Constitucionaliosmo Angolano - 2013

JOS MELO ALEXANDRINO
Professor da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
O NOVO CONSTITUCIONALISMO ANGOLANO
LISBOA 2013
Organiza !o de "arla Amado #omes e $iago Antunes "om o patroc%nio da Funda !o Luso&Americana para o Desenvolvimento
O NOVO CONSTITUCIONALISMO ANGOLANO
Jos Melo Alexandrino

Professor da Facul dade de Di rei to da Uni versi dade de Li sboa
Lisboa - 2013
Ttulo: O novo constitucionalismo angolano Autor: Jos Melo Alexandrino Edio:
Instituto de Cincias Jurdico-Polticas

www.icjp.pt e-mail: icjp@fd.ul.pt Novembro de 2013 ISBN: 978-989-97834-8-5
Alameda da Universidade 1649-014 Lisboa
PLANO
Introduo 1. Ordem constitucional, organizao do poder poltico e sistema jurisdicional 2. Natureza, estrutura e funo da Constituio: o caso angolano 3. O poder local na Constituio da Repblica de Angola: os princpios fundamentais 4. O papel dos tribunais na proteco dos direitos fundamentais dos cidados
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INTRODUO
Il costituzionalismo un movimento di pensiero fino dalle sue origini orientato a perseguire finalit politiche concrete, essenzialmente consistenti nella limitazione dei poteri pubblici e nellaffermazione di sfere di autonomia normativamente garantite. MAURIZIO FIORAVANTI, Costituzionalismo. Percorsi della storia e tendenze attuali, Roma/Bari, 2009, p. 5
A importncia do constitucionalismo angolano no contexto africano e mundial uma realidade que no pode ser desconsiderada neste incio do sculo XXI, sobretudo a partir do momento em que, com a paz alcanada em 2002, se puderam reunir as condies necessrias para o desenvolvimento e consolidao de uma estatalidade organizada segundo uma base legal-racional, que pudesse superar decididamente tanto a lgica revolucionria, inerente guerra de libertao, ao momento fundador e aos conflitos armados subsequentes, quanto o apelo carismtico ou mesmo tradicional. Nesse processo, o ano de 2008 assinala seguramente o incio de uma nova etapa: com a institucionalizao do Tribunal Constitucional, a preparao e realizao de eleies gerais para a Assembleia Nacional e o arranque definitivo dos trabalhos que viriam a culminar na aprovao da Constituio da Repblica de Angola de 5 de Fevereiro de 2010. Ainda que o momento constituinte tenha ficado marcado por uma ruptura do desejado consenso (ANDR THOMASHAUSEN), o que no deixou de projectar uma primeira sombra sobre o novo edifcio constitucional ( 2), nem por isso deixmos de saudar a Constituio aprovada, especialmente pela viso de esperana que a mesma encerra no que respeita vontade de liberdade e ao empenho da proteco efectiva dos direitos fundamentais da pessoa humana ( 3): o conhecimento experimentado da histria constitucional portuguesa e das reconhecidas imperfeies da Constituio de 1976 serviram-nos seguramente de amparo na hora de formular um tal juzo.
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Realizadas entretanto, em 31 de Agosto de 2012, novas eleies gerais (agora tambm para os cargos de Presidente da Repblica e de Vice-Presidente) e volvidos quase quatro anos de vigncia da Constituio, quela primeira sombra vieram juntar-se novos focos de tenso, de que o Acrdo n. 319/2013, de 9 de Outubro, do Tribunal Constitucional (que declarou a inconstitucionalidade de diversos preceitos da Lei Orgnica da Assembleia Nacional) constituiu o exemplo mais recente ( 1). Os trabalhos reunidos neste pequeno livro, agora colocados ao dispor de todos, tiveram na sua origem intervenes ou lies preferidas em Angola e em Portugal (o mais recente), justamente ao longo destes ltimos quatro anos, representando um pequeno contributo para o conhecimento da Constituio e para o aprofundamento da reflexo jurdica sobre o novo constitucionalismo angolano. Os primeiros destinatrios desta obra so os meus alunos de mestrado: com efeito, a partir do corrente ano lectivo e no mbito de um programa de investigao mais vasto, que est agora a dar os primeiros passos, eles passaram a ter em mos o desenvolvimento do tema O constitucionalismo no mundo de lngua portuguesa. Todavia, a obra destina-se tambm a todos os estudantes e profissionais do Direito em geral e igualmente aos polticos e demais interessados na observao das instituies e das transformaes constitucionais que ocorrem em frica e no universo dos pases de lngua portuguesa. Como possvel imagem da situao do novo constitucionalismo angolano, um padro que o leitor atento pode facilmente detectar em cada um destes estudos dado pela sequncia realidade existente, desenho constitucional, realizao da Constituio: (i) o primeiro estudo parte exactamente da observao da continuidade histrico-cultural do contexto, para descrever em seguida a organizao do poder poltico delineada pela Constituio de 2010 e para referir os imperativos de realizao da Constituio (nomeadamente ao nvel do poder local e do sistema jurisdicional); (ii) o segundo estudo comea por traar o perfil especfico da Constituio angolana, descreve depois a identidade constitucional definida pelo legislador constituinte e termina com uma anotao sobre as funes particulares e os condicionamentos de que depende a aplicao da Constituio; (iii) o estudo sobre o poder local, depois de esclarecer a natureza das provncias, dos municpios e das comunas hoje existentes,
examina o enquadramento dado pela Constituio ao poder local (nomeadamente a centralidade concedida ao princpio democrtico e ao princpio da autonomia local) e termina com um apontamento sobre a concretizao desse desgnio constitucional; (iv) abrindo com o reconhecimento de que a Justia uma deusa difcil de servir, e logo acrescentando que o valor dos direitos fundamentais se mede pela efectividade que dela consigam obter, o ltimo texto traa as grandes opes da Constituio nesse importante domnio, perspectivando ento as potencialidades e o relevo que a figura do recurso extraordinrio de inconstitucionalidade est destinada a assumir no ordenamento angolano, enquanto mecanismo especialmente dirigido contra violaes de direitos, liberdades e garantias e de outros princpios constitucionais.
Jos Melo Alexandrino Lisboa, Novembro de 2013
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ORDEM CONSTITUCIONAL, ORGANIZAO DO PODER

