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Ministrio Pblico do Estado de Gois

Manual de Atuao na Defesa do Patrimnio Pblico

MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE GOIS ESCOLA SUPERIOR DO MINISTRIO PBLICO CENTRO DE APOIO OPERACIONAL DO PATRIMNIO PBLICO E DEFESA DA PROBIDADE ADMINISTRATIVA

MANUAL DE ATUAO NA DEFESA DO PATRIMNIO PBLICO

COORD. : MARLENE NUNES FREITAS BUENO

AUTORES : ALEXANDRE MENDES VIEIRA EDUARDO ABDON DE MOURA EUDES LEONARDO BOMTEMPO FABRCIO MOTTA JOS CARLOS MENDONA JOS GUSTAVO ATHAIDE KARINA D'ABRUZZO BARBOSA MARCELO CELESTINO DE SANTANA MRCIO LOPES TOLEDO MARLENE NUNES FREITAS BUENO PAULO RICARDO GONTIJO LOYOLA REUDER CAVALCANTE MOTTA
Manual de Atuao na Defesa do Patrimnio Pblico

Conselho Editorial: Altamir Rodrigues Vieira Jnior Edison Miguel da Silva Jnior Eduardo Abdon Moura rico de Pina Cabral Estela de Freitas Rezende Ivana Farina Navarrete Pena AUTORES Alexandre Mendes Vieira Eduardo Abdon de Moura Eudes Leonardo Bomtempo Fabrcio Motta Jos Carlos Mendona Jos Gustavo Athaide COORDENAO: Marlene Nunes Freitas Bueno Milene Coutinho Mozart Brum Silva Paulo Ricardo Gontijo Loyola Ricardo Papa Spiridon Nicofotis Anifantis

Karina D'abruzzo Barbosa Marcelo Celestino de Santana Mrcio Lopes Toledo Marlene Nunes Freitas Bueno Paulo Ricardo Gontijo Loyola Reuder Cavalcante Motta COLABORADORES: Marcelo Borges Amaral Roberto Luiz Pvoa Soraia Alves Rodrigues

Manual de atuao na defesa do patrimnio pblico / Marlene Nunes Freitas Bueno, Coordenadora - Goinia : ESMP/GO, 1996 258 p. I. Bueno, Marlene Nunes Freitas. CDU 351.711(81) Ficha catalogrfica: Tnia Gonzaga Gouveia CRB 1842 Ministrio Pblico do Estado de Gois Tiragem: 600 exemplares Capa: Humberto Vasconcelos Procuradoria-Geral de Justia Procurador-Geral : Dr. Saulo de Castro Bezerra Escola Superior do Ministrio Pblico do Estado de Gois ESMP/GO Rua 23, esquina c/ Av. Fued Jos Sebba, Qd. 06, Lts 15/24. Jardim Gois Goinia GO CEP 74.805-100 Fone: (62) 3243-8000 e-mail: esmp@mp.go.gov.br Http:// www.mp.go.gov.br

SUMRIO

APRESENTAO ................................................................................. I ASPECTOS DA INVESTIGAO I.1 Providncias Iniciais ............................................................... I.2 Fontes de informao sobre a prtica de atos de improbidade I.3 A participao do investigado ................................................. I.4 Oitiva do Prefeito .................................................................... I.5 Inqurito Civil. Publicidade. Sigilo ......................................... I.5.1 Inqurito Civil e o Advogado ......................................... I.5.2 Inqurito Civil e a Imprensa .......................................... I.6 Percias e Diligncias ............................................................... I.7 Quebra de sigilos fiscal e bancrio .......................................... I.7.1 A importncia dos dados fiscais e do Dossi Integrado para a investigao ......................................................... I.7.2 Celeridade e facilitao na busca dos dados .................. I.7.3 Do acesso a banco de dados .......................................... I.8 Compromisso de ajustamento de conduta .............................. I.9 Recomendao ......................................................................... I.10 Inqurito Civil e o contido no 6 do art. 17, da Lei n 8.429/92 I.11 Inqurito Civil e Procedimento Preliminar. Arquivamento. ... ASPECTOS DO PROCESSO POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA II.1 A ao por ato de improbidade administrativa e a ao civil pblica para a defesa do patrimnio pblico .......................... II.2 Sujeito Passivo ......................................................................... II.3 Sujeito Ativo ............................................................................ II.3.1 Agente pblico .............................................................. II.3.2 Agentes particulares colaboradores. Superior hierrquico condescendente. Delegatrios das serventias do registro pblico ................................................................ II.3.3 Terceiros e pessoa jurdica ............................................ II.3.4 Sucessor do mprobo .................................................... II.4 Legitimao ativa ...................................................................... II.4.1 Ministrio Pblico e Advocacia Pblica na tutela da probidade ......................................................................

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II.4.2 Litisconsrcio entre co-legitimados e entre Ministrios Pblicos ........................................................................ II.4.3 Associao .................................................................... II.4.4 Da atuao supletria dos co-legitimados e do abandono da ao ..................................................................... II.4.5 Co-legitimados. Litisconsrcio ulterior. Assistncia litisconsorcial ............................................................. II.5 Legitimao Passiva ................................................................ II.6 Pessoa jurdica de direito privado .......................................... II.7 Pessoa jurdica de direito pblico .......................................... II.8 Citao editalcia .................................................................... II.9 Sucesso processual ................................................................ II.10 Competncia .......................................................................... II.10.1 Justia Federal ............................................................ II.10.2 Justia Estadual .......................................................... II.11 Recursos Federais. Competncia ........................................... II.11.1 Convnios. Conjugao de recursos da Unio e do Municpio .................................................................. II.12 Medidas Cautelares. Concesso na prpria ao por improbidade. No incidncia da Lei n 8.437/92 ................. II.12.1 Medidas Cautelares previstas nos artigos 7, 16 e 20, da Lei n 8.429/92 .................................................... II.12.2 Indisponibilidade e Seqestro de Bens ...................... II.12.3 Afastamento de Cargo Pblico .................................. III. CASUSTICA III.1 Vcios no processo licitatrio e nos contratos ........................ III.1.1 Inscrio de "empresas fantasmas" ........................... III.1.2 Irregularidades no Edital ........................................... III.1.3 Fracionamento indevido do objeto ........................... III.1.4 Vnculo subjetivo entre concorrentes ........................ III.1.5 Alterao do objeto do contrato ou da forma e condio de pagamento previstas no edital ........................ III.1.6 Contratao de obras e servios inexistentes ............ III.1.7 Dispensa ou inexigibilidade irregulares .................... III.1.7.1 Indevida declarao de Inexigibilidade na contratao de profissionais da advocacia e de escritrios de contabilidade ................. III.1.8 Superfaturamento da proposta e do objeto do contrato III.1.9 Compra e venda simulada de mercadorias e servios III.1.10 Fraude na contratao direta ..................................... III.2 Combate prtica de nepotismo ............................................

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III.3 Desvios na aplicao dos recursos da Educao - FUNDEF . III.3.1 Conselho de acompanhamento e controle social do FUNDEF ................................................................... III.3.2 Tribunal de Contas dos Municpios .......................... III.3.3 Formas de desvios de recursos do FUNDEF ........... III.3.3.1 Pagamento de servidores que no estejam ligados diretamente educao fundamental ....... III.3.3.2 Superfaturamento em compras, servios e obras ........................................................... III.3.3.3 Pagamento de despesas com compras destinadas a outros rgos, com verbas do FUNDEF ................................................... III.3.3.4 Transferncias de valores das contas do FUNDEF ou FME para a conta geral de pagamento da prefeitura ............................ III.4 Publicidade dos atos da Administrao Pblica ...................... III.4.1 Fundamento constitucional ........................................ III.4.2 Smbolo do Administrador, smbolo da Administrao, smbolo da Administrao Pblica ..................... III.4.3 Doutrina ..................................................................... III.4.4 Jurisprudncia ............................................................. III.4.5 Atos de improbidade administrativa .......................... III.4.6 Concluso ................................................................... III.5 Da contratao temporria ..................................................... III.5.1 A contratao de pessoal por prazo determinado pela Administrao ............................................................ III.5.2 Requisitos necessrios contratao ......................... III.5.2.1 Lei autorizadora........................................... III.5.2.2 Temporariedade ........................................... III.5.2.3 Excepcionalidade do Interesse Pblico ....... III.5.3. Notas finais ................................................................ III.6 Concurso Pblico. Nomeao ................................................ III.6.1 Concurso Pblico. Fiscalizao .................................. III.7 Resoluo de Imputao de Dbito - RID ............................. III.7.1 Procedimento ............................................................... III.7.2 Constituio ................................................................. III.7.3 Natureza Jurdica ......................................................... III.7.4 Inscrio na dvida ativa h necessidade? ................. III.7.5 A execuo da dvida quem pode propor? ............... III.7.6 O procedimento da execuo (fiscal e CPC): ............. III.7.7 Improbidade administrativa ........................................ III.7.8 Prazo prescricional. .....................................................

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III.8 Resoluo de Imputao de Multa - RIM ............................... IV MEDIDAS DE PREVENO IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA IV.1 Verificao da estrutura do controle interno ........................... IV.2 Acompanhamento da produo legislativa municipal ............. IV.3 Acompanhamento da imprensa local ....................................... IV.4 Acompanhamento dos trabalhos dos Conselhos ..................... IV.5 Acompanhamento de gesto de pessoal, da criao de cargos e despesas com pessoal ............................................................... IV.6 Acompanhamento do controle do material permanente ......... IV.7 Acompanhamento do controle do material de consumo, bens de almoxarifado ....................................................................... IV.8 Acompanhamento dos preos de bens adquiridos .................. IV.9 Acompanhamento da evoluo patrimonial dos agentes pblicos e contas bancrias pblicas ............................................... V QUESTES DE DIREITO MATERIAL V.1 Improbidade administrativa .................................................... V.1.1 Improbidade. Individualizao dos atos. M-f. ........... V.1.2 Tentativa ......................................................................... V.1.3 Sanes previstas na Lei n 8.429/92 ............................ V.1.4 Prescrio da pretenso sancionatria ........................... V.1.5 Agente poltico e improbidade administrativa ............... V.2 Princpios constitucionais da Administrao Pblica ............. V.3 Funo e contedo da Moralidade Administrativa prevista no art. 37 da Constituio Federal ............................................... V.3.1 A boa-f no Direito Administrativo .............................. V.3.2 A boa-f objetiva e a boa-f subjetiva ............................ V.3.3 A boa-f objetiva como contedo do princpio da moralidade objetiva contido no artigo 37 da Constituio Federal V.3.4 A boa-f objetiva como proteo da confiana ............. V.4 Discricionariedade .................................................................. V.4.1 O que discricionariedade? .......................................... V.4.2 Quando h discricionariedade? ..................................... V.4.3 Quais os limites da discricionariedade? ........................ V.4.4 Quais as conseqncias jurdicas da discricionariedade? V.4.5 Concluso ...................................................................... V.5 Desvio de Poder ...................................................................... V.5.1 Modalidades de desvio de poder ................................... V.5.2 A prova do desvio de poder ........................................... V.5.3 Desvio de poder, discricionariedade e mrito ..............

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V.6 Direito Financeiro ................................................................... V.6.1 Oramento pblico ........................................................ V.6.2 Plano Plurianual ............................................................. V.6.3 Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO ....................... V.6.4 Lei Oramentria Anual LOA .................................... V.6.5 Elaborao e controle dos oramentos e balanos ......... V.7 Lei de Responsabilidade Fiscal ................................................ V.7.1 Disposies Preliminares ............................................... V.7.2 Do Planejamento ........................................................... V.7.3 Da Receita Pblica ........................................................ V.7.4 Da Despesa Pblica ....................................................... V.7.5 Das transferncias voluntrias. ...................................... V.7.6 Da Destinao de Recursos para o Setor Privado ......... V.7.7 Da Dvida e do Endividamento ..................................... V.7.8 Da Gesto Patrimonial ................................................... V.7.9 Da Transparncia, Controle e Fiscalizao .................... V.7.10 Disposies Finais e Transitrias ................................. V.8 Das Prestaes de Contas ....................................................... V.8.1 Contas de governo ......................................................... V.8.2 Contas de gesto ............................................................ V.8.3 Fiscalizao do Tribunal auxiliada pelo Controle Interno V.8.4 Apresentao dos relatrios da Lei de Responsabilidade Fiscal .............................................................................. V.8.5 Fiscalizao e registro de atos de admisso, aposentadoria e penses .................................................................. V.8.6 Fiscalizao e registro de atos, contratos, convnios, termos de parceria e outros ajustes ................................... ANEXO I - MODELOS Modelo 1 - Despacho de instaurao de procedimento preliminar (providncias complementares - art. 9 da Resoluo n 09/95) Modelo 2 - Ofcio-solicitao de informaes/documentao ........... Modelo 3 - Ofcio-requisio de informaes/documentao ........... Modelo 4 - Portaria que converte a investigao preliminar em inqurito civil ..................................................................... Modelo 5 - Portaria de instaurao de inqurito civil ........................ Modelo 6 - Ofcio-requisio de documentos/informaes acerca de matria jornalstica publicada .......................................... Modelo 7 - Ofcio-requisio de CD-Rom ou fita cassete de matria jornalstica ........................................................................ Modelo 8 - Certido de nomeao de servidor para proceder a degravao de matria jornalstica inserta em CD-Rom

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- Termo de compromisso de servidor para promover a degravao de CD-Rom ................................................... - Certido de colheita de declaraes prestadas anonimamente ............................................................................... - Ofcio-requisio de extratos bancrios da Prefeitura Municipal dirigido ao Banco oficial ...................................... - Pedido judicial de quebra de sigilos bancrio e fiscal ..... - Ofcio-requisio da relao nominal de servidores pagos com recursos do FUNDEF dirigido ao Secretrio Municipal de Educao ............................................................ - Ofcio-solicitao da relao nominal de servidores pagos com recursos do FUNDEF dirigido Procuradoria de Contas do TCM ............................................................... - Ofcio-requisio de vistoria in loco ............................... - Modelo de ofcio de encaminhamento da RID (Procuradoria-Geral de Justia) ..................................................... - Modelo de ofcio de encaminhamento da RID ao prefeito ou vice-prefeito ................................................................ - Ao de execuo de quantia certa proposta pelo Ministrio Pblico .......................................................................

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ANEXOII - LEGISLAO LEI N 4.717, DE 29 DE JUNHO DE 1965 ................................ DECRETO-LEI N 201, DE 27 DE FEVEREIRO DE 1967 ........ LEI N 7.347, DE 24 DE JULHO DE 1985 ................................. LEI N 8.078, DE 11 DE SETEMBRO DE 1990 ......................... LEI N 8.429, DE 2 DE JUNHO DE 1992 .................................. LEI N 8.625, DE 12 DE FEVEREIRO DE 1993 ......................... LEI N 8.666, DE 21 DE JUNHO DE 1993 ................................ RESOLUO N 09/95 ................................................................. LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL N 25, DE 06/07/98 ........ LEI n 9.784, DE 29 DE JANEIRO DE 1999 ............................... BIBLIOGRAFIA ..................................................................................... 205 207 214 218 221 231 234 242 250 253 255

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APRESENTAO

As prticas mprobas apresentam-se sob as mais variadas formas e caracterizadas por elevado grau de articulao com aprimoramento constante , desafiando a ao enrgica e pontual dos que tm a misso de defender o patrimnio pblico e, mais que isso, a exigir das instituies e rgos incumbidos de controlar a administrao que permaneam ladeados at o alcance do resultado esperado pela sociedade. Este Manual, destinado a contribuir para a atuao dos rgos de execuo, rene assuntos desenvolvidos por profissionais que laboram na rea de defesa do patrimnio pblico cujos esforos e boa vontade materializados neste trabalho, consolidam o incansvel ofcio no combate improbidade administrativa. A edio do presente Manual, com abordagem concisa e direta de assuntos freqentemente enfrentados pelos promotores de justia, buscou tratar de temas mais ocorrentes na defesa do patrimnio pblico, sem se preocupar com rigor sistemtico. Reuniram-se modelos de peas e ofcios comumente utilizados no curso da investigao, visando contribuir para a formalizao do procedimento. Tambm compilou-se legislao correlata aos assuntos tratados com o fim de propiciar consultas rpidas. Na estruturao do Manual, houve a opo pela precedncia dos aspectos da investigao e do processo relativamente questo material, com isso realando o carter pragmtico. O Manual apresenta-se em cinco tpicos: I - aspectos da investigao; II - aspectos relativos ao processo por improbidade administrativa; III - casustica; IV - medidas de preveno improbidade administrativa; V questes de direito material. Na parte inicial, foram registrados os aspectos considerados mais relevantes na investigao, como a publicidade do inqurito civil, a participao do investigado no procedimento, quebras de sigilo fiscal e bancrio. A segunda parte aspectos relativos ao processo por improbidade foi inaugurada com algumas consideraes acerca da ao civil pblica e da ao por improbidade e sujeitos ativo e passivo da improbidade administrativa. Em seguida, registraram-se aspectos pontuais concernentes legitimao ativa e passiva na ao de improbidade, competncia e medidas cautelares previstas na Lei n 8.429/92.
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No tpico reservado a casustica, foram abordadas prticas administrativas irregulares de maior incidncia, situaes que reiteradamente tm desafiado a atuao ministerial, como algumas modalidades de vcios nos processos licitatrios, desvios na aplicao dos recursos da educao; tambm houve abordagem sobre a publicidade dos atos da administrao pblica, contratao temporria e concurso pblico. Abriu-se espao para o registro de sugestes ao promotor de justia, no sentido de acompanhamento de aes administrativas, contribuindo para a preveno improbidade. Tratou-se do controle interno, produo legislativa, gesto de pessoal, controle de material, controle de preos de bens adquiridos, evoluo patrimonial dos agentes pblicos e contas bancrias pblicas. No obstante o Manual destinar-se ao registro de questes prticas, verificou-se a necessidade de discorrer sobre assuntos tericos, mas que guardam grande importncia na defesa do patrimnio pblico e da ordem jurdica. Assim, no tpico das questes materiais, aps a abordagem acerca da improbidade administrativa, foram tecidas consideraes sobre os princpios constitucionais basilares regentes da Administrao Pblica, funo e contedo da moralidade prevista no art. 37 da Constituio Federal, discricionariedade, desvio de poder, direito financeiro, lei de responsabilidade fiscal, imputao de dbito e prestao de contas. Registramos os agradecimentos a todos que contriburam com esta obra especialmente aos procuradores de contas do Tribunal de Contas dos Municpios, Drs. Fabrcio Motta e Jos Gustavo Athaide, ao Dr. Eduardo Gazzinelli Veloso, promotor de justia do Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios pela autorizao da reproduo de texto referente quebra de sigilos bancrio e fiscal. Obtemperamos que este Manual no se prope a responder questes acadmicas concernentes defesa do patrimnio pblico; no foi esse o enfoque que se prestou tessitura da obra; antes, destina-se a apresentar elementos norteadores para os rgos de execuo. O seu contedo deve ser cotejado com as situaes prticas, novas jurisprudncias, atos internos do Ministrio Pblico goiano e mudanas na Lei de Improbidade Administrativa.

