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Irregularidades que caracterizam atos de improbidade administrativa na celebrao de convnios

Elaborado em 04.2007. Bruno oares de ouza ! bac"arelando em #ireito pelas $aculdades Integradas do %este de &inas '$(#%&)

A Administrao Pblica, entendida pelo seu sentido objetivo, compreende as atividades das pessoas jurdicas e demais rgos e agentes incumbidos de atender concretamente s necessidades coletivas. Neste sentido, ainda ensina aria !"lvia #anella $i Pietro, %ue &abrange o 'omento, a polcia administrativa e o servio pblico&. As atividades e(ercidas por rgos pblicos so os mais variados possveis e todas estas, como no poderia dei(ar de ser, so regulamentadas, a 'im de satis'a)erem da mel*or 'orma possvel aos anseios da sociedade. A maior parte das necessidades coletivas est+ compreendida nos servios pblicos, %uer a%ueles e(ecutados diretamente pela prpria Administrao, %uer os e(ercidos sob o regime privado, por meio de concess,es e permiss,es. As atividades de 'omento %ue, segundo -ernando Andrade de .liveira, envolvem, entre outras, subven,es ou au(lios 'inanceiros, podem ser delegadas a entidades pblicas ou particulares, desde %ue estas se prestem, invariavelmente, a atender a toda uma coletividade, e no a um particular. A 'orma comum de se permitir essa cooperao / pela 'ormali)ao de instrumentos de contratos e conv0nios. 1m decorr0ncia dos princpios a %ue se ac*a atrelada, a Administrao Pblica no pode contratar nem celebrar conv0nios indiscriminadamente, devendo, em regra, no primeiro caso, instaurar um procedimento licitatrio, pelo %ual todos os interessados concorrero igualitariamente e a Administrao optar+ pela proposta %ue l*e 'or mais 'avor+vel. .corre %ue re'erido procedimento tra) muitos entraves para uma contratao c/lere, tendo em vista as diversas etapas a serem percorridas, inclusive com pra)os para a interposio de recursos das decis,es administrativas pro'eridas no curso do procedimento, o %ue condu) muitas ve)es a demasiados atrasos para o 'im %ue se pretende. 2isando solucionar esta postergao legalista, &alguns administradores t0m se utili)ado de outros institutos de $ireito Administrativo para obter a reali)ao da atividade %ue deseja& sem ter o disp0ndio de um moroso procedimento licitatrio. Nesse sentido, o Poder Pblico vem desvirtuando estes institutos, como ocorre com o conv0nio. !egundo o pro'essor 3el" 4opes eirelles, conv0nio &/ o acordo 'irmado por entidades pblicas de %ual%uer esp/cie, ou entre estas e organi)a,es particulares, para reali)ao de objetivos de interesse comum dos partcipes&, di'erentemente do contrato5 e por assim agirem esto em constante vigil6ncia pelos 7ribunais de 8ontas. Numa de'inio mais abrangente e da prpria legislao %ue a ele se aplica, con'orme disposto no art. 19, inciso :, ; 19 da :nstruo Normativa n9 <1=>?, da !ecretaria do 7esouro Nacional, entende@se por conv0nio como sendoA "instrumento qualquer que discipline a transferncia de recursos pblicos e tenha como partcipe rgo da administrao pblica federal direta, autrquica ou fundacional, empresa pblica ou sociedade de economia mista que estejam gerindo recursos dos oramentos da Unio, isando ! e"ecuo de programas de trabalho, projeto#ati idade ou e ento de interesse recproco, em regime de mtua cooperao$" As disposi,es desta :nstruo se aplicam, tamb/m, aos 1stados e unicpios. Apesar de *aver a reciprocidade no %ue se re'ere aos interesses, uma ve) %ue tanto o rgo concedente %uanto a conveniada buscam o mesmo objetivo, di'erentemente da interpretao 'eita nos contratos, onde os interesses so opostos, al/m da aus0ncia do car+ter sinalagm+tico, a%uele %ue recebe din*eiro pblico 'ica obrigado a prestar contas. Buando a concedente 'or a Cnio, a obrigatoriedade de transpar0ncia e in'ormao do %ue 'oi recebido ser+ comunicada ao 7ribunal de 8ontas da Cnio5 no caso do 1stado, ao 7ribunal de 8ontas do respectivo 1stado5

D no caso dos unicpios, tamb/m ser+ 'iscali)ado pelo 7ribunal de 8ontas do 1stado e, geralmente, tamb/m, pelo sistema de controle interno do unicpio. Pelo %ue se v0 no 6mbito municipal, o rgo de controle interno, no uso das atribui,es %ue l*e con'erem a 8onstituio da Eepblica, desempen*a atividades correlacionadas, resguardadas obviamente as devidas propor,es, s do 7ribunal de 8ontas. 1stas incluem a reali)ao de c*ecagem peridica nos conv0nios 'irmados pelo unicpio, visando orientar o 8*e'e do 1(ecutivo %uanto observ6ncia dos princpios constitucionais e demais normais regulamentadoras. 8omo se sabe, a celebrao de conv0nios re%uer a obedi0ncia a determinados re%uisitos de'inidos pela legislao, dentre eles, a :nstruo Normativa nF <1=>?, como, tamb/m, no %ue couber, a 4ei -ederal de 4icita,es, em especial o art. 11G. Portanto, %ual%uer entidade interessada em pactuar com rgos pblicos 'icar+, indubitavelmente, adstrita observ6ncia de tais normas, independentemente do valor, objeto e 'orma do instrumento a ser 'irmado. Assim sendo, a obedi0ncia irrestrita a apresentao de Prestao de 8ontas, aplicao dos recursos recebidos rigorosamente con'orme os 'ins inicialmente previstos no Plano de 7rabal*o e manuteno de condutas compatveis com as obriga,es assumidas constituem uma conditio sine qua non no s celebrao, como, mormente, durante toda a sua vig0ncia. :n'eli)mente, alguns rgos pblicos, em especial unicpios menores, insistem em celebrar conv0nios desobedecendo s regras da :N n9 <1=>?, o %ue acaba por comprometer a administrao, submetendo a%uele %ue deu causa, se 'or o caso de agente pblico ou poltico, s severas san,es impostas pela :nstruo. 8onv0nios 'irmados sem a reali)ao de oramentos, pr+tica at/ incomum, por menos crvel %ue parea, ou sem a cl+usula obrigatria de prestao de contas so apenas alguns e(emplo dessas irregularidades comumente encontradas. No segundo e(emplo, independentemente da e(ist0ncia e(pressa de cl+usula, obrigando a convenente a prestar contas, dependendo do caso, ao 'inal da vig0ncia, a mesma estar+ obrigada a 'a)0@lo. A entidade, %uando assim no o 'a), / considerada como em &situao de inadimpl0ncia& das obriga,es assumidas, nos termos do art. HF, inciso :, ; 1F da :N <1=>?, ipsis litterisA "%rt$ &' ( edado) * + celebrar con nio, efetuar transferncia, ou conceder benefcios sob qualquer modalidade, destinado a rgo ou entidade da %dministrao ,blica -ederal, estadual, municipal, do .istrito -ederal, ou para qualquer rgo ou entidade, de direito pblico ou pri ado, que esteja em mora, inadimplente com outros con nios ou no esteja em situao irregular com a Unio ou com entidade da %dministrao ,blica -ederal *ndireta/ 0 1' ,ara os efeitos do item *, deste artigo, considera2se em situao de inadimplncia, de endo o rgo concedente proceder ! inscrio no cadastro de inadimplentes do 3istema *ntegrado de %dministrao -inanceira do 4o erno -ederal + 3*%-* e no 5adastro *nformati o + 5%.*6, o con enente que) * + no apresentar a prestao de contas, final ou parcial, dos recursos recebidos, nos pra7os estipulados por essa *nstruo 6ormati a"/ A apresentao da Prestao de 8ontas, no tempo e(igido pelo art. ?F, 2:::, in casu, sessenta dias aps a vig0ncia inicial constitui, na de'inio do 1gr/gio 7ribunal de 8ontas da Cnio, elemento essencial, ve) %ue, in erbisA "permite ! %dministrao aferir a legalidade dos atos praticados e compro ar o efeti o cumprimento do con nio$ 8ssas duas ertentes de a aliao do con nio so consideradas quando da anlise da prestao de contas pelo rgo que disponibili7ou o recurso$ *mpropriedades detectadas podem resultar em rejeio das contas e instaurao de 9omada de 5ontas 8special, a ser julgada pelo 9ribunal de 5ontas da Unio"$ I8onv0nios e .utros Eepasses, 7ribunal de 8ontas da Cnio, Jraslia@$-, D<<KL. !aliente@se %ue a 7omada de 8ontas 1special &/ um processo administrativo, 'ormali)ado com o objetivo de apurar os 'atos ocorridos, identi'icar os respons+veis e %uanti'icar o d/bito da%ueles %ue derem causa a perda, e(travio, desvio de recursos ou outra irregularidade de %ue