E SISTEMA JURISDICIONAL*
SUMRIO: Introduo. 1. A ordem constitucional angolana. 1.1. Constituio e realidade constitucional. 1.2. Caractersticas gerais da Constituio da Repblica de Angola. 1.3. A identidade constitucional. 1.4. Ncleos fundamentais da Constituio. 2. A organizao do poder poltico. 2.1. Primeiras observaes. 2.2. O sistema de governo. 2.3. Idem: os rgos auxiliares e consultivos do Presidente da Repblica. 2.4. Distribuio e exerccio do poder legislativo. 2.5. A administrao local do Estado. 2.6. O poder local. 3. O sistema jurisdicional. 3.1. O sistema jurisdicional segundo a Constituio. 3.2. O sistema jurisdicional existente. 3.3. As perspectivas de reforma.
Introduo Permito-me comear pela evocao de uma palestra realizada em Luanda em 2009 em que, por coincidncia, tambm estiveram presentes os trs membros deste nosso painel onde, a dado passo, o Professor MARCELO REBELO DE SOUSA resumiu as trs lies retiradas da sua reflexo sobre a experincia constitucional portuguesa, que eram estas: (1.) o constitucionalismo um todo contnuo; (2.) h depois uma realidade cultural e social que tambm um todo contnuo e que acaba por ligar as vrias fases; (3.) e h ainda uma articulao permanente entre os valores e interesses, cabendo ento ao poltico ser o intermedirio entre os valores e os interesses e ao jurista ajudar ponderao dos valores e dos interesses1.
* Apontamentos da lio proferida em 21 de Outubro de 2013, no Curso Direito Pblico Angolano para Investidores e Juristas, organizado pelo Instituto de Cincias Jurdico -Polticas da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e pela Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto, sob a coordenao cientfica dos Professores Doutores Carlos Blanco de Morais e Carlos Feij e do Mestre Joo Tiago Silveira, a quem muito agradeo o convite. 1 Palestra que teve lugar na Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto, em 28 de Janeiro de 2009. PLANO | INCIO DO TEXTO | NDICE
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Eis o que me pareceu ser um bom ponto de partida e tambm um mote, a que regressarei daqui a pouco (v. infra, n. 1.1.), para assinalar a necessidade de uma articulao entre a Constituio escrita e a Constituio real, entre o texto (ou programa normativo) e o mbito da realidade regulado pela norma (domnio normativo). O nosso plano, no entanto, no nem ser o da Teoria da Constituio. Partindo naturalmente de uma perspectiva jurdico-constitucional, a minha interveno tem um intuito predominantemente informativo, procurando fornecer uma viso geral, actualizada e integrada, sobre a ordem constitucional, a organizao do poder poltico e o sistema jurisdicional angolanos. Ainda assim, pretendo tambm dar nota de alguns problemas e pontos crticos relevantes, sejam eles resultantes da Constituio escrita, da regulao infra-constitucional ou da prtica, no deixando de ter a na devida conta a jurisprudncia do Tribunal Constitucional de Angola. Relativamente caracterizao inicial da Constituio da Repblica de Angola (abreviadamente, CRA)2, retomarei algumas linhas do que escrevi na recente obra de homenagem ao Professor JORGE MIRANDA, Autor a quem ficou igualmente a dever-se o primeiro estudo panormico sobre essa Constituio3.
1. A ordem constitucional angolana Tomaremos aqui a ideia de ordem constitucional num sentido pragmtico4, que envolver a caracterizao geral da Constituio, um traado das opes e princpios
Constituio de 5 de Fevereiro de 2010. Jorge Miranda, A Constituio de Angola de 2010, in O Direito, ano 142. (2010), I, pp. 9-38. 4 A ideia de ordem constitucional tem seguramente uma ligao com o conceito de constitucionalismo, podendo admitir-se, apesar da multiplicidade de perspectivas possveis, que este se possa definir da seguinte forma: O constitucionalismo um movimento de pensamento que est, desde as suas origens, orientado a prosseguir finalidades polticas concretas, que se traduzem essencialmente na limitao dos poderes pblicos e na afirmao de esferas de autonomia normativamente garantidas (cfr. Maurizio Fioravanti, Costituzionalismo. Percorsi della storia e tendenze attuali, Roma/Bari, 2009, p. 5). A nosso ver, o perfil especfico do Estado constitucional angolano ditado pela articulao (1) entre um conjunto de factores histricos e extra-jurdicos, (2) a condio de state-building e (3) a estrutura constitucional em progresso (Estado de Direito, democracia e Estado social).
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que definem a identidade constitucional5, bem como um brevssimo percurso sobre dois dos ncleos materiais da Constituio, os direitos e deveres fundamentais e a garantia da Constituio, deixando naturalmente a parte da organizao do poder poltico para o momento prprio6. Antes porm de prosseguir em conformidade, regressemos ao nosso mote. 1.1. Constituio e realidade constitucional Como diz KONRAD HESSE, numa passagem que no me canso de citar, a norma constitucional no tem existncia autnoma em face da realidade, razo pela qual a correspondente pretenso de eficcia no pode ser separada das condies histricas da sua realizao, que esto, de diferentes formas, numa relao de interdependncia, criando regras prprias que no podem ser desconsideradas7. Nessa medida, a pensar na necessria articulao entre o texto e o contexto8, [e]ntre os pressupostos que, em concreto, mais condicionam a realizao efectiva da Constituio, poderemos arrolar: a tradio de legalidade autocrtica, desde logo herdada do perodo colonial, com expresso visvel na compresso da liberdade poltica e da liberdade econmica; a persistncia de uma normatividade aparente, tambm neste caso um trao simultaneamente herdado e africano; a dita constante idiossincrtica (acentuada desde o Acrdo de 1998 do Tribunal Supremo) da personalizao do poder e da preferncia pela chefia unipessoal; os mltiplos efeitos causados por um longo perodo de guerra, agravando nomeadamente as dificuldades de uma renovao ou reconstituio original do sistema de valores; a fragilidade dos partidos polticos, com a presena de um partido poltico hegemnico e o respectivo rol de consequncias,
Veja-se, na doutrina portuguesa, Paulo Otero, Direito Constitucional Portugus, vol. I Identidade constitucional, Coimbra, 2010. 6 Por sua vez, face ao programa do Curso, to-pouco se justifica uma descida parte da Constituio econmica [para um quadro geral da matria antes e depois da Constituio de 2010, Ovdio Pahula, A Evoluo da Constituio Econmica de Angola , Luanda, 2010; Carlos Teixeira, A nova Constituio econmica de Angola e as oportunidades de negcios e investimentos (2011), texto acessvel em <http://www.fd.ul.pt/LinkClick.aspx?fileticket=dVRLVjiE1dE%3D&tabid=331>]. 7 Konrad Hesse, Die normative Kraft der Verfassung (1959), trad. de Gilmar Ferreira Mendes, A fora normativa da Constituio, Porto Alegre, 1991, pp. 14 s. 8 No seguimento dessa articulao, sobre as funes particulares da CRA e sobre as vrias condies de realizao da Constituio, cfr. Jos Melo Alexandrino, Natureza, Estrutura e Funo da Constituio: o caso angolano, in Estudos de homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda , vol. II Direito Constitucional e Justia Constitucional, Lisboa, 2012, pp. 335 s., 338 ss., respectivamente.
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designadamente ao nvel da reduo do espao para o dilogo poltico, do reconhecimento efectivo do papel da oposio, da debilitao dos mecanismos de participao e de controlo do exerccio do poder, tal como ao nvel das conexes com o estudado fenmeno da patrimonializao (ou neo-patrimonialismo); a existncia de pelo menos dois pblicos bem diferenciados (um mais ocidentalizado e outro profundamente africano), acrescendo a isso a presena de formas de autogoverno por poderes tradicionais em amplos espaos do territrio. No final, h um elemento comum a unir cada um destes factores: o facto de todos eles terem projeco significativa sobre o mais importante de todos os pressupostos da vigncia efectiva da Constituio o consenso fundamental9. 1.2. Caractersticas gerais da Constituio da Repblica de Angola Retomando igualmente aquilo que j anteriormente escrevemos a esse propsito, poderemos reunir como traos caracterizadores da Constituio da Repblica de Angola os seguintes: (i) A respeito das suas caractersticas formais, trata-se, antes de mais, de uma Constituio escrita e rgida, mas tambm da Constituio definitiva de Angola, culminando um longo processo de transio constitucional iniciado em 1991; (ii) Em segundo lugar, a CRA responde formalmente ao tipo constitucional do Estado democrtico de direito (artigo 2.), ainda que com diversas marcas de especificidades africanas e angolanas, designadamente as que entroncam nos precedentes 18 anos de constitucionalismo anmalo, durante todo o perodo da II Repblica; (iii) Tanto no plano simblico como no plano da deciso constituinte, a CRA d uma particular ateno aos direitos e liberdades fundamentais, quer no que toca ao seu reconhecimento (artigos 30. e seguintes e 76. e seguintes), quer no que toca ao enunciado dos deveres de respeito, proteco e promoo
Cfr. Jos Melo Alexandrino, Natureza, Estrutura e Funo, pp. 324 -326 (com omisso das correspondentes notas).
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(artigos 28. e 56., designadamente), quer no que toca abertura aos direitos humanos (artigo 26.), quer no que toca ainda aos mecanismos de proteco (com destaque para o expresso reconhecimento do direito fundamental institucional de defesa pblica e para a existncia de um recurso extraordinrio junto do Tribunal Constitucional); (iv) A CRA assenta formalmente na democracia representativa, ainda que com limitaes e entorses relevantes, alm do natural condicionamento ditado pela presena de diversos outros factores extra-jurdicos []; (v) Consagrando formalmente um regime econmico de mercado, ainda que com uma forte interveno do Estado na economia (pese o teor do artigo 89.), a CRA no deixa de se comprometer com a justia social (artigos 1., 76. e seguintes, 89., n. 1, e 90.); (vi) O sistema de governo previsto na CRA um sistema especificamente angolano (ou seja, um sistema atpico), marcado por uma presidencializao de facto, num pano de fundo de personalizao do poder e no quadro de um sistema multipartidrio de partido hegemnico; (vii) A CRA institui um Estado unitrio que se pretende mas ainda no descentralizado [artigos 8., 201., n. 1, parte final, 213. e seguintes, e 236., alneas h) e k)], traduzindo a converso dos municpios em autarquias locais (artigo 218., n. 1) um imperioso desgnio constitucional; (viii) Sem deixar de receber influncias e de se integrar nos sistemas jurdicos lusfonos, a CRA tambm marcada, como em parte j foi notado [], por certos elementos dos sistemas jurdicos africanos, nomeadamente a relevncia concedida ao Direito consuetudinrio (artigo 7.) e o reconhecimento pelo Estado das estruturas do poder tradicional (artigos 223. a 225.), significativamente integradas no mbito do poder local (Ttulo VI da Constituio)10.
Jos Melo Alexandrino, Natureza, Estrutura e Funo, pp. 321 -324 (com omisso das correspondentes notas).
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1.3. A identidade constitucional Feita esta caracterizao geral, ressaltam j algumas das que foram as grandes opes do legislador constituinte angolano em 2010: o primado da pessoa sobre o Estado, a democracia representativa (como regime poltico), a economia de mercado (como regime econmico), a forma de governo republicana, a forma de Estado unitrio simples, um sistema de governo adaptado (v. infra, n. 2.2.1.), o reconhecimento e valorizao das estruturas do poder tradicional, num quadro de abertura e pluralismo jurdico11. Mas a identidade constitucional resulta no s dessas e de outras opes, mas tambm da dimenso histrica da Constituio12 e sobretudo dos grandes princpios que definem a arquitectura do edifcio constitucional. luz do texto constitucional (particularmente dos artigos 1., 2., 8. e 236.), se a realidade que liga todo o conjunto d pelo nome de Estado democrtico de direito, as suas principais traves mestras so o princpio do Estado de Direito, o princpio democrtico e o princpio do Estado social13. 1.3.1. O princpio do Estado de Direito uma realidade histrico-cultural e normativa que se define na CRA por um conjunto de elementos, a saber: (i) [a] submisso do Estado ao Direito (ou primado do Direito), a comear pelo respeito devido referncia cimeira da dignidade da pessoa humana [artigos 1. e 236., alnea a), da CRA], a passar pela submisso Constituio (artigos 2., n. 1, 6. e 226.) e lei (artigos 2., n. 1, e 6.) e ainda pelo respeito pelos princpios fundamentais do Direito, que se desenvolvem especialmente nos princpios da igualdade, da proibio do arbtrio, da proporcionalidade, da segurana jurdica e da proteco da confiana (artigos 2., 6., 23., 57.); (ii) o respeito e a proteco dos direitos e liberdades
Por todos, Carlos Maria Feij, A coexistncia normativa entre o Estado e as autoridades tradicionais na ordem jurdica plural angolana , Coimbra, 2012. 12 Para uma primeira perspectiva, Ral Carlos Vasques Arajo, O Presidente da Repblica no Sistema Poltico Angolano, Luanda, 2009, pp. 195 ss., 241 ss., 249 ss., 263 ss. 13 Sobre a matria, Jnatas E. M. Machado/Paulo Nogueira da Costa, Direito Constitucional Angolano, Coimbra, 2011, pp. 76 ss., 101 ss., 136 ss.; Andr Thomashausen, O desenvolvimento, contexto e apreo da Constituio de Angola de 2010, in Estudos de homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda, vol. I Direito Constitucional e Justia Constitucional, Lisboa, 2012, pp. 323 ss.; Jos Melo Alexandrino, Natureza, estrutura e funo, pp . 326 ss.; Jorge Miranda/E. Kafft Kosta, As Constituies dos Estados de Lngua Portuguesa uma viso comparativa, Lisboa, 2013, pp. 194 ss.
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fundamentais do homem [artigos 2., n. 2, 21., alnea b), 22. e seguintes, 56. e 236., alneas a), e) e g)]; (iii) a independncia dos tribunais [artigos 175. e 236., alnea i)]; (iv) enfim, o carcter necessariamente limitado do poder do Estado, de onde decorre designadamente o princpio da separao e interdependncia de poderes (artigos 2., 105., n. 3, e 236., alnea j)]14. 1.3.2. O princpio democrtico15 tem uma expresso directa em inmeros preceitos da Constituio [nomeadamente nos seus artigos 1., 2., 3., n. 1, 4., n. 1, 17., 45., n. 2, 52., 54., 106., 129., 141., n. 2, 143., 147., 149., 154., 213. e seguintes, e 236., alneas f) e h)], espelhando-se, por isso, em diferentes nveis, que vo desde o da legitimao do poder poltico, o da arquitectura do sistema de governo, o das condies de exerccio do poder, o do controlo da aco desenvolvida e o da responsabilidade poltica16. Em segundo lugar, no podendo deixar de satisfazer um conjunto de requisitos e condies17, a organizao democrtica do poder to-pouco se satisfaz com a ideia de representao em sentido formal (que corresponde autorizao que os governantes recebem do povo, atravs da eleio), exigindo tambm a ideia de representao em sentido material: neste caso, s h representao quando a aco dos governantes se configura de tal forma que os indivduos e os cidados no seu conjunto (o povo) se podem reconhecer nessa aco18. Refira-se ainda que a CRA admite expressamente o referendo nacional (um instrumento de democracia semidirecta)19. 1.3.3. O princpio do Estado social depreende-se, por sua vez, dos valores que animam a Constituio (a dignidade da pessoa humana, a liberdade, a igualdade, a
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Cfr. Jos Melo Alexandrino, Natureza, estrutura e funo, pp. 328 s. (sem as correspondentes
notas).
Entendida a democracia como forma mediatizada de racionalizao do poder, com recusa da ideia de identidade ou unidade entre governantes e governados (cfr. J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, 7. ed., Coimbra, 2003, p. 291). 16 Quando jurisprudncia constitucional, vejam-se especialmente os Acrdos n.os 111/2010, 233/2012 e 319/2013 (acessveis a partir de < http://www.tribunalconstitucional.ao>). 17 Sobre a matria, com outras indicaes, Jos Melo Alexandrino, Natureza, estrutura e funo, pp. 330 ss. 18 Ernst-Wolfgang Bckenfrde, Demokratie und Reprsentation (1983), trad. castelhana, Democracia y representacin. Crtica a la discusin actual sobre la democracia, in Escritos sobre el Estado de Derecho y la Democracia, Madrid, 2000, p. 144. 19 Artigos 119., alnea l), 168. e 227., alnea d), da CRA.
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justia, a solidariedade)20, exprimindo-se numa srie de imposies e tarefas fundamentais do Estado21 e sobretudo num conjunto de direitos econmicos, sociais e culturais22. 1.4. Ncleos fundamentais da Constituio Iremos agora referir-nos a dois ncleos da Constituio da maior relevncia normativa e prtica (que se apresentam alis em ntima ligao): os direitos fundamentais e a fiscalizao da constitucionalidade. 1.4.1. Em matria de direitos e deveres fundamentais, a CRA coloca-se na matriz dos grandes textos, acolhendo e ampliando o legado recebido da Lei Constitucional de 199223, o que bem visvel, designadamente: no lugar e no papel reconhecidos ao princpio da dignidade da pessoa humana24; na precedncia da dignidade da pessoa humana sobre a vontade popular, da pessoa sobre o Estado e dos direitos fundamentais sobre a organizao do poder poltico e sobre a organizao econmica25; no estatuto concedido aos instrumentos internacionais de direitos humanos, determinando que os tribunais os devem aplicar oficiosamente (artigo 26., n. 3, da CRA); enfim, num generoso e bem estruturado catlogo de direitos fundamentais, aberto a articulaes entre os direitos de liberdade e os direitos sociais (artigo 27.)26. primeira vista, grande a aproximao neste domnio Constituio da Repblica Portuguesa, particularmente visvel na sistematizao adoptada, na distino entre direitos, liberdades e garantias e direitos econmicos, sociais e culturais, bem como no primado dos primeiros sobre os segundos27. No entanto, tambm nesta matria
Jnatas E. M. Machado/Paulo Nogueira da Costa, Direito Constitucional, pp. 136 s.; Jos Melo Alexandrino, Natureza, estrutura e funo, p. 328, nota 62. 21 Artigos 21., alneas c), d), e), f), g), h), i) e o), e 90. da CRA. 22 Artigos 76. e seguintes da CRA. 23 Sobre a importncia deste texto no constitucionalismo angolano, Jos de Melo Alexandrino, Reforma constitucional lies do constitucionalismo portugus, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Martim de Albuquerque, Coimbra, 2010, pp. 10-11, nota 8 (recurso tambm acessvel on-line). 24 Prembulo e artigos 1., 7., 31., n. 2, 32., n. 2, 36., n. 3, 89., n. 1, 223., n. 2, 236., alnea a), da CRA. 25 Jorge Miranda, A Constituio de Angola, p. 19. 26 Jos de Melo Alexandrino, O papel dos tribunais na proteco dos direitos fundamentais dos cidados, in O Direito, ano 142. (2010), V, pp. 866 s. 27 Artigos 2., n. 2, 28., n.os 1 e 2, 57., 164., alnea b), e 236. da CRA.
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a CRA apresenta um perfil especfico, que a afasta em idntica medida de Constituies como a portuguesa28, em virtude dos seguintes elementos: (i) A extenso do elenco de deveres fundamentais expressos, sejam eles deveres gerais (artigos 22., n. 3, e 52., n. 2) ou particulares (artigo 11., n. 1, 76., n. 1, in fine, e 88. da CRA); (ii) A existncia de um conjunto significativo de reservas de lei restritiva e de limites directos29 previstos relativamente a algumas das principais liberdades (artigos 40., n. 3, 44., n. 4, 46., n. 1, 48., n. 1, e 52., n. 1); (iii) A determinao expressa de um regime especfico dos direitos econmicos, sociais e culturais (envolvendo a progressividade da respectiva realizao, a reserva de recursos disponveis e a subsidiariedade)30; (iv) A autonomizao, em termos da sistemtica adoptada, da matria relativa garantia dos direitos e liberdades fundamentais31; (v) A existncia, na ordem constitucional angolana, de um mecanismo especfico de proteco dos direitos, liberdades e garantias junto do Tribunal Constitucional: o recurso extraordinrio de inconstitucionalidade32. 1.4.2. Na matria de garantia da Constituio, apesar das diferenas, talvez mais vincada a aproximao Constituio portuguesa de 1976, quer no que respeita adopo de um sistema misto de fiscalizao da constitucionalidade, quer no que respeita ao regime de reviso da Constituio33. Cingindo-nos primeira destas dimenses, na ordem constitucional angolana, o modelo de fiscalizao da constitucionalidade caracteriza-se pelas seguintes notas:
Da que no acompanhemos a tese do Professor Jorge Miranda, segundo a qual haveria na CRA um desfasamento entre a Constituio dos direitos e a Constituio poltica (cfr. Jorge Miranda, A Constituio de Angola, pp. 33 ss.; Jorge Miranda/E. Kafft Kosta, As Constituies dos Estados, pp. 210 ss.). 29 Sobre o conceito de limite, Jos Melo Alexandrino, Direitos Fundamentais Introduo Geral, 2. ed., Cascais, 2011, pp. 121 ss. 30 Artigos 21., alnea c), 28., n. 2, e 90., alnea c), da CRA. 31 Artigos 56. e seguintes da CRA. 32 Jos Melo Alexandrino, O papel dos tribunais, pp. 876 ss. 33 Artigos 233. a 237. da CRA.
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(i) (ii)
Um sistema inteiramente jurisdicionalizado; Um sistema misto, com fiscalizao abstracta (preventiva, sucessiva e de inconstitucionalidade por omisso)34 e fiscalizao concreta (com manuteno do acesso directo do juiz comum Constituio)35;
(iii) (iv)
A inequvoca centralidade do Tribunal Constitucional; O predomnio do controlo exercido sobre normas, apesar de uma abertura (puramente textual) fiscalizao de todos os actos36 e da possibilidade da fiscalizao de actos administrativos e de sentenas (no recurso extraordinrio de inconstitucionalidade)37;
(v) (vi)
Um sistema que tem a Constituio como parmetro de controlo (com inexistncia de fiscalizao da legalidade das leis reforadas)38; A existncia de um mecanismo especfico para a reparao de violaes a princpios constitucionais e a direitos, liberdades e garantias (o j referido recurso extraordinrio de inconstitucionalidade, que pressupe, desde a reforma promovida em Dezembro de 2010, o prvio esgotamento dos recursos existentes)39.
2. A organizao do poder poltico Uma das vias possveis para abordar o tema da organizao do poder poltico seria a da identificao dos princpios fundamentais aplicveis, podendo para o efeito tomarse como ponto de referncia a sistematizao proposta pelo Professor PAULO OTERO, ao
Artigos 228. e 229. (fiscalizao preventiva), 230. e 231. (fiscalizao sucessiva abstracta) e 232. (inconstitucionalidade por omisso). 35 Decorrente dos artigos 177., n. 1, e 180., n. 2, alneas d) e e), da CRA. 36 Artigos 6., n. 3, 180., n. 2, alnea a), in fine, 226., n.os 1 e 2, e 227. da CRA. 37 Figura cuja base constitucional se acha no artigo 180., n.os 1 e 2, alnea c), da CRA e cuja consagrao e regime se encontram estabelecidos na Lei Orgnica do Tribunal Constitucional [artigos 16., alnea m), e 21., n. 4, da Lei n. 2/2008, de 17 de Junho, alterada pela Lei n. 24/2010, de 3 de Dezembro, e na Lei do Processo Constitucional (artigos 49. e seguintes da Lei n. 3/2008, de 17 de Junho, alterada e redenominada pela Lei n. 25/2010, de 3 de Dezembro)]. 38 Mas com abertura, em fiscalizao concreta, ao controlo do respeito por normas de Direito Internacional [artigo 36., n. 1, alneas d) e e), da Lei do Processo Constitucional]. 39 Artigo 49., nico, da Lei do Processo Constitucional (aditado pela Lei n. 25/2010, de 3 de Dezembro).
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distinguir entre (i) princpios de organizao e funcionamento do poder poltico e (ii) princpios respeitantes aos titulares do poder poltico40. Sem prejuzo de reconhecer que, dentro do primeiro grupo, tambm a CRA consagra expressamente os princpios da separao e interdependncia41, o princpio da imodificabilidade da competncia42, o princpio da responsabilidade43, o princpio da auto-organizao interna44, o princpio da continuidade do exerccio de funes45 e o princpio da maioria46 e que, dentro do segundo grupo, esto presentes todos os oito princpios sucessivamente elencados pelo referido Professor de Lisboa47, optmos por centrar a ateno num conjunto de tpicos relativos s principais estruturas constitucionais da Repblica de Angola. 2.1. Primeiras observaes A centralidade do Presidente da Repblica no sistema poltico e no sistema constitucional angolanos tem sido liminarmente reconhecida, tanto pela doutrina como pela jurisprudncia constitucional48.
Paulo Otero, Direito Constitucional Portugus, vol. II Organizao do Poder Poltico, Coimbra, 2010, pp. 11 ss. e 77 ss., respectivamente. 41 Artigos 2., n. 1, 105., n. 3, e 236., alnea j), da CRA. 42 Mas apenas relativamente aos poderes do Presidente da Repblica [quanto aos poderes da Assembleia Nacional, os artigos 104., n. 4, 160., alnea d), e 161., alnea n), constituem normas especiais relativamente ao princpio enunciado no artigo 105., n. 2, da CRA (em sentido diferente, vejase o recente Acrdo n. 319/2013, de 9 de Outubro, do Tribunal Constitucional, acessvel a partir de <http://www.tribunalconstitucional.ao>)]. 43 Artigos 127., 129., 139. e 140. da CRA. 44 Artigos 120., alneas e) e g), 155. e 160., alnea a), da CRA. 45 Artigos 128., n. 3, 179., n. 7, 240. e 241. da CRA. 46 Artigo 159. da CRA. A esta srie de princpios (comuns ordem constitucional portuguesa), deveramos ainda acrescentar o princpio da transparncia e da boa governao (artigo 104., n. 4, da CRA) e porventura tambm o princpio do gradualismo (artigo 242.). 47 Assim, quanto aos princpios respeitantes aos titulares do poder poltico , esto presentes na CRA: (1) o princpio da legitimao democrtica (artigos 2., 3., 106., 143., n. 1 e 213.); (2) o princpio da renovao (artigos 11., n. 2, e 113., n. 2); (3) o princpio da fidelidade Constituio (artigos 108., n. 5, 115. e 131., n. 4); (4) o princpio da responsabilidade pessoal (artigos 75., 127., 129., 139.); (5) o princpio da titularidade de situaes funcionais (artigos 133., 135., n. 3, 140., n. 2, 150. e 188.); (6) o princpio da proibio de acumulao de funes (artigos 138. e 149.); (7) o princpio da proibio do abandono de funes [artigo 110., n. 2, alnea h)]; e (8) o princpio da renunciabilidade ao cargo (artigos 116. e 152.). 48 Quanto primeira, entre outros, Jorge Miranda, A Constituio de Angola, pp. 19, 24, 34 ss.; Vital Moreira, Presidencialismo Superlativo, in Pblico, de 9 de Fevereiro de 2010; Jnatas E. M. Machado/Paulo Nogueira da Costa, Direito Constitucional, p. 223; Jos Melo Alexandrino, Natureza, estrutura e funo, pp. 320, 323; quanto jurisprudncia, logo no Acrdo n. 111/2010, de 3 de
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Eis uma primeira observao. Mas h uma segunda observao liminar a reter: na prtica poltica (basta para o efeito atentar nas formas de comunicao pblica oficial) e por vezes at na jurisprudncia constitucional49, continua a falar-se em Governo ou do Governo de Angola. Todavia, j no existe Governo, nem como rgo de soberania, nem como rgo superior da Administrao Pblica50. Na perspectiva aqui em anlise, trata-se de um desvio ao esquema constitucional, arreigado no hbito e na linguagem corrente, que no deve fazer esquecer que a funo de governo pertence hoje ao Presidente da Repblica, enquanto titular do Poder Executivo (artigo 120. da CRA)51. 2.2. O sistema de governo Na Constituio da Repblica de Angola, so rgos de soberania o Presidente da Repblica, a Assembleia Nacional e os Tribunais (artigo 105., n. 1), mas apenas os dois primeiros integram o sistema de governo52. 2.2.1. Comecemos por uma descrio elementar. a) O Presidente da Repblica designado por sufrgio universal e directo53, sendo eleito como tal o cabea de lista do partido poltico (ou coligao de partidos polticos) mais votado no quadro das eleies gerais54; o nmero dois da lista mais votada eleito Vice-Presidente da Repblica55; o mandato de cinco anos56, podendo cada cidado exercer at dois mandatos57; o Presidente da Repblica definido simultaneamente
Fevereiro (que se pronunciou preventivamente sobre o texto da Constituio), o Tribunal Constitucional reconheceu no s que a CRA alarga consideravelmente as competncias do Presidente da Repblica, como j o sistema precedente acabava por concentrar na figura do Presidente da Repblica mais poderes do que acontece por regra num sistema presidencialista clssico (ponto 5 de deciso, acessvel em <http://www.tribunalconstitucional.ao>). 49 Veja-se o exemplo do Acrdo n. 319/2013, de 9 de Outubro (cfr. <http://www.tribunalconstitucional.ao>), na respectiva p. 17. 50 Artigos 105. e 112. da Lei Constitucional de 1992. 51 Veja-se tambm a esse respeito o ponto 5 do Acrdo n. 111/2010, de 3 de Fevereiro. 52 Sobre o conceito de sistema de governo, por todos, Marcelo Rebelo de Sousa, Direito Constitucional I Introduo e Teoria da Constituio, Braga, 1979, pp. 323 ss. 53 Artigos 106. e 143., n. 1, da CRA. 54 Artigo 109., n. 1, da CRA. 55 Artigo 131., n. 2, da CRA. 56 Artigo 113., n. 1, da CRA. 57 Artigo 113., n. 2, da CRA.
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como Chefe de Estado, titular do Poder Executivo e Comandante-em-Chefe das Foras Armadas58; salvo no caso de traio ptria e outros crimes definidos na Constituio como imprescritveis e insusceptveis de amnistia, o Presidente da Repblica no responsvel59 pelos actos praticados no exerccio das suas funes60; em caso de crise grave, o Presidente da Repblica pode auto-demitir-se, o que acarreta a dissoluo da Assembleia Nacional e a convocao de eleies gerais antecipadas 61; em caso de vacatura do cargo, as funes so assumidas pelo Vice-Presidente, o qual cumpre o mandato at ao fim, com a plenitude dos poderes62. J a Assembleia Nacional (parlamento unicameral) composta por 220 Deputados (130 eleitos pelo crculo nacional e 90 eleitos pelos 18 crculos eleitorais provinciais)63, eleitos segundo o sistema de representao proporcional para um mandato de cinco anos64; a Assembleia Nacional desempenha funes polticas65, legislativas, de controlo e fiscalizao66. b) A respeito das relaes entre o Presidente da Repblica e a Assembleia Nacional, esforou-se o Tribunal Constitucional, logo no Acrdo de fiscalizao preventiva da Constituio, por enumerar os mecanismos que apontam para a interdependncia e cooperao, entre os quais assinalou: a aprovao do Oramento Geral do Estado pela Assembleia, aps submisso da respectiva proposta pelo Presidente da Repblica; o dever de audio da Assembleia Nacional, no exerccio de
Quanto s competncias, a cada um destes nveis, esto as mesmas previstas nos artigos 119., 120. e 121., respetivamente, dispondo ainda o Presidente da Repblica de outras competncias: na esfera as relaes internacionais (artigo 121.), bem como em matria de segurana nacional (artigo 123.), de procedimento legislativo e referendrio (artigos 124. e 168., n. 1) e de decretao legislativa de urgncia (artigo 126.). 59 Sem prejuzo da responsabilidade difusa (sobre o conceito, por ltimo, Jaime Valle, O Poder de Exteriorizao do Pensamento Poltico do Presidente da Repblica , Lisboa, 2013, pp. 496 ss.) 60 Artigo 127. da CRA; os correspondentes processos, desencadeados no seio da Assembleia Nacional, competem ao Tribunal Supremo ou ao Tribunal Constitucional (artigo 129. da CRA). 61 Artigo 128. da CRA. 62 Artigo 132., n. 1, da CRA. 63 Artigo 144., n. 2, da CRA. 64 Artigo 143., n. 2, da CRA. 65 Funes em cujo mbito se devem identicamente colocar os poderes electivos enunciados no artigo 163. da CRA. 66 Assim expressamente, os artigos 161. e 162. da CRA.
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determinados poderes pelo Presidente da Repblica67; o poder de iniciativa legislativa deste, bem como o regime fixado para as autorizaes legislativas (sujeitas a apreciao posterior do Parlamento); a obrigao de submisso Assembleia Nacional dos decretos legislativos presidenciais provisrios68; os poderes de promulgao e o regime de reapreciao dos decretos do Parlamento; os poderes de aprovao de convenes internacionais pela Assembleia Nacional; enfim, a possibilidade de o Presidente da Repblica poder ser destitudo por iniciativa da Assembleia Nacional, em certos casos de responsabilidade criminal69. J no recentssimo Acrdo n. 319/2013 (onde foi declarada a inconstitucionalidade dos preceitos da Lei Orgnica da Assembleia Nacional que previam a possibilidade de inquritos e interpelaes ao Executivo e de convocar e fazer perguntas e audies aos Ministros)70, o Tribunal Constitucional parece dar maior nfase ao reconhecimento de que no sistema de governo angolano ocorre uma interdependncia por coordenao dos dois rgos de soberania71. c) No tem sido ntida na prtica nem na jurisprudncia constitucional a diferena entre as funes e competncias do Presidente da Repblica enquanto Chefe de Estado e enquanto Chefe do Executivo, mas talvez possamos traar a esse respeito algumas linhas orientadoras: (1) enquanto Chefe de Estado, o Presidente da Repblica encontrase num plano de subordinao directa Constituio, desempenhando sobretudo as funes de representao (unidade e integrao), de direco poltica e de garantia 72; (2) em segundo lugar, por fora do disposto na alnea v) do artigo 119. da CRA, nesse plano que se devem situar os respectivos poderes na esfera das relaes internacionais, em matria de segurana nacional, os poderes legislativos, o poder de promulgao (e
Artigo 119., alneas m), o) e p), da CRA. Mecanismo considerado pelo Tribunal Constitucional de dimenso e abrangncia consideravelmente menores do que o que decorria da precedente clusula de poderes especiais do artigo 67. da Lei Constitucional de 1992. 69 Cfr. Acrdo n. 111/2010, de 3 de Fevereiro (acessvel em <http://www.tribunalconstitucional.ao>), pp. 19 s. 70 Foram assim declarados inconstitucionais os artigos 260., 261., n. 1, alnea c), e n. 2, 268. (apenas parcialmente, na medida em que os Ministros e os altos funcionrios podero ser ouvidos mediante autorizao do titular do Poder Executivo), 269., 270. e 271. da Lei n. 13/2012, de 2 de Maio. 71 Cfr. Acrdo n. 319/2013 (acessvel em <http://www.tribunalconstitucional.ao>), pp. 5-9. 72 Para um quadro paralelo, Jaime Valle, O Poder de Exteriorizao, pp. 229 ss., 274 ss. e 381 ss.
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de solicitar a reapreciao dos diplomas da Assembleia Nacional), bem como o poder de auto-demisso; (3) j enquanto titular do Poder Executivo, pelo menos uma parte dos poderes do Presidente de Repblica desenvolve-se num plano de subordinao lei, na medida em que esto agora em causa a funo governativa e a funo administrativa73 (que estavam anteriormente confiadas ao Governo74); (4) luz da CRA, tem sentido a distino entre titularidade do Poder Executivo (que compete ao Presidente da Repblica) e exerccio do Poder Executivo (cujo nvel primrio compete ao Presidente da Repblica e, a um nvel secundrio, ao Vice-Presidente75 e ao Conselho de Ministros76, enquanto rgos auxiliares daquele). d) No final, a partir do texto constitucional, constituem singularidades do sistema de governo angolano as seguintes: a eleio conjunta do Presidente da Repblica e dos Deputados; a simultaneidade dos mandatos do Presidente da Repblica e da Assembleia Nacional; o poder de auto-demisso; a existncia e o estatuto do Conselho de Ministros (v. infra, n. 2.3.). 2.2.2. Articulaes fundamentais Como est sobejamente demonstrado tanto no mbito da Cincia Poltica como no da Cincia do Direito Constitucional, um sistema de governo no pode definir-se apenas na base dos princpios e das regras constitucionais, havendo de ter-se em ateno no s o seu modo de funcionamento, mas tambm uma srie de articulaes fundamentais77, em especial com o regime poltico e o sistema de partidos: (i) relativamente ao primeiro, h quem se refira ao carcter hbrido do regime (em que a democracia estaria a criar os seus alicerces)78 e a um regime em processo de transio79 duas formulaes que
Para um recorte aproximado, Paulo Otero, Direito Constitucional, vol. II, pp. 331 ss., 336 ss. Ainda que estivessem a ser exercidas desde 1999 pelo Presidente da Repblica. 75 Artigo 131., n. 1, da CRA, que dispe expressamente que O Vice-Presidente um rgo auxiliar do Presidente da Repblica no exerccio da funo executiva . 76 Artigo 134., n. 1, da CRA e artigo 40. do Decreto Legislativo Presidencial n. 5/2012, de 15 de Outubro. 77 Quanto interdependncia com outros factores de ordem econmica, social, cultural e poltica, aplicar-se-iam aqui inteiramente consideraes similares s feitas mais acima (v. supra, n. 1.1.). 78 No mbito do Direito Constitucional, Ral Arajo, O Presidente da Repblica, p. 226; fora dele, Jos Reis Santos, Entre o Futungo e a Assembleia: consideraes sobre o sistema poltico
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de certo modo se equivalem; (ii) relativamente ao sistema de partidos, depois da oportunidade (de bipartidarismo) perdida em 1992, estamos hoje em presena, como dissemos, de um sistema multipartidrio de partido hegemnico80; (iii) quanto a outros factores, um dos mais evidentes81 seguramente o facto de o Presidente da Repblica ser tambm o lder do partido maioritrio, assegurando tambm por essa via o controlo poltico da Assembleia Nacional82. 2.2.3. Qualificao do sistema de governo Resta a questo, porventura menor, da qualificao a dar ao sistema de governo angolano: o Tribunal Constitucional, que comeou por aludir a um sistema de governo presidencial (Acrdo n. 111/2010), refere-se agora a um sistema de governo de base presidencial (Acrdo n. 319/2013); por sua vez, na doutrina, o Professor JORGE MIRANDA comeou por notar a aproximao ao sistema de governo representativo simples83, remetendo agora para as posies de outros autores, que falam em hiperpresidencialismo ou em presidencializao de facto84. Pela nossa parte, mantemos a ideia de que estamos diante de um sistema atpico (especificamente angolano), que deve ser entendido em articulao com um conjunto de factores polticos, econmicos e sociais, de onde emerge uma inequvoca presidencializao85.
angolano, in Marina Costa Lobo/Octavio Amorim Neto (orgs.), O Semipresidencialismo nos Pases de Lngua Portuguesa, Lisboa, 2009, pp. 51-52, 74. 79 Assim, Justino Pinto de Andrade, O processo de transio em Angola: sociedade civil, partidos polticos, agentes econmicos e populao em geral, in Nuno Vidal/Justino Pinto de Andrade (eds.), Sociedade Civil em Angola Enquadramento regional e internacional, 2. ed., Luanda & Lisboa, 2009, p. 41. 80 Com o MPLA a alcanar 80% dos sufrgios nas eleies de 2008 e 72% nas eleies de 2012. 81 Outros seriam as heranas do perodo de partido nico, a forma da estruturao do sistema econmico capitalista, a elevada fragmentao partidria, mas tambm, por exemplo, as dificuldades criadas figura do Primeiro-Ministro, durante toda a dcada de 90 do sculo XX (cfr. Ral Arajo, O Presidente da Repblica, p. 224). 82 Salientando ento, a propsito da separao horizontal de poderes, a importncia do papel dos partidos da oposio e do Tribunal Constitucional, Jnatas E. M. Machado/Paulo Nogueira da Costa, Direito Constitucional, p. 224. 83 Jorge Miranda, A Constituio de Angola, p. 37. 84 Jorge Miranda/E. Kafft Kosta, As Constituies dos Estados, p. 213; insistindo na nota do hiperpresidencialismo, Jnatas E. M. Machado/Paulo Nogueira da Costa, Direito Constitucional, pp. 222, 224, 240. 85 Jos Melo Alexandrino, Natureza, estrutura e funo, pp. 323 s. (com amplas indicaes).
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2.3. Idem: os rgos auxiliares e consultivos do Presidente da Repblica Face envergadura das alteraes introduzidas pela CRA na estrutura constitucional precedente, disciplina legal que foi dada a esses rgos e escassez de doutrina pertinente86, justificam-se algumas notas breves a respeito dos rgos auxiliares e consultivos do Presidente da Repblica. a) Quanto ao Vice-Presidente: (i) trata-se de um rgo constitucional autnomo, com um estatuto largamente equiparado ao do Presidente da Repblica ( luz do disposto no artigo 131., n. 4, da CRA); (ii) , no entanto, um rgo funcionalmente subordinado ao Presidente da Repblica no exerccio do Poder Executivo87; (iii) tambm o substituto constitucional do Presidente da Repblica88; (iv) integra ainda por inerncia o Conselho de Ministros, o Conselho da Repblica e o Conselho de Segurana Nacional89; (v) por fim, um rgo poltica e institucionalmente responsvel perante o Presidente da Repblica90, que todavia no o pode destituir91. b) O Conselho de Ministros pode caracterizar-se como um rgo constitucional auxiliar do Presidente da Repblica, como um rgo complexo (um rgo de rgos) 92 e como um rgo que desenvolve uma funo especfica de exerccio (a um segundo nvel) de uma parcela do Poder Executivo (no que concerne formulao e execuo da poltica geral do pas e da Administrao Pblica)93, estando-lhe ainda deferida a relevante funo de preparao dos actos normativos do Presidente da Repblica94.
Cfr. Jnatas E. M. Machado/Paulo Nogueira da Costa, Direito Constitucional, p. 249. Artigos 120., alnea k), e 131., n. 1, da CRA. 88 Artigo 132. da CRA. 89 Artigos 134., n. 2, 135., n. 2, e 136., n. 2, da CRA. 90 Artigo 139. da CRA. 91 Por fora do respectivo estatuto e sistema de eleio, bem como do disposto nos artigos 131., n. 4, e 132. da CRA. 92 Artigo 134., n. 2, da CRA. 93 Artigo 134., n. 1, da CRA. 94 Artigo 134., n. 2, da CRA e artigo 41., alneas i), j) e k), do Decreto Legislativo Presidencial n. 5/2012, de 15 de Outubro.
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c) Livremente nomeados e destitudos pelo Presidente da Repblica e tendo como tarefa principal a da chefia de departamentos bsicos da Administrao Pblica95, os Ministros de Estado e os Ministros96 no so rgos constitucionais autnomos (exercendo poderes delegados pelo Presidente da Repblica)97, estando por isso na directa dependncia do Presidente da Repblica98, perante quem respondem pessoal, poltica e institucionalmente99. No deixam de ser, em todo o caso, por fora da Constituio, titulares de um cargo poltico100 e tambm de um rgo colegial (o Conselho de Ministros)101. d) Quanto aos rgos colegiais consultivos do Presidente da Repblica, o Conselho da Repblica um rgo colegial de natureza consultiva do Chefe de Estado (artigo 135., n. 1), ao passo que o Conselho de Segurana Nacional o rgo de consulta do Presidente da Repblica, para os assuntos expressamente referidos no artigo 136., n. 1, da CRA102. 2.4. Distribuio e exerccio do poder legislativo Apesar da aparente simplicidade do esquema de distribuio do poder legislativo, poder que foi em princpio cometido Assembleia Nacional e s residualmente ao Presidente da Repblica103, a realidade apresenta-se como sendo mais complexa.