Marlene Nunes Freitas Bueno Promotora de Justia Coordenadora do CAOPPS

Mozart Brum Silva Promotor de Justia Diretor da ESMP

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I - ASPECTOS DA INVESTIGAO

Neste tpico sero feitas consideraes sobre os principais temas concernentes investigao que se destina constatao ou no de fatos que conduzam ao ajuizamento de aes por improbidade administrativa ou de ao civil pblica para a defesa do patrimnio pblico. Atualmente, em Gois, a Resoluo n 09/95 dita as regras do inqurito civil; no entanto tramita junto ao Conselho Nacional do Ministrio Pblico projeto de Resoluo que disciplinar o procedimento, uniformizando-o para todos os Ministrios Pblicos. Sero consideradas as regras da mencionada Resoluo, bem ainda, registradas sugestes de condutas investigatrias extradas da experincia junto aos rgos de execuo. I.1 Providncias Iniciais A representao ou a notcia para desencadear a investigao pode carecer de elementos, assim dever o promotor diligenciar para reuni-los, precedentemente instaurao do inqurito civil. Para tanto, poder valerse das providncias complementares, art. 9, pargrafo nico, da Resoluo n 09/95 PGJ, visando apurar a potencialidade e a verossimilhana da leso apontada. Essa cautela recomendada devido ao rigor que imposto ao controle dos inquritos civis, bem como para evitar a instaurao desprovida de indcios suficientes. A adoo de um procedimento preliminar1, porm dever ser reservada simples coleta de documentos, depoimentos, declaraes e solicitaes de informaes2. Nessa fase poder ser utilizado o ofcio-requisio3 dirigido s autoridades pblicas, contudo, por uma questo de cautela, prefervel a utilizao da solicitao, visando evitar situaes que po1 2 3

modelo 1 anexo 1 modelo 2 anexo 1 modelo 3 anexo 1 11

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deriam contribuir para a quebra de cordialidade entre os poderes e o Ministrio Pblico 4. Reunidos suficientemente os elementos, o Promotor converter as peas de informao em inqurito civil, valendo-se da portaria5. Esta pea inaugural deve conter o detalhamento do fato (evitar expresses vagas, imprecisas), o nome e a qualificao do investigado. Outro requisito formal da portaria a indicao, ainda que genrica, da hiptese normativa da imputao de prtica de ato de improbidade administrativa, ofensa aos princpios de Administrao Pblica ou de dano ao patrimnio pblico6. O grau de preciso da qualificao normativa depender do nvel de conhecimento do objeto da investigao. Insta registrar que cpia da portaria deve acompanhar as notificaes e requisies dirigidas ao investigado. Por ocasio da instaurao do inqurito civil, deve o Promotor atentar para a existncia de vrios fatos, o que pode apontar para a necessidade de ciso do procedimento, com isso evitar-se- tumulto e ser facilitada a realizao das provas. A ciso do procedimento tambm recomendada na hiptese de um mesmo fato desafiar o manejo de ao por improbidade e ao civil para a defesa do patrimnio pblico. Pode ocorrer, por exemplo, de estarem reunidos os elementos para a anulao do ato administrativo e a comprovao da conduta mproba carecer de mais provas. oportuno ressaltar que a insero no ofcio de requisio das penalidades previstas no artigo 10 da Lei 7.347/85 dever ocorrer quando o objeto da requisio for dados tcnicos, pois somente nesse caso a recusa, retardamento ou omisso configurar crime descrito no citado artigo. As requisies dirigidas ao Governador, aos membros do Poder Legislativo estadual, aos Desembargadores e aos Conselheiros dos Tribunais de Contas somente podero ser efetuadas pelo Procurador-Geral, mediante requerimento do promotor, conforme art. 47, inc. XIII, 1, da LC n 25/98. Insta registrar, ao teor do art. 17, 12, da Lei n 8.429/92, que nos depoimentos ou inquiries nos procedimentos para apurao de conduta
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A legislao estabelece que o Ministrio Pblico poder instaurar, sob sua presidncia, inqurito civil, ou requisitar, de qualquer organismo pblico ou particular, certides, informaes, exames ou percias,.... Nota-se que a adoo da requisio independe da instaurao do inqurito civil, mas prudente que a sua utilizao ocorra quando j tiver sido instaurado o inqurito. Essa recomendao trata-se de uma cautela, pois em caso de recusa, retardamento ou de omisso, para fundamentar a requisio pela instaurao do inqurito policial (pela prtica do crime previsto no artigo 10 da Lei 7.347/85) aconselhvel que seja instruda com a cpia do inqurito civil contendo o ofcio e a certido acerca da conduta administrativa. modelo 4 Portaria que converte a investigao preliminar em inqurito civil modelo 5 Portaria de instaurao de inqurito civil
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mproba ou leses ao patrimnio pblico, aplicam-se as disposies do art. 221, caput, do Cdigo de Processo Penal, que estabelecem a prerrogativa de algumas autoridades entre as quais os Governadores, os Secretrios Estaduais, os Deputados Federais e Estaduais, os Prefeitos Municipais e os membros do Poder Judicirio de serem inquiridos em local, dia e hora previamente ajustados. Tal regra aplica-se aos membros do Ministrio Pblico. Poder, ainda, o Promotor de Justia requisitar documentao diretamente a qualquer outro rgo ou empresa privada localizada na Capital. Tais requisies podero ser feitas via CAOPPS. A oitiva de pessoas na Capital e em outras localidades dar-se- via precatria dirigida aos respectivos Promotores. Em Goinia, pela concorrncia de atribuies dos rgos de execuo, o instrumento deve ser direcionado ao Centro de Apoio, que promover a distribuio. A formalizao do inqurito civil ( quando h potencialidade e verossimilhana da leso apontada 7 - justa causa 8) de suma importncia para garantir a eficincia na continuidade das investigaes, caso ocorra a substituio do Promotor de Justia. I.2 Fontes de informao sobre a prtica de atos de improbidade: Quando as informaes sobre prticas de atos de improbidade administrativa chegarem ao conhecimento do Ministrio Pblico por meio de veiculao de jornais, recomenda-se que seja juntado aos autos um exemplar contendo a notcia. Se a matria jornalstica fizer referncias a documentos, dever o Ministrio Pblico requisitar junto ao editor do jornal cpias dos documentos que a fundamentaram9, ou colher as suas declaraes a respeito. No caso de notcias divulgadas por programas radiofnicos (entrevistas etc.) e a matria contiver informaes importantes, dever o representante ministerial requisitar uma cpia da gravao do programa10. De posse da fita ou CD, dever a matria ser transcrita (degravao) e juntada aos autos a fita ou CD com a respectiva transcrio. Para o procedimento de degravao, ante a falta de tcnicos, bem como a demora no atendimento pelo instituto de
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(art. 9, Resoluo n 09/95) Justa causa para o inqurito civil no deve ser entendida como no Penal, porquanto no civil, em detrimento da tipicidade, existe apenas uma norma genrica equivalente prtica de comportamento contrrio ordem jurdica. natural que, observadas as peculiaridades do ilcito civil, no se deva descurar de uma adequao tpica mnima entre a ao humana e o resultado vedado pela lei. (Hugo Nigro Mazzilli). Ex.: Falta de segurana nos transportes, falta de vagas nas escolas. modelo 6 anexo 1 modelo 7 anexo 1 13

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criminalstica, recomenda-se que seja expedida uma portaria11 para nomear um servidor, o qual, aps ser compromissado12, apresentar o laudo de degravao. A notcia da prtica de atos de improbidade administrativa poder tambm chegar ao conhecimento do Ministrio Pblico atravs de denncia telefnica annima. Essa forma de denncia ocorre com freqncia em cidades com tradio em perseguies polticas e quando os denunciados so autoridades pblicas com fortes influncias e os denunciantes so servidores subalternos e/ou pessoas simples. Nesses casos, para fundamentar o incio das investigaes, recomenda-se que seja feita uma certido13 do ocorrido, juntando-a aos autos. I.3 A Participao do Investigado O inqurito civil inquisitorial, no seu trmite no incidem o contraditrio nem a ampla defesa. Face idntica natureza jurdica dos inquritos civil e policial e mngua de regramento quanto ao primeiro, algumas regras da investigao policial direcionam bem o inqurito civil, como aquela relativa participao do investigado. Preceitua o Cdigo de Processo Penal que ... o indiciado poder requerer qualquer diligncia, que ser realizada ou no, a juzo da autoridade(art. 14 CPP). A Resoluo n 09/95 prev em seu 7, artigo 8, que por ocasio das notificaes e requisies deve ser facultado ao investigado o prazo de 10 dias para oferecer subsdio que desejar. No havendo prejuzo para a investigao, deve o Promotor de Justia registrar no inqurito civil a presena do investigado e do seu advogado durante a realizao da diligncia, inclusive permitindo reperguntas, porquanto, se houver futura ao, o Promotor poder realar a transparncia da investigao, com a participao do investigado. I.4 Oitiva do Prefeito Ao teor do art. 17, 2, dentre outras autoridades, o Prefeito ser inquirido em local, dia e hora previamente ajustados. Caso o Promotor receie que o Prefeito venha criar dificuldade, ou de qualquer maneira revele o intento de esquivar-se da oitiva, de bom alvitre que, ao invs de designar audincia, seja expedido ofcio para que o Prefeito apresente informaes por escrito (poder inclusive ser remetido questionrio).
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modelo 8 anexo 1 modelo 9 anexo 1 modelo 10 anexo 1


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I.5 Inqurito Civil. Publicidade. Sigilo No nosso ordenamento jurdico, a regra a publicidade dos atos da administrao; o sigilo exceo.
Todos tm direito a receber dos rgos pblicos informao de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo ser imprescindvel segurana da sociedade e do Estado (Art. 5, XXXIII, Constituio Federal - Direito informao do investigado).

No inqurito civil deve prevalecer a regra da publicidade. Prev a Lei n 8.625/93, em seu art. 26: No exerccio de suas funes, o Ministrio Pblico poder: [...] VI dar publicidade de procedimentos administrativos no disciplinares e das medidas adotadas. O artigo 32 da Resoluo n 09/95 alerta para a aplicao do princpio da publicidade, excepcionando os casos em que recaia sigilo legal ou que da publicidade possa acarretar prejuzo s investigaes. O Promotor de Justia, motivadamente, impor sigilo: - Se da publicidade puder advir prejuzo apurao dos fatos (art. 20 CPP); - Se dentro dos autos do inqurito civil existirem dados ou informaes sigilosas (dados bancrios e fiscais: art. 8 1, LC n 75/93 e art. 26, 2, da Lei n 8.625/93). A deciso do Ministrio Pblico que impuser sigilo estar sujeita ao controle jurisdicional (Mandado de Segurana, Habeas Corpus etc). I.5.1 Inqurito Civil e o Advogado No que se refere ao acesso do advogado aos autos da investigao, deve-se ter em vista o previsto no Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil. Reza o artigo 7:
So direitos do Advogado: [...] XV: ter vista dos processos judiciais ou administrativos de qualquer natureza em cartrio ou na repartio competente. 1. No se aplica o disposto nos incisos XV [...] :
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1) Aos processos sob regime de segredo de justia; 2) Quando existirem nos autos documentos originais de difcil restaurao ou ocorrer circunstncia relevante que justifique a permanncia dos autos no cartrio, secretaria ou repartio, reconhecida pela autoridade em despacho motivado, proferido de ofcio, mediante representao ou a requerimento da parte interessada;

O advogado poder examinar o inqurito policial independentemente de procurao (art. 7, inc. XIV, EOAB). No inqurito civil, pode o Promotor exigi-la. O advogado exibir petio e procurao no interesse do investigado. O Promotor despachar pela abertura de vista. Trata-se de segurana para a pessoa do investigado, ou seja, preservao dos direitos constitucionais relativos vida privada. Pela imposio de sigilo do inqurito policial ao advogado, com fundamento no carter inquisitrio da investigao, decidiu o Superior Tribunal de Justia:
I. Os princpios do contraditrio e da ampla defesa no se aplicam ao inqurito policial, que mero procedimento administrativo de investigao inquisitorial. II. A restrio liberdade profissional de advogado s se configuraria se demonstrada a iminncia de medidas destinadas restrio da liberdade fsica ou patrimonial do seu cliente, a demandar a efetiva ao do profissional do direito o que no ocorreu in casu. III. No h ilegalidade na deciso que, considerando estar o inqurito policial gravado de sigilo, negou fundamentadamente, vista dos autos inquisitoriais ao advogado. IV. Sendo o sigilo imprescindvel para o desenrolar das investigaes, configura-se a prevalncia do interesse pblico sobre o privado. V. Recurso desprovido. (RHC 133360/PR, Rel. Min Gilson Dipp, RSTJ, vol 184, p. 455)

O STF, no HC 82354, de 10.08.2004, interpretando o EOAB, reconheceu a prerrogativa do defensor de ter acesso ao inqurito policial:
[...] 2. Do plexo de direitos dos quais titular o indiciado interessado primrio no procedimento administrativo do
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inqurito policial corolrio e instrumento a prerrogativa do advogado de acesso aos autos respectivos, explicitamente outorgada pelo Estatuto da Advocacia (Lei n 8.906/ 94, art. 7, inc. XIV), da qual - ao contrrio do que se previu em hipteses assemelhadas - no se excluram os inquritos que correm em sigilo: a irrestrita amplitude do preceito legal resolve em favor da prerrogativa do defensor, o eventual conflito dela com os interesses do sigilo as investigaes, de modo a fazer impertinente o apelo ao princpio da proporcionalidade. [...] O direito do indiciado, por seu advogado, tem por objeto as informaes j introduzidas nos autos do inqurito, no as relativas decretao e s vicissitudes da execuo de diligncias em curso, dispe, em conseqncia, a autoridade policial de meios legtimos para evitar inconvenientes que o conhecimento pelo indiciado e seu defensor de autos do inqurito policial possa acarretar eficcia do procedimento investigatrio.

I.5.2 Inqurito Civil e a Imprensa Deve-se evitar passar aos meios de comunicao informaes prematuras e tendenciosas sobre fatos ainda no investigados ou ainda no cabalmente elucidados, a fim de que no ocorram danos aos investigados. No so poucas as ocasies em que pessoas motivadas por interesses poltico-partidrios usam o Ministrio Pblico para atingir desafetos. necessrio redobrada cautela no repasse de informao, sobretudo em poca de eleies. Em suma, deve-se: - Evitar dispor de cpias de peas de procedimento inacabado, salvo para o prprio investigado, mediante despacho; - No se referir s pessoas fsicas ou jurdicas como autores de infrao, mas investigados, pois a presuno de inocncia no pode ser vista apenas sob o ngulo penal (art. 5, LVII, CF); - No antecipar o mrito. O inqurito civil mero instrumento inquisitorial de coleta de provas. Se o condutor da investigao ainda no formalizou o relatrio final, no declinando as razes fticas e jurdicas da questo investigada, revela-se anti-tcnico e temerria a antecipao meritria da questo investigada. A nosso ver, o Promotor de Justia, diante da
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indagao da imprensa, deve limitar-se aos aspectos formais, tais como a natureza do inqurito civil, a fase do trmite, o objeto investigado; contudo procurando no antecipar a soluo que porventura j possa antever; - O Promotor de Justia deve conduzir a investigao de molde a atentar-se para a preservao do direito constitucional imagem do investigado, seja pessoa fsica ou jurdica. I.6 Percias e Diligncias Tanto quanto possvel interessante adotar os ritos previstos no Cdigo de Processo Civil (p.ex.: inspeo, percias etc). Entendemos que a participao do investigado em determinadas diligncias fortalece a credibilidade da investigao. Cada situao apontar, quando conveniente, pela dimenso da intervenincia do investigado. A realizao de percias tcnicas mostra-se, em muitos casos, o meio de prova mais eficaz para se demonstrar determinada irregularidade. Assim sendo, havendo necessidade da produo desta espcie de prova, visando a uma maior celeridade, o Promotor de Justia pode procurar agentes pblicos de sua regio com a especialidade necessria ou at mesmo particulares com notrio saber e idoneidade, a fim de que sejam realizadas as percias. Sugere-se, a ttulo exemplificativo, requisitar a realizao de percias da Polcia Cientfica da Polcia Civil, Tcnicos dos Tribunais de Contas, Tcnicos do Fisco Estadual e Municipal, bem como de Professores de Universidades. oportuno ressaltar, por exemplo, que as percias podem ser conclusivas em relao execuo de um servio ou entrega de um produto, demonstrando hiptese de dupla contratao para o mesmo servio ou produto. Devem-se verificar, portanto, todos os contratos de mesma natureza celebrados em perodo prximo ao da licitao investigada. A coleta da prova testemunhal deve complementar a investigao, e o interrogatrio dos acusados deve ser a providncia final a ser adotada, principalmente porque confisses de agentes polticos so cada vez mais raras. Considerar ainda a possibilidade de acompanhar, pessoalmente, em outras comarcas, a oitiva de testemunhas ou at mesmo dos acusados, combinando previamente com o Promotor de Justia ou Delegado de Polcia. No que concerne s diversas diligncias, deve-se atentar para as medidas com reserva jurisdicional. Exemplo: busca e apreenso. Por ocasio das requisies, devem-se delimitar os documentos pertinentes ao fato que se apura e evitar inserir no bojo do inqurito civil grande quantidade de papis sem relao com o objeto.
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I.7 Quebra de sigilos fiscal e bancrio A quebra dos sigilos fiscal e bancrio no tem natureza de ao ou medida cautelar de produo antecipada de provas. Trata-se de simples medida administrativa, sem contraditrio, que independe de processo judicial em curso. At porque, contraditrio nessa fase (inqurito civil) comprometeria o xito da investigao. Traduz-se em medida imprescindvel apurao dos atos de improbidade e perseguio do dinheiro desviado. O pedido de acesso s movimentaes bancrias e a dados fiscais deve ser dirigido ao Juzo Cvel com a exposio dos indcios e as razes da imprescindibilidade da medida. As operaes bancrias dos entes pblicos no esto includas na proteo constitucional do sigilo, face ao princpio da publicidade. Assim, o Promotor de Justia requisitar diretamente ao gerente do Banco14. Nesse sentido o julgado no MS n 4. 729-4 STF, 05.10.1995:
[...] No cabe ao Banco do Brasil negar, ao Ministrio Pblico, informaes sobre nomes de beneficirios de emprstimos concedidos pela instituio, com recursos subsidiados pelo errio federal, sob invocao do sigilo bancrio, em se tratando de requisio de informaes e documentos para instruir procedimento administrativo instaurado em defesa do patrimnio pblico. Princpio da publicidade, art. 37 da Constituio [...]

I.7.1 A importncia dos dados fiscais e do Dossi Integrado para a investigao No obstante o fato de a Declarao de Ajuste Anual de Pessoa Fsica ou Declarao de Informaes Econmico-Fiscais de Pessoa Jurdica na maioria das vezes no representar a realidade patrimonial e financeira do investigado, porquanto ocorrem manobras no sentido de viabilizar a sonegao, tal documento guarda importncia para a investigao, vez que no cotejo com outra documentao podem construir prova, ademais as declaraes vinculam o contribuinte porque dele so emanadas. O Dossi Integrado de Pessoas Fsicas ou Jurdicas consolida inmeros dados referentes aos contribuintes junto Receita Federal, como infor14

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maes de natureza fiscal (tributos incidentes sobre mveis e imveis), aquisio e alienao de veculo etc15. I.7.2 Celeridade e facilitao na busca dos dados O Centro de Estudos Tcnico-Jurdicos do MPDFT editou o manual Ferramentas para otimizao do acesso aos sigilos fiscal e bancrio, obra de Eduardo Gazzinelli Veloso, Promotor de Justia do DF, e Lauro Pinto Cardoso Neto, Procurador da Repblica. Os autores apontam excelentes sugestes no sentido de obteno de celeridade e organizao dos dados requeridos. Vejamos as sugestes16: - promoo da quebra do sigilo fiscal antecedentemente quebra do sigilo bancrio, porquanto a Receita Federal depositria das informaes relacionadas movimentao da CPMF consolidadas em Relatrios de Movimentao, anuais, divididos por instituies financeiras. Tais relatrios contm as seguintes informaes, dentre outras: o nome da(s) instituio(es) financeira(s) na(s) qual(is) o investigado mantm movimentaes bancrias, exceto em contas de poupana. Assim, com a indicao das instituies financeiras reduz-se o nmero de bancos aos quais seriam oficiados. (Advertem os autores que
a existncia de contas conjuntas pode mascarar o resultado da pesquisa. Isto porque os dados relacionados CPMF so consolidados pela Receita Federal levando-se em considerao apenas o CPF do 1 titular. Pode ocorrer, portanto, que no venham informaes de contas correntes movimentadas pelo investigado como co-titular (2,3...titular). Essas contas, no entanto, podero ser identificadas a partir da anlise do material bancrio acessado, em especial com a verificao de transaes entre contas correntes, ou mesmo da leitura do Dossi Integrado da Receita Federal, da Declarao de Informaes Econmico-Fiscais de Pessoa Jurdica.

Para evitar atraso no acesso dos registros fiscais, o pedido deve ostentar o nmero do CPF ou do CNPJ. Torna-se importante registrar nas oitivas os nmeros dos referidos documentos.
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importante que o DOSSI INTEGRADO venha aos autos do procedimento de quebra de sigilo fiscal de forma completa, apresentando todas as informaes disponveis para a consulta, a partir da impresso direta dos dados do sistema. (Ferramentas para otimizao do acesso aos sigilos fiscal e bancrio, Eduardo Gazzinelli Veloso e Lauro Pinto Cardoso Neto, p. 18, 2005). 16 Ferramentas para otimizao do acesso aos sigilos fiscal e bancrio, Centro de Estudos Tcnicos-Jurdicos do MPDFT, 2005. 20
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- com relao aos bancos, o passo seguinte consiste em solicitar ao juiz que determine ao Banco Central do Brasil a adoo, junto a essas instituies financeiras indicadas, das medidas necessrias ao encaminhamento das informaes descritas no pedido. Pode tambm ser feito diretamente pelo juiz, oficiando-se a cada banco (entendemos ser esta a melhor opo). - com o fim de evitar a apresentao desordenada do volumoso contedo bancrio, recomenda-se solicitar ao juiz que determine s instituies financeiras identificadas no relatrio de movimentao do CPMF que apresentem: - os extratos das contas correntes e das aplicaes, assim como dos comprovantes das operaes de cmbio e das transferncias internacionais em moeda nacional, em meio magntico disquete ou CD-ROM , com formato .txt; e - planilhas Excel com todos os lanamentos a dbito e crdito relativos a contas corrente, de poupana ou qualquer outro tipo de conta que tenha registrado movimentao financeira, de valor igual ou superior a R$ x.000,00 (x mil reais), planilha esta que dever conter as seguintes colunas: Data (dd/mm/aaaa); Histrico (descrio da operao); Valor; C/D (indicando se o lanamento de crdito ou de dbito); Remetente/Favorecido (nome completo do remetente/favorecido, nome e/ou nmero do banco, nmero da agncia e da conta debitada ou creditada) e Observaes (indicando que se trata de operao casada). Sugerem ainda os autores que o pedido de quebra de sigilo bancrio alcance um perodo maior relativamente quele identificado. Frisam:
importante ter s mos um parmetro de comparao da situao bancria do investigado em outros meses, objetivando identificar movimentos bancrios atpicos. Alm disso, importante que haja homogeneidade entre o perodo das movimentaes bancrias e o perodo dos dados fiscais (que so vinculados ao ano civil), para permitir o confronto das informaes de ambos os sistemas. Merece registrar que muitas vezes o recebimento ou a entrega de recursos ilcitos ocorre aps o trmino de determinado contrato, obra ou exerccio de cargo ou funo pblica17.

I.7.3 Do acesso a banco de dados O Ministrio Pblico goiano mantm convnio com a Receita Federal, pelo qual houve contrato com o Servio Federal de Processamento de
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Dados (SERPRO), responsvel por viabilizar o acesso contnuo e online aos cadastros de pessoas fsica e jurdica. Tambm, temos acesso aos dados no sigilosos da Secretaria da Fazenda Estadual. O convnio com a Junta Comercial do Estado de Gois (JUCEG) tem sido de grande utilidade, na medida em que permite o conhecimento das sociedades e firmas comerciais quanto constituio, s alteraes contratuais e ao quadro societrio. I.8 Compromisso de ajustamento de conduta O compromisso de ajustamento de conduta representa um importante instrumento no trato da defesa do patrimnio pblico. O termo de ajuste encontra adequao nas situaes em que so exigveis determinados comportamentos do administrador pblico, como, por exemplo, aplicao de porcentual especificado da receita em favor dos servios de sade; controle das hipteses de concesso e a prestao de contas de dirias a vereadores; no contratao de servidores pblicos temporrios, salvo nas hipteses legais; reduo de cargos em comisso para, exclusivamente, as funes de chefia, de coordenao e de assessoramento etc. Obtempere-se que a regra contida no 1 do art. 17, da Lei n 8.429/ 92 no constitui bice celebrao do Termo de Ajuste, porquanto essa normatizao probe a transao no curso da ao de improbidade administrativa. Face a essa mesma regra, entende-se juridicamente impossvel qualquer transao no curso da investigao que vise aplicao das sanes previstas na Lei n 8.429/92, ainda que com a concordncia do investigado. I.9 Recomendao O Ministrio Pblico tem a misso constitucional de zelar pelo efetivo respeito aos poderes pblicos, aos servios de relevncia pblica e aos direitos assegurados na Constituio Federal, promovendo as medidas necessrias a sua garantia (artigo 129, II, da Constituio Federal). A expedio de recomendaes est prevista no artigo 27, pargrafo nico, IV, da Lei n 8.625/93; dirige-se aos rgos da Administrao Pblica estadual ou municipal, aos concessionrios e permissionrios dos servios pblicos estaduais ou municipais e s entidades que exeram funes delegadas do Estado ou do Municpio ou executem servios de relevncia pblica. Expedida a recomendao, necessria a constatao dos fatos subseqentes, a fim de se saber se houve ou no acatamento. Nas situaes de desateno por parte do poder pblico, as medidas atinentes ao teor da recomendao devem ser manejadas, sob pena de ocorrer banalizao do instituto.
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I.10 Inqurito Civil e o contido no 6 do art. 17, da Lei n 8.429/92 O 6 do art. 17, da Lei de Improbidade Administrativa prev:
A ao ser instruda com documentos ou justificao que contenham indcios suficientes da existncia do ato de improbidade ou com razes fundamentadas da impossibilidade de apresentao de qualquer dessas provas, observada a legislao vigente, inclusive as disposies inscritas nos arts. 16 a 18 do Cdigo de Processo Civil.