K resulte dano ao er+rio. 1m se tratando de conv0nio, a 7omada de 8ontas 1special poder+ ser instaurada em decorr0ncia de omisso no dever de prestar contas&. :5on nios e ;utros <epasses, 9ribunal de 5ontas da Unio, =raslia2.-, >??@A Apesar da rigide) te(tual, todo conv0nio 'ormali)ado com aus0ncia de cl+usula estabelecendo a obrigatoriedade da prestao de contas, se j+ produ)iu e'eitos, / v+lido, pelo 'ato de %ue a 'alta dessa cl+usula no o invalida, em ra)o de %ue a prpria lei supre tal car0ncia. 1ntretanto, no caber+ depois estabelecer obriga,es no acordadas previamente, at/ por%ue o objetivo precpuo constante do objeto j+ 'oi e'etivamente reali)ado, ou, como dito, j+ produ)iu os e'eitos inicialmente previstos. :mpende, neste momento, aos rgos de controle, in'ormar a %uem de direito acerca de 'atos %ue destoam da normalidade %ue se pode esperar de um conv0nio 'irmado com a Administrao Pblica. 1 dos deveres e obriga,es impostos pela legislao %ueles %ue recebem recursos pblicos, ainda %ue um conv0nio irregular e, mormente, conv0nio irregular, mas %ue, embora ainda em vigor, j+ atingiu seu objetivo. $estarte, mesmo no *avendo cl+usula e(pressa relativa prestao de contas, ainda %ue e(ista termo aditivo prolongando sua vig0ncia, a lei estabelece a obrigatoriedade de prestar contas parcial %uando a liberao do recurso se der em mais de duas parcelas, ou total, %uando em at/ duas parcelas Iart. D1, ;; D9 e K9 da :N <1=>?L. $e mais a mais, a prpria 8onstituio da Eepblica, em seu art. ?<, par+gra'o nico, prev0 tal obrigatoriedade. $a seguinte 'ormaA "%rt$ B? + % fiscali7ao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto ! legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das sub enCes e renncia de receitas, ser e"ercida pelo 5ongresso 6acional, mediante controle e"terno, e pelo sistema de controle interno de cada ,oder$ ,argrafo nico$ ,restar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou pri ada, que utili7e, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e alores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaCes de nature7a pecuniria$" Pela inteleco do art. DM, ; HF c=c art. ?F, inciso ::: da :N nF <1=>?, todos a%ueles %ue receberam recursos pblicos devem apresentar a Prestao de 8ontas sessenta dias aps vig0ncia inicial. 1sta / a regra geral. 1sta compreende o tempo necess+rio e previsto para a consecuo do objeto e das metas estabelecidas, ou seja, o tempo su'iciente %ue caracteri)a o 'im primordial do conv0nio, independentemente se sua vig0ncia 'or por tr0s anos5 mas se o objetivo 'oi atingido em um ano, 'icar+ a conveniada obrigada a prestar contas, pelo menos numa an+lise per'unctria, dentro desse primeiro ano. Ademais, o prolongamento do pra)o autom+tico tamb/m constitui outra irregularidade. Pelo emprego subsidi+rio da 4ei -ederal n9 M.GGG=>K, em seu art. H?, ; D9, &toda prorrogao de pra)o dever+ ser justi'icada por escrito e previamente autori)ada pela autoridade competente&. A prorrogao autom+tica, %uando a entidade %ue recebeu verba pblica, servir+ apenas para o benepl+cito da continuidade de suas atividades, mas no para a consecuo do objeto, at/ por%ue o 'im proposto deve ser sempre con%uistado durante a vig0ncia inicial. No se justiaria esticar a vig0ncia apenas e to@somente, o %ue careceria de sentido se o valor total do repasse, objeto do conv0nio, por e(emplo, j+ 'oi repassado e, %ui+, gasto in totum. Assim agindo, dei(ar+ de e(istir, em alguns casos, a cooperao mtua, *aja vista no e(istir mais o objetivo primordial. Prevalecer+, no entanto, apenas um interesse N talve) poltico N de manter as atividades da entidade, s e(pensas do rgo pblico. As irregularidades no se resumem as cl+usulas 'altosas ou prorrogao da vig0ncia sem motivo aparente e justi'ic+vel, e isso sem destacar a 'alta de publicidade e transpar0ncia dos mesmos Iart. 11, inciso :2 da 4ei M.OD>=>DL. 7amb/m / comum o rgo pblico aproveitar de um conv0nio j+ 'eito e em vigor para acrescentar outras atividades de 'omento ou despesas %uele, o %ue no pode ocorrer por no constar como objeto do conv0nio tal despesa, tampouco do Plano de 7rabal*o.