Como sucede no sistema brasileiro (cfr. Manuel Gonalves Ferreira Filho, Curso de Direito Constitucional, 34. ed., So Paulo, 2008, p. 225). 96 Sobre o estatuto constitucional dos Ministros no sistema constitucional portugus, Paulo Otero, Direito Constitucional, vol. II, pp. 363 ss. 97 Artigo 137. da CRA. 98 Artigo 120., alnea k), da CRA. 99 No parece ter base constitucional a submisso dos Ministros a responsabilidade disciplinar (todavia neste sentido, veja-se o disposto no artigo 6. do Decreto Presidencial n. 216/2012, de 15 de Outubro, que aprovou o Regimento do Conselho de Ministros, tal como j sucedia no precedente Regimento, aprovado pelo Decreto Presidencial n. 7/2010, de 5 de Maro). 100 Veja-se a formulao textual do artigo 138., n.os 1 e 2, da CRA. 101 Artigo 134., n. 2, da CRA. 102 Pese embora a epgrafe da seco V do captulo II do Ttulo IV da Constituio, que se refere a rgos auxiliares do Presidente da Repblica, quanto natureza destes dois rgos, deve prevalecer o contedo normativo decorrente dos artigos 135. e 136. da CRA, sendo tambm esta a soluo que se depreende da epgrafe do Captulo V, bem como dos artigos 21. e 25. de Decreto Legislativo Presidencial n. 5/2012, de 15 de Outubro. 103 Esquema que parece ter inteira correspondncia na prtica: segundo os dados a que tivemos acesso, nos anos de 2011 e 2012, 90% da produo legislativa pertenceu de facto ao Parlamento e do pequeno nmero de actos legislativos presidenciais metade foi precedida de leis de autorizao
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2.4.1. Segundo o artigo 161., alnea b), da CRA, compete Assembleia Nacional aprovar leis sobre todas as matrias, salvo as reservadas pela Constituio ao Presidente da Repblica, estando ainda reconhecido ao Parlamento um domnio de reserva absoluta de competncia legislativa (artigo 164.)104, um domnio de reserva relativa (artigo 165., n. 1), bem como uma reserva relativa residual (artigo 165., n. 2). Por sua vez, o Presidente da Repblica, cuja competncia legislativa reservada a respeitante orgnica e composio do Poder Executivo105, pode ainda emitir decretos legislativos presidenciais provisrios (artigo 126.), quando, por razes de urgncia e relevncia, tal medida se mostrar necessria defesa do interesse pblico 106, e decretos legislativos presidenciais autorizados (artigo 170.)107. No mbito do procedimento legislativo, o Presidente da Repblica dispe dos poderes de iniciativa legislativa, de promulgao, de solicitar uma reapreciao dos decretos da Assembleia Nacional e de requerer a fiscalizao preventiva da constitucionalidade108.
parlamentar (as Leis de autorizao legislativa n. 19/2011, 21/2011, 9/2012 e 15/2012); por sua vez, tambm pelo que nos dado saber, no houve ainda recurso figura dos decretos legislativos presidenciais provisrios; j os decretos presidenciais que no so actos legislativos ascenderam a 320 em 2011 e a 252 em 2012. 104 s matrias do artigo 164. devem ainda aditar-se, por fora de outros preceitos da Constituio, como sendo da competncia natural da Assembleia Nacional: a lei sobre a elaborao, apresentao, adopo, execuo e controlo do Oramento Geral do Estado (artigo 104., n. 3); a lei sobre a organizao interna da Assembleia Nacional [artigo 164., alnea a)]; a lei de aprovao do Oramento Geral do Estado [artigo 164., alnea e)]; a lei sobre a diviso administrativa do pas [artigo 164., alnea f)]; a lei sobre a organizao e funcionamento dos rgos da administrao local do Estado (artigo 201., n. 4); a lei sobre a organizao e funcionamento do sistema de segurana nacional (artigos 202., n. 3, e 203.); a lei sobre restries ao exerccio de direitos pelos agentes da segurana nacional no activo (artigo 205.); a lei sobre organizao e funcionamento da defesa nacional (artigos 206., n. 2, e 207., n. os 1 e 3); a lei sobre o servio militar (artigo 208., n. 2); a lei sobre organizao e funcionamento dos rgos que asseguram a ordem pblica (artigo 209., n. 2); a lei sobre a organizao e o funcionamento da preservao da segurana do Estado (artigo 211., n. 3); a lei sobre a organizao, funcionamento e fiscalizao dos servios de inteligncia e segurana (artigo 212., n. 2). 105 Artigo 120., alnea e), da CRA. 106 Estes actos esto ainda sujeitos a diversos limites negativos e formais (artigo 126., n. os 3 a 8), tendo o seu regime de apreciao parlamentar previsto no artigo 172. da CRA. 107 Tal como sucede no sistema constitucional portugus, tambm estes actos esto submetidos possibilidade de apreciao parlamentar (artigo 171. da CRA). 108 Artigos 120., alnea i), 124., n. 1, 124., n. 2, e 228., n. 1, respectivamente.
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2.4.2. Entre as zonas de sombra ou de dvida, uma prende-se com a determinao do alcance do disposto no artigo 165., n. 2, da CRA e uma segunda coloca-se em torno da competncia de desenvolvimento das leis de bases. a) Depois de elencar as matrias objecto de reserva relativa, o artigo 165., n. 2, dispe que A Assembleia Nacional tem ainda reserva de competncia relativa para a definio do regime legislativo geral sobre todas as matrias no abrangidas no nmero anterior, salvo as reservadas pela Constituio ao Presidente da Repblica. Estamos, sem dvida, perante um preceito difcil e ambguo, que nem a doutrina nem o Tribunal Constitucional tiveram ainda oportunidade de aclarar devidamente109. Quanto a ns, a partir do respectivo programa normativo, parecem ser relativamente firmes as seguintes observaes: (i) a negao da existncia de um domnio legislativo concorrencial (entre a Assembleia Nacional e o Presidente da Repblica); (ii) a transformao automtica da competncia legislativa comum da Assembleia Nacional110 em competncia reservada (tem ainda reserva de competncia legislativa); (iii) logicamente, a simultnea abertura possibilidade de emisso nessas matrias de decretos legislativos presidenciais autorizados; (iv) a ambiguidade da referncia a regime legislativo geral111. b) Uma questo conexa com o problema agora apreciado a de saber se cabe ou no ao Presidente da Repblica o poder de aprovar decretos legislativos presidenciais de desenvolvimento, tendo alguma doutrina dado a essa questo uma resposta afirmativa112.
A respeito desse artigo, foi tudo menos esclarecedor o que se escreveu no Acrdo n. 233/2013, de 3 de Fevereiro, desde logo pela dificuldade de uma delimitao em concreto das fronteiras entre a funo legislativa e a executiva/administrativa. 110 Do artigo 161., alnea b), da CRA. 111 A dvida deve, a nosso ver, ser resolvida neste caso por apelo histria e estrutura da Constituio [sobre o tpico, Jos de Melo Alexandrino, Como ler a Constituio Algumas coordenadas, in Estudos em homenagem ao Professor Doutor Paulo de Pitta e Cunha, vol. III, Coimbra, 2010, pp. 509 ss. (recurso tambm acessvel on-line)]; interpretando a regra, no contexto de um sistema de governo de base presidencial (Acrdo n. 319/2013), favoravelmente ao primado (por assim dizer, absoluto) da competncia legislativa do Parlamento, sob pena de ser defraudada a separao e interdependncia pretendidas pela CRA e inerentes ao princpio do Estado de Direito. 112 Cfr. Jnatas E. M. Machado/Paulo Nogueira da Costa, Direito Constitucional, pp. 306, 308.
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Ora, a nosso ver, nem a prtica, nem a estrutura, nem o texto da Constituio suportam semelhante concluso, na medida em que: (1) a tese em apreo desconsidera o facto de o rgo legislativo por excelncia ser a Assembleia Nacional113; (2) desconsidera, em segundo lugar, o alcance explcito da clusula residual do artigo 165., n. 2; (3) em terceiro lugar, no releva o facto de o Presidente da Repblica ter sempre ao seu dispor, alm da iniciativa legislativa, as vias dos decretos legislativos presidenciais provisrios e autorizados; (4) por fim, em lado algum a Constituio se refere a decretos legislativos presidenciais de desenvolvimento (havendo, como sabido, uma clusula expressa de reserva de Constituio quanto aos poderes do Presidente da Repblica)114. c) Problema distinto o que respeita avaliao da praxis, como no deixou de ser posto em evidncia nos votos de vencido exarados no Acrdo n. 233/2013, de 3 de Fevereiro. Essa avaliao algo naturalmente fora das nossas possibilidades, na medida em que requereria uma anlise exaustiva de dezenas e dezenas de decretos presidenciais (que pudessem situar-se na fronteira entre o poder legislativo e o poder regulamentar). Duas coisas podemos dizer, no entanto: a primeira a de que, segundo a Constituio, salvo no que diz respeito orgnica e composio do Poder Executivo 115, no exerccio de poderes legislativos, o Presidente da Repblica actua, como vimos (v. supra, n. 2.2.1.), no na qualidade de titular do Poder Executivo, mas na qualidade de Chefe de Estado116; a segunda de que os actos do Presidente da Repblica que no revistam a natureza de decreto legislativo presidencial no devem declarar a revogao de legislao, por tal ser apangio dos actos dotados do atributo da fora de lei117.
Artigos 161., alnea b), 164., 165., 171. e 172. da CRA. Mais uma vez, o artigo 117. da CRA. 115 Artigo 120., alnea e), da CRA. 116 essa concluso que decorre do disposto no artigo 119., alnea v), que comete ao Presidente da Repblica, enquanto Chefe de Estado, o exerccio das demais competncias estabelecidas na Constituio, onde se incluem justamente as de aprovao de actos legislativos (que no esto previstas nem cabem no artigo 120.). 117 Sobre o conceito de fora de lei, Carlos Blanco de Morais, Curso de Direito Constitucional As funes do Estado e o poder legislativo no ordenamento portugus , tomo I, 2. ed., Coimbra, 2012, pp. 293 ss.
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2.5. A administrao local do Estado Alm da administrao central do Estado (estruturada em departamentos ministeriais), da administrao indirecta e da administrao autnoma, a administrao local do Estado, apesar da singeleza do artigo 201. da CRA, ocupa um lugar proeminente na organizao e funcionamento do poder poltico em Angola. A administrao local do Estado exercida por rgos desconcentrados da administrao central que realizam, a nvel local, interesses e atribuies do Estado, no mbito da respectiva circunscrio administrativa (em geral, a provncia, o municpio e a comuna)118. frente de cada Provncia, encontra-se um Governador Provincial, nomeado e destitudo livremente pelo Presidente da Repblica, perante quem responde poltica e institucionalmente, a quem incumbe conduzir a governao da provncia e assegurar o normal funcionamento da administrao local do Estado119. Como rgo de apoio consultivo, mas sem verdadeiramente limitar a excessiva concentrao de poderes no rgo de topo, funciona em cada provncia um Conselho Provincial de Auscultao e Concertao Social120. 2.6. O poder local A Constituio da Repblica de Angola deu, como nenhuma outra, uma ateno nica ao poder local, cingindo-nos aqui a um breve conjunto de notas121: (i) por vrias razes, Angola encontra-se numa situao extraordinariamente favorvel ao desenvolvimento do poder local122; (ii) o conceito de poder local compreende na CRA
Artigo 5., n. 3, da CRA. A organizao e funcionamento dos vrios rgos da administrao local do Estado esto fixados na Lei n. 17/2010, de 29 de Julho, alterada pela Lei n. 34/2011, de 12 de Dezembro. 120 Artigo 24. da Lei n. 17/2010, de 29 de Julho estrutura consultiva que tem a sua rplica nos municpios e nas comunas (artigos 57. e 79.). 121 Sobre o assunto, desenvolvidamente, pode ver-se o nosso estudo O poder local na Constituio da Repblica de Angola: os princpios fundamentais, in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, vol. LI (2010), n.os 1 e 2, pp. 61-92 = Elementos de Direito Pblico Lusfono, Coimbra, 2011, pp. 279-318 (recurso tambm acessvel on-line); ainda sobre a matria, Carlos Teixeira, Administrao e governao local em Angola, in Histria: Debates e Tendncias, v. 11, n. 1 (jan./jun. 2011), pp. 47-64 (recurso acessvel on-line); Jos Melo Alexandrino, Sntese Comparativa (2012), acessvel em <http://icjp.pt/sites/default/files/media/sintese_comparativa.pdf>; Carlos Feij, Poder local em Angola Institucionalizao, organizao e problemas, in Jos Melo Alexandrino (coord.), Jornadas de Direito Municipal Comparado Lusfono [obra em curso de publicao]. 122 Jos Melo Alexandrino, O poder local, pp. 63 s.
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trs formas organizativas: as autarquias locais, as instituies do poder tradicional e outras modalidades especficas de participao dos cidados123; (iii) os municpios e as comunas existentes em Angola no so autarquias locais, mas apenas extenses desconcentradas da administrao local do Estado124; (iv) apesar de tudo, desde logo por razes histricas, os municpios apresentam-se em Angola como o futuro ente local por excelncia; (v) a CRA recebeu e instituiu como norma de base do poder local o princpio da autonomia local125; (vi) quanto institucionalizao das autarquias locais, processo que ainda no conheceu a aprovao das leis necessrias para o efeito126, h muito que o imperativo da autarquizao vem sendo de facto adiado127, tendo a Constituio consagrado nesse domnio o princpio do gradualismo (artigo 241.)128.
3. O sistema jurisdicional Segundo o artigo 174., n. 1, da CRA, os tribunais so o rgo de soberania com competncia para administrar a justia em nome do povo, cabendo-lhes em plenitude o exerccio da funo jurisdicional129, sem prejuzo da Constituio admitir a regulao legal dos meios e formas de composio extra-judicial de conflitos (artigo 174., n. 4)130 e de prever expressamente os julgados de paz (artigo 197.).
Artigo 213., n. 2, da CRA. Jos Melo Alexandrino, O poder local, p. 67. 125 Jos Melo Alexandrino, O poder local, pp. 81 ss. 126 Sobre o significado poltico-constitucional dessas leis, Jos Melo Alexandrino, Natureza, estrutura e funo, pp. 338 s., nota 134. 127 Neste sentido tambm, Armando Marques Guedes, O Estudo dos Sistemas Jurdicos Africanos. Estado, sociedade, Direito e poder, Coimbra, 2004, p. 144. 128 Sobre o sentido desta norma, Jos Melo Alexandrino, O poder local, pp. 87 ss.; expressando uma relativa adeso a esse entendimento, Carlos Feij, Poder lo cal em Angola, loc. cit. 129 Jnatas E. M. Machado/Paulo Nogueira da Costa, Direito Constitucional, p. 258. 130 Pela Lei n. 16/2003, de 25 de Julho, foi aprovada em Angola a Lei da Arbitragem Voluntria (para um primeiro enquadramento, Agostinho Pereira de Miranda/Cludia Leonardo, Lei Angolana de Arbitragem Voluntria: uma anlise descritiva, in Revista de Arbitragem e Mediao, n. 25 (2010), pp. 199-212 (recurso disponvel on-line).
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3.1. O sistema jurisdicional segundo a Constituio Segundo a Constituio, os Tribunais superiores so o Tribunal Constitucional, o Tribunal Supremo, o Tribunal de Contas e o Supremo Tribunal Militar. Por sua vez, o sistema jurisdicional compreende: (i) uma jurisdio comum, encabeada pelo Tribunal Supremo e integrada por Tribunais da Relao e outros tribunais; e (ii) uma jurisdio militar, encabeada pelo Supremo Tribunal Militar e integrada igualmente por Tribunais Militares de Regio. Pode ainda ser criada uma jurisdio administrativa, fiscal e aduaneira autnoma, alm de tribunais martimos131. 3.2. O sistema jurisdicional existente Todavia, o sistema existente no corresponde ainda, salvo quanto ao elenco dos Tribunais Superiores132, ao desenho previsto no artigo 176., n. 2, da Constituio133. Neste momento, em que no h jurisdio administrativa autnoma134, a jurisdio comum compreende: (i) na primeira instncia, 18 tribunais provinciais e 25 tribunais municipais (sendo estes tribunais de competncia restrita em matria cvel e penal)135; (ii) a nvel superior: o Tribunal Supremo (que funciona como Tribunal Pleno e como Tribunal de recurso). Os tribunais provinciais esto divididos em Seces e o Tribunal Supremo em Cmaras, que so, num caso e no outro, as seguintes: Cvel e administrativo; Famlia; Trabalho; Questes martimas;
Artigo 176., n.os 1 a 4, da CRA. Sobre a natureza, composio e estatuto de cada um destes tribunais, veja-se o disposto nos artigos 180. a 183. da CRA. 133 Entre os diplomas relevantes figuram a Lei do Sistema Unificado de Justia (Lei n. 18/88, de 31 de Dezembro) e a Lei da Impugnao dos Actos Administrativos (Lei n. 2/94, de 14 de Janeiro); quanto ao nmero total de juzes, segundo dados referidos em discurso do Presidente da Repblica, em 12 de Junho de 2013, na tomada de posse de novos magistrados, h em Angola cerca de 250 juzes (cfr. <http://www.mpla.ao/mpla.6/discursos.15.html>). 134 Sobre a distribuio da competncia neste domnio, com as devidas indicaes, Cremildo Paca, Direito do Contencioso Administrativo Angolano , Lisboa, 2008, pp. 92 ss. 135 Das decises em matria cvel cabe recurso para o Tribunal Provincial, ao passo que das decises em matria penal cabe recurso para o Tribunal Supremo.
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Menores e criminal. Criado em 2008, o Tribunal Constitucional tem por assim dizer um lugar separado, quer em virtude do seu estatuto e do vasto conjunto de funes e competncias definidas na Constituio e na lei, quer tambm por efeito do impacto no sistema jurisdicional do recurso extraordinrio de inconstitucionalidade. Ainda que, nestes cinco anos, tenha estado muito cingido a questes de contencioso eleitoral e partidos polticos, no tem deixado de se afirmar como tribunal dos direitos fundamentais, como j demonstrou em matria de liberdade pessoal e de habeas corpus, designadamente136. 3.3. As perspectivas de reforma Em Maio de 2013 foi apresentado, pela Comisso da Reforma da Justia e do Direito nomeada em 2012137, um anteprojecto de lei sobre a Reforma da Justia e do Direito, ainda em discusso pblica, prevendo nomeadamente: O alargamento da rede de tribunais existente, passando dos actuais 50 para cerca de 200 tribunais (com a criao de um tribunal em cada municpio); A substituio dos tribunais provinciais e dos tribunais municipais pelos tribunais de comarca (de competncia geral ou especializada); A criao dos Tribunais da Relao, instituindo para o efeito 5 regies judiciais; A maior ateno a conceder organizao interna e formao.
Segundo informaes prestadas pelos responsveis, esta reforma do sistema de Justia e do mapa judicirio para implementar gradualmente at 2020138.
Entre outras decises relevantes, vejam-se, por ltimo, os Acrdos n.os 312/2013 e 316/2013 (acessveis em <http://www.tribunalconstitucional.ao>). 137 Pelo Despacho Presidencial n. 124/2012, de 27 de Novembro foi entretanto parcialmente reconfigurada a composio dessa comisso (pelo Despacho Presidencial n. 68/2013, de 26 de Agosto). 138 Cfr. Novo Mapa Judicirio, in Jornal de Angola, de 16 de Maio de 2013 (notcia acessvel em <http://jornaldeangola.sapo.ao/politica/novo_mapa_juridico>).
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NATUREZA, ESTRUTURA E FUNO DA CONSTITUIO: O CASO ANGOLANO *
SUMRIO: Introduo. 1. A natureza da Constituio. 1.1. Uma explicao sobre a Constituio da Repblica de Angola (CRA). 1.2. Traos caracterizadores da CRA. 1.3. Pressupostos da realizao da Constituio. 2. A estrutura da Constituio. 2.1. A arquitectura da CRA. 2.1.1. O princpio do Estado de Direito. 2.1.2. O princpio democrtico. 2.1.3. Idem: as condies da democracia. 2.2. A especificidade da Constituio como norma. 3. A funo da Constituio. 3.1. As funes gerais da Constituio. 3.2. As funes particulares da Constituio: o caso da CRA. Eplogo.
Introduo Ao dar a esta palestra o ttulo Natureza, estrutura e funo da Constituio: o caso angolano, eu quis colocar e tentar responder, num determinado contexto histrico e luz de uma Constituio concreta1, a trs interrogaes fundamentais: que tipo de Constituio a Constituio da Repblica de Angola? Que elementos ou traos definem o contedo dessa Constituio? Para que serve a Constituio?
*Texto desenvolvido de uma palestra proferida em 30 de Julho de 2011, na cidade do Huambo, organizada pelo Instituto de Cooperao Jurdica da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e pela Faculdade de Direito da Universidade Jos Eduardo dos Santos. 1 Sobre esta dupla vinculao, na compreenso dos problemas da Constituio, cfr. Konrad Hesse, Constitucin y Derecho Constitucional, in Benda / Maihofer / Vogel / Hesse / Heyde, Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland (19942), trad. de Antonio Lpez Pina, Manual de Derecho Constitucional, Madrid, 1996, p. 1; fazendo declarada aplicao dessa doutrina, Amrico Simango, Introduo Constituio Moambicana, Lisboa, 1999, p. 27.
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Trata-se de um exerccio que, sem descurar uma certa abertura interdisciplinar2, pretende condensar algumas linhas da Cincia do Direito constitucional, olhando sobretudo a desenvolvimentos registados na Alemanha e em Portugal. Assim, com o primeiro tpico (natureza da Constituio), pretendo dar nota do contexto, das circunstncias e da peculiaridade da Constituio angolana no plano do constitucionalismo contemporneo; com o segundo tpico, pretendo elucidar alguma coisa sobre a identidade axiolgica da Constituio da Repblica de Angola (abreviadamente, CRA), mas tambm sobre a especificidade das normas constitucionais em geral (ou seja, da estrutura da Constituio como norma); com a terceira interrogao, pretendo identificar as principais funes, gerais e particulares, da Constituio angolana. A essas trs partes em que se divide naturalmente a exposio, quis acrescentar uma derradeira pergunta: como que se d a aplicao da Constituio? O tpico ento o da realizao da Constituio. Seja-me permitido ainda um apontamento prvio. Se abrirmos a Constituio da Repblica de Angola no seu prtico de entrada (o Prembulo), vemos de certo modo a as quatro partes deste nosso exerccio: (i) nos 11 primeiros pargrafos d-se nota do contexto e da circunstncia da Constituio, lembrando-se a herana recebida e identificando-se o seu autor (Ns, o Povo de Angola)3, bem como os valores e as aspiraes que o animaram; (ii) no 12. pargrafo, identificam-se as (assim expressamente chamadas) traves mestras da Constituio (a saber: os princpios fundamentais da independncia, soberania e unidade, do Estado democrtico de direito, do pluralismo de expresso e de organizao poltica, da separao e equilbrio de poderes dos rgos de soberania, do sistema econmico de mercado e do respeito e garantia dos direitos e liberdades fundamentais do ser humano); (iii) no 13. pargrafo, identificam-se expressamente duas funes da Constituio (servir como factor de unidade nacional e uma forte alavanca para o desenvolvimento do Estado e da sociedade); (iv) os restantes pargrafos do Prembulo
Sobre a necessidade e o sentido desta dupla articulao em anlises jurdicas sobre os sistemas lusfonos, Jos Melo Alexandrino, Prefcio, in Elementos de Direito Pblico Lusfono, Coimbra, 2011, pp. 11-13. 3 Integrando assim aquele lote de Constituies que evocam o magnfico We The People, inaugurado pela Constituio norte-americana de 1787 (cfr. J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, 7. ed., Coimbra, 2003, p. 58).
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remetem-nos, por fim, para a especificidade da forma de realizao da Constituio (declarando que a Constituio define um quadro de aco poltica para todos, lembrando o passado e os heris, olhando aos anseios do povo e terminando com o comprometimento ainda com as futuras geraes). Dificilmente poderamos encontrar melhor comeo.
1. A natureza da Constituio Antes de arrolar alguns dos traos que assinalam, no meu entender, as especificidades da Constituio da Repblica de Angola, sem descurar uma devida articulao entre a Constituio escrita (ou oficial)4 e a Constituio real5, deixemme, a ttulo de intrito, dar a palavra a um renomado especialista em Direito pblico comparado africano6. 1.1. Numa palestra pronunciada no passado dia 6 de Abril, na Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto, na Conferncia Internacional As Constituies e a estabilidade dos Estados democrticos e de Direito em frica, o Professor sul-africano Andr Thomashausen comeou por identificar trs grandes famlias de leis constitucionais: primeiro, a famlia retrgrada das constituies caudilhistas, que servem como simples instrumento de legalizao formal do poder, dando como exemplo a Constituio da Lbia; segundo, as constituies neoliberais de Estado de Direito multipartidrio, de cariz predominante europeu; e terceiro, as
Para uma teorizao particular do conceito de constituio oficial, Paulo Otero, Legalidade e Administrao Pblica O sentido da vinculao administrativa juridicidade, Coimbra, 2003, pp. 559 ss.; Id., Direito Constitucional Portugus, vol. II Organizao do poder poltico, Coimbra, 2010, pp. 137 ss., 140 ss., 158 ss. 5 Por todos, Konrad Hesse, Die normative Kraft der Verfassung (1959), trad. de Gilmar Ferreira Mendes, A fora normativa da Constituio, Porto Alegre, 1991; Id., Constitucin y Derecho Constitucional, pp. 8 s.; Id., Grundzge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland , 20. ed., Heidelberg, reimp., 1999, pp. 16 ss.; explicitando o relevo do contexto, no estudo do Direito Constitucional, Jos de Melo Alexandrino, A estruturao do sistema de direitos, liberdades e garantias na Constituio portuguesa, vol. I Razes e contexto, Coimbra, 2006, pp. 82 ss., 88 ss.; vol. II A construo dogmtica, pp. 21 s. 6 Comparatista que alis tambm se dedicou a exerccios similares relativamente aos primeiros passos da democracia e da Constituio portuguesa de 1976 (cfr. Andr Thomashausen, Verfassung und Verfassungswirklichkeit im modernen Portugal, Berlin, 1982).
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constituies de partido poltico dominante, sendo o exemplo mais fascinante o da evoluo do constitucionalismo na Repblica Popular da China7. E logo acrescentou que essas trs grandes famlias tm em comum a funo principal de qualquer constituio, ou seja, a integrao de um povo dentro de um determinado territrio, de tal modo que a representao desse povo possa conquistar no s formalmente a aceitao internacional, mas igualmente o respeito que lhe permitir participar em p de igualdade num mundo globalizado8 9. Ora, para esse publicista da University of South Africa, a nova Constituio de Angola o exemplo mais recente de uma recepo do normativismo constitucional moderno e global10. Notando que essa Constituio resulta de um dos mais prolongados e complexos processos constituintes dos nossos tempos (que durou 14 anos no total), o autor no deixou de salientar ainda outros aspectos, nomeadamente a criao de uma comisso tcnica de acompanhamento do processo (similar conveno de peritos que em 1948 elaborou o projecto do que veio a ser a Lei Fundamental alem de 1949) e a aplicao do princpio da inclusividade, pela procura do consenso, introduzindo assim na democracia multipartidria moderna um conceito fundamental das tradies consuetudinrias africanas11. Todavia, teve igualmente de reconhecer que houve uma falha de inclusividade na origem, em virtude da recusa de participao na votao final por parte do maior partido da oposio, admitindo que na base da diviso estiveram questes relativas forma de escolha do Chefe de Estado, extenso dos poderes do Presidente e medida de descentralizao territorial do pas12. Ora, as explicaes sucessivamente avanadas pelo comparatista sul-africano para esses diversos tpicos so relativamente benignas, na medida em que: (i) reconhece um idntico peso do partidarismo noutros sistemas (na frica do Sul, desde logo); (ii)
Andr Thomashausen, A Globalizao e as Reformas Constitucionais em frica, paper no revisto disponvel em <http://pt.scribd.com/doc/54603344/Globalizacao-Reformas0604011> (30.07.2011), p. 3. 8 Ibidem. 9 Anotando seguidamente a evoluo registada em frica desde os anos noventa, o autor registou que at 1990, apenas 9 dos 53 Estados africanos tiveram um governo democraticamente eleito, e desde ento at 2010, todos os 47 pases da frica subsaariana realizaram eleies peridicas, num total de mais de 260 eleies (ibidem, p. 5). 10 Ibidem, p. 7. 11 Ibidem. 12 Ibidem, p. 8.
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questiona o qualificativo de hiper-presidencialista que CRA foi dado por certos autores13, afirmando que a separao de poderes vertical mais relevante do que a separao de poderes a nvel horizontal; (iii) e sobretudo por reconhecer que a CRA um texto exemplar na matria dos direitos e liberdades fundamentais14. Por tudo isso, na sua opinio, o aspecto determinante na relao entre a Constituio e a realidade constitucional est em aberto e depende em grande medida do papel e da evoluo do poder judicial em Angola15. Na verdade, apesar de o Estado em frica continuar a ser, reconhecidamente, um Estado fraco16, o valor do constitucionalismo e a crescente importncia da legitimidade constitucional em frica no podem nem devem ser questionadas. Por conseguinte, a CRA integra-se plenamente no processo de dignificao das Constituies africanas. 1.2. Recuperada esta explicao, importa agora sumariar alguns dos traos caracterizadores da Constituio de 201017, sem prejuzo da necessria articulao a estabelecer com uma srie de realidades, factores ou pressupostos extra-jurdicos18 pois, como escreve Konrad Hesse, [a] norma constitucional no tem existncia autnoma em face da realidade. A sua essncia reside na sua vigncia, ou seja, a situao por ela regulada pretende ser concretizada na realidade. Essa pretenso de
Como Vital Moreira (cfr. Presidencialismo Superlativo, in Pblico, de 9 de Fevereiro de 2010). Andr Thomashausen, A Globalizao e as Reformas, pp. 8-9. 15 Ibidem, p. 9. 16 Sobre a ntima relao entre a fora do Estado e o grau de efectividade de uma Constituio, Marina Costa Lobo / Octavio Amorim Neto, O semipresidencialismo e a democratizao da lusofonia, in O Semipresidencialismo nos Pases de Lngua Portuguesa, Lisboa, 2009, p. 17. 17 Para uma similar caracterizao sumria da Constituio da Repblica Portuguesa de 1976, Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo I Preliminares. O Estado e os sistemas constitucionais, 8. ed., Coimbra, 2009, pp. 343 ss.; para o primeiro grande esforo de caracterizao da CRP, Jorge Miranda, A Constituio de 1976 Formao, Estrutura, Princpios Fundamentais, Lisboa, 1978, pp. 155 ss., 259 ss. 18 Entre muitos, Wilhelm Hennis, Verfassung und Verfassungswirklichkeit, Tbingen, 1968; Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, tomo I: Grundbegriffe und Grundlagen des Staatsrechts. Strukturprinzipien der Verfassung , 2. ed., Mnchen, 1984, pp. 99 s.; Konrad Hesse, A fora normativa da Constituio, pp. 13, 20 ss., 28; Id., Grundzge, pp. 16 ss.; Dieter Grimm, Verfassung (1989), in Die Zukunft der Verfassung, Frankfurt am Main, 1990, pp. 15 ss., e passim; Ekkehart Stein, Staatsrecht, 16. ed., Tbingen, pp. 12 ss.; Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo I, p. 114; Marcelo Neves, A constitucionalizao simblica, 2. ed., So Paulo, 2007, pp. 83 ss.; em concreto, e numa perspectiva um pouco distinta, aludindo a desfasamento entre partes da CRA, Jorge Miranda, A Constituio de Angola de 2010, in O Direito, ano 142. (2010), I, p. 33 [estudo tambm publicado em Systemas Revista de Cincias Jurdicas e Econmicas, vol. 2, n. 1 (2010), pp.119-146, e ainda acessvel on-line].
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eficcia (Geltungsanspruch) no pode ser separada das condies histricas d[a] sua realizao, que esto, de diferentes formas, numa relao de interdependncia, criando regras prprias que no podem ser desconsideradas19. (i) A respeito das suas caractersticas formais20, trata-se, antes de mais, de uma Constituio escrita e rgida21, mas tambm da Constituio definitiva de Angola22, culminando um longo processo de transio constitucional iniciado em 199123; (ii) Em segundo lugar, a CRA responde formalmente ao tipo constitucional do Estado democrtico de direito (artigo 2.), ainda que com diversas marcas de especificidades africanas e angolanas, designadamente as que entroncam nos precedentes 18 anos de constitucionalismo anmalo, durante todo o perodo da II Repblica24; (iii) Tanto no plano simblico como no plano da deciso constituinte, a CRA d uma particular ateno aos direitos e liberdades fundamentais25, quer no que toca ao seu reconhecimento (artigos 30. e seguintes e 76. e seguintes), quer no que toca ao enunciado dos deveres de respeito, proteco e promoo (artigos 28. e 56., designadamente), quer no que toca abertura aos direitos humanos (artigo 26.), quer no que toca ainda aos mecanismos de proteco (com destaque para o expresso reconhecimento do direito
Konrad Hesse, A fora normativa da Constituio, pp. 14 s. Na acepo de J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, pp. 215 ss. 21 Sobre a relevncia destes dois traos, para a fora vinculativa do texto e para determinar os limites da interpretao admissvel, Hans Peter Schneider, Die Verfassung: Aufgabe und Struktur (1974), trad. castelhana, La Constitucin. Funcin y estrutura, in Democracia y Constitucin, Madrid, 1991, p. 47; em geral, Konrad Hesse, Grundzge, pp. 14-15; no mbito dos direitos fundamentais, com amplas indicaes, Jos Melo Alexandrino, A estruturao do sistema, vol. I, pp. 118-120. 22 Pondo assim termo ao precedente estdio de constitucionalismo precrio [cfr. Pedro Bacelar de Vasconcelos, Entre factos e o Direito: dimenses constituintes na transio poltica angolana, in Scientia Ivridica, tomo LVI, n. 311 (2007), pp. 406, 407 ss.]. 23 Assim, Jorge Miranda, A Constituio de Angola de 2010, p. 14. 24 Ral Carlos Vasques Arajo, O Presidente da Repblica no Sistema Poltico de Angola , Luanda, 2009, pp. 216 ss. 25 Cfr. Jorge Miranda, A Constituio de Angola de 2010, pp. 22-23, 33-34; Onofre dos Santos, Alguns desafios da nova Constituio de Angola (2010), acessvel em <http://www.fd.ul.pt/LinkClick.aspx?fileticket=Gtil6UqJkVg%3d&tabid=331>, pp. 14 ss; Jos de Melo Alexandrino, O papel dos tribunais na proteco dos direitos fundamentais dos cidados, in O Discurso dos Direitos, Coimbra, 2011, pp. 357-378 [texto publicado originalmente em O Direito, ano 142. (2010), V, pp. 865-883]; Andr Thomashausen, A Globalizao e as Reformas, p. 9.
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fundamental institucional de defesa pblica26 e para a existncia de um recurso extraordinrio junto do Tribunal Constitucional)27; (iv) A CRA assenta formalmente na democracia representativa, ainda que com limitaes28 e entorses relevantes29, alm do natural condicionamento ditado pela presena de diversos outros factores extra-jurdicos (v. infra, n. 1.3.)30; (v) Consagrando formalmente um regime econmico de mercado, ainda que com uma forte interveno do Estado na economia (pese o teor do artigo 89.), a CRA no deixa de se comprometer com a justia social (artigos 1., 76. e seguintes, 89., n. 1, e 90.); (vi) O sistema de governo previsto na CRA31 um sistema especificamente angolano (ou seja, um sistema atpico)32, marcado por uma
Artigo 196. da CRA. Artigo 16., alnea m), da Lei Orgnica do Tribunal Constitucional, na redaco que lhe foi dada pela Lei n. 24/10, de 3 de Dezembro, e artigos 49. e seguintes da Lei do Processo Constitucional, na redaco da Lei n. 5/10, de 3 de Dezembro. Para uma exaltao deste mecanismo, cujos resultados j podemos comprovar numa srie de decises relevantes do Tribunal Constitucional de Angola (como os Acrdos n.os 120/2010, 122/2010, 123/2010 ou 139/2011), cfr. Jos Melo Alexandrino, Sim ou no ao recurso de amparo?, in Elementos de Direito Pblico Lusfono, pp. 173-185. 28 Para uma similar limitao da democracia representativa na verso originria da Constituio da Repblica Portuguesa de 1976 (abreviadamente, CRP), Jorge Miranda, A Constituio de 1976, pp. 406 ss. 29 De que talvez a mais evidente seja a do disposto no artigo 241., n. os 1, 2 e 3, da CRA. 30 Referindo-se a uma marca de gua dos pases subdesenvolvidos e ao carcter hbrido do regime poltico angolano, Ral Arajo, O Presidente da Repblica, pp. 225 e 226; com outras referncias a esse hibridismo, nos estudos de cincia poltica, Jos Reis Santos, Entre o Futungo e a Assembleia: consideraes sobre o sistema poltico angolano, in Marina Costa Lobo / Octavio Amorim Neto (orgs.), O Semipresidencialismo nos Pases de Lngua Portuguesa , Lisboa, 2009, pp. 51-52, 74; ainda nessa linha, falando num regime em processo de transio, Justino Pinto de Andrade, O processo de transio em Angola: sociedade civil, partidos polticos, agentes econmicos e populao em geral, in Nuno Vidal / Justino Pinto de Andrade (eds.), Sociedade Civil em Angola Enquadramento regional e internacional, 2. ed., Luanda & Lisboa, 2009, p. 41. Falando dos constitucionalismos asiticos e africanos e procedendo ao arrolamento dos sistemas poltico-constitucionais com caractersticas particulares, o Professor Jorge Miranda escreve que os regimes autoritrios abrangem designadamente regimes com instituies semelhantes s das democracias representativas, mas com prtica diversa ou inversa, tendo em comum: a) as restries ou a privao de liberdades pblicas e as deficincias de mecanismos jurisdicionais de limitao do poder; b) o domnio de partido hegemnico (por vezes, apoiados nas Foras Armadas), sem alternncia; c) o primado do crescimento econmico, com capitalismo ou liberalismo radical (cfr. Manual de Direito Constitucional, tomo I, p. 223). 31 Sobre o sistema de governo precedente, Ral C. Arajo, Os sistemas de governo de transio democrtica nos P.A.L.O.P., Coimbra, 2000, pp. 205 ss.; Id., O Presidente da Repblica, pp. 263 ss., 315 ss.; Carlos Maria Feij, O Semi-Presidencialismo em Angola. Dos Casos Teorizao da Law in Books e da Law in Action, in Negcios Estrangeiros, 11, 4 especial (Setembro de 2007), pp. 29-43; Francisco Pereira Coutinho / Armando Marques Guedes, Sobre o Sistema de Governo em Angola Do Centralismo Sovitico ao Semi-Presidencialismo Transicional at Adopo de um Sistema de
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presidencializao de facto33, num pano de fundo de personalizao do poder34 e no quadro de um sistema multipartidrio de partido hegemnico35; (vii) A CRA institui um Estado unitrio que se pretende mas ainda no descentralizado [artigos 8., 201., n. 1, parte final, 213. e seguintes, e 236., alneas h) e k)], traduzindo a converso dos municpios em autarquias locais (artigo 218., n. 1) um imperioso desgnio36 constitucional37; (viii) Sem deixar de receber influncias e de se integrar nos sistemas jurdicos lusfonos38, a CRA tambm marcada, como em parte j foi notado (v. supra, n. 1.1.), por certos elementos dos sistemas jurdicos africanos39, nomeadamente a relevncia concedida ao Direito consuetudinrio (artigo
Governo Sui Generis, in ibidem, pp. 64-90; Mihaela Webba, Os Poderes do Presidente da Repblica no Sistema Jurdico-constitucional e Poltico Angolano, dissertao [indita], Coimbra, 2009. 32 Sobre a impossibilidade de uma reconduo tanto ao sistema parlamentar como ao sistema presidencial, Jorge Miranda, A Constituio de Angola de 2010, p. 36; para um caso paralelo no ordenamento portugus de sistema de governo sui generis, Jos de Melo Alexandrino, Direito das Autarquias Locais, in Paulo Otero / Pedro Gonalves (coords.), Tratado de Direito Administrativo Especial, vol. IV, Coimbra, 2010, p. 170. 33 J assim era tambm no contexto anterior Constituio de 2010 (cfr. Carlos Feij, O SemiPresidencialismo em Angola, p. 42; Ral Arajo, O Presidente da Repblica, pp. 310 ss.; Jos Reis Santos, Entre o Futungo e a Assembleia, p. 75). 34 Quanto a alguns dos factores especiais justificativos desse fenmeno, Carlos Feij, O SemiPresidencialismo em Angola, p. 42; Ral Arajo, O Presidente da Repblica, p. 311; Patrick Chabal, Twilight Zone: sociedade civil e poltica em Angola, in Nuno Vidal / Justino Pinto de Andrade, Sociedade Civil, pp. XXVII ss.; Angela Nicoletti, Recessione democrtica o mancata democratizzazione? Il caso dellAngola (2010), paper do XXIV Convegno SISP, acessvel em <http://www.sisp.it/files/papers/2010/angela-nicoletti-621.pdf>. 35 Segundo Marina Costa Lobo e Octavio Amorim Neto, a natureza do sistema partidrio crucial para a determinao da natureza do regime poltico (cfr. O semipresidencialismo e a democratizao da lusofonia, p. 23). 36 H muito que esse imperativo da autarquizao vem sendo adiado (cfr. Armando Marques Guedes, O Estudo dos Sistemas Jurdicos Africanos. Estado, sociedade, Direito e poder , Coimbra, 2004, p. 144), razo pela qual, mais ainda luz da nova Constituio, devero hoje ser relativizadas hesitaes de h uma dcada (cfr. Carlos Feij, O poder local em Angola, in Problemas Actuais do Direito Pblico Angolano: Contributos para a sua compreenso, Estoril, 2001, p. 148). 37 Com uma viso geral, Jos de Melo Alexandrino, O poder local na Constituio da Repblica de Angola: os princpios fundamentais, in Elementos de Direito Pblico Lusfono , pp. 279-318 [tambm acessvel em <http://www.fd.ul.pt/LinkClick.aspx?fileticket=2VsvLu7hDt0%3d&tabid=331>]. 38 Por ltimo, com outras indicaes, Jorge Bacelar Gouveia, Sistemas constitucionais africanos de lngua Portuguesa: a caminho de um paradigma, in Themis, edio especial (2006), pp. 119-141; Id., Manual de Direito Constitucional, vol. I, 4. ed., Coimbra, 2011, pp. 359 ss.; Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo I, pp. 224 ss.; Drio Moura Vicente, O Lugar dos Sistemas Jurdicos Lusfonos entre as Famlias Jurdicas, separata dos Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Martim de Albuquerque, Coimbra, 2010, pp. 423 s., 427 s.; Rui Medeiros, Constitucionalismo de Matriz Lusfona: realidade e projecto, Lisboa, 2011. 39 Sobre a matria, Drio Moura Vicente, Direito Comparado Introduo e parte geral, Coimbra, 2008, pp. 415 ss., 423 ss., 440.
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7.) e o reconhecimento pelo Estado das estruturas do poder tradicional (artigos 223. a 225.), significativamente integradas no mbito do poder local (Ttulo VI da Constituio). 1.3. Entre os pressupostos que, em concreto, mais condicionam a realizao efectiva da Constituio, poderemos arrolar40: a tradio de legalidade autocrtica, desde logo herdada do perodo colonial41, com expresso visvel na compresso da liberdade poltica e da liberdade econmica42; a persistncia de uma normatividade aparente, tambm neste caso um trao simultaneamente herdado43 e africano44; a dita constante idiossincrtica (acentuada desde o Acrdo de 1998 do Tribunal Supremo) da personalizao do poder e da preferncia pela chefia unipessoal45; os mltiplos efeitos causados por um longo perodo de guerra, agravando nomeadamente as dificuldades de uma renovao ou reconstituio original do sistema de valores46; a fragilidade dos
Para distintas perspectivas, Linda Heywood, Contested Power in Angola, 1840s to Present , New York, 2000; Patrick Chabal / Nuno Vidal (eds.), Angola. The Weight of History, London, 2007; Marcolino Moco, O problema da insero internacional e da integrao regional dos Estados e a evoluo do conceito de constituio: o caso concreto do constitucionalismo angolano, in Estudos Jurdicos, Luanda & Lisboa, 2008, pp. 56 ss.; Ral Arajo, O Presidente da Repblica, pp. 145 ss., 195 ss.; Catarina Antunes Gomes, De como o poder se produz: Angola e as suas transies, Coimbra, 2009. Para Jorge Miranda, constituem, entre outros, factores determinantes da problemtica constitucional da maioria dos Estados africanos os seguintes: a) a situao especfica consoante os casos de criao, restaurao ou modernizao do Estado; b) a precariedade da unidade poltica; c) a conexo estreita entre a situao do Estado e a da sociedade; d) o volume das incumbncias do Estado; e) o ascendente do Poder Executivo, apesar das deficincias de Administrao (cfr. Manual de Direito Constitucional, tomo I, pp. 218 s.). 41 Andr Thomashausen, A Globalizao e as Reformas, p. 4. 42 Sobre o correspondente efeito de excluso, Justino Pinto de Andrade, O processo de transio em Angola..., p. 51; Kristin Reed, Acordar de um pesadelo: a vida na zona petrolfera do Soyo, in Nuno Vidal / Justino Pinto de Andrade, Sociedade Civil, pp. 263 ss. 43 Quanto a essa marca do constitucionalismo portugus, Jos Melo Alexandrino, Reforma constitucional: lies do constitucionalismo portugus, in Elementos de Direito Pblico Lusfono, p. 59; para a revelao de um exemplo paradigmtico, na fase colonial, Eduardo Mondlane, The Struggle for Mozambique (1969), trad. de Maria da Graa Forjaz, Lutar por Moambique, 2. ed., Lisboa, 1976, p. 38. 44 Aludindo a um verdadeiro fosso entre a Law in books e a Law in action, Armando Marques Guedes, Os Processos de Constitucionalizao dos Estados Africanos Lusfonos entre Factos e Normas, in Negcios Estrangeiros, 11, 4 especial (Setembro de 2007), pp. 10 ss., 14, 20; manifestando adeso a esse ponto de vista, Carlos Feij, O Semi-Presidencialismo em Angola, p. 40; no mesmo sentido, Onofre dos Santos, Alguns desafios, pp. 3, 8, 14, 25. 45 Por adeso a Wladimir de Brito, cfr. Carlos Feij, O Semi-Presidencialismo em Angola, p. 42; Ral Arajo, O Presidente da Repblica, p. 311; em termos prximos, Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo I, p. 226. 46 Para uma perspectiva geral, Benjamin O. Nwabueze, Constitutionalism in the Emergents States, London, 1973; para a revelao de um caso excepcional, Jos Melo Alexandrino, Os tribunais e a defesa
