de Dados - SERPRO e fornecida pelo DNPM-SP em 1989, e do Relat6rio IP
~ 28.028/89.
30 idem, ibidem.
28
licenciada. No que se refere areia industrial, h, segundo aquele
Programa, 282 processos para o Estado de So Paulo: 178, referen-
tes pesquisa mineral e 104 para lavra mineral. Os alvars totalizam
118.321,38ha, o que d uma mdia de 664,72ha por ttulo; nas con-
cesses de lavra a rea total de 15.148,24ha, que d uma mdia
de 145,65ha, por ttulo.
Essa diferena significativa que existe entre os cadastros do SER-
PRO e do PROSIG, em desfavor deste ltimo, se explica pelo fato
de que as informaes coletadas naquele arquivo so obtidas atravs
de Documentos de Arrecadao Fiscal - DARF, enquanto as inseri-
das no PROSIG so proveniente dos RAL, e, portanto, apenas das
empresas regularizadas no DNPM.
Da se concluir, portanto, que enorme o nmero de clandesti-
nos no setor areeiro paulista ligados construo civil. Um nmero
menor de empresas est irregular junto Receita Federal, pelo sub-
faturamento do setor areeiro no Estado de So Paulo.
A grosso modo, considerando apenas entrevistas pessoais, pode-
mos seguramente afirmar que a produo de areia para construo
civil no Estado de So Paulo 3 vezes maior do que a oficialmente
calculada , ultrapassando os 25 milhes de m
3
no ano de 1987. Alis,
o IPT, em trabalho recente, 31 chegou a um total bastante prximo
(24 milhes de m
3
no referido ano). O prprio DNPM 32 estimou a
produo real em 1979 como sendo 4 vezes maior que a declarada.
Cumpre registrar ainda os dados fornecidos pelo presidente do
Sindicato dos Armadores de Navegao Fluvial do Estado - SIN-
DASP ao jornal "O Estado de So Paulo" do dia 08/10/89 (p.45).
Segundo esta reportagem, a produo anual de areia no Estado de
So Paulo estaria prxima de 25 milhes de m
3
.
31 IPT. Mercado produtor mineral do Estado de So Paulo: levantamento e anlise
(reI. 28.028/89), 1988, MIMEO.
32DNPM. Estudos sobre produo e consumo de areia e pedra britada no Pas, Co-
ord. GUIMARES, Marco Aurlio, jul. 1979.
29
e,..;
O
e,..;
......
3
---- - - - - ~ . _ - -------
...
Faixa de Prod. At 500m
3
501 a 10000m
3
10001 a 50000m" mais de 50000m" Produo Total
Regio Produao
~
Produao ~ . 2 . t'roduao N' Produo N Produo N"-
Administrativa MInas MInas Minas Minas Minas
So Paulo 2.773 8 120.518 27 542.269 24 655.858 7 l.32l.418 66
Santos 2.495 10 100.018 30 233.904 12 152.407 3 408.824 55
S. Jos dos
Campos 200 3 75.945 18 752.006 29 l.356.764 13 2.184.916 63
Sorocaba 974 8 34.312 14 147.576 7 55.174 1 238.036 30
Campinas 4.313 22 229.246 58 262.728 12 194.964 3 69l.250 95
Ribeiro
Preto 80 1 30.128 9 32l.112 11 477.392 4 828.712 25
Bauru
-
- 35.211 8 190.467 7 - - 225.678 15
S. Jos do
Rio Preto
- - 9.389 5 108.192 6 104.114 1 22l.695 12
Araatuba
-
- - - 48.330 3 - - 48.330 3
Presidente
Prudente 78 1 7.387 3 113.978 3
396.664 3 518. 106 10
Marlia 619 2 17.625 6 85.742 3 - - 103.986 11
TOTAL 11.1S32 ISIS 61S9.'T'T8 1'T8 2.806.304
11 'T i 3.393.33'T 31S 6.8'T0.91S1 381S
Fonte: SIPROM 88 citado em IPT (1989) relatrio n
Q
28.028/89.
Regio 1985
Administrativa (em mm
3
)
So Paulo 2044658
Santos 1164544
So Jos dos
Campos 1042137
Sorocaba 361099
Campinas 1438612
Ribeiro
Preto 595339
Bauru 232901
So Jos do
Rio Preto 321790
Araatuba 43630
Presidente
Prudente 175504
MarOia 124221
TOTAL 81S44431S
% 1986 %
1987
% 1988
%
(em m
3
) (em mm
3
)
(em m
3
)
23.9 2237491 25.1 1908585 22.2 1800243 22.1
13.6 1493371 16.8 1285841 15.0 1093256 12.9
23.9 2019861 22.7 2656282 30.9 2285041 26.9
4.2 361099 4.1 309750 3.6 309750 3.6
16.8 1287016 14.5 830890 9.7 901306 10.6
7.0 596999 6.7 648685 7.5 718018 8.4
2.7 232901 2.6 329131 3.8 390664 4.6
3.8 296790 3.3
242389 2.8 242389 2.9
0.5 43630 0.5
48330 0.6 48330 0.6
2.1 205504 2.3 268465 3.1 567265 6.7
l.5 130869 1.4
69526 0.8 64600 0.7
100.0 8901S1S31 100.0
81S9'T8'T4 100.0 81S00862 100.0
Fonte: SIPROM 88 citado em IPT (1989) relatrio n
Q
28.028/89.
.. Estimativa.
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O
111
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3
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~
~
Regio 1985 %
Ribeiro Preto 618.000 55,5
Santos 372.000 33,4
Campinas 124.000 11,1
Soroca.ba. O 0,0
TOTAL 1.114.000 100,0
1986* % 1987 %
,
1.100.000 65,4 928.000 63,2
432.000 25,7 387.000 26,3
149.300 8,9 154.500 10,5
O 0,0 O 0,0
1.681.300 100,0 1.469.500 100,0
(*) Estimativa feita a partir dos dados da pesquisa
Fonte: IPT (1989) Relatrio n
2
28.028/89
~ ,
1988* %
1.140.000 64,0
402.000 22,6
202.200 11,4
36.000 2,0
1.780.200 100,0

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(em toneladas) -.J
Regio
1985 %
Fundio
672260 60,26
Vidros
383400 34,42
Fundio/
Cons. Civ.
30000 2,69
Construo
Civil O 0,00
Vidros
Especiais
18540 1,66
Cer.mico
9540 0,86
Tintas e
1860 0,11
TOTAL
1114000 100,00
1986 %
1987 % 1988
965350 57,42 836360 56,91 989880
636900 37,08 553400 37,66 662400
36000 2,14 42000 2,86 48000
O 0,00 O 0,00 36000
32250 1,92 26940 1,83 33120
9540 0,57 9540 0,65 9540
1260 0,07
1260 0,09 1260
1681300 100,0 1469500 100,0 1780200
(*) Estimativa feita a partir dos dados da pesquisa
Fonte: IPT (1989) Relatrio n
Q
28.028/89
I
%
I
55,60
37,21
2,70
2,02
1,86
0,54
0,07
100,00
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iii'
P+
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C\)
C\)
...
~
C\)
Uma leitura menos atenta dessas tabelas, que no leve em con
siderao os dados e informaes contidos em diversas partes d
trabalho, pode induzir o leitor a erros primrios. A Tabela 4, po
exemplo, elaborada a partir de um universo mutilado (informae
irreais sobre o nmero de mineradores e sobre produo), mostra,
equivocadamente, que 50% da produo de areia (3.393.337m
3
)
esto concentrados em apenas 35 empresas, enquanto 233 empre
sas (60% do total) produzem 671.310m
3
(menos de 10% do total) .
Na verdade, se, produo oficial do estado, acrescentarmo
a quantidade efetivamente produzida (clandestina e subfaturada) ,
essa relao se alteraria substancialmente, porque o grosso da
produo de areia para construo est disseminada em milhares de
pequenos portos de areia espalhados por todo o Estado de So Paulo.
Esses produtores, em sua maioria clandestinos, no informam abso
lutamente nada s autoridades ou, quando o fazem, omitem part
significativa da sua produo.
No seria temerrio afirmar que, includa a produo clandes-
tina, a participao das empresas extrativas se modificaria substan-
cialmente: as 35 maiores seriam responsveis por apenas 15% da
produo total (contra os 50% atualmente apontados) e as menores
(duas primeiras colunas) seriam responsveis por 40%, ao invs dos
10% registrados naquele trabalho.
2.3 Diplomas legais para Explorao e Aproveitamento da Areia
A Tabela 8 mostra o nmero de diplomas legais para aproveita-
mento de areia no Estado de So Paulo, com as respectivas reas.
34
Tabela 8 - Ttulos minerrios para a areia no Estado de So Paulo
Titulo N rea. (ha.) Mdia. de ha.
por Ttulo
Licenciamento 367 8.929,92 24,33
Alvar de Pesquisa. 178 118.321,38 664,72
Concesso de La.vra. 104 15.148,24 145,65
2.4 - Aspectos Tecnolgicos
2.4.1 - Prospeco e Pesquisa Mineral
Ambas as atividades compem o que se chama de explorao mi-
neral. Alguns autores conceituam prospeco como sendo a ativi-
dade pela qual so definidas reas onde h indcios de existncia
de ocorrncia de minerais. Para tanto, so utilizados os seguintes
mtodos: anlise das cartas aerofotogramtricas, estudo da geolo-
gia da regio e eventuais trabalhos de campo para averiguao das
caractersticas geolgicas do local (sondagens mecnicas, manuais
e geofsicas, aberturas de poos, etc).
No caso da areia, alm da identificao de sua ocorrenCla,
a prospeco engloba tambm eventual coleta de material para
anlises preliminares.
Identificando-se, atravs da prospeco, reas interessantes,
passa-se a segunda fase do processo, tambm denominado de
pesquisa propriamente dita. Nesta fase h um contacto direto e
contnuo do pesquisador com a rea objetivada. A pesquisa de areia
simples, compreende furos de trado manual (para definio da ca-
mada mineral), coleta de material, ensaios tecnolgicos, cubagem
de reserva e testes de beneficiamento. Eventualmente
pensar em realizao de trabalhos geofsicos, para perfeita definio
35
do embasamento rochoso em casos especiais; contudo, no Brasil,
raramente esses estudos so realizados.
Antes de se iniciar o tradeamento, programa-se uma malha d
sondagem cobrindo toda a rea objetivada. Por esse trabalh
procura-se atingir profundidades de at 10 metros, no mximo,
objetiva-se recolher material de cada metro aprofundado. Este ma
teria I enviado para laboratrio para anlises e ensaios.
Para se cubar a jazida de areia utilizam-se os resultados do
furos de sondagem, que revelam as diversas espessuras mineraliza-
das. Simultaneamente aos trabalhos para determinao das reser-
vas, encaminham-se as amostras recolhidas para ensaios de labo-
ratrio, os quais compreendem anlises qumicas, caracterizao mi-
neralgica e granulomtrica. Completando os trabalhos necessrio
ao perfeito conhecimento da jazida, procede-se a testes de benefi-
ciamento na areia extrada (lavagem e classificao).
2.4.2 - Lavra e Beneficiamento
Os mtodos de extrao da areia so extremamente simples e
geralmente compreendem o processo de beneficiamento. Tanto no
leitos dos rios como nos depsitos de suas margens procede-se da
mesma forma. Retira-se o material do seu depsito natural, atrav
de suco, mediante uso de dragas. Geralmente, como o benefi
ciamento feito s margens dos rios, na operao de sedimenta
muito material argiloso retorna ao rio, o que extremamente danos
fauna e flora aquticas.
Tratando-se de depsitos com inclinao favorvel e disponibi
lidade de gua, retira-se a areia atravs de desmonte hidrulico
Outro mtodo utilizado o de tiras, que compreende o decapea
mento do solo orgnico mediante uso do trator de lmina, be
como o desmonte da areia atravs de retroescavadeira ou ps
carregadeiras.
36
Terminada esta fase da operao, preenche-se a depresso resul-
tante com o material orgnico decapeado e procede-se da mesma
forma no local onde ele estava depositado.
Em rarssimos casos utiliza-se hidroclassificadores, e em outros,
com vistas obteno de material de melhor qualidade, submete-se
a areia a tratamento qumico para aumentar-lhe a pureza. Quanto
ao beneficiamento, as areias para construo civil sofrem apenas
(e quando isto ocorre) uma lavagem, uma classificao e eventual-
mente uma secagem. As areias industriais, todavia, passam por um
processo mais completo de beneficiamento com vistas a realar ou
incorporar determinadas qualidades necessrias ao seu uso futuro:
homogeneizao, lavagem, classificao.
Por fim, h que se falar das novas tecnologias para obteno
de insumos para agregados. Uma das tcnicas, embora conhecida
j faz algum tempo, no ainda de grande utilizao. Trata-se da
obteno da areia atravs das rochas duras, principalmente da brita.
Segundo uma publicao do SINDIPEDRAS 33 "a utilizao da
areia de brita em larga escala s no se vulgarizou por falta
de conhecimento do consumidor. Assim como a pedra britada
substituiu o cascalho, quando este se tornou economicamente
invivel, a areia de brita tende, em futuro prximo, a arredar
dos grandes mercados consumidores a areia natural, um produto
cada vez mais distante, de frete mais oneroso e de pureza mais
duvidosa".
O Centro de Pesquisas e Desenvolvimento do Estado da Bahia -
CEPED vem desenvolvendo, desde 1980, com recursos do Banco
Nacional da Habitao - BNH, FINEP e Secretaria das Minas
e Energia da Bahia, estudos para aproveitamento de argilas do
Recncavo Baiano na produo de agregados leves. Roberto fer-
nando dos Santos Farias, 34 daquele centro, afirma que argilas ex-
33A B
34 nta n
2
1, agosto 82, p.4.
FARIAS, Roberto F. dos Santos et allii. Argila Expandida para Argamassas e Con-
cretos. In: Simp6sio Nacional de Agregados, I, So Paulo, 09 e 10 de junho de 1986.
37
pandidas como agregados para concreto leve tm excelente desem 2.5 _ Aspectos Econmicos
penho. Seus principais usos so: concreto estrutural, blocos d"
versos, enchimento de vazios, pavimentao, chapiscos, casas pr '
moldadas, leitos de pontes, tubulao de gua, etc. 2.5.1 - Previso da Demanda Futura de Areia
O Prof. Pedro Chaves Caldeira,35 aps estudos realizados pel
IPT, concluiu que o emprego de lateritas britadas, como agregad
grado do concreto Cimento Portland, e'm regies carentes de mat
riais tradicionais, perfeitamente possvel, desde que sejam tomada
certas precaues.
O Engenheiro Francisco de Assis Dantas,36 do IPT, entende qu
perfeitamente vivel, com reais vantagens tcnicas, econmica
e ambientais, o uso do rejeito de produo de alumnio (lama ve
melha), a partir da bauxita, por meio de sinterizao, como agr
gado grado para concreto. Tambm do IPT, o Engenheiro Erna
Silva,37 entende que "quanto s caractersticas fsicas e qumic
e s propriedades do concreto investigadas (. . .) nada impede
uso da escria de alto forno granulada como agregado mido e
aryamassa e concreto, sejam eles simples ou armados".
Vivel tambm seria o transporte da areia do interior paulist
(Barra Bonita e barrancas do Rio Paran) capital, tanto atrav '
do uso de chatas como atravs de areioduto que transportaria, al
de areia, gua potvel, com vistas a suprir a irreversvel falta dest
lquido precioso nas regies metropolitanas do Estado de So Paul
Anai . EPUSP. p.157-190.
35CALDEIRA, Pedro Chaves. Uso da Laterita para Concreto. Ibidem, p.211-232.
36 DANTAS, Francisco de A. Souza & NETO, Claudio Sbrighi. Aproveitamento
Rejeito de Produo de Alumnio a partir da Bauxita, como Agregado para Concret
Ibidem. p.191-210.
37SILVA, . Ernani & ALMEIDA, Carlos de. Escria de Alto Forno Grarrulada co
Agregado Mido para Argamassa e Concreto, Ihl!km, p.255-273.
38
Conforme foi enfatizado, mais de 90% da produo total de areia
do Estado so destinados construo civil, e menos de 10% aos
demais setores industriais. Pode-se inferir que o consumo real de
areia para construo no Estado de So Paulo, em 1987, foi de
aproximadamente 22 milhes de m
3
.
38
Quanto s areias utilizadas
nos diversos setores industriais, o seu consumo pode ser estimado
em torno de 2 milhes de m
3
. 39
Este consumo, especialmente de areia para construo civil, no
considerou a enorme demanda reprimida do Estado de So Paulo.
A oferta destina-se exclusivamente a atender aos projetos inadiveis
na rea social (eletrificao, calamento, construo de escolas,
etc.), bem como eventuais loteamentos aprovados pelas prefeituras.
Esta demanda enorme. Seis mil quilmetros de estradas precisam
ser pavimentados ou restaurados; anualmente mil quilmetros de
novas vias pblicas necessitam ser pavimentados; 54% da Regio
Metropolitana de So Paulo no possuem rede de distribuio de
gua; 60% das habitaes (1.500.000) da Regio Metropolitana so
favelas, cortios e casas precrias.
Por outro lado, h que se considerar a grande desproporo de
consumo de agregados entre So Paulo e pases desenvolvidos. En-
quanto naqueles pases o consumo mdio de agregados de 10tjhab,
em So Paulo ele prximo de 1tjhab. Esses exemplos mostram,
de forma irrecusvel, que o consumo necessrio para atender real
demanda de So Paulo deve ser, no mnimo, o dobro do atual.
38Isto porque a areia para construc;o civil exclusivamente consumida nas proximida-
de:
9
do_s centros produtores.
Nao se pode esquecer, entretanto, que, no caso de areia para construc;o civil, existe
nos .. de obras, uma perda em torno de 10% do total adquirido. Isto con-
sequenCla da ac;o dos ventos, clmvas, perdas no transporte, etc., tendo como causa a m
estocagem feita na obra.
39
Sem querer aprofundar a questo do consumo de areia, j qu
este no o objetivo deste trabalho, mas apenas querendo mostr
a relevncia do tema para a ordenao institucional do setor areei
paulista - escolhemos o setor da construo civil para mostrar
demanda reprimida de areia no Estado de So Paulo.
Para tanto foram relacionados os principais materiais, utilizad<
para construo de uma unidade habitacional de 40m
2
, de insume
necessrios para atender demanda habitacional reprimida de
milhes de unidades, que o deficit habitacional das camadas ma
carentes da populao brasileira (at 3 salrios mnimos de rendi
e que so os destinatrios do projeto casa popular da UNICAMP.
Tabela 9 - Materiais necessrios para construo de casas
populares UNICAMP
QUANT. P/ QUANT. P/ 8
MATERIAL UNIDADE 1 CASA MILHES CASAS
(10
6
)
ao 5/16 kg 72 596
ao 1/14 kg 222 1.776
ara.me kg 10 80
areia m
3
9,6 76,8
brita m
3
5,15 41,2
cimento kg 3.400 27.200
tijolo 8 furos unidade 3.170 25.360
telha plana unidade 750 6.000
cal comum kg 220 1.760
cal industrial kg 80 640
impermeabilizo kg 5 40
atingiram o fim de sua vida til (40/50 anos), chegaremos ao dficit
habitacional do Pas, que foi estimado por Albuquerque 40 em 17
milhes de unidades, por Azevedo 41 em 11 milhes de unidades, e
pelo presidente da CONAM em 14 milhes de residncias,42 e que
para efeito deste estudo estabelecemos como sendo 12 milhes de
residncias. Para o Estado de So Paulo estimamos este dficit em
torno de 4 milhes de residncias.
Admitindo-se, com base naquele estudo do BNH, que o dficit
habitacional por faixa de renda familiar seja o constante da Tabela
10, teramos, na Tabela 11, a quantidade de bens mineraiS
necessrios para suprir este dficit.
Tabela 10 - Dficit habitacional por renda familiar
FAIXA DE RENDA FAMILIAR
EM NI. DE SAL. MNIMOS
Fonte: CONDER (1978)
REA MDIA/
UNIDADE*
UNIDADES
7.980.000
2.508.000
1.500.000
%
66,5
20,9
12,5
* com base neste estudo, pode-se admitir que a rea mdia das residncias necessrias
a suprir o dficit habitacional de 79,15m
2

A Companhia de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de
Salvador- CONDER 43 estabeleceu o consumo por m
2
de uma cons-
tinta . leo galo
cola kg
1
4
8
32
, truo mdia (aquela com razovel acabamento) conforme Tabela
\' 11:
Fonte: NUDECRI-UNICAMP 1987, citado por Wilson Trigueiro de Sousa
Estudos realizados pelo BNH, em 1985, indicavam a necesl
dade de construo de 4.026.853 novas habitaes apenas para
perodo 86/89. Se a isto somarmos o dficit histrico e relativo
populao favelada e cortiada do Pas, e ainda os domicnios qL
40
40 ALBUQUERQUE, M.C.C., apud SOUSA, Wilson Trigueiro de. In: O Setor da
Habitao, p.16.
~ AZEVEDO, apud SOUZA, Wilson Trigueiro de. In: O Setor de Habitao, p.16.
CONAM - Conselho Nacional dos Moradores, entrevista Rede Globo no dia
19/09/89.
43CONDER, apud GUIMARES, Marco Aurlio, op. cito p.21.
41
Quarta - Se ao dficit de areia para habitao adicionarmos
dficit para obras virias, que representa aproximadamente 50% da
estrutu ra do consu mo d e areia tota I no estado, teremos um dficit
POR UNIDADE COM MILH total prximo dos 400 milhes de m
3
de areia para construo no
Tabela 11 - Consumo de materiais por m
2
de uma construo
mdia
MATERIAIS UNIDADE
m
2
79,15m
2
* CASAS .. )
____ --+ ____ I-----==--_-+-_--'-c=..::.::=---_-+----'...:....::..c:...:..:...:... Estado (150 milhes mais 250 milhes .
Cimento Sacos 1.693
Areia Grossa m
3
0,276
Arenoso m
3
0,199
Cal kg 19,368
Brita m
3
0,256
Pedra Bruta m
3
0,214
Bloco 6 furos Milheiro 0,080
Telhas Milheiro 0,044
Madeira Coberto m
3
0,023
Portas Unidade 0,156
Fonte: CONDER (1978), citado por DNPM
*colWlaB includas pelo autor
134,00 53
21,84 87,
15,75 6,
1.532,97 6.13
20,26 81,
16,938 67,'
6,332 25,
3,482 13,
1,820
12,347 49,
Desse estudo, que no conclusivo, apenas exemplificativo
podemos levantar algumas questes interessantes:
Primeira - Algumas substncias minerais tm reservas insufi
cientes para a demanda reprimida, e menos ainda para a demand
futura.
Segunda - A distribuio geogrfica irregular outro aspecto qu
tem que ser levado em conta por ocasio da elaborao de plano
de desenvolvimento regionais.
Terceira - Dado o grande volume de material a ser movimen
tado, de se prever as danosas conseqncias que adviro a
meio ambiente pelo desenvolvimento da atividade extrativa. Pc
outro lado, caso a atividade no se perfaa em moldes racionai!
corre o risco de ter o seu desenvolvimento bloqueado por ao d
comunidade. 44
HNo se pode esquecer que se trata de atividade que s economicamente vi'l'
quando desenvolvida prxima aos centros urbanos, onde a conscincia ecolgica ma
presente, onde o poder de mobilizao e a conseqiiente fora poltica so mais acentuado
42
2.5.2 - Custos
As jazidas de areia no Estado de So Paulo, e de resto em
quase todos os lugares do mundo, so de fcil conhecimento e no
eXigem tcnicas onerosas para seu aproveitamento. A simplicidade
das tcnicas de pesquisa, lavra e beneficiamento asseguram cus-
tos muito baixos relativamente explorad e aproveitamento dos
demais recursos minerais.
Pode-se dividir as despesas da minerao de areia em dois seg-
mentos distintos: um, que abrange todos os custos diretamente
ligados extrao e beneficiamento da areia (mo-de-obra empre-
gada, encargos sociais, preo do equipamento e sua conservao,
combustveis, lubrificantes e energia); outro, composto dos custos
indiretos (despesas administrativas, impostos e taxas, indenizaes
eventuais e participao no resultado da lavra.
2.5.3 - Preos
o preo de venda de areia ditado, entre outras coisas, pela
sua utilizao e pela localizao da jazida. Dependendo do uso que
se far da areia, haver uma variao significativa do seu preo.
Assim, as areias industriais, cujas aplicaes j foram suficiente-
mente enumeradas, tero preos finais significativamente superiores
aos aplicados s areias para construo civil, porque aquelas areias
dependem de melhor caracterizao tecnolgica e de maior grau de
43
beneficiamento do que essas.
Por outro lado, a localizao das jazidas de areia relativament
aos centros consumidores outro elemento importante para d
terminao do preo final do produto. Isto porque o custo d
transporte onera significativamente o preo da areia. Em caminh
do prprio areeiro, a distribuio de areia para construo civil
econmica at uma distncia de 200km. Em caminho de terceiro
utilizados mediante pagamento de frete, a economicidade vai at
150km (distncias aproximadas).
2.5.4 - Transporte
o transporte de areia um fator importante na viabilidad
tcnica e econmica de uma jazida. No que se refere s areia
para construo civil, como j vimos, a sua eventual contamina
no traslado jazida-obra no inviabiliza o seu uso, no merecend
por conseqncia, maiores cuidados no seu manuseio. As areia
industriais, entretanto, cuja pureza fator indispensvel para a co
feco de bons produtos, devem merecer um tratamento especia
principalmente quando transportadas a granel.
Por outro lado no se pode esquecer que a quase totalidade d
areia produzida no Estado de So Paulo transportada pela vi
rodoviria,45 e que para transportar o volume produzido em S
Paulo no ano passado, por exemplo (25 milhes de m
3
), fora
necessrios 1,5 milho de viagens/ano, ou 4,8 mil/dia.
46
gui
de exemplo, convm reproduzir o que disse Jorge Gonzalez sob
o assunto: tt da regio do Vale continuam rumando a S
Paulo centenas de caminhes carregando, cada um, uma md
45So excees as areias extradas no Rio Juqui, que so transportadas por via frr
46Considerando a densidade de areia 1,2 e a capacidade dos caminhes em torno de
tono
44
de 20m
3
/dia, em viagens que somam at 1300 em 24 horas". 41
Do que foi exposto, pode-se afirmar que o transporte das areias
destinadas construo civil, pode, e deve ser feito, em veculos de
grande tonelagem (trem e chata, por exemplo), os quais pela quanti-
dade transportada, reduziriam o custo do frete e aliviariam o trfego
das estradas paulistas e, principalmente, das malhas virias urbanas.
Quanto s areias industriais, o melhor meio de transporte ainda
o rodovirio e, de preferncia, atravs de frota do prprio fornece-
dor, para assegurar a garantia da entrega e as perfeitas condies
de qualidade que o produto deve ter. Por fim, no se pode excluir
a possibilidade de se transportar esse material atravs de areioduto
que, alm de abastecer o mercado desse insumo, traria gua potvel
para regies carentes deste lquido precioso, especialmente a Regio
Metropolitana de So Paulo.
2.6 - Conflitos entre a Atividade Extrativa e Outras Formas de Uso
e Ocupao do Solo
Inicialmente cumpre definir com preciso o que se entende por
conflito. Segundo Pasquino, G. et allii, apud Mauro Silva Ruiz,48
ttconflito, no seu sentido social e poltico, uma forma de in-
teraoentre indivduos, grupos, organizaes e coletividades,
que implica choques para o acesso e a distribuio de recursos
escassos. Consideram (os autores) que para compreender e ana-
lisar os seus objetivos necessrio analisar os seus componentes
e o meio em que eles se manifestam."
Para Dahrendorf e Tourdaine,49 conflito sinnimo de vitalidade,
posto que (tatravs deles que surgem mudanas e se realizam
f, HG?NZALEZ, Jorge. Extrao de areia cada vez mais difcil. Brasil Mineral, 15,
1990, p.25.
. . R:UIZ, Mauro Silva. O conflito entre urbanizao e minerao de argila6 no mu-
de ca&o: Bairro Santa Lcia. Campinas, So Paulo, UNICAMP /lnBtituto
1989, p.ll (tese de mestrado).
I em, IbIdem, p.1I.
45
melhoramentos". Ruiz 50 acha que no se deve pr fim aos conflito
"mas em regulamentar as suas manifestaes de modo que ela
d
. , ." "Q d fli t
sejam as menos estrutzvas posszvezs ... uan o um con
se desenvolve segundo regras aceitas, sancionadas e observadas
h a sua institucionalizao, ou seja, h a sua assimilao pel
sociedade. "
No que se refere questo especfica tratada neste subitem,
preciso no esquecer que a atividade extrativa mineral
conflita, tanto com os interesses dos cidados, como com as pre-
tenses dos titulares de outros direitos (comrcio, indstria, ex ..
panso urbana, lazer, horticultura, etc.). Esses so. con-
seqncia da ao deletria da minerao sobre o meio ambiente:
e tambm decorrem da disputa pelo mesmo espao fsico entre
minerao e as demais atividades desenvolvidas no local, todas el a
igualmente importantes para a a minera1
no seja assim considerada pela maiOria dos mumclpes.
Na soluo desses conflitos a minerao, por ser menos valo-
rizada, normalmente preterida, sendo, por conseqncia, "em-
purrada" para as regies perifricas do municpio. Esta medida,
embora aparentemente resolva o conflito, pode ser extremamente
danosa para a comunidade, isto porque a minerao, merc de suas
caractersticas peculiares (rigidez locacional, p.ex.) no pode ser
livremente deslocada. Ela tem que ser desenvolvida no local onde
os condicionantes geolgicos constituram a jazida mineral. A sua
expulso, sem estudos prvios, pode significar a falta precoce do
produto ou seu encarecimento atpico.
A soluo mais consentnea com a realidade, e que seguida em
inmeros pases, a que incorpora aos planos de desenvolvimento
regional e aos planejamentos municipais estudos relativos vocao
da rea onde se pretende implantar atividades econmicas. Destes
estudos que devero sair as diretrizes para uso e ocupao do solo
urbano.

46
CAPTULO 111 - lEGISLAO MINERAL E PARAMINERAl RE-
lATIVA AO APROVEITAMENTO DE AREIA NO ESTADO DE
SO PAULO
3.1 - Aspectos Histricos
3.1.1 - O Perodo Colonial
poca do descobrimento do Brasil, vigoravam em Portugal as
Ordenaes Manuelinas. Por este instrumento legal, Portugal inclua
em sua poltica governamental, de forma explcita, o interesse pela
minerao. Duas eram as razes para isso: primeiro, os recentes
xitos alcanados pela sua rival Espanha no Novo Mundo, e, se-
gundo, o surgimento do Mercantilismo, cuja teoria econmica dav.a
nfase especial ao acmulo de riquezas, principalmente de metais
nobres.
O regime jurdico para o aproveitamento dos recursos minerais
era o Regaliano, sistema cujo nome j explicita a natureza dominial
do bem mineral. Esse regime surge na Europa, por volta do sculo
IX, institudo pelos reis francos em substituio ao sistema romano
de Acesso. Pelo novo regime, a propriedade mineral desvincula-se
da propriedade superficial e passa a se constituir propriedade distint.a
daquela, por desgnio divino, vinculada ao soberano, que a admi-
nistra, assim como as demais atividades econmicas, de forma ex-
tremamente centralizada. A concesso, portanto, j era um negcio
jurdico de Direito Pblico.
Os minerais sujeitos legislao do Reino, isto , que perten-
ciam Coroa Portuguesa. eram principalmente o ouro, a prata, o
diamante, as gemas e alguns metais estratgicos. Todos os demais,
a areia entre eles, no eram, por conseguinte, alcanados pela le-
gislao central, subordinando-se, por conseqncia, aos eventuais
dispositivos locais.
47
Em toda a legislao expedida durante o Perodo Colonial e que
se resumia nas Ordenaes Manuelinas, Sebastinicas, Felipinas, nos
Alvars de 17/12/1557, de 02/01/1608, 13/05/1803, no 1
Q
Regi-
mento de Terras Minerais do Brasil de 15/08/1603, no 2
Q
Regi-
mento de Terras Minerais do Brasil de 08/08/1618, no Regimento
das Minas de Iguape e Canania de 22/03/1679, no Regimento dos
Superintendentes, Guarda-Mores e Oficiais Deputados para as mi-
nas de ouro de 19/04/1702, e as Cartas Rgias de 07/05/1703,
nenhuma norma faz referncia extrao de areia que, deste modo,
ainda no era considerada bem mineral.