O A Administrao Pblica, %uando da celebrao de %ual%uer acordo deve se ater legalidade e dessa jamais deve se desviar, noutras palavras, signi'ica %ue seus atos devem ser previstos em lei e sua inobserv6ncia caracteri)a pr+tica ilegal da%uele %ue a der causa, podendo con'igurar, inclusive, ato de improbidade administrativa. A 4ei -ederal nF M.OD>, de D de jun*o de 1>>D, 4ei de :mprobidade Administrativa, disp,e, em seu art. 1F, par+gra'o nico, %ue &tamb/m esto sujeitos s penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimPnio de entidade %ue receba subveno, bene'cio ou incentivo, 'iscal ou creditcio, de rgo pblico&. No s o agente pblico deve observar os princpios constitucionais e demais normas no trato com a coisa pblica, tamb/m o cidado particular %ue pode, inclusive, ser responsabili)ado pelo 7ribunal de 8ontas caso descumpra as normas legais. A doutrina administrativa, em termos gerais, de'ine a atuao do agente pblico no desempen*o das 'un,es administrativas de sua compet0ncia, devendo este agir sempre com base no princpio constitucional da moralidade e legalidade. arino Pa))aglini -il*o, em ",rincpios 5onstitucionais <eguladores da %dministrao ,blica", p+g. D>, nos ensina %ueA "9odos os seus atos :do agenteA de gesto administrati a de em ser inspirados e sedimentados na Dtica e no bem comum$ 8m decorrncia, o atuar do administrador sem lisura, de m2fD, por esprito de emulao, des iado da finalidade legal ou moti ado por interesse pessoal, implica iolao do princpio da moralidade"$ A continuao de um conv0nio das 'ormas como e(empli'icado acima implica violao grave de princpios. 1, classicamente, violar um princpio / pior %ue descumprir uma lei. 8omo se percebe, todos os atos, incluindo a celebrao de conv0nios, devem nortear@se pela moralidade e publicidade, al/m, / claro, a legalidade, entre outros, para livrar o Administrador das severas san,es impostas pela 4ei M.OD>=>D. A simples omisso da conduta, por permitir o prosseguimento desse tipo de despesa, / su'iciente para a sua constatao. Nem / preciso, segundo a doutrinadora aria !"lvia #anella $i Pietro, &penetrar na conduta do agente, por%ue do prprio objeto resulta a imoralidade&. . objeto, e a%ui entenda como sendo o pagamento de despesas sem previso legal, constitui ilegalidade, independentemente da inteno do agente, %uer por reali)+@la em descon*ecimento da legislao, %uer embasado apenas em um conv0nio incompleto como o ora analisado, com vistas a um acr/scimo posterior em suas cl+usulas, o %ue tamb/m estaria incorreto. Assim destaca a 4eiA "%rt$ 1?$ 5onstitui ato de improbidade administrati a que causa leso ao errio qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, des io, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou ha eres das entidades referidas no art$ 1' desta lei, e notadamente) *E + ordenar ou permitir a reali7ao de despesas no autori7adas em lei ou regulamento"$ . art. KF dei(a claro %ue no apenas 'uncion+rio ou empregado pblico, ou %ual%uer pessoa %ue e(era 'uno pblica est+ sujeita s san,es impostas pela 4ei. $a seguinte 'ormaA "%rt$ @'$ %s disposiCes desta lei so aplic eis, no que couber, "!quele que, mesmo no sendo agente pblico, indu7a ou concorra para a prtica do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta"$ A assuno da despesa no prevista no objeto ao conv0nio, como, por e(emplo, incluso de despesas com tele'one, +gua e energia el/trica, no poder+ ser reali)ada por caracteri)ar, al/m de despesa no prevista, modi'icao do seu objeto, o %ue / vedado pela :nstruo Normativa nF <1=>?, em seu art. MF, inciso :::, in erbisA "%rt$ F' ( edada a incluso, tolerGncia ou admisso, nos con nios, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade do agente, de clusulas ou condiCes que pre ejam ou permitam) *** + aditamento com alterao do objeto/" Na redao do art. KG da j+ re'erida :nstruo, / motivo de resciso do conv0nio, &particularmente %uando constatada a utili)ao dos recursos em desacordo com o Plano de 7rabal*o&, al/m, / claro, da 'alta de apresentao da Prestao de 8ontas. Alterando@se o objeto, o Plano de 7rabal*o 'icar+ sem serventia5 a entidade recebedora de recurso pblico,

H al/m de no poder alterar o objeto, tamb/m no poder+ alterar o Plano de 7rabal*o, nem conseguiria 'a)0@lo sem descaracteri)ar as metas inicialmente previstas. 8omo se percebe, a reali)ao de conv0nios com a Administrao Pblica / assunto s/rio. ais uma ve), aria !"lvia #anella $i Pietro, nos admoestaA "6o interessa se D uma pessoa fsica ou jurdica, se D uma entidade pblica ou particular$ ; que importe D que aquela pessoa est administrando dinheiro pblico$ 8 isto abrange fiadores, sucessores, herdeiros, ou entidades pri adas que sejam mantidas ainda que parcialmente com recursos pblicos$ *sto se de e ! aplicao de um princpio geral consagrado no .ireito, de que quem quer que administre bens alheios deles de e prestar contas$" 7amb/m devem ser invocadas as considera,es de Quido de 8arval*o e 4enir !antos a respeito das 'unda,es privadas de apoio a *ospitais pblicos, onde, supostamente amparadas pelo governo atrav/s de conv0nios 'irmados com a Administrao Pblica, acabam por submeter o recurso recebido para a consecuo de interesses privados. 7em@se um desvio da 'inalidade latente. Nestes casos, estas 'unda,es &anunciam o propsito de colaborao com o Poder Pblico, mas no l*e o'erecem nada, a no ser, em rarssimos casos, instrumentos menos burocrati)ados de atuao. :nstituem@se, na verdade, para servir de Rinstrumento de gesto 'le(vel e +gilS como se costuma justi'icar, e, nesse sentido, passam a gerir vultosos recursos pblicos, repassados por conv0nio, segundo os interesses predominantes dos dirigentes dessas 'unda,es, interesses estes %ue podem ou no coincidir com os planos e programas do servio pblico a %ue esto ligados&. 8onv0nio / acordo, mas no / contrato, obrigatoriamente no re%uer licitao. No entanto, robustecendo ainda mais as possveis causas de responsabilidade do agente, / interessante lembrar %ue a 8orte de 8ontas ineira entende, em alguns casos, como o repasse de recursos s 8ai(as 1scolares a 'im de subsidiar a merenda escolar, %ue ser+ obrigatria, al/m da prestao de contas, a reali)ao de licitao por essas entidades %uando da a%uisio dos bens pretendidos. :5onsulta nH IJ@1BJ, de ?I#?@#>??>A$ 3+ tempos o 1gr/gio 7ribunal de 8ontas do 1stado de inas Qerais adota o a(ioma %ue mesmo as pe%uenas coisas so in'initamente importantes para se garantir o bom e correto emprego dos recursos pblicos dentro do %ue se espera pela legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, nas palavras do 1. 8onsel*eiro !"lo 8osta, &imposterg+veis a todos a%ueles %ue utili)em ou administrem bens e valores pblicos&. 1 no tem medido es'oros para controlar os gastos dos unicpios e penali)ar a%ueles %ue desrespeitam a legislao. 7777777777777777788888888888888888888888CCCCCCCCCCCCCCCC

(plicabilidade do * +, do art. -. da /ei n, 0.---123 aos convnios da administrao p4blica

Elaborado em 04.2007. 5la6ton 7ibeiro de ouza ! (dvogado da 8nio9 lotado na consultoria do &inist:rio do #esenvolvimento9 Ind4stria e 5om:rcio E;terior9 em Bras<lia '#$)

!um+rioA 1.:ntroduo N D.8onv0niosA Jali)amentos legais e di'erenas em relao ao instituto do contrato administrativo N K.Aplicabilidade do ; 1F do art. GH da 4ei de 4icita,es e 8ontratos Administrativos aos conv0nios @ O. .s limites de acr/scimos e supress,es aplic+veis aos conv0nios N H. -ormalidades necess+rias para o ajuste N G.8oncluso N ?.Jibliogra'ia. + ! I=>7%#8?@%