O dispositivo citado contm dois comandos: a inadmisso de demanda infundada e a imposio ao Promotor, no sentido de reunir no inqurito todas as provas pertinentes aos fatos, salvo impossibilidade de faz-lo, mediante fundamentao. Tem-se que o promotor deve valer-se dos poderes de investigao e buscar exaurir a reunio das provas no inqurito civil, sob pena de o juiz indeferir a inicial. I.11 Inqurito Civil e Procedimento Preliminar. Arquivamento. Ao cabo da investigao, na concorrncia de fato a ser arquivado com aquele que deve ser objeto de ao por improbidade, deve o promotor de justia promover a ciso do procedimento por meio de despacho. Ser remetida ao Conselho manifestao de arquivamento de pea de representao (formalizado ou no em inqurito) da qual tenha resultado atos inequvocos de investigao. Nessa hiptese, despicienda a notificao do representante. J na situao de indeferimento de plano da representao, tal providncia se impe. O representante poder recorrer ao Conselho Superior do Ministrio Pblico no prazo de 10 (dez) dias (Res. N 09/95, art. 12, 1). A promoo do arquivamento dever ser remetida no prazo de 3 (trs) dias, contados da data da promoo, ao Conselho Superior do Ministrio Pblico (Res. N 09/95, art.12, 1).

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II - ASPECTOS DO PROCESSO POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Neste tpico, antes da abordagem da legitimao ativa e passiva na ao de improbidade, sero feitas consideraes acerca dos sujeitos passivos e ativos do ato de improbidade segundo doutrina dos autores Emerson Garcia e Rogrio Pacheco18. II.1 A ao por ato de improbidade administrativa e a ao civil pblica para a defesa do patrimnio pblico Registra a doutrina que o objeto imediato da Lei de Improbidade Administrativa a declarao da existncia de um ato de improbidade administrativa tipificado em lei, e o objeto mediato o ressarcimento do dano, o perdimento de bens e a aplicao das sanes nele previstas. J o objeto imediato da Ao Civil Pblica regida pela Lei n 7.347/85 o direito proteo de valores especficos, quais sejam, meio ambiente, os direitos do consumidor, a integridade do patrimnio cultural e natural, outros interesses difusos ou coletivos e a ordem econmica. O objeto mediato a reparao pecuniria ou a imposio de obrigao de fazer ou no fazer19. Rogrio Pacheco Alves v o regime da mtua complementariedade entre as Leis de Improbidade, da Ao Civil Pblica e da Ao Popular. Assevera que a tcnica da tutela prevista na Lei n 7.347/85 incide na defesa do patrimnio pblico, objeto da Lei de Improbidade, posto tratar-se de um interesse difuso. Afirma, ainda, que de menor importncia a definio do nome juris da ao, como tambm o prprio procedimento a ser adotado, que atualmente o previsto no artigo 17 da Lei n 8.429/92.20 Leciona o autor:
[...] cabvel o manejo da ao civil pblica no campo da improbidade, incidindo as regras processuais previstas na Lei n 7.347/85 por ser a tutela do patrimnio pblico um
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Improbidade Administrativa, 3 edio, Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves, p. 193/236. Improbidade Administrativa, Francisco Octavio de Almeida Prado. Malheiros Editores Ltda, 2001, p. 194. Improbidade administrativa, 3 edio, Revista Ampliada, Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves, Lmen Jris, p. 623, 2006 25

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interesse difuso[...] Sem prejuzo, evidentemente, da aplicao das regras processuais contidas na prpria Lei n 8.429/ 92 que, a nosso juzo, em momento algum se pem em choque com a normativa contida na Lei de Ao Civil Pblica.21

Para evitar tumulto processual ou retardamento quanto a qualquer dos pedidos, as medidas relativamente ao ato administrativo (nulidade, suspenso etc) ou conduta do administrador (fazer ou deixar de fazer) podem ser manejadas na Ao Civil Pblica regida pela Lei n 7.347/85, reservando-se ao de improbidade a responsabilizao para aplicao das sanes (ressarcimento ao errio e demais sanes). Sabe-se que so inmeras as situaes nas quais o ato administrativo desafia providncia urgente e indispensvel quanto sua anulao, devendo, inclusive, anteceder ao de responsabilizao do agente, porquanto se se permite a vigncia do ato ilegal, o prejuzo para o patrimnio pblico vai se consolidando, cuja correo tardia compromete a defesa integral do patrimnio pblico moral e material. So muitas as investigaes desencadeadas por notcia de improbidade administrativa que do ensejo a precedentes aes para declarao de nulidade dos atos administrativos, levando, inclusive, providncia de desmembramento do inqurito civil no sentido de que a apurao relativa conduta mproba no constitua motivo de retardamento para a declarao de nulidade do ato administrativo inquinado de antijuricidade. A propsito, os seguintes exemplos: - Ao para declarao de nulidade de ato administrativo eivado de imoralidade administrativa (edio de Deliberao para satisfao de interesse de grupo em detrimento do interesse pblico geral). - Ao para declarao de nulidade de ato que nomeou pessoas contratadas em comisso para ocupar cargo de provimento efetivo (o concurso para provimento dos cargos foi finalizado; e os aprovados, preteridos pela ocupao ilcita das vagas). II.2 Sujeito passivo o titular que tem o bem jurdico violado pelo ato de improbidade administrativa. So eles, conforme artigo 1 da Lei n. 8.429/92: a - administrao direta ou indireta (autarquias, empresas pblicas, sociedade de economia mista, fundaes e servios sociais autnomos (SESC, SENAI etc);
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Improbidade administrativa, 3 edio, Revista Ampliada, Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves, Lmen Jris, p. 624/625, 2006
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b - empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com mais de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual; c - patrimnio de entidade para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com menos de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual, ou que receba subveno, benefcio ou incentivo (fiscal ou creditcio) de rgo pblico. Neste caso enquadrar-se- como ato de improbidade se houver ocorrncia de dano. Diz a Lei de Improbidade que, ocorrendo o dano, a reparao ser limitada repercusso do ilcito sobre a contribuio dos cofres pblicos. O sujeito passivo da improbidade o ente do qual se originou o numerrio. Quanto aos Sindicatos, Conselhos de Fiscalizao do Exerccio Profissional, Partidos Polticos e Terceiro Setor, entende Emerson Garcia22:
- As contribuies sindicais possuem natureza parafiscal, consubstanciando recursos do poder pblico. A contribuio sindical fruto de imposio legal, da o carter pblico. Assim, os dirigentes dos sindicatos sujeitam-se s previses da Lei de Improbidade. - Os Conselhos de Fiscalizao Profissional podem ser sujeitos passivos de atos de improbidade, porquanto as contribuies cobradas so parafiscais, contribuies corporativas, com carter tributrio. Assim, podem subsumir-se Lei de Improbidade todos aqueles que mantenham algum tipo de vnculo com tais entidades. - Os Partidos Polticos recebem recursos pblicos oriundos do Fundo Partidrio (estes tm natureza eminentemente pblica), portanto so sujeitos passivos de atos de improbidade. - O Terceiro Setor, composto por todas as organizaes da sociedade civil, sem fins lucrativos e que prestam servios de utilidade pblica sujeito passivo em potencial dos atos de improbidade sempre que recebam incentivos ou subvenes do Poder Pblico.

II.3 Sujeito ativo Os artigos 2 e 3, da Lei n 8.429/92 tratam dos sujeitos ativos e dos terceiros que, embora no sendo agentes pblicos, concorrem para a prtica do ato de improbidade.
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Improbidade Administrativa, 3 edio, Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves, p. 198/213. 27

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II.3.1 Agente pblico. No s o agente pblico (no sentido formal) responde por ato de improbidade, mas todo indivduo que exera atividade junto s entidades que, de qualquer modo, recebam dinheiro pblico. Observe-se que o artigo 2 elasteceu a interpretao de agente pblico. Para o alcance da responsabilidade no importa a natureza e a durao do vnculo, nomeao, designao, eleio, contratao, credenciamento, delegao de servio pblico, convocao, requisio, parcerias e contrato de gesto23, tampouco o fato da inexistncia de remunerao. Oportuno registrar a previso constitucional do princpio da prestao de contas assentado no pargrafo nico do artigo 70, da Constituio Federal:
Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.

II.3.2 Agentes particulares colaboradores. Superior hierrquico condescendente. Delegatrios das serventias do registro pblico Tambm respondem por improbidade os agentes particulares colaboradores segundo Emerson Garcia , jurados, mesrios, escrutinadores, representantes da sociedade civil em conselhos (Conselhos Tutelares), os titulares de ofcios de notas e de registro no oficializados. Respondem, ainda, os agentes pblicos delegados (ex.: hospitais e mdicos do SUS). Obtempera Emerson Garcia 24 que os sujeitos ativos do ato de improbidade so individualizados a partir da identificao do sujeito passivo.... Salienta o autor citado que o superior hierrquico, ao se omitir face ao obrar mprobo do subordinado, responsabilizar-se- pela inrcia. Escreve:
Identificada a omisso e restando demonstrado que esta contribua para o advento do resultado final, j que o agen-

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Probidade Administrativa, Wallace Paiva Martins Jnior, p. 242, editora Saraiva, 2001. Improbidade Administrativa , Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves, Lumen Juris, 2006, p. 229/230.
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te poderia evit-lo ou minorar-lhe as conseqncias , e havendo correspondncia entre o elemento subjetivo deste e a tipologia legal dos atos de improbidade, estar ele sujeito s sanes do art. 12 da Lei n 8.429/92, especialmente reparao do dano.

Os notrios ou tabelies e oficiais de registro exercem atividade delegada pelo Poder Pblico, com este mantm vnculo contratual. So sujeitos ativos em potencial dos atos de improbidade. II.3.3 Terceiros e pessoa jurdica O terceiro que induzir o agente pblico prtica do ilcito, que participar da conduta ou que beneficiar-se do ilcito responder pela improbidade. Na hiptese de ter sido beneficiado, a responsabilidade fica condicionada cincia da origem ilcita do benefcio25. As pessoas jurdicas esto includas no artigo 3 da Lei de Improbidade Administrativa. A incorporao ilcita de patrimnio pblico ao patrimnio da pessoa jurdica sujeita-a s sanes do art. 12 que couber. Anota Emerson Garcia que na apurao da responsabilidade poder ocorrer a desconsiderao da personalidade jurdica para que seja alcanada a pessoa fsica dos scios, na hiptese de aquela ter sido desvirtuada dos fins, servindo de instrumento prtica dos atos ilcitos26. II.3.4 Sucessor do mprobo O sucessor responder pelas sanes de natureza pecuniria, inclusive multa, at o limites do valor da herana. Registra Emerson Garcia:
Ante natureza jurdica das sanes pecunirias, ainda que o mprobo tenha falecido, ser possvel a instaurao de relao processual para a perquirio dos ilcitos praticados e eventual aplicao das sanes, sendo o plo passivo composto pelo esplio ou pelos sucessores do mprobo27.

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Improbidade Administrativa, Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves, Lumen Juris, 2006, p.225. Improbidade Administrativa, 3 edio, p. 235. Improbidade Administrativa, Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves, Lumen Juris, 2006, p. 238. 29

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II.4 Legitimao ativa A legitimao ativa para a ao de improbidade est prevista no artigo 17 da Lei n 8.429/92. So legitimados o Ministrio Pblico e as pessoas jurdicas interessadas, quais sejam: Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, por sua administrao direta, indireta ou fundacional, relativamente s condutas mprobas perpetradas nas respectivas esferas. Nas situaes de desvios, malversao dos recursos repassados s entidades privadas, a legitimidade para a ao de improbidade ou ao civil de ressarcimento ser do Ministrio Pblico ou da Administrao Pblica direta, indireta ou fundacional que efetuou o repasse, custeio ou o incentivo. No se trata de proteger o patrimnio particular da entidade, mas o uso irregular de recursos pblicos. A legitimao do Ministrio Pblico est ancorada nos artigos 127, caput e 129, III, da Constituio Federal. Na legislao infraconstitucional, a Lei n 8.625/93, artigo 25, IV, b, prev que compete ao Ministrio Pblico
promover o inqurito civil e a ao civil pblica, na forma da lei: b) para a anulao ou declarao de nulidade de atos lesivos ao patrimnio pblico ou moralidade administrativa do Estado ou do Municpio, de suas administraes indiretas ou fundacionais ou de entidades privadas de que participem.

Entendendo-se a tutela do patrimnio pblico como interesse difuso, a Lei de Ao Civil Pblica aponta a legitimidade do Ministrio Pblico nos artigos 1, IV, 5 e 8. II.4.1 Ministrio Pblico e Advocacia Pblica na tutela da probidade No que concerne atuao precpua e primeira da advocacia pblica em detrimento do Parquet para a proteo do patrimnio pblico, Rogrio Pacheco Alves28 registra o entendimento que nega a existncia de interesses prprios da Administrao, concluindo que h, na verdade, parcelas e centros especiais de refrao do interesse pblico primrio. Ao tempo em que reconhece a importncia da iniciativa das Procuradorias na tutela do princpio da probidade, conclui que a falta de independncia funcional de seus membros e a prpria estrutura hierarquizada fragilizam a atuao
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Improbidade administrativa, 3 edio, Revista Ampliada, Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves, Lmen Jris, p. 642.
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judicial. Ao ver do autor, so essas as razes do pequeno nmero de aes por improbidade propostas pelos entes federados. Tem-se pela necessidade de a administrao voltar a ateno para a defesa do patrimnio pblico (material e moral) no so poucas s ocasies em que, nas aes por improbidade contra agentes polticos, a pessoa jurdica de direito pblico queda-se inerte quando citada. J se escreveu que o Brasil no o pas mais corrupto, mas o que menos pune. Deve-se cobrar da administrao, aes voltadas ao combate da improbidade no seu mbito; para tanto foi legalmente instrumentalizada, conforme prevem os artigos 14, 15 e 16, da Lei de Improbidade. II.4.2 Litisconsrcio entre co-legitimados e entre Ministrios Pblicos O litisconsrcio ativo pelos co-legitimados defendido por Rogrio Pacheco Alves. Referentemente aos Ministrios Pblicos (Federal e Estadual), ressalta o contido no art. 5, 5, da Lei n 7.347/85, que permite o litisconsrcio facultativo entre os Ministrios Pblicos da Unio, do Distrito Federal e dos Estados. O autor referido v possibilidade de atuao conjunta dos Ministrios Pblicos Federal e Estadual na hiptese de verba repassada pela Unio ao Municpio, no obstante a competncia ser da Justia Federal. II.4.3 Associao Em razo da omisso do artigo 17, as associaes no esto legitimadas para a ao de improbidade administrativa. Doutrinariamente a posio que prevalece. II.4.4 Da atuao supletria dos co-legitimados e do abandono da ao O princpio da obrigatoriedade impera na ao civil por improbidade tanto por fora do interesse defendido, quanto pelo que decorre dos artigos 1, 2, 3, 5 e 6, da Lei n 8.429/92. Defende Rogrio Pacheco Alves29 que a atuao supletiva dos demais co-legitimados deve incidir sempre que constatada alguma omisso, subjetiva (agentes causadores) ou objetiva (fatos caracterizadores de improbidade) na petio ajuizada. Ante a omisso, o aditamento dever ser feito para que sejam acrescidos elementos que guardam relao lgica com o originariamente narrado na inicial.
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Improbidade administrativa, 3 edio, Revista Ampliada, Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves, Lmen Jris, p. 652, 2006 31

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Na doutrina do autor ora mencionado, o aditamento poder ser feito em qualquer momento antes da sentena, mesmo depois de realizada a citao do ru ou saneado o processo, no incidindo as restries contidas no artigo 264 do CPC; isso em razo da natureza indisponvel do interesse e tambm para que no fique nas mos do legitimado e do ru a possibilidade de fixao definitiva dos contornos da lide em detrimento do interesse maior dos substitudos. Acerca da formao do litisconsrcio ulterior, escreve:
Aditada a inicial, haver a formao de um litisconsrcio ulterior no plo ativo, aplicando-se, modus in rebus, a normativa constante dos arts. 48, 49 e 50 do Cdigo de Processo Civil. A formao de tal litisconsrcio, pelos motivos acima expostos, independe da concordncia do autor originrio, que no pode dispor do objeto litigioso. Tal caso se d no campo do processo civil clssico, o interveniente recebe o processo no estado em que se encontra, no havendo a possibilidade, salvo situaes excepcionais aditadas, por exemplo, pelo princpio da verdade material, de repetio de etapas processuais j vencidas. [...] Por fim, enfatize-se que quanto ao aspecto novo (fato ou agente), objeto de aditamento, devem-se observar o contraditrio e a ampla defesa, garantindo-se aos demandados ampla possibilidade de atuao probatria, permitida tambm, se necessrio, a repetio da prova oral j produzida.30

A indisponibilidade de atuao do Ministrio Pblico na ao de improbidade, tal qual a atuao supletria, decorre do princpio da obrigatoriedade no campo dos interesses difusos. Assim, ajuizada a ao para a defesa do patrimnio pblico, no poder o autor dela desistir ou abandon-la. o posicionamento de Rogrio Pacheco Alves31 que em abono de sua tese, invoca o 1 do art. 17, da Lei n 8.429/92, que veda a transao, acordo ou conciliao nas aes de improbidade e, por analogia, os arts. 42 e 576 do CPP que tratam da impossibilidade, de desistncia da ao penal e do recurso interposto pelo Ministrio Pblico. Adverte o autor apontado que pode o Promotor de Justia opinar pela improcedncia do pedido, porquanto o guardio da justa e correta
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Improbidade administrativa, 3 edio, Revista Ampliada, Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves, Lmen Jris, p. 655, 2006 Improbidade administrativa, 3 edio, Revista Ampliada, Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves, Lmen Jris, p. 656, 2006
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aplicao da lei. Ao ver do doutrinador, no haver tecnicamente desistncia, por exemplo, quando se verificar que a prova produzida frgil. Na hiptese de os outros legitimados (pessoas jurdicas de direito pblico) desistirem ou abandonar a ao de defesa do patrimnio pblico, defende Rogrio Pacheco Alves32 que o Ministrio Pblico deve assumir a demanda; tal decorre de uma interpretao elastecida do artigo 5, 3, da Lei de Ao Civil Pblica, cuja regra restritiva permite a substituio pelo Ministrio Pblico somente quando associao legitimada desistir ou abandonar a ao. Na situao de desistncia ou abandono calcados em fundadas razes, parte da doutrina admite certa discricionariedade por parte dos demais legitimados sobre a convenincia, ou no, de assuno do plo ativo. II.4.5 Co-legitimados. Litisconsrcio ulterior. Assistncia litisconsorcial O Ministrio Pblico, no sendo autor, funcionar como custus legis, conforme art. 17, 4, da Lei n 8.429/92 e art. 5, 1, da Lei da Ao Civil Pblica. Ter vista dos autos depois das partes, devendo ser intimado pessoalmente de todos os atos do processo. Poder produzir provas e requerer medidas ou diligncias necessrias ao descobrimento da verdade (art. 83 do CPC). Independentemente de recurso das partes, poder recorrer de qualquer deciso e opinar livremente acerca do pedido. A recusa de interveno por parte do Promotor de Justia implicar a remessa dos autos ao Procurador-Geral de Justia, que poder designar outro membro para oficiar. Consubstancia nulidade absoluta a no interveno do Ministrio Pblico na ao civil pblica. Poder o Ministrio Pblico atuar como litisconsorte do autor (litisconsrcio facultativo), conforme art. 5, 2, da Lei n 7.347/85. Na ao ajuizada pelo Ministrio Pblico podero os demais legitimados atuar como assistentes litisconsorciais. II.5 Legitimao passiva Todo aquele que concorreu para a prtica do ato de improbidade legitimado passivo na ao.
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Improbidade administrativa, 3 edio, Revista Ampliada, Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves, Lmen Jris, p. 657, 2006 33

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Caracteriza-se o litisconsrcio passivo necessrio envolvendo aqueles que praticaram ou concorreram para a prtica do ato de improbidade. Referentemente aos beneficiados diretos e indiretos do ato mprobo, Rogrio Pacheco Alves alerta sobre a possibilidade da ausncia da voluntariedade para o resultado ilcito. O autor exemplifica com a hiptese de licitao fraudulenta para aquisio de cestas bsicas populao carente de determinado municpio. Tais pessoas se beneficiam indiretamente do ato, no entanto ausente a voluntariedade necessria caracterizao da improbidade33. II.6 Pessoa jurdica de direito privado Ao lado dos scios e administradores, tambm a pessoa jurdica de direito privado figurar no plo passivo. Suponha-se a existncia de contrato firmado entre o ente pblico e a empresa, no qual houve superfaturamento. Obviamente a pessoa jurdica se beneficiou. Conforme se dessume dos artigos 3 e 6 da Lei de Improbidade, as sanes a serem aplicadas so: reparao do dano, multa civil, proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente. II.7 Pessoa jurdica de direito pblico A pessoa jurdica de direito pblico ser citada para manifestar o seu interesse no feito e, no ensinamento de Rogrio Pacheco, adotar qualquer das seguintes posturas:
a) colocar-se ao lado do autor em busca da procedncia do pedido, caso em que atuar como litisconsorte; b) contestar o pedido formulado pelo Parquet ou pela associao, colocando-se ao lado do ru da ao de improbidade na qualidade de assistente simples; c) omitir-se, deixando de intervir no processo, conforme expressamente previsto no art. 6, 3 da Lei de Ao Popular. 34

II.8 Citao editalcia A citao editalcia recomendada na situao de multiplicidade de rus, porquanto a citao pessoal embaraaria a ao. O autor aponta33

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Improbidade administrativa, 3 edio, Revista Ampliada, Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves, Lmen Jris, p. 662, 2006 Rogrio Pacheco Alves, obra citada, p. 670.
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do exemplificou com a situao de centenas de contrataes irregulares por um prefeito, s vsperas das eleies, tendo tais pessoas conhecimento da ilicitude do ato. II.9 Sucesso processual Com o falecimento do autor do ato de improbidade, a ao em andamento ou aquela a ser ajuizada apontar no plo passivo o sucessor do mprobo (artigo 8 da Lei de Improbidade, 1.796 do CC, 1.055 e 1.062 do CPC). Por bvio, o pedido circunscrever-se- reparao material do patrimnio pblico nos limites da herana. A multa devida, face natureza civil. II.10 Competncia Dado o carter pragmtico que se quer conferir a este Manual, no tema da competncia ser realada a questo do foro competente nas situaes de desvios de recursos federais repassados ao Municpio por fora de convnio. Antes, faz-se oportuno relembrar que, para fins de responsabilizao do agente poltico por improbidade administrativa, inexiste o chamado foro por prerrogativa de funo, posto que este se restringe ao campo penal. Contudo tramita no Congresso Nacional o Projeto de Emenda Constitucional n 358/05 (j aprovado no Senado, atualmente se encontra na Cmara dos Deputados), prevendo a extenso do foro especial tambm para as aes de improbidade. II.10.1 Justia Federal A competncia ser da Justia Federal tratando-se de atos de improbidade contra o patrimnio pblico da Unio, de suas entidades autrquicas ou de empresas pblicas federais. Referentemente aos atos mprobos praticados contra a sociedade de economia mista federal tem-se entendido competente a Justia Estadual. A competncia territorial est disciplinada pelas regras contidas nos pargrafos 1 e 2 do artigo 109, da Constituio Federal.
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II.10.2 Justia Estadual A Lei de improbidade administrativa no traz regra especfica acerca da competncia para a ao. Assim, os critrios da fixao da competncia so os contidos na Lei da Ao Civil Pblica. O local da sede da pessoa jurdica de direito pblico lesada ser o foro competente para a ao de improbidade artigo 2, caput, da Lei n 7.347/ 85. Considera-se a sede do ente como local do dano.35 II.11 Recursos Federais. Competncia A Unio efetua transferncias financeiras aos Municpios basicamente por trs vertentes: a) transferncias constitucionais (repartio de receitas, ex.: FPM); b) transferncias automticas (destinadas aos servios pblicos e programas sociais, c.p. ex. sade, FNDE etc); c) transferncias voluntrias (feitas por meio de convnios). As Smulas 208 e 209 do STJ estabelecem critrios de competncia das Justias Federal e Estadual face aos recursos transferidos pela Unio. So do seguinte teor:
Compete Justia Federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita a prestao de contas perante rgo federal (Smula 208). Compete Justia Estadual processar e julgar prefeito por desvio de verba transferida e incorporada ao patrimnio municipal (Smula 209).