3.1.2 - O Brasil Imprio
Aps a Proclamao da Independncia, em 07/09/1822, o
Brasil, por fora da Lei Imperial de 20/10/1823 e do Decreto
de 17/09/1824, este especfico para minerao, continuava sujeito
s legislaes portuguesas pretritas. Poucas leis novas foram in-
troduzidas durante o perodo imperial. As principais foram: De-
creto de 27/01/1829, Decreto n
Q
3236 de 21/03/1864 e 6104 de
19/01/1876, Lei 1567 de 26/09/1867, todas elas pouco represen-
tativas para a minerao em geral e de nenhum significado para a
substncia mineral ora em estudo.
No se pode rigorosamente afirmar que o regime legal das minas
do Perodo Imperial fosse o mesmo do Perodo Colonial. Embora as
conseqncias sejam as mesmas, h uma diferena muito sutil entre
um e outro. Enquanto o Regaliano ligava-se diretamente figura
do monarca, portanto de natureza mais pessoal, o regime posterior
era mais impessoal, pois ligava-se ao estado. o sistema Dominial
em sua plenitude.
Excluindo-se legislaes especficas sobre ouro, diamante, tribu-
tao, constituio de empresas de minerao, pouco h sobre mi-
nerao nesse perodo e absolutamente nada sobre areia.
48
3.1.3 - A Primeira Repblica
Pela Constituio Republicana, o regime jurdico das minas e
jazidas era da atravs do qual a minerao
subordinava-se a propriedade superficial, uma vez que passava a ser
considerada seu acessrio.
At a Revoluo de 1930, com algumas poucas excees que a
seguir sero destacadas em subitens especficos, a minerao era
mantida pelos donos do poder como atividade secundria e total-
mente vinculada, por conseguinte, s normas gerais. Quanto areia,
no tinha ela status legal de mineral, como alis inmeros outros
bens tambm no o tinham. Seu aproveitamento dependia exclu-
sivamente da autorizao do proprietrio do solo e subordinava-se
unicamente s leis comuns.
3.1.3.1 - A Lei Pandi Calgeras 51
O Decreto n
Q
2.933, de 06 de janeiro de 1915, conhecido como
Lei Pandi Calgeras, por ter sido ele o seu autor. Embora no
houvesse sido executada, teve extraordinria importncia para o or-
denamento jurdico ptrio, pois revelou-se a precursora de todas as
demais legislaes especficas.
Essa lei classificava as substncias minerais em dois grupos dis-
tintos. Um constitudo das minas propriamente ditas e referente s
jazidas minerais de ouro, prata, platina, mercrio, cobre, chumbo,
zinco, cobalto, nquel, bismuto, mangans, molibdnio, antimnio,
arsnio, estanho, glucnio e outros metais raros, ainda a hulha,
grafita, antracito, linhito, leos minerais, enxofre, diamante e pedras
preciosas.
51 Pandi Calgeras, Engenheiro de Minas, foi Deputado Federal, Ministro da Agricul-
tura (2 vezes) e nico civil a ocupar o Ministrio de Guerra. Foi autor da Lei que tem o
seu nome, alm de escrever, dentre outras coisas, "As Minas do Brasil e sua Legislao".
49
o outro, constitudo por substncias minerais que no se en
quadravam nos regimes das minas, era subdividido em dois grupos
a) jazidas de ferro, sal, salitre, materiais de construo, cristal
amianto, caulim, mica, turfa, adubos e fontes minerais;
b) areias metalferas ou gemferas no leito dos rios ou aluvie
superficiais.
Somente as minas constituiam propriedade distinta do solo. Co
o advento do Cdigo Civil (1919) esta separao foi revogada. A
jazidas no consideradas minas eram simplesmente tidas como p
dreiras, e foram consideradas como simples acessrio do solo. Po
conta disso, ficavam sob o livre gozo e disposio do seu proprietrio
limitadas apenas pelas regras do direito comum e pelas normas ad-
ministrativas locais.
3.1.3.2 - Lei Simes Lopes
A Lei n
Q
4265, de 15 de janeiro de 1921,
pelo Decreto n
Q
15211, de 28 de dezembro de 1921, foi
primeiro cdigo de minerao executado no Pas. semelhan
da Lei Pandi Calgeras, tambm a Lei Simes Lopes carac
terizava mina como sendo "jazidas ou concentraes naturai
existentes na Terra, de substncias minerais valiosas para a
indstria, explorveis com vantagem econmica, contend? ele-
mentos metlicos, semimetlicos e no-metlicos, e os
tivos minrios, ou combustveis fsseis, as gemas ou pedras pre-
ciosas e outras substncias de alto valor industrial.
No eram consideradas minas e, portanto, reputavam-se como
simples pedreiras, os macios rochosos fornecedores de materiais de
construo, alm de calcrios, mrmores, depsitos de areias, tur-
fas, caulim, amianto, talco, quartzo, mica, alguns tipos de minrio
de ferro, depsitos superficiais de sal e salitre, e ainda fontes de
50
guas termais, minerais e medicinais.
verdade que tanto a Lei Pandi Calgeras como a Simes
Lopes, que apenas inovou parcialmente a anterior, procuravam inter-
retar o texto constitucional favoravelmente minerao. Todavia,
essas medidas foram suficientes para alterar o conceito consti-
tucional de acesso, isto , da submisso da propriedade mineira
su perficial.
Dessa forma, o aproveitamento das areias, assim como das de-
mais substncias minerais existentes em propriedades privadas e no
consideradas minas, continuava disciplinado pelas regras do direito
comum e pelas normas administrativas locais.
3.1.4 - A Constituio de 1934
A Carta Poltica de 1934 restabeleceu a separao entre as
propriedades mineral e superficial existentes antes da Primeira
Repblica e, tacitamente, constituiu o domnio da Unio sobre
os bens minerais desconhecidos ou sobre aqueles conhecidos mas
no manifEstados ao Governo, quando condicionou o aproveita-
mento dos bens minerais autorizao governamental e previu a
competncia da Unio para legislar sobre bens do domnio federal,
riquezas do subsolo, minerao, etc. 52
A Carta Magna de 1934, alm desses princpios polticos, deter-
minava ainda que:
52 Constituio Federal Art. 5, XX, li 118 e 119.
51
1) "Satisfeitas as condies estabelecidas
em lei, entre as quais a de possuirem os
necessrios servios technicos e administra-
tivos, os Estados passaro a exercer, dentro
dos respectivos territrios, (. . .) a attribuio
constante deste artigo". (A rt. 119, par. ;P).
........................................
5) "A competencia federal para legislar sobre
as materias dos n
Q
XIV e XIX, letras c e
i, in fine e sobre (. . .) riquezas do subsolo,
minerao, metallurgia (. . .) no exclue a le-
gislao suppletiva ou complementar sobre as
mesmas materias. As leis estaduais, nestes
casos, podero attendendo s peculiaridades
locais supprir as lacunas ou deficiencias da
legislao federal sem dispensar as exigencias
desta" (A rt. 119, par.3-.)
3.1.5 - Cdigo de Minerao de 1934
o Cdigo de Minerao, Decreto nil. 24642, de 11 de julho de
1934, e as legislaes subseqentes, complementando a Lei Maior,
incluram, ainda, os seguintes princpios polticos que no estavam
suficientemente claros naquele documento.
1) No dependiam de autorizao ou concesso do Poder Pblico
o aproveitamento de jazidas de substncias minerais prprias para
construo. Os regulamentos administrativos locais que estabele-
ciam o controle sobre essa atividade, que era, portanto, exclusiva
do proprietrio do solo (Art. 3il., par. 2il. do CM.).
2) Quando alguma das substncias enquadradas no item ante-
rior tivesse a aplicao em qualquer ramo industrial ou ainda s
construes de interesse pblico, poderia ser enquadrada no regime
de Autorizao e Concesso, ouvido o DN PM (Art. 3
Q
, par. 3
Q
do
52
C.M.).
3) A Unio poderia transferir aos Estados as atribuies que lhe
foram conferidas pelo Cdigo com vistas a autorizar a pesquisa e
conceder a lavra para todas as classes de substncias minerais, ex-
cludas as seguintes jazidas e minas: a) de substncias prprias para
construo, que no eram alcanadas pelo Cdigo; b) de minrios de
metais nobres; c) de combustveis fsseis slidos, lquidos e gasosos
e d) de substncias betuminosas e piro-betuminosas (Art. 79).
4) Em 1936, atravs do Decreto n
Q
585 de 14 de janeiro, o
governo definiu que as substncias que no dependeriam de au-
torizao governamental por serem prprias para construo civil,
seriam apenas aquelas de emprego imediato "in natura", ou sem
outro beneficiamento alm do seu talhe. Todas as demais depen-
diam de autorizao governamental (Art. 6il.).
3.1.6 - Constituio de 1937
A Constituio outorgada de 1937 no alterou substancialmente
a Carta Poltica anterior no que se refere minerao. Apenas dois
princpios polticos foram modificados. Um relativo propriedade
das minas, estendendo ao domnio da Unio ou dos Estados as
jazidas desconhecidas (que no haviam sido legalizadas pelos par-
ticulares) existentes em terrenos de propriedade dessas entidades
governamentais; outro, este sim, de grande repercusso poltica,
e referente nacionalizao das minas brasileiras, que s pode-
riam ser aproveitadas por empresas totalmente pertencentes a scios
brasileiros natos. 53
Pelo princpio jurdico de recepo existente em nosso Direito, a
promulgao da Constituio de 1937 no representou uma ruptura
com as normas legais editadas na vigncia da Constituio anterior.
Isto quer dizer que os dispositivos do Cdigo de Minerao de 1934
53Esta proibio foi abrandada pelo Decreto-Iei 3553/41, adiante comentado.
53
I .
continuaram em vigor, revogados apenas aqueles que conflitava m
com a Lei Maior, entre os quais o que permitia a participao de
estrangeiros na minerao.
3.1.7 - Cdigo de Minerao de 1940
Em 1940 outorgado pelo Presidente da Repblica o Novo
Cdigo de Minerao. Decreto-Lei 1985, de 29 de janeiro de 1940,
que, embora mantendo as disposies do Cdigo anterior, adequa-o
s novas medidas constitucionais. Entre as mudanas ocorridas, as
seguintes merecem destaque.
1) Desvinculava da tutela federal, transferindo-a s autoridades
locais e regionais, o aproveitamento das pedreiras e dos depsitos
de substncias minerais que no contivessem minrio de maior valor
econmico, desde que utilizados diretamente in natura ou sem
outro beneficiamento alm de talhe e forma para assentamento, e
no se destinassem a construo de interesse pblico, nem tivessem
aplicao na indstria fabril (Art. 12 e pargrafos).
2) Era mais explcito do que o anterior no que se refere com-
petncia dos Estados para autorizar pesquisa e lavra de jazidas (Art .
59 e seguintes).
V-se do exposto que o Cdigo de 1940, exceo dos disposi-
tivos vinculados nova Constituio, em nada diferia do anterior, a
no ser em pequenos pormenores e na sua parte adjetiva.
A grande mudana deu-se a partir de 1941. Houve inicialmente,
atravs do Decreto-Lei n
Q
3553, uma reviso parcial com relao
nacionalizao absoluta das minas brasileiras. Por esse ato revisor
da Constituio de 1937, o Presidente da Repblica assumia poderes
para autorizar alteraes, fuses ou incorporaes de empresas de
minerao, com vistas a possibilitar a participao de capitais es-
trangeiros nas empresas at ento exclusivamente nacionais.
54
Essa reviso no era abrangente, ao contrrio, era limitada a al-
gumas poucas substncias minerais cujo destino - uso domstico
_ no conflitava com o princpio poltico que justificou a naciona-
lizao absoluta da minerao brasileira, que era fortalecer civil e
militarmente o Pas em razo do Estado de beligerncia que domi-
nava as naes no final da dcada de 1930.
As restries abrangiam as jazidas de calcrio, gipsita e argila que
se destinassem fabricao de cimento e cermica em geral, desde
que ficasse assegurada participao majoritria nacional, tanto no
capital quanto na mo-de-obra utilizada.
3.1.8 - A Redemocratizao do Pas
A Constituio de 1946, como expressp poltica do movimento
que resultou na redemocratizao do Pas, refletiu o iderio liberal-
descentralizador da corrente vitoriosa, em oposio ao estatismo
centralizador do estado-Novo.
Relativamente legislao direta ou indiretamente ligada mine-
rao, poucas foram as alteraes introduzidas. As que ocorreram
o foram exatamente para permitir a adequao do setor mineral
aos novos princpios polticos introduzidos no Pas. Assim, embora
mantida a separao das propriedades, assegurava-se ao proprietrio
do solo preferncia exclusiva para o aproveitamento dos recursos
minerais (Art. 152 e 153 da C.F.).
Eliminou-se tambm a nacionalizao das minas brasileiras es-
tabelecida pela Constituio outorgada de 1937. Exigia-se to so-
mente das empresas estrangeiras que elas se organizassem no Pas
atravs da criao de filiais brasileiras.
No que se refere s questes para minerais, as principais novidades
foram a criao dos impostos especiais, relativamente produo,
comrcio, distribuio, consumo, importao e exportao de lubri-
55
ficantes e de combustveis lquidos e gasosos, bem como, no que
coubesse, energia eltrica e aos minerais do Pas, tributos esse
denominados impostos nicos.
Quanto s legislaes restritivas minerao, alm daquelas es-
tabelecidas anteriormente e que continuavam em vigor pelo institut
de recepo, pode-se citar ainda as seguintes: Cdigo Nacional da
Sade, Lei 2312 de 03 de setembro de 1954, e o seu Regulamento,
Decreto 499974-A, de 21 de janeiro e 1961, Lei 3924, de 26 de jul ho
de 1961.
3.1.9 - A Constituio de 1967/69
A "Carta Poltica outorgada" de 1967, modificada pela Emenda
Constitucional de 1969, mantinha a separao das propriedades mi-
neral e superficial, e eliminava a preferncia exclusiva do proprietrio
do solo imposta pela Constituio anterior (Art. 168 da C.F .). Pa ra
compensar a perda desse direito dos superficirios, assegurou-se-
lhes a participao no resultado da lavra, estabelecendo-a em valor
equivalente ao dzimo do imposto nico sobre minerais. 54
Outra mudanca constitucional estabelecida em obedincia aos
princpios propostos pelo grupo dominante, e que reflet iu
significativamente na minerao, foi a centralizao absoluta das
tarefas decisrias. At ento, as Constituies anteriores possibi-
litavam a transferncia para os Estados do direito de outorga de
ttulos de pesquisa e lavra, bem como de suas fiscalizaes. Na
Carta Magna de 1967 tal possibilidade descartada, ficando ex-
pressamente assentado que a competncia legiferante sobre minas
e jazidas era da Unio, no sendo passvel de delegao.
extrao, circulao, distribuio ou consumo dos minerais do Pas
que seriam enumeradas em lei especfica.
Essas medidas, editadas em consonncia com os objetivos
polticos do grupo dominante, propiciariam, verdade, uma enorme
corrida ao subsolo brasileiro, independentemente da origem do
capital, mas, lamentavelmente, ao nmero excessivo de ttulos
minerrios no corresponderam idnticas descobertas de jazidas mi-
nerais. 55
3.1.10 - O Cdigo de Minerao de 1967 e seu Regulamento
Com as mudanas constitucionais de 1967/69, editados obje-
tivando redirecionar economicamente o Pas, houve necessidade de
alterar as legislaes minerrias e correlatas visando adequ-Ias con-
venientemente aos novos rumos traados pelo Governo Militar.
Todas as condies favorveis foram oferecidas para os em-
presrios do setor, tanto no Cdigo de Minerao como nas diversas
legislaes pertinentes. Entretanto, apesar das vantagens ofereci-
das, a minerao brasileira no respondeu convenientemente ao de-
safio e no permitiu, como se esperava, a alavancagem da economia
brasileira .
A principais inovaes legais introduzidas no Cdigo de Minera-
o foram, resumidamente, as seguintes:
1 - estabeleceu quatro regimes para o aproveitamento das
substncias minerais: autorizao e concesso, quando depen-
dia de Alvar do Ministro das Minas e Energia e Decreto de
Concesso de Lavra do Presidente da Repblica; 56 licencia-
Quanto tributaco, foi mantido o imposto nico sobre minerais nmero excessivo de t'tul . ,. t d _. alid t afirm -
, , . d I os nnneranos ou orga os nao mv: a es a aao,
de que tratava a Carta Pohtlca de 1946, sendo enumera as com uma vez que mais da metade deles encontra-se com a lavra paralisada e grande parte
. - - fca amsuJ'eitasa essetributoequeeram: com lavra simblica.
preCiSa0 as operaoes que I V 56Hoje Portaria de Lavra, de acordo com o Decreto 88.841/79, que delegou ao Ministro
das Minas e Energia a competncia para a referida outorga.
54
1,5% do valor da venda do minrio.
56 57
mento, quando dependia de licena expedida por autoridades
locais para determinadas substncias minerais em obedincia
a regulamentos administrativos locais e do registro do produ-
tor do rgo prprio do Ministrio da Fazenda; matrcula de
garimpeiro, dada exclusivamente a brasileiros, pessoas fsicas,
para aproveitamento de determinadas substncias minerais, 57
desde que devidamente registrados no rgo prprio do Mi-
nistrio da Fazenda do local da jazida, e monopolizao para
aproveitamento exclusivo pelo govp.rno federal de substncias
definidas em lei especfica;
2 - instituiu o direito de prioridade obteno do Alvar de
Pesquisa Mineral, condio indispensvel lavra futura ,
que consistia em assegurar ao requerimento pioneiro, feito por
agente capaz, objetivando rea no onerada por outro ttulo
minerrio, o prosseguimento do seu processo at a outorga do
referido ttulo;
3 - facultava ao proprietrio do solo, ou a quem dele tivesse ex-
pressa autorizao, o aproveitamento pelo regime de licencia-
mento das substncias minerais includas na classe II do Cdigo
de Minerao. 58
Aps o licenciamento, o interessado poderia optar pelo regime
de autorizaco e concesso, o qual seria obrigatrio caso fi-
casse a existncia de substncias no enquadrveis
na classe 11.
4 - exclua de apreciao pelo Cdigo de Minerao e remetia
57 Substncias tpicas de garimpagem, faiscao e cata: ouro, pedras preciosas e metais
nobres.
58 O artigo 52 do Cdigo de Minerao classifica as substncias minerais em 9 catego-
rias. A de n2 11 constituda de jazidas minerais de emprego imediato na constnx;o civil.
O artigo 8lI. do Regulamento do Cdigo de Minerao, por sua vez, lista as substncias
minerais includas na classe 11 e que so: ardsias, areias e cascalhos, gnaisses, granitos,
quartzitos e saibros, quando utilizados in natura. A Lei 6567/78 incluiu as argilas empre-
gadas no fabrico de cermica vermelha, e o calcrio dolomtico empregado como corretivo
do solo no regime exclusivo de licenciamento. A Lei 7312/85 acrescentou ao regime de
licenciamento tambm o basalto empregado como pedra de revestimento ou ornamental
na construo civil. Finalmente o Decreto 95.002/87, excluiu do regime de licenciamento
os granitos e gnaisses, incorporando-os ao regime de autorizao e concesso.
58
legislao especfica as jazidas de substncias minerais mo-
nopolizadas, as substncias minerais ou fsseis de interesse
arqueolgico, os espcimes minerais ou fsseis destinados a
museus, estabelecimentos de ensino e outros fins cientficos
as guas minerais ou fase de lavra de jazidas de gua
terrneas. 59
5 - igualmente no se subordinavam aos preceitos do Cdigo
de Minerao "os trabalhos de movimentao de terras
e de desmonte de materiais in natura, que se fizessem
necessrios abertura de vias de transporte, obras gerais
de terraplenagem e de construo de fortificaes".
6 - as figuras do Reconhecimento Geolgico, Grupamento
e Consrcio de Minerao, a primeira estabelecida para
ser utilizada como pr-pesquisa, com a finalidade de selecionar
alvos interessantes para futuros trabalhos de pesquisa propria-
mento dito;60 a segunda visava reunir, em uma s unidade de
minerao, as vrias concesses de lavra da mesma substncia
mineral, outorgadas a um s titular, em rea de um mesmo
jazimento ou zona mineralizada,61 e a terceira, propunha-se a
incrementar a produtividade de uma zona mineralizada, atravs
da reunio, em uma mesma entidade, de vrios concessionrios
de lavra. 62
7 - previa, para viabilizar o ingresso do minerador em reas de
propriedade de terceiros, as aes judiciais cabveis, bem como
os prazos e procedimentos necessrios sua agilizao.
8 - embora mais recente, era muito mais complacente com as
agresses ambientais do que o Cdigo anterior, uma vez que
seus dispositivos eram genricos e as sanes insignificantes.
59 A gua mineral subordinava-se ao Cdigo de Minerao apenas na fase de pesquisa.
6oDecreto-Lei 723/69.
Embora introduzida com boas intenes, esta figura mais desserviu do que ajudou a
lnlnerao, pois possibilitou a legalizao de minas irregularmente paralisadas.
62Destas figuras apenas o grupamento mineiro foi exaustivamente utilizado (embora
deturpado na sua origem). As demais jamais chegaram a ser cogitadas.
59
9 - conceituou as empresas mineradoras e estabeleceu que elas s
poderiam atuar no setor se estivessem regularmente registradas
no DNPM.
10 - aumentou a extenso das reas outorgadas
63
O Ministrio das Minas e Energia poderia, a pedido das empre-
sas de minerao, conceder reas de at 1O.000ha, em regies
nvias e de difcil acesso, para as substncias minerais includas
nas classes 1,111, IV e V, e ainda enxofre e salgema da classe VI I,
desde que tais jazidas, ainda a critrio do DNPM, exigissem
investimentos vultosos e tcnica apurada para seu aproveita-
mento, nas demais as reas variavam de 50 a 2.000ha .
11 - a importncia da minerao e o seu reconhecimento pelo legis-
lador mineiro ficam patentes pelo que vem inscrito no Cdigo
de Minerao, principalmente nos seus artigos 57 e 122, que
dizem respectivamente:
"Art. 57 - No curso de qualquer medida judicial no poder
haver embargo ou sequestro que resulte em interrupo dos
trabalhos de lavra".
"Art. 122 - A propositura de qualquer ao) ou medida
judicial no poder impedir o prosseguimento dos trabalhos
da pesquisa ou lavra."
Alm destas regras inovadoras, o Cdigo de Minerao manteve
quase todos os dispositivos do Diploma Legal de 1940, que por sua
vez era uma adaptao do de 1934. F-lo, todavia, com peque-
nas alter;!es que no lhe modificaram a essncia, dentre as quais
destacam-se:
1- pagamento de emolumentos, na fase de pesquisa , em valor
correspondente a 3 vezes o maior valor de referncia (art. 20
do CM.), em lugar da obrigao anterior que era proporcional
rea requerida (art. 17 do CM. de 1940);
63
0 Cdigo de 1940 estabelecia como limite mximo rea de at 1.000ha, exceto
petr6leo, que era de 1O.000ha.
60
2 - prazo para pesquisa: 3 anos no Cdigo de 1967 e 2 no de 1940,
e indeterminado para a atividade de lavra em ambos;
3 - transmissibilidade, a qualquer ttulo, dos direitos de lavra e sua
proibio para a fase de pesquisa, exceto nos casos de sucesso
causa mortis ou comercial, desde que o sucessor satisfizesse
as regras especficas do Cdigo de Minerao.
4 - pesquisa prvia como condio para a lavra futura, sem ne-
nhum carter vinculante para a Administrao, que mantinha,
desta forma, o seu poder discricionrio sobre a outorga da lavra
solicitada;
5 - limitao do nmero de ttulos minerrios por minerador, ape-
nas para a fase de pesquisa, silenciando quanto lavra que,
desta forma, era ilimitado.
6 - a redao original do pargrafo 3
Q
do artigo 8
Q
do Cdigo de
Minerao exclua do alcance da legislao minerria as jazidas
de emprstimo, quando utilizadas para obras pblicas. Este
dispositivo de largo alcance social e, por isso, mesmo, inscrito
nos mais modernos diplomas minerrios do mundo, foi revo-
gado, por desconhecimento da sua importncia, pelo artigo 17
da Lei 6.567/78.
3.2 - Legislao em vigor
O aproveitamento de substncias minerais no Pas subordina-se
a diversas legislaes especficas, dentre as quais destacam-se:
3. 2.1 - Contituio de 1988
A nova Carta Poltica estabeleceu os seguintes princpios para o
setor mineral:
. separao entre as propriedades mineral e superficial;
61
I.
domnio da Unio sobre os recursos minerais desconhecidos;
transferncia aos particulares do direito de usar, quando da sua
descoberta;
autorizao federal prvia para o seu aproveitamento, com
eventual descentralizao para os Estados, mediante lei com-
plementar;
privatizao do aproveitamento dos recursos minerais,
exceo das jazidas e bens monopolizados;
extino do tributo federal (IUM) e vinculao da atividade aos
impostos estaduais (ICMS);
participao do proprietrio do solo (e das entidades pblicas)
no resultado da lavra;
fortalecimento da forma associativa para aproveitamento dos
recursos mineraiS;
condicionamento da lavra mineral proteo ambiental e
recuperao da rea degradada.
3.2.2 legislaes infraconstitucionais.
Estas legislaes so aquelas diretamente vinculadas atividade
de minerao no Pas. Foram relacionadas apenas aquelas voltadas
mais diretamente atividade extrativa de areia e argila, visto que,
via de regra, estas duas substncias encontram-se associadas. As
principais so as seguintes:
- Decreto n
Q
24643/34 - institui o Cdigo de guas;
- Decreto lei 4146/42 - estabelece proteo aos depsitos fos-
silferos;
- Decreto lei 227/67 - institui o Cdigo de Minerao;
- Decreto 62.837/68 - regulamenta a explorao de recursos na-
turais na plataforma continental, no mar e nas guas interiores;
62
_ Decreto 62.934/68 - regulamenta o Cdigo de Minerao.
- Lei 6403/76 - modifica o Cdigo de Minerao no que se refere
prioridade, ao regime de licenciamento, ao pagamento de
taxas, disponibilidade de jazidas e garimpagem;
- Lei 6567/78 - modifica o C.M. no que se refere ao regime de
licenciamento e ao prazo do Alvar de Pesquisa;
- Portaria DNPM na. 148/80 - estabelece instrues para
aproveitamento de substncias minerais pelo regime e licen-
ciamento;
- Lei 7312/85 - incluiu o basalto no regime especial de explorao
por licenciamento;
- Portaria DNPM 315/86 - conceituou argila para cermica ver-
melha;
- Decreto 95.002/87 - mudou da classe 11 para a VII os granitos
e gnaisses (e o basalto);
- lei 7805/89 - criou o Regime de Permisso de lavra
Garimpeira;
- lei 7886/89 - regulamenta o art. 43 do A.D.C.T:;
- lei 7990/89 - estabelece compensao financeira para os Es-
tados e Municpios;
- Decreto 98.812/90 - regulamenta a lei 7805/89;
- Portaria 98.812/90 - regulamenta a lei 7805/89;
- Portaria MINFRA 663/90 - estabelece os valores das taxas
previstas no art. 20 do D. lei 227/67;
- Decreto na. 01/91 - regulamenta a lei 7790/89.
63
3.2.2.1 - Legislaes restritivas
- Decreto 25/37 - (modificado pelas leis 3924/65; 6902/75 e
7347/84; criou o SPHAN, hoje IPHAN;
- Lei 2312/54 - instituiu o Cdigo Nacional de Sade;
- Lei 4771/65 - instituiu o Cdigo Florestal;
- Decreto 65.202/69 - regulamentou a explorao de recursos
minerais em terras indgenas;
- Lei 6001/73 - instituiu o Estatuto do ndio;
- Lei 6634/79 - dispe sobre atividades econmicas na faixa de
fronteira;
- Lei 6902/81 - definiu critrios para o estabelecimento de
estaes ecolgicas e reas de proteo ambiental;
- Lei 6938/81 - definiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente;
- Decreto 89336/84 - dispe sobre reservas ecolgicas e reas
de relevante interesse ecolgico;
- Lei 7347/85 - disciplina a ao civil pblica de responsabilidade
por danos causados ao meio ambiente;
- Resoluo CONAMA 001/86 - estabelece obrigatoriedade de
avaliao de impacto ambiental e de elaborao do respectivo
relatrio (ElA-RIMA);
- Portaria Ministerial 31-01-A/88 - define critrios para
aproveitamento de areia em reas sob jurisdio da Marinha;
- Resoluo CONAMA nQ. 009/90 - exige licenciamento ambien-
tai para realizao de pesquisa mineral quando houver extrao
por guia de utilizao;
- Resoluo CONAMA nQ. 010/90 - exige licenciamento ambien-
tai para explorao de bens minerais da classe 11 (regime de
licenciamento ).
64
3.2.2.2 - Tributao Mineral
o Decreto nQ. 26.673/34 foi a primeira legislao tributria dire-
cionada minerao. Por este diploma legal, os tributos federais,
estaduais e municipais incidiam apenas sobre 25% da renda lquida
(receita bruta menos custos) das empresas concessionrias de mi-
nerao.
Com o advento do Cdigo de Minas de 1940 (Decreto Lei 1985),
com as modificaes introduzidas pelos Decretos Leis 2.081/40,
2266/40, 5247/43, foi mantida a limitao do nus tributrio so-
bre a atividade mineral. Abandonou-se, todavia, o critrio da renda
lquida, e estabeleceu-se um limite de 8% da produo efetiva da
mina .
Esses dispositivos no se aplicavam areia para construo civil,
mas apenas s areias de uso industrial.
Pela Constituio de 1946, o regime do imposto nico, exclusivo,
at ento, para os combustveis, foi estendido tambm aos mine-
rais do Pas. Somente em 1964, atravs da Lei 4425, de 08/10
e do Decreto nQ. 55.928, de 14/0465, que a matria tributria
constitucional foi regulamentada.
A Constituio de 1967 no alterou substancialmente o regime
anterior. Redefiniu apenas a distribuio da receita auferida pela
Unio e devida aos Estados e Municpios. Pela Lei Maior a Unio,
Estados e Municpios, respectivamente, com 10%, 70% e 20% do
valor arrecadado. A regulamentao do Imposto nico sobre Mi-
nerais se deu atravs dos seguintes dispositivos legais: Decreto Lei
nQ. 1038, de 06/02/1970; Decreto nQ. 66.694, de 11/06/70, que
regulamentou o Decreto Lei; Decretos 75.757/75 e 78.977/76 (am-
bos modificadores do anterior); e, finalmente atravs do Decreto nQ.
92.295 de 14/01/87, que alterou substancialmente o Regulamento
do Imposto nico sobre Minerais.
65
A Constituio de 1988 extingiu o IUM e t ransferiu a com-
petncia tributria da Unio para os estados-membros, ao incorporar
a atividade mineral na rbita do Imposto sobre Operaes Relati-
vas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de
Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao - ICMS.
Este novo imposto tem, no princpio da seletividade, uma opo,
facultada ao legislador estadual, de adotar alquotas diferenciadas
em funo da essencialidade ou no dos bens produzidos.
No Estado de So Paulo, a Lei 6374, de 01/03/89, que dispe
sobre a instituio do ICMS, ao estabelecer no seu artigo 34 as
alquotas do imposto, f-Io atendendo ao destino do produto con-
sumido. Assim, artigos considerados suprfluos ou aqueles com con-
sumo excessivo (energia eltrica, por exemplo) pagam alquotas de
25%, os demais 18%, com exceo daqueles considerados essenciais
vida social, que pagam apenas 12%. H artigos, todavia, de rele-
vante interesse para a sociedade, que esto isentos de pagamentos
de ICMS ( o caso do leite).
A legislao paulista, reconhecendo a importncia da brita e da
areia para a poltica habitacional do estado, estabeleceu para esses
insumos de uso social a alquota de 12%, podendo reduzir ainda
mais este percentual, caso o custo da construo torne invivel o
atendimento da demanda habitacional reprimida das camadas ca-
rentes da populao paulista.