G . conv0nio /, ao mesmo tempo, um dos institutos jurdicos mais utili)ados no 6mbito da Administrao Pblica e igualmente um dos menos compreendidos. Para muitos da%ueles %ue no esto *abituados com tal 'igura jurdica, ele no passa de um contrato administrativo, logo, passvel de ser disciplinado em toda sua e(tenso pela 4ei nF M.GGG=>K, popularmente con*ecida como 4ei das 4icita,es e 8ontratos Administrativos. . e%uvoco / patente, pois al/m de no ser um contrato administrativo, pelo menos no de maneira estrita, o conv0nio tamb/m no / compatvel com a 4ei de 4icita,es em muitas das disposi,es ali 'irmadas. 7anto / verdade %ue o art. 11G do re'erido diploma legal disp,e %ue sua aplicabilidade se dar+ apenas no %ue couber. 1ntre os pontos em %ue no *+ obst+culos para se aplicar regra prevista na 4ei nF M.GGG=>K, encontram@se as *ipteses disciplinadas no art. GH, ; 1F, isto /, acr/scimos ou supress,es do inicialmente estipulado. . objetivo deste trabal*o / demonstrar como isso / possvel e %uais os cuidados %ue devero ser tomadas %uando do uso de tais mecanismos.normativos, %ue sem dvida tra)em maior e'ici0ncia aos conv0nios ao evitar %ue estes sejam engessados em proposi,es apenas inicialmente acertadas. 2 A 5%=BC=I% D B(/IE(&E=>% /EF(I E #I$E7E=?( E& 7E/(?@% (% I= >I>8>% #% 5%=>7(>% (#&I=I >7(>IB% 1m primeiro lugar, / imprescindvel se 'i(ar os contornos jurdicos do instituto do conv0nio. . art. OM do $ecreto nF >K.M?D=MG disp,e %ue os ser ios de interesses recprocos, dos rgos e entidades da %dministrao -ederal, e de outras entidades pblicas ou organi7aCes particulares, podero ser e"ecutados, sob o regime de mtua cooperao, mediante con nio . . re'erido diploma normativo, em seu art. O> a'irma, %ue os con nios podero ser utili7ados como forma de descentrali7ao das ati idades da administrao federal, atra Ds da qual se delegar a e"ecuo de programas federais de carter nitidamente local, no todo ou em parte, aos rgos estaduais ou municipais incumbidos de ser ios correspondentes, e quando estejam de idamente aparelhados $e maneira bem mais clara e precisa, a :nstruo Normativa nF <1 da !ecretaria do 7esouro Nacional, de 1H de janeiro de 1>>?, logo em seu art 1F a'irma o seguinte, litteris) %rt$ 1' % e"ecuo descentrali7ada de ,rograma de 9rabalho a cargo de rgos e entidades da %dministrao ,blica -ederal, .ireta e *ndireta, que en ol a a transferncia de recursos financeiros oriundos de dotaCes consignadas nos ;ramentos -iscais e da 3eguridade 3ocial, objeti ando a reali7ao de programas de trabalho, projeto, ati idade, ou de e entos com durao certa, ser efeti ada mediante a celebrao de con nios ou destinao por ,ortaria Kinisterial, nos termos desta *nstruo 6ormati a, obser ada a legislao pertinente$ .s dois diplomas normativos e'etivamente importantes para o administrador pblico, no %ue se re'ere aos conv0nios, so a 4ei nF M.GGG=>K e a :N=!7N=<1=>?. 1sta ltima, diga@se de passagem, apesar de ser mera norma in'ralegal, cont/m determina,es prprias de leis de contedo material. No entanto, apesar desse e de outros obst+culos, no 6mbito da Administrao Pblica -ederal, a re'erida instruo normativa / utili)ada de modo %uase pac'ico, tanto %ue / per'eitamente aceita pelo 7ribunal de 8ontas da Cnio. At/ mesmo pela 'alta de regramento mais preciso, acaba@se por englobar nos conv0nios situa,es completamente dspares. Por e(emplo, / comum acordo de cooperao para simples troca de in'orma,es, onde no *+ %ual%uer repasse de valores, ser denominado conv0nio. A mesma denominao, erbi gratia, aplica@se aos ajustes onde a Administrao Pblica repassa para municpios valores para %ue tais entes desenvolvam cursos de %uali'icao. 1'etivamente, o segundo e(emplo en%uadra@se na *iptese a%ui discutida, logo, regido pela 4ei de 4icita,es, no %ue couber, e pela :N=!7N=<1=>?, o %ue no ocorre em relao ao

? primeiro e(emplo. Percebe@se, ento, %ue a dist6ncia entre os dois casos / enorme, por isso, o tratamento legal dado a cada um deles no pode ser o mesmo, ainda %ue a denominao ven*a a ser igual. 1%uvoco comum, especialmente para a%ueles %ue no trabal*am ou no esto 'amiliari)ados com a 'igura do conv0nio, / v0@lo como uma esp/cie de contrato administrativo em sentido estrito. Num primeiro momento, isso / at/ aceit+vel5 no entanto, deve 'icar claro %ue na ess0ncia so muito di'erentes. A principal di'erena / %ue nos conv0nios no e(istem partes, ve) %ue no *+ contraposio de interesses, elemento este essencial aos contratos. .s interesses dos concedentes e dos convenentes convergem para um objetivo comum, %ue ao ser atingido / usu'rudo por ambos. A comutatividade no se veri'ica em tal instituto, mas nos contratos, onde sempre *aver+ duas partes :podendo ter mais de dois signatriosA, uma que pretende o objeto do ajuste :a obra, o ser io, etcA, outra que pretende a contraprestao correspondente :o preo, ou qualquer outra antagemA$ A bem da mel*or compreenso sobre o tema, cabe comentar %ue .dete edauar entende %ue o contrato e o conv0nio possuem a mesma nature7a, pertencentes ! mesma categoria, a contratual. 1m %ue pese o art. 11G da 4ei de 4icita,es e 8ontratos Administrativos estabelecer %ue este diploma legal / aplic+vel aos conv0nios, estes, entre outras coisas, 'ace o car+ter recproco %ue apresentam, independem de licitao pr/via para ser 'irmados I-CE7A$., 4ucas Eoc*a, 5urso de LicitaCes e 5ontratos %dministrati os$ !o PauloA Atlas, p.D1GL. Cm dos doutrinadores %ue mel*or coloca a %uesto / Tos/ dos !antos 8arval*o -il*o, %ue sobre a mat/ria tem a seguinte opinio, ipsis litteris) :$$$A no con nio, so paralelos e comuns :os interessesA$ 6este tipo de negcio jurdico, o elemento fundamental D a cooperao, e no o lucro procurado por celebrar contratos$ :$$$A 6os con nios, ao re Ds, podem ser rios os plos, ha endo um inter2relacionamento mltiplo, de modo que cada participante tem, na erdade, relao jurdica com cada um dos integrantes dos demais plos$ % celebrao de con nios, por sua nature7a, independe de licitao prD ia como regra$ ( erdade que a Lei F$III#M@ estabelece, no art$ 11I, que D ela aplic el a con nios e outros acordos congneres$ -a7, entretanto, a ressal a de que a aplicao ocorre no que couber$ 5omo D lgico, raramente ser poss el a competiti idade que marca o processo licitatrio, porque os pactuantes j esto pre iamente ajustados para o fim comum a que se propCem$ ,or outro lado, no erdadeiro con nio ine"iste perseguio de lucro, e os recursos financeiros empregados ser em para cobertura dos custos necessrios ! operacionali7ao do acordo$ 3endo assim, in i el e incoerente reali7ar licitao$ Ios desta%ues no constam do originalL 3 ! (G/I5(BI/I#(#E #% * +, #% (7>. -. #( /EI #E /I5I>(?HE 5%=>7(>% (#&I=I >7(>IB% (% 5%=BC=I% E