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partidos polticos, com a presena de um partido poltico hegemnico e o respectivo rol de consequncias47, designadamente ao nvel da reduo do espao para o dilogo poltico, do reconhecimento efectivo do papel da oposio 48, da debilitao dos mecanismos de participao49 e de controlo do exerccio do poder50, tal como ao nvel das conexes com
51
estudado
fenmeno
da
patrimonializao
(ou
neo-
patrimonialismo) ; a existncia de pelo menos dois pblicos bem diferenciados (um mais ocidentalizado e outro profundamente africano), acrescendo a isso a presena de formas de autogoverno por poderes tradicionais em amplos espaos do territrio52. No final, h um elemento comum a unir cada um destes factores 53: o facto de todos eles terem projeco significativa sobre o mais importante de todos os pressupostos da vigncia efectiva da Constituio54 o consenso fundamental55.
dos direitos fundamentais dos cidados: reflexes em torno da experincia cabo-verdiana, in Elementos de Direito Pblico Lusfono, p. 189. 47 Justino Pinto de Andrade, O processo de transio em Angola..., pp. 49 s.; Jos Reis Santos, Entre o Futungo e a Assembleia, pp. 68 ss. 48 Que deveria ser, na sugesto de Werner Kaltefeiter, o de esperana institucionalizada da minoria (cfr. Andr Thomashausen, A Globalizao e as Reformas, p. 6). 49 Patrick Chabal, Twilight Zone: sociedade civil, pp. XXVII ss.; Nuno Vidal, Poltica, sectores sociais e sociedade civil em Angola, in Nuno Vidal / Justino Pinto de Andrade, Sociedade Civil, pp. 35 ss.; Fernando Pacheco, Sociedade Civil em Angola: fico ou agente de mudana?, in ibidem, pp. 115 ss., 119 ss. 50 Rui Ferreira, A democratizao e o controlo dos poderes pblicos nos pases da frica Austral , dissertao [indita], Coimbra, 1995. 51 Entre outros, cfr. Armando Marques Guedes, Os Processos de Constitucionalizao, pp. 22, 24; Patrick Chabal, Twilight Zone: Sociedade, pp. XXVIII ss.; Justino Pinto de Andrade, O Processo de Transio, pp. 44 ss.; Angela Nicoletti, Recessione democrtica, pp. 13 ss. 52 Cfr. Armando Marques Guedes, O Estudo dos Sistemas, pp. 136 ss., 139, 144; desenvolvidamente, Carlos Maria Feij, A coexistncia normativa entre o Estado e as autoridades tradicionais na ordem jurdica plural angolana , Coimbra, 2012, pp. 49 ss., 356 ss. 53 Para a identificao de uma srie de outros dados, designadamente sociais e econmicos, com a respectiva evoluo nos anos mais recentes, pode consultar-se, por exemplo, o ndice de 2010 elaborado pela Fundao Mo Ibrahim, acessvel em <http://www.moibrahimfoundation.org/pt/section/the-ibrahimindex>. 54 Dieter Grimm, Verfassung, p. 15. 55 Sobre a essencialidade deste elemento, cfr. Ulrich Scheuner, Konsens und Pluralismus als verfassungsrechtliches Problem, in Staatstheorie und Staatsrecht: Gesammelte Schriften , Berlin, 1978, pp. 135 ss.; Sanford Levinson, Constitutional Faith, Princeton, 1988; Konrad Hesse, A fora normativa da Constituio, pp. 21 ss.; Id., Grundzge, pp. 17, 61, 288; John Rawls, A Theory of Justice (1971), trad. de Carlos Pinto Correia, Uma Teoria da Justia, Lisboa, 1993, pp. 35 ss., 130 ss., 212, 299 s.; Hans Vorlnder (org.), Integration durch Verfassung, Wiesbaden, 2002; J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, pp. 1438 s.; Wolfgang Loschelder, Konflikt und Konsens im Verfassungsstaat: Voraussetzungen und Grenzen eines interkulturellen Dialogs unter dem Grundgesetz, in Otto Depenheuer / et al. (orgs.), Staat im Wort. Festschrift fr Josef Isensee, Heidelberg, 2007, pp. 149-167; Marcelo Neves, A constitucionalizao simblica, p. 125, nota 259; Jos Melo Alexandrino, Reforma constitucional, pp. 72, 76.
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2. A estrutura da Constituio Para o que aqui importa, h pelo menos duas formas de perspectivar a ideia de estrutura da Constituio: a que a observa a partir dos elementos que definem a respectiva arquitectura (ou seja, pela deteco dos traos que lhe do forma e identidade)56 e a que a observa a partir da especificidade da Constituio como norma (e, neste caso, o prisma j o da Teoria da Constituio)57. 2.1. Quanto ao primeiro prisma, alm do Prembulo, h diversos lugares no texto constitucional onde se podem reconhecer essas traves mestras que suportam o edifcio constitucional, nomeadamente os artigos 1., 2., 8. e 236., e onde a prpria sistemtica (indicando o plano geral da obra) no deixa de ter um papel significativo58. Se, tal como sucede na Constituio portuguesa de 1976, os dois grandes fundamentos so a democracia representativa e a liberdade poltica59, a expresso de sntese definidora de toda a CRA seguramente tambm o princpio do Estado democrtico de direito60: segundo o n. 1 do artigo 2. da CRA, A Repblica de Angola um Estado democrtico de direito que tem como fundamentos a soberania popular, o primado da Constituio e da lei, a separao de poderes e interdependncia de funes, a unidade nacional, o pluralismo de expresso e de organizao poltica e a democracia representativa e participativa. Numa verificao liminar ao elemento textual, descobrem-se nesse macroconceito da Constituio angolana sucessivas componentes: a soberania popular, a
Em termos anlogos, Jorge Miranda, A Constituio de 1976, pp. 155 ss.; Jorge Miranda / Jos de Melo Alexandrino, Grandes Decises do Tribunal Constitucional Portugus, in Jurisprudncia Constitucional, n. 14 (Abril/Junho de 2007), pp. 3 ss.; Jos Melo Alexandrino, Como ler a Constituio Algumas coordenadas, in Elementos de Direito Pblico Lusfono, pp. 26 ss. 57 Assim, entre outros, Hans Peter Schneider, La Constitucin, pp. 36, 47 ss.; Konrad Hesse, Grundzge..., pp. 11 ss.; J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, pp. 1435 ss.; Friedhelm Hufen (org.), Verfassungen zwischen Recht und Politik: Festschrift zum 70. Geburtstag fr Hans-Peter Schneider, Baden-Baden, 2008; Jorge Miranda, Teoria do Estado e da Constituio, 3. ed., Rio de Janeiro 2011, pp. 204 ss. 58 Sobre a sistematizao do texto, Jorge Miranda, A Constituio de Angola de 2010, pp. 19-20. 59 Assim, Jorge Miranda, Discurso, in Anurio Portugus de Direito Constitucional, vol. V (2006), p. 20; Id., Manual de Direito Constitucional, tomo I, p. 343. 60 Assim, Jos Melo Alexandrino, O poder local na Constituio, p. 294, com outras indicaes.
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submisso do Estado ao Direito, a separao de poderes, a unidade nacional, o pluralismo, a democracia representativa e a democracia participativa (artigo 2., n. 1), bem como o respeito, garantia e promoo dos direitos e liberdades fundamentais do homem (artigo 2., n. 2). Na explicao essencial h muito sugerida pelo Professor Jorge Miranda, o conceito de Estado democrtico de direito abrange o mximo possvel de democracia e o mximo possvel de Estado de Direito61, integrando por isso dois pares de realidades complexas (democracia e Estado de Direito), aos quais deveremos ainda somar a vertente da justia social eis ento reunidos, a coberto da ideia de Estado democrtico de direito, os principais elementos que definem a estrutura da Constituio. Deixando aqui de lado a ltima vertente62, vejamos em grandes linhas o sentido daqueles dois pares de realidades, comeando pela ideia de Estado de Direito (ou rule of law). 2.1.1. Exemplo claro de que o Direito constitucional um fenmeno do mbito da cincia da cultura63, quer a respeito do processo histrico que a ele conduz, quer nas distintas matizes que conheceu nos ltimos dois sculos, o princpio do Estado de Direito uma realidade histrico-cultural e normativa que se define por um conjunto de elementos64, elementos esses que foram objecto de recepo essencial pela CRA:
Jorge Miranda, Cincia Poltica Formas de Governo, Lisboa, 1996, p. 187; em adeso, Jos Melo Alexandrino, Direito das Autarquias Locais, p. 66. 62 Aparentemente, o princpio do bem-estar (ou, se se preferir, do Estado social) no foi contemplado directamente no mbito do princpio do Estado democrtico de direito na CRA (em nenhum dos nmeros do artigo 2.), mas o mesmo no deixa de estar implcito na estrutura e no texto da Constituio. 63 Peter Hberle, Verfassungslehre als Kulturwissenschaft, Berlin, 1982 [de que existe traduo castelhana de Emilio Mikunda Teora de la Constitucin como ciencia de la cultura , Madrid, 2000]; sobre a influncia deste jurista transdisciplinar na esfera da lusofonia, Gilmar Ferreira Mendes, O pensamento de Peter Hberle na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, in Observatrio da Jurisdio Constitucional, Braslia, Ano 2, 2008/2009, acessvel em <http://www.portaldeperiodicos.idp.edu.br/index.php/observatorio/article/viewFile/205/173>. 64 Na doutrina portuguesa, entre outros, cfr. Jorge Miranda, A Constituio de 1976, pp. 473 ss.; Id. Manual de Direito Constitucional, tomo IV Direitos Fundamentais, 4. ed., Coimbra, 2008, pp. 216 ss.; Jorge Reis Novais, Contributo para uma teoria do Estado de Direito: do Estado de Direito liberal ao Estado social e democrtico de Direito, Coimbra, 1987; Id., Os princpios constitucionais estruturantes da Repblica Portuguesa, Coimbra, 2004, pp. 15 ss.; J. J. Gomes Canotilho / Vital Moreira, Fundamentos da Constituio, Coimbra, 1991, pp. 82 ss.; J. J. Gomes Canotilho / Vital Moreira, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, vol. I, 4. ed., Coimbra, 2007, pp. 204 ss.; J. J. Gomes Canotilho,
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(i)
A submisso do Estado ao Direito (ou primado do Direito)65, a comear pelo respeito devido referncia cimeira66 da dignidade da pessoa humana67 [artigos 1. e 236., alnea a), da CRA]68, a passar pela submisso Constituio (artigos 2., n. 1, 6. e 226.) e lei (artigos 2., n. 1, e 6.)69 e ainda pelo respeito pelos princpios fundamentais do Direito70, que se desenvolvem especialmente nos princpios da igualdade, da proibio do arbtrio, da proporcionalidade, da segurana jurdica e da proteco da confiana (artigos 2., 6., 23., 57.);
(ii)
O respeito e a proteco dos direitos e liberdades fundamentais do homem [artigos 2., n. 2, 21., alnea b), 22. e seguintes, 56. e 236., alneas a), e) e g)].
(iii) A independncia dos tribunais [artigos 175. e 236., alnea i)]71; (iv) Enfim, o carcter necessariamente limitado do poder do Estado, de onde decorre designadamente o princpio da separao e interdependncia de poderes (artigos 2., 105., n. 3, e 236., alnea j)].
Direito Constitucional e Teoria..., pp. 243 ss.; Marcelo Rebelo de Sousa, Introduo Constituio da Repblica Portuguesa, in Marcelo Rebelo de Sousa / Jos de Melo Alexandrino, Constituio da Repblica Portuguesa Comentada, Lisboa, 2000, pp. 53 ss.; Maria Lcia Amaral, A Forma da Repblica Uma introduo ao estudo do direito constitucional, Coimbra, 2005, pp. 139 ss.; Jos Melo Alexandrino, A estruturao do sistema..., vol. II, pp. 282 ss.; Id., Direito das Autarquias Locais, pp. 66 s.; Pedro Machete, Estado de Direito democrtico e Administrao paritria , Coimbra, 2007, pp. 382 ss.; Paulo Otero, Direito Constitucional Portugus, vol. I Identidade Constitucional, Coimbra, 2010, pp. 75 ss. 65 H uma referncia ao primado no artigo 2., n. 1 (primado da Constituio e da lei). 66 Jos Melo Alexandrino, Prefcio, in O Discurso dos Direitos, p. 11. 67 Sobre o sentido desta norma de base, com outras indicaes, Jos Melo Alexandrino, Perfil constitucional da dignidade da pessoa humana: um esboo traado a partir da variedade de concepes, in O Discurso dos Direitos, pp. 15 ss.; Id., Direitos Fundamentais Introduo geral, 2. ed., Cascais, 2011, pp. 65 ss. 68 Vejam-se ainda, alm do Prembulo, os artigos 7., 31., n. 2, 32., n. 2, 36., n. 3, 89., n. 1, e 223., n. 2, da CRA. 69 E a passar ainda pela submisso s normas de costume (artigo 7. da CRA), bem como s normas do Direito internacional (artigos 13. e 26.). 70 Por ltimo, Antnio Corts, Jurisprudncia dos Princpios: Ensaio sobre os fundamentos da deciso jurisdicional, Lisboa, 2010, pp. 255 ss. 71 Por ltimo, Antnio Jos Ventura, Da independncia judicial na Constituio da Repblica de Angola: subsdios para a compreenso, Coimbra, 2010, pp. 83 ss., 138 ss.
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2.1.2. Quanto ao princpio democrtico, teremos de nos deter um pouco mais, designadamente para esclarecer o sentido a dar ao conceito de democracia representativa, nem sempre captado com suficiente nitidez72. Tendo a histria recente da humanidade demonstrado os perigos do conceito de democracia entendida como identidade ou unidade entre governantes e governados73 e sendo hoje claramente predominantes as concepes de democracia como forma mediatizada de racionalizao do poder, segundo o Professor Gomes Canotilho, [a] essncia da democracia consiste na estruturao de mecanismos de seleco dos governantes e, concomitantemente, de mecanismos de limitao prtica do poder, visando criar, desenvolver e proteger instituies polticas adequadas e eficazes para um governo sem tentaes da tirania74. Esta tarefa de organizao da expresso da vontade do povo atravs de representantes implica a considerao de sucessivos nveis, designadamente: o da legitimao do poder poltico, o da arquitectura do sistema de governo, o das condies de exerccio do poder, o do controlo da aco desenvolvida e o da responsabilidade poltica75. Para o ex-juiz do Tribunal Constitucional Federal alemo Ernst-Wolfgang Bckenfrde, uma organizao democrtica exequvel do poder do Estado tem de satisfazer trs condies bsicas: (i) em primeiro lugar, nela tem de ser possvel uma referncia permanente ao povo do poder dos rgos representativos; (ii) em segundo lugar, tem de excluir que os representantes deslizem para uma posio de soberania; (iii) por fim, tem de incluir tambm a possibilidade de o poder governativo ser
Sobre o assunto, por ltimo, Maria Benedita Malaquias Dias Urbano, Representao Poltica e Parlamento: Contributo para uma Teoria Poltico-Constitucional dos Principais Mecanismos de Proteco do Mandato Parlamentar, Coimbra, 2009; Antnio Baptista, Democracia e representao democrtica, in Anlise Social, 196, vol. 45. (2010), pp. 491-514; Jos Melo Alexandrino, Democracia representativa e democracia participativa na Unio Europeia, in Elementos de Direito Pblico Lusfono, pp. 223 ss. 73 Sobre a matria, Ernst-Wolfgang Bckenfrde, Demokratie und Reprsentation (1983), trad. castelhana, Democracia y representacin. Crtica a la discusin actual sobre la democracia, in Escritos sobre el Estado de Derecho y la Democracia, Madrid, 2000, p. 134. 74 J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, p. 291. 75 Para uma aplicao destes planos, no mbito do poder local, Jos Melo Alexandrino, Direito das Autarquias Locais, p. 71; no mbito da Unio Europeia, Jos Melo Alexandrino, Democracia representativa, pp. 231 ss., 233 ss.; sobre o princpio no mbito da Lei Fundamental alem, por ltimo, Bodo Pieroth, Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes, in Juristische Schulung, 50 (2010), 6, pp. 473-481.
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democraticamente corrigido e contrapesado (na medida em que, sem esta possibilidade de exigir responsabilidades, no se torna possvel o nexo de imputao)76. Satisfeitas essas condies, os rgos autorizados a agir desta forma actuam em nome do povo e para o povo e representam-no como rgo estruturado como uma unidade poltica de aco. Neste sentido, so representantes do povo e o poder do Estado assim organizado um poder democrtico-representatativo77. Ora, na moderna teoria da Constituio, o conceito de representao utilizado geralmente em dois sentidos (ambos necessrios numa verdadeira democracia): (1) num sentido formal, fala-se em representao para referir a autorizao que os rgos obtm do povo, dos cidados (a representao designa portanto o nexo de legitimao e de imputao que existe ou se estabelece entre a aco dos rgos de governo e o povo: os rgos de governo actuam de forma representativa em nome do povo e como povo78); (2) num sentido material, a representao consiste e ocorre quando a aco dos rgos de governo se configura de tal forma que os indivduos e os cidados no seu conjunto (o povo) podem reconhecer-se nessa aco79. Se na representao formal, a representao d uma forma exterior estrutura democrtica, no sentido material, a representao um processo, um processo poltico-espiritual, que pressupe a realizao do poder do povo e a participao poltica dos indivduos80. O problema est ento em saber como se realiza e estabiliza essa representao material81, sendo mltiplas as sugestes colhidas na literatura sobre a determinao desse ponto de referncia82, nomeadamente a ideia de cargo (Wilhelm Hennis), a ideia de vontade do povo cunhada no esprito do povo (Arthur Kaufmann), a ideia de directriz sobre aquilo que geral e comum e onde os indivduos se encontram a si mesmos como comunidade (Siegfried Landshut), a ideia de responsivness (receptividade ou
Ernst-Wolfgang Bckenfrde, Democracia y representacin, p. 144. Ibidem. 78 Ibidem, p. 145. 79 Ibidem, p. 147. 80 Ibidem, p. 147. 81 Sobre o papel essencial dos partidos polticos nesta tarefa de adopo e realizao das aspiraes dos cidados, Hans Peter Schneider, Soberano sin Poder Representacin y participacin del pueblo como problema de legitimacin de la soberana democrtica (1987), in Democracia y Constitucin, p. 255; Dieter Grimm, Los partidos politicos, in Benda / Maihofer / Vogel / Hesse / Heyde, Manual de Derecho Constitucional, pp. 399 ss.; Konrad Hesse, Grundzge, p. 76; sobre as funes dos partidos em geral, Marcelo Rebelo de Sousa, Os partidos polticos no Direito Constitucional portugus, Braga, 1983, pp. 97 ss.; Klaus Stern, Das Staatsrecht..., tomo I, pp. 432 ss. 82 Ernst-Wolfgang Bckenfrde, Democracia y representacin, pp. 147 ss.
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responsividade), ou seja, a sensibilidade e a disposio dos governantes para assumirem os desejos, os interesses e as aspiraes dos representados (como tm sugerido muitos autores norte-americanos)83. Chega-se deste modo a duas concluses importantes: (1.) a representao constitui um processo dialctico e interactivo, na medida em que, no se reduzindo legitimao formal e autorizao dada aos governantes, ela se produz tambm atravs de uma determinada aco dos representantes que deve responder a exigncias especficas no que se refere ao seu contedo84; (2.) sendo um processo aberto e dialctico, ele deve realizar-se, mas no est excluda a hiptese de dissociao (Entzweiung), designadamente se os governantes no assumirem que querem ser tambm representantes do povo em sentido material85. 2.1.3. Mas, tal como a Constituio, tambm a democracia (ou, em perspectiva normativa, o princpio democrtico)86 depende de um conjunto de condies ou pressupostos que o sistema jurdico no pode fornecer por si s mesmo que, como alis o caso, a Constituio o ordene. Para abreviar, recorrendo conhecida sistematizao de Robert Dahl, a democracia em larga escala e o governo democrtico representativo moderno requerem a presena efectiva das seguintes instituies polticas: (i) dirigentes eleitos pelos cidados; (ii) eleies livres, frequentes e justas; (iii) liberdade de expresso (ou seja, o direito de os cidados se expressarem, sem perigo de castigo severo, sobre questes polticas amplamente definidas, incluindo crticas a dirigentes, ao governo, ao regime,
Ibidem, p. 150, com indicaes. Ibidem, p. 151. 85 Ibidem, p. 152. Numa formulao mais pragmtica, para o Professor Jorge Miranda, afiguram-se traves-mestras da democracia representativa como forma de governo as seguintes: a) a soberania nacional entendida sobretudo como princpio de titularidade do poder no povo; b) a possibilidade de ter o povo, sujeito do poder, uma vontade, actual ou conjectural, jurdica e politicamente eficaz; c) a concorrncia da vontade do povo, manifestada pelo colgio eleitoral, com a vontade manifestada pelos rgos representativos; d) a eleio como mtodo de escolha dos governantes e das grandes opes programticas; e) o sufrgio universal (cfr. Manual de Direito Constitucional, tomo VII Estrutura constitucional da democracia, Coimbra, 2007, p. 17). 86 Olhando ao prisma das teorias normativas da democracia, o Professor Gomes Canotilho (cfr. Direito Constitucional, p. 1414) anota a continuidade do debate acerca das qualidades essenciais da democracia, a saber: representao (Mill), participao (Rousseau), freios e contrapesos (Madison), concorrncia de elites (Schumpeter), descentralizao (Tocqueville), igualdade (Marx), liberdade (Hayek), discusso (Habermas), justia (Rawls).
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ordem socioeconmica e ideologia dominante)87; (iv) o acesso a fontes alternativas de informao (que no esto sob controlo do governo ou de qualquer outro grupo poltico que tente influenciar as crenas e atitudes polticas pblicas, e estas fontes alternativas esto efectivamente protegidas pela lei88); (v) autonomia de associao; (vi) por ltimo, cidadania inclusiva89. 2.2. Quanto ao segundo prisma (o da especificidade da Constituio como norma), podemos talvez tomar como ponto de partida a definio clssica de Constituio como ordem jurdica fundamental do Estado90 91, para da fazer ressaltar os tpicos de que se trata de uma ordem aberta e de uma ordem-quadro.
Robert A. Dahl, On Democracy (1999), trad. de Teresa Braga, Democracia, Lisboa, 2000, p. 101. Sobre a importncia, contedo e limites da liberdade de expresso, cfr. Jos de Melo Alexandrino, Artigo 37., in Jorge Miranda / Rui Medeiros, Constituio Portuguesa Anotada, tomo I, 2. ed., Coimbra, 2010, pp. 846 ss. 88 Robert A. Dahl, Democracia, p. 101. 89 Ibidem, p. 102. 90 Entre muitos, Werner Kgi, Die Verfassung als rechtliche Grundordnung des Staates: Untersuchungen ber die Entwicklungstendenzen im modernen Verfassungsrecht , Zrich, 1945; Marcello Caetano, Lies de Direito Constitucional e de Cincia Poltica (1951-1952), Coimbra, 1952, pp. 1, 2; Rogrio E. Soares, Constituio, in Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, II, Coimbra, 1972, p. 661; Id., O conceito ocidental de Constituio, in Revista de Legislao e Jurisprudncia, n.o 3743 (1986), pp. 36 ss.; Klaus Stern, Das Staatsrecht..., tomo I, pp. 70 ss.; Maria Lcia Amaral, A Forma da Repblica..., pp. 11 ss.; em termos prximos, Konrad Hesse, Grundzge, p. 10 ss.; J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, pp. 89 ss., 1435, 1436; em frmula ultra-condensada, Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo II Constituio, 6. ed., Coimbra, 2007, p. 8; em perspectiva radicalmente distinta, Paulo Otero, Instituies Polticas e Constitucionais, vol. I, Coimbra, 2007, pp. 44-45. 91 Por muitas razes, s muito imprpria e parcelarmente a Constituio pode tambm ser considerada a ordem jurdica fundamental da sociedade, como por vezes se refere; sem prejuzo da necessidade de clarificao do uso dos termos Estado ( Staat) e comunidade ou comunidade poltica (Gemeinwesen), que Konrad Hesse, por exemplo, toma como mbitos coordenados (cfr. Grundzge, p. 9), entendemos que a Constituio apenas parte da ordem fundamental para a sociedade (cfr. J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, p. 1436 ainda que o autor se aproxime da tese aqui criticada); por outro lado, se o Estado e a sociedade j no podem ser tidos como esferas totalmente separadas, embora preservando sempre um mdico de distncia (cfr. Jos Melo Alexandrino, Reflexes sobre a ideia de democracia totalitria, in Elementos de Direito Pblico Lusfono, p. 90; Jorge Miranda, Teoria do Estado, pp. 60 ss.), entendemos que o facto de certos mbitos da vida social, como o casamento e a famlia (artigo 35. da CRA) ou os princpios fundamentais da organizao econmica (artigo 89. da CRA), serem objecto de regulao constitucional no deve fazer esquecer (1.) que se trata de um conjunto limitado de realidades sociais, (2.) que se trata de um quadro de princpios parcial e fragmentrio e (3.) que justamente a principal funo das liberdades bsicas a de assegurar as condies de diferenciao entre o Estado (poder) e a sociedade (indivduos e grupos).
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a) Ao definirmos a Constituio como ordem jurdica fundamental do Estado (do Estado-comunidade e do Estado-poder)92, estamos imediatamente a postular a especificidade da Constituio como ordem jurdica especialmente aberta93 sobre o social e sobre o poltico94, na medida em que o Estado democrtico dos nossos dias no pode deixar de ser parte da realidade e do processo poltico95 e uma parte da prpria auto-organizao da sociedade96. A abertura decorrente da condio singular desta ordenao manifesta-se de muitas maneiras97, nomeadamente na excepcional importncia da articulao entre o texto e a realidade constitucional, em tudo o que respeita s tarefas de interpretao, aplicao e realizao das normas constitucionais98, bem como na relao especial da Constituio com o tempo99, detectvel em mltiplos planos: na ligao da Constituio com o futuro100; na necessidade de actualizao do consenso constitucional (e da correspondente vontade de Constituio), de forma a garantir, em diferentes circunstncias polticas e sociais, a fora normativa da Constituio; e ainda pelo facto de a prpria Constituio institucionalizar um procedimento (a reviso constitucional)101
Jorge Miranda, Teoria do Estado, p. 59. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo II, p. 90. 94 Com grande interesse, Gilberto Bercovici, Constituio e Poltica: uma relao difcil, in Lua Nova, n. 61 (2004), pp. 5-24 [tambm acessvel a partir de <http://www.scielo.br/>]. 95 Da que tenhamos por aproximveis definio referida no texto frmulas como as de estatuto jurdico do poltico ou de ordenao fundamental da comunidade poltica (sobre a matria, Paulo Ferreira da Cunha, Do conceito de constituio na doutrina portuguesa contempornea, in Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Rogrio Soares, Coimbra, 2001, pp. 556 ss.). 96 Com outras indicaes, Konrad Hesse, Grundzge, p. 7; Jorge Miranda, Teoria do Estado, pp. 57 ss. Nas palavras de Jorge Miranda, o Estado um caso histrico de existncia poltica e esta, por seu turno, uma manifestao do social, qualificada ou especfica (cfr. Teoria do Estado, p. 56 [itlicos originais]) . 97 Entre muitos, Christoph Gusy, Die Offenheit des Grundgesetzes, in JR, n. 33 (1984), pp. 105 ss.; em perspectiva metodolgica algo distinta, Paulo Otero, Direito Constitucional Portugus, vol. I, pp. 173 ss. (apelando o autor a cinco dimenses: a abertura estrutural, a abertura normativa, a abertura poltica, a abertura interpretativa e a abertura implementadora). 98 Com exemplos ilustrativos, Jos Melo Alexandrino, Como ler a Constituio, pp. 21 ss. 99 Konrad Hesse, Grundzge, p. 12. 100 Klaus Stern, Das Staatsrecht..., tomo I, p. 88; Hans Peter Schneider, La Constitucin..., pp. 48 ss.; J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, pp. 1141, 1435; Matthias Hartwig, La Costituzione come promessa del futuro, in Rafaelle Bifulco / Antonio DAloia (orgs.), Un diritto per il futuro: teorie e modelli dello sviluppo e della responsabilit intergerazionale, Napoli, 2008, pp. 57-69; Cristina Queirz, Direito Constitucional As instituies do Estado democrtico constitucional, Coimbra, 2009, p. 118. 101 Artigos 233. e seguintes da CRA.
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que pretende evitar uma insustentvel distncia entre a constituio escrita e a constituio material102. Todavia, a abertura no significa que tudo esteja em aberto na Constituio, nem que no haja limites a esse fenmeno103. Como escreve Konrad Hesse, no devem ficar em aberto as bases fundamentais da ordem da comunidade104: nem os princpios estruturantes da tarefa da formao da unidade poltica, nem os traos fundamentais da ordem jurdica, nem a organizao do Estado, nem a repartio das competncias, nem as formas de resoluo dos conflitos devem ficar em aberto, na medida em que se espera que a Constituio fixe efectivamente aquilo que deve ser considerado decidido, com isso produzindo um efeito estabilizador e aliviante105. b) Por sua vez, quando se diz que a Constituio uma ordem-quadro pretende-se salientar o facto de a Constituio ser uma ordenao parcial e fragmentria, na medida em que se trata da ordem fundamental ou bsica. Releva ento sobretudo a ideia de que a Constituio, por diversas razes, longe de constituir uma codificao exaustiva106, estabelece essencialmente uma rede de princpios107, princpios esses que se mostram carecidos de posterior complementao e concretizao, particularmente atravs da aco dos diversos poderes constitudos do Estado108. Por seu lado, estes princpios fundamentais equilibram-se109 e limitam-se reciprocamente110, revelando e projectando dessa forma a autoconteno e a prudncia
J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, p. 1436. Sobre estes, Paulo Otero, Direito Constitucional Portugus, vol. I, pp. 200 ss. 104 Konrad Hesse, Grundzge, p. 12. 105 Ibidem, pp. 12, 13. 106 Todavia, sem prejuzo da existncia de espaos de maior densidade regulativa e mesmo de significativos redutos de regras, como sucede em matria de organizao do poder poltico (artigos 105. e seguintes da CRA) e em boa medida tambm no campo dos direitos fundamentais (cfr. Jos Melo Alexandrino, Direitos Fundamentais, p. 41). 107 Jos Melo Alexandrino, Reforma constitucional, p. 62; admitindo, todavia, que o perfil da CRP no corresponde ao de uma mera ordem quadro, Jos Melo Alexandrino, Controlo jurisdicional de polticas pblicas: regra ou excepo?, in Elementos de Direito Pblico Lusfono, pp. 153 s. 108 J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, p. 1436. 109 Esse equilbrio no est livre de tenses nem de contradies (cfr. Hans Peter Schneider, La Constitucin, p. 50; Friedrich Mller, Juristische Methodik, 7. ed., Berlin, 1997, p. 259; Konrad Hesse, Grundzge, p. 11; J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, pp. 207, 1182; Jos Melo Alexandrino, Como ler a Constituio, pp. 26, 28 s.; por ltimo, em chave distinta, Mafalda Carmona, O acto administrativo conformador de relaes de vizinhana , Coimbra, 2011, pp. 167 ss.). 110 Nas palavras de Konrad Hesse, [a] Constituio no deve assentar numa estrutura unilateral, se quiser preservar a sua fora normativa num mundo em processo de permanente mudana poltico-social.
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da Constituio111, que deve ser suficientemente sensvel s tenses existentes na comunidade112, de modo a preservar os fins e os valores que esto na base do consenso fundamental, no quadro de uma sociedade complexa e plural, onde coexistem diferentes concepes de bem113. No final, tem sido justamente notada a polaridade existente na Constituio e a coordenao a estabelecer entre estabilidade (ser ordem jurdica fundamental) e mudana (regulao efectiva do processo de formao da unidade poltica numa sociedade cada vez mais complexa), entre rigidez e flexibilidade114.
3. A funo da Constituio J por diversas vezes aludimos s duas tarefas fundamentais da Constituio: a formao e manuteno da unidade poltica e a criao e manuteno da ordem jurdica fundamental da comunidade (v. supra, n. 2.2.)115. Ora, no mbito e no desenvolvimento desses dois processos (que so por assim dizer o trabalho da Constituio), que se coloca o tpico da funo da Constituio (ainda que nem sempre se proceda distino entre tarefas e funes)116.
Se pretende preservar a fora normativa dos seus princpios fundamentais, deve ela incorporar, mediante meticulosa ponderao, parte da estrutura contrria (cfr. A fora normativa da Constituio, p. 21). Esta estrutura tensional da Constituio tem uma correspondncia relevante na construo do conceito de princpio constitucional: contrariamente teoria vulgarizada de que os princpios so mandatos de optimizao (Alexy), em nosso entender, os princpios constitucionais apresentam-se antes de mais como foras em tenso, da que ao invs lhes devam estar associadas as ideias de equilbrio e de relatividade (pondo ento a nfase na dimenso negativa do conceito de princpio). 111 Sobre algumas dessas perspectivas, Antnio Corts, Jurisprudncia dos Princpios, pp. 165 ss., 323 ss. 112 J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, p. 1437. 113 Veja-se, por exemplo, como a CRA procura conciliar no todo diversas formas de racionalidade normativa: modernidade e tradio, legitimidade democrtica e legitimidade tradicional, pessoa e comunidade, lei escrita e costume. 114 Konrad Hesse, Grundzge, pp. 15 s.; J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, p. 1435. 115 Com amplas indicaes, Konrad Hesse, Constitucin y Derecho, p. 3; Id., Grundzge, pp. 5 ss. 116 Distinguindo, de h muito, esses dois planos, Konrad Hesse, Grundzge, pp. 5 ss. e 12 ss.
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Na actualidade117, deve-se, mais uma vez, doutrina alem uma sistemtica preocupao com este tpico118, ao qual na doutrina portuguesa tem sido particularmente sensvel o Professor Gomes Canotilho, a cuja lio nos permitimos recorrer119. 3.1. Para o constitucionalista de Coimbra120, so cinco as funes gerais da Constituio: funo de consenso fundamental; funo de legitimidade e legitimao da ordem jurdica constitucional; funo de garantia e proteco; funo de ordem e ordenao; e funo de organizao do poder poltico121. (i) A funo de consenso fundamental (designada por outros autores como de integrao ou de unidade) diz que cabe Constituio [a] revelao normativa do consenso fundamental de uma comunidade relativamente a princpios, valores e ideias directrizes que servem de padres de conduta poltica e jurdica nessa comunidade122; (ii) A funo de legitimidade e legitimao da ordem jurdica constitucional diz, por um lado, que a validade material da Constituio pressupe uma conformidade substancial com a ideia de direito, com os valores, os interesses de um povo num determinado momento histrico123 (legitimidade); por outro, que a Constituio que justifica o poder de mando, ou seja, que funda o poder, que regula o exerccio do poder e que limita o poder (legitimao)124; (iii) A funo de garantia e proteco diz, antes de mais, respeito garantia e proteco dos direitos e liberdades da pessoa, defendidos pela lei suprema
No plano histrico, a Revoluo Francesa associou a Constituio diviso de poderes e garantia das liberdades (artigo 16. da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de 1789), funes que no obstante as grandes mudanas entretanto ocorridas, no perderam actualidade (v. infra). 118 De forma paradigmtica, Klaus Stern, Staatsrecht, tomo I, pp. 82 ss. 119 Com outras indicaes, J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, pp. 1438 ss. 120 Sem prejuzo da reviso que operou nesse quadro inicial das funes do Estado, ao propor ainda: a ideia de autovinculao; a funo de inclusividade multicultural; a articulao com a autopoiese; e o controlo dbil e difuso (ibidem, pp. 1447 ss.). 121 Ibidem, p. 1438. 122 Ibidem. 123 Ibidem, p. 1439. 124 Ibidem, p. 1440.
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e pelos seus mecanismos e remdios, envolvendo tambm a correspondente limitao do poder125; (iv) A funo de ordem e ordenao diz que a Constituio que molda e determina juridicamente o Estado e as suas formas de actuao pelo direito (Estado de Direito)126; (v) Por fim, a funo de organizao do poder poltico diz que pertence Constituio criar os rgos, definir as suas atribuies e competncias, estabelecer os princpios estruturantes da organizao do poder poltico e definir o sistema de governo127.
3.2. Admitindo a hiptese da existncia de funes particulares, no caso da CRA, perante o significado do reconhecimento do costume e as peculiaridades do pluralismo jurdico angolano, podemos certamente acrescentar a funo de inclusividade multicultural128; perante outros significativos condicionamentos histricos, culturais, econmicos e polticos (v. supra, n. 1.3.), tambm a reconfigurao dos vnculos histrico-culturais, luz das ideias de dignidade da pessoa humana e de unidade nacional129, o fortalecimento do Estado como instituio130 e a autonomizao do jurdico parecem tambm traduzir hipteses plausveis de funes particulares da CRA131.
Ibidem. Ibidem, p. 1441. 127 Ibidem. 128 Que o Professor Gomes Canotilho, como j referido, tambm destacou, em sede de reviso das funes da Constituio (cfr. Direito Constitucional, pp. 1450 ss.). 129 Sobre essa fenomenologia, Armando Marques Guedes, O Estudos dos Sistemas, p. 158 ss.; Id., The State and Tradicional Authorities in Angola: Mapping Issues, in Armando Marques Guedes / Maria Jos Lopes, State and Tradicional Law in Angola and Mozambique, Coimbra, 2007, pp. 15 ss.; Id., Uma articulao entre o Estado e as Autoridades Tradicionais? Limites na congruncia entre o Direito do Estado e os Direitos Tradicionais em Angola, in Estudos Comemorativos dos 10 Anos da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa, Coimbra, 2008, pp. 715-753; Carlos Feij, A Coexistncia Normativa, pp. 388 ss. 130 Lembre-se o j citado 13. pargrafo do Prembulo. 131 No final, sem prejuzo de exigncias postuladas por uma comunidade poltica concreta, bem poderamos acolher a sntese de que a Constituio serve para garantir um processo poltico livre, constitutivo, estabilizador, racionalizador e limitador do poder, assegurando em tudo isso a liberdade do indivduo (cfr. Konrad Hesse, Grundzge, pp. 13-14).
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Eplogo Em modo de concluso, perante as especificidades da Constituio da Repblica de Angola, bem como perante um to vasto quadro de peculiaridades da Constituio, nomeadamente quanto aos pressupostos da sua fora normativa e quanto sua estrutura e funo132, natural que possamos perguntar se as normas constitucionais se aplicam afinal como as demais normas jurdicas. Sem cuidar agora de avaliar se em concreto o legislador constituinte angolano teve na devida conta o conjunto de circunstncias e de condies vitais a que o fillogo alemo Wilhelm von Humboldt designou de natureza singular do presente133, a resposta quela pergunta parece dever ser negativa, quer em virtude do contedo da Constituio, quer em virtude da disponibilidade dos participantes, quer em virtude do tipo de procedimento requerido. 1) Antes de mais, uma Constituio s juridicamente eficaz se for realizada134. Todavia, essa realizao no se pode dar por terminada num momento, nem cabe a um nico autor, traduzindo, pelo contrrio, um programa135, um processo contnuo, um modelo de vida para a comunidade poltica orientado para o futuro136: ora, tal como um guio no cinema anseia e pede a produo da obra cinematogrfica137, tambm a
Dieter Grimm, Verfassung, pp. 14-15. Com indicaes, Konrad Hesse, A fora normativa da Constituio, pp. 16 ss. 134 J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, p. 1200. Em concreto, na CRA, recaem ainda expressamente sobre o legislador diversas imposies constitucionais directamente implicadas na consolidao de um processo poltico aberto e inclusivo: esse o caso da diviso administrativa do territrio no contexto da descentralizao administrativa (artigo 5., n. 3, da CRA), da adopo de uma disciplina da concorrncia [artigo 89., alnea c)], da aprovao da lei eleitoral dos rgos do poder local [artigo 164., alnea d)], da aprovao das bases do sistema de organizao e funcionamento do poder local e da participao dos cidados e das autoridades tradicionais no seu exerccio [artigo 164., alnea f)], da implementao da lei que regula a organizao e funcionamento da defesa pblica (artigo 196., n. 2), da institucionalizao dos municpios como autarquias locais (artigo 218., n. 1) e da definio da tipologia, atribuies, competncia, organizao e competncia das autoridades tradicionais (artigo 225.). 135 Assim, Onofre dos Santos, Alguns desafios, p. 5, autor que tambm recorre analogia da corrida de obstculos (ibidem, p. 11). 136 Hans Peter Schneider, La Constitucin, p. 49. 137 Pode talvez ser lembrado o filme Apocalypse Now, realizado em 1979 por Francis Ford Coppola, trs quartos de sculo aps a publicao da obra em que se inspirou (Joseph Conrad, Heart of Darkness, 1899/1902 [trad. portuguesa de Bernardo de Brito e Cunha, Corao das Trevas, Lisboa, 2008]).
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Constituio escrita pede ACO! actuando agora num processo de contnua realizao no tempo, recorrendo a milhares e milhares de sucessivos protagonistas138, em mltiplos contextos e cenrios sociais, polticos e econmicos, tudo feito dentro de um processo poltico aberto, mas sempre devidamente enquadrado pelos elementos identificadores da Constituio (v. supra, n. 2.2.). 2) Relativamente aos participantes, com especial destaque para o poder judicial (pois, em ltima instncia, a ele caber determinar se as garantias e os direitos fundamentais da nova Constituio podero finalmente prevalecer ou no139), a vigncia das normas constitucionais est sobretudo condicionada pela vontade actual de realizar os contedos da Constituio140: como a Constituio carece de actualizao atravs da aco humana, a sua fora normativa depende da disposio [dos participantes] para considerarem os contedos da Constituio como vinculativos e do seu empenho em realizar esses contedos mesmo contra resistncias141. 3) Relativamente ao procedimento, dada a relao de coordenao e de mtuo condicionamento existente entre a Constituio e a realidade142, no pode a interpretao e aplicao das normas constitucionais deixar de articular devidamente o sentido do texto normativo com as condies reais e concretas da vida (o domnio da realidade regulado pela norma)143: a relao entre a Constituio e a realidade vem assim logicamente a exigir tambm, na fase decisiva da concretizao, uma devida articulao entre o texto e o contexto.
A tarefa de realizao da Constituio cabe no s aos rgos do Estado e s instituies pblicas, mas tambm aos cidados, tanto na sua qualidade de sujeitos de direitos e deveres fundamentais, como na sua qualidade de intrpretes da Constituio (cfr. Jos Melo Alexandrino, Como ler a Constituio, p. 21; Onofre dos Santos, Alguns desafios, p. 7). 139 Andr Thomashausen, A Globalizao e as Reformas, p. 9; em sentido prximo, Onofre dos Santos, Alguns desafios, p. 15; Jos Melo Alexandrino, O papel dos tribunais, pp. 359 ss. 140 Konrad Hesse, Grundzge, p. 17. 141 Ibidem. 142 Konrad Hesse, A fora normativa da Constituio, p. 15. 143 Jos Melo Alexandrino, Como ler a Constituio, pp. 20, 35, com outras indicaes.
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O PODER LOCAL NA CONSTITUIO DA REPBLICA DE ANGOLA:

OS PRINCPIOS FUNDAMENTAIS *
SUMRIO: I. Introduo. 1. Contexto e conceitos operativos. 1.1. Ponto de partida. 1.2. A extraordinria situao angolana no quadro do Direito comparado. 1.3. Conceitos de poder local e de autarquia local. 1.4. Natureza jurdica dos municpios e das comunas existentes em Angola. II. O poder local na Constituio da Repblica de Angola. 2. Regulao e enquadramento do poder local na CRA. 2.1. As grandes opes do legislador constituinte. 2.2. A multiplicidade de referncias constitucionais. 2.3. O princpio do Estado democrtico de direito. 3. A centralidade do princpio democrtico. 3.1. A omnipresena do princpio democrtico na regulao constitucional do poder local. 3.2. As diversas feies da democracia no mbito do poder local. 4. O princpio da autonomia local como norma de base do poder local. 4.1. A recepo histrica na CRA da ideia de autonomia local. 4.2. Conceito, mbito, natureza e funes do princpio da autonomia local. 4.3. Regime e garantias do princpio da autonomia local. III. A concretizao do desgnio constitucional. 5. O futuro. 5.1. Sentido do princpio do gradualismo (artigo 242. da CRA). 5.2. A imposio constitucional da institucionalizao efectiva das autarquias locais. 5.3. Descentralizao territorial e perfeio do modelo de Estado constitucional.
I. INTRODUO 1. Contexto e conceitos operativos 1.1. Ponto de partida O nosso ponto de partida tem de ser naturalmente o presente. E o presente em Angola dado, como evidente, pela nova Constituio da Repblica de Angola (de agora em diante, CRA), que neste domnio do poder local acolheu o essencial do legado da Lei Constitucional de 19921.
* Apontamentos das sesses do I Curso de ps -graduao em polticas pblicas e governao local, que teve lugar em Luanda, entre 9 e 13 de Agosto de 2010, organizado pelo Centro de Pesquisas em Polticas Pblicas e Governao Local Faculdade de Direito das Universidade Agostinho Neto e pelo Instituto de Cooperao Jurdica da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa.
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Ora, sem prejuzo de regressarmos mais desenvolvidamente a esta matria (v. infra, n. 2.1.), gostaria de comear por assinalar as seis principais alteraes verificadas face Lei Constitucional de 1992. A primeira e significativa alterao de ordem sistemtica: o poder local foi consagrado num ttulo autnomo, fora do ttulo sobre a organizao do poder do Estado (Ttulo IV da CRA) e o nico artigo sobre a Administrao local do Estado (artigo 201.) foi colocado no ttulo da Administrao Pblica (Ttulo V). A segunda e significativa alterao prende-se com a elevao da dignidade constitucional do poder local, dignificao de que so sinais: o facto de lhe serem dispensados mais de uma dezena de artigos; a declarao solene de que a organizao democrtica do Estado ao nvel local estrutura-se com base no princpio da descentralizao poltico-administrativa (artigo 213., n. 1, 1. parte, da CRA); a integrao no mbito do poder local de trs formas organizativas; a prescrio de uma reserva de lei orgnica da Assembleia Nacional sobre a matria (artigo 164., alnea f), da CRA)2. A terceira alterao tem a ver em especial com a valorizao das autarquias locais, traduzida no aperfeioamento do conceito de autarquia local (artigo 217., n. 1), na definio abrangente do princpio da autonomia local (reiteradamente invocado ao longo do texto da Constituio)3, na previso de diversas garantias, designadamente financeiras, patrimoniais, normativas e jurisdicionais, a favor das autarquias locais, na expressa definio do respectivo sistema de governo (artigo 220.), enfim na expressa previso de uma generosa clusula geral de atribuies (artigo 219.). Em quarto lugar, quanto s categorias de autarquias locais, a Constituio prev expressamente apenas o municpio, mas admite a criao de outras autarquias, seja ao nvel supra-municipal, seja ao nvel infra-municipal (artigo 218., n.os 2 e 3).
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Sobre o poder local no contexto angolano anterior a 2010, Lazarino Poulson, As Autarquias Locais e as Autoridades Tradicionais no Direito Angolano Esboo de uma teoria subjectiva do poder local, Luanda, 2009, pp. 33 ss. 2 As leis orgnicas so as cinco leis referidas no artigo 166., n. 2, alnea b), da CRA, e tm em especial no s o facto de pertencerem reserva absoluta de competncia da Assembleia Nacional, como a exigncia de aprovao nas trs votaes (necessariamente realizadas em Plenrio) por maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes (artigo 169., n. 2, da CRA). 3 Nomeadamente, como limite do princpio do Estado unitrio (artigo 8.), como limite dos poderes da Administrao local do Estado (artigo 201., n. 1) e como limite do poder de reviso constitucional (artigo 236., alnea k)).
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Em quinto lugar, a Constituio eleva o princpio da autonomia local a limite material do poder de reviso constitucional (artigo 236., alnea k)). Por ltimo, a CRA estabelece, no artigo 242., n. 1, que a institucionalizao efectiva das autarquias locais obedece ao princpio do gradualismo (sobre o sentido desta ideia, v. infra, n. 5.1). 1.2. A extraordinria situao angolana no quadro do Direito comparado Dito isto, gostaria agora de deixar uma nota sobre aquilo que entendo ser a situao extraordinria do poder local em Angola, no contexto do Direito comparado, comeando por trs afirmaes por assim dizer paradoxais: (1.) os municpios angolanos no so municpios e so muito mais do que municpios; (2.) as comunas e os municpios angolanos no so autarquias locais; (3.) na Europa, as comunas angolanas seriam grandes municpios. Vejamos, rapidamente, o sentido destes paradoxos: (i) quanto ao primeiro, do ponto de vista jurdico, os municpios angolanos no so efectivamente autarquias locais (mas apenas extenses da Administrao local do Estado); todavia, do ponto de vista material, na sua expresso territorial e humana, comparativamente, o municpio angolano trs vezes maior do que o municpio portugus, quinze vezes maior do que o espanhol e vinte e cinco vezes maior do que o municpio francs, aproximando-se apenas do municpio ingls (que em mdia tem cerca de 140 000 habitantes); em consequncia, pela sua dimenso, o municpio angolano aproxima-se de muitas das provncias europeias; (ii) quanto ao segundo, embora as comunas e os municpios angolanos no sejam autarquias locais, os municpios viro seguramente a s-lo e as comunas s eventualmente o viro a ser (artigos 5., n. 3, e 218., n. 3, da CRA); (iii) quanto ao terceiro, caso fossem autarquias locais, as seis centenas de comunas angolanas representariam grandes municpios na generalidade dos pases europeus4. Tendo em conta estas observaes e realidades, Angola encontra-se numa situao extraordinariamente favorvel ao florescimento do poder local, o que se mostra relevante em vrios nveis:
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Sobre esta matria, Jos de Melo Alexandrino, Direito das Autarquias Locais, in Paulo Otero / Pedro Gonalves (coords.), Tratado de Direito Administrativo Especial, vol. IV, Coimbra, 2010, pp. 47 ss. [11-300].
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(i) Ao nvel da diviso administrativa do territrio5, na medida em que as circunscries existentes (sobretudo a provncia e o municpio) correspondem a uma perspectiva quase ideal da estruturao do territrio para efeitos da administrao local autrquica (com a qual muitos pases europeus apenas podem sonhar); (ii) Ao nvel da oportunidade que representa para a dinamizao da democracia e da participao dos cidados e das comunidades na resoluo dos problemas do pas6; (iii) Ao nvel das condies para um desenvolvimento harmonioso e coordenado do todo nacional, na medida em que a existncia das provncias permite enquadrar devidamente as formas de coordenao, cooperao e controlo sobre os futuros entes locais autrquicos, sem prejuzo do interesse nacional nem menosprezo pela autonomia local; (iv) Ao nvel tambm da eficincia das diversas intervenes pblicas (nos planos nacional, provincial e autrquico).
1.3. Conceitos de poder local e de autarquia local 1.3.1. Comeando pelo conceito de poder local, importa fazer trs observaes prvias de ordem metodolgica: (1.) no existe partida um sentido para a expresso poder local, que seja o bom sentido ou que deva ser consider ado o conceito doutrinrio correcto7; (2.) no constitui sada para o problema a investigao semntica dos termos poder e local, nem em bom rigor serve de grande ajuda a anlise do contexto histrico ou poltico8, o que fcil de demonstrar: a expresso poder local no tem sentido til para o jurista italiano, alemo, espanhol ou brasileiro, pela razo
Cfr. artigos 5. e 161., alnea f), da CRA. De forma paradigmtica, veja-se o disposto no artigo 271. da Constituio moambicana de 2004. 7 Admitindo justamente o carcter polissmico da expresso poder local, Carlos Feij, Problemas Actuais do Direito Pblico Angolano Contributo para a sua compreenso, Cascais, 2001, p. 132. 8 De certo modo nesse sentido, com outras indicaes, Lazarino Poulson, As Autarquias Locais..., pp. 34 ss.
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simples de no estar prevista (nem ser usada)9; (3.) a forma de construir o conceito de poder local tem de partir necessariamente do direito positivo: a Constituio da Repblica Portuguesa de 1976 (abreviadamente, CRP), a Lei Constitucional de 1992 ou a Constituio da Repblica de Angola10. Uma vez chegados a esta concluso, veremos que o conceito de poder local diferente nesses trs textos constitucionais11, cabendo doutrina trabalhar sobre os dados que os textos lhe fornecem. Diga-se tambm que me parece que a doutrina angolana se tem ocupado mais detidamente do conceito de poder local12 do que a doutrina portuguesa13. a) Posto isto, o que retiramos, com segurana, da Constituio angolana de 2010? Em primeiro lugar, que o poder local um fenmeno do mbito do poder poltico, que tem na sua base o princpio da descentralizao poltico-administrativa (artigo 213., n. 1, da CRA)14. Em segundo lugar, que o poder local um fenmeno que co-envolve a organizao democrtica do Estado (como tambm j se dizia no artigo 145. da Lei Constitucional de 1992), reconhecimento que tem uma projeco e um significado muito importantes (v. infra, n. 3.2).
Trata-se, com efeito, de uma expresso introduzida pela Constituio portuguesa de 1976 (cfr. Jorge Miranda, O conceito de poder local, in Estudos sobre a Constituio, 1. vol., Lisboa, 1977, p. 317 [317-320]; Paulo Otero, Direito Constitucional Portugus, vol. II Organizao do poder poltico, Coimbra, 2010, pp. 615 ss.). 10 O mesmo se poderia dizer da Constituio da Repblica de Cabo Verde de 1992, revista em 2010 (artigos 230. a 239.), da Constituio da Repblica da Guin-Bissau de 1993 (artigos 105. a 118.), da Constituio da Repblica de Moambique de 2004 (artigos 271. a 281.) ou, no limite, da Constituio da Repblica Democrtica de So Tom e Prncipe de 1990 (artigo 138., n. 1). 11 No confronto com a CRP, o conceito de poder local na CRA mais abrangente, no se funda unicamente na Constituio e no se confina legitimidade democrtica; de comum tem, no entanto, o facto de se tratar de um poder poltico especial e autnomo (v. infra). 12 Em profundidade, Virglio Ferreira de Fontes Pereira, O Poder Local: da impreciso conceptual certeza da sua evoluo, diss. [indita], Lisboa, 1997; mais recentemente, Lazarino Poulson, As Autarquias Locais, pp. 33 ss. 13 Como ponto de partida, Jorge Miranda, O conceito de poder local, pp. 317 ss.; para um apontamento mais prximo no tempo, Jos de Melo Alexandrino, O dfice de proteco do poder local: defesa da autonomia local perante o Tribunal Constitucional?, in Direito Regional e Local, n. 05 (2009), p. 13 [12-27]; para uma reflexo (desencantada) recente, Paulo Otero, Direito Constitucional..., vol. II, pp. 617-619. 14 Tm, nesta medida, razo em Angola autores como Verglio Fontes Pereira e Carlos Feij (tal como a teriam em Portugal autores como Jorge Miranda, Gomes Canotilho, Paulo Otero ou Antnio Cndido de Oliveira).
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Em terceiro lugar, quanto ao seu mbito, que o poder local compreende na CRA, de forma indita no Direito comparado, trs formas organizativas: as autarquias locais, as instituies do poder tradicional e outras modalidades especficas de participao dos cidados (artigo 213., n. 2, da CRA). b) Em concluso, poderemos dizer que na CRA poder local corresponde a uma expresso constitucional que assinala enfaticamente a presena de uma verdadeira dimenso do poder poltico (democrtico e tradicional). Em contraposio, no estamos na presena de um simples segmento da administrao pblica (na verdade, tanto a CRP como a CRA colocam a regulao do poder local fora da matria da Administrao Pblica, com uma diferena: na CRP, o poder local ainda surge dentro do ttulo sobre a organizao do poder poltico do Estado; na CRA, o poder local surge num ttulo separado do ttulo sobre a organizao do poder do Estado)15. Sendo uma dimenso do poder poltico , no entanto, um poder poltico nosoberano (no invade nem pode ameaar os poderes de soberania reservados ao Estado, que continua unitrio); um poder que tem de conviver com outros poderes, pblicos, tradicionais e privados, designadamente com outros poderes administrativos do Estado, em especial os de controlo (artigo 221. da CRA)16. Em terceiro lugar, estes poderes locais tm na CRA diversas feies: (i) ora derivam do ordenamento do Estado, mas so democrticos e autnomos; (ii) ora dispem de um ordenamento originrio prprio e exercem poderes tradicionais; (iii) ora so meros poderes legais de participao em actos, procedimentos, rgos ou instituies. 1.3.2. J o conceito de autarquia local representa uma realidade totalmente distinta, uma vez que para a sua delimitao no deixam de confluir a histria, o Direito comparado, o direito positivo e a doutrina, na medida em que se trata de um conceito universalizvel, na base de uma histria jurdica muito rica.
Num caso como no outro, trata-se de poder poltico! Por ltimo, sobre o tema, Jos de Melo Alexandrino, A problemtica do controlo na administrao local, in Direito Regional e Local, n. 08 (2009), pp. 22-32.
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Felizmente, tanto a Lei Constitucional de 1992 (artigo 146.) como a CRA contm um conceito constitucional de autarquia local que, com apoio recproco, permite chegar a uma formulao quase perfeita da ideia; dizia-se no texto de 1992: as autarquias locais so pessoas colectivas territoriais que visam a prossecuo de interesses prprios das populaes, dispondo para o efeito de rgos representativos eleitos e da liberdade de administrao das respectivas colectividades; por sua vez, dispe o artigo 217., n. 1, da CRA: as autarquias locais so pessoas colectivas territoriais correspondentes ao conjunto de residentes em certas circunscries do territrio nacional e que asseguram a prossecuo de interesses especficos resultantes da vizinhana, mediante rgos representativos eleitos das respectivas populaes. Em ambos os textos, o conceito de autarquia local envolve cinco elementos. Deste modo, esto expressa ou implicitamente presentes na CRA os seis elementos do conceito de autarquia local: personalidade jurdica, comunidade de residentes, territrio, interesses prprios, carcter electivo dos rgos e poderes locais17. 1.4. Natureza jurdica dos municpios e das comunas existentes em Angola Por tudo o que foi dito, agora claro que os municpios e as comunas existentes em Angola no constituem autarquias locais, mas meras extenses desconcentradas da Administrao local do Estado18, prosseguindo por isso atribuies e interesses estaduais (artigo 201. da CRA)19. Nesta medida, se pensarmos nos elementos do conceito de autarquia local h pouco referidos, verificamos facilmente que, apesar da designao que ostentam, as citadas estruturas administrativas existentes neste momento em Angola (1) nem dispem de personalidade jurdica distinta do Estado, (2) nem dispem de uma comunidade de residentes politicamente organizada (e como tal reconhecida pelo
Sobre esta matria, desenvolvidamente, Jos Melo Alexandrino, Direito das Autarquias, pp. 109 ss. Na sequncia desse estudo, identificando seis elementos (dois dos quais implcitos, mas que faz todo o sentido serem explcitos no ordenamento angolano, uma vez que as autarquias locais ainda no foram criadas em concreto), propus o seguinte conceito sinttico de autarquia local (aplicvel num Estado constitucional consolidado): forma especfica de organizao territorial, na qual uma comunidade de residentes numa circunscrio territorial juridicamente delimitada dentro do territrio do Estado prossegue interesses locais, atravs do exerccio de poderes pblicos autnomos (ibidem, p. 111). 18 Lazarino Poulson, As Autarquias Locais, pp. 76, 81, 91. 19 Em contraposio, sobre a essencialidade da prossecuo de fins autnomos do Estado, nesta modalidade de descentralizao, Paulo Otero, Direito Constitucional..., vol. I, p. 143.
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Direito), (3) nem so definidas pelo territrio, uma vez que este no passa de uma circunscrio administrativa local do Estado, (4) nem prosseguem interesses prprios da comunidade local, mas sim interesses estaduais, (5) nem dispem de rgos democraticamente eleitos pelas populaes, mas sim de rgos nomeados pelo Estado, nem, finalmente, (6) exercem poderes locais autnomos, mas sim poderes estaduais.
II. O PODER LOCAL NA CONSTITUIO DA REPBLICA DE ANGOLA 2. Regulao e enquadramento do poder local na CRA 2.1. As grandes opes do legislador constituinte As seis principais alteraes introduzidas pela nova Constituio, relativamente ao texto constitucional de 1992, deixmo-las j referenciadas na sesso anterior, pelo que aproveitaremos agora para olhar de forma sistemtica para todas as principais opes tomadas pela Assembleia Constituinte em 2010 em matria do poder local20. (i) A primeira opo geral tomada foi no sentido de dar, nesta matria, um salto extraordinrio relativamente s solues anteriormente consagradas na Lei Constitucional de 1992; (ii) Nesse plano, sobressaem de imediato as duas alteraes de ordem sistemtica: por um lado, o poder local surge num ttulo autnomo (Ttulo VI da CRA), separado quer da organizao do poder do Estado (Ttulo IV), quer da Administrao Pblica (Ttulo V); por outro, as disposies sobre a administrao local do Estado, que anteriormente se encontravam (mal) colocadas no captulo do poder local (artigos 147. e 148.), so agora deslocadas para o ttulo da Administrao Pblica (artigo 201.); (iii) evidente a opo pela dignificao da matria das autarquias locais, qual so dedicados expressamente 15 artigos, alm de outras disposies
Nesta como noutras matrias, ter grande interesse a investigao dos trabalhos preparatrios da nova Constituio (sem negligenciar os esforos realizados entre 1998 e 2004).
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avulsas (podendo agora falar-se de um Direito constitucional das autarquias locais); (iv) A CRA talvez, das constituies conhecidas, aquela que mais valoriza o princpio da autonomia local, cujo conceito, contedo e garantias so objecto de uma definio expressa (artigos 214., 215., 216., 217. e 219.); (v) Em matria de categorias de autarquias locais, a CRA tomou a opo de prever expressamente apenas os municpios como autarquias locais (artigo 218., n. 1); todavia, admite em certos termos a criao pelo legislador de autarquias supra-municipais e de autarquias infra-municipais (artigo 218., n.os 2 e 3) da a relevante distino entre autarquias constitucionalmente previstas e autarquias constitucionalmente admitidas; (vi) (vii) Como critrio regulador do processo de institucionalizao efectiva das autarquias locais, a CRA definiu o princpio do gradualismo (artigo 242.); A CRA elevou a autonomia local a limite material de reviso constitucional, o que significa uma garantia de no retrocesso das instituies autrquicas no ordenamento angolano; (viii) A CRA optou claramente pela configurao do poder local como um poder poltico que envolve a organizao democrtica do Estado (sem todavia com ele se confundir), compreendendo trs formas organizativas (artigo 213., n. 2); (ix) Todavia, muito diferente a posio do Estado em relao a cada uma dessas formas organizativas: (a) relativamente s autarquias locais, o Estado tem o dever de as criar, de as prover de meios e de respeitar as garantias constitucionais que as protegem; (b) relativamente s instituies do poder tradicional, o Estado tem o dever de as reconhecer e de configurar as relaes recprocas; (c) relativamente s modalidades de participao dos cidados, o Estado deve criar por lei esses mecanismos e apoi-los no futuro; (x) Poder local , na CRA, um poder poltico, subordinado, autnomo e com feies diferenciadas (derivado e democrtico, originrio e tradicional, meramente legal);
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(xi)
Esto expressa ou implicitamente presentes na CRA os seis elementos do conceito de autarquia local na ordem jurdica angolana, a saber: personalidade jurdica, comunidade de residentes, territrio, interesses prprios, electividade dos rgos e poderes locais;
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A CRA reserva Assembleia Nacional os poderes relativos diviso administrativa do territrio (artigo 161., alnea f));
(xiii) Consagra tambm uma reserva de lei orgnica quanto s bases do sistema de organizao do poder local e da participao dos cidados e das autoridades tradicionais no seu exerccio (artigo 164./alnea f)); (xiv) (xv) Reserva tambm Assembleia Nacional a matria de eleio e estatuto dos titulares do poder local (artigo 164., alnea d)); Reserva ainda Assembleia Nacional a matria atinente aos poderes financeiros, impostos locais e tutela administrativa (artigos 215. e 217., n. 3); (xvi) A CRA define o sistema de governo das autarquias locais em paralelismo com o sistema de governo nacional, com a previso de trs rgos (artigo 220.); (xvii) A CRA admite candidaturas provenientes no s de partidos, mas tambm de grupos de cidados (artigo 220., n. 5), afastando neste domnio a regra do monoplio dos partidos21; (xviii) A CRA impe um princpio de solidariedade e cooperao entre as autarquias locais, princpio que implicitamente no deixa de envolver tambm o Estado (artigo 222.); (xix) A CRA procede ao enquadramento jurdico-constitucional das instituies do poder tradicional nos seguintes termos: Existncia de uma garantia institucional a favor destas entidades (garantia de um complexo normativo de base costumeira);
Sobre o relevo desta regra, a uma outra dimenso, Ral Carlos Vasques Arajo, O Presidente da Repblica no sistema poltico de Angola, Luanda, 2009, p. 332; sobre os efeitos da partidarizao na esfera local e no contexto poltico portugus, Paulo Otero, Direito Constitucional..., vol. II, p. 618.
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Primado do contedo material da Constituio sobre o costume, no limite, sob reserva de deciso de um tribunal22 (tendo o Tribunal Constitucional a ltima palavra nessa matria); Primado da dignidade da pessoa humana e do contedo essencial dos direitos e liberdades fundamentais da pessoa humana sobre as normas do ordenamento tradicional; Limitao do exerccio dos poderes pblicos estaduais e locais (designadamente do poder legislativo e do poder regulamentar estadual e autrquico); Delimitao legal das atribuies e dos poderes das instituies do poder tradicional23 (ainda no respeito pelo princpio da autonomia local). 2.2. A multiplicidade de referncias constitucionais Importa passar ento agora investigao dos princpios que regulam e organizam o poder local na Constituio da Repblica de Angola, sendo que uma das primeiras dificuldades na definio dos princpios estruturantes do direito das autarquias locais se situa logo ao nvel da ordenao das mltiplas referncias constitucionais respeitantes ao poder local24. Assim, se comearmos no mbito do ordenamento portugus (que nesta matria das autarquias locais efectivamente muito prximo do desenho angolano)25, para Gomes Canotilho26, a descentralizao territorial afirmada pela Constituio como dimenso da organizao do Estado unitrio, sendo a existncia das autarquias locais referida como componente da organizao democrtica do Estado: [a] autonomia das autarquias locais , assim, um princpio estruturante da organizao poltica e da organizao territorial do Estado27.
Veja-se, neste sentido, o disposto no artigo 211. da Constituio da frica do Sul de 1996. Veja-se tambm o disposto no artigo 212. da Constituio da frica do Sul. 24 Veja-se, na doutrina angolana, Lazarino Poulson, As Autarquias Locais, pp. 19 ss., 53 ss. 25 Para uma viso geral, que aqui acompanhamos, Jos Melo Alexandrino, Direito das Autarquias, pp. 63 ss. 26 O autor comea por apresentar a garantia da administrao local autnoma como um dos pressupostos do Estado de Direito (cfr. Direito Constitucional e Teoria da Constituio , 7. ed., Coimbra, 2003, pp. 253 s.). 27 Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria..., p. 361.
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Jorge Miranda28, por seu lado, entende que, ao inserir o poder local no mbito do poder poltico, a Constituio visa deslocar as autarquias locais da mera instncia administrativa para a instncia poltica e para a directa subordinao aos princpios e preceitos constitucionais29. J outros autores tendem a enquadrar sucessivamente a descentralizao territorial autrquica no mbito do princpio do Estado unitrio (ora como dimenso organizativa, ora como qualificao, ora como limitao desse princpio)30, no princpio democrtico31, como manifestao do princpio da diviso de poderes32, no princpio pluralista (inerente ao Estado de direito democrtico)33, no princpio da liberdade ou autonomia da pessoa humana34, no princpio da dignidade da pessoa humana35 ou em geral no princpio do Estado de direito democrtico36. assim patente que a doutrina37 tanto se pode referir nesta matria a princpios abrangentes como o do Estado democrtico de direito, o da liberdade ou o da dignidade
O Autor procede ao estudo da descentralizao territorial em sede de poder poltico, e no em sede da forma de Estado ou do princpio do Estado unitrio (cfr. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo III Estrutura constitucional do Estado, 5. ed., Coimbra, 2004, pp. 210 ss., 227 ss.). 29 Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo III p. 229; ainda neste sentido, Jos Melo Alexandrino, O dfice de proteco, p. 13; Id., Direito das Autarquias..., pp. 29 -30, 68 ss., 107. 30 Assim, no primeiro sentido, Antnio Cndido de Oliveira, Direito das Autarquias Locais, Coimbra, 1993, p. 225; no segundo, Maria Lcia Amaral, A Forma da Repblica Uma introduo ao estudo do direito constitucional, Coimbra, 2005, p. 380; Jorge Bacelar Gouveia, Manual de Direito Constitucional, vol. II, 2. ed., Coimbra, 2007, pp. 962 ss.; Paulo Otero, Direito Constitucional Portugus, vol. I Identidade Constitucional, Coimbra, 2010, pp. 141 ss.; no terceiro, Jos Casalta Nabais, A autonomia financeira das autarquias locais, Coimbra, 2007, p. 16. 31 Jos Manuel Srvulo Correia, Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos, Coimbra, 1987, p. 263; Paulo Otero, O poder de substituio em Direito Administrativo Enquadramento dogmtico-constitucional, vol. II, Lisboa, 1995, p. 677; Lcia Amaral, A Forma da Repblica..., p. 380; na doutrina angolana, Carlos Feij, Problemas Actuais, pp. 64 s.; Lazarino Poulson, As Autarquias Locais, pp. 20 ss. 32 Nuno Piarra, A Separao dos Poderes como Doutrina e Princpio Constitucional Um contributo para o estudo das suas origens e evoluo , Coimbra, 1989, p. 265; Antnio Cndido de Oliveira, Direito das Autarquias..., pp. 180, 193; Paulo Otero, O poder de substituio..., vol. II, p. 676; Lcia Amaral, A Forma da Repblica..., p. 379. 33 Paulo Otero, O poder de substituio..., vol. II, pp. 674, 695. 34 Joo Baptista Machado, Participao e descentralizao, in Revista de Direito e de Estudos Sociais, ano 22 (1975), n.os 1 a 4, pp. 94 s. [1-108]. 35 Antnio Cndido de Oliveira, Direito das Autarquias..., pp. 180, 227. 36 Assim, Marcelo Rebelo de Sousa, Distribuio pelos municpios da energia elctrica de baixa tenso, in Colectnea de Jurisprudncia (1988), tomo 5, p. 28 [27-39]; Id., Introduo Constituio da Repblica Portuguesa, in Marcelo Rebelo de Sousa / Jos de Melo Alexandrino, Constituio da Repblica Portuguesa Comentada, Lisboa, 2000, p. 59 [9-66]. 37 Quanto jurisprudncia constitucional portuguesa, Artur Maurcio, A garantia constitucional da autonomia local luz da jurisprudncia do Tribunal Constitucional, in Estudos em homenagem ao Conselheiro Jos Manuel Cardoso da Costa, Coimbra, 2003, pp. 625-657.
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da pessoa humana, como a uma srie de outros princpios constitucionais estruturantes (o princpio democrtico, o princpio da unidade do Estado, o princpio da separao de poderes, o princpio da participao, o princpio da descentralizao administrativa, etc.) isto j sem referir a existncia de outros princpios e subprincpios, como o princpio republicano (artigo 236., alnea c), da CRA) ou o princpio electivo (artigos 217., 220., 236. e alnea h), da CRA). Importa por isso tentar a identificao dos fundamentos constitucionais do ordenamento local, iniciando com um esclarecimento sobre o lugar e a relevncia a conceder ideia de Estado democrtico de direito. 2.3. O princpio do Estado democrtico de direito Uma vez postulada a unidade da soberania (inerente forma unitria do Estado) e ainda que a Constituio tenha colocado a autonomia das autarquias locais no contexto do princpio do Estado unitrio (artigo 8. da CRA), no decerto este princpio a matriz do ordenamento local. H um princpio, porm, que sempre poder ser chamado a desempenhar esse papel, em virtude de se poder considerar a primeira (e determinante) deciso que o legislador constituinte toma38: o do Estado democrtico de direito. Segundo o n. 1 do artigo 2. da CRA, A Repblica de Angola um Estado democrtico de direito que tem como fundamentos a soberania popular, o primado da Constituio e da lei, a separao de poderes e interdependncia de funes, a unidade nacional, o pluralismo de expresso e de organizao poltica e a democracia representativa e participativa. Numa verificao liminar ao elemento textual, descobrem-se dentro do princpio do Estado democrtico de direito na CRA as seguintes componentes: (i) (ii)
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A soberania popular; A juridicidade (submisso do Estado ao Direito)39;
Neste sentido, Lcia Amaral, A Forma da Repblica..., p. 128. Esta submisso do Estado Constituio e lei significa o respeito de princpios como os da justia, da igualdade, da proibio do arbtrio, da proporcionalidade, da segurana jurdica, da proteco da confiana, mas tambm a independncia do poder judicial e o carcter necessariamente limitado do poder do Estado.
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(iii) A separao de poderes; (iv) A unidade nacional; (v) O pluralismo; (vi) A democracia representativa e a democracia participativa; (vii) O respeito, garantia e promoo dos direitos e liberdades fundamentais do homem (artigo 2., n. 2). Numa explicao essencial, diz-se que o conceito de Estado democrtico de direito destinado a abranger o mximo possvel de Estado de Direito e de democracia no conjunto das suas diferentes implicaes substantivas e adjectivas40. O mesmo integra por isso dois pares de realidades (Estado de Direito e democracia), aos quais pode ainda eventualmente somar-se a vertente da justia social41. Ora, uma estrutura deste tipo tem naturalmente um contedo muito vasto42, apresentando-se como um macro-conceito que sintetiza afinal todo (ou quase todo) o sistema da Constituio43. Em que medida pode ento pedir-se o apoio deste princpio? (i) Em primeiro lugar, quanto ao Estado de Direito, na medida em que a ideia de separao vertical de poderes constitui ainda um dos elementos da
Jorge Miranda, Cincia Poltica Formas de Governo, Lisboa, 1996, p. 187. Aparentemente, o princpio da socialidade no foi contemplado directamente no mbito do princpio do Estado democrtico de direito na CRA (em nenhum dos nmeros do artigo 2.); todavia, esse princpio no s est implcito na Constituio (artigos 1. e 21. alneas c) e seguintes, e artigos 76. e seguintes), como surge expressamente formulado nas vestes de justia social (artigos 89., n. 1, e 90.); por outro lado, no se pode excluir que a promoo dos direitos e liberdades fundamentais no envolva afinal na CRA a socialidade. 42 Sobre o mbito do princpio na CRP, entre outros, J. J. Gomes Canotilho / Vital Moreira, Fundamentos da Constituio, Coimbra, 1991, pp. 82 ss.; Paulo Otero, O poder de substituio..., vol. II, pp. 523 ss., 528 ss.; Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria..., 254 ss.; Marcelo Rebelo de Sousa, Introduo Constituio..., pp. 53 ss.; Jorge Reis Novais, Os princpios constitucionais estruturantes da Repblica Portuguesa, Coimbra, 2004, pp. 30 ss., 43 ss.; Lcia Amaral, A Forma da Repblica..., pp. 129 ss.; Jos de Melo Alexandrino, A estruturao do sistema de direitos, liberdades e garantias na Constituio portuguesa, vol. II A construo dogmtica, Coimbra, 2006, pp. 282 ss.; Pedro Machete, Estado de Direito democrtico e Administrao paritria , Coimbra, 2007, pp. 382 ss.; J. J. Gomes Canotilho / Vital Moreira, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, vol. I, 4. ed., Coimbra, 2007, pp. 204 ss.; Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo IV Direitos Fundamentais, 4. ed., Coimbra, 2008, pp. 226 ss.; Paulo Otero, Direito Constitucional..., vol. I, pp. 51 ss. 43 Neste sentido, Paulo Otero, O poder de substituio..., vol. II, p. 526; Lcia Amaral, A Forma da Repblica..., p. 130; Jos Melo Alexandrino, A estruturao..., vol. II, pp. 283, 286, 287; J.J. Gomes Canotilho / Vital Moreira, Constituio..., vol. I, 4. ed., pp. 204, 205.
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dimenso
formal
desse
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expressamente
identificada na Constituio com uma das bases do Estado democrtico de direito (prembulo e artigo 2., n. 1); (ii) Em segundo lugar, por ser manifesta a relevncia da norma de base da soberania popular, bem como por ser manifesto o peso dessa componente (a democracia) na configurao e no estatuto constitucional das autarquias locais, como veremos em breve; (iii) Em terceiro lugar, a administrao territorial autrquica pressupe uma particular activao da democracia participativa, a tal ponto de ter sido erguida a componente autnoma do poder local na CRA (artigo 213., n. 2) alm de ser expressamente citada no artigo 2. da CRA; (iv) Por seu lado, h diversos elementos que decorrem do pluralismo e dos direitos e liberdades fundamentais (particularmente dos direitos, liberdades e garantias de participao poltica e da vertente objectiva dos demais direitos e liberdades)45; (v) Por ltimo, muito embora no exista uma relao directa entre a descentralizao-poltico administrativa (artigo 213., n. 1, da CRA) e a dignidade da pessoa humana46, na CRA, a dignidade da pessoa humana actua como limite relevncia e aplicabilidade do costume (artigos 7. e 223., n. 2, da CRA), tendo por isso uma especial funo a desempenhar. Em todo o caso, quer em virtude do carcter minucioso da regulao constitucional das autarquias locais, quer em virtude da macrocefalia da ideia de Estado democrtico de direito tambm na CRA, h que reconhecer a diminuta operatividade prtica desta ideia47 como princpio regulador do poder local.
Lcia Amaral, A Forma da Repblica..., pp. 154 ss. Gomes Canotilho / Vital Moreira, Constituio..., vol. I, 4. ed., p. 208. 46 Neste sentido, Paulo Otero, O poder de substituio..., vol. II, pp. 678 ss.; Id., Direito Constitucional..., vol. I, p. 142; Vital Moreira, Administrao Autnoma..., p. 245; Jorge Miranda, Manual..., tomo III, pp. 210 s. 47 O mesmo sucede, por exemplo, no plano da respectiva relevncia jurdica autnoma na CRP como princpio da socialidade ou da justia social (cfr. Jos Melo Alexandrino, A estruturao..., vol. II, p. 288; em termos prximos, Gomes Canotilho / Vital Moreira, Constituio..., vol. I, 4. ed., p. 211).
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3. A centralidade do princpio democrtico 3.1. A omnipresena do princpio democrtico na regulao do poder local Afastado, pela sua excessiva abrangncia, o princpio do Estado democrtico de direito e sendo apenas mediato (e no directo) o contacto entre a descentralizao autrquica e a dignidade da pessoa humana, diversamente se passam as coisas com o princpio da democracia48. A centralidade do princpio democrtico49 nesta matria revela-se no s luz da Histria das autarquias locais em geral, nos cinco continentes, mas tambm luz da observao de toda uma srie de decises tomadas pelo legislador constituinte: (i) (ii) Desde logo, pelo reconhecimento pleno do princpio da autonomia local e das realidades que lhe esto subjacentes (v. infra, n. 3.2.); Em segundo lugar, pela explcita afirmao de que a organizao democrtica do Estado compreende a existncia das autarquias locais (artigo 213., n. 1, da CRA)50, donde um duplo reconhecimento: (1) por um lado, o de que as autarquias locais constituem realidades que a Constituio decide integrar na esfera do poder poltico; (2) por outro lado, o
Sobre a ntima conexo das autarquias locais com o princpio democrtico, entre outros, Baptista Machado, Participao e descentralizao, p. 28; Srvulo Correia, Legalidade..., p. 263; Marcelo Rebelo de Sousa, Distribuio pelos municpios..., p. 29; Jos Carlos Vieira de Andrade, Distribuio pelos municpios da energia elctrica de baixa tenso, in Colectnea de Jurisprudncia, ano 14 (1989), I, p. 18 [17-29]; J. J. Gomes Canotilho / Vital Moreira, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 3. ed., Coimbra, 1993, pp. 881, 887, 891, 904; Paulo Otero, Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, Coimbra, 1992, pp. 353, 356; Id., O poder de substituio..., vol. II, pp. 677, 678 ss.; Antnio Cndido de Oliveira, Direito das Autarquias..., pp. 230 s.; Id., Democracia Local, in Estudos em Memria do Professor Doutor Antnio Marques dos Santos , vol. II, Coimbra, 2005, pp. 33, 39 ss. [31-99]; Id., A Democracia Local (alguns aspectos), Coimbra, 2005, pp. 14 ss., 27 ss., 50 ss.; Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria..., p. 361; Artur Maurcio, A garantia constitucional..., p. 656; Jorge Miranda, Direito Constitucional III Direito Eleitoral, Direito Parlamentar, policopiado, Lisboa, 2003, p. 91; Id., Manual..., tomo III, pp. 229, 232; Lcia Amaral, A Forma da Repblica..., p. 380; Bacelar Gouveia, Manual..., vol. II, p. 987; Casalta Nabais, A autonomia financeira..., p. 18; Jos Melo Alexandrino, O dfice de proteco..., p. 13; Id. Direito das Autarquias, pp. 68 ss.; em Angola, Carlos Feij, Problemas Actuais , p. 65; Lazarino Poulson, As Autarquias Locais, pp. 20 ss. 49 Sobre a definio de democracia, Giovanni Sartori, Democrazia: Cosa , 5. ed., Milano, 1993, pp. 11 ss.; Robert Dahl, On democracy (1999), trad. de Teresa Braga, Democracia, Lisboa, 2000, pp. 47 ss.; Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria..., pp. 287 ss. 50 Sem razo na crtica feita, nessa parte, a preceito semelhante (o artigo 145.) da Lei Constitucional de 1992, Lazarino Poulson, As Autarquias Locais, p. 23.
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reconhecimento de que, estando em presena de um poder local democraticamente legitimado51, as autarquias locais deixaram de ser pensveis como mero poder administrativo (como mera administrao autnoma, como por vezes ainda se tem defendido52); (iii) Em terceiro lugar, a partir do conjunto de prerrogativas de que esto rodeadas as autarquias locais, nomeadamente: de disporem de rgos directamente eleitos por sufrgio universal, directo e secreto da populao residente; de poderem promover a realizao de referendos no mbito local53; de beneficiarem (mesmo no confronto dos rgos soberanos) de uma reserva de normao autnoma; de os seus rgos representativos serem simultaneamente rgos constitucionais; de disporem (mesmo no confronto do legislador de reviso) de uma garantia constitucional de existncia; e de envolverem necessariamente diversas formas de participao popular de carcter poltico54; (iv) Em quarto lugar, a partir da minuciosa regulao constitucional (artigos 213. e seguintes) e no menos, por fim, a partir da considerao de um conjunto de outras normas constitucionais, legais e costumeiras. Seja no plano dos pressupostos55, seja no plano dos princpios56, seja no plano da legitimidade57, seja no plano da arquitectura e do funcionamento do sistema de governo (artigo 220. da CRA)58, seja no plano das formas e dos critrios de deciso, seja no plano dos instrumentos de organizao e representao da vontade popular
Carlos Feij, Problemas Actuais, p. 64; Jorge Miranda, Manual..., tomo III, p. 227; Jos Melo Alexandrino, O dfice de proteco..., pp. 13 s. 52 J no sculo XIX se concebia, contudo, o poder administrativo local como um poder separado (cfr. Jorge Miranda, A Administrao Pblica nas Constituies Portuguesas, in RFDUL, vol. XLIII, 2002, p. 966 [963-986]). 53 Artigo 16., alnea f), da Lei Orgnica do Tribunal Constitucional (Lei n. 2/08, de 17 de Junho). 54 Sobre o assunto, Jos Melo Alexandrino, Direito das Autarquias, pp. 107 ss. 55 V. infra, n. 3.3. 56 Por ltimo, Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo VII Estrutura constitucional da democracia, Coimbra, 2007, pp. 59 ss. 57 Vejam-se os prembulos da Carta Europeia da Autonomia Local de 1985 e da Declarao Universal da Autonomia Local de 1993. 58 Defendendo, h muito, a ideia de que o sistema de governo local acompanha o pendor do regime poltico, Marcelo Rebelo de Sousa, Lies de Direito Administrativo, vol. I, 3. ed., Lisboa, 1999, p. 360.