3.2.3 - Minerao e Meio Ambiente
No Brasil, inmeros so os dispositivos legais protetores do meio
ambiente, o que demonstra a preocupao do legislador pt rio com
a questo. No que se refere atividade mineral, ficou estabele-
cido, como se ver, que, em qualquer das suas fases e sob qualquer
regime, o aproveitamento econmico das jazidas fica condicionado
proteo ambiental e recuperao da rea degradada .
66
Quanto competncia para legislar, estabelecer procedimentos
tcnicos, autorizar e fiscalizar a atividade mineral, a questo con-
troversa . O artigo 22 da Constituio Federal diz que compete priva-
tivamente Unio legislar, entre outros bens, direitos e atividades,
sobre: guas, energia, jazidas, minas, outros recursos minerais e
metalurgia, populaes indgenas, atividades nucleares de qualquer
natureza. O pargrafo nico do referido artigo prev, todavia, que,
mediante lei complementar, pode haver transferncia legiferante so-
bre questes especficas destas matrias e de outras no relacionadas
neste trabalho.
No que se refere ,proteo dos interesses difusos da sociedade
(meio ambiente, bens de valor histrico, artstico e cultural, etc.)
e combate poluio em qualquer das suas formas, a competncia
comum entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, con-
forme estatui o artigo 23 da nossa Carta Magna.
Finalmente, o artigo 24 do referido diploma legal diz que com-
pete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concor-
rentemente sobre: florestas, caa, fauna, conservao da natureza,
defesa do solo e dos recursos naturais, proteo ao meio ambiente
e controle da poluio, proteo ao patrimnio histrico e cultural
e responsabilidade por dano ao meio ambiente.
Do que foi exposto resulta que a competncia para legislar sobre
os recursos minerais da Unio, podendo, eventualmente, mediante
lei complementar, ser delegada aos Estados. No que se refere s
substncias da classe 11 (areia) ou a elas equiparadas (argila, por
exemplo) , os Municpios assumem alguma competncia j delegada
pela legislao infraconstitucional pretrita, e que foi mantida pelo
instituto da recepo.
Quanto competncia para executar a legislao em vigor, isto ,
promover os licencia mentos ambientais e exercer o poder de polcia
administrativa , no h hierarquia, o que vale dizer que todas as trs
esferas de poder podem criar a obrigao de licenas prvias para o
67
exerccio da atividade mineral.
3.2.4 - O Regime de Licenciamento
Este regime foi disciplinado pelo artigo 2-, 5-, 11, 18 do
de Minerao, pela Lei 6.403, de 15 de dezembro de 1976, pela Lei
6567 de 26 de setembro de 1978 e pelo Decreto 95.002/87. As
subs;ncias minerais sujeitas a esse regime so aquelas de empre.go
imediato na construo civil (ardsias, areias, cascalhos, quartzito
e saibros, quando utilizados "in natura" para o .de
gados, pedra de talhe ou argamassa e no destinem a
de transformao) e ainda, argila para cermica e calcano
dolomtico, empregado como corretivo de solo na agncultura.
O licenciamento um regime exclusivo do proprietrio solo
ou de quem dele tiver expressa autorizao. Cabe s
municipais do local de situao da jazida a outorga da es-
pecfica a qual dever ser registrada no Departamento Nacional da
Produo Mineral- DNPM para assegurar a sua eficcia.
portanto, de dupla manifestao que vale dizer
que ambas as esferas de poder (que sao necessanas para assegu-
rar a legalizao da atividade), so tambm, cada uma, a sua vez,
competentes para recusar a autorizao pleiteada.
Em alguns casos, alm dessas autoridades mencionadas,
mais, nos trs nveis de governo, tambm se pronunciar
sobre a convenincia ou no das respectivas outorgas. Entre elas
destacam-se aquelas ligadas questo ambiental do
patrimnio artstico e cultural, ou ainda aquelas com Junsdlao sobre
bens afetados pela atividade mineradora.
Trata-se de regime precrio, uma vez que no
garantias do seu titular. outorgado por prazo determinado, via
de regra por perodo curto (1 ou 2 anos). Por outro lado, como
no necessita de pesquisas geolgicas prvias, no oferece dados
68
necessrios para eventual planejamento estratgico.
Outra caracterstica desse regime que ele limita em 50 hectares
a rea mxima de cada licenciamento, embora no restrinja o
nmero de licenas por titular, o que lhe permite bloquear o espao
fsico desejado mediante inmeras licenas municipais.
Como se viu anteriormente, para a licena ficar perfeitamente
regularizada, h necessidade de anuncia prvia de rgos ambien-
tais do Municpio onde se localiza a jazida e da Secretaria do Meio
Ambiente do Estado de So Paulo, especialmente no que se refere
recuperao da rea minerada.
3.2.5 - O Regime de Autorizao e Concesso
As areias de uso industrial, contrariamente daquelas utilizadas
na construo civil, vinculam-se ao regime de autorizao e con-
cesso, previsto nos artigos 14 e seguintes do Cdigo de Minerao,
Decreto-Lei 227, de 28 de fevereiro de 1967. Este regime prev duas
fases distintas e significativas: a de autorizao, que contempla os
trabalhos de pesquisa mineral, e a de concesso de lavra que se
refere explotao mineral, propriamente dita.
Este regime, no que se refere ao aproveitamento de areia, abrange
reas de at 1.000ha cada uma. A fase de pesquisa ou de explorao
aquela atravs da qual o seu titular, no prazo legal (trs anos,
renovvel por outro perodo), desenvolve os trabalhos necessrios
para definio de uma jazida mineral. Na lavra, todavia, no h
limite temporal. A atividade pode ser desenvolvida at a exausto
total da rea.
Embora a atividade extrativa s possa ocorrer aps a outorga da
Portaria de Lavra, a legislao permite, mesmo na fase de pesquisa,
o aproveitamento de pequenas quantidades de minrios, tanto para
testes industriais quanto para minimizar os custos de pesquisa.
69
Enquanto a Concesso de lavra mais vinculante para a Ad-
ministrao Pblica, a Autorizao de Pesquisa, insere-se no poder
discricionrio da administrao. A concesso mineira, por outro
lado, em nosso Direito, de natureza contratual, pois envolve dupla
manifestao de vontades, de um lado, da Administrao Pblica,
que o poder concedente, e do minerador, que o concessionrio.
Embora vinculante para o poder concedente, a concesso de lavra
no exime o minerador de obrigaes e procedimentos no includos
no Cdigo de Minerao. Ao contrrio, tratando-se de atividade
fundamental para o desenvolvimento scio-econmico do Pas e,
por outro lado, apresentando caractersticas agressoras, a minerao
subordina-se fiscalizao tanto do poder concedente quanto dos
rgos envolvidos com a proteo do meio ambiente.
Um documento muito importante e que obrigatrio para ou-
torga do ttulo de lavra o Plano de Aproveitamento Econmico da
Jazida - PAE. Deste documento constam projetos e anteprojetos
referentes ao mtodo de minerao; iluminao, ventilao, ao
transporte e segurana do trabalho, s instalaes de energia, de
abastecimento de gua e condicionamento de ar; higiene da mina;
s moradias e suas condies de habitabilidade; s instalaes de
captao e proteo das fontes, etc.
Anualmente, o concessionrio entrega ao poder concedente um
relatrio das atividades desenvolvidas no perodo anterior, desta-
cando volume de produo, destino, tributos recolhidos, mo-de-
obra utilizada, recursos prprios ou de terceiros destinados ao em-
preendimento, etc.
Recentemente o DNPM passou a exigir, como condio ou-
torga da autorizao de pesquisa e da concesso de lavra, tambm
as licenas de instalao e de funcionamento fornecidas pelas au-
t oridades ambientais do Estado onde se localiza a jazida.
70
CAPTULO IV - ENTIDADES PBLICAS
Cl ONADAS DIRETA OU INDIRETAMENTE
MENTO DE AREIA NO ESTADO DE SO PAULO -
Como foi discutido anteriormente uma poltica pu'bl' d
t d
'd ' d ,,' Ica eve ser
en en I a atraves as suas tres vertent '"
. . es principais: a vontade go-
vernamental, sua exteriorizao cogente e finalment
- d " . ,e, a sua exe-
cuao a mlnlstratlva. Com exceo desta ltl'
I d ma, apresentamos
ao este trabalh.o, os princpios governamentais relativos
de areia e a sua exteriorizao atravs das normas
egals pertinentes. Resta-nos agora mostrar o '"
d' '. s principais agentes
que,_ Ireta indiretamente, interferem com a atividade d
traa0 de areia no Estado de So Paulo. e ex-
4.1 - Esfera Federal
atual, semelhana da pretrita, concentra nos
e erals considervel de poderes. certo to-
davia, que a Constltulao de 1988 prev eventuais
a serem por legislao ordinria. Enquanto 'no
vontade polrtlca dos legisladores em estabelecer essas medi-
c permanece dos rgos federais sobre os estaduais,
on orme se vera a seguir na apresentao de cada um deles.
4.1.1 - Departamento Nacional da Produo Mineral - DNPM
O DNPM ' - .
O. . '. orgao central de direo superior da Administrao
Ireta, fOI cnado pelo Decreto 23 979 de 08 d d 19
I - " e maro e 34
antigo Servio Geolgico e Mineralgico
bra .1 '. com o obJetiVO de. e executar a poltica mineral
tanto, podia realrzar diretamente os levantamentos
geo oglcos baslcos e as pesquisas minerais.
71
Inicialmente, conforme dispunha o decreto. de sua
vinculou-se ao Ministrio da Agricultura, e, a partir de 1960,.
da Lei 3782, de 22 de julho de 1960, incorporou-se ao.
das Minas e Energia e atualmente est subordinado ao Mlnlsteno da
Infra-Estrutura atravs do Decreto 99.180, de 16 de maro de 1990.
Sua denominao, segundo Iran Machado,64 deveu-se "ao fato de
que, naquela oportunidade, tinha o Ministrio da Agricul:ura a
incumbncia de organizar, fomentar e defender a produao na-
cional de bens primrios".
O artigo 210 do Decreto 99180, de 15 de maro de 1990, es-
tabelece, por sua vez, que "ao DNPM c0m.pete o
explorao mineral, superintender as pes.,quzsas .mz-
nerais, tecnolgicas, e assegurar a execuao do Codzgo de Mmas
e leis subseqentes".
Para desempenhar as suas funes, o DNPM conta com seto.res
tcnicos especficos e que, pelas mudanas pelo refendo
decreto presidencial, so os seguintes: 1) .. a_ de Fomento
e Geologia, subdividida em Diviso de Fomento e .Dlvls.ao de
gia; 2) Coordenadoria de Economia e Tecnologia Mineral , Igua.'-
mente constituda de duas divises: uma ligada rea de economia
mineral e outra voltada para a problemtica da tecnologia mineral.
Ambas as divises mantm servios e sees especficas para atender
suas atribuies legais.
Completando a estrutura organizacional do existem ainda
as Unidades Regionais, cujo nmero, que era limitado em
antiga Portaria e cuja jurisdio muitas vezes ultrapassava os limites
de um estado, foi hoje elevado para 26, para que todos os Estados
tenham representao do setor mineral. A sua composio, todavi.a,
no uniforme. H algumas unidades que, dependendo do potencial
mineral do estado, devero possuir uma estrutura administrativa
mais complexa que outros.
640p.cit. p.88
72
Cabe-lhes ('promover a execuo dos servios relacionados
com o desenvolvimento da geologia, da minerao, da economia
e de mineral, assegura;ndo o cumprimento do Cdigo
de Mmeraao e do Cdigo de Aguas Minerais, fiscalizar a ex-
ecupo e e cumprir e fazer cumprir as
delzberaoes superzores . Algumas unidades, dependendo das le-
futuras, podero responsabilizar-se pela outorga de ttulos
mlneranos.
Se aos ttulos minerais existentes em So Paulo adicionarmos
lavras principalmente de areia e argila, cujo nmero
nao deve ser Infenor a 2.000, verificaremos a difcil tarefa do DNPM
se refere ao cumprimento das suas obrigaes legais
de flscallzaao e fomento das atividades de minerao no referido
estado.
Essa mais se acentua ao se verificar que, s questes
temporais, ha que se acrescentar tambm as constantes e significati-
redues oramentrias, as quais impedem a execuo do plane-
Ja mento tcnico, principalmente as vistorias e trabalhos de campo,
tarefas fundamentais consecuo das suas obrigaes estatutrias.
4.l. 2 - Capitania dos Portos
A Capitania dos Portos um rgo vinculado Diretoria de
Portos e Costas do Ministrio da Marinha, com jurisdio nas reas
dos respectivos Estados onde se situa, com competncia para atuar
em assuntos que digam respeito Segurana da Navegao, aos
Interesses Navais e Segurana Nacional. Para fiel desempenho
das atribuies legais, a Capitania dos Portos possui delegacias
e agencias.
O extrator de areia que se interessar por jazida situada em ter-
73
renos da marinha, 65 terrenos s margens das correntes pblicas
de uso comum, bem como nos canais, lagos e lagoas e leito dos
cursos d'gua navegveis ou flutuveis depender, para o efetivo
exerccio de sua atividade, alm das autorizaes dos outros rgos
envolvidos, tambm do assentimento prvio do Ministrio da Ma-
rinha. Para tanto, dever formular o seu pedido na Capitania dos
Portos, Delegacia ou Agncia com jurisdio sobre o local da jazida.
Dever instruir o seu pedido com planta de localizao contendo
o sentido da corrente e ponto de amarrao e suas coordenadas,
a distncia e o rumo para o primeiro vrtice, a figura geomtrica
de rea a ser explorada, na escala de 1:2.000 a 1:5.000, planta de
situao em escala de 1:10.000 a 1:50.000, memorial descritivo, com
o volume dirio a ser extrado, o mtodo de extrao, o comprimento
de rea e sua dimenso em hectares; relao das embarcaes com
respectivas inscries.
Estando convenientemente instrudo o processo, a Marinha efe-
tua uma inspeo no local, correndo por conta do interessado as
despesas com o traslado e hospedagem. Feita a vistoria, o res-
ponsvel encaminha o expediente Diretoria de Portos e Costas,
atravs da Capitania dos Portos da jurisdio. Este parecer tem a
sua validade garantida por 2 anos, devendo, por conseqncia, ser
renovado bienalmente.
Em determinadas situaes 66 a competncia delegada s Ca-
pitanias dos Portos que, no exerccio de suas atividades, cuida r
para que a extrao mineral no seja feita por escavadeira, ou outro
equipamento que produza modificaes nos taludes dos rios, no
65 So terrenos da marinha, em uma profundidade de 33m, medidos horizontahnente
para a parte da terra, da posio da linha do preamar mdio de 1837: a) os situados no
continente, na costa martima e nas margens dos rios e lagoas, at onde se faa sentir a
influncia dos mares; b) os que contornam as ilhas situadas em zonas onde se faa sentir
a influncia dos mares (Art. 1 da Portmarimst n
Q
31-0l-A) .
661) Quando o local de extrao se situar em trecho no navegvel; 2) em qualquer rio
no vinculado competncia da Diretoria dos Portos e Costa; 3) quando a extrao for
feita pela utilizao de pequenas embarcaes (at 5m de comprimento) ou quando ela
for inexpressiva ou espordica.
74
d
regime d,a.sdguas ou .em qualquer obra de arte existente ou quando
esenvo VI a em - t: ' ,
. , . praia, nao orme buracos ou cause outro qualquer
preJulzo ao regime das guas.
, Tendo em vista que a sua competncia dirigida exclusivamente
a navegao, segurana nacional e interesses navais
Capitania se pronuncia sobre processos objetivando a
area. Ela opina em todos eles . d d ' ..
DNPM P , e a pnon a e sera definida pelo
,: or outro lado, constatada qualquer irregularidade no de-
d: de areia pelo seu responsvel, a Capitania
os ortos .a "Cle.ncla D.NPM e s Prefeituras dessas anomalias
para as providenCias cablvels.
4.1.3 -, Brasileiro do Meio Ambiente e R
Renovavels _ IBAMA ecursos Naturais
A
origem remonta criao da Secretaria Especial do Melo
m lente - SEMA ' - "
. . ,.' orgao da administrao direta, vin-
M
30
1nl
d
steno do Intenor, e cuja criao se deu pelo Decreto
. ,e e outubro de 1973. A lei 7 732 de 14 d f .
d 1989 bl ., e everelro
e. ' pu Icada no D.O.U. de 15 de fevereiro de 1989 t"
gulU a Superintendncia da Borracha _ SUDHEVEA . I' d
ex
10-
M ,. d ,. , VInCU a a ao
O Inlster;o. a Industna e do Comrcio, e o Instituto Brasileiro de
Vlmento - vinculado ao Ministrio da Agri-
. ura, e transfenu suas atnbules, estrutura e pat ". b
assim f rlmOnlO, em
os recursos Inancelros e oramentrios, para a SEMA.
no Por sua vez, a lei 7735,. de 22 de fevereiro de 1989, publicada
.D.O.U;, 23 de fevereiro de 1989, extinguiu a SEMA e a Su-
p.enntendencla do Desenvolvimento da Pesca - SUDEPE t .
Vinculada ao M ,. d . ' au arqU/a
d M A . InlsterlO a Agncultura, e CriOU o Instituto Brasileiro
o elO mblente - IBAMA td d ,. .
cial . . . ,. ,en I a e autarqU/ca de regime espe-
os ,vinculada ao Interior. Este novo rgo incorporou
recursos oramentanos e financeiros, bem como o pessoal dos
75
quatro outros rgos extintos pelas duas leis citadas e assumiu suas
atribuies.
A finalidade desse novo rgo de formular, coordenar, exe-
cutar e fazer executar a poltica nacional do meio ambiente e da
preservao, conservao e uso racional, fiscalizao, controle e
fomento dos recursos naturais renovveis, bem como promover e
apoiar as aes relacionadas com a conservao e recuperao do
solo em reas degradadas. Para tanto, conta, entre outras, com as
seguintes diretorias tcnicas: ,de. Cont.role Fiscaliza.o,
Diretoria de Recursos Naturais Renovavels, Diretoria de EcossIs-
temas e Diretoria de Incentivo Pesquisa e Divulgao. Possui
tambm Superintendncias Estaduais e rgos regionais.
Alm das Superintendncias Estaduais, o IBAMA possui ainda
diversos rgos com atuao regional: Parques
Biolgicas, Estaes Ecolgicas, Estaes Florestais de Expenmen-
tao, Florestas Nacionais, Estaes de Aquicultura, de
Pesquisa, Centros de Treinamento, Postos de Controle e Flscallza-
co. Estes 10 diferentes tipos de entidades regionais, que ultrapas-
seguramente 400 unidades, so herana do antigo IBDF.
O IBAMA, na qualidade de sucessor da SEMA, passa a atuar
como Secretaria Executiva do Conselho Nacional do Meio Ambiente
- CONAMA, sendo o seu Presidente o Secretrio Executivo desse
Conselho.
Embora o IBAMA esteja mais voltado hoje em dia para a
proteo da flora e da fauna brasileiras, com nfase
para a regio da Amaznia Legal, ele, como administra-
tivo das questes ambientais brasileiras, interfere indiretamente no
aproveitamento de areia, na medida em que co-responsvel pela
fixao dos parmetros bsicos que constaro dos estudos de im-
pacto ambiental e dos seus respectivos relatrios.
76
4. 1.4 - Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional _
IPHAN
Este.rgo foi criado pelo Decreto n
Q
25/37 com a denominao
de Servio do Patrimnio Histrico Nacional. Em 1970, atravs do
Decreto 66.967, de 27 de julho, passou a ser conhecido pela sua
at ual denominao.
A sua atual competncia, estrutura funcional bsica e mtodos
e diretrizes para o tombamento de bens de interesse da coletividade
esto . pelos seguintes dispositivos legais:
ConstltUlao Federal (Artigo 24, VII, 216, IV, V e pargrafos); De-
creto Federal n
Q
25 de 30 de novembro de 1937; Decreto-Lei 2809,
de 23 de novembro de 1940; Decreto-Lei 3866, de 29 de janeiro de
1941; Lei 3924, de 26 de julho de 1961; Lei 5471, de 09 de julho de
1968; Decreto 66.967, de 27 de julho de 1970 e Lei 6292, de 15 de
dezembro de 1975.
A Constituio Federal estabeleceu no seu artigo 216 que "cons-
tituem patrimnio cultural brasileiro os bens de natureza mate-
rial e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, por-
tadores de referncia identidade, ao, memria dos di-
fere ntes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se
incluem:
"V - os conjuntos urbanos e stios de valor histrico,
paisagstico, artstico, arqueolgico, paleontolgico, ecolgico e
ci entfico".
O seu pargrafo nico, por sua vez, declarou que:
" - o Poder Pblico, com a colaborao da comunidade
, ,
l!.romovera e proteger o patrimnio cultural brasileiro, por meio
de inventrios, registros, vigilncia, tombamento e desapro-
priao, e de outras formas de acautelamento e preservao."
A finalidade dessa proteo do Poder Pblico aos valores
77
estticos e culturais ptrios assegurar s geraes futuras o conhe-
cimento pleno dos povos que as antecederam, bem como preservar
bens de excepcional valor artstico ou cultural e stios de rara beleza.
Isto quer dizer que a preocupao do Estado os bens fru-
tos da indstria humana: ela se estende, tambem, aqueles outros
decorrentes da ao de outros seres vivos ou da prpria natureza.
A proteo desses bens sempre se fez atravs do
que consiste na inscrio da coisa nos Livros do Tombo,67 com vistas
a assegurar que sua utilizao e conservao se nos termos
da legislao existente. A partir das novas e
Estadual outras formas de proteo dos bens de Interesse artlstlco e
cultural de restrio quanto ao seu uso pelos particulares podem,
e devem, ser editadas.
O tombamento, em princpio, no o seu US? pelo pr.o-
prietrio, apenas o obriga a adotar as medidas pre.vls-
tas no ato do tombamento. Assim, no se pode destrUir, mutilar,
nem tampouco pintar ou restaurar a coisa sem .especial
do IPHAN. Estas restries so tambm extensivas aos VIzinhos da
coisa tombada .
A competncia para legislar sobre o Patrimnio Histrico,
Artstico e Cultural concorrente entre a Unio e os Estados. Cabe,
entretanto, aos Municpios suplementar essas legislaes e a
proteo do seu prprio patrimnio nos termos do Artigo 30, inCISO
I. da Constituio Federal.
No que se refere minerao tomada em seu t.odo, evidente-
mente que a restrio no parcial como nos demais bens
dos mas absoluta, posto que o uso do bem tombado Implica
na prpria destruio, uma vez que ele o objeto
da atividade minerria . Inmeros so os exemplos de conflito en-
tre a atividade minerria e os rgos responsveis pela proteo
67Livro do Tombo e tombamento so reminiscncias do direito portugus. Tombar
significa inventariar, arrolar ou inscrever nos arquivos do reino, que ficavam na Torre do
Tombo.
78
ao Patrimnio Histrico, Artstico e Cultural (federal ou estaduais):
Pi co do Itabirito em Minas Gerais, sambaquis do litoral sul, inscri-
es rupestres nas cavernas da Lapa, as conchas calcreas de Recife
e as dunas do Nordeste, entre outros.
Finalmente, o tombamento de determinada rea impede o exer-
ccio da minerao, haja vista a incompatibilidade absoluta existente
entre elas. O rgo concedente tem que estar atento para no liberar
reas em regies j tombadas ou passveis de tombamento; para
tanto, deve ser informado dos registros existentes e dos processos em
andamento. O que vale dizer que deve haver uma perfeita sintonia
entre esses rgos pblicos.
No mbito estadual, semelhana do IPHAN, destaca-se o Con-
sel ho de Defesa do Patrimnio Histrico, Arqueolgico, Artstico e
Turstico do Estado de So Paulo - CONDEPHAAT, que alm das
atri buies inerentes aos seus objetivos, preocupa-se tambm com
a proteo ao turismo paulista.
4.2 - Esferas Estaduais
4.2.1 - Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia
CREA 68
O CREA uma autarquia federal, instituda pelo Decreto Federal
n
Q
23.569, de 11 de dezembro de 1933, e mantida pela Lei n
Q
5.194,
de 24 de dezembro de 1966.
Sua principal finalidade fiscalizar o exerccio das profisses de
Engenharia, Arquitetura, Agronomia e outras afins (Geologia, Geo-
grafi a e Meteorologia), bem como orientar, controlar e aprimorar o
::u exerccio, na rea de sua jurisdio, visando a salvaguarda de
68 Embora autrquico federal, foi includo em virtude da descentralizao hoje existente
na sua esfera de atuao.
79
sociedade.
O CREA-SP composto pelo Plenrio, pela Presidncia, pelas
Cmaras Especializadas, pela Diretoria, pelas Comisses Perma-
nentes e pelas Inspetorias. As Cmaras Especializadas os
encarregados de julgar e decidir acerca de flscahzaao
pertinente s respectivas profissionais, bem como
sobre infraes ao Cdigo de Etica.
O CREA-SP possui 6 Cmaras: de Agronomia, de
de Engenharia Civil, Engenharia Industnal
e de Engenharia de Minas e Geologia. Esta ultima de os
assuntos pertinentes rea, entre os quais o de analisar e registrar
pessoas jurdicas mineradoras ou que tenham inteno de s-lo.
A obrigatoriedade de as empresas de minerao registrarem-se
nos CREAs respectivos decorre do que dispe a Lei 5194, de 24 de
dezembro de 1966, da Resoluo Normativa nJ2. 14/84 do CONFEA
69 e do Acrdo proferido pelo Supremo Tribunal Federal no Recurso
Extraordinrio nQ 94.024 (D.J. de 21/05/82) e pela Resoluo nQ.
336, de 27 de outubro de 1989, do CONFEA.
O registro das empresas de minerao junto ao CREA
de alguns procedimentos administrativos, alm de sua adequaao
a parmetros preestabelecidos, e, principalmente, do pagamento
de taxas especficas. Dentre os documentos a serem
dos ao CREA, os mais importantes so: o contrato social da em-
presa onde conste objetivo e capital social (parmetro fundamental
para definio da anuidade devida pela empresa) e o contrato. de
prestao de servios firmado com gelogo (se a .detlver
direitos apenas pesquisa mineral) ou com engenheiro de minas (se
j estiver na fase de lavra). Este contrato implica num pagamento
mensal ao tcnico de no mnimo 8 salrios mnimos da Regio, o que
69
0 CONFEA _ Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia foi criado,
tambm, pelo Decreto Federal 23.569, de 11 de 1933. Decide, em
instncia, sobre questes ligadas s reas de sua competencla, bem como organIza e
fiscaliza os Conselhos Regionais.
80
onera. excessivamente as pequenas empresas de minerao e aquelas
que ainda no possuem ttulos minerrios.
t certo, todavia, que as empresas de minerao que extraem areia
para construo civil, e o fazem amparadas pelo regime de licenci-
esto dispensadas desse registro e, como conseqncia, do
propno pagamento, desde que efetuem uma extrao mnima e no
tenham suas minas localizadas em reas de risco. 70
No que se refere aos pedidos de pesquisa para areia industrial
for mulado por pessoa fsica, evidentemente que elas no esto su-
jeitas ao registro no CREA, e neste sentido no necessitam firmar
contrato especfjco com tcnico habilitado. Quem assim o deter-
mi na a Deciso Normativa n
Q
14/84, do CONFEA. Devem, to-
davia, apresentar Anotao de Responsabilidade - ART do tcnico
somente para o plano de pesquisa e para sua execuco.
4.2.2 - Curadoria do Meio Ambiente
no mundo social certos valores que so marcados pelo signo
do Interesse pblico e que, por isso mesmo, devem ser preservados e
protegidos. Quem assegura sua proteo ou sua reparaco o Poder
Judicirio. Quando a ofensa dirigida a uma determrnada pessoa,
ela prpria possui legitimidade para provocar a reparao judicial.
Quando, entretanto, a violncia no dirigida a uma pessoa de-
t er minada, mas pode comprometer interesses supra-individuais ou,
numa expresso mais tcnica, interesses difusos, cabe ao Ministrio
Pblico, provocado ou no, a tarefa de propor as aes especficas
com vistas a sanar a afronta comunidade.
Coube ao Ministrio Pblico paulista a tarefa pioneira de implan-
Os portos de areia com produo mensal inferior a 7500m
3
esto dispensados de
regl,stro no CREA e da ART, a no ser que os mesmos situem-se em reas de risco,
ASSIm l' d-' 3 3 , aque es cUJa pro uao sltua-se entre 7500m e 20.000 necessitam de registro e
de acompanhamento de tcnico de 2 dias/ms. Acima de 20.000
3
, alm do registro do
CREA a empresa necessita de um acompanhamento tcnico 1 dia/semana.
81
tar as Curadorias do Meio Ambiente. F-lo em funo, primeiro,
de uma presso poltica da sociedade, e, em segundo lugar, pelas
atribuies que lhes foram dadas pelos inmeros dispositivos legais
pertinentes, a saber: Lei 7437, de 24 de julho de 1985; Resoluo
CONAMA nQ. 01, de 23 de janeiro de 1986; Lei 6938, de 31 de
agosto de 1981; Constituio Federal de 1988 (Art. 129, 111); De-
creto Federal nQ. 88.351, de 01 de junho de 1983; Lei Complementa r
40, de 14 de dezembro de 1981; Cdigo de Processo Penal e Cdigo
Penal Brasileiro.
Com vistas a proteger o meio ambiente de eventuais aes
deletrias, o Ministrio Pblico, atravs de suas Curadorias do Meio
Ambiente, dispe de duas aes especficas e salutares: a Ao Pe-
nai Pblica e a Ao Civil Pblica. A primeira de iniciativa exclusiva
do Ministrio Pblico, posto que voltada para coibir conduta deli-
tuosa do agente poluidor e lesiva sade pblica ou prpria vida .
Esta ao assim se denomina por ser, via de regra, de iniciativa do
Estado. Infelizmente esta participao fica comprometida em face
da desatualizao das nossas normas penais, relativamente s novas
condutas agressoras e que no esto previstas no Cdigo Penal.
Ainda assim, alguns crimes ecolgicos so alcanados pela le-
gislao penal em vigor, principalmente aqueles relativos ao com-
prometimento do patrimnio pblico ou particular, ou que atentem
contra a fauna e a flora, ou rea tombada. No que se refere
contaminao ou corrupo das guas, os tribunais tm decidido
que a ao penal s pertinente quando se tratar de contaminao
de gua potvel, o que, por si s, exclui da tutela jurisdicional a
quase totalidade dos aq feros pa ulistas (q uase todos com prometi-
dos irremediavelmente).
A Constituio Federal, no seu artigo 225, item VII, pargrafo 3-,
prev sanes penais e administrativas s pessoas (fsicas e jurdicas)
responsveis por danos ao meio ambiente. Entretanto, as aes pe-
nais, infelizmente, no nosso Direito tm carter meramente repres-
sivo, e s secundariamente preventivo.
82
A Ao Civil Pblica, segundo Hely Lopes Meirelles 71 " o ins-
trumen.to adequado para reprimir ou impedir danos
ao ,m.ezo ambzente) ao consumidor) a seus direitos de vai
artz.stzco) his.trico} turstico e paisagstico} protegen;;
os znteresses difusos de sociedade}}. Para Edis Milar 72 a
LeI 7.347 /85 legitimidade para a ao civil pblica de
tutela de difusos} no s ao Ministrio Pblico
mas as entzdades estatais} autrquicas} paraestatais e
assoczaoes que especifica n.
.Dessa :orma, muitas atividades eventualmente agressoras ao
ambIente pOd:m ser questionadas na Justia, quer por ini-
das do Meio Ambiente, quer por iniciativa dos
preJudIcados. E mais, mesmo proposta a aco por um dos
o outro (ou outros) pode( m) com por 'a lide na q uali-
dade de lItIsconsorte.
. Meirelles,73 o Ministrio Pblico, por sua independncia
Jns_tltuclonal, tem melhores condies para o ajuizamento dessa
aao: Por lado, mesmo que ele no seja autor da aco dever
nela intervIr como fiscal nos termos do Art 5- para'graIo' J d L
7347/85. ., " .- a el
o objeto da ao no meramente indenizatrio no se IIml-
tand A ,
o, consequ.enCla, a uma expresso pecuniria. A aco pode
ter tambem objeto, alm da condenao em dinheiro, cumpri-
da obngao de fazer a rea degradada, realizar
d
ormas em_bens tombados, construIr em locais apropriados bacias
e decantacao etc) ou d - f (. d .-
balh " , e Impe Ir a reallzaao de tra-
de os de em impedir a construo de bacia
e decantaao .em local Impropno, Impedir a localizao da pilha de
de areIa nas margens dos rios, etc).