-i(ados os elementos necess+rios para a mel*or compreenso do assunto, 'ace o contedo do art. 11G da 4ei de 4icita,es e 8ontratos Administrativos, / c*egado o momento de se adentrar %uesto de 'undo objeto da presente an+lise jurdica, ou seja, se / ou no aplic+vel aos conv0nios a previso legal disposta no ; 1F do art. GH da 4ei nF M.GGG=>KU Para subsidiar as respostas, / de grande import6ncia a transcrio dos re'eridos comandos legais, in erbis) %rt$ I& ;s contratos regidos por esta Lei podero ser alterados:$$$A :$$$A 01' ; contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condiCes contratuais, os acrDscimos ou supressCes que se fi7erem nas obras, ser ios ou compras, atD >&N : inte e cinco por centoA do alor inicial atuali7ado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifcio ou de equipamento, atD o limite de &?N :cinqOenta por centoA para os seus acrDscimos$ I...L

M %rt$ 11I 2 %plicam2se as disposiCes desta Lei, no que couber, aos con nios, acordos, ajustes e outros instrumentos congneres celebrados por rgos e entidades da %dministrao$ 0 1' 2 % celebrao de con nio, acordo ou ajuste pelos rgos ou entidades da %dministrao ,blica depende de prD ia apro ao de competente plano de trabalho proposto pela organi7ao interessada, o qual de er conter, no mnimo, as seguintes informaCes) * 2 identificao do objeto a ser e"ecutado/ ** 2 metas a serem atingidas/ *** 2 etapas ou fases de e"ecuo/ *P 2 plano de aplicao dos recursos financeiros/ P 2 cronograma de desembolso/ P* 2 pre iso de incio e fim da e"ecuo do objeto, bem assim da concluso das etapas ou fases programadas/ P** 2 se o ajuste compreender obra ou ser io de engenharia, compro ao de que os recursos prprios para complementar a e"ecuo do objeto esto de idamente assegurados, sal o se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou rgo descentrali7ador$ 0 >' 2 %ssinado o con nio, a entidade ou rgo repassador dar cincia do mesmo ! %ssemblDia Legislati a ou ! 5Gmara Kunicipal respecti a$ 0 @' 2 %s parcelas do con nio sero liberadas em estrita conformidade com o plano de aplicao apro ado, e"ceto nos casos a seguir, em que as mesmas ficaro retidas atD o saneamento das impropriedades ocorrentes) * 2 quando no ti er ha ido compro ao da boa e regular aplicao da parcela anteriormente recebida, na forma da legislao aplic el, inclusi e mediante procedimentos de fiscali7ao local, reali7ados periodicamente pela entidade ou rgo descentrali7ador dos recursos ou pelo rgo competente do sistema de controle interno da %dministrao ,blica/ ** 2 quando erificado des io de finalidade na aplicao dos recursos, atrasos no justificados no cumprimento das etapas ou fases programadas, prticas atentatrias aos princpios fundamentais de %dministrao ,blica nas contrataCes e demais atos praticados na e"ecuo do con nio, ou o inadimplemento do e"ecutor com relao a outras clusulas con eniais bsicas/ *** 2 quando o e"ecutor dei"ar de adotar as medidas saneadoras apontadas pelo partcipe repassador dos recursos, ou por integrantes do respecti o sistema de controle interno$ 0 J' 2 ;s saldos de con nio, enquanto no utili7ados, sero obrigatoriamente aplicados em cadernetas de poupana de instituio financeira oficial, se a pre iso de seu uso for igual ou superior a um ms, ou em fundo de aplicao financeira de curto pra7o ou operao de mercado aberto lastreada em ttulos da d ida pblica, quando a utili7ao dos mesmos erificar2se em pra7os menores que um ms$ 0 &' 2 %s receitas financeiras auferidas na forma do pargrafo anterior sero obrigatoriamente computadas a crDdito do con nio e aplicadas, e"clusi amente no objeto de sua finalidade, de endo constar de demonstrati o especfico que integrar as prestaCes de contas do ajuste$ 0 I' 2 Quando da concluso, denncia, resciso ou e"tino do con nio, acordo ou ajuste, os saldos financeiros remanescentes, inclusi e os pro enientes das receitas obtidas das aplicaCes financeiras reali7adas, sero de ol idos ! entidade ou rgo repassador dos recursos, no pra7o improrrog el de @? :trintaA dias do e ento, sob pena da imediata instaurao de tomada de contas especial do respons el, pro idenciada pela autoridade competente do rgo ou entidade titular dos recursos$ Abstradas as criticas, diga@se de passagem bastante consistentes, sobre a aplicabilidade da :N=!7N=<1=>? aos conv0nios como se lei 'ormal 'osse, veri'ica@se %ue a mencionada norma prev0 em seu art. 1H a possibilidade de altera,es no prprio instrumento do conv0nio, ou em seu plano de trabal*o. A mesma instruo normativa, logo em seu art. 1F, ; 1F, inciso V, prev0

> a possibilidade de aditivo ao conv0nio 'irmado, desde %ue a 'ormali)ao se d0 dentro do pra)o de vig0ncia e no *aja alterao na nature)a do objeto aprovado. No entanto, nada comenta sobre a possibilidade de se reali)ar ou no acr/scimos ou supress,es no mesmo. Assim, no *avendo outro diploma normativo %ue trate a %uesto de maneira espec'ica e no *avendo obst+culos legais, em tese, problema alguma *aver+ em se utili)ar institutos prprios da 4ei de 4icita,es, ve) %ue, no ponto em discusso, no *+ incompatibilidade jurdica ou material para isso. Eessalva@se %ue isso somente ser+ verdadeiro para os conv0nios onde *aja repasse de valores. 1m semin+rio sobre licita,es e contratos reali)ado pela 8onsultoria Turdica do inist/rio da Tustia, em DG de outubro de D<<G, o inistro do 7ribunal de 8ontas da Cnio Jenjamin #"mler, em resposta a alguns %uestionamentos 'ormulados, assim tratou o tema, in erbis) Questo & 5on nio de cooperao tDcnica entre rgos pblicos, que no en ol e repasse de recursos, pode ter igncia por pra7o indeterminado, face ao contido nos artigos &B, 0 @', e 11I, caput, da Lei n' F$III#1MM@R 4entile7a contemplar, na resposta, os con nios de cooperao tDcnica entre rgos pblicos celebrados antes da igncia da Lei n' F$III#1MM@, mais precisamente, em 1MM?$ "3o denominados con nios as a enas que so celebradas isando ! consecuo de objeti os comuns$ .entro desse gnero, h duas espDcies principais) os con nios de cooperao tDcnica e aqueles celebrados isando ! e"ecuo descentrali7ada de programas go ernamentais$ 6o caso do con nio de cooperao tDcnica, no e"istem as transferncias oluntrias de recursos financeiros que caracteri7am a segunda espDcie de con nios$ <essalto que as *nstruCes 6ormati as da 396 fa7em meno e"pressa apenas aos con nios ocacionados para a transferncia de recursos financeiros$ ;s dispositi os da Lei n' F$III#1MM@, em especial, seu art$ 11I, aplicam2se apenas aos con nios direcionados ! transferncia de recursos financeiros$ %ssim sendo, entendo que aos con nios de cooperao tDcnica no se aplicam os pra7os de igncia contratual fi"ados no art$ &B da Lei de LicitaCes e 5ontratos$ ; art$ F> do .ecreto2Lei n' >$@??#1MFI estipula a que as disposiCes contidas nesse normati o aplica am2se aos con nios$ 8sse normati o tambDm no se aplica aos con nios de cooperao tDcnica$ %final, a Lei de LicitaCes e o .ecreto2 Lei n' >$@??#1MFI fi"aram limites para a igncia dos con nios com fulcro no .ireito -inanceiro, especialmente no conceito de e"erccio oramentrio$ 8sses conceitos no se aplicam aos con nios em tela, que no se prestam a transferncias financeiras" . art. 11G da 4ei de 4icita,es e 8ontratos Administrativos disp,e %ue tal norma poder+ ser aplicada aos conv0nios %uando *ouver compatibilidade. .ra, os conv0nios so 'irmados para atender interesses comuns do convenente e do concedente, interesses esses %ue durante a e(ecuo do plano de trabal*o podero demandar ajustes, de 'orma %ue o objeto previsto seja cumprido da maneira mais e'iciente possvel. Assim como ocorre nos contratos administrativos, muitas ve)es situa,es imponder+veis ou no previsveis se apresentam nos conv0nios, %ue, se no 'orem ajustados, podero comprometer prpria e(ecuo do objeto. Para tanto, muitas ve)es se 'a) necess+rio a reali)ao de acr/scimos ou supress,es ao inicialmente 'irmado. .ra, deve@se repetir, / de interesse de ambos os partcipes a busca pelo sucesso do conv0nio, o %ue muitas ve)es somente / possvel ao se aplicar uma das *ipteses previstas no ; 1F do art. GH da 4ei nF M.GGG=>K. Por e(emplo, em projeto para treinamento no uso da internet, poder+ o convenente veri'icar %ue a demanda / muito maior do %ue o inicialmente previsto, 'ato %ue justi'icaria um acr/scimo no nmero de e%uipamentos. Nesse caso, ainda %ue no *aja risco para o atendimento do objeto, o interesse pblico certamente seria mel*or atendido com a reali)ao do acr/scimo pretendido pelo convenente. .bviamente, em tal situao, o plano de trabal*o tamb/m dever+ ser ajustado de acordo com a modi'icao ocorrida. No entanto, nem sempre / '+cil para o administrador pblico c*egar a uma concluso sobre a necessidade de se reali)ar acr/scimo=supresso ou no no conv0nio. 3+ situa,es onde a