O Procurador da Repblica Paulo Gustavo Guedes Fontes, do Estado de Sergipe, emitiu parecer em 1/06/2005, o qual referenciado pela Procuradoria da Repblica em Gois, no sentido de que, nas situaes de transferncias automticas e voluntrias, a competncia da Justia Federal (Smula 208) 36 . Conclui que, pela natureza das transferncias, como as verbas passadas mediante convnios, os recursos do programa Bolsa Famlia, as verbas transferidas fundo a fundo, FNDE, PNAF, PNAT etc; na ocorrncia de
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Rogrio Pacheco Alves invoca julgados do STJ e defende o foro do local onde se verificar a ao ou omisso ilcitas para o ajuizamento da ao de improbidade, pelo fato da viabilidade na produo das provas (facilitao da prova a razo da regra contida no artigo 2, caput, da Lei n 7.347/85). Improbidade Administrativa, Emerson Garcia e Rogrio Pacheco, 3 edio, p.698. 36 www.prse.mpf.gov.br/artigos 36
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irregularidades, as questes judiciais devero ser dirimidas na Justia Federal (Smula 208). Assim, as irregularidades apontadas nos relatrios de fiscalizao da Controladoria Geral da Unio devem ser aferidas pelo Ministrio Pblico Federal. Na opinio do Procurador mencionado, fica aos Ministrios Pblicos Estaduais a competncia referente insuficincia da prestao do servio e execuo dos programas federais (ex.: precariedade das instalaes, m qualidade da merenda, atuao deficiente dos conselhos etc), porquanto so questes que no raras vezes podem ser destacadas da existncia ou no de irregularidades financeiras. Tem-se que o Procurador da Repblica em seu parecer no registrou comentrios ao contido na Smula 209. Os julgados que oportunizaram a edio desta (Compete Justia Estadual processar e julgar prefeito por desvio de verba transferida e incorporada ao patrimnio municipal) no indicam quais os critrios para a identificao da natureza das verbas e o momento em que ocorre a incorporao ao patrimnio municipal (h de se entender que somente as transferncias constitucionais incorporam-se ao patrimnio municipal?). O Ministro Seplveda Pertence, relator do Recurso Extraordinrio publicado no DJU em 28.04.00, apresentou critrio para estabelecimento da competncia. Baseou-se na repartio de competncia dos entes federativos:
Verba da Unio repassada a Estados ou Municpios. A Justia Federal competente para o julgamento de processos referentes a verbas da Unio transferida a Estado e Municpio, mediante convnio ou no, para realizao de tarefa de interesse privativo da Unio ou comum a esta e ao ente federado destinatrio. Todavia, tratando-se de verba da Unio transferida a Estado ou Municpio para o cumprimento de tarefa destes privativa, caso em que a subveno se incorpora definitivamente ao patrimnio do destinatrio, a competncia da Justia Estadual. (STF Pleno, RE 232.093 CE. Rel. Min Seplveda Pertence, DJU 28.04.00, p. 97).

Ao teor do julgado ora transcrito, na hiptese de o municpio receber, mediante convnio, um recurso para pavimentao asfltica urbana, a competncia da Justia Estadual, ainda que tenha o dever de prestar contas junto ao Tribunal de Contas da Unio, porquanto tal obra da competncia privativa do ente municipal. Suponha-se que a obra tenha sido iniciada e parte do recurso desviado, bvio que o Municpio ostenta maior interesse em perseguir o dinheiro para a concluso da obra.
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As competncias materiais ou administrativas dos entes federativos esto repartidas na Constituio Federal nos artigos 21, 23 e 30. A nosso ver, as verbas repassadas pela Unio por meio de convnio, para satisfao de obras e servios de responsabilidade exclusiva do Municpio incorporam-se ao patrimnio municipal e, no caso de malversao, o primeiro interessado em reaver o dinheiro o prprio municpio. A propsito, os seguintes julgados, os quais, ainda que no se refiram questo da repartio das competncias materiais, no contradizem o raciocnio:
1. No compete Justia Federal processar e julgar ao de prestao de contas de ex-prefeitos, quando, em decorrncia da celebrao de convnio entre o Municpio e a Unio, os valores dos recursos federais foram creditados e transferidos Municipalidade, incorporados, portanto, ao patrimnio deste. 2. Chamada ao feito, a Unio Federal expressamente requereu a sua excluso da lide ante o seu desinteresse em figurar na relao processual. Aplicao da Smula n 209 do STJ. 3. Precedentes da Primeira Seo. 4. Conflito conhecido para declarar competente o Juzo suscitado, ou seja, o Juiz de Direito da Comarca de Novo Oriente/CE.(STJ CC 36428/ Ministra Laurita Vaz, 13.11.2002). Compete Justia Estadual processar e julgar ao de ressarcimento movida por Municpio contra ex-prefeito, pela no aplicao de verbas federais repassadas por fora de convnio, objetivando a estruturao de estabelecimento de ensino da municipalidade. Manifestao da Unio Federal pela ausncia de interesse na lide. Compete Justia Estadual processar e julgar prefeito por desvio de verba transferida e incorporada ao patrimnio municipal Smula 209/STJ.(STJ, CC 34521, Ministro Luiz Lux, 27.05.2002).

Recentemente a Procuradoria da Repblica no Distrito Federal remeteu ao Ministrio Pblico Estadual relatrio da Controladoria Geral da Unio apontando para irregularidade na execuo do convnio n 2.614/2001, firmado entre a Fundao Nacional de Sade FUNASA e o Municpio de Monte Alegre de Gois, pelo qual houve o repasse de R$ 300.000,00 (trezentos mil reais), cujo objeto era a reconstruo de 35 casas populares na zona rural do Municpio.
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Aduziu o seguinte:
O critrio estabelecido pelo regime de caixa: enquanto o recurso ainda no ingressou nos cofres da entidade beneficiria, a competncia da Justia Federal para as causas nas quais se cuida de irregularidades cometidas no mbito da entidade federal concedente, seja na celebrao, na execuo ou fiscalizao do convnio. Em outros casos, quando a irregularidade for cometida depois que a verba foi transferida e incorporada ao Patrimnio Pblico do ente federado ou se cuide de irregularidades na elaborao, execuo ou fiscalizao do convnio, no mbito da entidade beneficiria, no mais haver de falar-se em leso ao Errio Federal, tornando-se incompetente a Justia Federal. As verbas chegaram ao Municpio e l foram mal aplicadas. Se o responsvel pela m gesto for condenado a ressarcir o dano provocado ao Errio, dever devolver os recursos entidade beneficiria do repasse das verbas do convnio, e no ao Errio Federal37.

Temos que, na ocorrncia de malversao de dinheiro repassado pela Unio por meio de convnio, compete ao Ministrio Pblico Estadual defender o patrimnio municipal, manejar os instrumentos com fundamento no teor da smula 209 do STJ ou na tese da competncia administrativa, nos casos de repasse para obras ou servios de competncia exclusiva do Municpio. II.11.1 Convnios. Conjugao de recursos da Unio e do Municpio. Inmeros convnios so entabulados mediante a conjugao de recursos da Unio e do ente municipal ou estadual. Na hiptese de ocorrncia de irregularidade, torna-se necessrio verificar se o vcio refere-se despesa com verba da Unio ou da contrapartida. Vrios atos administrativos so praticados relativamente ao objeto do convnio, os quais antecedem a liberao do dinheiro por parte da Unio, tais como contratao de projeto de engenharia, consultoria etc. Havendo irregularidades em tais despesas, uma vez custeadas pelo ente conveniado, por conta da contrapartida, a competncia da Justia Estadual. Nesse sentido h entendimento do Tribunal de Contas da Unio, esposado no Acrdo n 149/2006 TCU 2 Cmara.
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Relatrio n 18/2006, PA n 1.16.000000318/2003-296, Despacho de 20.07.06 Proc. Rep. Ana Paula Mantovani Siqueira. 39

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II.12 Medidas Cautelares. Concesso na prpria ao por improbidade. No incidncia da Lei n 8.437/92 O ressarcimento ao errio exige do Promotor a adoo de medidas cautelares, porquanto extenso lapso temporal entre a conduta de dilapidao e a sentena na ao por improbidade impede o retorno dos valores ao patrimnio pblico. Enfim, o caminho de retorno do dinheiro aos cofres pblicos longo e sinuoso, situao que desafia medidas eficazes. No entender de Emerson Garcia, a exigncia de defesa prvia do ru, que antecede o recebimento da inicial na ao por improbidade, no obstaculariza as medidas cautelares inaudita altera pars a serem requeridas precedentemente ao ajuizamento da ao principal38. Acerca da adoo de Medidas Cautelares nos autos da ao principal por improbidade, ressalta o apontado autor o contido no artigo 12 da Lei n 7.347/85, o qual permite que o juiz conceda mandado liminar, com ou sem justificao prvia asseverando que todas as cautelares previstas na Lei n 8.429/92 podem ser manejadas na petio da ao por improbidade. A previso do artigo 2 da Lei n 8.437/92, a qual determina a oitiva da pessoa jurdica de direito pblico, antecedentemente concesso de liminar, no se aplica nas aes por improbidade, eis que o objeto desta no vai de encontro aos interesses do ente pblico. II.12.1 Medidas cautelares previstas nos artigos 7, 16 e 20, da Lei n 8.429/92 So trs as medidas cautelares apontadas na Lei de Improbidade: indisponibilidade, seqestro de bens e afastamento cautelar do agente pblico. Verifica-se que a Lei referida no esgota as medidas cautelares. II.12.2 Indisponibilidade e Seqestro de Bens Tanto a medida de indisponibilidade de bens quanto a de seqestro destinam-se recomposio do dano ao errio. Esto previstas nos artigos 7 e 16, da Lei de Improbidade. O ressarcimento ao errio no se traduz em medida sancionatria, mas recomposio do patrimnio pblico.
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Improbidade Administrativa, Emerson Garcia e Rogrio Pacheco, Lumen Iuris, 3ed., p. 740)
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Preceitua o artigo 7 da Lei de Improbidade Administrativa que a indisponibilidade recair sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano ou sobre o acrscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilcito. O seqestro est previsto no artigo 16. Obtempera Emerson Garcia que a medida de indisponibilidade de bens volta-se s hipteses previstas no artigo 10 da Lei de Improbidade; j o seqestro, por recair sobre coisa certa, ser manejado para a conservao dos valores e bens ilicitamente auferidos pelo mprobo39. Assim, direciona-se para as situaes do artigo 9 da Lei n 8.429/92.40 A indisponibilidade de bens tem por fim garantir futura execuo por quantia certa. Materializa-se pelo bloqueio de contas bancrias, aplicaes financeiras, registro da inalienabilidade imobiliria (inscrio do ato judicial no respectivo Registro Imobilirio). A medida de indisponibilidade deve ser proporcional ao quantum devido a ttulo de ressarcimento, ou seja, no deve exorbitar da pretenso da quantia a ser devolvida ao errio. Para tanto o Promotor de Justia far uma estimativa desse valor . Adverte Emerson Garcia que a demonstrao do fumus boni iuris inafastvel; j o periculum in mora no se impe, pois que o perigo da demora emerge da exordial, da gravidade dos fatos, do montante em tese dos prejuzos causados ao errio. Enfim, a indisponibilidade foi tratada em mbito constitucional e legal como um dos meios mais eficazes para a recomposio do dano. A exigncia de demonstrao do periculum in mora enfraquece a efetividade da medida 41 . Pela violao dos princpios, conforme artigo 11, face ao pedido de reparao dos danos morais, tambm possvel a medida de indisponibilidade, pelo que o Promotor dever fazer a estimativa. II.12.3 Afastamento de Cargo Pblico A possibilidade de afastamento cautelar do agente pblico vem prevista no art. 20, pargrafo nico, da Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa). Trata-se de medida excepcional, cuja adoo s se justifica medi39

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que na sentena condenatria, por fora do artigo 18, o agente perder o valor ou bem ilicitamente auferido. Improbidade Administrativa, Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves, 3 edio, Lumen Juris, p. 761. Improbidade Administrativa , Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves, 3 edio, Lumen Juris, p.764. 41

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ante a prtica de graves atos de improbidade e preservao da normalidade da instruo processual. Dispe esse artigo o seguinte:
Art. 20. A perda da funo pblica e a suspenso dos direitos polticos s se efetivam com o trnsito em julgado da sentena condenatria. Pargrafo nico. A autoridade judicial ou administrativa competente poder determinar o afastamento do agente pblico do exerccio do cargo, emprego ou funo, sem prejuzo da remunerao, quando a medida se fizer necessria instruo processual. (o destaque no consta do original)

O objetivo principal do que dispe o pargrafo nico do artigo acima propiciar um clima de franco e irrestrito acesso ao material probatrio, afastando possveis bices que a continuidade do agente no exerccio do cargo, emprego, funo ou mandato eletivo poderia proporcionar.42 Tratando-se de medida de natureza cautelar, imprescindveis o periculum in mora e o fumus bonis iuris, consistentes, respectivamente, no risco de dano irreparvel instruo processual e na plausibilidade da pretenso de mrito. Ressalte-se que, para a concesso da medida, no se deve exigir prova cabal do risco de dano irreparvel. A simples probabilidade, emanada de indcios consistentes e avaliada pelas regras da experincia comum, h de ser suficiente. Convm ressaltar, ainda, que o pedido deve especificar o perodo de afastamento. Questo controvertida se a possibilidade de reiterao da conduta reprovvel constitui razo suficiente para o afastamento cautelar do agente, por aplicao do art. 20, pargrafo nico, da Lei de Improbidade. Por um lado, o dispositivo menciona apenas medida necessria instruo processual. De outra sorte, a manuteno do agente no cargo continuar fornecendo-lhe os mesmos motivos e facilidades para lesar o patrimnio pblico. Fbio Medina Osrio assevera que a expresso instruo processual h de ser interpretada com o mximo rigor43, defendendo a tese de que possvel o afastamento por esse fundamento desde que os danos provveis consistam em reiterao daqueles que so objeto da demanda. J quando os danos consubstanciarem ameaa genrica, a garantia da ordem pblica por
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Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves. Improbidade Administrativa, 2 edio, editora Lumen Juris, p. 813. Improbidade Administrativa, p. 243.
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si s no ser suficiente para ensejar a providncia, devendo ser proposta ao cujo objeto corresponda ao que se busca evitar. Em posicionamento diverso, Rogrio Pacheco Alves nega a possibilidade acima, sob o argumento de que a Lei 8.429/92, ao cuidar especificamente do afastamento provisrio do agente, aponta, claramente, como seu nico escopo o de resguardar a instruo processual, a qual, realisticamente, no se v arrostada pela reiterao da conduta mproba.44 Segundo o autor, a invocao da regra do art. 20 para o afastamento do agente no se mostra possvel como forma de garantia da ordem pblica, nem mesmo se fundado no poder geral de cautela do juiz, porquanto no h previso expressa a respeito, contrariamente ao que ocorre no processo penal (art. 312, CPC). Rogrio Pacheco sugere, para evitar a reiterao dos atos lesivos, resguardando-se a ordem pblica administrativa, requerer, a sim corretamente embasado no poder geral de cautela do magistrado, a imposio de limites prtica de determinados atos (atividades de fiscalizao, homologao de licitaes etc.), o que, induvidosamente, o Judicirio pode fazer. 45 H posio isolada que afirma no ser possvel o afastamento no caso de agente que exerce cargo eletivo. Adilson Abreu Dallari46, em entendimento acompanhado por Antnio Araldo Ferraz dal Pozzo e Augusto Neves dal Pozzo47, alega que restries de direito no comportam interpretaes ampliativas, assevera que o art. 20 da Lei, ao no mencionar o titular do mandato como passvel de afastamento, diferentemente do que fez o art. 2, deliberadamente excluiu essa possibilidade. Afirma, ainda, que se justifica tal omisso pelo carter irreparvel do tempo indevidamente subtrado ao exerccio do mandato, diversamente do que ocorre com aquele subtrado ao exerccio de cargo, emprego e funo, que pode ser reparado do ponto de vista administrativo e econmico. Por fim, aduz que o princpio democrtico impe absoluto respeito ao mandato popular, o que s pode ser excepcionado nos casos constitucionalmente previstos (cometimento de crime de responsabilidade e infrao poltico-administrativa). Rogrio Pacheco Alves48, com razo, refuta tal tese, argumentando que a interpretao meramente gramatical realizada pelo ilustre jurista, se aplicada, levaria absurda concluso de que o titular de mandato no o
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Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves, Improbidade Administrativa , 2 edio, editora Lumen Juris, p. 819 e 820. 45 Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves, Improbidade Administrativa , 2 edio, editora Lumen Juris, p. 821. 46 Limites Atuao do Ministrio Pblico na Ao Civil Pblica, pp. 40. 47 Afastamento de Prefeito Municipal no Curso de Processo Instaurado por Prtica de Ato de Improbidade Administrativa, pp. 65 e ss. 48 Opus Cit., p. 817.
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poderia perder pela prtica de improbidade administrativa, pois o art. 12 da Lei, que prev as sanes ao mprobo, tambm a ele no faz meno expressa. Assevera, ainda, que a escolha popular no tem o condo de excluir o escolhido da vinculao aos princpios da Administrao Pblica aos quais, alis, deve estar jungido de forma ainda mais rigorosa. Assim, possvel o afastamento cautelar dos agentes pblicos que exeram cargo eletivo, conquanto tal medida, como j foi ressaltado, seja de carter excepcional.