7J MEIRELLES Hely Lopes M d t d S .
Edio. So 1988. P.121. an a o e egurana. Ed. ReVIsta dos Tribunais. 12.9.
72 MILAR, Edis.
P.33. Curadoria do Meio Ambiente. Edies APMP. So Paulo. 1988,
730p.cit. p.121
83
Para Meirelles 74 o ru na ao pblica s pode alegar em sua
defesa que: 1) no responsvel pelo ato lesivo ao meio ambiente;
2) no houve a agresso .e o ato, entretanto,
no lesivo ao meio ambiente. A mexlstencla de culpa ou dolo nao
ilide a sua responsabilidade.
A ao civil pblica ambiental pode ser de medi.da
cautelar, com vistas proteo do patrimnio ambientai em vias
de ser lesado pela ao deletria do ru. Inmeros os
de medidas cautelares aceitas pelos tribunais. A mais recente fOI
proposta contra a distribuio do metanol pela PETROBRS, no
Rio de Janeiro.
Com vistas a estimular a propositura dessas aes, o legislador
houve por bem liberar os seus autores do prvio cus-
tas e despesas processuais, bem como de honoranos advocatlclos, a
no ser que a ao proposta tenha sido julgada improcedente, por
ser manifestamente infundada (Art. 17, da Lei 7347/85).
Tratando-se de atividade precedida de Estudos de Impactos Am-
bientais e de RIMA, os quais foram aprovados pela
pblica, os resultados lesivos dessa atividade se!o. de
dade do titular do empreendimento, e no dos tecnlcos responsavels
pelo ElA/RIMA, ou dos agentes administrativos qu:
esses estudos. Cabe to somente ao empreendedor aao regressiva
contra aquelas pessoas para ressarcimento dos prejuzos sofridos.
O ajuizamento da ao, quando efetuado Ministrio
pressupe duas fases anteriores: 1) .do fato lesIvo,
quer de moto prprio da Curadoria do Meio , q.uer por
denncia expressa de eventuais interessados e. 2) o
apurao dos fatos supostamente lesivos ao n:
elo
ambiente. apos
a constatao de sua veracidade que a aao de responsabilidade
civil proposta.
As razes mais comuns aventadas para paralisao das atividades
Hop.cit. p.127
84
lesivas ao meio ambiente so as seguintes: desbarrancamento das
margens dos rios, comprometimento das obras de arte existentes
nos rios dragados, poluio sonora provocada pelos motores das
dragas, modificao da paisagem tombada, e que foi considerada
especial para uso residencial ou turstico, devastao das matas ci-
liares, degradao de rea de preservao permanente, comprome-
timento da fauna e flora, desequilbrio do perfil hidrulico do curso
d'gua, derrame de combustvel e leo lubrificante no corpo d'gua,
e, principalmente, a ausncia de Estudos de Impacto Ambiental e
o seu correspondente RIMA, consoante determina a legislao es-
pecfica.
O Ministrio Pblico, no desempenho das funes da Curado-
ria de Proteo de Acidentes do Trabalho, da Curadoria da Defesa
do Meio Ambiente, da Curadoria de Proteo ao Consumidor e de
outros interesses difusos, 75 pode requisitar o apoio especializado
de profissionais da administrao pblica direta e indireta, das enti-
dades de pesquisa tcnica e cientfica e, principalmente, das univer-
sidades pblicas, nos precisos termos do item XXIX do artigo 115
da Constituio do Estado de So Paulo.
4.2.3 - Secretaria de Estado do Meio Ambiente
Foi criada inicialmente pelo Decreto 14.934, de 10 de abril de
1980, com a denominao de Secretaria de Obras e Meio Ambiente-
SOMA. Em 1986, atravs do Decreto 24.932, de 24 de maro, passa
a ser designada pela sua atual denominao, passando a antiga Se-
cretaria de Obras e do Meio Ambiente a ser denominada de Secre-
taria de Obras e Saneamento.
A sua estrutura funcional bsica, nos termos do Decreto 38.555,
de 03 de outubro de 1989, constituda por uma administrao
75 Nas comarcas onde no h curadorias implantadas, o Promotor Pblico atua como
representante da sociedade, na defesa dos interesses difusos.
85
centralizada, por uma administrao descentralizada e por rgos
colegiados. Por sua vez, a administrao com pe-
se alm do Gabinete do Secretrio, ainda das segumtes coorde-
na'dorias e departamentos: Coordenadoria de Informaes Tcnicas,
Documentao e Pesquisa Ambiental-CINP; Coordenadoria de
Proteo de Recursos Naturais-CPRN; Coordenadoria de Planeja-
mento Ambiental-CPLA; Coordenadoria de Educao Ambiental-
CEAM; Departamento de Projetos e Paisagem-DPP e Centro de
Editorao-CED.
A administrao descentralizada composta pela Companhia de
Tecnologia de Saneamento Ambiental-CETESB e pela Fundao
para Conservao e Produo Florestal do Estado de So Paulo.
Finalmente, os rgos colegiados so o Comit de Defesa
do Litoral-CODOL e o Conselho Estadual do Meio Ambiente-
CONSEMA.
De todos estes rgos, os que realmente estabelecem algum
tipo de restrio atividade mineral so: Coordenadoria de In-
formaes Tcnicas, Documentao e Pesquisa Ambiental-ClNP;
Coordenadoria de Proteo de Recursos Naturais-CPRN; Coorde-
nadoria de Planejamento Ambiental-CPLA; Companhia de Tec-
nologia de Saneamento Ambiental-CETESB, Comit de Defesa
do Litoral-COPEC e o Conselho Estadual do Meio Ambiente-
CONSEMA.
Coordenadoria de Proteqo de Recursos Naturais -
CPRN
Cabe a CPRN exercer as funes de planejamento, coordenao,
orientaco comando controle e execuco das atividades tcnicas e
relacionadas com a dos recursos naturais,
compreendendo, entre outras, a de administrar reservas florestais,
estaes ecolgicas, etc., a de licenciar as atividades efetivas OU
potencialmente causadoras de degradao ambiental, a de fiscalizar
o uso e explorao dos recursos ambientais no estado.
86
Seus tcnicos, portanto, propem a criao das unidades a serem
protegidas, bem como as restries que devem ser aplicadas s ativi-
dades econmicas ali instaladas, e encaminham as suas propostas
s autoridades superiores. Aps a aprovao das medidas, a fis-
calizao com vistas ao seu cumprimento exercida pela Polcia
Florestal. 76
Coordenadoria de Planejamento Ambiental
Tem como atribuio desenvolver estudos e atividades rela-
cionadas com o planejamento ambiental, visando adequar e inte-
grar a atividade humana com a proteo, manuteno e melhoria
do meio ambiente, com o objetivo de promover o desenvolvimento
ecologicamente sustentado.
Dentre seus grupos tcnicos, o que est diretamente ligado
questo mineral o Departamento de Anlise de Impactos Ambien-
tais - DAIA. Este departamento analisa e avalia os Estudos de Im-
pactos Ambientais - ElA e os seus necessrios Relatrios de Impacto
Ambiental - RIMA, relativos a projetos e obras apresentadas por en-
tidades pblicas e privadas e exigidos pela Resoluo CONAMA n
Q
01/86.
Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental -
CETESB
A CETESB foi criada pela Lei n
Q
118, de 29 de junho de 1973,
com a denominao de CETESB - Companhia Estadual de Tecnolo-
gia de Saneamento Bsico e de Controle da Poluio das guas.
Posteriormente, atravs do Decreto 5.993 de 16/04/75, sua de-
nominao foi alterada para Companhia Estadual de Tecnologia e
Saneamento Bsico e de Defesa do Meio Ambiente - CETESB. Sua
atual denominao provm da mudana introduzida impropriamente
pela Assemblia Geral Extraordinria da Companhia em 1976.
76Unidade policial (Polcia Militar) vinculada hierarquicamerte Secretaria da Segu-
rana Pblica, mas tecnicamente Secretaria do Meio Ambiente.
87
A competncia inicial da CETESB era voltada exclusivamente
para o controle da poluio das guas em todo o territrio estadual.
O Decreto de 1975 ampliou essa competncia para o ar e solo,
bem como para o exerccio de pesquisas e servios cientficos e
tecnolgicos. As Leis Complementares na. 171, de 15 de dezembro de
1977, e 179, de 10 de maio de 1978, que modificaram a Lei Orgni ca
dos Municpios, de 1969, ampliaram-lhe mais ainda a competncia
ao atribuir-lhe a obrigao de fornecer laudos ou pareceres favorveis
aos pretendentes de licenas municipais para o aproveitamento de
areia e brita . A Lei Orgnica dos Municpios responsabilizava o
prefeito municipal que autorizasse, licenciasse ou permitisse, ainda
que por renovao ou prorrogao, a explorao de portos de areia
ou pedreiras sem o cumprimento daquela obrigao.
Mesmo derrogado esse artigo pela nova Constituio, algu ns
prefeitos continuam a pressionar os interessados na extrao de
areia, argila e outras substncias minerais da classe 11 para apre-
sentarem os laudos respectivos. Mesmo que isto no tivesse ocor-
rido, a CETESB acredita que, ainda assim, estas atribuies no lhe
so devidas, porque acrescenta matria estranha sua competncia
legal, que seria, segundo a opinio do seu Assessor Jurdico, Fran-
cisco T. Van Acker, apenas o "o controle da poluio ambiental,
ou seja, da degradao causada por emisso de matria ou energia
nas guas, no ar ou no solo". 77 (grifa mos)
Deve-se concluir, conseqentemente, que a simples extrao
de areia, atividade que no lana nem emite materiais poluentes,
no estaria sujeita, portanto, a pareceres ou laudos prvios, como
condio para liberao de licenas municipais.
Conselho Estadual do Meio Ambiente - CONSEMA
O CONSEMA foi criado pelo Decreto n
Q
20.903, de 26 de abril
de 1983 e modificado pelos Decretos de n
Q
26.942, de 1 de abril
de 1987 e de na. 30.555, de 3 de outubro de 1989. Dentre as suas
77Parecer AJUR n.2 245/87, de 21 de dezembro de 1987 (MIMEO) .
88
atribuies principais, destacam-se:
I - propor, acompanhar e avaliar a poltica do estado na rea de
preservao, conservao, recuperao e melhoria do meio
ambiente;
II - propor normas e padres estaduais de avaliao, controle e
manuteno da qualidade do meio ambiente;
III - estabelecer diretrizes para a defesa dos recursos e ecossis-
temas naturais do estado;
IV - propor a implantao de reas de proteo ambiental de re-
levante interesse ecolgico e unidades ecolgicas setoriais;
V - apreciar relatrios de impacto sobre o meio ambiente, na
forma da lei; (grifamos)
VI - outros.
4. 3 - Esfera Municipal
4. 3.1 - Prefeituras
[
U,t: I
BIBLIOTECA
As prefeituras municipais desempenham papel relevante no que
se refere ao aproveitamento de areia no Estado de So Paulo, princi-
palmente daquela voltada para a construo civil. Isto porque, como
foi dito no Captulo 111, o regime legal para o aproveitamento desse
ti po de areia, o licenciamento, o qual, para sua eficcia, depende
de dupla manifestao de vontade: da autoridade administrativa do
local da jazida e do Departamento Nacional da Produo Mineral
- DNPM, nos termos do Artigo 3
Q
da Lei 6537, de 24 de setembro
de 1978.
A importncia das prefeituras na atividade extrativa dos minerais
da classe II no se limita apenas sua ao liberadora de reas
mineralizveis, mas ganha relevncia a sua atuao fiscalizadora
com vistas a inibir o prosseguimento das atividades mineradoras
89
clandestinas, ou daquelas desenvolvidas ao arrepio da lei minerria
vigente, consoante determina o pargrafo nico do Artigo 6
Q
da Lei
6567/78.
Ademais, a Constituio Federal nos seus Artigos 23 (111, IV, VI,
VII, XI), 30 (I, 11, VIII, IX), 182 e 225, estabelece, em alguns casos,
competncia comum entre Unio, Estados e Municpios; em outros,
suplementar para os Municpios, relativamente da Unio ou a dos
Estados e, finalmente, em casos especiais, assegura competncia
especfica do Municpio sobre determinados assuntos.
competncia comum da Unio, dos Estados e dos Municpios:
proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico,
artstico e cultural, os monumentos, as paisagens notveis e os stios
arqueolgicos; impedir a sua destruio; proteger o meio ambiente
e combater a poluio em qualquer de suas formas; preservar as
florestas, a fauna e a flora e registrar, acompanhar e fiscalizar as
concesses de direitos de pesquisa e aproveitamento dos recursos
hdricos e minerais.
Cabe aos Municpios suplementar a ao dos Estados e, s vezes,
da prpria Unio, em assuntos ligados sade, proteo do
patrimnio histrico e cultural local e demais assuntos no veda-
dos pela Constituio (meio ambiente, por exemplo) .
A competncia dos Municpios exclusiva em assuntos ligados ao
ordenamento territorial, elaborao e aplicao do Plano Diretor
Municipal, ao uso e ocupao do solo, enfim, poltica urbana e
ambiental do municpio.
Estas atribuies constitucionais, contrariamente ao que ocorria
com as constituies pretritas, assegura aos Municpios brasileiros
uma participao efetiva nos destinos da minerao brasileira, em
alguns casos como ator principal (minerais da classe 11 , por exemplo)
e, em outros, como ator coadjuvante (demais minerais cujas jazidas
localizam-se em reas urbanas) .
90
A grande crtica que se faz participao das prefeituras na ativi -
dade mineral, especialmente nas areias para construo civil, que
ela inibe os investimentos necessrios otimizao do empreendi-
mento, face precariedade do ttulo outorgado, principalmente pelo
prazo exguo que elas tem oferecido aos empresrios do setor.
Em sua defesa, elas alegam que as licenas anuais visam, num
pri meiro momento, aumentar a arrecadao municipal e, num se-
gundo momento, assegurar o bom desempenho do minerador em
face do sempre presente risco de no renovao da sua licena es-
pecfica.
4.4 - Entidades Privadas
De forma tmida, esses atores comeam a dividir com os rgos
p blicos a responsabilidade sobre o destino da areia no Estado de
So Paulo. Alguns deles so fomentadores dessa atividade e suas
aes visam incrementar a produo e beneficiar os mineradores;
outros, por sua vez, atuam restringindo a atividade mineral com
vi stas obteno de uma melhor qualidade de vida para a regio.
Os primeiros so as associaes profissionais e patronais, e os
segundos as entidades preservacionistas e protetoras do meio am-
bi ente. Em So Paulo destacam-se, no primeiro grupo, o Sindi-
cato dos Gelogos do Estado de So Paulo - SIGESP, a Asso-
ci ao Paulista dos Engenheiros de Minas - APEMI, a Sociedade
Brasileira de Geologia - SBG, Ncleo de So Paulo. Quanto s enti-
dades preservacionistas, merecem destaque as quatro que constam
da Tabela 12: 78
78 Exist em no Est ado de So Paul o inmeras outras entidades menores, mas nem p or
isso menos atuant es , como por exemplo: Grupo Tucuxi , Unio Int ernacional de Proteo
aos Animais, etc.
91
Tabela 12 - Principais entidades preservacionistas do Estado de
So Paulo
ENTIDADE
OBJETIVOS
N ~ D E
ASSOCIADOS
SOS Mata
Preservao da Mata Atlntica
Atlntica
brasileira e seus ecossistemas,
promoo de cursos e estudos, 3.000
sobre o meio ambiente local e
populaes nativas
Associao em
Preservao da Estao Ecol-
Defesa da
gica da Juria, acompanhamento
Juria
das gestes governamentais na 1.400
regio e promoo de cursos de
educao ambiental
Centro de Estu-
Promoo de estudos e eventos
dos e Ativida-
destinados a promover a preser-
des de Conserva- vao ambiental, com nfase na 3.000
o da Natureza
defesa das baleias e de esp-
- CEACON
cies animais em extino
Unio dos De-
Promoo de atividades de cons-
fensores da
cientizao ecolgica, com des-
Terra - OIKOS
taque para a busca de alterna- 500
tivas para a questo ambiental
nos centros urbanos
Fonte: O Estado de So Paulo (15/1O/89)
Quanto s associaes patronais, trs merecem destaque - o
Sindicato dos Armadores de Navegao Fluvial do Estado de So
Paulo - SINDASP; a Associao das Indstrias de Minerao e ex-
traco de Areia do Vale do Paraba - AIMEA e Associao dos
Ext'ratores de Minrios de Campinas e Regio - MINERACAMP.
A primeira delas, o SINDASP, tem sua sede na cidade de Presi-
dente Epitcio e delegacias espalhadas nas cidades de Barra Bonita ,
So Jos do Rio Preto, Ribeiro Preto e Piracicaba. Foi constituda
92
com o fim especfico de proteger e representar a categoria econmica
dos armadores de navegao, ligada ao transporte fluvial e lacustre
misto; ao transporte fluvial e lacustre turismo; ao transporte fluvial
longitudinal; ao transporte fluvial transversal; e das empresas ex-
trativistas de areia, no Estado de So Paulo.
A AIM EA, por sua vez, tem sua sede social na cidade de Jacare,
no vale do Paraba, onde se situa a maior parte dos seus associa-
dos. O restante deles opera em outras cidades do Vale e na Regio
Metropolitana de So Paulo. O seu objetivo principal proteger
e representar os areeiros da regio, os quais so responsveis pelo
abastecimento aproximado de 700.000m
3
/ms destas regies.
A Associao tem cadastrado aproximadamente 200 empreendi-
mentos mineiros, metade deles regularmente licenciados, tanto por
rgos ligados minerao, quanto pelos rgos preservacionistas,
15% regularizados perante o DNPM/DNOS e com ElA/RIMA pen-
dentes de apreciao pelos rgos ambientais. Os restantes tra-
balham irregularmente por no possuirem as respectivas licenas
ad mi n istrativas.
A MINERACAMP, associao recm-fundada em Campinas, tem
sua atuao restrita, atualmente, apenas aos Municpios da regio
de Campinas.
Alm dessas associaes, formalmente constitudas, outras h
que tambm representam os pequenos extratores minerais (areeiros
e taguazeiros, principalmente) e que, embora no legalmente or-
ganizadas, atuam em defesa dos interesses dos seus membros com
igual desenvoltura, sempre que h indcio de perigo para o grupo.
Exemplos dessas aes coletivas so encontradas nos Municpios
de Juqui, Registro, Tamba, Jaguarina, Piracaia regio da Bacia
do Rio Mogi-Guau e Porto Ferreira.
93
4.5 - Outros rgos
4.5.1 - Demais Entidades Indiretamente Relacionadas Minerao
de Areia
Alm desses rgos e entidades, cujas competncias institucio-
nais implicam numa participao direta delas na atividade mineral,
outras h que, merc dos dispositivos constitucionais e infraconsti-
tucionais em vigor, devero assumir determinadas atribuies que,
inevitavelmente, alcanaro o setor areeiro paulista. Dentre eles
destacam-se:
- rgos e entidades voltadas para a defesa do consumidor;
- consrcios intermunicipais voltados para a defesa dos recursos
hdricos da regio;
- conselho intermunicipal para as regies metropolitanas;
- conselho administrativo para as aglomeraes urbanas e para
as microrregies;
- etc.
H que se considerar tambm que muitas das funes de rgos
federais extintos (DNOS, IBDF, PORTOBRS, etc.) foram ou
sero transferidas para rgos e entidades remanescentes, dada a
necessidade de se manter determinadas atividades econmicas sob
controle pblico. Dessa forma, a atuao do Estado sobre a ativi-
dade extrativa dever, por legtima imposio da sociedade, ser au-
mentada. Espera-se, apenas, que o seja de forma racional.
94
CAPTULO V - A EXPERINCIA ESTRANGEIRA
De todo relevante para o presente trabalho analisar, ainda que
de forma singela, a experincia estrangeira acerca do aproveita-
mento econmico da areia. Para tanto foram selecionados 9 pases
sul-americanos: Argentina, Bolvia, Chile, Colmbia, Equador,
Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela; e 6 pases desenvolvidos:
Canad, Estados Unidos, Frana, Inglaterra, Itlia e Unio Sovitica.
Na Amrica do Sul, podemos constatar que, quase sem exceo,
as substncias minerais de emprego na construo civil no seguem
a regra geral. Normalmente subordinam-se s autoridades e aos
preceitos locais, e ligam-se, por disposio legal propriedade su-
perficial onde eventualmente ocorram.
5.1 - Amrica do Sul
5.1.1 - Argentina
Neste pas, as substncias que servem como material de constru-
o ou como material de revestimento pertencem ao superficirio e
s ele as pode explotar. O seu aproveitamento subordina-se tanto
aos preceitos do Cdigo de Mineria quanto s normas do direito
comum, mais precisamente s legislaes administrativas locais.
5.1.2 - Bolvia
Embora, sem exceo, todos os bens minerais pertenam ao Es-
tado, o aproveitamento daqueles de uso na construo civil s pode
ser feito pelo proprietrio do solo. um dos poucos pases em
que a legislao exclusivamente federal e onde, por conseguinte,
predomina a administrao centralizada.
95
5.1.3 - Chile
As argilas, as areias e demais na
construo civil, no esto subordinadas ao Codlgo de Mlneraao e
seguem, por conseguinte, as legislaes locais ou regionais ..
substncias no so consideradas, por fico legal, como mineraiS,
e incorporam-se, por conseqncia propriedade superficial. No
h nenhum procedimento especial para o seu aproveitamento.
5.1.4 - Colmbia
No que tange ao aproveitamento das substncias minerai.s de
uso na construco civil, o seu disciplinamento legal todo regional
e local e esta atividade totalmente vinculada s autoridades locais,
excec'o da extraco de areia, pedras e cascalho do leito dos rios,
cuja" competncia" do Instituto Nacional dos Recursos Naturais
Renovveis e do Meio Ambiente.
5.1.5 - Equador
As permisses para explorao dos materiais de construo so
concedidas pelos Municpios onde se localizam as jazidas por um
prazo nunca superior a 5 anos , prazo este renovvel a critrio das
autoridades locais. A competncia legal e administrativa no que se
refere ao aproveitamento da areia integralmente das autoridades
municipais.
5.1.6 - Paraguai
o Estado titular de todas as minas, com exceo das de na-
tureza calcrea , ptrea e terrosa e, em geral, de todas as substncias
96
minerais utilizadas como materiais de construo e ornamentao.
Essas substncias so de livre explotao por qualquer interessado,
o qual vincula-se legal e administrativamente s normas e s autori-
dades municipais.
5.1. 7 - Peru
A competncia sobre minerao federal; todavia, prevista
delegao dessa competncia s diversas regies administrativas do
pas. As substncias minerais no-metlicas de uso na construo,
em zonas urbanas ou de expanso urbana, no podem ser objeto
de concesso por prazo superior a 10 anos. Nesses casos, tanto
para outorga quanto para renovao, a audincia do Ministrio da
Habitao e da Construo ou de organismo regional correspondente
necessria.
5. 1.8 - Uruguai
Os jazimentos de minerais no-metlicos utilizados diretamente
como materiais de construco ficam reservados aos proprietrios
su perficiais, os quais subordinam-se obrigatoriamente s normas es-
ta belecidas pela Administrao Municipal. O Decreto 535/69, por
sua vez, estabelece que qualquer atividade nos leitos dos rios, nas
suas margens, nas praias, nos lagos e lagunas, s pode ser executado
com audincia prvia do Ministrio de Obras Pblicas. A extrao
de areia em leito de rios s permitida embarcao de bandeira
ur uguaia .
5. 1.9 - Venezuela
Os minerais de emprego na construo civil pertencem ao pro-
97
prietrio do solo, que os pode explotar independentement.e de for-
malidades especiais, obedecidas, to somente, as regras Impostas
pelas autoridades locais.
Nos pases sul-americanos quase no h limitao ao aproveita-
mento dos bens minera is, mesmo quando ocorrentes em zonas ur-
banas ou suburbanas. Nos pases desenvolvidos, ao contrrio, a
partir da dcada de 60, com a conscientizao ecolgica acentuada
de sua populao, em funo do progressivo comprometimento am-
bientai como conseqncia dos graves e inusitados acidentes ocorri-
dos a partir de 1970, inicia-se uma desconfiana generalizada contra
o carter redentor da tecnologia (at ento tida como avalista da
proteo ambiental).
Ora, se conscientizao do lento e gradual comprometimento
ambiental pelas atividades industriais somarmos os efeitos psi-
colgicos negativos, resultantes dos constantes acidentes ocorridos ,
teremos inevitavelmente o rompimento do acordo tcito que existi a
entre a comunidade e a tecnologia no que se refere sua aceitao
como forma de redeno da sociedade moderna. As conseqnci as
disso foram, e so, as restries ao prosseguimento de muitas dessas
atividades.
A insatisfao popular aproveitada por grupos polticos e seg-
mentos ainda no organizados da sociedade, que incorporam nas
suas propostas polticas as respostas s dvidas existentes. Essa
ao poltica surgiu inicialmente em alguns pases europeus, sendo
seguida depois pelos Estados Unidos e Canad, e foi responsvel
pelo surgimento de dispositivos institucionais inibidores das ativi-
dades potencialmente poluidoras, entre as quais, inevitavelmente,
. -
encontrava-se a mmeraao.
98
5. 2 - Canad e Estados Unidos
5.2. 1 - Canad
Nesse pas, embora haja uma legislao federal disciplinando
as atividades de minerao, ela apenas aplicada nas reas fe-
derais ou da Coroa. Nas demais vigoram as legislaes provinciais.
Apesar dessas legislaes refletirem aspectos particulares de cada
regio, ainda assim mantm dispositivos comuns a todas elas. As-
si m, conhecendo-se as linhas gerais de uma determinada legislao,
pode-se ter uma idia de como est disciplinado o aproveitamento
dos bens minerais nas demais regies.
Este trabalho tomou como base a poltica e legislao da
Provncia do Estado de Ontrio, especialmente os tpicos referentes
ao aproveitamento dos agregados minerais, e que so constitudos
de areia, cascalho, brita e pedregulho.
Ontrio apresenta a mais alta demanda de agregados de todas
as regies do Canad . Em 1987, ela foi de 186 milhes de toneladas
(ou 20tjhab) . A maior parte foi produzida e consumida na parte
sul de Ontrio, onde 91 % da populao de 9 milhes de habitantes
residem.
A grande demanda por areia, cascalho e pedra britada nas proxi-
midades dos grandes centros urbanos, causa numerosos problemas
para o seu aproveitamento. Isto exige uma contnua e incessante
discusso visando adaptar a legislao aos casos concretos.
A partir de 1950, o problema dos conflitos entre a extrao de
agregados e as atividades agrcolas se inicia. Na dcada de 1960 a
preocupao com o meio ambiente ganhou dimenso significativa.
Como conseqncia, alguns membros da indstria que conduziam
suas operaes sem nenhuma preocupao ambiental, nem tam-
pouco com o bem estar de seus vizinhos, tiveram que reformular
99
seus projetos e passaram a se preocupar com essa situao. No fi-
nal de 1960 a indstria reconheceu a possibilidade de eventual crise
e solicitou ao governo que adotasse medidas eficazes, preferencial-
mente na forma de legislao especfica.
O governo provincial respondeu aos industriais com o estabe-
lecimento do Comit dos Recursos Minerais, em janeiro de 1969.
Em 1970 outorgado o ato de proteo s escarpas do Nigara.
Em novembro de 1971 era publicado o Ato de Controle das Mi-
nas e Pedreiras. 79 Visava, atravs das regras e regulamentaes,
reabilitar as reas degradadas pela minerao e minimizar os im-
pactos ambientais causados por essa atividade. As licenas apl i-
cadas para grandes e pequenas operaes em propriedades privadas
disciplinavam, inclusive, as operaes temporrias conhecidas como
jazidas de emprstimos. 80 Neste caso, os Ministrios dos Trans-
portes e Comunicao (MTC) e dos Recursos Naturais (MNR)
que procedem ao manejo dessas minas.
Alm disso, a citada lei condiciona a outorga da licena es-
pecfica apresentao de um plano contendo informaes acerca
do desenvolvimento progressivo da atividade at a configurao fi-
nal da rea lavrada e, principalmente, as formas de sua reabilitao.
Para atividades com produo inferior a 15.000tjano as informaes
so menos detalhadas. A lei prev tambm a participao popul ar
visando impugnar a outorga do ttulo solicitado.
Com vistas reabilitao, o regulamento das minas e pedreiras
exigia o pagamento de 8 cents por tonelada do material removido
por ano, com um pagamento mnimo de 1.000 dlares canadenses
de depsito por hectare, para reabilitao futura de rea. Se a rea-
bilitao no fosse realizada, o pagamento podia chegar ao mximo
79Mina (de agregado) significa o lugar onde cascalho, pedras, areia, terra, argila oU
outros materiais inconsolidados existem ou foram removidos por meio de escavao
aberta para atender a demanda da indstria de construo. Pedreira (agregado) significa
o lugar onde rochas consolidadas foram ou esto sendo removidas por meio de escavaes
para suprir a demanda da indstria dI! construo.
80 As jazidas de emprstimos funcionam temporariamente para atender especificamente
s obras relativas construo de estradas.
100
de 6.000 por hectare e ela seria ento feita pelo governo E . .
de 1982 o depsito foi fixado em valor to insignifl'cante' m
d . I que os mi-
nera. ores slmp esmente o consideraram como taxa de reabTt -
e deixaram est d' I laa0,
. e Imento por conta do governo. Em 1989 havia
2600 licenas de mrnas e pedreiras na P , . C' .
_ . rovrncla. lente da rnade-
quaao de algumas medidas no plano, o Partido Trabalhista
apresentou em 1977 uma lista com 64 recomenda -
I
, . coes para uma
nova po Itlca de agregados. Aps extensa reviso o MI'n' t d
R N' d ' IS ro os
ecur:os otou doze dessas normas em marco de 1978
Elas apenas as mudanas legais, mas
s.ugerram que havia necessidade de se alterar a estrutura ad .. t '
t d P , . miniS ra-
a. rovrncla no que se refere ao planejamento dos agre ad
ml,nerals e da indstria extrativa, Essas novas modificaces
tUlram o Ato dos Recursos dos Agregados. .
. 1978, o governo editou novo ato que eliminou as im er-
feloes Ato de Controle das Minas e Pedreiras em vigor d:sde
.. novas seces, reformulou conceitos para melhorar a
a e as melhorou as remuneraes e, inclusive
reablhtaao de locais abandonados e o poder para suspender
hcenas outorgadas.
d
Este novo ato colocou as minas e pedreiras em quatro secces
ependendo do seu tipo: . ,
comerciais superiores a 1- classe A - licenc. a para operao-es ..
20.000tjano em reas designadas;
2- classe B - licena para operaes comerciais inferiores a
20.000tjano em reas designadas;
3- jazidas de emprstimos em reas designadas;
4 '- - per.mlssao para extrao de agregados em terras da Coroa,
praias, e para dragagem dos lagos e rios.
P.ara tomar uma deciso com vistas outorga de uma licenca
preCIso atender aos seguintes critrios e verificar: . ,
101
a) o efeito da operao extrativa sobre o meio ambiente;
b) o efeito da operao extrativa nas comunidades vizinhas;
c) a convenincia da progressiva reabilitao e planos para a rea-
bilitao final do local;
d) alguns possveis efeitos nas guas subterrneas e nas de su-
perfcie;
e) alguns possveis efeitos da operao sobre os recursos agrcolas;
f) algum planejamento e considerao sobre uso da terra;
g) o custo dos transportes .rodovirios em funo do trfego de
caminho de e para a mina, e
h) a qualidade e quantidade dos agregados no lugar.
Geralmente, as licenas outorgadas pelo rgo regional so sub-
metidas previamente s prefeituras, e so revisadas a cada quatro
anos. As licenas, por outro podem :er. quando
a operao constitUir ameaa ao Interesse publico ate que cessem
as causas da suspenso. As prefeituras devem ser recompensadas.