1< pertin0ncia da alterao em discusso / de di'cil veri'icao, con'igurando@se em verdadeira )ona cin)enta. 7omando@se o mesmo e(emplo acima, se o convenente, aps a reali)ao de todos os cursos programados, solicitasse o acr/scimo do objeto para a reali)ao de novos cursos, certamente se levantariam %uestionamentos sobre a possibilidade ou no de tal desiderato. Para alguns, o objeto j+ alcanou seu 'im, no podendo ser modi'icado para o incio de novas atividades, o %ue somente poderia ocorrer com novo conv0nio. Para outro, *avendo compatibilidade entre os cursos reali)ados e os %ue se pretende reali)ar, nen*um problema *averia em se repassar novos valores. Portanto, %ual%uer concluso somente ser+ vi+vel 'rente o caso concreto. 8aso o administrador pblico conclua %ue a alterao Iacr/scimos ou supress,esL apenas ajustar+ o objeto para mel*or cumprir o interesse pblico, no passando de mero aprimoramento ao inicialmente previsto, no *+ dvida, / cabvel a modi'icao pretendida. No entanto, a%uele dever+ veri'icar sempre se a alterao em comento no busca reali)ar em realidade um &conv0nio dentro de outro conv0nio&, de maneira a 'ugir das e(ig0ncias 'i(adas para a reali)ao de um novo conv0nio. .correndo isso, no resta outra soluo %ue no o veto a tal pretenso. 4 ! % /I&I>E 5%=BC=I% . #E (57I 5I&% E 8G7E HE (G/I5JBEI (%

Por 'im, devem ser tecidos alguns coment+rios sobre os limites 'i(ados para os acr/scimos ou supress,es 'eitos nos conv0nios 'irmados. 4ogicamente, ao administrador pblico somente compete 'a)er o %ue est+ previsto em lei. 1, no tema em debate, como j+ a'irmado a%ui por diversas ve)es, o regramento / dado pelo ; 1F do art. GH da 4ei de 4icita,es e 8ontratos Administrativos, %ue bali)a os acr/scimos e supress,es em DH W Ivinte e cinco por centoL ou H<W Icin%Xenta por centoL, a depender do caso. Y importante dei(ar claro %ue a obrigatoriedade em aceitar tais modi'ica,es no / e(ercida em relao ao convenente, ve) %ue entre este e o concedente no e(iste relao 'undada na comutatividade de obriga,es, mas verdadeira parceria para alcanar um objetivo comum. Portanto, devero ambos os partcipes acordar sobre a necessidade do ajuste. Buando o conv0nio 'irmado demandar para a e(ecuo de seu objeto a reali)ao de certame licitatrio, isto /, %uando *ouver necessidade do convenente reali)ar licitao para a contratao de algu/m apto a cumprir algum aspecto disciplinado no plano de trabal*o, di'erentemente da colocao 'eita no ltimo par+gra'o, o contratado no ter+ opo seno a de aceitar a determinao do convenente e alterar o contrato, em con'ormidade com o ; 1F do art. GH da 4ei nF M.GGG=>K. Na%uele primeiro caso, o acr/scimo=supresso se d+ no 6mbito do conv0nio em si, onde a relao / de parceria, no *+ como um dos partcipes impor obriga,es no desejada ao outro participante. No segundo caso, temos um contrato 'eito no 6mbito do conv0nio, no %ual o convenente assumir+ o papel de parte 'rente ao licitante selecionado, logo, 'ace comutatividade prpria aos contratos e a e(pressa previso legal, no *+ como o contratado negar@se a alterar o pacto 'irmado. 1(cepcionalmente, tais acr/scimos ou supress,es podero ultrapassar os limites estabelecidos, como, ali+s, prev0 o ; DF do art. GH. !obre a %uesto, ainda %ue no se tratasse de conv0nio, o 7ribunal de 8ontas da Cnio, por interm/dio da $eciso nF D1H=>> I$.C nF >G@1, de D1.<H.1>>>L, entendeu %ue, preenc*idos determinados re%uisitos, no *averia empecil*o a %ue a Administrao Pblica ultrapasse os limites 'i(ados nos par+gra'os do artigo acima citado. Ali+s, sobre o tema, no mesmo evento supracitado, o inistro Jenjamin #"mler assim se posicionou, ipsis litteris) Questo 11 :$$$A

11 ,or meio da .eciso n' >1&#1MMM 2 ,lenrio, o 95U entendeu ser poss el, em casos e"cepcionais, e"trapolar os limites traados pelos 00 1' e >' do art$ I& da Lei de LicitaCes, em alteraCes qualitati as do objeto$ ,ara tanto, de em ser cumpridos os seguintes requisitos) 2 no acarretar para a %dministrao encargos contratuais superiores aos oriundos de uma e entual resciso contratual por ra7Ces de interesse pblico, acrescidos aos custos da elaborao de um no o procedimento licitatrio/ 2 no possibilitar a ine"ecuo contratual, ! ista do n el de capacidade tDcnica e econSmico2financeira do contratado/ 2 decorrer de fatos super enientes que impliquem em dificuldades no pre istas ou impre is eis por ocasio da contratao inicial/ 2 no ocasionar a transfigurao do objeto originalmente contratado em outro de nature7a e propsito di ersos/ 2 ser necessria ! completa e"ecuo do objeto original do contrato, ! otimi7ao do cronograma de e"ecuo e ! antecipao dos benefcios sociais e econSmicos decorrentes/ 2demonstrar2se que as conseqOncias da outra alternati a :a resciso contratual, seguida de no a licitao e contrataoA importam sacrifcio insuport el ao interesse coleti o a ser atendido pela obra ou ser io$ %ssim, desde que satisfeitos cumulati amente esses rios pressupostos, o 95U permitiu ao %dministrador ,blico que rompesse os limites traados pelos pargrafos 1' e >' do art$ I& da Lei n' F$III#1MM@, em alteraCes qualitati as do objeto$ ,elos pressupostos estabelecidos, 2se claramente que a e"trapolao desses limites somente poder ocorrer em carter e"cepcionalssimo$ ; 95U, ao firmar tal entendimento, te e em mira situaCes em que a obser Gncia estrita da lei colidisse com outros bens jurdicos, como os tutelados, por e"emplo, pelo princpio da eficincia$ 8ntendeu o 95U, ento, que em determinadas situaCes, sempre e"cepcionais, poderia o princpio da legalidade cur ar2se :sempre parcialmenteA a outros princpios como os da finalidade e ra7oabilidade$ % .eciso >1&#1MMM retratou, tambDm, posicionamento do 95U no sentido de que os limites traados pelo 0 1' do art$ I& referem2se no s a alteraCes quantitati as, mas tambDm a qualitati as .! $%7&(/I#(#E =E5E J7I( G(7( % (K8 >E