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(designadamente no papel dos partidos polticos)59, seja no plano do controlo (artigo 221. da CRA), tudo, em suma, no regime das autarquias locais revela uma ntima dependncia relativamente ao princpio democrtico. Alm disso, de tal modo intensa essa relao, que chega a dar a impresso de no haver preceito constitucional relevante sobre as autarquias locais que no possa ser considerado como expresso do princpio democrtico (artigos 213. a 222. da CRA). 3.2. As diversas feies da democracia no mbito do poder local Por outro lado, nas autarquias locais, esto presentes mecanismos pertencentes a todas as principais feies da democracia, desde a democracia representativa, a democracia semidirecta democracia participativa. a) Quanto democracia representativa, esto presentes todos os seus aspectos mais salientes, a saber: a existncia de rgos representativos das comunidades locais (artigo 217. da CRA); a imposio da regra geral do sufrgio directo, secreto e peridico como modo de designao dos titulares desses rgos (artigo 220., n. 2, da CRA); o pluralismo partidrio60, bem como a possibilidade de apresentao de candidaturas no s pelos partidos, mas tambm por intermdio de grupos de cidados eleitores (artigo 220., n. 5, da CRA)61; a necessria previso de diversos mecanismos de concretizao do princpio da responsabilidade poltica. b) A democracia semidirecta tem a sua marcante expresso no instituto do referendo local. Pela eventual utilidade que possa ter, aproveito o momento para deixar algumas notas sobre a experincia deste mecanismo em Portugal. Introduzido em 1911 e admitido na Constituio de 1976 antes da consagrao do referendo a nvel nacional e regional, o instituto do referendo local tem conhecido algumas dificuldades de aplicao prtica em Portugal (ao contrrio do florescimento que apresenta na Alemanha, na Sua, na Frana ou at nos Estados Unidos), podendo o
Artigo 17., n. 1, da CRA. Envolvendo designadamente a institucionalizao e a proteco da oposio, bem como o financiamento dos partidos polticos e das campanhas eleitorais. 61 Sobre a matria do sistema eleitoral e do regime das candidaturas aos rgos das autarquias locais, Jorge Miranda, Manual..., tomo VII, pp. 230 s., 231 ss.; Jos Melo Alexandrino, Direito das Autarquias, pp. 208 ss.
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respectivo regime, definido essencialmente pela Lei Orgnica n. 4/2000, de 24 de Agosto (abreviadamente, LORL)62, resumir-se nos seguintes traos: (i) Tanto os municpios como as freguesias (salvo as freguesias em que o rgo deliberativo seja substitudo pelo plenrio dos cidados eleitores)63 podem submeter a referendo questes de relevante interesse local64 (sem prejuzo da existncia de diversos limites formais, temporais e circunstanciais)65; (ii) Relativamente ao objecto do sufrgio popular, as matrias tanto podem ser respeitantes a atribuies prprias como a atribuies conferidas e corresponder tanto a matrias de competncia deliberativa como consultiva66 (sem prejuzo da existncia de matrias expressamente excludas do referendo local)67; (iii) Quanto participao no referendo, o princpio geral o de que so chamados a pronunciar-se todos os cidados eleitores recenseados na rea territorial correspondente autarquia local onde se verifique a iniciativa68; (iv) A iniciativa do referendo local tanto pode ser representativa como popular69, cabendo a deliberao sobre a realizao do referendo sempre ao rgo deliberativo70; (v) No prazo de oito dias a contar da deliberao, o presidente do rgo deliberativo tem de submeter a correspondente deciso fiscalizao da constitucionalidade e da legalidade pelo Tribunal Constitucional, o qual se deve pronunciar no prazo de 25 dias71;
Como direito supletivo, aplicam-se as disposies da lei eleitoral para a Assembleia da Repblica (artigo 226. da LORL). 63 Artigo 2., n. 1, da LORL. 64 Artigo 3., n. 1, da LORL. 65 Artigos 6. a 9. da LORL. 66 Jorge Miranda, Manual..., tomo VII, p. 335. 67 Artigo 4. da LORL. 68 Artigo 2., n. 2, da LORL. 69 Respectivamente, artigos 11. e 12. e 13. a 22. da LORL. 70 Artigo 23. da LORL. 71 Em Angola, esse prazo teria sentido vir a ser de 45 dias (artigo 228., n. 4, da CRA).
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(vi) As fases e subfases imediatas so: a marcao da data do referendo, a realizao da campanha referendria, a efectivao da votao popular, o apuramento e a publicao oficial dos resultados72; (vii) Em matria de efeitos do referendo, cuja vinculatividade depende da participao de mais de metade dos eleitores inscritos73, por um lado, a no observncia do resultado pelas assembleias implica a sua dissoluo nos termos gerais74; por outro lado, se a resposta popular implicar a produo de um acto pela autarquia, o rgo autrquico competente deve aprovar o acto correspondente, no prazo de 60 dias75; (viii) Por fim, em termos da garantia da deciso referendria76, acautela-se que o acto aprovado no seguimento do referendo no possa ser revogado ou alterado na sua definio essencial, probe-se a aprovao de acto de sentido oposto ao do resultado do referendo e impede-se a renovao de propostas de referendo objecto de resposta que implique a continuidade da situao anterior, tudo no decurso do mesmo mandato77. c) A ideia de democracia participativa, de que j falmos na primeira sesso, tem em geral a ver com o envolvimento mais intenso dos cidados do que aquele que se traduz no peridico exerccio do direito de voto78, pressupondo por conseguinte uma activao ou produo de inputs por parte dos cidados, a ttulo individual ou colectivo, na gesto da informao, no debate, no processo de deciso e na avaliao das decises tomadas pelos rgos do poder79.
Respectivamente, artigos 33., n. 1, 37. e seguintes, 96. e seguintes, 127. e seguintes e 145. e 147. da LORL. 73 Artigo 219. da LORL. 74 Artigo 220. da LORL. 75 Artigo 221. da LORL. 76 Jorge Miranda, Manual..., tomo VII, p. 336. 77 Respectivamente, artigos 222., n. 1, 222., n. 2, e 223. da LORL. 78 Jorge Miranda refere de h muito a presena de trs dimenses da democracia participativa: o reforo da participao cvica, a atribuio de especficos direitos de interveno no exerccio da funo administrativa e a especfica relevncia de grupos de interesses, de associaes e instituies da sociedade civil (cfr. Cincia Poltica..., pp. 172 ss.; Manual..., tomo VII, pp. 33 ss.). Por sua vez, Gomes Canotilho define democracia participativa como [a] estruturao de processos que ofeream aos cidados efectivas possibilidades de aprender a democracia, participar nos processos de deciso, exercer controlo crtico na divergncia de opinies, produzir inputs polticos democrticos (cfr. Direito Constitucional e Teoria..., p. 288). 79 Gomes Canotilho / Vital Moreira, Constituio..., vol. I, 4. ed., p. 212.
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Sendo complementar relativamente democracia representativa80 e passvel de envolver mltiplas formas81 (desde a participao consultiva at a formas de autoadministrao e de autogoverno dos grupos interessados82), no caso da administrao local portuguesa83, pode dar-se nota dos seguintes mecanismos de democracia participativa: o direito de requerer a convocao de sesses extraordinrias do rgo deliberativo; o direito de participao dos representantes dos requerentes nas sesses objecto de convocao popular; o direito de interveno nas reunies pblicas dos rgos colegiais; o direito de constituir organizaes de moradores (artigo 263., n. 1, da CRP); o direito de requerer a demarcao das reas territoriais das organizaes de moradores (artigo 263., n. 2, da CRP); o direito de participao dos representantes das organizaes de moradores na assembleia de freguesia (artigo 265., n. 1, alnea b), da CRP); enfim, a possibilidade de mobilizar formas de contratualizao, quer em geral, quer em domnios particulares (como o do ordenamento do territrio) 84. 3.3. O conceito de democracia local Por declarada inspirao na reforma francesa de 1992, tem-se de algum modo insinuado na ltima dcada, embora talvez no ainda em Angola, o conceito de democracia local85. Segundo o Professor Antnio Cndido de Oliveira, deve entender-se por democracia local o direito dos cidados eleitores das comunidades locais (organizadas em autarquias locais, no mbito do Estado de direito democrtico) de deliberar
Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria..., pp. 288, 289; Antnio Cndido de Oliveira, A Democracia..., p. 29; Gomes Canotilho / Vital Moreira, Constituio..., vol. I, 4. ed., p. 212. 81 E ainda para alm do exerccio dos diversos direitos, liberdades e garantias de participao poltica (nomeadamente o direito de petio, o direito de informao poltica e o direito de aco popular). 82 Gomes Canotilho / Vital Moreira, Constituio..., vol. I, 4. ed., p. 212. 83 No ordenamento angolano, os artigos 20. e 21., 53. e 54. e 76. e 77. do Decreto-Lei n. 2/07, de 3 de Janeiro, consagram a existncia de um Conselho Provincial de Auscultao e Concertao Social, de um Conselho Municipal de Auscultao e Concertao Social e de um Conselho Comunal de Auscultao e Concertao Social (como rgos consultivos da administrao provincial, municipal e comunal). 84 Um instrumento no previsto na lei, mas que a prtica comea a registar (a partir sobretudo da interessante experincia da cidade de Lisboa), o do oramento participativo. 85 Antnio Cndido de Oliveira, Democracia Local, pp. 39 ss.; Id., A Democracia..., pp. 5 ss., 14 ss.; Id., Democracia Local: a organizao, os poderes e o fu ncionamento dos Plenos do Concello na Galiza e das Assembleias Municipais no Norte de Portugal, in Direito Regional e Local, n. 05 (2009), pp. 5-11.
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directamente ou atravs de rgos por eles eleitos e perante eles responsveis, sobre os assuntos relativos s respectivas comunidades (de acordo com o princpio da subsidiariedade)86. Colocando o acento tnico nas populaes87, a ideia de democracia local tambm surge associada ora a momentos (a eleio, a informao, a participao, a deciso)88, ora a certas exigncias ou prestaes (implicando deveres, direitos, poderes e instituies)89. Ainda que possa tomar-se como expresso e modelo descritivo para explicar um conjunto de fenmenos relativos ao papel dos cidados na esfera da administrao local autrquica, sem prejuzo dessa funo heurstica, face aos dados dos ordenamentos portugus e angolano, no vejo que o conceito apresente virtualidades que superem o recurso s categorias, formas e mecanismos de democracia acabados de descrever. Por outro lado, uma certa nfase em aspectos culturais e educativos prende-se, a meu ver, no com a democracia como estrutura poltico-jurdica, mas sim com a ideia, no menos relevante, de pressupostos da democracia90. 4. O princpio da autonomia local como norma de base do poder local 4.1. A recepo histrica na CRA da ideia de autonomia local Como j tivemos oportunidade de referir, a Constituio angolana valoriza talvez como nenhuma outra o princpio da autonomia local (v. supra, n. 2.1.), quer pelo facto
Antnio Cndido de Oliveira, Democracia Local, p. 39; Id., A Democracia..., p. 14. Antnio Cndido de Oliveira, A difcil democracia..., p. 95. Segundo o Autor (ibidem, pp. 95-97), a tnica seria diferente nos conceitos de poder local (que a colocaria nos rgos), de autonomia local (que a colocaria na no-dependncia) e de descentralizao administrativa (que a teria no movimento de transferncia de atribuies e competncias). 88 Antnio Cndido de Oliveira, A difcil democracia..., pp. 103 ss. 89 Antnio Cndido de Oliveira, A Democracia..., pp. 29 ss. 90 Sobre estes, Ernst-Wolfgang Bckenfrde, Demokratie als Verfassungsprinzip (1987), trad. cast. de Rafael de Agapito Serrano, La democracia como principio constitucional, in Escritos sobre el Estado de Derecho y la democracia, Madrid, 2000, pp. 98 ss. [47-131]; Josef Isensee, Grundrechtsvoraussetzungen und Verfassungserwartungen an die Grundrechtsausbung, in Josef Isensee / Paul Kirchhof (eds.), Handbuch des Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland , tomo V Allgemeine Grundrechtslehren, 2. ed., Heidelberg, 2000, maxime pp. 422 ss. [353-484]; Robert Dahl, Democracia, pp. 167 ss.; Jos Melo Alexandrino, A estruturao..., vol. I, pp. 87, 92 ss., 493 ss.; Manoel Gonalves Ferreira Filho, Curso de Direito Constitucional, 34. ed., So Paulo, 2008, pp. 104 ss.
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de se lhe referir pelo menos por seis vezes91, quer sobretudo pela dupla preocupao de uma definio generosa92 e do estabelecimento de formas de proteco93. Antes de citar essas disposies, importa todavia notar que o conceito de autonomia local um conceito que foi recebido na Constituio pela mo da Lei Constitucional de 1992, por seu lado, proveniente essencialmente da cultura jurdica ocidental, onde foi lentamente cunhado ao longo dos ltimos duzentos anos, para depois de algum modo se universalizar. Retomando aqui o que escrevemos recentemente a esse propsito 94, o perfil histrico e cultural da figura da autonomia local pode ser resumido da seguinte forma: (i) A primeira observao a fazer a de que o conceito de autonomia local foi construdo na Europa em torno de uma srie de pontos de convergncia, elementos esses que conduziram necessariamente a um conceito compsito (ou feixe de elementos); (ii) Em segundo lugar, pelo menos no mbito da matriz continental (com excluso, portanto, da experincia britnica), dada a tendncia histrica no sentido de o Estado dominar os entes locais, a luta pela autonomia foi tambm uma luta por esferas de poder perante o Estado95; (iii) Em terceiro lugar, quanto legitimidade, o mais que se pode dizer que (1) a legitimidade tradicional no constitui necessariamente um obstculo autonomia local96, (2) a legitimidade democrtica a favorece, (3) as formas autoritrias a prejudicam e (4) o totalitarismo (sobretudo nas suas formas genunas) a aniquila97;
Artigos 8., 201., n. 1, 214., 215., 216. e 236., alnea k), da CRA. Artigos 215. e 216. da CRA. 93 Artigos 216., 217. e 219. da CRA. 94 Jos Melo Alexandrino, O dfice de proteco, pp. 12 -20; Id., Direito das Autarquias, pp. 78 ss. 95 Num fenmeno portanto muito similar ao que ocorreu com os direitos fundamentais (cfr. Jos de Melo Alexandrino, Direitos Fundamentais Introduo geral, Estoril, 2007, pp. 29 ss.). 96 Esta observao particularmente pertinente em ordenamentos como os de Angola ou da frica do Sul, onde se d uma interpenetrao de pelo menos dois tipos de legitimidade ao nvel do poder local. 97 As duas formas genunas so o nazismo e o estalinismo, formas que terminaram com a morte dos respectivos chefes [por todos, Hannah Arendt, The Origins of Totalitarism (19735), trad. de Roberto Raposo, As origens do totalitarismo, 3. ed., Alfragide, 2008, pp. 405 ss., 520 ss., 609 ss.].
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(iv) Em quarto lugar, se a autonomia local pressupe necessariamente a descentralizao, constituem ainda pressupostos bsicos um mnimo de territrio, um mnimo de populao e um mnimo de patrimnio e de recursos; (v) Por fim, numa perspectiva integradora, parecem dever constituir elementos mnimos do conceito (1) o reconhecimento de uma esfera de poderes normativos prprios (autonomia normativa), (2) a margem de livre orientao (ou autonomia poltica)98, (3) a no-subordinao ou independncia, (4) a delimitao da tutela a um controlo de mera legalidade, (5) bem como a disponibilidade ou suficincia de meios financeiros (autonomia financeira).
4.2. Conceito, mbito, natureza e funes do princpio da autonomia local Na Constituio da Repblica de Angola, a autonomia local (ou dos rgos do poder local)99 constitui uma norma jurdica fundamental (um princpio material da Constituio), que tem uma determinada configurao constitucional (artigo 214.), um certo mbito ou contedo (artigo 215.) e que envolve um conjunto de princpios (como se diz tambm no artigo 216.). Desde logo, essa norma apresenta-se como um princpio jurdico ordenador e estruturante de uma forma especfica e politicamente qualificada de descentralizao, que simultaneamente territorial e democrtica, envolvendo por isso necessariamente a participao no exerccio do poder poltico (v. supra, n. 1.3.) e estando directamente articulada com as vrias expresses do princpio democrtico (v. supra, n. 3.2.). a) Comeando pelo conceito, directamente inspirado nos textos internacionais, nomeadamente na Carta Europeia da Autonomia Local de 1985, o artigo 214., n. 1, da CRA define o princpio da autonomia local nos seguintes termos: a autonomia local compreende o direito e a capacidade efectiva de as autarquias locais gerirem e
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Neste sentido, Paulo Otero, Direito Constitucional, vol. II, pp. 629 ss. Como se diz nos artigos 8. e 201., n. 1, da CRA.
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regulamentarem, nos termos da Constituio e da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das respectivas populaes, os assuntos pblicos locais. Segundo a Constituio, a autonomia local pois perspectivada antes de mais como uma norma que garante um direito e um poder a favor das comunidades locais organizadas em autarquias de gerirem e regulamentarem os assuntos pblicos locais, sob a sua prpria responsabilidade e no interesse das populaes. Em segundo lugar, decorre tambm do conceito constitucional que a norma em questo protege um conjunto variado de elementos ou princpios, nomeadamente: a autonomia administrativa (gerir os assuntos pblicos locais); a autonomia normativa (regulamentar os assuntos pblicos locais); a autonomia de orientao ou autonomia poltica ([gerir e regulamentar] sob sua responsabilidade prpria e no interesse das respectivas populaes); a autonomia de meios, designadamente financeiros (capacidade efectiva [de gerir e regulamentar]). Em terceiro lugar, o princpio em questo definido nos termos da Constituio e da lei, o que significa essencialmente que a modelao da autonomia local fica efectivamente repartida entre as normas da Constituio (artigos 214. e seguintes) e as normas a definir na lei de bases do sistema de organizao e funcionamento do poder local (de que fala o artigo 164., alnea f)). b) Destes esclarecimentos resultou j um determinado mbito do princpio da autonomia local, mas no texto constitucional esse mbito ou contedo ainda completado por outros elementos, presentes em diversos dispositivos: os recursos financeiros das autarquias locais devem ser proporcionais s atribuies previstas na Constituio ou por lei, bem como aos programas de desenvolvimento aprovados (artigo 215., n. 1); a lei estabelece que uma parte dos recursos financeiros das autarquias locais deve ser proveniente de rendimentos e de impostos locais (artigo 215., n. 2); a lei define o patrimnio das autarquias locais e estabelece o regime de finanas locais, tendo em vista a justa repartio dos recursos pblicos pelo Estado e pelas autarquias, a necessria correco de desigualdades entre autarquias e a consagrao da arrecadao de receitas e dos limites de realizao de despesas (artigo 217., n. 3); as autarquias locais dispem de poder regulamentar prprio, nos termos da lei (artigo 217., n. 4); as autarquias locais beneficiam de uma clusula geral de
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atribuies, elencando a Constituio desde logo um conjunto de dezanove domnios de atribuies (artigo 219.); no artigo 220. concretiza-se a natureza electiva dos rgos das autarquias locais; no artigo 221. definem-se os parmetros que delimitam o controlo tutelar do Estado sobre as autarquias locais, o qual est cingido ao cumprimento da lei (podendo vir a envolver formas de tutela integrativa, inspectiva e sancionatria)100. Na posse de todos estes dados, agora possvel dizer que, no ordenamento jurdico-constitucional angolano e semelhana da configurao forte que lhe dada no ordenamento alemo, o contedo do princpio da autonomia local compreende os seguintes elementos: (1) (2) A garantia de existncia das autarquias locais como instituio (decorrente do disposto no artigo 236., alnea k), da CRA); Uma garantia institucional que envolve: (i) o reconhecimento de interesses prprios da comunidade local (artigos 214. e 217. da CRA); (ii) a regra da generalidade ou universalidade das atribuies (artigo 219. da CRA); (iii) a responsabilidade prpria pela forma como se gerem os assuntos prprios (artigos 214. e 221., a contrario, da CRA); (iv) a exigncia da reserva de lei (artigos 214., 215., 216., 217., n.os 2, 3 e 4, 220., n. 5, e 221., n. 2, da CRA); (v) a afirmao de uma srie de poderes ou competncias (ou espcies de autonomia)101, a saber: A autonomia normativa (artigos 214. e 217., n. 4, da CRA); A autonomia administrativa (artigo 214. da CRA); A autonomia financeira (artigos 215. e 217., n. 3, da CRA); A autonomia organizatria (artigos 217., n. 2, e 220., da CRA).
De notar, porm, o desvio (ou excepo) presente no artigo 242., n. 2, da CRA, nos termos do qual (e no mbito do princpio do gradualismo) os rgos competentes do Estado determinam por lei a oportunidade da criao das autarquias locais, o alargamento gradual das suas atribuies, o doseamento da tutela de mrito e a transitoriedade entre a administrao local do Estado e as autarquias locais. Note-se, no entanto, que tambm na Constituio portuguesa persistiu a tutela de mrito entre 1976 e 1982 (ainda que, na prtica, em termos residuais, uma vez que a lei ordinria no a veio a consagrar). 101 Cfr. Paulo Otero, Direito Constitucional, vol. II, pp. 629 ss.
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(3) (4) (5)
Garantia de determinados direitos na esfera jurdica dos entes autrquicos (artigo 216.)102; O poder de conformao de programas de aco poltica (autonomia de orientao ou autonomia poltica). Um princpio de amizade e considerao para com a administrao local (Grundsatz des gemeindefreundlichen Verhaltens), nomeadamente pelo favorecimento dos direitos de participao103.
c) Quanto natureza da figura, ainda que, tal como outras104, represente uma estrutura constitucional relativamente complexa, o princpio da autonomia local constitui uma realidade essencialmente objectiva, que deve qualificar-se como garantia constitucional. Todavia, tal como sucede noutras normas de carcter objectivo, esse facto no obsta possibilidade de nele obterem apoio determinados direitos, uma vez que essa dimenso subjectiva no pode de todo afastar-se. d) O princpio da autonomia local desempenha pelo menos duas funes: a primeira pode ser definida como a de alicerce (ou norma de base) do subsistema constitucional do poder local; a segunda a funo de limite ao exerccio de outros poderes pblicos ou colectivos (dos poderes do Estado, centrais e locais, e tambm dos poderes das instituies tradicionais).
4.3. Regime e garantias do princpio da autonomia local a) A respeito do regime aplicvel ao princpio da autonomia local, ainda que no seja um direito fundamental, pela proximidade que apresenta ao princpio democrtico e
E talvez mesmo, pese a falta de preceito constitucional expresso atributivo, sem excluir a titularidade de certos direitos fundamentais adjectivos (cfr. Jos Melo Alexandrino, Direitos Fundamentais..., p. 69). 103 Eberhard Schmidt-Amann / Hans Christian Rll, Kommunalrecht, in Eberhard SchmidtAmann (org.), Besonderes Verwaltungsrecht, 13. ed., Berlin, 2005, p. 27 [9-120]. 104 Sobre a estrutura complexa dos direitos fundamentais, Jos Melo Alexandrino, Direitos Fundamentais..., pp. 23 s.; Jos Carlos Vieira de Andrade, Os direitos fundamentais na Constituio Portuguesa de 1976, 4. ed., Coimbra, 2009, pp. 162 ss.
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aos direitos de participao poltica, a mesma acompanha o regime dos direitos, liberdades e garantias, nomeadamente ao nvel: (i) Do regime das restries (artigo 57. da CRA), em especial pela necessidade do cumprimento das exigncias da proibio do excesso e da proibio do arbtrio; (ii) Do regime de competncia legislativa (que envolve idntico princpio de reserva absoluta da Assembleia Nacional sobre as duas matrias); (iii) Do regime de reviso constitucional (artigo 236. da CRA) que, num caso como no outro, deve ser habilmente entendido105. b) Por ltimo, em termos de mecanismos de proteco, para alm das garantias ao dispor da generalidade dos sujeitos jurdicos (incluindo naturalmente a as vias graciosas e contenciosas), poderamos arrolar entre as garantias da autonomia local: (i) a proteco oferecida pela lei de bases do sistema de organizao e funcionamento do poder local, na sua qualidade de lei duplamente reforada (pelo procedimento e pelo contedo)106; (ii) a proibio ao Executivo do uso da via regulamentar na parte em que exceda o seu estatuto de entidade tutelar; (iii) e ainda a garantia de uma estrita delimitao da tutela administrativa. Mas, contrariamente ao que sucede em Portugal107, a Constituio da Repblica de Angola (mais uma vez na linha da Carta Europeia de Autonomia Local) 108 acrescenta uma garantia capital no respectivo artigo 216. (com a epgrafe garantias das autarquias locais): as autarquias locais tm o direito de recorrer judicialmente, a fim de assegurar o livre exerccio das suas atribuies e o respeito pelos princpios de autonomia local que esto consagrados na Constituio.
Por todos, Jos Melo Alexandrino, A estruturao..., vol. II, pp. 335 ss. O que significa pelo menos duas coisas: (i) que as demais leis no podem derrogar os direitos, prerrogativas e estatuto das autarquias locais definido na lei de bases; (ii) que o Tribunal Constitucional est habilitado a declarar a inconstitucionalidade das leis e dos demais actos normativos que afectem o contedo dessa lei reforada. 107 Jos Melo Alexandrino, O dfice de proteco..., pp. 13 ss., 25 ss. 108 Segundo o artigo 11. da CEAL, as autarquias locais devem ter o direito de recorrer judicialmente, a fim de assegurar o livre exerccio das suas atribuies e o respeito pelos princpios de autonomia local que esto consagrados na Constituio ou na legislao interna.
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A configurao legal deste direito a proteco judicial pode inclusivamente admitir um mecanismo prprio (mediato ou imediato) de acesso ao Tribunal Constitucional contra actos legislativos lesivos da autonomia local109. No h razo por isso para se falar na existncia, no ordenamento angolano, de um dfice de proteco do poder local110 (designadamente perante ofensas perpetradas pelo legislador contra o ncleo das prerrogativas autrquicas), o que faz todo o sentido perante a clara opo de valorizao mxima da autonomia das autarquias locais pela Constituio (v. supra, n. 2.1.). H no entanto um dfice substantivo evidente, que o que se prende com a criao das prprias autarquias locais. E ele remete-nos para o nosso prximo e ltimo tpico.
III. A CONCRETIZAO DO DESGNIO CONSTITUCIONAL 5. O futuro 5.1. Sentido do princpio do gradualismo (artigo 242. da CRA) Este curso de ps-graduao, e em especial o mdulo que me coube em sorte, tm a extraordinria particularidade de nos remeter para o futuro, uma vez que no ordenamento angolano as autarquias locais so realidades do futuro. Ora, a Constituio de 2010 definiu como critrio regulador da institucionalizao das autarquias locais o princpio do gradualismo (artigo 242., n. 1), especificando que os rgos competentes do Estado determinam por lei a oportunidade da criao das autarquias locais, o alargamento gradual das suas atribuies, o doseamento da tutela de mrito e a transitoriedade entre a administrao local do Estado e as autarquias locais (artigo 242., n. 2).
Sobre as solues possveis, perante as lies do Direito comparado, Jos MeloAlexandrino, O dfice de proteco..., pp. 26 s. 110 Jos Melo Alexandrino, O dfice de proteco..., pp. 21, 25, 27.
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5.1.1. Face a tudo o que dissemos nas sesses precedentes, o princpio do gradualismo representa um padro (instrumental ou formal) para nortear o processo de realizao de uma faceta da constituio material (artigo 236., alnea k), da CRA). Quanto ao sentido deste princpio do gradualismo, o mesmo significa que, nos diversos planos em que o fenmeno se projecta, a criao das autarquias locais (por assim dizer, o primeiro e essencial estdio)111 e o (subsequente) processo de institucionalizao do poder local no tm nem devem ser feitos de uma s vez (ou dentro de um nico prazo), mas sim faseadamente112. Que planos so esses? Poderamos talvez identificar os seguintes planos, por sua vez, integrados em dois estdios fundamentais (a criao dos municpios como autarquias locais e o aprofundamento das instituies locais): (i) Definio do quadro legal essencial (lei de bases do sistema de organizao e funcionamento do poder local e da participao dos cidados e das autoridades tradicionais no seu exerccio e lei eleitoral autrquica)113; (ii) Programao inicial do quadro institucional114; (iii) Deciso sobre a diviso administrativa do territrio115; (iv) Organizao do acto eleitoral e marcao das eleies autrquicas116; (v)
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Realizao do acto eleitoral117;
esta a primeira das quatro menes feitas no artigo 242., n. 2, da CRA. Segundo Lazarino Poulson, [o] princpio do gradualismo aquele segundo o qual as entidades administrativas devem ser faseadamente criadas, implementadas ou reconhecidas num determinado pas (cfr. As Autarquias Locais..., p. 57). 113 Artigo 164., alneas f) e d), da CRA, respectivamente. 114 Trata-se aqui de um verdadeiro acto poltico, que pode alis vir a estar apenas implcito noutras decises dos rgos de soberania politicamente conformadores. 115 A CRA, como j observmos, reserva essa competncia Assembleia Nacional (artigo 161., alnea f)), havendo a considerar, luz do texto constitucional, a possibilidade de emisso de dois tipos de actos: a lei (de definio dos limites e das caractersticas dos escales territoriais, a sua modificao, modificao ou extino), como se diz no artigos 5., n. 4, e como se deduz ainda dos artigos 5., n. 3, e 161., alnea f), parte final, da CRA; e a resoluo (artigo 166., n. 2, alnea f), parte final). J na ordem jurdica portuguesa, quer a lei reguladora, quer as decises com efeitos sobre o territrio revestem sempre a forma de lei. 116 Segundo o artigo 119., alnea a), da CRA, compete ao Presidente da Repblica, enquanto Chefe de Estado, a convocao das eleies autrquicas, nos termos da Constituio e da lei eleitoral autrquica. 117 Em homenagem aos princpios constitucionais estruturantes, o acto eleitoral, sem prejuzo da possibilidade de realizao de eleies intercalares ou outras em casos especialmente previstos na lei, deve ter lugar abrangendo todo o territrio nacional (v. infra, n. 5.1.3.).
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(vi) Instalao dos municpios e dos seus rgos e servios118; (vii) Eventual criao de outros entes locais119; (viii) Progressiva transferncia (alargamento gradual) de atribuies, servios e competncias do Estado e das Provncias para as autarquias locais120.
Destes vrios planos, importam sobremaneira os primeiros quatro, por se prenderem com a oportunidade de criao das autarquias locais e pelo facto de se projectarem no curto e no mdio prazo (primeiro estdio), ao passo que os demais planos se prendem j com o estdio subsequente de institucionalizao (o aprofundamento das instituies locais), com projeco no mdio ou mesmo no longo prazo. 5.1.2. Escrevendo no contexto da precedente lei constitucional, para alguns autores, haveria designadamente razes polticas e jurdicas na base do gradualismo: razes de ordem poltica, na medida em que [a] necessidade de consolidao das instituies estaduais aconselha, sob pena de desintegrao deste, que se elabore um plano estratgico de implementao gradual de certas instituies, sobretudo as locais (autarquias locais)121; razes de ordem jurdica, na medida em que o princpio do gradualismo funda-se no princpio da racionalidade, da proporcionalidade e do respeito pela unidade e integridade do Estado122. Em nosso entender, uma vez que o princpio do gradualismo foi expressamente acolhido na Constituio123, h apenas razes prticas a considerar124: no h razes polticas, porque a CRA j tomou a deciso fundamental de impor a institucionalizao efectiva das autarquias locais, sem que a tenha vislumbrado nenhum perigo para as instituies estaduais (v. infra, n. 5.2.); no h razes jurdicas, porque a deciso
H por isso de considerar a necessidade de regular por lei esse regime de instalao. Artigo 218., n.os 2 e 3, da CRA. 120 Artigo 242., n. 2, da CRA. 121 Lazarino Poulson, As Autarquias Locais..., pp. 57-58. 122 Lazarino Poulson, As Autarquias Locais..., p. 58. 123 Algo que no sucedia na Lei Constitucional de 1992, o que levou a doutrina procura dos fundamentos doutrinrios da ideia. 124 Em parte, aquilo a que Lazarino Poulson define como razes de ordem material (cfr. As Autarquias Locais..., p. 58).
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constituinte foi tomada no quadro da Constituio como um todo, o que vai muito para alm dos referidos princpios da proporcionalidade ou da unidade do Estado (v. supra, n. 2.1.). Alis, em rigor, a nica base do princpio do gradualismo a vontade do legislador constituinte. 5.1.3. Ainda no mesmo contexto, e por via do peso das referidas razes polticas, jurdicas e materiais, foi tambm defendido que o surgimento das autarquias locais no deveria ocorrer simultaneamente em todo o territrio nacional, admitindo-se mesmo um certo grau de experimentao no faseamento desta nova forma de auto-administrao125. Mais uma vez, divergimos deste entendimento, luz da deciso constituinte e das opes acolhidas na CRA: por um lado, nada na Constituio autoriza a que o poder local, na sua expresso mais significativa (as autarquias locais), possa no ser implementado numa parte do territrio nacional; pelo contrrio, qualquer daquelas hipteses traduziria ofensa ao princpio democrtico, ao princpio da igualdade na esfera da participao poltica cidados e no menos ao princpio da autonomia local; por outro lado, dificilmente sustentvel a racionalidade quer da hiptese de adiar, para uma segunda fase, a criao de autarquias locais nas reas mais desfavorecidas do territrio nacional (o que redundaria numa dupla penalizao dessas comunidades, alm da ofensa queles princpios), quer a hiptese de a adiar nas reas mais desenvolvidas (o que redundaria no absurdo da inibio do desenvolvimento, justamente onde o mesmo se mostra mais exequvel). Pelo contrrio, a Constituio deixa bem claro o caminho a seguir: o regime das finanas locais deve ser definido tendo em vista no s a justa repartio dos recursos pblicos entre o Estado e as autarquias, mas tambm a necessria correco de desigualdades entre autarquias (artigo 217., n. 3).
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Lazarino Poulson, As Autarquias Locais..., p. 60
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5.2. A imposio constitucional da institucionalizao efectiva das autarquias locais Damos assim por verificada a existncia de uma verdadeira imposio constitucional de institucionalizao efectiva das autarquias locais (cingida naturalmente aos municpios, por serem a nica autarquia constitucionalmente imposta)126 em todo o territrio nacional127. Segundo a doutrina constitucional, normas constitucionais impositivas em sentido estrito (imposies constitucionais) so imposies de carcter permanente e concreto128; as mesmas vinculam constitucionalmente os rgos do Estado (sobretudo o legislador), de uma forma permanente e concreta, ao cumprimento de determinadas tarefas, fixando, inclusive, directivas materiais129. A importncia deste tipo de normas deriva do facto de elas imporem um dever concreto e permanente, materialmente determinado, que, no caso de no ser cumprido, dar origem a uma omisso inconstitucional130 (artigo 232. da CRA). Identificada a natureza do fenmeno (norma de imposio constitucional), identificado o seu destinatrio principal (o legislador), identificado tambm o sentido da ideia (que se traduz na realizao de uma componente material da Constituio)131, ficou tambm j indicada uma forma de garantia que lhe assiste (a fiscalizao da inconstitucionalidade por omisso). No entanto, importa dizer que, sobretudo no primeiro estdio, as principais garantias da realizao desta imposio constitucional so polticas e sociais. E neste plano justamente que se insere este nosso curso de ps-graduao e o empenho da Universidade, como instituio cultural e social, na concretizao deste desgnio constitucional.
Artigo 218., n. 1, da CRA. Isto, mesmo que, por hiptese, a definio da diviso administrativa do territrio apresente, numa primeira fase, um carcter no-definitivo. 128 Cfr. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria..., p. 1172. 129 Cfr. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria..., p. 1172. 130 Cfr. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria..., p. 1173. 131 qual a Constituio dedicou um ttulo inteiro (o Ttulo VI da CRA).
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5.3. Descentralizao territorial e perfeio do modelo de Estado constitucional Por ltimo, a respeito da concretizao do primeiro estdio da institucionalizao das autarquias locais em Angola (a criao dos municpios como autarquias locais), gostaria de evocar aqui um tpico j aflorado a propsito do enquadramento do poder local (v. supra, n. 2.2.): autores h que consideram a garantia da administrao local autnoma como um dos pressupostos do Estado de Direito132 (ou, em qualquer dos casos, como uma componente do princpio do Estado democrtico de direito)133; outros, como Peter Hberle, consideram essa administrao local autnoma como um dos elementos constitutivos do tipo de Estado constitucional134. Neste plano, haveria ainda a referir o facto de as autarquias locais j estarem previstas na Lei Constitucional de 1992, razo pela qual em rigor o prazo para a respectiva constituio deveria ser contado a partir dessa data ou, pelo menos, a partir de 2002 (ou seja, a partir do momento em que, com a paz, se ultrapassou um obstculo, ou pressuposto impeditivo, concretizao da autonomia local em Angola), bem como o facto de a existncia de autarquias locais e a generalizao do poder das comunidades locais tender actualmente a ser perspectivado como uma imposio decorrente de uma norma costumeira de Direito internacional. Tudo isto afinal para dizer que, no obstante o constitucionalismo ser uma criao eminentemente cultural135, aberta a distintas configuraes136, a criao efectiva dos municpios como autarquias locais se apresenta como uma realidade que contribuir para a perfeio do modelo prprio do Estado constitucional angolano, bem como para a aproximao a uma dimenso universal paradigmtica de distribuio vertical dos poderes e de participao democrtica dos cidados na resoluo dos problemas das comunidades a que pertencem.
Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria..., pp. 253-254. Neste sentido se pronuncia a generalidade da doutrina portuguesa anteriormente referenciada (v. supra, n. 2.3.). 134 Peter Hberle, Novos horizontes e novos desafios do constitucionalismo, in Anurio Portugus de Direito Constitucional, vol. V (2006), p. 40 [33-62]. 135 Peter Hberle, Novos horizontes..., pp. 40 ss. 136 Com interesse, Massimo Luciani, Costituzionalismo irenico e costituzionalismo polemico, in Anurio Portugus de Direito Constitucional, vol. V (2006), pp. 63-94.
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O PAPEL DOS TRIBUNAIS NA PROTECO DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS DOS CIDADOS*
Cumprimentando-a, na sua qualidade de Presidente desta sesso comemorativa, permita-me, Veneranda Conselheira Luzia Sebastio, que na sua pessoa, na do Venerando Conselheiro Presidente e na dos demais Venerandos Conselheiros do Tribunal Constitucional, dirija uma dupla saudao ao Tribunal Constitucional de Angola, pelo seu segundo aniversrio e pela iniciativa desta Conferncia Comemorativa, qual a Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa teve a honra de se poder associar, agradecendo vivamente o amvel convite e a rara oportunidade de participar num acontecimento to emblemtico. Dirijo tambm uma calorosa saudao Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto, na pessoa do seu muito ilustre Decano, o Professor Doutor Ral Arajo, Faculdade qual tenho sempre um enorme prazer em regressar. Sado de forma muito especial, na pessoa dos Senhores magistrados e tambm dos Senhores advogados aqui presentes, todos os demais tribunais angolanos, e a todos os seus actuais e futuros servidores, sabendo bem como a Justia uma deusa difcil de servir. Sado ainda cordialmente todos os presentes e todos os Angolanos, pela sua nova Constituio, em especial, pela viso de esperana que a mesma encerra no que respeita vontade de liberdade e ao empenho na proteco efectiva dos direitos fundamentais da pessoa humana.
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SUMRIO: 1. Introduo. 2. Nota sobre o sentido histrico do papel dos tribunais na proteco dos direitos fundamentais. 3. Os tribunais perante as normas de direitos fundamentais. 3.1. Os tribunais e a aplicabilidade directa das normas de direitos, liberdades e garantias. 3.2. A vinculao dos tribunais s normas de direitos, liberdades e garantias. 4. Os mecanismos jurisdicionais de proteco dos direitos fundamentais 4.1. Mecanismos Internos. 4.2. Mecanismos Internacionais.
1. Introduo Em matria de direitos fundamentais, a Constituio da Repblica de Angola de 2010 insere-se plenamente no marco do Estado constitucional ocidental1, seguindo a matriz dos grandes textos e recebendo e ampliando o legado que recebeu da Lei Constitucional de 19922. As provas de que assim so inmeras3. (i) Desde logo, o lugar e o papel destacados que no texto da Constituio so reconhecidos ao princpio da dignidade da pessoa humana [prembulo e artigos 1., 7., 31., n. 2, 32., n. 2, 36., n. 3, 89., n. 1, 223., n. 2, 236., alnea a)]; (ii) Em segundo lugar, a precedncia da dignidade da pessoa humana sobre a vontade popular (artigo 1.), a precedncia da pessoa sobre o Estado, a precedncia dos direitos fundamentais sobre a organizao dos poderes do Estado, a precedncia dos direitos, liberdades e garantias e dos direitos
* Texto da palestra proferida na Conferncia Alusiva ao 2. Aniversrio do Tribunal Constitucional de Angola, organizada pelo Tribunal Constitucional de Angola e pelo Instituto de Cooperao Jurdica da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, em 5 de Agosto de 2010, na Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto, em Luanda. 1 Sobre os elementos essenciais deste conceito, Peter Hberle, Novos horizontes e novos desafios do constitucionalismo, in Anurio Portugus de Direito Constitucional, vol. V (2006), pp. 38 ss. [3362]; Jos de Melo Alexandrino, Direitos Fundamentais Introduo Geral, Estoril, 2007, p. 14, nota 13. 2 Sobre a marca deste texto no constitucionalismo angolano, Jos de Melo Alexandrino, Reforma constitucional lies do constitucionalismo portugus, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Martim de Albuquerque, Coimbra, 2010, pp. 10-11, nota 8 [9-35]. 3 Neste sentido, Jorge Miranda, A Constituio de Angola de 2010, separata de O Direito, ano 142. (2010), pp. 20, 22, 33; Onofre dos Santos, Alguns desafios da nova Constituio de Angola (2010), acessvel em <http://www.fd.ul.pt/LinkClick.aspx?fileticket=Gtil6UqJkVg%3d&tabid=331 >, pp. 14 ss.