As licencas anuais receberiam de emolumentos, sob o novo ato, 6
cents po'r tonelada, sendo 4 cents para as prefeituras, 1/2 cent para
a regio, 1/2 cent para o fundo de reabilitao e 1 cent ,para a
Provncia . As minas e pedreiras nas terras da Coroa , que ate agora
estavam submetidas ao Ato de Minerao (federal), p,ela atual ,Ie-
gislaco sujeitam-se, assim como os agregados dos leitos dosA
e lagos, ' ao Ato dos Agregados Minerais, que de competencla
provincial.
Em bora existentes em muitas partes da provncia, os agregados,
em face dos conflitos com outras formas de uso da terra, so:r,:m
algumas restries quanto ao seu
so fruto de recomendaes do Comit Intermlnlstena,l, e com-
posto de representantes de cinco ministrios, A dessas
normas de competncia das prefeituras, que devem , InclUI-Ias na
sua poltica sobre o planejamento dos agregados, Os InstrumentoS
102
f undamentais utilizados para implementar a poltica dos agregados
minerais so os planos oficiais e o zoneamento legal.
Esses instrumentos definem as principais regras da Provncia para
administrao desses recursos. A chave da poltica pode ser suma-
rizada como segue:
1 - reconhecimento da importncia dos agregados para o interesse
da Provncia;
2 - proteo aos planos oficiais de zoneamento legal;
I
3 - previso para estabelecimento de novas minas e pedreiras;
4 - permisso para jazidas de emprstimos atuarem sem as auto-
rizaes tradicionais;
5 - favorecimento reabilitao das reas utilizadas, aps o seu
uso;
6 - estabelecimento de regras do Governo Provincial, sobre plane-
jamento e administrao de agregados, e
7 - estabelecimento de normas sobre como a poltica ser imple-
mentada.
A reabilitao das reas lavradas, alm de atender s reiVin-
dicaes tcnicas do Ministrio dos Recursos Naturais, visa asse-
gu rar a aceitao pelo pblico da atividade extrativa de agregados.
O Ministrio dos Recursos Naturais tem se envolvido com pesquisas
e programas educacionais relativos reabilitao das minas e pe-
drei ras.
De qualquer modo, as operaes de extrao so raramente
aceitas pelo pblico em funo do negativo quadro resultante das
operaes de lavra. Esta viso realada pelo fato de que minas
e pedreiras so geralmente abertas nas proximidades das reas ur-
banizadas da Provncia. A reabilitao satisfaz dois importantes
obj etivos: torna o local da extrao compatvel com a paisagem
circunvizinha e deixa a terra mais aproveitvel para outros usos
103
prioritrios. Nessas reas de alta demanda, a terra reabilitada
pode freqentemente ser incorporada, dentro do pequeno espao
de tempo, ao uso tradicional da regio, tornando, portanto, a reabi-
litao amplamente favorvel. Esses projetos, que tem a finalidade
de melhorar a imagem pblica dessa atividade econmica, variam
desde construo de campos de golfe at conjuntos habitacionais.
A reabilitao procedida contemporaneamente extrao torna-a
mais barata, porque os equipamentos podem ser utilizados alterna-
tivamente para extrao e reabilitao. Com efeito, um eficiente e
bem planejado programa progressivo de reabilitao se assenta sobre
o uso simultneo dos equipamentos. O novo Ato tambm favorece o
Fundo para Recuperao de Minas e Pedreiras Abandonadas. Ele
constitudo atravs de pagamento de 1/2 cent/tonelada pelos atuais
detentores de direito.
Para o Ministrio dos Recursos Naturais de Ontrio (OMNR), o
sucesso do programa sobre agregados minerais depende de aes e
atitudes da indstria de agregados, dos Municpios, das associaes
municipais, do prprio Ministrio e de outros grupos.
Finalizando, pode-se dizer que os esforos da Provncia de
Ontrio concentram-se no controle e regulamentao da indstria de
agregados. Durante os ltimos cinco anos, esses esforos estiveram
voltados para proteo dos recursos dos agregados por meio de uma
poltica planejada sobre o seu uso. Pelos resultados alcanados,
pode-se afirmar que a Provncia de Ontrio a que conta com a
melhor regulamentao sobre uso de agregados do Canad e, por
que no dizer, da Amrica do Norte. Pode-se antecipar que, quando
ela estiver totalmente implementada, ter-se- o mais efetivo mecan-
ismo para regular a indstria de agregados e, especialmente, para
preserv-Ia para o futuro.
104
5.2.2 - Estados Unidos
de forma geral, o sistema para obteno
de e. bastante descentralizado. Os pedidos de
nos locais onde se encontram as
ocorrenclas minerais. A tramitao de um pedido de concesso mi-
neral e:tremam.ente e a liberao do ttulo rpida.
sao as leis federais sobre a matria visto que a atividade
mineral,. por. ser toda ela regulamentada por leis
estaduais. Sinteticamente as principais leis federais so as seguintes:
Law of 1872 - a mais importante delas todas.
nos casos de minerais metlicos ocorrentes nos terrenos
livres, nao reservados. Na descoberta desses minerais, o descobri-
dor torna-se seu proprietrio, desde que respeite as leis relativas ao
assunto e os superficirios.
,Leasing Act of 1920 - disciplina a prospeco de
petroleoe gas natural nos terrenos pblicos.
. R.eorganization Act . nQ. 3 of 1946 - Amplia a Lei de 1920
tambm os minerais que contenham sdio, potssio ;
fosforo.
Land Leasing Act of 1947 - Amplia os efeitos
da Lei de 1920 a todos os demais minerais.
. Multiple Use Mineral Developrnent Act of 1954 - Reti-
flca .a "Leasing Law on the Public Domain", para permitir o desen-.
volvlmento mineral mltiplo em terrenos dados como lease.
Surface Use Act of 1955 - Permite o uso
da superfcie por quem no seja proprietrio dos direitos
mlneranos de uma propriedade no patenteada.
P ublic Law of 1958 - Define os trabalhos a serem desenvolvi-
dos como condio para obteno de patentes minerrias.
105
Classification and Multiple Use Act of 1964 - Estabelece
classificao para os terrenos pblicos no que se refere outorga de
concesses mineiras.
Wilderness Act of 1964 - Esta belece prazos para desen-
volvimento de trabalhos minerrios em reas reservadas e obriga os
respectivos mineradores a resta u rarem as reas lavradas.
Outer Continental Shelf Lands Act of 1953 - Regul a-
menta a prospeco e produo de petrleo, gs natural e enxofre
nos terrenos federais citados.
Clean Air Act of 1970 - (emendado em 1977) - Restringe
a descarga de poluentes e poeiras na atmosfera.
Clean Water Act of 1972 - Regula todo e qualquer tipo de
descarga industrial poluente em guas superficiais, terras inundadas
e pntanos.
Lei de Conservao e Recuperao dos Recursos N a-
turais - Em implantao (novembro de 1989).
No campo restrito dos agregados minerais, no h uma legislao
federal sobre o assunto. A matria tratada em nvel estadual ,
sendo que dos 50 Estados americanos, 40 possuem legislao es-
pecfica, abrangendo inclusive a recuperao do solo lavrado. Sete
dos dez restantes no tm legislao especfica, restando, todavia ,
a matria regulamentada por dispositivos locais (da cidade ou dos
condados) .
Em alguns Estados necessita-se, para perfeita regularizao da
atividade extrativa de agregados, de at 40 autorizaes diferentes.
81 Este procedimento decorre das presses comunitrias, tanto dos
vizinhos, quanto das entidades organizadas. Os constrangimentos l
so menores que os daqui, primeiro porque l existe uma integrao
mais visvel entre esses diversos rgos e entidades envolvidas com
81 MORRIS, Richard. Palestra p r oferida no I Seminrio Internacional de Minerao em
Regies Urbanas. So Paulo, n ovembro de 1989 .
106
a questo e, segundo, porque as autorizaes concedem prazos mais
realistas do que os outorgados no Brasil.
Nas cidades onde os conflitos so mais perceptveis (Nova Iorque
e Denver, por exemplo), ou em Estados onde no h legislao
regulando a matria, a soluo buscar respostas nos Tribunais
de Justia. Este caminho tem sido procurado, tendo em vista a
dificuldade, cada vez maior, para se obter licena de extrao em
zona urbana .
A Lei de Minas e de Recuperao de reas Mineradas do Es-
t ado da Califrnia contm um elemento bastante inovador. Neste
estado, alm da apresentao obrigatria dos estudos de impacto
ambiental, exige-se do minerador o relatrio de impacto negativo
dessa operao ou, como denominou Richard Morris, 82 {{anlise
alternativa que consiste em desenvolver estudos necessrios para
uma visualizao abrangente da rea objetivada na licena, com e
sem o desenvolvimento da lavra mineral. .
Por outro lado, o minerador tem que estar atento s alternati-
vas possveis. O material a ser consumido tem que vir de algum
lugar e, quanto mais distante se localizar a jazida, tanto mais caro
sair o produto, e tanto maior ser a presso comunitria contra o
seu transporte, em conseqncia da poluio atmosfrica e do au-
mento de trfego. A questo, portanto, no somente econmica,
tambm ambiental. Ao escolher um local de extrao, o minerador
t em que ter presente o seu lucro mas, tambm e principalmente, a
forma de mitigar os impactos produzidos, porque se isso no ocorrer
el e corre srios riscos de ter sua atividade inviabilizada .
Nos Estados Unidos, torna-se comum, por conta das pre-
ocupaes ambientais, que as associaes de produtores minerais
incorporem em seu quadro tcnico inmeros profissionais com back-
ground ambiental (eclogos, paisagistas, agrnomos, etc.). Esse
expediente visa reduzir a presso comunitria contra as extraes
82idem, ibidem
107
de agregados, especialmente em zonas urbanas.
A forma adequada encontrada nos mml-
mizar o problema e reduzir as e o planejamento
prvio. Este planejamento prev a do estado,. das
autoridades locais, da sociedade e dos mmeradores. A partir da
criao dessas incipientes formas associativas, atenua-se problema
e consegue-se realizar os zoneamentos com o de
formas de uso e ocupao do solo. Este visa
as jazidas minerais contra loteamentos precoces de areas
zveis. O tipo de zoneamento prevalecente nos Estados Unidos e o
condicional ou de uso especial.
As atividades econmicas dependem de autorizaes
ou de permisses de uso condicional. s.ua ou sua
s ocorrem aps a realizao de audlenclas publicas onde diver-
sos impactos so considerados. H, naq.u:le uma
participao efetiva da sociedade amencana nas declsoes pohtlcas.
5.3. Pases Europeus
5.3.1 - Frana
Nesse pas, como alis em quase todos os pases desenvolvidos,
obtm-se os insumos para construo civil atravs do desmonte de
rochas que apresentam alta resistncia e que podem,
isso mesmo, serem empregadas em obras e servios de engenhari a.
Do seu desmonte e beneficiamento so obtidos os tipos de
insumos (areia e brita principalmente) utilizados nas d,'versas
da construo civil: da preparao de aNte a
dos variados tipos de concretos. Embora as
absolutas, ainda se extrai areia em leito de rios e em Jazidas mterlores
108
(areia de cava). 83
Embora exista a possibilidade de se obter granulados 84 em to-
das as regies da Frana, a existncia de muitos obstculos criados
pela prpria comunidade impede o seu aproveitamento em locais
tradicionais. Atualmente 70% das reservas francesas de granulados
esto indisponveis.
O xito das obras pblicas francesas est ligado indstria dos
granulados. De 1950 a 1980 o consumo anual de granulado naquele
pas foi multiplicado por 7, passando de 50 milhes de toneladas
para 350 milhes (7tjhab). evidente que nem toda a produo
destinada s usinas de concretagem. Boa parte dessa produo
distribuda sob a forma de produtos pr-fabricados e de materiais
de assentamento.
Por outro lado, h que se lembrar que os granulados no podem
ser transportados para longas distncias (a cada 60km dobra o seu
custo de produo) na Frana. Por isso recomenda-se o uso dos
recursos locais preferencialmente aos regionais. Disso resulta que a
produo de granulados, embora dimensionada para cobrir toda a
extenso do pas, concentra-se mais nas zonas de forte demanda,
principalmente nas zonas de grande densidade demogrfica e nas
regies ind ustriais.
Os granulados franceses provm dos depsitos aluvionares (63%),
das rochas eruptivas (21%) e das rochas calcreas (16%). Desses
materiais obtm-se os vrios tipos de areia e brita, alm dos outros
insumos utilizados na construo civil.
A indstria de granulado na Frana responsvel, direta ou in-
di retamente, pela contratao de 8% da populao ativa do pas.
83 Apenas os rgos pblicos podem extrair areia no leito dos rios, e somente para o
seu desassoreamento.
demais pases tambm chamado de agregado. Segundo PIZARRO " o material
granuloso e inerte que entra na composio de argamassas e concreto" . Para TROXELL
e DORIS " o material de enchimento, relativamente inerte." (V. BAUER, L.A. Falco
P.).
109
H mais ou menos 3.000 empresas atuando no setor. So empre-
sas pequenas e mdias que se caracterizam. dispender taxas de
investimentos excepcionalmente elevadas, Ja que o custo de ,ur:n
a
unidade de produo atinge de duas a trs vezes o total de
anuais que cada uma delas se permite reali.zar. tal .carga fInan-
ceira exige um longo perodo para amortizar os investimentos (ao
nvel do preo de vendas ultrapassa dez anos). 85
Para o direito francs a propriedade do solo abrange a do subsolo,
o que vale dizer que os jazimentos de materiais naturais do subsolo
pertencem ao proprietrio do solo. At 1970, a d; .uma
pedreira 86 no estava subordinada a nenhuma condlao previa, a
no ser as regras estabelecidas nos contratos com os
prietrios do solo e as disposies le?ais relatlv.as ao e
do solo. Qualquer explotao podia ser realizada apos sim-
ples licena da prefeitura. O Servio. de Minas apenas cUidava das
questes relativas segurana das minas.
O regime administrativo atual, com as mudanas
Cdigo de Minerao pelos decretos dessa
dade mineral. fixou o princpio de autorizao prvia da prefeitura
como condio para o incio da atividade de explotao.
Para as pedreiras, essa autorizao precedida de uma ampla
consulta a todos os rgos pblicos e entidades civis
assunto atravs de uma enqute pblica (publicidade e audincia)
sobre a' necessidade de explotao, sobre os impactos produzidos
e sobre as condies gerais relativas recuperao do solo aps o
esgota mento da jazida.
8SNo Brasil, no ramo especifico de areia, este prazo de um ano, e para brita, aproxi-
madamente, de cinco a sete anos. - .,
86Um dos regimes jurdicos para extrao dos minerais de uso na construao CIVIL
110
5.3.2 - Itlia
A legislao bsica sobre aproveitamento de bens minerais
resume-se no Cdigo Civil, no Decreto nQ. 1443, de 29 de julho
de 1927 e nas legislaes regionais posteriores.
. As ,minas, pedreiras e turfeiras fazem parte do patrimnio in-
do estado, no pertencendo, por conseqncia, ao pro-
pnetano do solo.
A propriedade do solo se estende ao subsolo com tudo que ele
contm, e o proprietrio pode fazer qualquer escavao, desde que
provoque danos ao vizinho. Essa disposio no se aplica
figura objeto das leis e relativos s minas, pedreiras e turfeiras.
A pesquisa e o aproveitamento de substncias minerais e
energticas do subsolo, industrialmente utilizveis sob qualquer
ou condio fsica, so regulados pelo Decreto 1443/27. Esse
a diviso dos bens minerais em duas categorias:
a pnmelra, das minas propriamente ditas (miniere) e a segunda,
que engloba as pedreiras e as turfeiras (cave e torbiere).
Pertencem primeira categoria, os minerais utilizados para
obteno de: 1) metais, metalides e seus compostos; 2) grafite,
combustveis slidos, lquidos e gasosos, rochas asflticas e betumi-
nosas; 3) fosfatos, sais alcalinos e magnesianos, alumnio, mica,
caulim e bentonita, terra branca (terre de sbianca),
argilas para porcelana e louas, bem como as argilas refratrias
(> 1630a.C; 4) pedras preciosas, granada, corindon, bauxita, leucita,
mineral de brio e de estrncio, asbesto, cimento, pedras
litogrficas; 5) substncias radiativas e guas minerais e termais, va-
pores e gases.
Na segunda categoria esto includas as mineraes de 1) turfa;
2) de materiais para construo de edifcios, de estradas e para
construes hidrulicas; 3) quartzo, fsseis, areias silicosas, pedras
111
britadas e 4) outros materiais industrialmente utilizveis nos termos
do Artigo 11. e no compreendidos na la categoria.
Os minerais da 11l. categoria, para serem aproveitados, depen-
dem de concesso outorgada pelo Ministro da Indstria e Comrcio,
ouvido o Conselho Superior de Minerao, a qual deve conter: a
indicao do concessionrio, com respectiva qualificao; durao
da concesso, a natureza, a situao, a extenso de minerao e
sua delimitao; o valor do pagamento devido pelo concessionrio
ao estado; recuperao da rea, etc.
As pedreiras e as turfeiras, por sua vez, so preferencialmente ex-
plotveis pelo proprietrio do solo, e dependem para seu aproveita-
mento de assentimento do engenheiro chefe do Distrito Mineiro, que
estabelecer o prazo para incio, reincio, da atividade, bem como as
quantidades a serem extradas. Todo titular de direitos minerrios
tem que declarar periodicamente, a quantidade e qualidade do ma-
terial extrado.
A partir de 1946, com a democratizao da Repblica Italiana,
altera-se parcialmente a legislao de 1927 e transfere-se, s diversas
regies do pas, a competncia legislativa sobre minerao, especial-
mente sobre as pedreiras, turfeiras e salinas. O decreto nl. 616, de
24 dejulho de 1977, delegou competncia s regies administrativas
para:
1) autorizar a extrao de areia e saibro em leitos de rios e praias,
bem como estabelecer o controle sobre esta atividade, e
2) autorizar a abertura e o desenvolvimento das atividades de
pedreiras e turfeiras em zonas submetidas a vnculos florestais.
Competentes para gerir os destinos das mineraes desenvolvi-
das em suas respectivas reas de jurisdies, as autoridades regionais
estabeleceram, atravs de leis especficas, as regras disciplinadoras
dessa atividade econmica. Embora compreendam aspectos particu-
lares de cada regio, as normas editadas pelas autoridades regionais
112
d
sao
em dos aspectos ligados ao aproveitamento
os matenals de construcao e que resumidamente saNo .
., , os seguintes:
1) o N aproveitamento das pedreiras tem como objetivo a valoriza-
ao recursos provinciais, mas devem ser desenvolvidos
perfeita consonncia com outros interesses envolvidos. em
2) esses interesses so: a proteo ambiental o desen I'
, I . ' vo Vlmento
agnco a, o desenvolvimento do plano urbanstico proteo
bens culturais, proteo s florestas, etc.; , aos
3) estabelecer a. compatibilizao entre esses interesses con-
flitantes, foram Ncnados, em cada regio, comisses especficas
que, embora nao contenham os mesmos profissionais, apre-
representantes de quase todas as reas de interesse
especialmente das prefeituras; ,
4) quase todas as. administraes regionais permitem a extraco
de produtos minerais em lveos de rios, lagos e tambm
praias;
5) essa sofre inmeras restries das autori-
dades locais e regIonais;
6) a para outorga das autorizaes, em
regloes, o Prefeito Municipal ou seu preposto; em ou-
tras e o engenheirO chefe do Distrito Mineiro Regional. Quando
for de um, o outro opina;
7) ocorrer em leito de rios ou em reas espe-
CiaiS, ha neceSSidade do assentimento do Setor de E h
C
., ngen ana
IVI;
8) quase Ntodas as autorizaes esto condicionadas apre-
sen.taao de. um de desenvolvimento da atividade que
aSSinale os diversos Impactos causados pelos trabalhos de lavra.
9) as de de uso na construo civil,
a moradia do prprio extrator, no precisam das
autonzaoes governamentais, e
113
10) quase todas as legislaes regionais prevem a recuperao do
ambiente degradado pela atividade de minerao.
5.3.3 - Unio das Repblicas Socialistas Soviticas
o subsolo, como alis inmeros outros bens, pertence ao Es-
tado. A proteo do subsolo cria condies necessrias para a sua
utilizao planificada, racional e mltipla, e permite assegurar a de-
vida distribuio das foras produtivas do pas e o "alto ritmo de
desenvolvimento da economia nacional".
A competncia sobre os bens minerais da Unio, embora as
Repblicas possam atuar supletivamente sobre tais assuntos. A ad-
ministrao sobre o uso e proteo do subsolo feita pelo Conselho
de Ministros da URSS, pelos Conselhos de Ministros das Repblicas
Federadas, pelos Conselhos de Ministros das Repblicas Autnomas,
pelos Comits Executivos dos Sovietes locais de Deputados Popula-
res e tambm pelos organismos estatais especialmente criados para
ISSO.
Podem ser concessionrios de aproveitamento do subsolo as em-
presas, organizaes e instituies estatais e sociais (especialmente
as cooperativas), assim como os cidados da URSS.
O subsolo se concede em regime de aproveitamento para:
a) estudo geolgico;
b) extrao de minerais;
c) construo e explotao de instalaes subterrneas no vin-
culadas com a extrao de minerais;
d) satisfaes de outras necessidades estatais e sociais.
O aproveitamento de turfa e de gua doce pode ser feito pe-
los cidados em reas pr-fixadas. No h legislao especial para
114
material de construo, que segue conseqentemente a legislao
geral. H um cuidado excessivo com a proteo ambiental e com o
desempenho dos trabalhos de lavra e beneficiamento.
O do subsolo pode ser concedido por prazo in-
determinado ou por prazo fixo (mximo de dez anos), que pode ser
prorrogado. Os concessionrios esto obrigados a:
a) realizar os estudos geolgicos necessrios a assegurar o uso
racional do subsolo;
b) proteger os trabalhadores contra os perigos da atividade de
minerao;
c) proteger a aerosfera, terras, bosques, guas e o meio ambiente
em geral;
d) preservar os monumentos histricos, e
e) devolver os terrenos, uma vez exauridas as reservas, de forma
a propiciar o seu uso em outras atividades econmicas.
A extrao de minerais das guas, ou de zonas adjacentes a elas
que influem no seu estado, s pode ser realizada de acordo com os
rgos reguladores do uso e de proteo das guas.
5. 4 - Observaes sobre a Experincia Estrangeira
1 - Nos pases sul-americanos, com exceo do Brasil, o aproveita-
mento de areia est quase totalmente vinculado s autoridades
locais;
2 - nesses pases poucas so as restries para o exerccio dessa
atividade extrativa;
3 - areia, enquanto insumo para a construo civil, no dis-
ciplinada nem no Cdigo de Minerao, nem tampouco nas
legislaes correlatas, subordinando-se, por conseqncia, s
legislaes comuns, locais ou regionais;
115
4 - nos pases desenvolvidos, os recursos minerais destinados
construo civil (areia, cascalho, pedra britada, etc), so co-
mumente denominados de granulados (Frana) e agregados
(demais pases);
5 - na Frana, o aproveitamento dos granulados sofre severas re-
stries das autoridades e da prpria comunidade. A atividade
quase totalmente proibida no leito dos rios e em 70% do
territrio francs;
6 - no Canad, mais especialmente em Ontrio, h uma das mais
modernas legislaes sobre aproveitamento de agregados;
7 - nessa Provncia prev-se a extrao de areia e cascalho em leito
de rios, dos lagos e das praias, sempre mediante autorizaes
interministeriais especiais;
8 - nos pases desenvolvidos, a participao das autoridades locais
e regionais prevalecente sobre a federal;
9 - em todas elas estimula-se a participao diversificada da so-
ciedade (rgos pblicos e privados) para o estabelecimento
de polticas setoriais;
10 - h, em todas elas, enorme preocupao com o meio ambi-
ente. As legislaes e os planos de desenvolvimento prevem
a compatibilizao entre a minerao e outras formas de uso
e ocupao do solo;
11 - nos pases desenvolvidos obrigatria a audincia pblica para
aprovao de novos projetos industriais;
12 - alguns pases industrializados estabelecem um fundo para re-
cuperao de reas abandonadas;
13 - a Provncia de Ontrio instituiu o pagamento de uma cauo
para garantir a reabilitao das reas comprometidas com a
atividade extrativa contempornea;
14 - do planejamento das atividades extrativas exige-se projeto es-
pecfico de recuperao da rea, a ser implementado simul-
taneamente lavra mineral;
116
15 - na Califrnia exige-se do minerador um relatrio de impacto
negativo ("anlise alternativa"), e
16 - nos pases industrializados, o aproveitamento de areia em leito
de rios depende de estudos prvios que, obrigatoriamente
so submetidos s autoridades competentes ligadas
mente s bacias hdricas correspondentes.
BlfLlul.: CA
117
CAPTULO VI - A INSTITUClONALlZAO DO SETOR
AREEIRO PAULISTA
Ao longo deste trabalho mostrou-se o setor areeiro paulista de
forma esttica. Retratou-se o seu perfil tcnico e econmico, bem
como o seu disciplinamento legal, e institucional, inclusive a ex-
perincia estrangeira. Neste captulo buscar-se-, a partir dessas
informaes, analisar de forma abrangente o universo fotografado
e fornecer, ao final, algumas sugestes consideradas pertinentes e
necessrias para sua efetiva otimizao.
6.1 - A Crise do Setor
Embora os levantamentos econmico-financeiros do setor areeiro
(especialmente do setor da construo civil) revelem um mundo
promissor e altamente lucrativo, verdade que essa situao no
slida, e pode alterar-se desfavoravelmente aos empresrios e ao
prprio setor nos prximos anos por uma srie de fatores, entre os
quais destacam-se: presso da comunidade, atuao mais enrgica
das entidades ambientais, restrio das prefeituras, surgimento de
outras alternativas, etc.
Hoje em dia, tanto as autoridades pblicas, quanto as entidades
privadas, interferem cada vez mais nas atividades de minerao.
No caso de areia para construo civil. cuja economicidade est
diretamente ligada proximidade dos grandes centros urbanos, essa
interferncia mais acentuada, porque os efeitos deletrios desse
tipo de minerao atingem parcela significativa da comunidade.
Muitas prefeituras, especialmente aquelas de Municpios vizinhos
ou prximos de grandes centros urbanos, relutam em dar autorizao
para os areeiros atuarem nos seus respectivos Municpios. Alegam
que seus Municpios no consomem toda a quantidade extrada,
cuja maior poro destinada queles grandes centros consumi-
119
dores os quais se beneficiam desse insumo sem as
"'A . nefastas da atividade que acaba Irremediavelmente
consequenClas
sendo suportada pelo Municpio produtor.
Como se viu no Captulo. 111, a, licena d: 'para
aproveitamento da areia destinada a construao CIVil e Impres
cindvel ao pleno desenvolvimento dos trabalhos de lavra .. Ela tem
duas finalidades: regularizar a atividade, protegendo o seu
_ . L . 7805/89 88 e por outro lado, possibilitar
sanoes previstas na el, .
s prefeituras o enquadramento da minerao nos seus respectivos
Planos Diretores.
Essas preocupaces das prefeituras so absolutamente legtimas,
posto que lhes cab'e, nos termos.d.a Constituio Federal, zelar p,ela
integridade do patrimnio municipal. O que o
exagero da medida adotada. A soluo nao e a
restrio absoluta praticada por essas pr;fe.lturas, mas sim
que estabelece condies tcnicas e economlcas para o exerclclo da
atividade.
A ao governamental mais com a desen-
volvimentista da nova Constitulao e aquela que relaclo_na todas as
atividades econmicas e os interesses sociais na elaboraao do plane-
jamento estratgico de cada d_e A das
prioridades governamentais, a dlstnbulao espaCial atividades e
interesses e, finalmente, o seu desenvolvimento naCional plen?, .de-
pendem de um planejamento que leve em conta
intrnsecas e extrnsecas de cada uma delas; sua Importancla para
a comunidade e para a regio; as alternativas para eventual ex-
cluso e, fundamentalmente, as possveis e necessnas formas de
compatibiliza o dos interesses divergentes.
------------:-. --=--.. ai - orque ela est sujeita ao regime de
87 Com a areia para uso mdustnal t nao ocorre, P
autorizao e concesso. . . m a
88 art 21 _ "a realizao de trabalhos de extrao de rrunerdaIs, sei -o
. - li ftui crime sUjeIto a pena e rec usa
competente permisso, concessao ou cena, cons I
de 3 (trs) meses a 3 (trs) anos e multa".
120
A minerao em geral, e a de areia em particular, tem queser en-
tendida como atividade economicamente importante para a regio
considerada, e socialmente indispensvel para qualquer programa
que vise resgatar a dignidade da populao carente deste Pas. To-
dos os programas sociais voltados para habitao, saneamento, ele-
trificao, urbanizao, etc, dependem desse insumo mineral, que
uma das matrias-primas bsicas para realizao de obras pblicas.
A inexistncia da areia prxima das obras, ou a proibio para sua
extrao em determinados Municpios, obriga os responsveis pela
execuo da tarefa a procur-Ia em regies distantes, o que provoca
um aumento substancial no preo do produto e o conseqente au-
mento do valor da obra planejada.
Os rgos ligados questo ambiental tm estabelecido restri-
es s atividades extratoras, principalmente se realizadas em leito
de rios, lagoas, praias e encostas de morros. Justificam essa nova
post ura face aos inmeros comprometimentos provocados pela mi-
nerao de areia naqueles locais.
Essas restries so fruto dos dispositivos legais enumerados no
Captulo 111 deste trabalho. A maior parte desses dispositivos re-
fletem a expectativa da comunidade e quase sempre estabelecem
apenas restries parciais atividade econmica. Uns poucos h,
todavia, que elaborados unilateralmente e, portanto, sem os estu-
dos que permitiriam a sua aplicao gradual, cerceiam irremediavel-
mente a atividade mineral, mesmo que ela seja precedida de com-
pletos estudos que demonstrem a sua oportunidade, convenincia e
respeito ao meio ambiente.
O governo no quer simplesmente proibir o exerccio de qual-
quer atividade til e importante. O que ele quer proteger o meio
ambiente e ter a certeza de que a natureza ser respeitada. Para
tanto, em alguns poucos casos, a paralisao definitiva da atividade
se impe; porm, nos inmeros casos restantes, algumas restries
parciais so mais do que suficientes para assegurar a proteo da
natureza, mesmo com o desenvolvimento da atividade extrativa mi-
121
neral.
o grande entrave minerao, hoje em dia, est includo no
Cdigo Florestal (Lei 4771/65, modificada pela Lei 7803/89), que
proibe qualquer atividade extrativa nas reas de Parques Nacionais,
Estaduais e Municipais, bem como em reas de preservao perma-
nente. Ao estabelecer essa posio rgida e definitiva, o legislador,
por certo, no considerou a capacidade de auto-regenerao das
florestas (homeostase) quando a agresso for de pequena monta e
perfeitamente localizada, nem tampouco considerou a possibilidade
de seu reflorestamento ou recuperao atravs do engenho humano,
havendo vontade e determinao poltica para tanto. 89
Outro fator que agrava a crise no setor o conflito resultant e
da superposio da atividade areeira com outras formas de uso e
ocupao do solo. Como foi relatado, a extrao de areia para
construo civil s vivel quando no for grande a distncia que
separa a zona de extrao do local do consumo. Ora, prximo aos
grandes centros urbanos, excludos os jazimentos em corpos d'gua,
a competio entre ela e as demais atividades econmicas intensa
e relativamente desfavorvel minerao, pela oposio que lhe
feita pelos titulares dessas atividades.
A soluo dos conflitos entre interesses econmicos divergentes
depende fundamentalmente da ao dos governos locais, regionais
e, em alguns casos, federal. Eles, semelhana do que ocorre
em inmeros pases, devem estabelecer suas prioridades e definir os
locais de atuao de cada um deles.
6.2 - Minerao de Areia e Planejamento Local e Regional
Inicialmente, imperioso reconhecer que nenhum programa go-
89 A atual exuberante floresta da Tijuca, no Rio de Janeiro, foi, no sculo passado, vasta
plantao de caf. O extinto Parque Florestal de Iguau, criminosamento destrudo na
dcada de 50, foi totalmente reflorestado, com mnimos prejuzos genticos e ambientais.