!uperada a dvida sobre a aplicabilidade ou no do ; 1F do art. GH da 4ei das 4icita,es e 8ontratos Administrativos aos conv0nios, logicamente com os devidos cuidados, cabe mencionar %ue a %uesto da contrapartida deve ser observada com ateno pelo concedente e pelo convenente. .ra, %uando / 'irmado o conv0nio, e(ige@se do segundo a contrapartida aos valores repassados pelo primeiro. A 4ei de $iretri)es .rament+rias N 4$. 'i(a limites mnimos e m+(imos para as contrapartidas 'eitas pelos unicpios, 1stados e $istrito -ederal, %ue tamb/m devero ser observados nas *ipteses de acr/scimos ou supress,es previstos no ; 1F do art. GH da 4ei nF M.GGG=>K. 8om isso, todos os re%uisitos previstos inicialmente para a 'ormali)ao do conv0nio, no %ue di) respeito aos valores repassados, devero ser novamente atendidos, de modo a manter a proporcionalidade original. Para tanto, o convenente, entre outras coisas, dever+ demonstrar a e(ist0ncia de previso em oramento para o acr/scimo a sua contrapartida inicial e a declarao de %ue disp,e de tal valor. Buando o convenente 'or pessoa jurdica de direito privado N destarte, sem limites 'i(ados em lei para a contrapartida N, deve@se buscar manter a proporcionalidade inicialmente 'i(ada. 7al entendimento, indubitavelmente, atende ao interesse pblico com mais )elo. A'inal, se o conv0nio se 'unda em uma parceria para se alcanar um objetivo comum, no / aceit+vel %ue um dos parceiros veja suas obriga,es aumentadas sem a e%uivalente contrapartida do outro. Portanto, deve@se aplicar em tais situa,es o crit/rio da proporcionalidade, de maneira %ue ao se 'irmar um conv0nio onde, erbi gratia, o convenente o'ereceu como contrapartida D<W

1D Ivinte por centoL dos valores pactuados, *avendo modi'icao no plano de trabal*o 'undada na previso elencada no ; 1F do art. GH da 4ei nF M.GGG=>K, a%uele percentual dever+ ser mantido aps a 'ormali)ao do aditivo. -! 5%=5/8 @% 1m lin*as gerais, / 'actvel se aplicar aos conv0nios as *ipteses de acr/scimos ou supress,es previstas no ; 1F do art. GH da 4ei de 4icita,es e 8ontratos Administravos. Para isso, em con'ormidade com o e(presso no art. 11G da citada lei, a utili)ao de tais mecanismos dever+ se dar nos limites da compatibilidade, ve) %ue conv0nios e contratos administrativos, destarte a pro(imidade jurdica e(istente, so institutos autPnomos e com re%uisitos prprios. Assim, caber+ ao administrador pblico e ao convenente dei(ar claro %ue o interesse pblico ser+ mais e'icientemente atendido com a modi'icao em debate, no signi'icando isso %ual%uer burlar aos re%uisitos legais, muito menos 'orma de se evitar os percalos necess+rios para se 'irmar um novo conv0nio. 7. BIB/I%F7($I( JAEE.!, +rcio dos !antos. H<D 8oment+rios sobre 4icita,es e 8ontratos Administrativos. !o PauloA N$T, p. K<? -:43. 8AE2A43., Tos/ dos !antos. anual de $ireito Administrativo. 11Z edio. Eio de TaneiroA 4umen Turis, p. 1>G -CE7A$., 4ucas Eoc*a, 8urso de 4icita,es e 8ontratos Administrativos. !o PauloA Atlas, p.D1G. 1$ACAE, .dete. $ireito Administrativo oderno.. DZedA !o PauloA E7, p. DH< 1:E1441!, 3ell" 4opes, $ireito Administrativo Jrasileiro. DMZed. !o PauloA al*eiros. 144., 8elso AntPnio Jandeira de. 8urso de $ireito Administrativo, HZ ed., !o PauloA al*eiros, 1>>O, p. KKK. 77777777777777777777778888888888888888CCCCCCCCCCCCCCCCCC

/iberaLes Minanceiras das transMerncias voluntNrias em convnios. A 4ei n.F

11.>OH=D<<> revogou as e(ig0ncias de regularidade do ente convenenteU 1laborado em <M.D<<>. Eenila 4acerda Jragagnoli @ Assessora jurdica. Advogada da $esenvolvimento dos 2ales do !o -rancisco e Parnaba I8.$12A!-L. 8ompan*ia de

A mat/ria em an+lise c*egou para e(ame e parecer da Assessoria Turdica da 8ompan*ia de $esenvolvimento dos 2ales do !o -rancisco e Parnaba N 8.$12A!- por interm/dio de suas +reas t/cnicas, %ue objetivavam saber acerca da possibilidade de en%uadramento e da obrigatoriedade da adoo da 4ei n.F 11.>OH=D<<> no 6mbito da 8.$12A!-, notadamente no %ue tange aos conv0nios 'irmados por esta estatal. 2eri'ica@se %ue, em <O de jun*o de D<<>, 'oi publicada a 4ei n.F 11.>OH=D<<>, %ue altera a legislao tribut+ria 'ederal e d+ outras provid0ncias. A empresa pblica 'ederal 8.$12A!-, atrav/s de suas +reas t/cnicas, 'ormularam consulta assessoria jurdica buscando a aplicao da re'erida lei ao artigo O1 da 4ei n.F 11.?GM=<M I4$. D<<>L e ao artigo DF da :nstruo Normativa !7N n.F <1, de 1? de outubro de D<<H. . artigo DF da :nstruo Normativa !7N n.F <1 disp,e, in verbisA Art. DF A celebrao de conv0nio, bem como a entrega dos valores envolvidos, 'ica condicionada veri'icao da situao de adimpl0ncia do ente 'ederativo bene'ici+rio da