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III - CASUSTICA

III.1 Vcios no processo licitatrio e nos contratos Com o intuito de identificar a proposta mais vantajosa para a Administrao e garantir a participao de um maior nmero de interessados, os contratos administrativos, em regra, devem ser precedidos de licitao, consistente num procedimento administrativo seletivo de natureza vinculada. A licitao pauta-se pelos princpios da isonomia e da proposta mais vantajosa para a Administrao. Seu processamento e julgamento dar-se-o de acordo com os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, igualdade entre os concorrentes, publicidade, probidade administrativa, vinculao ao instrumento convocatrio, julgamento objetivo (art. 3, caput, 1, I e II, da Lei 8.666/93) e os que lhe so correlatos competitividade, indistino, inalterabilidade do edital, sigilo das propostas, vedao oferta de vantagens e obrigatoriedade (arts. 41, 43, 1, 44, 2, da Lei 8.666/ 93 e art. 37, XXI, da CR). Em caso de irregularidades no procedimento licitatrio, a autoridade administrativa obrigada a anular a licitao, com efeitos ex tunc (art. 49). Dispensar indevidamente o procedimento licitatrio ou frustrar-lhe a licitude conduta que, independentemente de prejuzo patrimonial imediato, caracteriza a improbidade prevista no art. 10, VII, da Lei 8.429/92, configurando tambm, respectivamente, os crimes dispostos nos arts. 89 e 90 da Lei 8.666/93. O Art. 22, XVII, da Constituio da Repblica atribui Unio a competncia para o estabelecimento de normas gerais. Estados e Municpios, no exerccio de sua competncia legislativa, devem observar os limites traados na Lei 8.666/93, sob pena de invaso da competncia da Unio. Irregularidades em contratao direta e no processo licitatrio so os mais corriqueiros atos de improbidade. Para isso contribuem a ausncia de fiscalizao efetiva por parte do Legislativo municipal e a desorganizao administrativa da Prefeitura. Mesmo em municpios pequenos, impossvel ao promotor acompanhar a celebrao de contratos pelo poder pblico. Assim, depende o Ministrio Pblico de indcios que lhe sejam trazidos pela populao
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ou por rgos de fiscalizao, contribuindo para isso a proximidade do rgo ministerial com a comunidade e a sua credibilidade perante esta. A existncia de um efetivo sistema de controle interno no executivo e no legislativo do municpio facilita a posterior fiscalizao, desestimulando prticas fraudulentas. Em razo disso, o Tribunal de Contas dos Municpios, por meio da Resoluo Normativa 004/2001(acessvel pelo site www.tcm.go.gov.br), estabeleceu normas e recomendou procedimentos Administrao Pblica municipal para a implantao do sistema de controle interno, conforme o preceituado no art. 74 da CR e nos arts. 82 e 29, da Constituio do Estado de Gois. Todavia, at o momento, poucos municpios goianos pautam-se por tal resoluo, cujo cumprimento deve ser objeto de exigncia por parte do Ministrio Pblico. tambm conveniente preveno de fraudes a opo do Administrador pela modalidade licitatria denominada prego , prevista na Lei 10.520/02 e destinada apenas aquisio de bens e servios comuns, independentemente do valor do contrato. Consideram-se bens e servios comuns aqueles cujos padres de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificaes usuais no mercado (ex.: agulhas tamanho X, pneus aro Y).49 O critrio utilizado sempre o do menor preo. A grande vantagem do prego assenta-se em que o julgamento das proposta e a anlise dos documentos de habilitao esto concentrados na sesso pblica50, o que dificulta a prtica de conluios para burlar o processo licitatrio. No Estado de Gois, h dois decretos regulamentando a matria: Decreto n 5.721, de 27 de fevereiro de 2003 (prego presencial) e Decreto n 5.818, de 25 de agosto de 2003 (prego eletrnico). Para investigar processo licitatrio, o manuseio dos autos do procedimento fundamental, pois permite identificar irregularidades como: documentos datados fora da ordem cronolgica do procedimento, propostas de concorrentes digitadas na mesma mquina, semelhana de nomes, indicando parentesco entre concorrentes etc.
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Lei n 10.520/02, art. 1: Para aquisio de bens e servios comuns, poder ser adotada a licitao na modalidade prego, que ser regida por esta lei. Pargrafo nico: Consideram-se bens e servios comuns, para os fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos padres de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificaes usuais no mercado. O anexo II do Decreto Estadual n 5.721/03 apresenta rol exemplificativo de bens comuns, so eles: material de expediente, limpeza e conservao, equiparados em geral, microcomputadores de mesa e servios comuns etc. 50 A modalidade prego prioritariamente exigida no mbito da Unio quando da aquisio de bens e servios comuns. 46
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Dada a multiplicidade de regras e princpios regentes do procedimento licitatrio, vrias so as maneiras de fraud-lo. A seguir, so arroladas algumas espcies de irregularidades na licitao e no contrato posteriormente celebrado, o qual necessariamente se vincula quela. III.1.1 Inscrio de empresa-fantasma Havendo suspeitas de que uma empresa existe unicamente para acobertar fraudes em procedimento licitatrio, convm requisitar JUCEG e Receita Estadual certido de sua situao cadastral. Ainda que formalmente regular, possvel que a empresa no esteja efetivamente ativa ou no esteja apta, por suas reais dimenses, a cumprir o contrato a ser celebrado aps a licitao. Nesse caso, convm investigao o auxlio do fisco estadual, que, por meio de pesquisa em seu banco de dados ou mesmo atravs de diligncias, poder revelar a real situao da empresa. III.1.2 Irregularidades no Edital A elaborao do edital deve orientar-se por princpios que no se confundem com os denominados princpios da licitao, pois possuem carter predominantemente tcnico-jurdico e devem ser observados antes e durante a feitura do edital. Dentre esses princpios, convm ressaltar os seguintes: instrumentalidade, necessidade, prioridade, coerncia com o motivo, adequao finalidade, objetividade e certeza. Conquanto seja ampla a liberdade da Administrao na elaborao do edital, as disposies deste devem ser coerentes com as reais necessidades daquela e com o interesse pblico a ser alcanado, havendo para isso uma srie de vedaes presentes na lei. O edital no deve conter: a) restries competitividade, consistentes em preferncias ou distines em razo de circunstncia impertinente ou irrelevante (art. 3, 1, I); b) distino entre empresas brasileiras e estrangeiras (art. 3, 1, II); c) obrigao, para o licitante, de obter recursos (art. 7, 3) ou de fornecer materiais e servios em quantidade e forma no especificadas (art. 7, 4); d) descrio de objeto com indicao de marca ou caractersticas exclusivas (salvo se precedida de justificao tcnica);
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e) combinar modalidades de licitao existentes ou criar nova espcie (art. 22, 8); f ) limitar no tempo, poca ou local a comprovao da atividade (art. 30, 5); g) contratao com vigncia indeterminada (art. 57, 3). III.1.3 Fracionamento indevido do objeto O objeto (ou contedo) da licitao aquilo que responde pergunta o que licitar? e deve ser capaz de dar soluo idnea ao pressuposto ftico da licitao. A partir do conhecimento do objeto (ou contedo), descobre-se a forma pela qual se exteriorizar a licitao. A forma est prevista em lei, no se admitindo a discricionariedade. Para o administrador mprobo, a vantagem do fracionamento possibilitar a utilizao de modalidade mais simples ou at a dispensa de licitao em razo do baixo valor (art. 24, I e II). A Lei 8.666/93 prev cinco modalidades de licitao: concorrncia, tomada de preos, convite, concurso e leilo (art. 22). Em municpios pequenos, a modalidade mais comum o convite. O pressuposto do fracionamento do objeto a sua divisibilidade fsica, entendendo-se por objeto divisvel aquele cuja diviso no o tornaria imprestvel para satisfazer o pressuposto ftico da licitao. Os requisitos negativos do fracionamento do objeto so: a) no pode constituir artifcio para tornar dispensvel a licitao ou para que esta se exteriorize por modalidade menos abrangente; b) no pode restringir a competitividade; c) no pode comprometer a consecuo da finalidade da licitao; d) no deve resultar em inobservncia de princpio jurdico; So indcios de irregularidade do fracionamento: a) preexistncia, quando da primeira licitao, das condies fticas que ensejaram as demais; b) natureza idntica das sucessivas licitaes; c) inexistncia de situao excepcional que justifique a limitao do montante; d) o fato de a licitao das partes ter-se dado em modalidade mais simples que a do todo; e) Proximidade temporal entre as licitaes.
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III.1.4 Vnculo subjetivo entre concorrentes Como decorrncia do princpio da isonomia (art. 37, XXI, da CR e art. 3 da Lei 8.666/93), que exige seja preservada a igualdade entre os licitantes, so vedados quaisquer artifcios que possam ensejar a algum dos concorrentes o conhecimento prvio de proposta alheia. A Lei 8.666/93, em seu artigo 33, IV, revela o escopo de evitar tal possibilidade ao impedir a participao de empresas consorciadas na mesma licitao, por meio de mais de um consrcio ou isoladamente. Empresas que, conquanto aparentemente dotadas de individualidade prpria, possuam controlador comum no podem concorrer em uma mesma licitao, pois o vnculo entre ambas facilitaria a cada uma delas o conhecimento prvio da proposta da outra. Por igual motivo, as empresas concorrentes no podem ter a mesma pessoa exercendo a gerncia ou responsabilidade tcnica. Ainda que haja adequao formal aos requisitos presentes na lei e no edital, estar caracterizada a fraude se de algum modo o vnculo existente entre as concorrentes frustrar o sigilo das propostas e a competitividade do procedimento licitatrio. Tais condutas podem configurar as infraes penais tipificadas nos arts. 90 e 94, da Lei 8.666/93. III.1.5 Alterao do objeto do contrato ou da forma e condio de pagamento previstas no edital A ausncia de limitaes aos aditivos possibilitaria a fcil frustrao da obrigatoriedade do procedimento licitatrio (art. 37, XXI, da CR), pois parte do objeto do contrato poderia ser executada sem prvia licitao. Assim, publicado o edital, realizada a licitao e celebrado o contrato, em regra proibido aumentar o valor do contrato ou nele incluir objetos e servios outros. H, todavia, excees, desde que devidamente justificadas. A lei permite celebrar aditivo para o acrscimo ou supresso de obras, servios e compras, at 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado (art. 65, 1), ou para a reforma de edifcio ou de equipamento, at 50% (cinqenta por cento) desse valor (art. 65, 1). Raciocnio semelhante ao acima exposto vale para a alterao da forma e do prazo de pagamento, sem nenhuma previso no edital e desprovida
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de embasamento ftico ou jurdico que a justifique. Em tais casos, h flagrante violao do princpio da vinculao ao edital, previsto no art. 41 da Lei 8.666/93. As hipteses em que possvel a alterao de contratos administrativos esto previstas no art. 65 da Lei 8.666/93, em carter numerus clausus. A desobedincia a esse rol ou a inexistncia de justificativa plausvel que acompanhe o aditivo violam tambm os princpios da isonomia e da competitividade, pois condies diversas previstas no edital poderiam, em tese, atrair mais concorrentes ao procedimento licitatrio. III.1.6 Contratao de obras e servios inexistentes Por vezes, a licitao, embora formalmente correta, constitui apenas ato simulado para encobrir o repasse fraudulento de receitas a um contratado, pelo pagamento de obra ou servio que este jamais executou. So hipteses que configuram improbidade: a) no-realizao da obra ou servio fato comum no caso de recuperao de pista asfltica; b) realizao da obra ou servio anteriormente licitao; c) contratao de empresa para obra que ser realizada por servidores municipais. III.1.7 Dispensa ou inexigibilidade irregulares Dispositivos legais pertinentes: dispensa - art. 24 e 17, I, a a f , e II, a a f , todos da Lei 8.666/93; inexigibilidade art. 25 desse diploma. s vezes se usa a expresso licitao dispensada para designar as hipteses do art. 17. As hipteses de dispensa so numerus clausus, representando opo do legislador quanto a uma situao para a qual se poderia perfeitamente realizar a licitao. As hipteses de inexigibilidade so numerus apertus. No caput do art. 25, a locuo em especial deixa claro que os incisos desse artigo possuem cunho exemplificativo, ou seja, apenas ilustram algumas hipteses em que a competio no vivel. A inexigibilidade decorre do mundo material, sendo apenas reconhecida pela ordem jurdica. H necessidade de decreto fundamentado que declare tanto a dispensa quanto a inexigibilidade.
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III.1.7.1 Indevida declarao de Inexigibilidade na contratao de profissionais da advocacia e de escritrios de contabilidade. Dispositivos legais pertinentes: art. 25, inciso II e 1, e art. 13, incisos III e V, todos da Lei 8.666/9351(contratao direta de profissionais da advocacia e de escritrios de contabilidade). Predominam nos municpios goianos as contrataes diretas de profissionais da advocacia e de escritrios de contabilidade. Nesses casos, a declarao de inexigibilidade frustra o carter competitivo e fere os princpios da isonomia e da impessoalidade e, sobretudo, o da seleo da proposta mais vantajosa Administrao. H divergncias jurisprudenciais quanto obrigatoriedade da licitao em casos tais, apesar de a lei e a doutrina apontarem com bastante clareza as situaes que ensejam a contratao direta por inexigibilidade. No TCM, em deciso de 05.04.200652, entendeu-se possvel a contratao de assessoria e consultoria jurdica, mediante a decretao de inexigibilidade fundada na inviabilidade da competio. Ainda assim, defende-se aqui que a contratao de servios jurdicos e de contabilidade no se encaixa nas hipteses de inexigibilidade previstas na Lei 8.666/93. Deveria, portanto, submeter-se obrigatoriamente a procedimento licitatrio. No obstante isso, a soluo mais recomendvel a criao dos cargos de procurador e contador do municpio, providos por meio de concurso pblico. Admite-se a contratao direta somente em trabalhos com caractersticas excepcionais (natureza singular) que exijam profissionais com comprovada capacitao acima da mdia (notria especializao) para corresponder ao objeto contratado diferentemente do que ocorre na execuo de servios de trato dirio, ordinrio, que podem ser prestados por quaisquer profissionais habilitados.
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Art. 25. inexigvel a licitao quando houver inviabilidade de competio, em especial: [...] II para a contratao de servios tcnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notria especializao , vedada a inexigibilidade para servios de publicidade e divulgao; [...] 1o Considera-se de notria especializao o profissional ou empresa cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experincias, publicaes, organizao, aparelhamento, equipe tcnica, ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho essencial e indiscutivelmente o mais adequado plena satisfao do objeto do contrato. Art. 13. Para os fins desta Lei, consideram-se servios tcnicos profissionais especializados os trabalhos relativos a: [...] III - assessorias ou consultorias tcnicas e auditorias financeiras ou tributrias; V - patrocnio ou defesa de causas judiciais ou administrativas;[...]. 52 Julgado n 00003-06
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Se o objeto contratado no possui natureza singular, afastada est a possibilidade de contratao direta, ainda que o profissional seja detentor de notria especialidade. Sinteticamente com base nos dispositivos legais pertinentes e no que acima foi exposto -, para aferir se o caso se subsume hiptese legal de inexigibilidade prevista no art. 25, II, nos casos de contratao de empresas e profissionais de advocacia e contabilidade, mister verificar o seguinte: a) se o objeto um servio de natureza singular; b) se o sujeito contratado possui notria especializao; c) se essa notria especializao confere ao contratado as qualidades necessrias para a plena satisfao do objeto de natureza singular; d) se essa notria especializao objetivamente demonstrvel; e) se a conjugao de todos esses elementos torna invivel a competio. III.1.8 Superfaturamento da proposta e do objeto do contrato Deve constar do edital um valor estimado que sirva de parmetro para a apreciao das propostas. So ilcitas a fixao de valor exageradamente alto e a aceitao de proposta com preo muito acima do de mercado. H de se observar, outrossim, se, podendo comprar no atacado, a Administrao optou pelo varejo, a preos superiores. A identificao do superfaturamento depende de pesquisas dos preos normalmente praticados por ocasio do procedimento licitatrio. Uma vez comprovado aquele, pode configurar-se a improbidade prevista nos arts. 9, II, e 10, V, da Lei 8.429/92. III.1.9 Compra e Venda Simuladas de Mercadorias e Servios. Esse tipo de fraude caracteriza-se pela simulao de uma compra e venda sem a respectiva tradio do bem ou sem a prestao do servio correspondente. Uma variao desta fraude aquela em que apenas parte da mercadoria ou servio entregue, acusando-se o recebimento de todo o contratado. Em alguns casos, h a compra legal de mercadorias e servios assemelhados de outros fornecedores ao mesmo tempo, de forma a dificultar a apurao acerca do recebimento do bem ou servio. um dos tipos mais graves de leso ao errio e, se comprovado, deve o Promotor de Justia ficar atento aos agentes pblicos envolvidos; aprofundando as investigaes em outras reas, posto ser provvel no se tratar de caso isolado.
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Face notcia de simulao de aquisio de bens, as providncias iniciais so as requisies do processo licitatrio e contrato e dos documentos relativos liquidao da despesa (empenho, nota fiscal e ordem de pagamento). Insta registrar que a falta de controle das mercadorias favorece o ocultamento da fraude, porquanto no se saber se houve ou no entrada de mercadoria. O controle no recebimento de mercadorias e servios revela-se importante medida para evitar a simulao de aquisio de bens. O artigo 73 da Lei n 8.666/93 estabelece critrios para recebimento de obras, compras e servios pela Administrao. sabido que em perodo de transio de gesto a incidncia de dilapidao patrimonial bastante elevada; logo, de bom alvitre que o Promotor de Justia expea recomendao aos agentes que esto entregando e queles que estaro recebendo o mandato. III.1.10 Fraude na contratao direta Embora a maior parte das despesas efetuadas seja ainda realizada mediante contratao direta, esta, do ponto de vista lgico-jurdico, exceo, no regra, pois decorre sempre da dispensa ou inexigibilidade da licitao. Nos municpios pequenos, a maior parte das contrataes diretas dse por dispensa em razo do baixo valor. O art. 24, em seus incisos I e II, prev ser dispensvel a licitao, respectivamente, para obras e servios de engenharia, at R$ 15.000,00 (quinze mil reais); e para compras e demais servios, at R$ 8.000,00 (oito mil reais). Na investigao de eventual improbidade, convm suspeitar de contrataes com valores inferiores muito prximos a esses limites. Apresentam-se a seguir, em ordem cronolgica, as fases do procedimento para a dispensa ou inexigibilidade da licitao, as quais ho de ser seguidas para a regularidade destas: a) abertura do processo administrativo (autuao, protocolo e numerao), com o ato de designao da comisso de licitao e a autorizao para a compra ou contratao da obra ou servio (art. 38, caput); b) indicao detalhada do objeto pretendido pela Administrao (art. 7, 2, c/c art. 9, e art. 14); c) elaborao da minuta do contrato a ser firmado; d) elaborao de parecer tcnico ou jurdico, contendo as justificativas da dispensa ou inexigibilidade (art. 26, caput), da escolha do fornecedor (art. 26, II) e do preo (art. 26, III);
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e) deciso sobre a realizao ou no do procedimento licitatrio, que pode ter singela motivao se baseado em parecer bem fundamentado; f ) comunicao autoridade superior (art. 26, caput); g) ratificao da dispensa ou inexigibilidade, com posterior publicao (art. 26, caput); h) assinatura do termo do contrato ou instrumento equivalente (art. 38, X); i) execuo do contrato com rigoroso acompanhamento (art. 67 e pargrafos); j) recebimento do objeto, com as formalidades legais (arts. 15, 8, e 73); l) pagamento das faturas (art. 5). A necessidade de justificativa da dispensa ou inexigibilidade da licitao vem prevista no art. 26 da Lei 8.666/93, mas constitui elemento essencial dos atos, no se limitando s hipteses citadas expressamente nesse dispositivo. Justificar, no caso, consiste em explicar ou expor os fundamentos de fato (motivos-pressupostos) e de direito (motivos determinantes da lei), demonstrando o elo entre a prtica do ato e o interesse pblico mediato ou imediato. A justificativa deve ser instruda com os documentos em que se fundou a convico do administrador. Havendo suspeita de irregularidades, deve requisitar-se Cmara Municipal o balancete pertinente. Paralelamente, pode requisitar-se ao TCM uma relao de todas as despesas efetuadas no perodo investigado, denominada pesquisa de empenhos. As agncias bancrias anotam no verso dos cheques o nmero da conta e da agncia na qual foi feito o depsito. Assim, pode requisitar-se ao banco a microfilmagem do referido ttulo, para saber quem foi o beneficiado. Devem, outrossim, ser verificados os registros do controle interno do Municpio para conferir se houve a entrada das mercadorias adquiridas, as quais podem no ter sido entregues ou apenas parcialmente entregues. Isso pode ser apurado tambm por meio de testemunhas ou de verificao in loco do estoque. III.2 Combate prtica do nepotismo O Conselho Nacional de Justia editou a Resoluo n 07 de 18 de outubro de 2005, que disciplina o exerccio de cargos, empregos e funes por parentes, cnjuges e companheiros de magistrados e servidores investi54
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dos em cargos de direo e assessoramento, no mbito dos rgos do Poder Judicirio. Na Ao Direta de Constitucionalidade n 12, proposta pela Associao dos Magistrados Brasileiros, cujo objeto a declarao de constitucionalidade da Resoluo n 07, o Supremo Tribunal Federal, apreciando a medida cautelar, concedeu liminar para obstar os questionamentos incidentes sobre a Resoluo n 07. Reconheceu que o contedo do ato revela sintonia com os princpios regentes de toda a atividade administrativa do Estado, de modo especial os princpios da impessoalidade, da eficincia e da igualdade. Entendeu o Ministro Carlos Ayres Brito (relator) que os condicionamentos impostos, via Resoluo, no so atentatrios da liberdade de nomeao e exonerao dos cargos em comisso e funes de confiana pela razo de que a interpretao dos mencionados incisos tem que ficar adstrita exegese dos comandos que se veiculam pelo caput do mesmo art. 37. Concluiu que as restries previstas no ato normativo do CNJ so, no rigor dos termos, as mesmas restries j impostas pela Constituio de 1988, dedutveis dos republicanos princpios da impessoalidade, da eficincia e da igualdade, sobretudo. Aduziu: ...o que j era constitucionalmente proibido permanece com essa tipificao, porm, agora, mais explicitamente positivado. Obtemperou o Ministro que os Poderes Legislativo e Executivo no estariam livres das peias jurdicas para prover seus cargos em comisso e funes de confiana. Insta reconhecer que o julgado acolheu os princpios como normas jurdicas suficientes para coibir a prtica do nepotismo; acolheu ainda o regramento estabelecido pelo Conselho Nacional quanto dimenso do parentesco para alcance da proibio. Entende-se que os fundamentos contidos no decisum transcendem quela deciso, fazendo-os vinculantes a todas situaes assemelhadas s apresentadas ao Poder Judicirio que reclamem a definio da disciplina constitucional sobre o nepotismo. Conforme recente julgado do STF, os prprios fundamentos de deciso em sede de controle concentrado de constitucionalidade so vinculantes frente aos rgos do Judicirio administrao pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, por serem logicamente indissociveis do dispositivo declaratrio final.53

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Petio inicial de combate ao nepotismo do Ministrio Pblico do Rio Grande do Norte. 55

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FISCALIZAO ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE. RECONHECIMENTO, PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, DA VALIDADE CONSTITUCIONAL DA LEGISLAO DO PIAU QUE DEFINIU, PARA OS FINS DO ART. 100, 3, DA CONSTITUIO, O SIGNIFICADO DE OBRIGAO DE PEQUENO VALOR. DECISO JUDICIAL, DE QUE ORA SE RECLAMA, QUE ENTENDEU INCONSTITUCIONAL LEGISLAO, DE IDNTICO CONTEDO, EDITADA PELO ESTADO DE SERGIPE. ALEGADO DESRESPEITO AO JULGAMENTO, PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, DA ADI 2.868 (PIAU). EXAME DA QUESTO RELATIVA AO EFEITO TRANSCENDENTE DOS MOTIVOS DETERMINANTES QUE DO SUPORTE AO JULGAMENTO, IN ABSTRACTO, DE CONSTITUCIONALIDADE OU DE INCONSTITUCIONALIDADE. DOUTRINA. PRECEDENTES. ADMISSIBBILIDADE DA RECLAMAO. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. O Ministrio Pblico goiano est dentre as primeiras instituies que desencadearam aes para o combate prtica do nepotismo. III.3 Desvios na aplicao dos recursos da Educao - FUNDEF A Constituio Federal de 1988, em seu artigo 6, elegeu a educao como direito fundamental social. Incluiu em seu texto, no captulo III, seo I, ttulo exclusivo para tratar do tema, estabelecendo ser direito de todos e dever do Estado e da Famlia. Considerando que vivamos em tempos de combate ao analfabetismo, o ensino fundamental foi determinado como obrigatrio e gratuito na rede pblica. Determinou ainda que o ensino fundamental dever do Estado e Municpio, tendo a Unio funo redistributiva e supletiva. Determinou ainda a Constituio Federal que no mnimo 25% (vinte e cinco por cento) dos recursos de Estados e Municpios devem ser investidos na educao, seja ela infantil (prioritrio do Municpio), fundamental ou mdio (prioritrio do Estado), seja no pagamento de pessoal, manuteno de prdios, equipamentos e outros. Buscando efetivar o princpio da universalizao do ensino fundamental, foi editada a Emenda Constitucional 14, de 12 de setembro de 1996, criando assim o FUNDEF (Fundo de Desenvolvimento e Manuteno do Ensino Fundamental), em que subvinculou recursos dos Estados e Municpios aplicao no ensino fundamental.