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econmicos, sociais e culturais sobre a organizao econmica (sistemtica dos ttulos II, III e IV da Constituio)4; (iii) O especial papel concedido aos instrumentos internacionais relativos aos direitos humanos, determinando que os tribunais os devem aplicar oficiosamente (artigo 26., n. 3), e em geral a abertura ao Direito internacional; (iv) A especial preocupao com a sistematizao das garantias dos direitos fundamentais e com a defesa dos direitos fundamentais (artigos 56. e seguintes e 192. e seguintes); (v) Enfim, um generoso e bem estruturado catlogo de direitos fundamentais, aberto a articulaes entre os direitos de liberdade e os direitos sociais (artigo 27.), mas no deixando, prudentemente o que demonstra uma clara preocupao com a fora normativa da Constituio5 , de dizer que, relativamente a estes, o Estado deve adoptar as iniciativas legislativas e outras medidas adequadas concretizao progressiva e efectiva, de acordo com os recursos disponveis (artigo 28., n. 2)6. No entanto, neste ensejo, teremos de desviar-nos da parte substantiva da Constituio, para nos centrarmos no papel dos tribunais7: (i) comeando com uma breve nota histrica, (ii) avanaremos para a anlise da importncia do disposto no artigo 28., n. 1, da Constituio, (iii) para terminarmos com o arrolamento dos principais mecanismos de proteco dos direitos fundamentais no ordenamento
Jorge Miranda, A Constituio de Angola, p. 19. Sobre o conceito, Konrad Hesse, Die normative Kraft der Verfassung (1959), trad. de Gilmar Ferreira Mendes, A Fora Normativa da Constituio, Porto Alegre, 1991. 6 O que, de forma alguma, converte os direitos soci ais em meras promessas constitucionais (de algum modo neste sentido, Onofre dos Santos, Alguns desafios, p. 15; diversamente, insistindo na revalorizao tcnico-jurdica dos direitos sociais como direitos fundamentais, Jorge Reis Novais, Direitos Sociais Teoria jurdica dos direitos sociais enquanto direitos fundamentais, Coimbra, 2010; Id., Constituio e Servio Nacional de Sade, in Direitos Fundamentais & Justia, ano 4, n. 11, Abr./Jun. 2010, pp. 85-109). 7 Para um exerccio similar realizado no Brasil por um jurista portugus, Fernando Alves Correia, Os direitos fundamentais e a sua proteco jurisdicional, in Boletim da Faculdade de Direito, vol. 79. (2003), pp. 63-96.
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angolano, com destaque para o recurso extraordinrio de inconstitucionalidade e para os demais mecanismos de fiscalizao da constitucionalidade de normas.
2. Nota sobre o sentido histrico do papel dos tribunais na proteco dos direitos fundamentais O papel dos tribunais na proteco dos direitos fundamentais est desde logo associado s origens dos direitos fundamentais e origem do Estado constitucional8: por um lado, h muito se desenvolveu a ideia de que o primeiro direito fundamental tenha sido histrica e materialmente o habeas corpus (isto , a garantia proporcionada pela deciso de um tribunal contra a priso arbitrria, em defesa da liberdade fsica da pessoa)9; por outro lado, e consequentemente, o gozo efectivo deste direito s estar objectivamente assegurado havendo um rgo estadual capaz de garantir a aplicao imparcial da lei existente ao caso concreto, mediante processo jurdico regular. Esse rgo s pode ser um tribunal independente, vinculado apenas a um critrio normativo de deciso previamente estabelecido e insusceptvel de ser alterado em funo do caso concreto10. assim visvel que esse primeiro direito fundamental (Ur-Grundrecht) surge com o simultneo reconhecimento da separao de poderes e da independncia do poder judicial e que se vislumbra, logo nesse instante fundador de finais do sculo XVII na Inglaterra, que os direitos fundamentais s tm real eficcia se houver um rgo do Estado capaz de os sobrepor aos actos lesivos de outros rgos11. Ora, esse papel dos tribunais viria a alcanar um patamar mais elevado a partir do momento em que, em certos ordenamentos, os juzes passaram a poder declarar nulas as leis que contrariassem a Constituio, donde decorreram duas extraordinrias
Nuno Piarra, A separao de poderes como doutrina e como princpio constitucional, Coimbra, 1989, pp. 191 ss., a quem acompanharemos de perto no texto. 9 Nuno Piarra, A separao de poderes, p. 194. 10 Nuno Piarra, A separao de poderes, p. 194. 11 Nuno Piarra, A separao de poderes, p. 195.
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consequncias: a primeira foi a de que o poder legislativo, o poder executivo e o poder judicial passaram a estar em p de igualdade12; a segunda foi a de que o poder judicial no podia continuar a ser concebido, como pretendia Montesquieu, como um poder nulo13. O terceiro momento na caminhada da relao entre os direitos fundamentais e o poder judicial d-se com a criao dos Tribunais Constitucionais e com a progressiva transformao destes em tribunais dos direitos fundamentais14.
3. Os tribunais perante as normas de direitos fundamentais O verdadeiro valor (jurdico e social) dos direitos fundamentais traduz-se numa palavra: efectividade (ou seja, realizao e proteco efectiva dos bens e interesses bsicos da pessoa humana, ao nvel da existncia, da autonomia e do poder). Ora, se esta efectividade, de facto, em primeira linha, tem de estar articulada com um conjunto de pressupostos reais (os chamados pressupostos dos direitos fundamentais)15, ela depende em larga medida da existncia, do prestgio social efectivo e do bom funcionamento de um sistema jurisdicional capaz de fazer garantir aquele valor. De acordo com a Constituio da Repblica de Angola (abreviadamente, CRA), compete aos tribunais assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados (artigo 174., n. 2), cabendo-lhes igualmente garantir e assegurar a observncia da Constituio (artigo 177., n. 1). O poder judicial aparece-nos desta feita na CRA como verdadeiro guardio da Constituio e como sistema especialmente colocado ao servio da defesa de direitos fundamentais na realidade, sejam quais forem os pressupostos dos direitos
Nuno Piarra, A separao de poderes, p. 205. Nuno Piarra, A separao de poderes, p. 204. 14 Para um panorama geral, Catarina Santos Botelho, A Tutela Directa dos Direitos Fundamentais Avanos e recuos na dinmica garantstica das justias constitucional, administrativa e internacional, Coimbra, 2010. 15 Sobre o conceito e a relevncia dos pressupostos dos direitos fundamentais, Jos de Melo Alexandrino, A estruturao do sistema de direitos, liberdades e garantias na Constituio portuguesa , vol. I Razes e contexto, Coimbra, 2006, pp. 92 ss.
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fundamentais. E quem diz dos direitos fundamentais, diz tambm dos direitos humanos (ou seja, dos direitos bsicos da pessoa humana reconhecidos em normas de Direito internacional)16. Ora, antes de arrolar os mecanismos jurisdicionais ao dispor dos cidados para a proteco dos direitos fundamentais (e dos direitos humanos) no Direito angolano, h uma faceta prvia na qual pretendo concentrar-me particularmente, que a que resulta da fora jurdica das prprias normas de direitos, liberdades e garantias 17, que se reparte em duas ideias: (i) a ideia de aplicabilidade directa das normas; e (ii) a ideia de vinculao das entidades pblicas. Uma e outra esto agora expressamente consagradas no artigo 28., n. 1, da CRA, nos termos do qual os preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias so directamente aplicveis e vinculam todas as entidades pblicas e privadas. Trata-se, na verdade, de um salto extraordinrio da Constituio de 2010 relativamente Lei Constitucional de 199218, cuja relevncia no poderia deixar de ser, hoje e aqui, assinalada.
3.1. Os tribunais e a aplicabilidade directa das normas de direitos, liberdades e garantias 3.1.1. Como primeira ideia, a aplicabilidade directa significa que as normas de direitos, liberdades e garantias (ou seja, as normas enunciadas nos artigos 30. a 75. da CRA)19 vinculam juridicamente o Estado (tanto o legislador e o juiz como o poder executivo)20, podendo ser invocadas directamente pelos cidados contra o Estado21.
Sobre a distino entre direitos fundamentais e direitos humanos, Melo Alexandrino, Direitos Fundamentais, pp. 33 ss. 17 E dos direitos fundamentais de natureza anloga (cfr. artigo 27. da CRA). 18 Notando justamente o facto, Onofre dos Santos, Alguns desafios, pp. 19-20. 19 Ainda que as designaes paream por vezes hesitantes, a expresso direitos, liberdades e garantias que na CRA traduz uma verdadeira categoria constitucional, luz do carcter estruturante das disposies que lhe correspondem [artigos 22., n.os 1 e 2, 25., n. 1, 27., 29., n. 5, 57., 58., 192., n. 1, e 236., alnea e)]. 20 Como se diz expressamente no artigo 2., n. 2, da CRA. 21 Na moderna doutrina portuguesa, tem-se dito que os direitos fundamentais so trunfos contra o Estado (sobre o sentido e alcance desta metfora, Melo Alexandrino, Direitos Fundamentais, pp. 24 s.;
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Uma segunda ideia esta: se houver uma lei reguladora de um determinado direito, liberdade e garantia (como a lei de imprensa, a lei reguladora do direito de reunio, a lei eleitoral, a lei do contencioso administrativo ou qualquer outra) e se a lei ofender esse direito, da aplicabilidade directa decorre aquilo que podemos designar como um triplo efeito22: (i) (ii) Essa lei no pode ser aplicada pelo juiz e pelo tribunal na parte em que ofenda o direito, liberdade e garantia; Abre-se a possibilidade de anulao da prpria lei pelo Tribunal Constitucional; (iii) Todos os poderes do Estado, mas muito em particular os tribunais, tm o dever de aplicar essa lei em conformidade com os direitos, liberdades e garantias (ou seja, devem afastar as interpretaes da lei que se mostrem contrrias Constituio, escolhendo aquela interpretao que no ponha em causa a norma constitucional)23. Tendo em conta a competncia que a Constituio reconhece aos tribunais de exame e de fiscalizao (controlo) da constitucionalidade, a aplicabilidade directa significa que eles podem ento, se for esse o caso, aplicar a Constituio directamente (contra a lei, em vez da lei ou s na parte em que a lei no ofender a Constituio). De facto, embora os tribunais devam obedincia lei (artigo 174., n. 1, da CRA) e vigore alm disso uma presuno de constitucionalidade das leis, se um juiz concluir que uma determinada lei ofende normas de direitos, liberdades e garantias, a aplicabilidade directa fornece uma indicao clara de que nesse caso a vinculao
com uma pretenso mais abrangente, Jorge Reis Novais, Direitos Fundamentais: Trunfos contra a maioria, Coimbra, 2006). 22 Implicitamente, Jos Carlos Vieira de Andrade, Os direitos fundamentais na Constituio Portuguesa de 1976, 4. ed., Coimbra, 2009, pp. 195. 23 Sobre o entendimento da vinculao estrita dos juzes interpretao conforme, na jurisprudncia constitucional e ordinria italiana, Massimo Luciani, Costituzionalismo irenico e costituzionalismo polemico, in Anurio Portugus de Direito Constitucional, vol. V (2006), p. 91, nota 87 [63-94].
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Constituio deve prevalecer sobre a vinculao lei, impondo-se portanto a no aplicao da lei (desaplicao)24. Numa situao desse tipo, o juiz deve resolver o caso como se essa lei no existisse, interpretando a norma constitucional como direito aplicvel causa. Alm disso, o juiz deve conhecer da inconstitucionalidade oficiosamente (tal como deve tambm oficiosamente servir-se do Direito internacional dos direitos humanos)25. E o juiz tambm deve saber que se desaplicar a lei, da sentena final que proferir26 cabe um recurso para o Tribunal Constitucional [artigo 180., n. 2, alnea d), da CRA], rgo ao qual compete a ltima palavra27. 3.1.2. E que dizer quando no existir uma lei que d plena exequibilidade ao direito, liberdade e garantia? Neste caso, os tribunais tm o poder/dever de aplicarem as normas de direitos, liberdades e garantias directamente, dispondo para o efeito de uma autorizao para concretizarem o direito por via interpretativa (e de colmatarem a eventual lacuna). Segundo a doutrina, o juiz uma entidade adequada no s para determinar o sentido de conceitos indeterminados (como atentado dignidade, integridade moral, controlo sobre o prprio corpo, etc.), mas tambm, mesmo sem lei, para decidir e resolver os conflitos entre direitos, liberdades e garantias ou entre direitos e outros interesses que lhe sejam trazidos: num caso como no outro, o juiz tem acesso directo norma constitucional e est obrigado pelos efeitos vinculativos da norma de direito, liberdade e garantia. Em termos prticos, eu diria que o juiz tem de passar a conviver com a Constituio pelo menos tanto como convive com o Cdigo de Processo Civil ou o Cdigo Penal: a Constituio tem de passar a ser um instrumento de trabalho quotidiano
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Ainda que, ao contrrio do que sucede na Constituio portuguesa (artigo 204.) ou na Constituio cabo-verdiana (artigo 210., n. 3), a CRA no tenha explicitado expressamente o dever geral de desaplicao. 25 Artigo 26., n. 3, da CRA (tal como j decorria tambm do artigo 21., n. 3, da Lei Constitucional de 1992). 26 Artigo 36., n. 3, da Lei orgnica n. 3/08, de 17 de Junho (LOPC). 27 Onofre dos Santos, Alguns desafios, p. 15.
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do juiz, porque a este foi dada uma indicao precisa de que tem acesso directo a ela! E s ele dispe dessa prerrogativa qualificada de acesso Constituio ao ponto de poder afastar a lei para dar preferncia norma constitucional! 3.1.3. Todavia, temos de reconhecer que h alguns direitos, liberdades e garantias28 a que o juiz sozinho no pode conceder plena efectivao, na medida em que so direitos que precisam necessariamente de regulao, de organizao, de procedimentos e de mecanismos institucionais: direitos processuais, direito de sufrgio, proteco de dados, direito de antena, entre outros, so disso exemplo. O juiz no pode, por exemplo, ser ele a definir as regras do processamento do recurso contencioso contra regulamentos ou ser ele a promover, em nome da tutela judicial efectiva, o alargamento do recurso extraordinrio de inconstitucionalidade a actos polticos ou s prprias leis trata-se a j no de uma atribuio do juiz, mas sim de uma prerrogativa do legislador democrtico (ou seja, do Parlamento). Em todos estes casos, torna-se por isso imprescindvel que seja a lei a regular esses domnios, tendo o legislador um dever de produzir essa legislao e de organizar os demais meios necessrios ao exerccio dos direitos.
3.2. A vinculao dos tribunais s normas de direitos, liberdades e garantias Mas os tribunais, constituindo rgo de soberania29, so entidades pblicas para efeitos da segunda regra de que fala o artigo 28., n. 1, da CRA (a de que os preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias vinculam todas as entidades pblicas). 3.2.1. A este respeito, podemos comear por dizer que o princpio da vinculao das entidades pblicas incide sobre os tribunais de mltiplas formas:
O mesmo sucede com mltiplos deveres de proteco associados a direitos e com a generalidade dos direitos econmicos, sociais e culturais (neste caso, a respeito do seu contedo principal). 29 Pensamos que no deixa de ter significado o facto de a CRA se referir aos tribunais no como rgos de soberania, mas como rgo de soberania (artigo 174., n. 1 da CRA).
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(i) (ii)
Desde logo, por via do princpio da constitucionalidade (artigo 226. da CRA); Depois, por via da nfase na ideia de vinculao do Estado e das demais entidades pblicas aos direitos, liberdades e garantias [artigos 2., n. 2, 21., alnea b), 28., n. 1, e 56. da CRA];
(iii) Em terceiro lugar, por ter sido confiado aos tribunais um especfico encargo de defesa dos direitos (artigos 29., 177., n. 1, da CRA); (iv) E ainda pelo facto de tambm a eles ter sido confiada a proteco jurisdicional dos direitos humanos, quer porque o Direito internacional endossou aos tribunais internos essa tarefa na esfera territorial do Estado, quer porque a CRA consagrou expressamente essa articulao (artigo 26., n. 3). Como bvio, o sentido primrio desta vinculao ainda o de uma proibio: os tribunais esto proibidos de praticar actos que violem os direitos, liberdades e garantias e esto obrigados a pautar a sua actividade e o desenvolvimento dos processos judiciais pelo respeito e proteco estrita desses direitos30 (os direitos tambm so trunfos contra o juiz e da justamente a justificao da possibilidade de um amparo constitucional contra os actos dos juzes que incorram em violao desses direitos). Por outro lado, parece claro que a vinculao dos tribunais pelos direitos, liberdades e garantias constitui uma expresso marcante do dever de proteco que incumbe ao Estado relativamente efectivao dos direitos31.
Sobre isto, talvez possamos citar aqui dois preceitos da Ley Orgnica del Poder Judicial espanhola (lei orgnica n. 6/85, de 1 de Julho), a comear pelo seu artigo 7., n. 1: os direitos e liberdades reconhecidos no Captulo segundo do Ttulo I da Constituio vinculam na sua integridade todos os juzes e tribunais e esto garantidos sob a tutela efectiva dos mesmos; por seu lado, diz o artigo 5., n. 1: A Constituio a norma suprema do ordenamento jurdico e vincula todos os juzes e tribunais, os quais interpretaro e aplicaro as leis e os regulamentos segundo os preceitos constitucionais (). 31 Massimo Luciani, Costituzionalismo irenico, p. 88; Vieira de Andrade, Os direitos fundamentais, p. 228.
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3.2.2. Em segundo lugar, a CRA confere uma significativa ateno s garantias dos direitos (a tal ponto de autonomizar uma seco prpria)32, preocupao tambm visvel no que diz respeito s instituies essenciais justia, nomeadamente defesa dos cidados33. Penso que este desenvolvimento dado pela CRA s garantias fundamentais processuais no s tem razes no constitucionalismo clssico como corresponde a uma tendncia moderna de valorizao dessas dimenses. Por seu lado, alguns dos direitos impendem de forma muito especial sobre os tribunais, sobre o servio de justia e o poder judicial como um todo: o caso do direito a uma deciso em prazo razovel e mediante processo equitativo (artigo 29., n. 4) ou do direito a um julgamento justo e clere (artigo 72.)34; o caso de direitos em que uma eventual ingerncia s pode ser determinada ou autorizada por deciso judicial (artigo 34., n. 2, da CRA, por exemplo) ou de direitos especiais de proteco exercidos perante um tribunal (habeas corpus, habeas data, aco popular, aco de responsabilidade civil contra o Estado, recurso de inconstitucionalidade35, recurso contencioso). Tambm nunca de mais lembrar que nesta zona da capacidade de prestao do sistema judicial que se situa talvez a maior dificuldade de efectivao dos direitos, liberdades e garantias (o espinho do jardim dos direitos)36, pelo menos a julgar pela jurisprudncia do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem37 aqui nos encontramos, uma vez mais, com os pressupostos dos direitos fundamentais.
Artigos 56. e seguintes da CRA. Artigos 192. e seguintes e 230., alnea f), da CRA. 34 Notando a inovao e admitindo, em caso de inaco, a emergncia de uma violao (impugnvel) de um direito fundamental justia, Onofre dos Santos, Alguns desafios, p. 25. 35 Respectivamente, artigos 68., 69., 74., 75., 180., n. 2, alneas d) e e), da CRA. 36 Mario Patrono, I diritti delluomo nel paese dEuropa: conquiste e nuove minacce nel passagio da un millenio allaltro, Pdua, 2000. 37 Para uma consulta dos respectivos dados estatsticos actualizados, <http://www.echr.coe.int/ECHR/FR/Header/Reports+and+Statistics/Statistics/Statistical+information+by +year/>.
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3.2.3. Em terceiro lugar, os tribunais, e muito em especial o Tribunal Constitucional, receberam o especial encargo de defender a Constituio, fiscalizando o cumprimento das suas normas, competindo-lhes aqui particularmente: (i) Interpretar o direito ordinrio em conformidade com os direitos, fundamentais (excluindo as interpretaes que com eles se no harmonizem); (ii) No aplicar as normas jurdicas que tenham por inconstitucionais, devendo controlar com especial ateno o cumprimento dos requisitos aplicveis s leis restritivas e a todo o tipo de intervenes restritivas38, nomeadamente por via do princpio da proporcionalidade (artigo 57. da CRA), do princpio da igualdade (artigo 23. da CRA) e do princpio da proibio do arbtrio (artigo 2. da CRA); (iii) Na resoluo de conflitos entre direitos ou entre direitos e outros interesses ou valores, os tribunais tm o dever de avaliar devidamente a natureza e a importncia dos direitos fundamentais envolvidos e de apreciar devidamente os demais factores atendveis (artigo 36., n. 1, da Constituio da frica do Sul); (iv) Sempre que tal se mostrar necessrio para a interpretao ou aplicao da lei ou para a resoluo de conflitos, os tribunais angolanos devem lanar mo das normas de Direito internacional de direitos humanos, segundo a directriz do artigo 26., n.os 2 e 3, da CRA.
3.2.4. Por fim, o Tribunal Constitucional encontra-se numa posio destacada para ser considerado o tribunal dos direitos fundamentais, quer por via dos seus poderes no mbito da fiscalizao abstracta (e tambm no controlo de actos do processo eleitoral e poltico-partidrio), quer por via da fiscalizao concreta (no designado recurso
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Melo Alexandrino, Direitos Fundamentais, pp. 115 s.
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ordinrio de inconstitucionalidade), quer sobretudo por via do recurso extraordinrio de inconstitucionalidade39. Deve dizer-se que a centralidade do Tribunal Constitucional Angolano alis muito mais reforada do que, por exemplo, a do seu congnere portugus: (i) pelo maior equilbrio e legitimidade na sua composio; (ii) pelo facto de as suas decises no poderem ser postas em causa pelo Parlamento em sede de fiscalizao preventiva; (iii) pelo alargamento da legitimidade no mbito da fiscalizao sucessiva abstracta aos grupos parlamentares e Ordem dos Advogados; (iv) pela maior abertura (expressa e implcita) ao exerccio de poderes de conformao normativa; (v) pela atribuio ao Tribunal Constitucional nas leis de 2008 de poderes para sindicar a constitucionalidade de actos administrativos e de decises judiciais violadoras de direitos, liberdades e garantias (ou de princpios, como admito que sejam o da dignidade da pessoa humana ou o da igualdade)40; (vi) enfim, pela expressa consagrao de um mecanismo de acesso virtualmente directo ao Tribunal Constitucional.
4. Os mecanismos jurisdicionais de proteco dos direitos fundamentais Se o Direito est ao servio da pessoa, no se podia entender que o ordenamento jurdico de uma comunidade no estivesse ao servio da tutela dos direitos fundamentais da pessoa. Na realidade, deveria algures estar escrita a regra segundo a qual a todo o direito fundamental corresponde uma tutela adequada. De algum modo esse o sentido do princpio enunciado no artigo 29., n. 1, da CRA, quando nos diz que a todos assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos. Porm, e como de certo modo j vimos, trata-se da afirmao de um direito geral de proteco que no dispensa uma configurao pelo legislador dos mecanismos que
Onofre dos Santos, Alguns desafios, pp. 22-23. A frmula utilizada no artigo 49. da LOPC no isenta de dvidas (como de algum modo transparece j em algumas decises do Tribunal Constitucional).
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efectivamente o concretizem; de outro modo, mal se entenderiam as disposies dos n.os 4 e 5 desse mesmo artigo ou do artigo 72. da CRA. Portanto, o mais conveniente parece ser a investigao dos principais mecanismos de proteco dos direitos fundamentais (tambm ditos remdios)41 no ordenamento jurdico angolano. Numa sistematizao muito geral, esses mecanismos podem ser internos ou internacionais; por sua vez, os mecanismos internos podem ser (i) remdios especialmente dirigidos contra violaes de direitos fundamentais, (ii) mecanismos gerais de proteco e (iii) mecanismos especficos para a proteco de um determinado direito fundamental.
4.1. Mecanismos Internos 4.1.1. O ordenamento angolano dispe de um remdio prprio destinado reparao de violaes de direitos, liberdades e garantias (e direitos anlogos) cometidas por decises judiciais ou por actos administrativos: trata-se do recurso extraordinrio de inconstitucionalidade (regulado nos artigos 49. e seguintes da Lei Orgnica do Processo Constitucional)42. um mecanismo que se aproxima da queixa constitucional alem e do recurso de amparo existente um pouco por toda a Amrica Latina ou na Espanha. No existe em Portugal. Mas precisamente por isso, e para realar a importncia desse remdio angolano, vou trazer aqui o essencial dos argumentos a que recentemente recorri na defesa da introduo em Portugal de um mecanismo desse tipo43. Numa perspectiva da sociologia poltica, o acesso, ainda que remoto e extraordinrio, instncia mxima da justia constitucional significa a adopo de uma
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Vieira de Andrade, Os direitos fundamentais, pp. 344 ss. Veja-se, como deciso de partida, o Acrdo n. 106/2009, in Jurisprudncia do Tribunal Constitucional Colectnea de Acrdos 2008/2009 e Legislao Fundamental , vol. I, Luanda, 2009, pp. 521 ss.; numa linha de aprofundamento jurisprudencial, veja-se o Acrdo n. 118/2010, de 11 de Maio, acessvel em <http://www.tribunalconstitucional.ao/InnerContent.aspx?IDM=23&IDLang=1>. 43 Jos de Melo Alexandrino, Sim ou no ao recurso de amparo?, in Julgar, n. 11 (2010) [no prelo], texto que nesta parte se acompanha de perto.
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postura poltica antropologicamente amiga da dinamizao processual dos direitos fundamentais44. Mais: tendo em conta que, no sistema de comunicao entre o Estado e o cidado, so ainda o exerccio do direito de voto e a reclamao judicial de direitos as formas paradigmticas de comunicao do cidado com o Estado45, em mltiplos casos de violao de direitos fundamentais, apenas o Tribunal Constitucional poder estar num plano funcional e institucionalmente adequado para relevar e aferir a natureza dessa chamada de ateno. Em segundo lugar, na perspectiva moral e jurdico-constitucional, parece evidente a necessidade de uma articulao adequada entre a componente material da Constituio (os valores a recebidos46 e os direitos que deles so concretizao), o princpio geral da tutela jurisdicional efectiva47 e a garantia de um elevado nvel de efectividade jurdica dos direitos fundamentais. Ora, em casos de violao (e no de mera inconstitucionalidade de normas) de direitos fundamentalssimos, atenta a gravidade da ilicitude e a importncia do plano normativo em que a mesma ocorre, natural que em derradeira instncia o julgamento desses casos seja entregue a um [novo] Tribunal do Arepago48. Ainda na perspectiva do prestgio das instituies do Estado, no parece conveniente que, por falta de mecanismos desse tipo, a concesso de amparo a direitos e liberdades fundamentais deva ser deferida para a instncia internacional 49, com a dupla consequncia (1) da menorizao do sistema interno de proteco e (2) do aumento da
J. J. Gomes Canotilho, Teoria da Constituio de 1976: desenvolvimento ou revisionismo constitucional (1989), in Brancosos e Interconstitucionalidade Itinerrios dos discursos sobre a historicidade constitucional, Coimbra, 2006, p. 89 [39-100]. 45 Antnio Hespanha, Lei e Justia: histria e prospectiva de um paradigma, in Justia e Litigiosidade: histria e prospectiva, Lisboa, 1993, p. 55, nota 31 [7-58]. 46 A pensar sobretudo na referncia divinizada da dignidade da pessoa humana (neste sentido, Jos de Melo Alexandrino, Perfil constitucional da dignidade da pessoa humana: um esboo traado a partir da variedade de concepes, in AAVV, Estudos em Honra do Professor Doutor Jos de Oliveira Ascenso, vol. I, Coimbra, 2008, pp. 505 ss. [481-511]). 47 Por ltimo, sobre o mbito deste princpio geral, Paulo Otero, Direito Constitucional Portugus, vol. I Identidade constitucional, Coimbra, 2010, pp. 94 ss. 48 No deixa de ser similar o alcance do tribunal institudo por Atena para julgar o crime de Orestes (cfr. squilo, Eumnides, vv. 470-490, 570-575, 680-710, in Oresteia: Agammnon, Coforas, Eumnides, trad. de Manuel de Oliveira Pulqurio, Lisboa, Edies 70, 2008, pp. 209, 212 e 220). 49 Jorge Reis Novais, Direitos Fundamentais, p. 12; Jos de Melo Alexandrino, A estruturao do sistema de direitos, liberdades e garantias na Constituio portuguesa , vol. II, Coimbra, 2006, p. 486.
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frequncia das condenaes do Estado pelos tribunais internacionais de direitos humanos. Em quarto lugar, na perspectiva do Direito comparado, h agora trs outras observaes a reter: (1) a primeira a de que, desde que foi institudo o amparo 50 (na Constituio mexicana de 1917)51, a tendncia aponta no sentido da existncia de algum mecanismo de acesso do particular ao Tribunal Constitucional para a proteco de pelo menos certos direitos e liberdades fundamentais neste sentido, h mais de trs dezenas de pases (da Europa, da Amrica Latina, da sia e da frica52) que possuem esses mecanismos; (2) a segunda a de que essa evoluo se faz sentir inclusivamente no plano internacional (com o acesso directo ao Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, ao Tribunal Interamericano dos Direitos do Homem e agora tambm ao Tribunal Africano dos Direitos do Homem e dos Povos53); (3) a terceira para assinalar o facto de a prpria Frana ter enfim cedido introduo da questo de constitucionalidade e precisamente nos casos de violao de direitos e liberdades garantidos pela Constituio54.
Cujas razes remotas se encontram tanto no desenvolvimento histrico das garantias do habeas corpus ingls e peninsular, como nas cartas de segurana das Ordenaes Afonsinas e nas seguranas reais das Ordenaes Manuelinas e Filipinas. 51 Seguiram-se-lhe, at meados do sculo XX, designadamente, a Espanha, com o amparo (1931), o Brasil, com o mandado de segurana (1934), a Sua, com o recurso constitucional (1943), a Costa Rica, com o recurso de amparo (1949), a Repblica Federal da Alemanha, com a queixa constitucional (1951). Em especial, sobre a evoluo do amparo no universo da lusofonia, J. J. Gomes Canotilho, As palavras e os homens: reflexes sobre a Declarao Conjunta e a institucionalizao do recurso de amparo de direitos e liberdades na ordem jurdica de Macau, in Boletim da Faculdade de Direito, vol. 70 (1994), pp. 107-131; Paulo Cardinal, La institucin del recurso de amparo de los derechos fundamentales y la juslusofonia los casos de Macau y Cabo Verde, in Hctor Fix-Zamudio / Eduardo Ferrer Mac-Gregor (coords.), El Recurso de Amparo en el Mundo , Mxico, 2006, pp. 891-941; Id., Continuity and autonomy Leading principles shaping the fundamental rights constitutional system in the Macao Special Administrative Region, in Eduardo Ferrer Mac-Gregor / Arturo Zaldvar Lelo de Larrea (coords.), La Ciencia del Derecho Procesal Constitucional, tomo IV Derechos Fundamentales y Tutela Constitucional, Mxico, 2008, pp. 226 ss. [169-231]. 52 De que constituem exemplo Angola, com o seu recurso extraordinrio de inconstitucionalidade, e Cabo Verde, com o seu amparo constitucional. 53 Cuja primeira sentena, proferida em 15 de Dezembro de 2009, se ocupou precisamente de um problema que envolvia a discusso sobre o acesso dos particulares ao Tribunal ( Michelot Yogogombaye v. The Republic of Senegal, disponvel em <http://www.african-court.org/fr/affaires/derniers-arrets-etjugements/>). 54 Artigo 61., n. 1, da Constituio francesa (aps a lei de reviso de 23 de Julho de 2008) e lei orgnica n. 1523, de 10 de Dezembro de 2009 (entrada em vigor a 1 de Maro de 2010).
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Ainda na perspectiva da cincia do Direito constitucional, a inexistncia de um mecanismo de amparo constitucional tem um triplo efeito dogmtico negativo: (1) por um lado, torna irrelevante a distino bsica entre norma, direito e posio, confundindo esses diversos nveis55; (2) por outro lado, desvaloriza totalmente o plano absolutamente inafastvel da violao (ou afectao ilegtima)56 do contedo de um direito fundamental ou de uma posio de direito fundamental; (3) por fim, raramente o Tribunal Constitucional se ocupa com a tarefa de se debruar sobre o mbito de proteco de cada direito fundamental e sobre o tipo de afectaes de que o mesmo passvel ( isso que na realidade fazem todas as jurisdies de amparo, sejam as internas ou as internacionais, e essa a debilidade dos sistemas desprovidos de amparo, perante a instncia internacional). Por ltimo, olhando ao ordenamento portugus, se tem sido relevado o peso do argumento social57, na medida em que o recurso de constitucionalidade efectivamente praticado aumenta a desproteco das pessoas socialmente mais desfavorecidas, no deixam de merecer ateno o argumento da insegurana jurdica, bem como a tripla incapacidade (1) de uma proteco especial dos direitos e liberdades fundamentais, (2) da induo de um qualquer efeito educativo58 e (3) de uma contribuio efectiva para o aperfeioamento da capacidade de prestao do sistema de justia como um todo. Reiterada esta defesa do recurso extraordinrio de inconstitucionalidade, tal no significa que a conformao desse mecanismo no se afigure merecedora de ajustamentos. Mas isso algo que os constitucionalistas e os rgos de soberania angolanos esto em condies de promover com sabedoria. O mais premente, todavia, parece ser a tomada de conscincia pelos cidados e sobretudo pelos advogados da
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Melo Alexandrino, Direitos Fundamentais, pp. 23 ss. Sobre a relevncia do conceito neste plano, Melo Alexandrino, Direitos Fundamentais..., pp. 103
ss.
Paulo Mota Pinto, Reflexes sobre a jurisdio constitucional e direitos fundamentais nos 30 anos da Constituio da Repblica Portuguesa, in Themis, edio especial (2006), pp. 189 [201-216]. 58 J neste sentido, na linha do que h quatro dcadas vm insistindo vozes como as de Peter Hberle, Jos de Melo Alexandrino, Il sistema portoghese dei diritti e delle libert fondamentali: zone franche nella tutela giurisdizionale, in Diritto Pubblico Comparato ed Europeo (2003), I, p. 283 [272284]; Id., A estruturao do sistema..., II, p. 491.
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existncia desta extraordinria ferramenta de proteco dos direitos, liberdades e garantias59. 4.1.2. Passando agora aos mecanismos gerais, so eles os meios de proteco do contencioso administrativo e os meios de proteco subjacentes fiscalizao da constitucionalidade de normas: (i) o contencioso administrativo tem a sua regulao definida na Lei n. 2/94, de 14 de Janeiro, e no Decreto-Lei n. 4-A/96, de 5 de Abril60, permitindo obter uma tutela considerada relativamente limitada (e, em diversos aspectos, at suspeita de inconstitucionalidade)61; em todo o caso, os actos administrativos definitivos e executrios feridos de ilegalidade por leso de direitos fundamentais podem ser impugnados ao abrigo dessa legislao; (ii) quanto aos mecanismos de fiscalizao da constitucionalidade de normas, uma vez exceptuada a fiscalizao preventiva, todas as demais modalidades de fiscalizao apresentam virtualidades na tutela dos direitos fundamentais dos cidados. Limitar-me-ei a destacar alguns breves tpicos relativamente a cada uma das modalidades de controlo normativo da constitucionalidade. a) Quanto fiscalizao sucessiva abstracta (artigos 230. e 231. da CRA), importa talvez dizer que se trata do mecanismo mais poderoso de interveno do Tribunal Constitucional contra actos do poder legislativo, uma vez que a deciso de inconstitucionalidade da resultante no s destri a norma declarada inconstitucional como destri retroactivamente todos os efeitos por ela produzidos (salvo as sentenas transitadas em julgado). Mais: a deciso impede o legislador de reeditar uma norma com o mesmo teor. O Tribunal Constitucional funciona aqui como um verdadeiro legislador
Neste sentido tambm, Onofre dos Santos, Alguns desafios, p. 23. Para uma viso geral, Cremildo Paca, Direito do Contencioso Administrativo Angolano, Coimbra, 2008; Carlos Feij / Cremildo Paca, A justia administrativa Angolana, Luanda, 2008; Marcy Cludio Lopes, O princpio da tutela jurisdicional efectiva no contencioso administrativo de mera legalidade O caso angolano, relatrio acadmico [indito], Luanda, 2009, pp. 5 ss. 61 Por ltimo, Marcy Lopes, O princpio da tutela, pp. 25 ss.
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negativo62, projectando-se o resultado da sua deciso tanto no presente, como no passado e no futuro. O segundo tpico este: os cidados tm acesso indirecto fiscalizao sucessiva abstracta atravs de entidades com legitimidade para tal, que podem actuar em seu nome, em especial o Provedor de Justia, a Ordem dos Advogados de Angola e o Procurador-Geral da Repblica; basta, para o efeito, que apresentem peties a esses rgos, para que estes, dentro da sua margem de apreciao, decidam ou no avanar com os correspondentes pedidos. b) Quanto fiscalizao da inconstitucionalidade por omisso (artigo 232. da CRA), ela tem por objecto omisses legislativas, que se projectam sobretudo em matrias de direitos, econmicos, sociais e culturais. Trata-se de um mecanismo mais dbil, que no final conduz a uma espcie de sentena apelativa, em que o Tribunal Constitucional dar conta da omisso legislativa Assembleia Nacional, indicando-lhe um prazo razovel para a supresso da lacuna ou inaco63. c) Finalmente, quanto fiscalizao concreta [artigo 180., n. 2, alneas d) e e), da CRA], que surge na lei orgnica de processo nas vestes de recurso ordinrio de inconstitucionalidade64, h a registar pelo menos as seguintes notas: (i) Trata-se em regra, no Direito comparado, de um mecanismo muito utilizado pelos particulares na defesa dos seus direitos fundamentais65, que tm na CRA o direito fundamental anlogo de suscitar a questo da
Sobre o sentido da ideia, Carlos Blanco de Morais, Justia Constitucional, tomo II O contencioso constitucional portugus entre o modelo misto e a tentao do sistema de reenvio, Coimbra, 2005, pp. 246 ss. 63 Artigo 35. da LOPC (a previso da fixao de um prazo feita nesse preceito da lei orgnica no se afigura ilegtima, uma vez que a sua finalidade exclusiva ainda a defesa e o cumprimento da Constituio, sem parecer beliscar o postulado da correco funcional). 64 Artigos 36. e seguintes da LOPC. 65 A julgar pelo nmero de espcies processuais entradas, tudo aponta, no entanto, a que no ordenamento angolano esse lugar venha a ser ocupado, como na Alemanha e na Espanha, pelo recurso extraordinrio de inconstitucionalidade.
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constitucionalidade de uma norma durante qualquer processo em que sejam parte; (ii) Embora no recurso do particular a fiscalizao tenha uma feio mista (subjectiva e objectiva), quando intervenha o Ministrio Pblico66 a fiscalizao tem um cunho essencialmente objectivo, podendo o recurso ser obrigatrio para esta entidade (artigo 21., n. 3, da LOTC); (iii) Esse recurso tem por objecto a constitucionalidade de uma norma que o juiz aplicou na sentena ou a que recusou aplicao, estando o Tribunal Constitucional cingido a apreciar apenas essa norma, sendo-lhe por conseguinte vedado apreciar a deciso recorrida; (iv) No caso de o recurso obter provimento, o processo baixa ao tribunal de onde proveio, para que o juiz do processo principal reforme a sentena em conformidade com o julgamento do Tribunal Constitucional (artigo 47., n. 2, da LOPC). 4.1.3. Por fim, alm desses dois mecanismos gerais, o Direito angolano conhece ainda alguns meios processuais prprios (remdios) especificamente dirigidos tutela de determinados direitos fundamentais: o habeas corpus (relativamente ao direito liberdade fsica e segurana pessoal), o habeas data (relativamente s garantias em matria de tratamento de dados pessoais) e tambm mecanismos em sede de contencioso eleitoral e dos partidos polticos (relativamente a um conjunto de direitos de participao poltica).
4.2. Mecanismos Internacionais Tendo Angola ratificado a Carta Africana de Direitos do Homem e dos Povos, instrumento que dispe desde 2006 da assistncia de um tribunal (o Tribunal Africano
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E ainda nos recursos a que se referem as alneas a), c), d) e e) do artigo 36. da LOPC.
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dos Direitos do Homem e dos Povos)67, dispem ainda os cidados, e naturalmente tambm os estrangeiros, desse importante nvel suplementar de proteco. Uma pessoa sob a jurisdio do Estado angolano que alegue a violao de um dos direitos protegidos na Carta Africana (ou em outros tratados de direitos humanos), pode, uma vez esgotados os recursos internos, apresentar uma queixa ao Tribunal Africano dos Direitos do Homem e dos Povos, caso o Estado angolano tenha expressamente admitido a possibilidade da queixa individual68. Na hiptese de essa declarao no ter sido feita, o interessado poder sempre apresentar uma comunicao Comisso Africana de Direitos do Homem e dos Povos, com base na referida violao69. Esta interaco e cooperao estratgica entre os mecanismos internos e os mecanismos externos de proteco , segundo me parece, verdadeiramente querida tanto pelo Direito internacional como pela nova Constituio da Repblica de Angola. Espera-se agora que essa vontade de direitos fundamentais e de direitos humanos tambm seja querida e amparada na prtica70 pelos juristas angolanos e pelos tribunais angolanos. Na realidade, isso que hoje aqui celebramos, no 2. Aniversrio do Tribunal Constitucional de Angola.
Criado pelo Protocolo Carta Africana de Direitos do Homem e dos Povos de 1998, entrado em vigor em 24 de Janeiro de 2004. 68 Artigos 5., n. 3, e 36., n. 4, do Protocolo Carta Africana de Direitos do Homem e dos Povos de 1998. 69 Por ltimo, sobre os mecanismos de proteco a este nvel, Marcolino Moco, Direitos Humanos e seus Mecanismos de Proteco As particularidades do sistema africano, Coimbra, 2010, pp. 215 ss. 70 Onofre dos Santos, Alguns desafios, p. 14.
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NOTA SOBRE A ORIGEM DOS TEXTOS