122
verna.mental ou privado pode subsistir sem a concepco de u
planejamento estratgico prvio que leve em cont ' b' . m
d f' ' a os o
o re endo programa, os recursos para sua implementaco form
e seu desenvolvimento, critrio de
e correes e, finalmente, mtodos e tcnicas para su
avallaao final. a
Planejamento, de forma singela, pode ser entendido como' _
de a,?, ou privada que, considerando as dive:;:s
vanavels pOSSlvelS, seleCiona aquelas de baixo custo e d ,.
f ' . . e maxlma
e Icacla,. a fim de a consecuo dos objetivos ,propostos
entidade , em resumo, a escolha democrtica e
racional dos meios apropnados para se atingir os fins pretendidos.
, B,rasil,. o uso do planejamento como instrumento de aco
publica e mUito recente. Por isso ao utiliz lo na-o se '
. . ' - , pensa na
organizacional necessria realizao dos objetivos finais
da polltlca governamental escolhida . Por outro lado I'g
t b' - , noram-se
em, as relaoes com outras entidades
e as Interfaces e vinculaes com os programas
regionais e locaiS de governos e com os eventuais planejamentos
elaborados por essas pessoas jurdicas.
estabelece os nveis de competncia da adminis-
traa0 publica e prev as formas de atuao dos seus respectivos
alcanar o verdadeiro desenvolvimento do pas ou
regia o conSiderada. Desenvolvimento, nas palavras de Guer-
reiro deve ser entendido na sua acepo etimolgica mais
pura, ,:Ignlflcando abrangente de todas as variveis que
compoem o mundo social. Ele somente obtido atravs de m _
estruturais. Visa.' portanto, o bem estar completo e
cnmmado de toda a SOCiedade considerada.
Por tudo isso, h que se considerar que, para bem planejar,
Guerreiro, apu? Tnia. Administrao pblica como rea de
FGV cn:nento e ensino: a traJetona brasileira. Revista de Administrao d E
, Sao Paulo, 24(4) , p.285, out/dez/84. empresas -
123
necessano: 1
Q
) estabelecer os objetivos pretendidos; 2
Q
) levantar a
realidade existente e como o assunto est sendo tratado; 3
Q
) ela-
borar um diagnstico institucional; 4
Q
) definir as formas e meios de
se atingir os fins; 5
Q
) prever os recursos necessrios sua imple-
mentao; 6Q.) considerar as eventuais interfaces com outras enti-
dades e as diretrizes para uma composio orgnica; 7
Q
) criar formas
de aferio dos resultados parciais e finais; 8
Q
) definir critrios para
as necessrias correes de rumo, e 9-) estimular a participao po-
pular organizada na elaborao dos planos de desenvolvimento, na
sua execuo e na aferio dos seus resultados.
Caso contrrio, no se realizou um verdadeiro planejamento,
desenvolveu-se apenas um conjunto de estudos no "sintonizados
entre si nem com a realidade, com seus relatrios incipientes no
conclusivos e meras recomendaes finais genricas e desprovidas
de valor cientfico" .
No Brasil, o planejamento estratgico na rea governamental
sempre foi facultativo e, por isso mesmo, desprovido de regras finais
e estruturais relativas sua elaborao. Assim, desde o Plano Espe-
cial de Obras Pblicas e Reaparelhamento da Defesa Nacional, de
1939, passando pelo Plano de Obras e Equipamentos (1944), pelo
Plano Social (1948), pelo Plano de Reaparelhamento e Fomento
da Economia Nacional (1951), pelo Plano de Metas do Governo
Juscelino (1957), pelo Plano Trienal (1963), pelo Programa de Ao
Governamental (1964), pelo Plano Decenal (1967), pelo Programa
Estratgico de Desenvolvimento (1968), pelo Programa de Metas e
Bases para a Ao do Governo (1970), pelo I Plano Nacional de De-
senvolvimento (1972), pelo 11 Plano Nacional de Desenvolvimento
(1975), pelo 111 Plano Nacional de Desenvolvimento (1979) e pelo I
Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica (1985), os
planos se sucederam, alguns deles sem ao menos terem sido inicia-
dos, e outros interrompidos na sua execuo.
A atual Carta Poltica Brasileira, atendendo aos reclamos da so-
ciedade e sensvel aos modernos princpios tericos de administrao
124
pblica, contm, ao longo do seu texto, vrios dispositivos que dis-
ciplinam a matria e que balizam os planos e programas governa-
mentais.
O inciso IX, do Artigo 21 da Constituio Federal, estabelece que
compete Unio elaborar planos nacionais e regionais de ordenao
do territrio e de desenvolvimento econmico e social. O Artigo 43,
por sua vez, atravs do seu inciso li, diz que os organismos regionais
executaro, na forma da lei, os planos regionais integrantes dos
planos nacionais e desenvolvimento econmico e social. Finalmente,
o pargrafo 1
Q
do Artigo 182 estatui que o Plano Diretor, obrigatrio
para cidades com mais de 20 mil habitantes, o instrumento bsico
de poltica de desenvolvimento e de expanso urbana.
Sobrepondo-se a esses princpios, que so apenas indicativos para
elaborao de polticas pblicas, h dois outros que os norteiam e
que estabelecem as regras de convivncia entre esferas distintas de
poder. O primeiro est inscrito no pargrafo 4
Q
, do Artigo 165 da
Constituio Federal, e condiciona a elaborao dos planos e progra-
mas nacionais, regionais e setoriais sua adequao ao plano pluri-
anual do Poder Executivo. O segundo trata da atividade econmica
e encontra-se expresso no Artigo 174, no seu pargrafo 1
Q
, da Cons-
tituio Federal, que estabelece a obrigao de o Estado exercer,
alm das suas funes de fiscalizao e incentivo, tambm, e princi-
palmente, a de planejamento, a qual incorporar e compatibilizar
os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.
Planos e programas governamentais devem estar voltados para
o bem-estar e o desenvolvimento nacional, aqui entendido na sua
acepo abrangente de modificador da realidade social. Para tanto,
preciso que as polticas regionais e setoriais sejam compatveis
com as polticas econmicas e sociais nacionais e, por outro lado,
fundamental que o planejamento nacional incorpore, respeite e
valorize as polticas regionais, inclusive transferindo sua execuo
aos prprios rgos regionais, sempre que isso for possvel.
125
o objetivo do planejamento prvio, ao .
feito em outros pases, assegurar a integrao, das diferentes ativI-
dades econmicas e sociais, ao projeto de desenvolvimento nacional
que leve em considerao e respeite cada uma delas em particul.:r,
e que, principalmente, privilegie a vocao de cada setor e reglao
considerada.
Para atender a esses modernos princlplos de administrao
pblica, todas as atividades e interesses ser ana-
lisados sob a ptica do bem-estar comum. Em prinCipiO, nenhuma
atividade ou interesse deve se sobrepujar s demais. Isto porque o
privilgio dado a qualquer uma delas em particular pode
tar o comprometimento das demais, principalmente se as atividades
forem conflitantes ou excludentes.
No que se refere minerao, todavia, preciso no esque-
cer que as caractersticas particulares dessa
exaustivamente discutidas no Captulo 11, devem servir de Justifica-
tiva para que a Administrao Pblica adote medidas. protetoras e.a
privilegie, em determinadas situaes especiais .. Asslm, o blo.quelo
de determinados espaos fsicos para o desenvolvimento da mmera-
co, com a conseqente proibio do seu uso por outras atividades,
medida que algumas vezes se impe, porque muitas atividades
economlcas podem ser deslocadas para outras reas, enquanto a
minerao, no. Ela tem que ser desenvolvida onde os condicio-
nantes geolgicos criaram as reservas minerais.
Ao se estabelecer os planos diretores dos Municpios e, por con-
seguinte, as formas de uso e ocupao do solo urbano e suburbano,
os quase nunca levam em considerao essas
basilares. Raramente incluem a minerao nas atividades de planeJa-
mento, e, quando o fazem, preocupam-se apenas com seus aspectos
negativos. O prprio administrador municipal muito mais receptivo
aos apelos ruidosos, mas nem sempre consistentes, das populaes
circunvizinhas s reas de minerao, do que s reais necessidades
da cidade, no que se refere ao uso de insumos minerais.
126
se tratar da matria sob a tica regional, no se pode ignorar
que amda perdura, apesar das mudanas constitucionais de 1988, o
centralismo exagerado da administrao pblica brasileira. Isso faz
os rgos federais, distantes dos problemas locais e regio-
nais e Impotentes para enfrent-los, dada a insuficincia de pessoal
e de recursos, por um lado, e, de outro, pelas absurdas prioridades
estabelecidas em Braslia (quase nunca coincidentes com as reais
dos Municpios ou do prprio estado), tornem-se os su-
Jeitos ativos do regramento mineral, diminuindo conseqentemente
a necessria participao local e regional.
No caso especfico da areia, mais precisamente areia para cons-
truo civil (j que a areia industrial, como relatado no Captulo 11,
segue regulamentao menos complexa) no se pode esquecer
a quantidade de rgos (e, portanto, de interesses) que interferem
com a atividade extrativa. So mais de quinze rgos com com-
petncia para atuar no aproveitamento desse tipo de mineral. As-
sim, semelhantemente ao que foi relatado para o municpio, tambm
o planejamento regional dificultado pela variedade de entidades e
rgos envolvidos.
Para lran F. Machado 9J isto no exclusivo dos
pases do Terceiro Mundo. ((Dentro dos Estados Unidos
foram relacionados catorze rgos do governo que tm uma
atuao destacada com relao ao dia-a-dia das empresas de
minerao americanas. No que se refere aos agregados, h Es-
tados americanos que dispem de 40 rgos e entidades voltadas
para o setor, conforme foi mencionado anteriormente. O que se
questiona, portanto, no o nmero de rgos envolvidos com a
questo, mas, sim, a forma de sua atuao.
lnimaginvel atender racionalmente, dentro dos restritos prazos
Constantes das autorizaes concedidas (um, ou no mximo dois
anos) a todos os rgos, sabendo-se das suas limitaces. A Se-
cretaria do Meio Ambiente do Estado de So Paulo, exemplo,
91MACHADO, lran F. op. cito p.128.
127
a boa vontade e competncia de seus tcnicos, no
em que pese . . d
I'b m ElA- RIMA antes de um ou dOIs anos, In epen- consegue I erar u, ., _
dente do porte da minerao. Em maro de 1989 .havla nesse orgao,
a roximadamente, 300 estudos, somente para areia, em de
P'l' O prprio DNPM de So Paulo, rgo especializado em
ana Ise. . h ' feras su
minerao, consome muitos meses para ar, as es -
periores, um pedido de licenciamento de areia.
Paradoxalmente, os rgos permissionrios da atividade mine-
I (P f 't DNPM Portobrs, Capitania dos Portos, etc. )
ra re el u ras, , ,. d
estabelecem prazos excessivamente curtos para o
atividade, e condicionam a liberao autorl,zat.lvos a
apresentao de licenas especficas dos orgaos responsavels pela
proteo ambiental, o que, como se viu, o tempo
da autorizao para permitir que ela se efetive. e uma .das
razes para a existncia de milhares de portos de areia clandestinos
no Estado de So Paulo.
Por outro lado, o minerador obrigado a seu
no protocolo de cada rgo pela autorlzaao especifica,
e deve faz-lo instruindo seu requerimento com os documentos que
efetivamente constaram dos outros pedidos. Deve, portanto, cons-
tituir tantos processos quantos forem os rgos. assu-
mindo desnecessariamente, como se ver, nus financeiro e temporal
totalmente evitveis.
Do que foi mostrado nesses poucos colhidos ao acaso,
pode-se notar que o planejamento do setor mineral ob-
jetivamente, de conceituaes tericas, levantamentos estatlstlcoS,
. - de dados relevantes bem como de seus resultados, etc,
proJeoes '.. ..
mas sobretudo exige para ser considerado eficaz e suficiente, um
, " - t os
estudo abrangente dos atores envolvidos com a questao, en rAe
quais rgos pblicos e privados e, principalmente, a
ou organizada participao popular na elaborao do seu proprlO
destino.
128
No basta, todavia, o conhecimento abrangente desses atores.
preciso mais . preciso saber porque eles agem assim. Para tanto,
necessrio penetrar nas razes do prprio Estado brasileiro para com-
preender como se formaram suas estruturas poltico-institucionais
e, principalmente, quais so as atuais auto-defesas dos adminis-
tradores pblicos, dos polticos e, fundamentalmente, dos agentes
econmicos, no final, os grandes beneficirios dessa forma de
atuao do Poder Pblico Brasileiro.
6.3 - Anlise Institucional: Descentralizao Possvel e Necessria
Pode-se apontar, alm de outros motivos, duas razes principais
para a crise da administrao pblica brasileira: a falta de maior
capacitao tcnica, cientfica e profissional dos seus agentes ad-
ministrativos, e a excessiva centralizao do poder decisrio.
Para Hlio Jaguaribe de Matos, 1989, 92 a causa para o declnio
do Estado brasileiro que, segundo esse autor, foi o mais moderno
do Terceiro Mundo entre as dcadas de 1940 e 1970, so de duas
espcies: causas endgenas e causas exgenas. Relativamente s
primeiras, convm lembrar a excessiva ((expanso no necessria
de suas funes horizontais" ("as organizaes se hipertrofiam
pela mera expanso do poder burocrtico "); quanto s segundas,
que ele julga mais importantes, h que se destacar a ((devasta-
dora poltica da clientela exercida pelos partidos polticos) no-
tadamente depois da instalao da democracia) quando se pen-
sava que a responsabilidade direta dos representantes do povo di-
ante da Nao permitisse elementos de controle no desejveis)
nem existentes) no perodo da ditadura militar". 93
92MATOS, Hlio Jaguaribe de. O papel do servidor pblico frente reorganizao
da administrao pblica federal. In: Reorganizao da Administrao Pblica Federal.
FUNCEP, BrasHia, 1989, v.2, p.185.
93MATOS, Hlio Jaguaribe de. O papel do servidor pblico frente reorganizao
da administrao pblica federal . In: Reorganizao da Administrao Pblica Federal.
FUNCEP, BrasHia, 1989, v.2, p.185.
129
Segundo Antnio Carlos de Andrade, 94 o
brasileiro (constitudo de 20% da economicamente
do Pas) " ineficiente) gasta mudo) e de corrupao)
de favoritismo) de nepotismo) de e gastos
suprfluos de toda a ordem". Para ele, a. pratica para
modernizao do Estado brasileiro passa pela de-
mocratizaco do servio pblico, e isto envolve, indiscutivelmente,
a idia de 'transparncia e de descentralizao.
Zlia Cardoso de Mello,95 por sua vez, julga que a
do Estado e conseqentemente da prpria administrao pblica,
decorre de trs fatores principais: a privatizao do estad.o, a des-
valorizaco do servidor pblico, como conseqncia do aVlltamente
do Estado, e a indesejvel desarticulao e descoordenao entre os
vrios rgos da administrao pblica.
Das opinies desses especialistas q.ue, de certa form.a so,
vergentes, pode-se sinteticamente que .0 pu.bllco
brasileiro est em declnio por quatro razoes pnnclpals: o gzgan-
tismo exagerado da mquina estatal) fruto da ao
do empreguismo inconseqente; aviltamento dos como
conseqncia do inchao do servio pblico; en.tr.e
os diversos rgos pblicos e ausncia de democracza nas atzv:-
dades governamentais. Para Elisa Wolymec 96 "competncia
uma propriedade aditiva. Dez incompetentes mal pagos nao
somam um competente."
Quanto excessiva centralizao do poder decisrio, no se pode
94 ANDRADE, Antonio Carlos. O papel do servidor fren!e .
da administrao pblica federal . In: Reorganizao da Admirustraao publica Federal.
Braslia, 19 maio, FUNCEP, Braslia, 1989. v.2. . ' .
95MELLO Zlia Cardoso de. Delineamento orgaruzaclOnal do setor public?
objetivos e de ministrios e rgos da previdncia. In: It
a
Administrao Pblica Federal, BrasHia, 13 jun 1989, FUNCEP, Braslia, 1989, V. ,
p.28. .' S P 'bli F d al In:
96WOLYMEC, Elisa. Delineamento OrgaruzaclOnal do etor .co e er . ,
Reorganizao da Administrao Pblica Federal, FUNCEP, Brasilla, Junho 1989, pago
31.
130
ignorar que isto ainda reminiscncia do enorme domnio exercido
por Portugal sobre o Brasil, durante o perodo colonial. Segundo
Oliveira Viana,97 "o pensamento dominante dos estadistas colo-
niais o de unidade; a duplicidade do governo sempre uma
soluo provisria) uma situao excepcional) de que eles procu-
ram sair o mais breve possvel," Para Golbery C. Silva 98 esta
t endncia unitarista atravessa os sessenta e sete anos de imprio e
incorpora-se ao regime republicano brasileiro, com breves momentos
de descentralizao. Na verdade, o que eles chamam de descentra-
lizao deve ser entendido como desconcentrao.
Embora essas palavras tenham sido usadas muitas vezes como
sinnimas, ou pelo menos integrantes de um mesmo sistema poltico
administrativo, a verdade que hoje em dia prefere-se us-Ias com
sentido prprio e particular. Para Tereza Lobo,99 a grande diferena
conceitual entre ambas reside na distribuio e transferncia de
poder poltico; enquanto na descentralizao h, de fato, "um ar-
ranjo de ncleos de poder at ento consolidados numa determi-
nada estrutura", na desconcentrao h apenas "uma disperso
fsica) territorial) de determinadas atividades."
A desconcentrao, portanto, tambm chamada de descentrali-
zao orgnica, refere-se transferncia de competncia da matriz
ou sede para as filiais ou escritrios regionais. Trata-se de manter
dentro do organismo institucional o poder de deciso sobre deter-
minado assunto. O poder e as competncias, de qualquer modo,
continuam no mesmo rgo. A descentralizao a transferncia
de poder ou de competncia de uma entidade governamental para
outra (Unio para Estados ou Municpios, por exemplo).
Outro ponto controvertido na discusso centralizao/descen-
tra lizao o que vincula a concepo poltica do Estado sua
97 VIANA, Oliveira, apud SILVA, Golbery C. Conjuntura Poltica Nacional. O Poder
Executivo & Geopoltico do Brasil. Ed. UnB. 1981. Braslia, pg. 5.
98idem, ibidem, p.5.
99 LOBO, Tereza. Desconcentrao e descentralizao. In: Reorganizao da Adminis-
trao Pblica Federal. FUNCEP, Braslia, 1989, v.2, p.66.
131
forma organizacional, ou, em outras palavras, que considera des-
centralizaco como sinnimo da democracia, e centralizaco como
sinnimo de autoritarismo. t verdade que um regime a'utoritrio
ou totalitrio , pelas suas prprias caractersticas intrnsecas, um
regime centralizado, com controle excessivamente unificado. Isto,
entretanto, no ser menos democrtico, em suas polticas setori-
ais, do que aquele outro. Para tanto, basta conferir o que ocorre
em reas de conurbao, onde as solues individuais (Municpio a
municpio), alm de mais onerosas no atendem plenamente ao com-
plexo demogrfico e poltico da regio, como no caso, por exemplo,
dos transportes coletivos, limpeza pblica, abastecimento de gua,
etc.
o processo de descentralizao, segundo Thereza Lobo 100 "teria
como objetivos: buscar uma distribuio de poder, uma maior
participao de fo'ras ativas dessa sociedade nos processos de-
cisrios! O processo de descentralizao necessariamente deveria
ter como objetivo a democratizao do Estado e a busca de uma
maior justia social... ". Para ela, existem alguns princpios que
devem nortear esse processo. O primeiro o de flexibilidade (que
leva em considerao as diferenas inter e intra-regionais); o se-
gundo princpio o de gradualismo, posto que descentralizao
um processo e no um projeto, e, portanto, a alterao do rumo at
agora mantido s poder ocorrer atravs de um processo histrico,
o qual necessariamente tem que ser gradual e progressivo.
Carlos Lessa IUI nesse ciclo de palestras sobre a Administrao
Pblica defende igualmente o processo de descentralizao, ao
lecionar que "as Administraes M'unicipais mostram, de maneira
eficiente, uma sensibilidade aguda s prioridades locais, tais
como elas se ordenam". Alm disso, ele acredita na existncia,
na rea social, de significativas deseconomias de escala, quando a
1000p. cit o 70.
101 LESSA, Carlos. Competncias concorrentes entr e os trs nveis de governo e
reparties de encargos. In: Reorganizao da AdrrUnistrao Pblica Federal. FUN-
CEP, Brasflia, 1989. p.122.
132
execu.o poltica centralizada . Finalmente afirma, com muita
que o controle social direto muito mais efetivo no
dos Municpios e dos Estados do que centralizado nas mos
da Umao.
?utro ;xemplo que atesta a fragilidade do nosso sistema cen-
e, segund,? Paulo Francini,102 o que se refere perda de
dinheiro na de programas dirigidos periferia. De cada
4
1
0
00 hde recursos a programas especficos, apenas 30 ou
c egam a seu destIno.
Dias Vieira, em sua tese de doutoramento defendida na
Umversldade do Sul da Califrnia 103 estab I d A
d . - A ' e eceu oze para metros
e afenao da tendencla descentralizadora de um pas:
1 - Quanto maior a rea territorial de um pas, tanto mais alto o
seu grau de descentralizaco'
, ,
2 - quanto maior o nm:ro de unidades locais no pas, tanto maior
o grau de descentrallzaco'
. ,
3 - quanto mais velho o pas, mais alto o grau de descentralizaco'
4 ' ,
- os pases de regime federativo so mais descentralizados do
que os no federativos'
,
5 -
os pases tenham composio tnica heterognea so mais
desc:ntrahzados do que os pases de composio tica ho-
mogenea;
6 - quanto maior a populao total, tanto mais alto o grau de
descentralizao do pas;
7 - quanto maior a densidade demogrfica de um pas, mais baixo
o seu grau de descentralizaco'
. ,
102FR
ANCINI, Paulo Competncias
repart O - d . . concorrentes entre os trs ruveis do governo e
Reorgaruzao da Administrao Pblica Federal. FUNCEP,
103 ' I V. I p. .
VIEIRA Paulo Dias E B d T'
Fundao G 'tli V . (m usca e uma eona de Descentralizao. Rio de Janeiro:
e o argas Trad. Hugo WalJrlich), 1971, p.205.
133
8 - quanto maior o produto nacional de um pas, mais alto o seu
grau de descentralizao;
9 - quanto maior o desenvolvimento dos meios de comunicao de
massa de um pas, mais elevado o seu grau de descentralizao;
10 - os pases urbanizados so mais descentralizados do que os
menos urbanizados;
11 - os pases industrializados so mais descentralizados do que os
pases agrcolas, e
12 - os pases que gastam mais com seus servios pblicos so mais
descentralizados do que os que gastam menos.
Das diversas opinies inseridas neste trabalho e de outras que
eventualmente poderiam ser incorporadas, sobressaem alguns pon-
tos que sintetizam o conceito que essas personalidades tem sobre a
questo da descentralizao e que so os seguintes: mais partici-
pativa; mais transparente; valoriza e enfrenta mais adequadamente
as questes sociais; identifica com mais propriedade os problemas
locais e regionais, trata diferentemente os temas desiguais (porque
permite identificar as prioridades locais e regionais da forma como
elas se apresentam); possibilita economizar dinheiro pblico pela
reduo dos custos de obras e servios; evita a superposio de
atividades e permite uma melhor aferio dos resultados.
Evidente <rue, apesar das vantagens apontadas, esses autores no
advogam uma alterao brusca, nem completa, na mudana do sis-
tema institucional. Alguns deles, definindo a descentralizao como
um processo poltico e no apenas como um projeto institucional,
propugnam para que essa passagem se d de forma lenta e gradual,
visando, atravs de uma substancial participao popular, o fortale-
cimento da democracia. Sugerem, portanto, que o processo se inicie
pela desconcentrao, at que as condies scio-polticas permitam
implantar uma reforma administrativa que privilegie a participao
destacada dos estados-membros e dos Municpios nas grandes de-
cises nacionais, como forma de viabilizar o verdadeiro federalismo
brasileiro.
134
A tarefa no fcil, como se ver a seguir. A partir das reformas
institucionais do Estado brasileiro iniciadas na dcada de 1960, e
que foram introduzidas visando modernizar o Estado e facilitar o
processo desenvolvimentista, o governo optou por um sistema ex-
cessivamente centralizador, iniciando-o pelo "quase" monoplio da
arrecadao fiscal (em obedincia ao brocado que diz que quem tem
dinheiro tem poder). Aps a reforma tributria, outras foram feitas,
entre elas a administrativa, a bancria, a previdenciria, etc.
Esse modelo tinha lgica. Os Estados e Municpios carentes de
recursos dirigiam-se ao poder central para obt-Ios. O governo cen-
trai institui as famosas transferncias "negociadas" que tinham, na
verdade, o objetivo de subjugar as entidades menores, ou pelo menos
mant-Ias em "respeitosa" autonomia. Assim, para obteno de
recursos, houve a necessidade de assinatura de convnios, os quais
previam, para sua validade, a apresentao de projetos especficos,
elaborados em consonncia com as determinaes dos rgos cen-
trais. Por esses mecanismos e por outras razes legais, todas as
polticas setoriais ficavam dependentes de uma orientao do go-
verno federal.
Esse sistema funcionou com relativa coerncia at a dcada de
1980. A partir da crise de 1981/82 e do desastrado governo do Pre-
sidente Sarney, os gastos pblicos aumentaram de forma acentua-
da 104 e as receitas espantosamente caram ( exceo do perodo
do Plano Cruzado). Esses dados foram fundamentais para as re-
formas que foram apresentadas, discutidas e finalmente aprovadas
pelos constituintes de 1988.
A Constituio, em que pese a falta de entrosamento entre
as diversas comisses temticas que redundou em alguns absur-
dos, como, por exemplo, estabelecer obrigaes excessivas sem pre-
104 o Senador Almir Gabriel, ao analisar o oramento para 1989, afirmou que s com
pessoa! o governo teve um aumento de despesas em torno de 1 % do PIB. Hlio Jaguaribe,
por sua vez, afirma que, nos 4 primeiros anos do governo Sarney, foram feitas 120 mil
nomeaes de funcionrios pblicos (V. Reorganizao da Administrao Pblica Federal,
v.2, p.76 e p.186).
135
vlsao oramentria correspondente, foi coerente em.
um ponto: descentralizao burocrtico-administratlvo-flnancelra
do Pas.
A Constituio de 1988 deu uma conotao nova ao federalismo
brasileiro. At ento as Constituies anteriores previam autono-
mia apenas aos estados-membros, algumas ao Distrito Federal .e
aos territrios, mas nenhuma delas incluiu os Municpios como entI-
dade autnoma e, portanto, como membro da Federao. Hoje, os
Municpios elaboram a sua prpria Lei Orgnica, contrariamente ao
que ocorria at ento, quando ela era de competncia dos estados-
membros.
Ela fortalece tambm a Federao, na medida que obriga a
participao mltipla obrigatria dessas trs esferas de na
elaborao dos planos nacionais ou regionais de desenvolvimento
econmico ou de ao social, nos termos de lei complementar es-
pecfica.
Matria extremamente importante e inovadora aquela contida
no artigo 24 da Constituio Federal e que trata, especificamente,
da competncia concorrente entre Unio e estados-membros sobre:
produo e consumo; fauna, flora, conservao da natureza: de-
fesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente
e controle da poluio; proteo ao patrimnio histrico, cultural,
turstico e paisagstico.
Sobre essa matria o texto constitucional estabelece que
Unio cabe, to somente, legislar sobre normas gerais, cabendo aos
estados-membros detalhar cada uma daquelas matrias, podendo
tambm suplementar a competncia da Unio nos casos de normas
gerais e substitu-Ia plenamente quando no houver leis federais so-
bre a matria. Hoje, inverte-se uma prtica, to comum no passado,
que consistia na declarao de inconstitucionalidade de
dispositivos legais dos Estados por invadirem o campo reservado a
136
Unio. 105
Outro aspecto fundamental, e de certa forma definitivo sobre a
descentralizao, o que se refere questo tributria. Linhas atrs
foi dito, em outras palavras, que quem tem dinheiro manda, quem
no tem, submete-se. A Unio pde centralizar as mais diferentes
tarefas porque o sistema tributrio estabelecido pela Constituio
de 1967/69, assegurava-lhe um quase monoplio sobre os tributos
arrecadados. 106
Mrio Tinoco da Silva, 107 em trabalho recente, mostra, repro-
duzindo quadro elaborado pela Secretaria de Economia e Finanas
do Ministrio da Fazenda, a reduo da participao estadual nos re-
cursos arrecadados e o conseqente aumento da participao federal
nesses recursos:
l05Em 1976 o Estado de So Paulo, com base nas leis 898/75 e 11/12/76, que estabele-
ciam reas de proteo aos mananciais, comeou a autuar os areeiros que extraam areia
prximos Represa Billings. Em 1979 o Supremo Tribunal Federal, na Representao
1007-4-SP, declarou inconstitucionais tais leis estaduais, tendo em vista a competncia
federal para legislar sobre guas. Hoje essas leis extremamente importantes teriam seu
curso normal.
106Dos 16 impostos existentes, 11 eram federais, 3 estaduais e 2 municipais.
l07SIINA, Tinoco Mrio, apud HERRMANN, Hildebrando & FERRAZ, Celso P. In:
Mudanas Constitucionais para o Setor Mineral. MIMEO.
137
Quadro 1 - Participao na receita tributria
Participao da Receita Tributria
Prpria
Participao dos Recursos Efetivamente
Disponveis(*)
Participao %
Participao %
Unio Estados Municpios Ano Unio Estados Municpios
Ano
11,9
48,7 44,8 6,5
1964 39,6 48,5
1964
39,0 48,1
12,9
1965 50,6 42,8 6,8
1965
1966 40,6 46,3
13,1
1966 51,3 41,4 7,3
1967 36,9 45,2 17,9
1967 45,8 44,7 3,8
51,5 44,7 3,8 1968 40,6 42,5 16,5
1968
45,8 39,8 14,4
53,6 42,7 3,7
1969
1969
45,7 39,6 14,7
54,4 41,9 3,7 1970
1970
47,7 38,4 13,9
56,4 40,0 3,6 1971
1971
1972 49,7 36,5 13,8
58,4 37,7 3,8
1972
1973 49,1 37,1 13,8
58,5 37,7
3,8
1973
1974 50,2 36,2
13,6
1974 59,3 36,9 3,8
58,9 37,0 4,1
1975 50,3 36,0 13,7
1975
51,4 34,3 14,3
1976 62,3 33,0 4,7 1976
1977 50,3 34,8 14,9
1977 60,9 34,0
5,1
1978 47,3 36,7
16,0
1978 58,1 36,1 5,8
47,5 36,2 16,3
1979 58,3 35,9 5,8 1979
58,7 36,2 5,1 1980 49,3 35,5 15,2
1980
49,2 34,9 15,9
1981 58,2 36,7 5,1 1981
48 O 35,7 16,3
1982 572 376 52 1982
(*) Receita propria mais transferncias de recursos federais
Fonte: Secretaria de Economia e Finana, citado por Mrio Tinoco da Silva
A Constituio atual alterou significativamente essa situao: re-
duziu a participao da Unio sobre os arrecadados e au-
mentou a participao dos Estados e MUnlclplos. de
Barros Loyola, 108 a Unio perdeu 26% da sua recelt.a e os
Estados e Municpios tiveram, com a mudana constitucional, ga-
nhos de 12% e 27% respectivamente. 109 Ora, se o desempenho.da
administrao pblica federal j estava seriamente
quando ela detinha aproximadamente 50% do valor dos
recadados no Pas, o que falar agora quando, aps as perdas fiscais,
t' . d ernoe
108LOYOLA Cleuber Barros. Competncia concorrente entre os res ruvels o gov
reparti<;es de 'encargos. In: ReorganizlII$o da Administrao Pblica Federal. FUNCEP.
Braslia, 1989, v.2, p.107/108. .-' ad-
1090
s
13% dos ganhos no coincidentes com a perda da Uruao a arrec aao
proveniente dos novos tributos criados em favor dos Estados e MUWC1pJOS.
138
a sua participao ficou reduzida a aproximadamente 36% do total
arrecadado.