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Alm de permitir o investimento direto no ensino fundamental, a disposio garantiu transparncia na utilizao dos recursos, facilitando portanto a sua fiscalizao. Foi a referida emenda regulamentada pela Lei Ordinria Federal 9.424, de 24 de dezembro de 1996. Constam ainda como disposio legal aplicvel ao assunto os artigos 70 e 71 da Lei Ordinria Federal 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Desde ento, vrios decretos vm sendo editados pelo Governo Federal visando estabelecer o valor aluno. Como se observa, a maior fonte de custeio da educao municipal a composta pelo Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio 54. O ndice mnimo de valores que devem ser aplicados na educao tem sua origem na vontade do legislador constitucional originrio, conforme se depreende do teor do art. 212 da CF. Os recursos destinados educao pblica municipal so formados por transferncias de verbas especficas pelos Governos Federal 55 e Estadual, bem como de parcela devida pelo prprio municpio. Com essas fontes, so formados dois fundos de manuteno do ensino, sendo um deles especificamente destinado ao ensino fundamental, conhecido como FUNDEF; e o outro, a socorrer as demais necessidades da educao municipal, com a nomenclatura Fundo Municipal Gestor da Educao. O gestor do FUNDEF geralmente o Secretrio de Educao, j o gestor do FME pode ser outro servidor efetivo. Tanto o FME como o FUNDEF exigem conselhos municipais de acompanhamento prprios 56 . Em resumo: 25% (vinte e cinco por cento) da receita resultante de impostos de Estados e Municpios (art. 212 da CF/88), devem ser investidos na educao. Destes, com a subvinculao, fica estabelecido que 15% (quinze por cento) deve ser investido no ensino fundamental (FUNDEF), ao passo que os outros 10% (dez por cento) devem ser investidos em educao infantil, ensino mdio e tambm no ensino fundamental (caso os 15% no sejam suficientes a atender aos custos). Dos 15% vinculados ao FUNDEF, 60%(sessenta por cento) devem ser usados no pagamento de professores e 40% (quarenta por cento) devem ser usados nas demais despesas permiti54 55

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Lei 9.424/96 O Governo Federal no repassa ao Estado de Gois verbas para o FUNDEF e esse o motivo para a fixao da competncia estadual para processar e julgar os atos de improbidade administrativa versando sobre desvios de verbas do citado fundo. Est em tramitao Emenda Constitucional visando a mudana do artigo 212 da CF/88, criando o FUNDEB, que substituir o FUNDEF, ampliando a aplicao dos recursos para todo o ensino bsico (infantil, fundamental e mdio). 57

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das nos termos do art. 70 supra mencionado. Assim, dos 15% (quinze por cento), 9% (nove por cento) so investidos no pagamento de professores e 6% (seis por cento) nas demais despesas. A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional57, que se aplica tanto ao ensino fundamental como s demais formas de ensino, em seu captulo Dos Recursos Financeiros, descreve as regras acerca dos recursos pblicos destinados educao (arts. 68 a 70). Os recursos destinados ao FUNDEF e ao FME (Fundo Municipal de Educao) obrigatoriamente, devem ser revertidos educao, de forma a garantir a manuteno e o desenvolvimento do ensino e as despesas realizadas com remunerao e aperfeioamento dos profissionais da educao. O inciso V do artigo 70, da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional prev a possibilidade de aplicao dos recursos em atividade-meio, quelas essenciais manuteno e desenvolvimento dos sistemas de ensino. Nota-se que no se trata de qualquer atividade-meio, mas apenas daquelas que mantenham o funcionamento regular, desenvolvam, democratizem ou expandam a oferta e o aprimoramento da qualidade do ensino. Naturalmente, inclui-se o pagamento de todo o pessoal indispensvel consecuo das atividades relacionadas com a educao (T.C.M. tem admitido o pagamento ao motorista do nibus escolar, ao zelador da escola, ao vigia, merendeira, ao eletricista, bibliotecria, desde que trabalhem exclusivamente para o ensino fundamental). III.3.1 Conselho de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF Na inteno de engajar a populao nas discusses envolvendo educao, de diminuir os custos com a mquina fiscalizadora, de aproximar o fiscal do local onde efetuado o gasto pblico, e seguindo um modelo que j vinha sendo aplicado desde 1990, com o Estatuto da Criana e do Adolescente, e os Conselhos Tutelares e dos Direitos da Criana e do Adolescente, foi, junto com a lei, criado o Conselho de Controle e Acompanhamento Social do FUNDEF. Com previso expressa constante no art. 4 da Lei Ordinria Federal 9.424/96, tem competncia para fiscalizar a repartio, transferncia e aplicao dos recursos do Fundo, sendo exercido junto aos respectivos governos Federal, Estaduais e Municipais. A formao do Conselho busca contemplar todos os envolvidos no processo educacional, quais sejam, representantes do executivo, dos pais,
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Lei N 9.394/96
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dos professores e funcionrios da educao, sendo que nos conselhos estaduais e federal, a composio ampliada. Considerando a autonomia do Conselho em relao ao administrativo, a presidncia no deve ser exercida pelo representante do executivo. O Conselho deve reunir-se mensalmente para conhecer das contas apresentadas pelo executivo local, lavrando ata, que dever ser assinada por seus membros, expedindo, a seguir, o atestado de regularidade ou irregularidade nas contas apresentadas. Responsvel pela fiscalizao em todos os nveis dos recursos da educao, este Conselho tem dever de acompanhar de perto investimento, pagamentos de professores e funcionrios, dentre outros. Tem acesso livre aos registros contbeis e demonstrativos gerenciais, bem assim s notas fiscais, de empenho, folha de pagamento. Todo gestor tem por dever encaminhar ao Tribunal de Contas (Estadual ou Municipal) prestao de contas da aplicao dos recursos do FUNDEF. Esta dever, no Estado de Gois, no que concerne aos municpios, por determinao da Resoluo Normativa 007/2000, do Tribunal de Contas dos Municpios, ser previamente, em forma de relatrio, encaminhada aos Conselheiros, que devero analis-la e, estando de acordo com a prestao de contas, d-las por boas. Acaso tenha dvida sobre despesas, tem o Conselho o dever de requisitar tais documentos, comprovando assim as contas. Ainda no ano de 2004, o mesmo Tribunal baixou nova resoluo (Resoluo n 005), determinando que as prestaes de contas relativas a salrios dos professores referentes aos meses de janeiro e julho devem ser assinadas pelos conselheiros do FUNDEF, como forma de fiscalizar funcionrios fantasmas ou em desvio de funo. Junto com o balancete fsico deve constar ato legal de criao do Conselho, atas mensais de suas reunies, ato de nomeao de seus membros, atestado de regularidade. Outra ao importante a ser desempenhada pelo Conselho o acompanhamento do censo escolar, que serve como parmetro para definir o valor da quota por aluno a ser repassada ao municpio. Tem o Conselho acesso, via Banco do Brasil, aos valores repassados ao Municpio e ao Estado. Estes valores so de repasse automtico e ocorre em datas pr-estabelecidas, no sofrendo atraso, em conta especfica e destinada movimentao exclusiva dos recursos do FUNDEF. Artimanha at hoje utilizada a abertura de conta para o depsito dos recursos do FUNDEF, que imediatamente so transferidos para o caixa geral do Municpio ou Estado, dificultando a fiscalizao e burlando a previso legal que determina que a conta tenha natureza contbil (art. 60, 1 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, com a redao dada
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pela Emenda Constitucional 14/1996, em seu art. 5). O Ministrio Pblico tem combatido essa prtica, que indica desvio de recursos, com recomendaes e aes civis pblicas. Muito se tem discutido sobre a responsabilizao dos conselheiros por desvios ocorridos, avalizados, quando se ape a assinatura no relatrio encaminhado pelo executivo, bem como no quadro e demonstrativo a ser encaminhado ao Tribunal de Contas dos Municpios. A doutrina tem-se batido pela responsabilidade solidria quanto ao desvio, e portanto para com o ressarcimento ao errio, haja vista a falha na fiscalizao sob sua responsabilidade. III.3.2 Tribunal de Contas dos Municpios No Estado de Gois, as contas do executivo municipal so fiscalizadas pelo Tribunal de Contas dos Municpios, alis, atendendo previso da prpria lei que regulamentou a Emenda Constitucional n 14/1996 que, em seu art. 11, determina aos mesmos encontrar mecanismos adequados fiscalizao do cumprimento no disposto no art. 212 da Constituio Federal. Nos termos da legislao pertinente, 60% (sessenta por cento) dos recursos do FUNDEF devem ser aplicados no pagamento de salrios de professores, devendo os demais recursos serem aplicados nos termos do art. 70 da Lei Ordinria 9.394/1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educao). O Tribunal de Contas dos Municpios editou a resoluo 007/2000, que regulamenta a prestao de contas por parte do gestor. A bem da verdade, a Resoluo transcreve o texto de lei, acrescentando termos tcnicos visando adequ-lo regra contbil sob anlise. Elege Gestor Municipal da Educao o Secretrio Municipal de Educao. Determina ainda que o FUNDO autnomo contabilmente e destina-se movimentao exclusiva dos recursos do FUNDEF. Estabelece tambm a resoluo a composio financeira, ou seja, quais e quanto de recursos o compe, determinando que a distribuio dar-se- na proporo do nmero de alunos matriculados no ensino fundamental, nos termos do censo escolar. As contas para crditos tero esta destinao especfica e ser nica. Prev, ainda, a formao do Conselho de Controle e Acompanhamento Social do FUNDEF, a saber, representante do executivo, dos pais, dos professores, dos funcionrios e do Conselho Municipal de Educao, onde houver. A diferena entre a receita e a despesa dever ser apurada trimestralmente, quando ser corrigido o dficit pelo INCC, evitando depreci60
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ao de valores. Prev, ainda, que, ao final do exerccio, no tendo sido aplicado o mnimo previsto em lei, as contas sero rejeitadas. Visando evitar m aplicao dos recursos ou mesmo desvio, est previsto na Resoluo o que so as despesas tpicas a serem realizadas com recursos do FUNDEF, prevendo, tambm, investimentos que no podero ser realizados em nenhuma hiptese. A fim de facilitar a fiscalizao, fica determinado ao administrador que, na prestao de contas relativas ao pessoal, haver, como desdobramento, uma especfica para professores do ensino fundamental em efetivo exerccio, outra aos demais profissionais de educao e, por fim, folha de pagamento aos demais servidores envolvidos nas atividades meio da manuteno e desenvolvimento do ensino. Neste ponto, a resoluo sofreu diversas alteraes por normativas posteriores, como a 008/2001, 003/2002, 001/2003, 005/2004 e 009/2004. III.3.3 Formas de desvios de recursos do FUNDEF Sintomas como a transferncia do recurso da conta do FUNDEF para o tesouro municipal e atraso no pagamento dos salrios indicam mau uso dos recursos. O Ministrio Pblico, ao tomar conhecimento da ocorrncia ou suspeitas de desvios na aplicao dos recursos da educao (FUNDEF ou FME), aps as providncias preliminares para certificar sobre a viabilidade das informaes, dever notificar os conselheiros do Conselho Municipal de Acompanhamento do FUNDEF, colhendo suas declaraes visando ao esclarecimento dos fatos. Inicialmente necessrio informar-se sobre o valor encaminhado ao Municpio, que pode ser feito por meio do envio de ofcio ao Banco do Brasil, solicitando o saldo da conta do FUNDEF, ou pelo site http://www.stn.fazenda.gov.br/estados_municipios. Em complemento, poder requisitar documentos junto ao citado Conselho, bem como junto Secretaria Municipal de Educao e, nos casos mais complexos, requisitar, via Procurador Geral de Justia, auditoria contbil nas contas do FUNDEF ou auditoria de engenharia nas obras realizadas, apresentando a quesitao do Ministrio Pblico. Em suma, visando apurar irregularidades na utilizao dos recursos do FUNDEF, diversos podem ser os instrumentos utilizados pelo fiscal, seja ele Conselheiro, representante do Tribunal de Contas ou mesmo do Ministrio Pblico. Os desvios podem ocorrer pelas seguintes formas:
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III.3.3.1 Pagamento de servidores que no estejam ligados diretamente educao fundamental Inspeo na folha de pagamento certamente informar a existncia de pagamento de pessoal em desvio de funo. Ocorre que, como os recursos do FUNDEF so automticos e regulares, no havendo, via de regra, atraso nos salrios, todos os funcionrios querem trabalhar na Secretaria de Educao. Entretanto no se pode esquecer de que os recursos do FUNDEF destinam-se ao pagamento de professores (60% - sessenta por cento), especificamente, professores em efetivo exerccio, do ensino fundamental, no se admitindo pagamento de profissionais ligados educao infantil ou ensino mdio. No se admite mais a figura do professor leigo (art. 9, 2 da Lei Ordinria Federal 9.424/96). Durante 5 (cinco) anos, a partir da edio da Lei 9.424/96, foi permitido o pagamento de extenso a professores leigos, a fim de que adquirissem condio de continuar prestando servios junto educao. Hoje no se admite mais, razo pela qual a identificao dessa despesa indica desvio. Desvios tambm ocorrem e devem ser verificados na anlise da folha de pagamento, quando se trata de pagamento de profissionais em desvio de funo, com recurso dos 60% (sessenta por cento). o caso, por exemplo, do pagamento de profissionais outros, como nutricionistas, merendeiras etc. Estes profissionais no exercem o magistrio e, portanto, se pagos com recursos do FUNDEF, deve partir da quota de 40% (quarenta por cento). Merece ressaltar, ainda, que o Secretrio de Educao no deve ser remunerado com os recursos do FUNDEF, j que compe o quadro do executivo. Verifica-se tambm, com freqncia, a utilizao dos recursos do FUNDEF para pagamento de servidores lotados em outras secretarias, os quais desempenham funes no compreendidas como sendo aquelas ligadas diretamente ao ensino fundamental, tais como professores de msica e artes, servidores braais, garons, dentre outros. Nesses casos, dever ser requisitada da Secretaria Municipal de Educao a lista de servidores pagos com recursos do FUNDEF58. Essa lista tambm pode ser requerida ao Ministrio Pblico Especial junto do Tribunal de Contas dos Municpios59. De posse da lista, a identificao das pessoas estranhas aos servios da educao fundamental poder ocorrer com o
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modelo 13 - anexo 1 modelo 14 anexo 1


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auxlio dos Conselheiros do FUNDEF ou de servidores de escolas, bem como por meio de inspees locais, feitas pelo Ministrio Pblico60. III.3.3.2 Superfaturamento em compras, servios e obras Permite-se a utilizao dos 40% (quarenta por cento) para a aquisio, manuteno, construo e conservao de instalaes e equipamentos necessrios ao ensino. Assim, podem ser utilizados na aquisio de imveis j construdos com destinao para educao, ampliao, concluso, construo de prdios de uso exclusivo do sistema de educao, aquisio e manuteno de mobilirio e equipamentos. Quando nos referimos a obras (construo, ampliao, reforma), necessrio informar-se da ocorrncia de licitao, se se destina a obra a equipamento de uso do sistema de ensino, se o valor informado no projeto compatvel com a obra executada, inspecionar a obra com o intuito de verificar se o material adquirido foi efetivamente utilizado na execuo do projeto. Uso e manuteno de bens e servios vinculados ao ensino tambm so despesas permitidas com recursos do FUNDEF, portanto, desde aluguis de imveis ao pagamento de contas de gua, energia e outras so permitidas. Investimento em material didtico e no transporte escolar tambm permitido. Assim, aquisio ou conservao de veculos que compem a frota escolar, manuteno desses veculos, custos operacionais; tudo admitido o pagamento. Importante verificar, especialmente quanto ao transporte escolar, a ocorrncia de utilizao dos recursos para combustvel, bem como a destinao exclusiva do veculo ao transporte escolar. O superfaturamento nas aquisies, servios ou obras ocorrem de forma corriqueira nas administraes municipais, dilapidando os recursos comuns e os recursos vinculados (educao e sade). De posse da cpia do processo administrativo de licitao, recomenda-se a anlise das notas fiscais, quanto sua legalidade e legitimidade. A anlise da nota fiscal de suma importncia para as investigaes de atos de improbidade administrativa, bem como dever ser a primeira providncia a ser tomada. Assim, dever ser procedida a pesquisa sobre a
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Dever tomar o cuidado ao analisar a listagem, pois na lista do TCM, o cargo geralmente no corresponde ao real cargo do servidor, isso devido a diferenas entre os cdigos do sistema de processamento de dados do Municpio e o utilizado pelo TCM. Nesse caso, recomendvel celebrar Termo de Ajustamento de Conduta com a Administrao Municipal, para que o Municpio utilize o mesmo cdigo do TCM, visando, dessa forma, evitar a discrepncia das informaes, que poder gerar denuncismos (ex.: os secretrios municipais da Prefeitura de Anpolis figuravam na lista do TCM como ocupantes do cargo de Agrimensor) . 63

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idoneidade da nota fiscal61 e a pesquisa sobre a sua autenticidade. Nesse aspecto, a pesquisa visa saber se a nota fiscal legtima, se a sua impresso foi autorizada62, assim como, aps impressa, se o seu uso tambm foi autorizado. Essa consulta feita junto Secretaria Estadual da Fazenda, utilizando o nmero da AIDF. Poder ser consultada, tambm, a regularidade da empresa emissora da nota. Quando a compra da mercadoria for duvidosa ou quando a empresa figura como fornecedora em vrias aquisies63, recomendvel requisitar do Fisco a realizao de auditoria fiscal in loco64. Deve-se ressaltar que as fraudes atravs de notas fiscais ocorrem com o uso de notas fiscais falsas (os dados so inexistentes), fraudadas (caladas, ou seja, numa via consta uma informao e nas demais, outra informao) ou clonadas (os dados da nota fiscal so legtimos, porm foram confeccionadas em duplicidade). A anlise da regularidade da empresa dever ocorrer tanto no fisco estadual65, como no fisco federal. A anlise perante o fisco federal poder se dar por intermdio do CNPJ da empresa, visando saber se realmente existe a empresa e qual a sua situao66. III.3.3.3 Pagamento de despesas com compras destinadas a outros rgos, com verbas do FUNDEF
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LEI ESTADUAL N 11.651, DE 26 DE DEZEMBRO DE 1991 (www.sefaz.go.gov.br) Art. 67. Considera-se inidneo, para todos os efeitos fiscais, o documento que: I - no seja o legalmente exigido para a respectiva operao ou prestao; II - no contenha as indicaes necessrias perfeita identificao da operao ou da prestao, que enseje a falta do pagamento do imposto devido na mesma; III - embora atendendo aos requisitos formais, tenha sido emitido por contribuinte em situao cadastral irregular ou por quem no esteja autorizado a faz-lo; IV - j tenha surtido os respectivos efeitos fiscais ou tenha sido adulterado, viciado ou falsificado; V - esteja desacompanhado de documento de controle exigido na forma do regulamento; VI - discriminar mercadoria ou servio que no corresponda ao objeto da operao ou da prestao; VII - resulte na consignao de valor, quantidade, qualidade, espcie, origem ou destino diferentes nas suas vias; VIII - embora atendendo a todos os requisitos, esteja acobertando mercadoria encontrada na posse de pessoa diversa daquela nele indicada como sua destinatria. 62 Para a impresso de blocos de notas fiscais, o contribuinte dever procurar o fisco e obter a autorizao para impresso de documentos fiscais AIDF, cujo nmero dever estar impresso no rodap da nota. 63 Atravs do MPE-TCM possvel obter a relao de empenhos e pagamentos para as empresas, bastando informar o nome ou CNPJ da empresa. 64 modelo 15 anexo 1 65 No fisco estadual somente quando a empresa comercializa mercadorias (ICMS) 66 www.receita.fazenda.gov.br clicar no item CNPJ e Consulta situao cadastral e no item Certides e pessoa jurdica, para obter informaes se a empresa tem dbitos junto Receita Federal, o que consiste em impedimento para participao em licitaes, seja por qualquer das modalidades legais. 64
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No raro ocorrem pagamentos de despesas de outras secretarias com recursos do FUNDEF ou FME. A apurao desses desvios de difcil constatao, uma vez que as informaes geralmente chegam ao conhecimento do Ministrio Pblico aps meses da ocorrncia desses pagamentos e, ainda, em virtude da total falta de controle de bens pelas secretarias de educao. A melhor providncia do Ministrio Pblico, nesses casos, preventiva, ou seja, fazer cessar essa prtica. Assim, recomendvel que sejam requisitadas informaes Secretaria Municipal de Educao a respeito do controle de estoque e bens. Caso no exista esse controle, dever ser instaurado o Inqurito Civil, apurando a omisso administrativa e ao final ser celebrado um Termo de Ajustamento de Conduta para a implantao de um controle eficaz. No logrando obter a adeso a esse termo, que seja ajuizada a respectiva Ao Civil Pblica por obrigao de fazer. III.3.3.4 Transferncias de valores das contas do FUNDEF ou FME para a conta geral de pagamento da prefeitura Outra modalidade de improbidade administrativa relativa a recursos da educao consiste nas transferncias de valores das contas especficas da educao para a conta geral de pagamento da prefeitura. So corriqueiras essas transferncias para acudir as necessidades da Administrao Pblica, sendo que em algumas oportunidades o valor estornado. Essas transferncias so vedadas, pois os recursos que compem o fundo devem ser somente aplicados na educao; da a necessidade da utilizao de conta especfica. Comum, tambm, a utilizao dos recursos da educao em programas sociais, o que caracteriza verdadeiro desvio, posto que menos recursos vo restar para investimento na atividade fim: educao. Para o bom conhecimento destas distores, essencial conhecimento da prestao de contas dos programas sociais, especialmente no que tange origem do recurso. III. 4 Publicidade dos atos da Administrao Pblica A convivncia diria com os mais variados meios de comunicao permite observar que os governantes usam smbolos criados durante sua administrao, quer em papis de ofcios, quer em placas de inaugurao de obras pblicas, ou em propagandas televisivas, em detrimento de smbolos oficiais, no possuindo nenhum carter educativo, informativo ou de orientao social, conforme preceitua o artigo 37, 1, da Constituio Federal.
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Assim, salvo raras excees, em tais casos verifica-se a necessidade de prestao jurisdicional para coibir o uso de smbolos ilegais, procurando evitar que os administradores pblicos registrem na histria a sua passagem pelo poder atravs de smbolos, promovendo, dessa forma, a sua pessoa. III.4.1 Fundamento constitucional Conforme preceitua a Constituio Federal em seu artigo 37, caput e 1, a Administrao Pblica
obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, e a publicidade dos atos, programas, obras e servios e campanhas dos rgos pblicos dever ter carter educativo, informativo ou de orientao social, dela no podendo constar nomes ou imagem que caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos.