E AGRADECIMENTOS
1. Ordem constitucional, organizao do poder poltico e sistema jurisdicional , indito. 2. Natureza, estrutura e funo da Constituio: o caso angolano , destinado e publicado originalmente na obra coordenada pelos Professores Doutores Marcelo Rebelo de Sousa, Fausto de Quadros, Paulo Otero e Eduardo Vera-Cruz Pinto, Estudos de homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda, vol. II Direito Constitucional e Justia Constitucional, Lisboa, 2012, pp. 317-340. 3. O poder local na Constituio da Repblica de Angola: os princpios fundamentais , publicado originalmente na Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa , vol. 51. (2010), pp. 61-92 [tambm publicado em Jos Melo Alexandrino, Elementos de Direito Pblico Lusfono, Coimbra, 2011, pp. 279-318]. 4. O papel dos tribunais na proteco dos direitos fundamentais dos cidados , publicado originalmente em O Direito, ano 142. (2010), V, pp. 865-883 [tambm publicado em Jos Melo Alexandrino, O Discurso dos Direitos, Coimbra, 2011, pp. 357-378]. Aos coordenadores da obra de homenagem ao Professor Doutor Jorge Miranda, bem como direco da Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e da revista O Direito deixo expresso o meu agradecimento. Uma palavra de agradecimento ainda devida ao Instituto de Cooperao Jurdica da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, pela extraordinria oportunidade que me proporcionou ao longo destes anos de contactar to estreitamente com as Universidades e instituies pblicas angolanas; estendo ainda uma palavra de reconhecimento Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto, bem como ao Instituto de Cincias Jurdico-Polticas da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa.
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Plano 3 Introduo 4
1. Ordem constitucional, organizao do poder poltico e sistema jurisdicional . 9 Introduo 1. A ordem constitucional angolana 1.1. Constituio e realidade constitucional 1.2. Caractersticas gerais da Constituio da Repblica de Angola 1.3. A identidade constitucional 1.4. Ncleos fundamentais da Constituio 2. A organizao do poder poltico 2.1. Primeiras observaes 2.2. O sistema de governo 2.3. Idem: os rgos auxiliares e consultivos do Presidente da Repblica 2.4. Distribuio e exerccio do poder legislativo 2.5. A administrao local do Estado 2.6. O poder local 3. O sistema jurisdicional 3.1. O sistema jurisdicional segundo a Constituio 3.2. O sistema jurisdicional existente 3.3. As perspectivas de reforma.
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2. Natureza, estrutura e funo da Constituio: o caso angolano 35 Introduo 1. A natureza da Constituio 1.1. Uma explicao sobre a Constituio da Repblica de Angola (CRA) 1.2. Traos caracterizadores da CRA 1.3. Pressupostos da realizao da Constituio 2. A estrutura da Constituio 2.1. A arquitectura da CRA 2.1.1. O princpio do Estado de Direito. 2.1.2. O princpio democrtico. 2.1.3. Idem: as condies da democracia. 2.2. A especificidade da Constituio como norma 3. A funo da Constituio 3.1. As funes gerais da Constituio 3.2. As funes particulares da Constituio: o caso da CRA Eplogo
3. O poder local na Constituio da Repblica de Angola: os princpios fundamentais 59 I. Introduo 1. Contexto e conceitos operativos 1.1. Ponto de partida 1.2. A extraordinria situao angolana no quadro do Direito comparado 1.3. Conceitos de poder local e de autarquia local 1.4. Natureza jurdica dos municpios e das comunas existentes em Angola II. O poder local na Constituio da Repblica de Angola 2. Regulao e enquadramento do poder local na CRA 2.1. As grandes opes do legislador constituinte 2.2. A multiplicidade de referncias constitucionais 2.3. O princpio do Estado democrtico de direito
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3. A centralidade do princpio democrtico 3.1. A omnipresena do princpio democrtico na regulao constitucional do poder local 3.2. As diversas feies da democracia no mbito do poder local 4. O princpio da autonomia local como norma de base do poder local 4.1. A recepo histrica na CRA da ideia de autonomia local 4.2. Conceito, mbito, natureza e funes do princpio da autonomia local 4.3. Regime e garantias do princpio da autonomia local III. A concretizao do desgnio constitucional 5. O futuro 5.1. Sentido do princpio do gradualismo (artigo 242. da CRA) 5.2. A imposio constitucional da institucionalizao efectiva das autarquias locais 5.3. Descentralizao territorial e perfeio do modelo de Estado constitucional
4. O papel dos tribunais na proteco dos direitos fundamentais dos cidados .. 93 1. Introduo 2. Nota sobre o sentido histrico do papel dos tribunais na proteco dos direitos fundamentais 3. Os tribunais perante as normas de direitos fundamentais 3.1. Os tribunais e a aplicabilidade directa das normas de direitos, liberdades e garantias 3.2. A vinculao dos tribunais s normas de direitos, liberdades e garantias 4. Os mecanismos jurisdicionais de proteco dos direitos fundamentais 4.1. Mecanismos Internos 4.2. Mecanismos Internacionais
Nota sobre a origem dos textos e agradecimentos115 Bibliografia117 ndice..131
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Organiza !o de "arla Amado #omes e $iago Antunes "om o patroc%nio da Funda !o Luso&Americana para o Desenvolvimento
Os trabalhos reunidos neste pequeno livro, agora colocados ao dispor de todos, tiveram na sua origem intervenes ou lies preferidas em Angola e em Portugal (o mais recente), justamente ao longo destes ltimos quatro anos, representando um pequeno contributo para o conhecimento da Constituio e para o aprofundamento da reflexo jurdica sobre o novo constitucionalismo angolano. Os primeiros destinatrios desta obra so os meus alunos de mestrado [] todavia, a obra destina-se tambm a todos os estudantes e profissionais do Direito em geral e igualmente aos polticos e demais interessados na observao das instituies e das transformaes constitucionais que ocorrem em frica e no universo dos pases de lngua portuguesa.

Constitucionaliosmo Angolano - 2013

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JOS MELO ALEXANDRINO

Professor da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa

O NOVO CONSTITUCIONALISMO ANGOLANO

O NOVO CONSTITUCIONALISMO ANGOLANO

Jos Melo Alexandrino

Ttulo: O novo constitucionalismo angolano Autor: Jos Melo Alexandrino Edio:

Instituto de Cincias Jurdico-Polticas

Alameda da Universidade 1649-014 Lisboa

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Jos Melo Alexandrino Lisboa, Novembro de 2013

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ORDEM CONSTITUCIONAL, ORGANIZAO DO PODER

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