Essa diminuio oramentria, todavia, no alcanou igualmente
toda a administrao pblica federal. O MINFRA - Ministrio da In-
fraestrutura - por exemplo, excepcionando a regra geral, ser aquin-
hoado, num primeiro momento, com aumento substancial de suas
receitas, quer pela sua participao no resultado do aproveitamento
dos recursos minerais, 110 quer pelo aumento do valor das novas
taxas de emolumentos, 111 quer, finalmente, pela reduo das de-
spesas necessrias ao cumprimento da sua obrigao fiscalizadora.
112
A experincia mostra que essas fontes de receita no devem
manter-se na forma proposta. As duas ltimas, com certeza, tero
vida efmera, pois no atendem aos interesses dos empresrios e
nem tampouco so bem vistas pela populao brasileira. A medida
que disciplina os valores dos emolumentos para atuao no setor
mineral no agrada aos empresrios porque no excepcionou a fase
de prospeco mineral, que de alto risco, e para a qual no deve-
riam caber as taxas cobradas. A outra, que trata do ressarcimento
pelo minerador das despesas efetuadas pelos tcnicos do DNPM, se
no so ilegais, so, pelo menos, imorais, e devem, urgentemente,
ser substitudas por taxas fixas e cobradas previamente como emo-
lumentos.
110 o pargrafo do artigo 20 da Constituio Federal assegura aos Estados, ao Distrito
Federal, aos Municpios e a rgos da Administrao Direta da Unio uma compensao
financeira pelo aproveitamento de recursos minerais situados em reas sob jurisdio de
cada uma dessas unidades polticas. A Lei 7990, de 28 de dezembro de 1989, estabele-
ceu que a compensao financeira ser de at 3% sobre o valor do faturamento lquido
resultante da venda do produto mineral. A Medida Provisria 130, de 03 de fevereiro
de 1990, definiu os percentuais dessa compensao financeira (pedras preciosas e asse-
melhados: 0,2%, ouro: 1%, minrio de alumnio, mangans, salgema e potssio: 3%, e
as demais substncias: 2%), bem como os percentuais de sua distribuic;.o (23% para os
Estados e Distrito Federal), 65% para os Municpios e 12% para o DNPM, que repassar
2% ao IBAMA) .
111 Lei 7886, de 20 de novembro de 1989 e Portaria 460, de 20 de dezembro de 1989,
do Ministro das Minas e Energia.
112Lei 7886, de 20 de novembro de 1989 e Portaria 03, de 04 de janeiro de 1990, do
Diretor Geral do DNPM.
139
Quanto participao no resultado da lavra, de se considerar
que a quantia, embora expressiva, 113 no ainda suficiente para
atender s reais necessidades do rgo no que tange sua funo
fiscalizatria e de fomento da produo mineral. Ademais, no se
pode esquecer que a administrao pblica funciona como um sis-
tema de vasos comunicantes. O aumento de arrecadao de um
deles gera presso contnua dos demais, com vistas eventual re-
distribuio da receita extra-oramentria auferida, especialmente
em poca de vacas magras.
A transferncia de parcela significativa da receita federal para os
Estados e Municpios, apesar dessas eventuais excees, 114 razo
suficiente para que a Unio delegue para os rgos regionais, parte
de sua competncia originria, principalmente as mais onerosas e
que, via de regra, esto ligadas s tarefas de fiscalizao. Em re-
sumo, a Unio precisa reduzir seus gastos e, para tanto, precisa
rever sua atuao como gestora das polticas setoriais, e os Esta-
dos e Municpios, aquinhoados financeiramente (que foram) com
as mudanas constitucionais, devem assumir parte das obrigaes
anteriormente de responsabilidade da Unio, principalmente aquelas
ligadas fiscalizao.
Do ponto de vista econmico-financeiro, imperioso que se re-
duza a ao do governo federal e, por conseguinte, que se promova
uma abrangente descentralizao administrativa. Do lado dos in-
teresses locais e regionais essa transferncia de competncia , so-
bre todos os pontos de vista, extremamente oportuna e desejvel.
Sem exagero, pode-se afirmar que as autoridades locais e regionais
so muito mais sensveis do que as federais para compreender suas
reais necessidades, diagnosticar seus problemas, quantificar suas po-
tencialidades, harmonizar conflitos, elaborar seus planos regionais
113 Segundo estimativas do DNPM e que constam da Exposio de Motivos 107/89, de
20 de dezembro de 1989, do Sr. Ministro das Minas e Energia, esta quantia aproxUna-se
de 800 mil d6lares/ms.
lHNo se pode esquecer que, se o DNPM ganhou, os Estados e Municlpios ganharam 9
vezes mais.
140
(com a incluso das atividades indispensveis ao seu sucesso) e fi-
nalmente, acompanhar a execuo, procedendo s
mudanas de rumo, quando ISSO for indispensvel.
Os de 1988, com razovel lucidez, fizeram a opo
pelo incipiente federalismo brasileiro, mediante
atribuies federais. Iniciaram pela
cnaao de condloes para sua implementao, principal-
mente. p,el.a melhor repartlao da receita tributria, entre Estados
Mumclplos, .alteraram alguns dispositivos excessivamente centra-
hzadores .e cnaram novos mecanismos que deram amparo le ai
proposta Inovadora. g
No da minerao, a Carta Magna estabelece,
expr:ssa e ImplicItamente, regras descentralizadoras para o setor.
Preve, por ;xe.mplo, no pargrafo nico do Artigo 22, a possibilidade
de transferencla de algumas competncias legiferantes da Unio para
os O seguinte estabelece, por sua vez, a
repartlclpaao de competencla entre Unio Estados eM' , .
. . ' umClplOS
para acompanhar e fIscalIzar as concesses de pesquisa e lavra mi
Os Artigos 20, l
Q
, 153 e ISS, que cuidam da
p.naao de pel:s entIdades polticas, ao ampliarem substan-
cIal mente .as das entidades perifricas, reforou a tese
;:scentrallza..
dora
. fIm, o Artigo 225, pargrafo 2
Q
, especfico
bre prote.ao :mblental em reas mineralizadas assegura, se no
: completa, ao menos uma atuao conjunta en-
re Umao e estados-membros para equacionamento e soluo desse
eventual conflito de interesses. 115
6.4 - O Setor Areeiro Paulista: uma Proposta Institucional
_ Enquanto em inmeros pases, principalmente naqueles rela-
115No se d' -
dispo- PAro Ignorar que o orgao competente referido no texto o estadual conforme
em os tlgos 23 e 24 da Constituio Federal. '
141
cionados no Captulo 5, a extrao de agregados, se no est defini-
tivamente resolvida, encontra-se ao menos equacionada, no Brasil a
matria permanece ignorada pelas nossas autoridades, quase sempre
muito mais preocupadas com os minerais metlicos e energticos do
que com as substncias de emprego na construo civil, to ou mais
importantes do que aquelas outras, porque destinam-se a atender
demandas sociais reprimidas ou no.
So Paulo, semelhana de alguns poucos Estados brasileiros,
tem dedicado especial ateno matria. Inmeros so os trabalhos
sobre agregados produzidos nesta ltima dcada pelos institutos ::!e
pesquisa e pelas universidades paulistas. Em que pese o diagnstico
feito por esses estudos sobre minerao, ele ainda incipiente para
oferecer as solues adequadas aos problemas detectados face ao ex-
agerado centralismo dos rgos federais responsveis pela atividade
minerria do Pas.
A maioria dos pases, como se pode observar no Quadro 2, dele-
gou para as autoridades locais e regionais a responsabilidade pelo
disciplimimento legal do aproveitamento dos agregados, pelo licen-
ciamento da atividade extratora, pela determinao e cobrana das
medidas mitigadoras da lavra mineral e, finalmente, pelo estmulo e
regulamentao da participao popular:
142
Quadro 2 - Questes legais sobre aproveitamento de agregados em
algumas regies do mundo
Questes Competncia Competncia Recuperao de Participao
PaIses Legislativa Administrativa reas de Lavra Popular
Canad regional a licena provin- quer pelo
(Provrncia) dai, ouvidas as
razovel, mais in-
mmerador, quer pelo tensa na fase de
prefeituras, desde governo com o dinheiro planejamento
que no haja res- depositado como cauo
tries federais
Estados regional licena municipal obrigatria, vinculada intensa mediante
Unidos (Estadual) vinculadas a auto- aprovao governa.- audincias pbli-
rizaes estaduais mental que depende de eas
e federais esped-
ficas
de
Frana dupla: federal licena municipal obrigatria, vincula.da intensa, atravs
e municipal aps audincia de aprovao prvia das de enquete pblica
rgos pblicos re- autoridades governa- que engloba pu bli
gionais e federais mentais cidade e audincia
Itlia regional licena das autori- obrigatria razovel. Via de
dades regionais. Em regra sob a forma
muitas regies ela associativa
foi delegada s
prefeituras. Em
leitos de rios de-
pende de autoriza-
o federal
Unio dupla: federal rgo das Repbli- obrigatrio, mediante indireta, atravs
Sovitica e regional cas Federadas apresentao de estu- de comits e dos
dos especficos conselhos popula-
res
Amrica preponderante- exclusivamente mu- muito pouco exigida embora prevista em
do Sul mente local, nicipal exceo embora conste dos di- algumas legisla,.
com exceo do da Argentina, Peru plomas legais de mui- es ela de m-
Brasil e Peru 6 Brasil que prevem tos pases nimo a mdia
que central i- algumas inferncias
zaram na esfe- federais . Na Colm-
ra federal as bia e Uruguai a mi-
regras gerais nerao em leito de
sobre agrega- rias depende de au-
dos torizao federal
repensar a atuao da administrao mineral
brasileira, especlalme_nte questes ligadas produo de agre-
gados para construao CIVIL Para tanto, necessrio ter sempre
que a Constit.uio Federal estabeleceu alguns princpios
que devem balizar as medidas regulamentares desta rea
Como foi insistentemente mostrado, a Carta Magna, ex-
pliCitamente, consagrou o regime federativo, e im plicitamente um
143
sistema administrativo descentralizado. Todavia, estes princpios
no so auto-aplicveis, como se ver a seguir.
6.4.1 - Os Princpios Bsicos Sobre a Administrao Pblica
No que tange administrao pblica brasileira, a Constituio
estabeleceu no seu Captulo VII que:
Art . 37-
A administrao pblica direta, indireta ou fundacional,
de qualquer dos poderes da Unio, dos Estados, do Dis-
trito Federal e dos Municpios, obedecer aos princpios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publi-
cidade e, tambm ao seguinte ... " (grifamos)
Da anlise destes princpios pode-se concluir que: 1J2., eles so
aplicveis a toda estrutura governamental (Unio, Estados e Mu-
nicpios; 2J2., vigoram para todos os rgos pblicos
direta, indireta e fundacional); 3Q., so de curso obngatono nas dI-
ferentes esferas de poder (Executivo, Legislativo e Judicirio).
Desses princpios, o primeiro e o ltimo talvez sejam os mais
importantes: legalidade significa submisso de uma coisa ou ato
ordem jurdica. Isto quer dizer que a administrao pblica
uma atividade que se desenvolve em obedincia lei, sempre sob
seu comando. Disto resulta, contrariamente ao que ocorre com o
particular, que pode fazer tudo aquilo que a lei no probe, .a
administrao pblica s pode fazer o que a lei manda . A publiCI-
dade, por sua vez, resgata um princpio poltico longamente afastado
dos nossos textos legais, que a democratizao da administrao
pblica, quer pela transparncia de seus atos, quer pela maior par-
ticipao popular nas decises administrativas.
Em trabalho anterior 116 dissemos que "princpio a regra
116 HERRMANN, Hildebrando. o que deve mudar no Cdigo de Minerao. In: Brasil
144
fundamental de um determinado sistema". Para muitos autores ,
princpio muito mais importante do que as normas. Neste sen-
tido, pode-se revogar uma norma sem comprometer o sistema como
um todo. Agora, destrudo o princpio compromete-se irremediavel-
mente o sistema.
Essas explicaes tiveram como objetivo salientar que alguns
princpios polticos bsicos, consagrados na Constituio Federal,
dependem para sua implementao objetiva de instrumentos ade-
quados. O princpio da descentralizao administrativa, por exem-
plo, no auto-aplicvel. Depende, para sua viabilizao, de dispo-
sitivos legais prprios e especficos. No caso da minerao, isso fica
bvio quando se analisa os textos constitucionais ligados ao setor,
especialmente os Artigos 22, 23 e 24 da Lei Maior.
O pargrafo nico do Artigo 22, dispe que "Lei Complementar
poder autorizar os Estados a legislar sobre questes especficas",
( minerao inclusive), de matrias de competncia da Unio. Por
sua vez, o Artigo 23, reza que Unio, Estados e Distrito Federal,
e Municpios, tm competncia comum para registrar, acompanhar
e fiscalizar direitos minerrios em seus territrios. O seu pargrafo
nico destaca que lei complementar fixar normas para cooperao
entre essas entidades, tendo em vista o equilbrio do desenvolvi-
mento e do bem-estar em mbito nacional. Por fim, o Artigo 24
estabelece competncia concorrente entre Unio, Estados e Distrito
Federal para legislar sobre assuntos interrelacionados com a mine-
rao.
Resulta inegvel do que foi exposto o objetivo descentralizador
dos constituintes de 1988. Por outro lado, fica claro tambm a
imperiosa necessidade de que a matria seja regulamentada por lei
complementar. No que tange delegao legiferante prevista no
Artigo 22 da Constituio atual, o assunto pacfico, o prprio
texto impe a necessidade de elaborao de lei especfica. Quanto
ao fiscalizadora inserida no Artigo 23 da Carta Magna, no h
Mineral - Ano V, n2 64, pg. 24 a 29.
145
unanimidade entre os estudiosos do assunto.
Alguns acham que o dispositivo est voltado para os proble-
mas ambientais causados pela atividade de minerao, e neste caso
o texto seria auto-aplicvel. Outros, todavia, julgam-no dirigido
aos trabalhos de minerao propriamente ditos, e no a suas con-
seqncias, e por isso depende de regulamentao legal.
A razo est com esses ltimos. Na verdade, o dispositivo em
tela, em muitos dos seus incisos (111, IV, VI, VII) j trata especifica-
mente da proteo ambiental e seria de todo ilgica esta aberrante
redundncia normativa. Se, de fato, o dispositivo se aplicasse
questo ambiental, ele seria realmente auto-aplicvel, posto que as
inmeras normas existentes assegurariam o cumprimento desse pre-
ceito constitucional.
Descartada, portanto, essa hiptese, fica claro que o texto se
refere objetivamente fiscalizao pelos estados-membros e Mu-
nicpios das atividades minerrias intrinsecamente consideradas.
Como toda a legislao ordinria pretrita sobre o assunto reserva
essa competncia para a Unio, fcil concluir que o atendimento
do preceito constitucional acerca da participao das entidades
perifricas nas tarefas fiscalizadoras depende de promulgao de
lei complementar que altere aquelas regras centralizadoras, e esta-
belea forma, extenso e limites participao das diferentes esferas
de poder no registro, acompanhamento e fiscalizao do aproveita-
mento dos recursos minerais em seus respectivos territrios.
Sobre a convenincia de se repartir competncias com os rgos
perifricos, muitas foram as opinies manifestadas por estudiosos
do setor mineral.
146
6.4.2 - Algumas Consideraes Sobre Descentralizao
Para. Antonio Juarez M. Martins,117 a estruturao do DNPM,
na teoria, sugere um modelo descentralizado: o planejamento e as
recomendaes polticas ficariam com a sede e as decises caberiam
aos distritos regionais. Na prtica, todavia, isto no ocorre segundo
t 118 h ' d I -"
esse au or a excesso e centra Ismo na atuaao do DNPM. Para
ele "sendo o Brasil de extenso continental, natural que existam
peculiaridades regionais s dominadas por aqueles que atuam em
suas respectivas reas geogrficas. Os rgos da Administrao
Central devem funcionar como um poder moderador, traando
as diretrizes bsicas e no deixando que interesses locais se so-
breponham aos nacionais. Em termos operacionais, a descentra-
lizao, alm de necessria, vital para a prpria sobrevivncia
do sistema."
Iran Machado, 119 por sua vez, ao tratar das questes adminis-
trativas menciona que "tem sido manifestada uma forte tendncia
descentralizao ou regionalizao. Este processo pode ocorrer
atravs de distribuio dos poderes do Estado ou, ento, atravs
da coordenao dos poderes locais."
Jos Antonio de Azevedo, 120 discutindo o problema urbano na-
cional, afirma que "a descentralizao especfica e necessria para
cada Municpio e cada regio ainda um mito. Num Estado
democrtico devemos estimular a descentralizao, pois ela per-
mite uma inter-relao de foras entre a sociedade e o governo
mais gil nas cobranas e no julgamento de erros e acertos." '
O Prof. Cludio Margueron, 121 em trabalho realizado para
117MARTINS, Juarez M. Um modelo gerencial para o setor mineral. In: Modernizao
Administrativa. Braslia. IPCA, 1978, p.255.
118idem, ibidem, p.285.
1190p. cit., p.8.
12 0 Estado de So Paulo, 05/11/87, pg. 15
121 Estudo Comparativo das Medidas Legislativas que afetam o Setor Mineral do Brasil
Mxico, Estados Unidos, Canad, Chile, Austrlia e frica do Sul. Braslia, 1979, DNPM:
147
o DNPM em 1978, aps estudos comparativos, assim se pronun-
ciou sobre a . matria: "o Brasil deveria estabelecer e centralizar
os seus servios de geologia bsica e fomento minerao, e
descentralizar as concesses minerais. Os modelos dos Estados
Unidos, Mxico, Chile e frica do Sul so centralizados no que se
refere ao Servio Geolgico e Departamento de Minas. As con-
cesses minerais, no entanto, so descentralizadas. Os modelos
canadenses e australianos so descentralizados no que se refere
ao Servio Geolgico, ao Servio de Minas e s Concesses Mi-
nerais. "
Em 1988, o DNPM, em um dos seus relatrios sobre poltica mi-
neral, comentando a criao indiscriminada de Conselhos Interminis-
teriais, escreveu que esta prtica "contribui para cristalizar formas
de deciso altamente centralizadas e o surgimento de polticas se-
gundo normas conhecidas de poucos. O fechamento do processo
decisrio assim institudo trouxe como conseqncias, no setor
mineral, o aumento dos conflitos interburocrticos" ... 122 Ainda
do grupo de trabalho responsvel pelo relatrio so as palavras
seguintes: "O DNPM, por sua vez, apresenta um
abaixo do razovel no cumprimento das importantes atrzbuzoes
legais que lhe tocam relativamente poltica setorial para a mi-
nerao ( ... ). A eficincia do rgo afetada negativamente pelo
conjunto de disfunes burocrticas que estorva a Administrao
Pblica em geral." 123
Finalmente, do referido texto consta o seguinte pargrafo:
"Como modelo descentralizado de atuao governamental na
minerao, o Sistema Estadual no tem podido exercer a ple-
nitude de suas funes, mas constitui, efetivamente, um instru-
mento que, melhor estruturado, menos vulnervel interferncia
poltica e integrado, por meio de uma coordenao eficaz, no
p.285.
122 Poltica Mineral no Brasil: um Diagnstico e Sugestes. DNPM. 1988. pg. 64.
1230p. cit., p.65
148
modelo nacional, pode dar valiosa contribuio a poltica pblica
setorial." 124
V-se do exposto que, em diferentes perodos, muitas foram as
opinies favorveis descentralizao da administrao mineral do
pas .. No. se pode, por outro lado, como querem alguns, critic-Ia
pela insatisfatria experincia ocorrida nas dcadas de 30 e 40 nos
Estados de Minas Gerais, So Paulo e Rio Grande do Sul. Como
j relatado, a experincia foi feita sem planejamento, de maneira
e, sem uma harmnica distribuio de
competencla entre a Unio e os referidos Estados. Essas carac-
tersticas negativas foram causas dos problemas sentidos pelo setor
e que provocaram, em parte, a excessiva centralizao subseqente.
6.4.3 - Procedimentos Legais e Institucionais Necessrios Efe-
tivao da Descentralizao do Setor
Como foi suficientemente relatado, no se pode pensar em des-
do setor mineral sem procedimentos prvios, legais,
administrativos e, principalmente, poltico-institucionais. A descen-
tralizao orgnica (desconcentrao) que resulta do fortalecimento
das unidades regionais dos rgos pblicos j foi iniciada. O De-
creto n
Q
99.235, de 04/05/1990, que estabelece critrios e diretrizes
para elaborao de proposta de quadro-tabela de lotaco ideal dos
aos ministrios, entre outras prev para
estes orgaos:
1) a descentralizao da execuo de suas atribuies funcionais;
2) incentivo criao de meios de participao e controle, pela
sociedade organizada, sobre a prestao de servios pblicos;
3) que 70%, no mnimo, do pessoal de cada rgo devem estar
lHop.cit., p.66.
149
envolvidos com as suas atividades fins, e os demais com as
atividades de direo, administrao e tarefas auxiliares;
4) que os rgos que tenham em suas estruturas unidades descen-
tralizadas ( o caso do DNPM) devero manter nas unidades
centrais nmero de servidores no superior a 10% do seu efe-
tivo total de pessoal ;
5) que, quando lotados na sede, os servidores com nvel superior
no podero pertencer classe inicial da carreira, devendo o
rgo manter na sede servidores ocupantes das duas ltimas
categorias funcionais .
Da anlise do texto percebe-se claramente que o governo federal,
sensvel e atento aos princpios constitucionais vigentes, preocupa-
se em favorecer a descentralizao administrativa do Pas. Para
tanto, alm de reduzir o nmero de funcionrios lotados na sede,
e exigir sua melhor qualificao profissional, estabeleceu funes
especficas s unidades centrais, passando elas a exercer exclusiva-
mente as funes deliberativas, normativas, consultivas, de planeja-
mento avaliaco e controle central e de direco executiva . Com as , , ,
unidades regionais ficaram as funes executivas e decisrias sobre
atividades inerentes ao rgo.
No que tange ao DNPM, a desconcentrao no suficiente
para resolver o problema da sua atuao no Estado de So Paulo.
Como foi relatado no Captulo 4, o DNPM, em que pese a boa
vontade e competncia de tcnicos do seu distrito regional, no
cumpre, a contento, com suas obrigaes institucionais. A falta de
recursos orcamentrios, o nmero reduzido de tcnicos e principal-
mente a excessiva de conflitos gerados pela atividade
de minerao - sem contar os mais de 2.000 mineradores clandes-
tinos existentes no Estado de So Paulo - so os responsveis pela
deficiente atuao do rgo no estado.
O documento poltico-mineral do governo, o Decreto 99.180, de
15 de maro de 1990, que disps sobre a reorganizao e o funciona-
150
mento dos rgos da Presidncia da Repblica, atribui ao DNPM a
tarefa de f?mento da mineral, bem como a competncia
para supenntender a: geolgicas minerais, tecnolgicas
e "assegurar a execuao do Codlgo de Minas e leis subseqentes.
Ve-se que a governamental, expressa no texto
supracitado, e a de restnnglr a atuao do DNPM s tarefas mais
de fomento e de a.dministrao do setor, e que so, indis-
cutivelmente, as de planejamento, normatizao, consultivas e as
de acompanhamento. As tarefas devem ser progressivamente dele-
aos. perifricos, cabendo ao DNPM elaborar normas
gerais e dirimir dvidas na sua aplicao .
. Para que haja o coroamento da vontade geral - 1) dos consti-
tUintes" propugnaram pela descentralizao administrativa do
setor publico; do governo que se instala e que iniciou o pro-
cesso descentrallzador; 3) da prpria comunidade, que h muito
a de algumas competncias federais,
e n.ecessano, todavia, a edio de leis complementares, tanto par:.a
legislar algumas questes especficas do setor mineral, con-
forme dlspos o paragrafo nico do Artigo 22 da Constituico Federal
quanto para acompanhar e fiscalizar as pesquisas e minerais'
nos termos do item XI, do Artigo 23 do referido Diploma Legal e:
fundamentalmente, para reordenar a administrao mineral do Pas.
Essas regionalizaes, entretanto, devem ser muito bem pen-
sa.das. e, sobretudo, conduzidas com muita cautela e acompanhadas
na sua implementao. Assim, num primeiro mo-
_so uns estariam aptos a assumir algumas
Tenam que possuir rgos especficos, com a
tecnlca necessria para as tarefas delegadas, centros
t ecnologlcos com laboratrios especializados e, principalmente, re-
cursos para execuo das novas tarefas institucionais. Por outro
tendo em que a atuao dos estados-membros pode-
na os limites da sua base fsica, as delegaes de com-
petencla flcanam reduzidas, tambm, no seu incio, aos minerais de
151
uso local e regional, evitando assim possveis e eventuais
com outros Estados, ou mesmo com a Unio, na sua poltica de
desenvolvimento regional e nacional.
A descentralizao proposta no visa estadualizar a adminis-
trao mineral do Pas. Isto seria das carac-
tersticas do setor mineral, que a Internaclonalldade das suas
relaces comerciais, o que pressupe a ascendncia decisria por
parte da Unio acerca de determinadas questes minerrias. O que
se prope a transferncia para os de algumas
competncias federais e relativas apenas aos mineraiS de. uso na
construo civil, gua mineral e calcrio para uso na agricultura,
quase todos de aproveitmaento exclusivamente local e, portanto,
melhor administrveis pelos rgos regionais.
Ela traria as seguintes vantagens para a sociedade e para o setor
mineral:
_ melhor planejamento para o setor mineral;
_ compatibilizao mais efetiva, entre minerao e demais for-
mas de uso e ocupao do solo;
_ garantia de suprimento s demandas locais e regionais;
_ melhor fiscalizaco das atividades licenciadas;
reduo do preo desses insumos (todos de uso social com
reflexos positivos nas atividades subseqentes);
- regularizao de milhares de extratores clandestinos;
_ reduo da sonegao fiscal com o conseqente aumento da
arrecadao tributria;
proteo ambiental mais efetiva pela intensificao da ao
fisca lizatria;
_ garantia de suprimento s estradas frreas e de rodagem e
suas respectivas obras de arte pela constituio de jazidas de
emprstimos;
152
- melhor planejamento e controle dos planos de recuperao de
reas mineradas;
racionaliza o do setor empresarial pela integrao das mi-
croempresas em associaes e condomnios, respeitados os di-
reitos adquiridos de cada uma em particular;
- valorizao dos tcnicos habilitados (gelogos, engenheiros e
paisagistas) pelo seu envolvimento na dinmica de produo
mineral;
- reduo do tempo de anlise de processos relativos ao
aproveitamento dos bens minerais pela inexistncia de outras
propriedades, e
- proteo mo-de-obra utilizada nessa atividade econmica.
Isto no significa dizer que somente com a descentralizao isto
seria alcanado. Muitas dessas vantagens poderiam ser obtidas com
a sistemtica atual. Ocorre que isto implicaria numa disperso do
DNPM, com real prejuzo para os outros segmentos da minerao.
Caso o DNPM transferisse para o Estado de So Paulo a com-
petncia sobre esses minerais, estaria reduzindo significativamente
sua carga de trabalho, e o estado, merc de sua estrutura tcnica
j montada, 125 poderia, a custos extremamente reduzidos, assumir
com mais eficincia essas atribuies.
preciso, para que isto se consume, que o Congresso Na-
cional vote as leis descentralizadoras, 126 e que os estados-membros,
atravs de mecanismos legais prprios, assumam suas novas funes.
Para se otimizar o setor areeiro paulista, no basta apenas des-
centralizar as competncias da Unio para os Estados. preciso
mais. preciso proceder a uma reformulao da administrao
125No Estado existem mais de 631 profissionais de nvel superior ligados minerao,
conforme trabalho do COGEMIN, de 1987, denominado "Diagnstico do Setor de Geolo-
gia e Recursos Minerais no estado de So Paulo (MIMEO) .
126Talvez mais interessante do que tratar a matria em leis esparsas seria aconselhvel
disciplinar a descentralizao no prprio Cdigo de Minerao, cujo projeto de lei tramita
no Congresso Nacional.
153
pblica paulista e, principalmente, rever as legislaes. federais es-
pecficas e, sobretudo, adequar as legislaes estaduaIs aos novos
desafios institucionais.
6.4.4 - Os rgos da Administrao Mineral Paulista
O Artigo 214 da Constituio do Estado de So Paulo, ao se
referir aos recursos minerais, estabelece que cabe ao estado:
1 - estimular e desenvolver o conhecimento geolgico para per-
mitir um amplo planejamento local e regional, com vistas ao
desenvolvimento econmico e social, respeitada a poltica do
meio ambiente;
2 - fornecer subsdios s prefeituras nas suas aes especficas;
3 - fomentar a atividade de minerao, compatibilizando-a com as
demais formas de uso e ocupao do solo e com a proteo
ambiental; e
4 - executar e incentivar o desenvolvimento da tecnologia mineral.
Duas outras atribuies, a de legislar sobre determinados assun-
tos ligados minerao e a de autorizar, e
as atividades minerrias desenvolvidas no seu terrttorto, poderao
ser transferidas ao estado, que haja, para tanto, vontade
poltica com a conseqente edio de lei complementar especfica.
O Estado de So Paulo, merc da sua estrutura organizacional j
existente, poder, com rapidez, institucionalizar o seu setor mineral
em ateno nova ordem constitucional e infra-constitucional atual
e futura. Para tanto, dever levar em conta:
1 - O Conhecimento da Base Fsica do Estado:
atravs de: a) mapeamentos geolgicos bsicos; b) mapeamentos
temticos; c) cadastramento de dados geolgicos e de informaes
fundamentais para o pleno exerccio das atribuies do rgo.
154
Este conhecimento permitiria ao estado:
e
a) suplementar a Unio no estabelecimento de normas tcnicas
,
b) assessorar as prefeituras, rgos e entidades pblicas e pri-
vadas nos assuntos pertinentes sua rea de atuao.
Para tanto, mister que o Estado crie o seu Servio Geolgico
com competncia para:
- planejar, coordenar e executar levantamentos geolgicos, a nvel
bsico e temtico, em escala compatvel, com contedo apropriado
ao conhecimento do solo e subsolo do estado, com vistas sua
utilizao multidisciplinar, e
- promover a integrao das informaes e procedimentos
tcnicos cientficos dos demais setores do estado, bem como pro-
mover um intercmbio de informaes com as demais agncias e
com as federais.
2 - O Planejamento Mineral do Estado - Recursos
Minerais - o objetivo principal planejar, formular, coordenar e
implementar a poltica geolgica e de recursos minerais do estado.
Essa funo hoje desempenhada pelo COGEMIN, e dever ser
mantida, adequando esse rgo s suas novas competncias.
3 - A Execuo e Fiscalizao da Poltica Mineral
Paulista - consiste em:
a) planejar, coordenar e implementar as aes necessrias ao
melhor conhecimento dos recursos minerais do Estado e o seu melhor
aproveitamento econmico e social;
b) autorizar, registrar, supervisionar e fiscalizar as atividades de
minerao desenvolvidas no estado, nos termos da legislao es-
pecfica, e
c) suplementar a atuao da Unio, no que couber.
155
Para o desempenho de tais funes dever ser criado um Departa-
mento Estadual de Minerao, que assumiria as novas competncias
eventualmente delegadas pela Unio.
4 - O Desenvolvimento de Tecnologia Mineral: os atu-
ais institutos de pesquisa de So Paulo, as universidades paulistas,
algumas companhias de economia mista, e mesmo privadas, podem
ser contratadas para suprir a demanda tecnolgica mineral paulista.
Basta apenas definir melhor as atribuies daquelas entidades vincu-
ladas organicamente ao governo e estabelecer critrios para a ao
das demais;
5 - As Formas de Incentivo e Fomento Produo
Mineral: para se criar novos estmulos atividade mineral, com
vistas melhoria qualitativa e quantitativa da produo mineral,
descoberta de novas jazidas, diversificao no uso dos minerais co-
nhecidos, procura de novos minrios intensos em matria-prima mi-
neral, deve-se fortalecer as linhas especiais de financiamento j exis-
tentes nos bancos oficiais, exclusivamente para projetos especficos
definidos pela Secretaria da Cincia, Tecnologia e Desenvolvimento
Econmico, atravs do COGEMIN.
Duas observaes sobre esses rgos merecem ser examinadas;
a primeira diz respeito vinculao desses rgos s Secretarias de
estado, e a segunda trata da composio orgnica do COGEMIN.