Assim, se por um lado a publicidade constitui um dos cernes da Administrao Pblica, por outro, encontra-se condicionada satisfao dos requisitos constitucionais, que lhe imprimem determinados fins, a saber: o carter educativo, informativo ou de orientao social. No pode essa publicidade, paga com o dinheiro pblico, servir de palanque poltico, seja para difamar ou atacar adversrio poltico, seja para enaltecer qualidades pessoais do governante. Logo, a publicidade que descumpre a sua finalidade legal possibilita o ajuizamento de ao civil pblica, conforme se ver adiante. Entretanto, apesar de todas estas consideraes, parece que boa parte dos governantes promovem corte cirrgico do aludido texto nos exemplares que possuem da Constituio Federal, posto que no a cumprem. A Constituio do Estado de Gois, em seu artigo 92, caput e 1, copiou a Carta Magna, inserindo os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, bem como previu a proibio do uso de smbolo, imagem ou nome nos atos da Administrao Pblica que revelam promoo pessoal. Por outro lado, o 2 do artigo 1, da Constituio do Estado de Gois preceitua que so smbolos deste Estado a sua bandeira, seu hino e suas armas. Aqui, portanto, delineia-se a esfera legal do emprego de smbolos na Administrao Pblica Estadual, ou seja, qualquer smbolo que no for o de sua bandeira, seu hino ou suas armas no o oficial, no o legal, e, no o sendo, o seu uso fere frontalmente os princpios da legalidade e da impessoalidade.
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Na precisa lio de Wallace Paiva Martins Jnior,


apenas os smbolos oficiais da Administrao Pblica, adotados de forma correta pela instncia competente (braso, bandeira, armas, selo oficial, logomarca), devem ser utilizados na propaganda governamental e na publicidade oficial, como demonstrativo proficiente da autoria da informao transmitida da Administrao Pblica (perene e imparcial) e no da autoridade ou agente pblico que transitoriamente o exera67.

Ainda segundo o renomado doutrinador,


a preocupao de coactar a personalizao da propaganda oficial abrange formas direta e indireta (ou oblqua): nomes, imagens ou smbolos, bem como qualquer meio personalizante, como bem previsto no art. 1, pargrafo nico, do Decreto n 2.396/ 99 (a publicidade que, direta ou indiretamente, caracterize promoo pessoal de autoridade ou de servidor pblico). O escopo da norma a vedao da propaganda poltica disfarada, que, entretanto, se caracteriza com freqncia pela difuso dos feitos governamentais, acoplada transmisso de nomes, imagens e smbolos. Atinge qualquer meio explcito ou implcito, direto ou indireto que tenha por meta a promoo pessoal com o uso do dinheiro pblico, ainda que sob o pretexto do cumprimento de uma obrigao constitucional [...] O sutil expediente, consistente no uso de signos que identificam determinado agente pblico titular destes, inclui outros artifcios personalizantes (logomarcas, slogans, msicas, frases, expresses ou quaisquer outros meios audiovisuais), que atingem idnticos corolrios aos da personalizao direta (ou frontal) por meio de nomes e imagens (impresso de um cunho de promoo pessoal propaganda governamental). O uso de tais artifcios ligados pelo marketing pessoa do agente pblico, e que no constituem o smbolo oficial das entidades administrativas, insere-se no mbito da proibio constitucional68.

A questo fundamental a ser solucionada, portanto, a de buscar resposta seguinte indagao: os informes publicitrios veiculados por rgos pblicos juntamente com a imagem e o nome de algum agente pblico caracterizam promoo pessoal da autoridade?
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Transparncia Administrativa: publicidade, motivao e participao popular. So Paulo: Saraiva, 2004, p. 127-128. Transparncia Administrativa: publicidade, motivao e participao popular. So Paulo: Saraiva, 2004, p. 124-125. 67

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De forma singela, poderia responder positivamente nas hipteses em que, procurando a autopromoo, o administrador se utiliza de fotos que indiquem sua possvel aclamao pblica ou outras relacionadas com fatos, logotipos, pessoas ou eventos que possam marcar a sua trajetria, em circunstncias que o notabilizem. Esta conduta, por bvio, deve ser combatida justamente para que se evite (preveno) ou coiba (represso) essa autopromoo, por meio de ato ou fato que o administrador tem o dever de praticar. A propsito, convm citar as afirmaes exaradas pelo Deputado Telmo Kirst, ao apresentar o Projeto de Lei n 1.217/199, versando sobre a vedao da publicidade que caracteriza promoo pessoal na Administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, nos termos do 1 do art. 37 da Constituio Federal:
O disposto no art. 37 da Constituio Federal no tem sido estritamente observado por falta de uma definio melhor das aes que caracterizem a promoo pessoal. De algum tempo para c, tornou-se comum o uso pelos governos municipais e estaduais de rtulos ou lemas, tais como, Administrao Popular, Governo Popular Democrtico etc., os quais, veiculam publicidade que promovem os partidos ou coligaes polticas e seus representantes no governo desses entes federativos. Tal forma de publicidade indevidamente aposta s comunicaes oficiais e aos bens pblicos, representando um eficaz instrumento de proselitismo e promoo pessoal de governantes. O uso de rtulos, divisas, lemas ou slogans como decorrncia da ascenso de determinada corrente atenta contra a igualdade de direitos polticos, discrimina as faces afastadas do poder, ferindo o princpio da impessoalidade, da moralidade e, sobretudo, da isonomia. No se pode admitir o uso do patrimnio pblico e de verbas oramentrias para instrumentalizar a propaganda direta ou subliminar dos grupos no poder. Uma agremiao ou aliana partidria, ao galgar um transitrio comando, no pode impor s suas comunicaes, aos bens pblicos e aos documentos oficiais a marca de suas bandeiras eleitorais [...].

Inegvel, portanto, que esse tipo de conduta por parte do agente pblico infringe diretamente o princpio da impessoalidade, sob suas duas perspectivas, a saber: a primeira, no sentido de que a Administrao Pblica no pode condicionar o ato administrativo a interesses particulares, devendo sempre estar direcionado para o interesse pblico; e, a segunda, no sentido de que a prtica dos atos administrativos deve ser atribuda ao rgo da Administrao Pblica e no ao funcionrio que o praticou.
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Registra-se, finalmente, tal como enfatizou o Egrgio Tribunal de Justia de So Paulo, em deciso da maior importncia jurdico-constitucional (Apelao Cvel n 143.146-1, 5 Cmara Civil, julg. em 13/06/91), que o comportamento do agente pblico que se vale abusivamente da publicidade governamental, subvertendo-lhe a explcita destinao constitucional indicada no art. 37, 1, da CF, para realizar indevida promoo pessoal, transgride, no plano tico-jurdico, um dos vetores fundamentais que regem o exerccio da atividade estatal, a saber, o princpio da moralidade administrativa69. Em suma, o administrador no pode utilizar-se de propaganda para o fim de se promover. Agir desta forma subverte a natureza pblica da Administrao e os princpios constitucionais da impessoalidade, da moralidade e da legitimidade. III.4.2 Smbolo do administrador, smbolo da administrao e smbolo da Administrao Pblica H quem defenda o uso de smbolos no oficiais na Administrao Pblica sob o enfoque da distino entre smbolo do administrador e smbolo da administrao. Justificam que o smbolo do administrador aquele que identifica o agente pblico, eivado de traos de pessoalidade, como sinnimos de apelido, imagem de sobrenome etc. O smbolo da administrao, por sua vez, nesta concepo, caracteriza-se por identificar o perodo de gesto pblica, sem, entretanto, vincular pessoa do administrador. Para essa corrente doutrinria, o cerne da distino entre ambos reside na prevalncia do vnculo com o administrador. Se o smbolo criado para servir ao interesse da sua pessoa, tem-se ento o smbolo do administrador, sendo vedado o seu emprego na Administrao Pblica. Caso o smbolo tenha sido empregado para caracterizar a administrao em todo o seu complexo, sem vincular-se diretamente pessoa do administrador, denomina-se portanto de smbolo da administrao, entende-se lcito o seu uso na Administrao Pblica. Discordando desse posicionamento, entende-se que o smbolo do administrador assim como o da administrao so desprovidos de previso legal, diversamente do smbolo da Administrao Pblica, que aquele previsto em norma, seja constitucional ou infraconstitucional, que tenha obedecido a um processo legal para sua criao, resultando na vontade do povo por meio de seus representantes legitimamente constitudos, a exemplo das bandeiras e brases dos entes federativos. Ou seja, o smbolo da Adminis69

Agravo de Instrumento n 172624-5, DJ de 15 de abril de 1997, Seo I, p. 13055. 69

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trao Pblica identifica a pessoa jurdica de direito pblico que representa, e no a pessoa fsica ou o grupo de pessoas que a administra. Para ajudar a explicitar essas distines, colocam-se as seguintes indagaes: a) O denominado smbolo da administrao empregado na Administrao Pblica possui carter educativo, informativo ou de orientao social? b) vontade da Administrao Pblica adotar o chamado smbolo da administrao como seu, relegando aqueles inseridos nas Constituies ou na sua Lei Orgnica? c) Outro administrador pblico adotar o chamado smbolo da administrao de seu antecessor? Ou mudar, criando smbolo e lema prprios para a sua administrao? Feitas as indagaes, cabe agora dar-lhes respostas, despidos de qualquer vaidade pessoal, guiados apenas pelos princpios regentes da Administrao Pblica, buscando-se a legalidade de todo ato por ela praticado, sua motivao, moralidade e eficincia. Na primeira indagao, percebe-se que o smbolo da administrao (e no da Administrao Pblica) no se reveste, via de regra, do carter educacional, informativo ou de orientao social. Educar ensinar. Informar dizer o que est acontecendo. Orientar socialmente aplicar polticas de bem estar social. Assim, normalmente diante das caractersticas apresentadas, tem-se que o smbolo forjado para distinguir quem executa a Administrao Pblica. Isso tanto verdade que, em resposta segunda indagao feita acima, pode-se afirmar com segurana que o smbolo da administrao no retrato da vontade da Administrao Pblica, mas da pessoa ou das pessoas que a executam, relegando aqueles smbolos que a lei previu. Por fim, em resposta terceira indagao, que fica mais ntido o interesse privado do administrador, sobrepondo ao interesse pblico. Ora, pblico e notrio que o smbolo de uma administrao no ser empregado como smbolo da administrao que a suceder. A nova administrao adotar seu novo smbolo, inutilizar os impressos grficos e retirar de veculos pblicos o smbolo da administrao anterior70.
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oportuno destacar que tramita na Cmara dos Deputados o Projeto de Lei Complementar n 370/ 2006, da Comisso Parlamentar Mista de Inqurito dos Correios, que acrescenta a Seo IV (Das Despesas com Publicidade) ao Captulo IV da LRF, com o seguinte dispositivo: Art. 24-A. vedada a realizao de despesas com publicidade governamental que se destinem a quaisquer outros fins que no a educao, informao e orientao social, limitas estas, durante o exerccio fiscal, aos seguintes percentuais mximos da respectiva receita corrente lquida verificada no exerccio anterior: I 0,2 % no mbito da Unio; II 0,5 % no mbito dos Estados; III 1,0 % no mbito dos Municpios. Pargrafo nico. No esto sujeitas aos limites percentuais estabelecidos neste artigo as despesas com publicidade legalmente obrigatria ou necessria validade de atos administrativos. A CPMI justifica afirmando que a maior parte dos recursos pblicos desviados so provenientes de verbas de publicidade, cujo controle certamente mais difcil devido grande parcela de subjetividade envolvida, razo pela qual props-se impor limites legais que impeam ou, no mnimo, dificultem os abusos desta natureza.
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Ou seja,
a cada alterao de governo, os meios de comunicao, as placas indicativas de obras, os documentos oficiais, enfim, as vias hbeis de difuso de idias experimentam a troca da marca registrada de cada governante, cujo escopo a personalizao, e seus efeitos nocivos so o atrelamento dos atos, das obras, servios, programas e campanhas da Administrao Pblica pessoa que como agente pblico a emprega, associao de idias e pessoas na massa popular receptora da propaganda e a vinculao da atividade (atos, obras, servios, programas e campanhas) e seu resultado quele agente pblico71.

Registrada aqui fica a ofensa ao princpio da eficincia da Administrao Pblica, vez que o dinheiro pblico diluir mais uma vez nas canalizaes de administraes pblicas desempenhadas com ineficincia, posto que o custeio para a implantao destas novas marcas da administrao pblica representa considerveis despesas. A bem da verdade, tanto o smbolo do administrador quanto o smbolo da administrao, conforme j explanado acima, consubstanciam em marcas de interesse privado (no mnimo, seno pessoais), afeioadas ao modelo, pensamento ou vontade do administrador pblico. E, conforme lio de Crmen Lcia Antunes Rocha,
o princpio da impessoalidade da Administrao Pblica traduz na ausncia de marcas pessoais e particulares correspondentes ao administrador, que, em determinado momento, esteja no exerccio da atividade administrativa, tornando-a, assim, afeioada a seu modelo, pensamento ou vontade72.

Portanto, entende-se que tanto o smbolo do administrador quanto o smbolo da administrao afrontam o princpio da impessoalidade na Administrao Pblica, por promoverem a pessoa do administrador, e no a prpria administrao pblica. A comprovao desta ofensa foi, inclusive, estampada por comentrio do jornalista Jarbas Rodrigues Jnior, que disse:
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Martins, Wallace Paiva Jnior. Transparncia Administrativa: publicidade, motivao e participao popular. So Paulo: Saraiva, 2004, p. 125. Princpios Constitucionais da Administrao Pblica. Belo Horizonte: Del Rey, 2002, p. 147. 71

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Parece mas no . Os outdoors da SMT para campanha de conscientizao no trnsito de Goinia estampam smbolo (uma palma de mo estendida) muito semelhante ao de Iris Rezende em seu governo de 83/86. Faltou apenas o slogan O Povo no Poder73.

III.4.3 Doutrina Segundo a doutrina, o princpio da publicidade estatal significa que


por ele se exige a no obscuridade dos comportamentos, causas e efeitos dos atos da Administrao Pblica, a no clandestinidade do Estado, a se esconder, em sua atuao, do povo. que o exerccio tico do poder exige que todas as informaes sobre o comportamento pblico dos agentes sejam oferecidas ao povo74.

O princpio da impessoalidade, por sua vez, estampado no 1 do artigo 37, da CF, visa excluir a promoo de pessoas de autoridades ou servidores pblicos sobre suas realizaes75. Assim, interpretando este ltimo dispositivo legal, deve-se
coibir a prtica das mais comuns nas administraes brasileiras, a dos governantes e administradores, especialmente o chefe do poder executivo, valerem-se dos dinheiros pblicos para, a pretexto de divulgar ou simplesmente identificar obras e realizaes governamentais, que nada mais so que o cumprimento das obrigaes administrativas fazerem publicidade de seus nomes, e de seus partidos, com vistas a futuras eleies. Antigamente, o expediente consistia, to-somente, em apor, na placa de aviso de realizao de servios, a meno a Obra do Governo... Hoje em dia, com os meios sofisticados de publicidade, de marketing, de merchandising, de uso dos mdia eletrnicos, de comunicao de massa, os gastos so colossais com a propaganda oficial. Diante do texto constitucional vigente, as formas so mais sutis, sem meno a nomes, mas constituindo, caracterizadamente, a promoo
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O Popular, Goinia, 23 de setembro de 2002, Caderno A, p. 9. Rocha, Crmen Lcia Antunes. Princpios Constitucionais da Administrao Pblica. Belo Horizonte: Del Rey, 1994, p. 240. Meirelles, Hely Lopes. Direito Administrativo. 22 ed. So Paulo: Malheiros, 1996, p. 80-89.
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pessoal vedada pela CF. Tudo isso, bvio, constitucionalmente est vedado, ainda que assuma a feio de fraude lei. Expediente igualmente utilizado consiste na propaganda atravs do Dirio Oficial, inclusive de suplementos ao mesmo76.

Em outras palavras,
[...] a regra (art. 37, 1, da C.F.) bastante rigorosa. Probe a apario de imagem da autoridade e mesmo a sua referncia por meio da invocao do seu nome ou de qualquer smbolo que produza igual efeito. Lembre-se de que alguns polticos ficaram conhecidos por certos objetos, por exemplo, vassoura (Jnio Quadros), marmita (Hugo Borgui). uma lstima constatar que at agora no tenha havido uma aplicao drstica deste preceito. Ainda freqente ver-se nos rgos de comunicao matrias que no atendam aos pressupostos positivos ou negativos da atividade da publicidade77.

Por fim, quanto eficcia do disposto no 1 do artigo 37, da CF, a doutrina aponta, em geral, como sendo de eficcia plena, sustentando-o independente de regulamentao. Segundo Pinto Ferreira,
o dispositivo tem eficcia e dotado de sano, pois o dinheiro pblico gasto com publicidade, contraditando texto, ser caracterizado como ato de improbidade. No havendo normas reguladoras da matria, cabvel ao popular para responsabilizar o autor ou autores de ato lesivo ao errio pblico78.

III.4.4 Jurisprudncia Com base no acima exposto, verifica-se que a jurisprudncia vem repreendendo a publicidade oficial destituda dos requisitos constitucionais estampados no 1 do artigo 37, da Magna Carta, inclusive com sanes por ato de improbidade administrativa. A ttulo de ilustrao, apresenta-se o caso de um ex-prefeito do municpio de Petrolina de Gois, o qual fez inserir seu nome e de sua esposa em prdios pblicos e veculos da municipalidade, com o lema da sua administrao: humildade, trabalho e justia. Por ocasio do julgamento do re76 77

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Moraes, Alexandre. Direito Constitucional. 13 ed. So Paulo: Atlas, 2003, p. 341-342. Bastos, Celso Ribeiro e Martins, Ives Gandra Martins. Comentrios Constituio do Brasil. Vol. 3, Tomo III, So Paulo: Saraiva, 1992, art. 37. Comentrios Constituio Brasileira. Vol. 2. So Paulo: Saraiva, 1989, arts. 22 a 53. 73

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curso de duplo grau de jurisdio n 3195-1/195, que revisou a sentena de primeiro grau, a qual julgou procedente a ao civil pblica proposta pelo Ministrio Pblico, com fulcro no artigo 37, 1, da Constituio Federal, o Tribunal de Justia do Estado de Gois acordou que referida conduta do prefeito municipal em mandar escrever nos veculos da municipalidade o seu nome e o lema de sua administrao agrediu o preceito constitucional mencionado. A Terceira Cmara Cvel do Tribunal de Justia de Gois, tendo como relator o Des. Lafaiete da Silveira, no dia 25/08/90, na apelao cvel n 23.731-0/188, interposta pelo Ministrio Pblico nos autos da ao civil pblica em desfavor do prefeito do municpio de Ceres, julgou como ilegal a conduta deste de colocar em obras pblicas logotipos criados pela administrao municipal, sem autorizao legal, visto que caracteriza ato de promoo pessoal (expressamente proibido pela Constituio Federal de 1988), ausente o interesse pblico. Exceo regra constitucional, como visto, somente possvel quando do contexto do ato externado ressai o carter educativo, informativo e de orientao social. Essa posio foi anotada pela Primeira Cmara Cvel do Tribunal de Justia do Estado de Gois, na apelao n 40.376-0/188, tendo como relator o Des. Antnio Nery da Silva, o qual julgou que o prefeito de Goinia no efetivou promoo ao fazer panfleto com seu nome e foto com populares, vez que nele prevaleceu o carter informativo. Ainda sobre o tema, a ttulo de ilustrao, cumpre transcrever alguns julgados provenientes de diversos Tribunais de nosso Pas.
A incluso de slogan na publicidade dos atos da Administrao Pblica, com contedo subliminar que o identifica com o partido poltico dos governantes, constitui propaganda pessoal ilcita, vedada no art. 37, 1, da CF79. Prefeito Municipal Greve Publicao de anncios de apoio ao ato Posicionamento ideolgico e partidrio da autoridade municipal Ato ilegal e lesivo aos cofres pblicos Desvio de finalidade caracterizado Ao popular procedente Recurso no provido80. Administrativo. Constitucional. Ao Popular. Publicidade. A incluso de slogan na publicidade dos atos da administra79 80