1K trans'er0ncia volunt+ria, em pra)o antecedente no@superior a OM I%uarenta e oitoL *oras assinatura ou liberao de cada parcela dos recursos. Par+gra'o [nico. Para 'ins da veri'icao de %ue trata o &caput& deste artigo, o concedente poder+ consultar o 8adastro [nico de 8onv0nio I8aucL, subsistema do !istema :ntegrado de Administrao -inanceira do Qoverno -ederal I!ia'iL. Por seu turno, o artigo O1 da 4ei n.F 11.?GM=<M disp,eA Art. O1. A demonstrao, por parte dos 1stados, $istrito -ederal e unicpios, do cumprimento das e(ig0ncias para a reali)ao de trans'er0ncia volunt+ria dever+ ser 'eita por meio de apresentao, ao rgo concedente, de documentao comprobatria da regularidade ou, a crit/rio do bene'ici+rio, de e(trato emitido pelo subsistema 8adastro [nico de 1(ig0ncias para 7rans'er0ncias 2olunt+rias para 1stados e unicpios @ 8AC8 do !:A-:. A lei em comento, 4ei n.F 11.>OH=<>, em seus artigos postos para an+lise, assim asseveraA Art. 1<. . ato de entrega de recursos correntes e de capital a outro ente da -ederao, a ttulo de trans'er0ncia volunt+ria, nos termos do art. DH da 4ei 8omplementar no 1<1, de O de maio de D<<<, / caracteri)ado no momento da assinatura do respectivo conv0nio ou contrato de repasse, bem como na assinatura dos correspondentes aditamentos, e no se con'unde com as libera,es 'inanceiras de recurso, %ue devem obedecer ao cronograma de desembolso previsto no conv0nio ou contrato de repasse. Art. 11. As libera,es 'inanceiras das trans'er0ncias volunt+rias decorrentes do disposto no art. 1< desta 4ei no se submetem a %uais%uer outras e(ig0ncias previstas na legislao, e(ceto a%uelas intrnsecas ao cumprimento do objeto do contrato ou conv0nio e respectiva prestao de contas e a%uelas previstas na alnea a do inciso 2: do art. ?K da 4ei. >.H<O, de K< de setembro de 1>>?. $iante das disposi,es normativas acima transcritas, / de se perceber um con'lito aparente de normas, ou, %ui+, uma revogao de lei anterior por lei posterior. Por comple(o e tormentoso %ue se apresente o caso, podemos resolver o problema pelas regras contidas na 4ei de :ntroduo ao 8digo 8ivil I$ecreto lei O.GH?=ODL. A 4ei de :ntroduo ao 8digo 8ivil cuida da vig0ncia da lei e de sua revogao, da impossibilidade de alegar@se sua ignor6ncia, da aplicao da lei e de suas lacunas, da interpretao da lei e de sua e'ic+cia no tempo e espao I!lvio Eodrigues. $ireito 8ivil, Parte Qeral v.1, KOZ ed. atual. !o PauloA !araiva D<<G. p+g. 1HL. Y nesta lei %ue se busca o alicerce para o con*ecimento do ordenamento jurdico e a aplicabilidade das normas brasileiras. A 4ei de :ntroduo ao 8digo 8ivil assim disciplina em seu artigo DFA Art. Do No se destinando vig0ncia tempor+ria, a lei ter+ vigor at/ %ue outra a modi'i%ue ou revogue. ; 1o A lei posterior revoga a anterior %uando e(pressamente o declare, %uando seja com ela incompatvel ou %uando regule inteiramente a mat/ria de %ue tratava a lei anterior. ; Do A lei nova, %ue estabelea disposi,es gerais ou especiais a par das j+ e(istentes, no revoga nem modi'ica a lei anterior. ; Ko !alvo disposio em contr+rio, a lei revogada no se restaura por ter a lei revogadora perdido a vig0ncia. Igri'os nossosL. $iante do acima e(posto pela 4ei de :ntroduo ao 8digo 8ivil, temos %ue uma norma pode ser revogada total ou parcialmente. !er+ total a regovao %uando toda a lei anterior 'or revogada pela nova, ao passo %ue a revogao parcial acontece %uando a lei nova revogar apenas algumas as disposi,es da lei antiga, continuando o resto em vigor I8/sar -iu)a. $ireito 8ivil. 8urso 8ompleto. 11Z ed. atual. Jelo 3ori)onteA $el Ee" D<<M. p+g. MGL. Buanto revogao, esta pode ainda ser e(pressa ou t+cita. !er+ e(pressa, por bvio, %uando no te(to da nova lei *ouver dispositivo e(presso revogando a lei antiga, sendo t+cita, por conseguinte, %uando a lei nova nada disser a respeito de %ue disposi,es legais esto por ela sendo revogadas. No %ue tange revogao t+cita, a 4ei de :ntroduo ao 8digo 8ivil a'irma %ue a lei posterior revoga a anterior, %uando seja com ela incompatvel, ou %uando regule

1O inteiramente a mat/ria de %ue tratava a lei anterior, con'orme de vislumbra da leitura dos artigos acima citados. . %ue importa ressalvar, ab intitio, / %ue a 4ei n.F 11.>OH=D<<> / norma geral %ue altera diversas disposi,es legais tribut+rias %ue vigem no ordenamento jurdico p+trio, no tratando e(clusivamente de %uais%uer mat/rias tribut+rias espec'icas, bem como, ao longo do seu te(to no *+ a previso de revoga,es de %uais%uer artigos de leis j+ e(istentes %uando da sua publicao. 1m contrapartida, a 4ei n.F 11.?GM=<M I4$. D<<>L e a :nstruo Normativa !7N n.F <1, de 1? de outubro de D<<H so normas espec'icas, regulando assuntos predeterminados, sendo a primeira destinada especi'icamente as diretri)es para a elaborao e e(ecuo da 4ei .rament+ria de D<<>, ao passo %ue a ltima visa disciplinar o cumprimento das e(ig0ncias para trans'er0ncias volunt+rias e mat/rias correlatas. 7endo a par estas e(plica,es e os contedos normativos acima transcritos, / imperioso concluir %ue &a lei nova, %ue estabelea disposi,es gerais ou especiais, a par das j+ e(istentes, no revoga nem modi'ica a anterior& I8/sar -iu)a. $ireito 8ivil. 8urso 8ompleto. 11Z ed. atual. Jelo 3ori)onteA $el Ee" D<<M. p+g. MGL. Ademais, a necessidade de se e(igir a regularidade 'iscal do ente convenente %uando da celebrao de conv0nio com entes da Administrao Pblica no a'igura@se apenas como medidas burocr+ticas, mas sim, visa proteger o interesse pblico, de sorte a garantir %ue os recursos repassados pela Cnio sero bem aplicados para a consecuo dos 'ins propostos pelo conv0nio. Y como assevera, de 'orma segura, a doutrina administrativista p+tria no %ue tange aos valores repassados por ocasio de celebrao de conv0nio, &as verbas repassadas no t0m nature)a de preo ou remunerao %ue uma das partes paga outra em troca de bene'cio recebido& I aria !"lvia #anela di Pietro. $ireito Administrativo. 1GZ ed. !o PauloA Atlas D<<K. p+g. D>GL. Assim sendo, o din*eiro repassado no muda a nature)a por 'ora do conv0nio, ele / utili)ado pelo e(ecutor do conv0nio, mantida a sua nature)a de din*eiro pblico. Por esta ra)o, / visto como algu/m %ue administra din*eiro pblico, estando sujeito ao controle 'inanceiro e orament+rio previsto no artigo ?<, par+gra'o nico da 8onstituio -ederal. Ante ao e(posto, com base em tudo %ue 'oi acima discorrido e tendo analisado todas as possibilidades %ue cerceiam a mat/ria sob estudo, *+ %ue se concluir %ue no / possvel a aplicao da 4ei n.F 11.>OH=D<<>, notadamente seus artigos 1< e 11 no %ue tange aos conv0nios celebrados pelas empresas pblicas 'ederais e os demais entes da 'ederao, sob o ponto de vista da legalidade, nos termos da 4ei de :ntroduo ao 8digo 8ivil.