Quanto primeira questo, aconselhvel que os rgos e enti-
dades ligados minerao fiquem vinculados mesma Secretaria.
O Servio Geolgico, entretanto, devido sua caracterstica inter-
setorial, no deve ficar em Secretaria que utilize seus servios. No
que se refere ao COGEMIN, importante que ele seja integrado
equitativamente por todos os rgos, entidades e associaes que
direta ou indiretamente relacionam-se com a minerao.
156
6.4.5 - Departamento Estadual de Minerao
Para atingir os objetivos anteriormente apontados, o Estado de-
ver contar com um rgo que, entre outras coisas, possa segundo
o COGEMIN:
- executar e fazer executar estudos tcnicos de interesse relevante
para o setor mineral paulista;
- manter um cadastro de informaes tcnico-econmicas sobre
o setor;
- orientar tcnica, econmica e legalmente os mineradores;
-. estimular a criao de associaes e cooperativas minerais, es-
pecialmente de pequenos mineradores;
- cooperar com as prefeituras nos assuntos de sua competncia;
- fiscaliza.r as de minerao no que se refere ao paga-
de tnbutos especlflcos e de royalties devidos, transferindo,
mediante convnio, aos Municpios mineradores essa atribuico.
. ,
- registrar, acompanhar e fiscalizar as atividades minerrias na
forma da lei; ,
- estabelecer, em conjunto com os rgos ambientalistas medi-
das de proteo ambiental; ,
- em conjunto com os rgos trabalhistas compe-
tentes, medidas de proteo ao trabalhador mineral, especialmente
no que se refere s doenas profissionais;
- manter uma constante troca de informaces com o DNPM
rgos federais e estaduais indiretamente ligado's mineraco e
as prefeituras. .
Com a promulgao das medidas legais acerca da transferncia de
competncia da Unio para os Estados, esse rgo dever introduzir
157
no seu Regimento suas novas atribuies, especialmente a que se
refere outorga de ttulos minerrios.
Como se v, o rgo a ser criado, em face da complexidade de
temas inerentes ao setor, deve contar, para no incorrer nos erros do
DNPM, com uma equipe tcnica altamente qualificada e, por outro
lado, precisa dispor de relativa autonomia institucional e financeira e
grande flexibilidade funcional para cumprir a sua misso legal. Para
tanto, sugere-se que o novo rgo se institucionalize sob a forma de
autarquia de regime jurdico especial.
Para criao dessa autarquia h, todavia, que atender algumas
ti determinaes legais. Assim, a Constituio Federal no item XIX
do Artigo 37, estabelece que: "somente por lei especfica podero
ser criadas empresa pblica, sociedade de economia mista, au-
tarquia ou fundao pblica." Em outras palavras, a criao de
um rgo pblico federal, estadual ou municipal s poder ocor-
rer havendo lei especfica dispondo sobre a matria. A iniciativa
dessa lei, nos termos do Artigo 61, do Poder Executivo (Presi-
dente da Rep blica ou Governador de Estado). Assim, a criao
do Departamento Estadual de Minerao depende da elaborao de
projeto especfico do Governador do Estado e de sua aprovao pela
Assemblia Legislativa Paulista.
6.4.6 - Reomendaes para Atuao dos Setores Ligados Geologia
e Minerao no Estado de So Paulo
. A dessa base legal e institucional fundamental para
que o Pder Pblico (Estado e Municpios) cumpra, de forma
abrangente, com as novas e diversificadas obrigaes resultantes dos
dispositivos constitucionais e infra-constitucionais hoje em vigor.
Para atender s demandas sociais e administrativas, ligadas in-
variavelmente falta de dados e informaes tcnicas, econmicas
e legais, o Estado dever, no exerccio das novas funes, definir
158
com razovel clareza, conforme sugerem alguns especialistas:
1) parmetros para utilizao de. determinadas _
areas, o que vale, que o uso de uma rea deve ser precedido
de estudos que levem em considerao a atividade
a ser desenvolvIda ' ,
2) a forma de proteo ao leito de rios e s suas
3) medidas de recuperao do solo ou forma de sua reutiliza-
ao levem em considerao as caractersticas ,'co-scio-
economlcas do lugar, bem como os custos para sua realizao;
4) o potenc.ial das unidades ambientais, relacionando-
as aos dIferentes tIpOS de atividades econmicas e de lazer
presentes e futu ras na rea considerada'
,
5) a forma, ext.enso e de informaes sobre geologia,
recursos hldncos, potencial do solo e subsolo e
mUItas outras a nvel regional e local;
6) a for.m,a .de assegurar, s regies administrativas e aos grandes
Munlclplos (semelhantemente ao que ocorre nas "Casas da
Lavoura", com veterinrios e engenheiros agrnomos),
a pres:na .de tecnJcos especialistas nas reas de geologia,
ambiente e outros necessrios per-
feIta Integraao da atIvIdade econmica e social com os proje-
tos desenvolvimentistas'
,
7) a. form.a _de excluir dos pequenos produtores, em obedincia s
parte das obrigaes estabelecida$
para os medlos e grandes empreendimentos;
8) tabela hierarquizada para enquadramento das diferentes
da regio. Isto seria feito atravs de uma matriz de
Integrao das mltiplas atividades presentes e futuras previs-
tas para a regio;
9) mtod,?s, critrios e formas de tornar pblica toda e qualquer
Informaao que possa ser til ao empresrio e sociedade;
159
10) o papel de cada atividade humana no processo de desenvolvi-
mento do estado, apagando a imagem distorcida e preconceitu-
osa de que a minerao a grande vil da atividade econmica;
11) a possibilidade de reutilizao das reas lavradas para uso
da comunidade, preferencialmente ao uso privado, como, por
exemplo: espao para recreao aqutica, reas esportivas,
praas, bacia para recarga de gua subterrnea (percolao),
etc;
12) a poltica tributria e de incentivos para determinados insumos
de uso social (agregados para construo, por exemplo), e
13) a forma e perodo de utilizao das jazidas de emprstimos
destinadas construo de estradas e demais obras pblicas
pelos rgos da administrao direta ou contratados.
Para o setor areeiro, o Estado de So Paulo, atravs das suas
diversas autarquias e rgos de administrao indireta, dever ado-
tar polticas pblicas compatveis com a importncia que este setor
tem para o Estado. A sua ausncia representou nus incalculvel
ao tesouro estadual, uma vez que esses insumos destinam-se, em
boa medida, a obras financiadas com recursos do prprio Estado.
De forma singela, eis algumas sugestes para sua eventual adoo
pelos diversos rgos competentes.
1 - Associao de Mineradores: O Estado deve favorecer
a criao de cooperativas ou outras formas associativas para os
micro e pequenos mineradores, especialmente areeiros e argileiros,
restringindo, conseqentemente, a atuao dos portos de areia e
das olarias de pequeno porte. Esses procedimentos so recomenda-
dos, porque essas unidades no desenvolvem seu trabalho, tcnica,
econmica e socialmente de forma adequada, quer pela ausncia de
corpo tcnico especializado, quer pela despreocupao com o meio
ambiente, quer por no manter fluxo constante de produo, nem
tampouco preocupar-se com o controle de qualidade do produto
oferecido venda, quer, finalmente, pelo desrespeito s autoridades
constitudas e aos seus trabalhadores eventuais;
160
. 2 - Aproveitamento de Areia no Leito de Rios: con-
siderando que o processo de assoreamento dos rios paulistas uma
constante, e que ocorre como conseqncia de erros acumulados
das prprias autoridades
tais, n.ao como Justificar uma paralisao imediata dos portos
de areia de, todos os comprometimentos que eles
ao meio ambiente. E preciso primeiro restaurar as matas
CIliares dos rios paulistas; em segundo lugar, preciso reformular a
poltica governamental para impedir que a movimentaco de terra
provoque eroso e conseqentemente assoreie os rios. "Finalmente
necessrio uma poltica gradual de restrio
de areia corpos d'gua a iniciar-se pelos rios que
ja tenham de recuperao e utilizao aprova-
e onde haja mlnlmos trabalhos de extrao mineral, com fina-
lidade de manter tais rios desassoreados.
3 - Recuperao das reas Degradadas: o rgo esta-
dual,. ambiental, em consonncia com as prefeituras
municipais, devera estabelecer um roteiro para trabalhos de recu-
perao de reas degradadas pela extrao de areia, relacionando
alguns tipos de recuperao mais comuns
Ilzadas por diversos pases do mundo, entre as quais:
- rearranjo da rea para loteamento urbano;
- destinao da rea para implantao de projetos industriais;
- reaterro para atividades agrcolas;
- utilizao das cavas para depsito de rejeitos slidos urbanos
e industriais que no comprometam o meio ambiente;
- reas de lazer;
- outros.
Como as jazidas no so iguais, no se pode, a priori, estabelecer
solues padronizadas. Deve-se exigir, todavia, um planejamento
prvio como forma de se viabilizar a reutilizaco da rea
" .
161
o estudo da compatibilidade da atividade extrativa com outras
formas de uso e do solo deve ser definido para momentos
distintos: um, no qual a recomposio feita simultaneamente
extrao, e outro, aps a exausto da jazida.
4 - Areias do Litoral: o aproveitamento de areia em alguns
Municpios paulistas (especialmente Perube e Praia Grande) feito
de forma prejudicial aos superficirios e aos prprios Municpios.
So concesses de lavra com reservas astronmicas e com produo
simblica, apenas para manter as reas oneradas. Urge, pois, alterar
os respectivos planos de aproveitamento econmico das jazidas, a
fim de permitir que a poltica de expanso urbana desses Municpios
seja retomada, assegurando, todavia, continuidade na oferta do in-
sumo mineral ali existente.
5 - O Monoplio da Produo e Comrcio de Areia:
isto comea a ocorrer mais significativamente com a areia de uso na
construo civil, porque a areia industrial, em face do seu maior valor
unitrio, pode ser adquirida em locais distantes e, tambm, porque
a slica que ela contm pode ser obtida de outros bens minerais
(quartzito, por exemplo). Hoje, alguns rios ricos em areia (Mogi,
Peixe, Juqui, Paraba, etc.) comeam a ser controlados por grupos
empresariais, e isto ameaa a estabilidade do preo desse insumo;
6 - rgos Direta e Indiretamente Envolvidos com o
Aproveitamento de Areia no Estado de So Paulo: como
foi detalhado no Captulo 4 desta dissertao, so 15 rgos apro-
ximadamente que interferem com a atividade areeira no Estado de
So Paulo. Embora os extratores de areia e alguns estudiosos do
assunto insistam em atribuir ao nmero de rgos (que eles julgam
excessivo) as dificuldades existentes para o aproveitamento de areia,
a verdade que os eventuais percalos que ocorrem no so con-
seqncia da existncia desses rgos, mas so, sim, fruto da falta de
entrosamento que deveria existir entre eles. Apenas para relembrar,
em alguns Estados norte-americanos h 40 rgos atuando sobre a
produo de agregados para construo civil. Em outros pases, o
162
nmero, embora menor, tambm expressivo (Canad, Inglaterra,
No se deve restringir a participao desses
orgao_s extratora mineral, mesmo porque a atuao de-
les nao e gratuita, mas, sim, fruto da necessidade de solucionar
quest,es criadas pela atuao das empresas mineradoras.
_a Secretaria e aos rgos competentes racionalizar a parti-
de cada um para que as suas funes institucionais sejam
cumpridas com o menor constrangimento possvel.
7 - G:radao .das Obrigaes Empresariais: complemen-
tando o Item anterior, necessrio que os rgos e entidades fiscali-
zadoras atentem para a realidade palpvel do setor areeiro paulista.
Trata-se um constitudo de micro e pequenas empresas,
com atuaao .Iocallzada e restrita a espaos fsicos diminutos, em
geral de dos prprios extratores ou de algum de quem
e.les tem autorizao. No dispem os areeiros de capital significa-
t.IVO mantm vnculo empregatcio com profissionais
as areas de e de mt:la ambiente. Por isso, os
orgaos devem ter sensibilidade para no estabelecer
regras uniformes para personagens diferentes, tal como ocorre hoje.
8. - Ttulo Autorizativo: para o aproveitamento de areia
destinada construo civil, deve, em nossa opinio, continuar
sendo, pelas autoridades municipais, atravs de licena
especifica. Tratando-se de areia obtida em leito de rio ou s suas
que, e somente nestes casos, a autorizao deve ser re-
gionalizada, ouvidas sempre as prefeituras e as comisses de Bacias
Hidrogrficas. Justifica-se essa decisiva participao estadual na ou-
torga de ttulos para a extrao de areia do leito dos rios ou das suas
margens, os efeitos da atividade areeira extrapolam muitas
vezes os limites do Municpio onde se desenvolve a atividade e
tambm, principalmente, porque os Estados j detm
para atuar em cursos de gua (retificao do rio, con-
struao de .obras de arte, construo de eclusas, desassoreamento,
etc, as quais por conflitarem com a minerao, devem ser avaliadas
163
pela mesma autoridade que disciplina a minerao.
Quanto s areias industriais, o regime para seu aproveitamento,
que a concesso de lavra, deve ser mantido. Trata-se de substncia
de uso industrial, no havendo razo, portanto, para tratamento
diferenciado relativamente a outras substncias minerais.
9 - Prazo para Lavra: quando se discute a questo do prazo
para lavra, dois absurdos so prontamente visualizados: um o
que se refere regra geral estabelecida pelo Cdigo de Minerao
para todas as substncias minerais, excetuadas aquelas da classe 11,
ou a elas equiparadas; outro a prtica adotada pelas prefeituras
para outorga de ttulos para as substncias tpicas de licenciamento.
Enquanto o prazo para aquelas indefinido, para essas ele tem sido
estabelecido, com algumas excees, em um ano somente.
As duas "regras" so prejudiciais minerao: a primeira porque
torna o concessionrio praticamente proprietrio da jazida, elimi-
nando a sua preocupao com o eventual perecimento do direito pela
figura da decadncia, que, se existisse, o obrigaria a uma atuao
mais consentnea com os interesses do Pas, e a segunda porque
desestimula os necessrios investimentos no setor.
Os prazos razoveis para a atividade de minerao no devem
ser superiores a 25 anos para o primeiro caso, e nem inferiores a 5
anos para o segundo. Em ambos os casos a renovao poderia ser
automtica, se inexistissem razes para sua vedao. Esses prazos
permitiriam ao empresrio manter o setor ativado pela certeza de
recuperao do capital investido.
10 - Substitutos para Areia: Como foi mencionado no
Captulo 11, em So Paulo, j se obtm industrialmente determi-
nados produtos que substituem, at com vantagens tcnicas, as
areias naturais. So as "areias" produzidas a partir de britagem das
rochas duras (inclusive calcrio), das escorias granuladas dos altos
fornos das aciarias, etc.
164
Deve-se, pois, como forma de se evitar a escassez da oferta da
areia para construo civil, e o conseqente aumento significativo
do seu preo com a sua busca em regies cada vez mais distantes, e
mais do que isso, como nica maneira de minimizar os conflitos com
outras formas de uso e ocupao do solo e com as variadas incurses
dos diversos rgos que interagem com o setor, aumentar a partici-
pao desses produtos industriais na indstria da construo civil e
estimular e desenvolver pesquisas tecnolgica sobre outros materiais
(escrias das metalrgicas, alguns lixos industriais e material resul-
tante de demolies, por exemplo) com a finalidade de reduzir a par-
ticipao das areias naturais na construo civil, assegurando, com
isto, primeiro, a oferta contnua e dentro de especificaes tcnicas
condizentes; segundo, reduzindo a rea de atrito com a sociedade
e com os rgos ambientalistas, e terceiro, reduzindo o custo da
construo civil pela economia do uso do cimento na preparao do
concreto. 127
11 - Transporte: uma questo extremamente sria a do
transporte de areia no Estado de So Paulo. Boa parte deste in-
sumo, como j foi dito, transportada pela via rodoviria . Isto
preocupante pelo nmero excessivo de viagens/dia necessrias para
transportar a areia desde os locais de extrao at os diversos dis-
tribuidores urbanos. 128
Para minimizar esse problema, algumas solues se impem:
primeiro, reformular a poltica estadual de transporte de carga, pri-
vilegiando a via frrea e fluvial em detrimento da rodoviria, que
127Para HANS, R.E. Bucher, da Associao Brasileira de Cimento Portland, a elimina-
o das partculas de mica, silte, argila e de matria orgnica e a adequada distribuio
granulomtrica da "areia industrial" seriam suficientes para provocar redues de 10 a
15kg de cimento por m
3
de material (in Anais do I Seminrio Nacional de Agregados-
pg. 7 a 16. EPUSP. 1986).
128Sabendo-se que a densidade da areia seca de 1,2 e a da areia mida de 1,4, e
estimando-se o consumo de areia no Estado em 24 milhes de m
3
/ano. lmaginando-se
que metade da produo seja transportada por caminhes de 12t, pode-se estabelecer
que o nmero de caminhes necessrios para os transporte desse insumo fique prximo
de 1.800.000 unidades (ou viagens) . Numa semana de 5 dias seriam 7.500 caminhes/dia.
Sabendo-se, por outro lado, que o grande consumo de areia feito nos grandes centros
urbanos, pode-se imaginar a terrvel situao de trfego nesses Municpios.
165
dever ser utilizada apenas onde no houver possibilidade de uso
daquelas vias, e somente por caminhes apropriados, em horrios
especficos, e segundo, incluir na poltica de abastecimento de
gua das grandes cidades paulistas o transporte simultneo de areia
atravs de areiodutos onde isto for possvel.
12 - Plano Diretor: Uma das formas de se contornar o conflito
entre a atividade extrativa e as demais formas de uso e ocupao do
solo e, conseqentemente, assegurar o tranqilo desenvolvimento da
atividade mineradora, atravs do Plano Diretor dos Municpios. A
minerao deve ser considerada de forma privilegiada na distribuio
do espao fsico, posto que, como j foi referido, ela s pode ser
desenvolvida onde existir jazida mineral.
Isto significa que deve haver previamente, em cada municpio,
um levantamento das suas potencialidades minerrias e as demais
formas de uso e ocupao do solo, bem como das perspectivas e
possibilidades do crescimento urbano. Nos locais onde h poten-
cialidade mineral e os espaos fsicos esto livres pela inexistncia
de outra forma de sua ocupao, o Plano Diretor deve bloquear tais
reas exclusivamente para a minerao, impedindo a sua utilizao
por outras atividades que impeam o livre curso futuro da atividade
extratora .
Onde a minerao estiver em atividade e existirem outras formas
de uso e ocupao do solo urbano, o Plano deve prever a forma
de compatibilizao dessas atividades conflitantes, quer impondo
restries (temporais) minerao, quer retardando (respeitado o
perodo em que a minerao pudesse ser desenvolvida) a autorizao
para implantao de qualquer outra atividade na rea.
Finalmente, nos locais onde a minerao compromete irremedia-
velmente as diferentes formas de uso e ocupao do solo, a atividade
deve ser terminantemente proibida, ficando a rea indisponvel para
. -
mmeraao.
13 - Bacias Hidrogrficas - quando a atividade de minerao,
166
no especialmente a de areia, desenvolver-se em leito
ou a, margem e, portanto, na rea de influncia de ba-
cIas a criao, semelhana do que feito
nos palses mdustnallzados e ao que vem sendo feito em So Paulo
do Rio Piracicaba), de uma estrutura administrativa re-
composta de representantes dos Municpios integrantes da
bacIa.
... mo I)C
I L.. /
SlSUO.
167
CAPTULO VII - CONCLUSES
Ao concluir este estudo, esperamos ter contribudo, ainda
que modestamente, para uma melhor ordenao do setor areeiro
paulista. O rearranjo institucional se impe como forma de se
otimizar a atividade extrativa areeira, compatibilizando-a com ou-
tras formas de uso e ocupao do solo. Ao longo deste trabalho
desenvolvemos um breve perfil da minerao de areia no Estado
de So Paulo, destacando especialmente os seus aspectos jurdico-
institucionais.
Inegavelmente, a areia tem uma importncia significativa para o
mundo moderno. No Estado de So Paulo, a sua produo real, de
quase 25 milhes de m
3
(ano de 1987), quase toda destinada ao
setor de construo (90%), enquanto o restante (10% aproximada-
mente) destina-se aos diversos ramos industriais, principalmente s
indstrias de vidros, de fundio, cermicas, cimenteiras, etc.
As areias de uso industrial, exceo das obtidas em Perube,
no apresentam maiores problemas quanto sua extrao e dis-
tribuio, nem tampouco quanto s suas relaes com as demais
atividades desenvolvidas, local ou regionalmente. As areias desti-
nadas construo civil, em face das suas particularidades, que
apresentam problemas, quer com a comunidade circunvizinha rea
de lavra, quer com as entidades e rgos preservacionistas.
Toda atividade humana , em princpio, agressora ao meio am-
biente. Esta, em particular, muito mais que as outras, provoca uma
resistncia maior da comunidade. Isto se explica, primeiro, porque
suas agresses so mais localizadas e, portanto, mais visveis, e se-
gundo, porque o desconhecimento da sua importncia prejudica a
sua valorizao relativamente s demais atividades econmicas. No
se pode esquecer que a extrao de areia para construo civil s
economicamente vivel quando feita prxima dos centros consumi-
dores, vale dizer prxima das regies urbanizadas, onde o valor do
169
terreno substancialmente alto.
Por outro lado, h que se lembrar que os rgos que interferem
com o setor totalizam 15 entidades especiais e atuantes. No que
o seu nmero seja excessivo. O que se questiona a falta de sin-
tonia e entrosamento entre eles, o que provoca, inevitavelmente,
reais prejuzos para o minerador, principalmente pelas exigncias
esdrxulas que lhe so feitas e pelos irrisrios prazos que lhe so
concedidos para o desenvolvimento da sua atividade.
No Brasil, diferentemente de outros pases, no h uma poltica
explcita para o setor de agregados para a construo civil. Prevale-
ceu nos ltimos trinta anos uma poltica irreal, insatisfatria e, por
isso mesmo, danosa para o setor e, conseqentemente, para a so-
ciedade (no esquecer que o setor de agregados constitudo por
insumos de uso social). A Constituio de 1967 e o Cdigo de
Mineraco do mesmo ano mantinham o setor mineral, em geral, e a
de areia para construo, em particular, demasiadamente
centralizados. Nem mesmo a Lei 6567/78 conseguiu promover a
descentralizao do setor areeiro, visto que mantinha no DNPM as
principais competncias relativamente regularizao dos minerais
da classe II ou assemelhados.
No se pode esquecer tambm que o DNPM, voltado para
questes mais emergentes, relegava o setor de agregados a uma
posio secundria. Isto, somado atuao desencontrada dos ou-
tros rgos envolvidos com a questo, foi o responsvel pelo absurdo
nmero de mineradores clandestinos que proliferaram nestes ltimos
15 anos no Brasil. O prprio DNPM, em trabalho especfico sobre
areia e brita, constatou que o percentual de mineradores de areia
que mantinham uma relao regular com o DNPM era de apenas
1 %, e no setor de pedra brita era de 5%. Um absurdo, quando
se sabe que, para se fazer um bom planejamento, necessita-se de
informaes precisas.
Ademais, no se pode esquecer que a atuao dos clandestinos
170
(acima de 2.000 areeiros somente no Estado de So Paulo), alm
de conflitante com outras formas de usos e ocupao do solo, no
auxilia as receitas pblicas, uma vez que no recolhem os tributos
devidos, ou, quando o fazem, fazem-no em valor inferior ao devido,
pela prtica usual do subfaturamento.
A prosperar essa situao, inmeros sero os prejuzos para a
comunidade: primeiro, ela no ter nunca dados confiveis para a
elaborao de um planejamento, local ou regional, eficaz; segundo, a
evaso fiscal comprometer seriamente as aes pblicas especficas
e, terceiro, os compromentimentos ambientais no sero minimiza-
dos.
Para se reverter esta situao, preciso que os diversos persona-
gens envolvidos com a questo se conscientizem de que possvel
uma convivncia harmnica entre interesses aparentemente confli-
tantes. Para tanto, necessrio se torna uma nova postura desses
atores que, entre outras coisas, deveriam:
Minerador: 1
Q
) incorporar-se sua entidade de classe (as-
sociao ou sindicato) para ter melhores condies de negociao
com as entidades pblicas e privadas; 2
Q
) contratar diretamente ou
atravs de associao, profissionais habilitados tanto para o desem-
penho da sua atividade econmica, quanto para a rea ambiental;
3
Q
) cumprir espontaneamente suas obrigaes empresariais, com vis-
tas a no sofrer sanes dos rgos pblicos e assegurar, com isto
(apesar dos nus) uma vida til mais prolongada para o seu em-
preendimento.
Prefeituras: 1
Q
) enquadrar a minerao nos respectivos Planos
Diretores dos Municpios, estabelecendo locais para sua localizao
e critrios para seu desenvolvimento; 2
Q
) fiscalizar a atividade para
que ela efetivamente seja um fator de desenvolvimento econmico;
3
Q
) fomentar a atividade, atravs de mecanismos prprios.
rgos Ambientais: 1
Q
) no discriminar a minerao, rela-
tivamente s outras atividades econmicas, como vem sendo feito
171
hoje em dia; 2
Q
) permitir o exerccio da atividade mesmo durante
o perodo de seu enquadramento nas exigncias de de
ElA-RIMA; 32.) permitir que a reabilitao da rea: em mUitos. ca-
sos, seja feita ao final da atividade (embora os projetos respectivos
possam ser apresentados no incio da atividade).
rgos Pblicos Fiscalizadores de exer-
cer efetivamente uma fiscalizao que estimule a produao mineral,
assegurando o respeito a outros direitos supervenientes; 2Q.) criar
mecanismos fiscais e financeiros de estmulo produo e ao bene-
ficiamento de bens minerais; 32.) desenvolver estudos tecnolgicos
para melhor utilizao dos insumos conhecidos e para sua
substituio; 42.) restringir a atuao de areia,
induzindo-os a se integrarem em assoclaoes especificas.
Entidades Privadas: 1l.) auxiliar os rgos pblicos na sua
tarifa fiscalizadoras; 2l.) participar efetivamente tanto nas audincias
pblicas, quanto na formulao, implementao e alterao dos
Planos Diretores Municipais.
Com vistas a facilitar o exerccio desses novos procedimentos,
e ainda atender s medidas descentralizadoras estabelecidas na
nova Constituio Federal, sugere-se que certas tarefas, hoje de
competncia federal, sejam transferidas aos estados-membros, es-
pecialmente aquelas voltadas fiscalizao e o
aproveitamento de bens minerais destinados construao CIVil, e
ainda calcrio para uso agrcola, bem como gua mineral e sub-
terrnea.
Para que os estados-membros assumam essas novas funes,
preciso que o Congresso Nacional aprove leis complementares es-
pecficas e, principalmente, que eles disponham de estrutura tcnica
e institucional compatvel com os novos desafios que pretendem as-
sumir. Inegvel reconhecer que nem todos os Estados, apesar do
aumento de receita tributria, como conseqncia das mudanas
constitucionais, tm condies, nem tampouco interesse em desfru-
172
tar dessas atribuies.
So Paulo j conta com recursos financeiros, tecnolgicos e ins-
titucionais suficientes para receber essas novas atribuies. Basta
apenas redefinir a atuao de alguns rgos estaduais e criar um
rgo especfico para essas novas tarefas.
Sugere-se a seguinte estrutura bsica para que o Estado de So
Paulo desempenhe a contento este seu novo papel: um Servio
Geolgico Paulista, um Conselho Estadual de Geologia e de Recur-
sos Minerais, com nova estrutura, um Departamento Estadual de
Minerao, que seria responsvel pelas novas tarefas; otimizao
dos atuais Institutos de Pesquisas, para enfrentamento dos desafios
tecnolgicos e, por fim, uma remodelao nos rgos de incentivo
e fomento produo mineral.
Finalmente, aps a implementao dessa nova estrutura mineral,
recomenda-se a adoo dos seguintes procedimentos:
1) estimular a criao de cooperativas de areeiros e de pequenos
mineradores, ou outras formas associativas;
2) restringir, gradativamente, o aproveitamento de areia em leito
de rios;
3) reexaminar o aproveitamento das areias da Praia Grande e
Perube;
4) criar mecanismos que inibam a formao de cartis de areeiros;
5) redefinir a funo e a atuao dos rgos envolvidos com o
aproveitamento de areia no Estado de So Paulo;
6) estabelecer diferenas entre tipos de minerao, no que se re-
fere s suas obrigaes legais e institucionais;
7) autorizao estadual para reas situadas em leitos de rio ou s
suas margens, e municipal para as demais. Quanto s areias
industriais, o regime de concesso deve permanecer;
8) prazo de at 5 anos para as licenas municipais e estaduais,
renovvel, e de at 25 anos para as Portarias de Lavra;
173
9) estudar, urgentemente, medidas visando a obteno de substi-
tutivos para a areia para agregado;
10) estudar alternativas para o transporte de areia, e
11) incluir a minerao de areia nos Planos Diretores dos Mu-
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Portuguesa. Ed. Nova Fronteira S.A., s.d., 1459p.
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186
NMEROS PUBLICADOS NA S ~ R I ESTUDOS E DOCUMENTOS
01- Quem Quem No Subsolo Brasileiro - Francisco Rego Chaves Fernandes,
Ana Maria B. M. da Cunha, Maria de Ftima Faria dos Santos, Jos
Raimundo Coutinho de Carvalho e Maurcio Lins Arcoverde, (2
G
edio)
1987
02- A Poltica Mineral na Constituio de 1967 - Ariadne da Silva Rocha
Nodari, Alberto da Silva Rocha, Marcos Fbio Freire Montysuma e Luis
Paulo Schance Heler Giannini, (2
G
edio) 1987
03- Minerao no Nordeste - Depoimentos e experincias - Manuel Correia
de Andrade, 1987 ( esgotado)
04- Poltica Mineral do Brasil - Dois ensaios crticos - Osny Duarte Pereira,
Paulo Csar Ramos de Oliveira S e Maria Isabel Marques, 1987 (esgo-
tado)
05- A Questo Mineral da Amaznia - Seis ensaios crticos - Francisco Rego
Chaves Fernandes, Roberto Gama e Silva, Wanderlino Teixeira de Car-
valho, Manuela Carneiro da Cunha, Breno Augusto dos Santos, Armando
lvares de Campos Cordeiro. Arthur Luiz Bernardelli, Paulo Csar de S
e Isabel Marques, 1987 (esgotado)
06- Setor Mineral e Dvida Externa - Maria Clara Couto Soares, 1987
07- Constituinte: A nova poltica mineral - Gabriel Guerreiro, Octvio Elsio
Alves de Brito, Luciano Galvo Coutinho, Roberto Gama e Silva, Al-
fredo Ruy Barbosa, Hildebrando Herrmann e Osny Duarte Pereira, 1988
(esgotado)
08- A Questo Mineral na Constituio de 1988 - Fbio S. S Earp, Carlos
Alberto K. de S Earp e Ana Lcia Villas-Bas, 1988 (esgotado)
09- Estratgia dos Grandes Grupos no Domnio dos Novos Materiais - Paulo
S, 1989 (esgotado)
10- Poltica Cientfica e Tecnolgica: No Japo, Coria do Sul e Israel. -
Abraham Benzaquen Sics, 1989
11- Legislao Mineral em Debate - Maria Laura Barreto e Gildo S Albu-
querque, (organizadores) 1990
12- Ensaios Sobre a Pequena e Mdia Empresa de Minerao - Ana Maria B.
M. da Cunha, (organizadora) 1991
13- Fontes e Usos de Mercrio no Brasil - Rui C. Hasse Ferreira e Luiz Ed-
mundo Appel, (2a edio) 1991
14- Recursos Minerais da Amaznia - Alguns dados sobre situao e perspec-
tivas - Francisco R. Chaves Fernandes e Irene C. de M. H. de Medeiros
Portela, 1991
15- Repercusses Ambientais em Garimpo Estvel de Ouro - Um estudo de
caso - Irene C. de M. H. de Medeiros Portela, (2
a
edio) 1991
16- Panorama do Setor de Materiais e suas relaes com a minerao: Uma
Contribuio para implementao de linhas de P & D - Marcello M. Veiga
e Jos Octvio Armani Pascoal, 1991
17- Potencial de Pesquisa Qumica nas Universidades Brasileiras - Peter
Rudolf Seidl, 1991