Ap. 592131882, 9.6.93, 2 CC TJRS, rel. Des. lvio Schuch Pinto, JTJRS 160/325. Ap. Cvel n 203.733-1, maro/1994, RJTJESP-Lex 156/138.
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o pblica, com contedo subliminar que o identifica como partido poltico dos governantes, constitui propaganda pessoal ilcita, vedada no art. 37, 1, da Constituio Federal. A impresso do slogan ocupa espao desnecessrio, encarecendo as publicaes como leso ao errio pblico e no atende aos requisitos de ter carter educativo, informativo ou de orientao social. Embargos rejeitados81. Anncio publicitrio: desvio de finalidade. Veiculao de anncio publicitrio, pela paz no trnsito, com incluso do nome do impetrante, Deputado Distrital, imputando-lhe conduta irregular - Programa com fins polticos - Inadmissibilidade. Toda e qualquer ao administrativa tem de visar o interesse da coletividade. Na medida em que o administrador persegue ainda que concomitantemente com o interesse coletivo, interesse pessoal, incide em desvio de finalidade82. Ao popular Ato impugnado Publicidade oficial de municpio Lesividade ao patrimnio pblico Ocorrncia Objetivo inafastvel de promover candidato a Prefeito, em perodo pr-eleitoral Ofensa ao art. 37, 1, da Constituio da Repblica Ao procedente Recurso provido83. Ao popular. Propaganda e publicidade oficial do municpio. Art. 37, 1 , da Constituio da Repblica. Aplicao. Norma de eficcia plena. Desnecessidade de regulamentao. Recurso no provido. Ao popular. Propaganda e publicidade oficial de municpio. Cunho eminentemente personalstico. Violao ao princpio da impessoalidade. Deliberada inteno de propaganda pessoal. Ofensa ao art. 37, 1 , da Constituio da Repblica. Reparao do dano devida. Recurso no provido. Ao administrador cabe prestar contas e levar informaes populao, mas deve faz-lo com a observncia dos princpios que norteiam a Administrao Pblica, sempre de modo impessoal84. Municpio. Jornal. Criao para publicidade das atividades administrativas. Utilizao para propaganda pessoal do Pre81

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Embargos Infringentes n 593129422, Primeiro Grupo de Cmaras Cveis, TJRS, Rel. Jos Vellinho de Lacerda, Julgado em 01/07/94. TJ-DF-CE-MS, Revista Jurdica, 02-15/129. JTJ-Lex 182/13. No mesmo sentido: JTJ-Lex 166/9. TJSP. AC 213273-1/Promisso. Rel.: Des. Leite Cintra. 7. Cmara Civil. Deciso: 14/09/94. JTJ/SPLEX 166, p. 9. 75

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feito, seus auxiliares e sua corrente poltico-partidria. Princpio da impessoalidade violado. Art. 37, 1, da Constituio da Repblica. Ao civil pblica procedente. Recurso no provido. Municpio. Jornal. Criao para publicidade das atividades administrativas. Servio pblico configurado. Necessidade de lei especfica. Inobservncia. Princpio da legalidade violado. Art. 37 da Constituio da Repblica. Ao civil pblica procedente. Recurso no provido. Os servios pblicos, porque implicam realizao de despesas, reclamam criao por lei especfica para justificar a correspondente causa oramentria na lei de oramento85. A previso legislativa limita e impede que a publicidade oficial possa, por diferentes disfarces, encobrir velada propaganda pessoal dos administradores, especialmente em perodos preleitorais, de tal modo que o dinheiro pblico no venha a ser empregado na promoo de eventuais candidatos86 Ao Civil Pblica Mrito A prova dos autos demonstra a utilizao de smbolos e slogans em bens municipais j utilizados anteriormente durante a campanha poltica, caracterizando-se, portanto, a promoo pessoal Ato de improbidade administrativa configurado Apelo no provido87. Direito Constitucional e Administrativo. Ao Popular. Administrador Pblico Municipal. Ato lesivo ao Princpio da Impessoalidade da Administrao Pblica Reputa-se lesivo o ato do administrador pblico quando evidente a agregao de promoo pessoal publicidade de obras ou projetos sociais, porquanto grafado o nome, mesmo em caracteres estilizados, em painis afixados em locais pblicos e em carns de recolhimento de tributos, restando ferido o princpio da impessoalidade insculpido no art. 37, 1, da CF, em casos tais, deve o administrador pblico ressarcir o custo respectivo, razo de 50%, quando conveniente e necessria Administrao Pblica a veiculao, e, integralmente, quando inconveniente e desnecessrio [...]88.
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TJSP. AC 253437-1/So Vicente. Rel: Des. lvaro Lazzarini. 1 CC. Deciso: 10/10/95. JTJ/SPLEX-177, p. 111. Ap. 232.433-1, 22.2.96, 4 CC TJSP, Rel: Des. Olavo Silveira, JTJ 182/13. Apelao Cvel n 129.950-5 Mirante do Paranapanema 9 Cmara de Direito Pblico Rel. Geraldo Lucena 21-6-2000 v.u. Ap. n 70000685156, Primeira Cmara Especial Cvel, TJRS Rel. Roque Joaquim Volkweiss, Julgado em 26/06/01.
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Ao Civil Pblica. Improbidade Administrativa. Prefeito Municipal. Fixao de cartazes vinculando atos e provimentos administrativos com a pessoa do administrador. Propaganda do ndice de aprovao da gesto do apelante na prefeitura, na proximidade do ano eleitoral. Ofensa ao pargrafo 1 do art. 37, da Constituio Federal. Violao aos princpios da moralidade administrativa, da impessoalidade, da legalidade e da razoabilidade. Improbidade que atenta contra os princpios administrativos. Desnecessidade da ocorrncia de efetivo prejuzo aos cofres pblicos. Pena de suspenso dos direitos polticos pelo perodo de trs anos. Mnimo legal. Aplicao proporcional. Recurso improvido89. Ao Civil Pblica. Constitucional e administrativo. Art. 37, 1, da CRFB. Slogan de coligao partidria inserido em impressos da Administrao Municipal. Promoo pessoal configurada. Ilegalidade. Improvimento do apelo e da remessa [...] A insero de slogan de coligao partidria que assumiu o governo municipal configura a promoo pessoal vedada constitucionalmente, bem como infringe os princpios da publicidade, impessoalidade e moralidade administrativa. Condenao do ru ao pagamento de honorrios advocatcios. Ao promovida pelo Ministrio Pblico. Possibilidade A Lei de Ao Civil Pblica no exclui a condenao em honorrios advocatcios, mesmo quando promovida pelo Ministrio Pblico, importncia que, neste caso, ser recolhida aos cofres pblicos90. Ao Civil Pblica. Atos de Improbidade Administrativa. Propaganda de obras pblicas Ofensa ao pargrafo 1 do art. 37, da Constituio Federal Violao aos princpios da moralidade administrativa, da impessoalidade e da legalidade Desnecessidade da ocorrncia de efetivo prejuzo aos cofres pblicos Aplicao do princpio da proporcionalidade, com a possibilidade de incidncia no cumulativa das sanes previstas Recurso provido parcialmente, unicamente para adequar a condenao91. Prefeito Municipal. Peculato Comete o crime previsto no art. 1, I, do Dec.-lei 201/67 o Prefeito Municipal que des89 90 91

Ap. n 110.408-1, TJPR, Rel. Dr. Lauro Laerte de Oliveira, Deciso 05/12/01. TJSC Ap. Cvel n 1999.000594-1. Rel: Des. Volnei Carlin, 18/04/02. Ap. n 162.332-5, TJPR Rel. Des. Waldomiro Namur, Deciso 09/08/05. 77

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via renda pblica visando promoo pessoal. Ao penal julgada procedente, em parte92. Conflito de Competncia. Ao Civil Pblica. Uso de smbolos pessoais de campanha por candidato eleito. Prejuzos aos cofres pblicos. Precedentes do STJ e TSE A competncia da Justia Eleitoral se exaure com a diplomao dos eleitos. Compete Justia Comum Estadual julgar ao civil pblica, visando a responsabilizar prefeito municipal por prejuzos aos cofres pblicos pelo uso de smbolos pessoais no exerccio do mandato. Conflito conhecido e provido para declarar competente o Tribunal de Justia do Estado, o suscitado93. Ao Civil Pblica. Uso de smbolos pessoais por Prefeito em publicidade de obras e servios realizados no exerccio do mandato 1. Tratando-se de ao civil pblica que tem por objeto ato praticado no decorrer do mandato eletivo (utilizao de smbolos pessoais na publicidade de servios e obras realizados), manifesta a incompetncia da Justia Eleitoral para apreciar a lide. 2. A competncia da Justia Eleitoral restringe-se unicamente soluo das controvrsias relativas ao processo eleitoral, cessando, com a exceo do disposto nos 10 e 11 do art. 14, da CF/88 com a diplomao definitiva dos candidatos eleitos. Precedentes da Primeira Seo, no sentido de que: As atividades reservadas Justia Eleitoral aprisionam-se ao processo eleitoral, principiando com a inscrio dos eleitores, seguindo-se o registro dos candidatos, eleio, apurao e diplomao, ato que esgota a competncia especializada (art. 14, pargrafo 1, CF). (CC 10.903/RJ, Rel. Min Milton Luiz Pereira, DJ 12/12/1994). 3. Conflito conhecido para declarar competente o Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais, o suscitado94.

III.4.5 Atos de improbidade administrativa Como visto, a publicidade oficial autopromocional do agente pblico expressamente vedada pela Constituio Federal, por constituir desvio de finalidade, podendo caracterizar ato de improbidade administrativa.
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Processo Crime n 70001986801. 4 CCrim. TJRS Rel. Constantino Lisba de Azevedo, Julgado em 16/12/04 93 CC 5286/CE, Rel. Min Garcia Vieira, Primeira Seo, Julgado em 14/09/93, DJ 04/10/93. 94 CC 36.533/MG, Rel. Min Luiz Fux, Primeira Seo, julgado em 24.03.04, DJ 10.05.04, p. 159. 78
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Contudo necessria a presena de todos os elementos constitutivos do ato de improbidade administrativa, em especial, o subjetivo, devendo ser demonstrado que o agente pblico utilizou-se, de forma consciente, de publicidade estatal para fins de promoo pessoal. Nesse caso, ao lado da violao aos princpios da Administrao Pblica, podero estar presentes, ainda, o prejuzo ao errio e at mesmo o enriquecimento ilcito. O smbolo criado e utilizado pelo agente pblico na Administrao Pblica, sem o carter educativo, informativo ou de orientao social, afronta o artigo 37, 1, da CF, caracterizando-se como ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da Administrao Pblica (impessoalidade, moralidade e eficincia), artigo 11, inciso I, da Lei n 8.429/92, posto que foi praticado visando a fim proibido em lei, ou seja, o de promoo pessoal. Ao promover-se, pessoalmente, utilizando-se de verbas pblicas, sob a alegao de publicidade oficial, o agente pblico acaba causando, tambm, dano ao errio, nos moldes do artigo 10 da Lei n 8.429/9295. Quando o agente pblico se aproveita da publicidade institucional para se autopromover, acrescentando o seu nome, a sua imagem ou qualquer smbolo que o identifique pessoalmente, ao invs de to-somente cum95

Sobre este dispositivo cabe ressaltar que tramita na Cmara dos Deputados o Projeto de Lei n 7.367/ 2006, da Comisso Parlamentar Mista de Inqurito dos Correios, que altera alguns artigos da LIA, dentre eles o artigo 10, acrescentando dois incisos especficos quanto publicidade oficial, nos seguintes termos: Art. 10 [...] XVI celebrar ou autorizar a celebrao de contrato de publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos que no tenham carter educativo, informativo ou de orientao social, para fim no autorizado por lei ou com desvio de finalidade; XVII utilizar-se de recursos pblicos para a divulgao de publicidade que contenha: a) nomes, smbolos, imagens ou quaisquer sinais que caracterizem a promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos que se associem aos atos praticados no exerccio da funo e no cumprimento de seus deveres legais; b) agradecimento nominal a autoridades pblicas pela realizao de obras ou a prestao de servios pblicos; c) associao do nome ou imagem de autoridade ou servidor pblico a servio pblico ou a programa pblico de carter assistencialista [...]. Na justificativa do projeto de lei, a CPMI esclarece que por meio dos trabalhos realizados, apurou-se que quantia considervel de recursos objeto das investigaes originaram-se de contratos de publicidade firmados pelo Poder Pblico, sendo inegvel que muitos desses contratos so rotineiramente firmados em contrariedade norma constante do art. 37, 1, da CF. Alm de serem assinados com o propsito escuso de promoo pessoal de agentes pblicos, muitos contratos so firmados em manifesto desvio de finalidade. Outros, aparentemente, no ofendem s regras acima citadas. Contudo, so assinados com o objetivo de privilegiar particulares, destinatrios de enormes quantias que envolvem tais contrataes, que terminam por repass-los a outros, a exemplo dos fatos apurados pela CPMI. De modo a coibir esta prtica, foi proposta a insero das condutas de celebrar ou autorizar a celebrao de contrato de publicidade em desacordo com o disposto no art. 37, 1, da CF, para fim no autorizado por lei ou com desvio de finalidade, como ato de improbidade administrativa. Tambm foi sugerida a insero da conduta de utilizao de recursos pblicos para a produo ou difuso de publicidade que contenha nomes, smbolos, mensagens ou quaisquer sinais que caracterizem promoo pessoal ou agradecimento pela realizao de obras e servios pblicos.

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prir o disposto na norma constitucional, tira proveito pessoal ilegal, enriquecendo-se ilicitamente, porquanto deixou de pagar de seu bolso pela autopromoo, aproveitando-se do exerccio de cargo pblico. Assim, viola o artigo 9, inciso XII, da Lei n 8.429/92. H ainda a hiptese em que o agente pblico aceita que a sua publicidade autopromocional seja custeada por recursos privados de quem tem interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico, denominado por Carlos Frederico Brito dos Santos, Promotor de Justia do Estado de So Paulo, como presente publicitrio. Demonstrada tal prtica dar-se- a incidncia do artigo 9, inciso I, da mencionada lei. Entretanto, para a caracterizao dessa hiptese, preciso que haja aceitao por parte do agente pblico ou de terceiros a ele vinculados, bem como que seja ao menos razovel quele perceber que o ofertante tem qualquer interesse direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente de suas atribuies. No se pode esquecer, contudo, at porque retrata nossa mais recente realidade, do fato de que a nossa lei eleitoral permite o financiamento privado da campanha dos candidatos at os limites estabelecidos no art. 23, 1, incisos I e II e no art. 81, pargrafos 1 e 2, ambos da Lei n 9.504/97, alterados recentemente pela Lei Federal n 11.300, de 10 de maio de 2006. Assim, se certo que no ultrapassando os parmetros legais, a doao, por si s, no caracterizar o ato de improbidade administrativa previsto no art. 9, I, da LIA; por outro lado, nada impede que a mesma conduta se enquadre no aludido diploma legal, desde que haja elementos outros que denotem o animus improbus da doao, ou seja, que deixem claro que por trs da doao aparentemente legtima esconde-se um ajuste ilcito. Assim, praticando as condutas acima descritas, infringindo os mencionados dispositivos legais, o agente pblico sujeita-se s cominaes previstas no artigo 12 da LIA, variando conforme a tipificao da conduta. Alm dessas sanes, pode o agente pblico ser condenado ao cumprimento da obrigao de no fazer, consistente em no usar smbolos diversos dos oficiais estampados em bens e presentes em atos da administrao pblica (artigo 3 da Lei n 7.347/75). Em se tratando de vereador, como sujeito de ato de improbidade administrativa, h a possibilidade, ainda, de a prpria Cmara Municipal cassar o seu mandato (artigo 7 do Decreto-Lei n 201/67). Em relao s empresas e respectivos dirigentes responsveis pela divulgao da publicidade estatal viciada, a doutrina se divide quanto possibilidade de estes tambm integrarem o plo passivo da ao civil pblica.
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H quem entenda que referidas empresas de publicidade tm o dever jurdico de recusar a produo e a divulgao da propaganda oficial autopromocional, e, no agindo desta forma, estaro incorrendo nas mesmas sanes do agente mprobo, no que couber, diante do exposto no artigo 3 da Lei n 8.429/92, pelo fato de terem concorrido para a prtica de improbidade administrativa. Por outro lado, h quem sustente que o direito de informar ao pblico os acontecimentos e os empreendimentos da administrao algo que encontra autorizao e respaldo no texto constitucional (art. 5, IX e XIV; art. 220, caput); e, por no participarem da elaborao de seu contedo, referidas empresas no podem ser responsabilizadas. Por fim, oportuno salientar que, alm de ato de improbidade administrativa, ao utilizar-se de publicidade oficial para se autopromover, o agente pblico poder cometer, tambm, ilcitos penais bem como eleitorais. Na seara do direito penal, cumpre, primeiramente, identificar os possveis agentes para, assim, melhor amoldar os tipos penais. O Decreto-Lei n 201/67, em seu artigo 1, II, normatiza ser crime de responsabilidade do Prefeito Municipal utilizar-se, indevidamente, em proveito prprio ou alheio, de rendas pblicas. Se a confeco de smbolos ilegais so pagos com o dinheiro pblico, a conduta do prefeito tipifica-se como crime de responsabilidade, cuja pena de recluso, de 02 (dois) a 12 (doze) anos ( 1 do artigo supra). O Presidente da Repblica, por sua vez, que age dessa forma tambm pratica crime de responsabilidade, pois atenta contra o artigo 37 da Constituio Federal e, especialmente, contra a probidade da administrao, cuja conduta tipifica-se no artigo 85, V, da Constituio Federal. Outras autoridades tambm esto passveis de praticarem crime de responsabilidade mediante o uso ilegal de smbolo na administrao, como, por exemplo, os Ministros de Estado, do Supremo Tribunal Federal, bem como o Procurador Geral da Repblica, visto que a Lei Federal n 1.079, de 10/04/50, dispe neste sentido. Ademais, no se pode descartar o fato de que admitir o uso de verba pblica para mera satisfao de interesse ou sentimento pessoal pode vir a caracterizar, tambm, o crime de prevaricao, previsto no artigo 319 do Cdigo Penal. Na esfera do direito eleitoral, dispe o artigo 40 da Lei n 9.504/97, que constitui crime eleitoral o uso, na propaganda eleitoral, de smbolos, frases ou imagens, associadas ou semelhantes s empregadas por rgo do governo, empresa pblica ou sociedade de economia mista. A pena de deteno, de 06 (seis) meses a 01 (um) ano, permitida a pena alternativa de
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prestao de servios comunidade, e multa de 10 (dez) a 20 (vinte) mil Ufirs. III.4.6 Concluso Como visto, em razo da expressa vedao constitucional quanto ao uso ilegal de smbolo na Administrao Pblica, preciso intensificar o combate a essa prtica, valorizando a finalidade, a moralidade e a eficincia administrativas, extirpando definitivamente da Administrao Pblica qualquer ato de promoo pessoal. Entretanto, por questes culturais, lamentavelmente, somente nas hipteses de manifesta utilizao da publicidade dos atos da Administrao Pblica, a exemplo do emprego de fotografias ou nome do agente pblico em material publicitrio, que se tem decidido pela caracterizao de ato de improbidade administrativa. Quando h o emprego de slogans, logomarcas, mesmo que vinculados diretamente ao agente pblico, temse entendido que tais condutas no constituem improbidade administrativa, por se tratar de prtica corrente, isto , por se tratar de costume administrativo. III.5 Da contratao temporria* As contrataes de pessoal, por prazo determinado, pela Administrao constituem prticas reiteradas, as quais se do na maioria das vezes com vcios de inconstitucionalidade. Nesta oportunidade, de forma sucinta, sero feitas consideraes sobre a questo, de acordo com a doutrina e recente jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal. O Ministro do TCU Walton Alencar96, ao apreciar as contas do governo federal referentes ao exerccio de 2003, escreveu acerca das contrataes temporrias:
Os contratos temporrios representam contingentes bastante expressivos no Servio Pblico federal onde, em 2003, corresponderam a 13.246 novos ingressos de pessoal, revelando bastante incremento em relao ao ano anterior, no qual ingressaram 4.334 novos servidores com vnculos precrios. Essas cifras devem continuar crescendo. Somente no ms de
* Fabrcio Motta, Procurador de Contas, Tribunal de Contas dos Municpios de Gois 96 Voto no processo CG-2003-20/04-P, Rel. Min Guilherme Palmeira, Ata 20/2004 Plenrio, aprovada em 16/06/2004.DOU 09/07/2004. 82
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janeiro desse ano, 2.033 novos ingressos, por contratao temporria, foram registrados no Servio Pblico federal.

interessante realar que o mesmo Ministro Walton Alencar j havia alertado, ao relatar as contas referentes ao exerccio de 2001 do governo federal, que a ausncia de autorizao para realizao de concurso nas Universidades Federais incentivou a adoo da contratao temporria de professores substitutos e visitantes para suprir os 7.923 cargos efetivos sem titular. Ficou caracterizada, neste caso, a afronta ao comentado art.37, IX, da Constituio Federal e a ausncia de esforo para prover, de forma permanente, os cargos de professores vagos. A mesma situao ocorre nos municpios do Estado de Gois. Com efeito, pode-se afirmar que todos os 246 municpios goianos utilizam-se com freqncia da contratao por prazo determinado, muitas vezes em dissonncia com a Constituio Federal. III.5.1 A contratao de pessoal por prazo determinado pela Administrao O sistema constitucional vigente prev como regra que a investidura em cargo ou emprego pblicos depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos (art.37, II, da Constituio Federal). A realizao de certame competitivo, prvia ao acesso aos cargos, empregos e funes pblicas, objetiva realizar princpios consagrados no mesmo art. 37 da Carta Maior. Nesse sentido, j anotamos que:
[...] A realizao de certame competitivo prvia ao acesso aos cargos e empregos pblicos objetiva realizar os princpios consagrados em nosso sistema constitucional, notadamente os princpios da democracia e isonomia, e efetiva-se por meio de processo administrativo. Utilizando-se deste mecanismo, atendem-se tambm as exigncias do princpio da eficincia, neste momento entendido como a necessidade de selecionar os mais aptos para ocupar as posies em disputa e proporcionar uma atuao estatal otimizada. O regime democrtico marcado pela titularidade do poder conferida aos cidados, e de tal assertiva decorre o direito de participar ativamente do exerccio e do controle das funes estatais. Por outro lado, o princpio isonmico determina um equnime tratamento dos cidados, de acordo com sua situao pessoal, no havendo
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amparo para tratamento injustificadamente privilegiado ou desfavorecido por parte do Estado. Tambm no se pode olvidar que, analogicamente ao que ocorre com o princpio da vantajosidade encontrado procedimento licitatrio, o concurso deve objetivar selecionar os mais aptos para titularizar as posies estatais, em atendimento ao princpio da eficincia administrativa. Conjugando-se as trs idias, conclui-se que o acesso aos cargos e empregos pblicos deve ser amplo e democrtico, precedido de um procedimento impessoal onde se assegurem igualdade de oportunidades a todos os interessados em concorrer para exercer os encargos oferecidas pelo Estado, a quem incumbir identificar e selecionar os mais adequados mediante critrios objetivos97.

Ao caracterizar a garantia de acessibilidade ao servio pblico como um direito fundamental do cidado, Adlson Dallari,98 com razo, explica que:
A regra geral, portanto, a da obrigatoriedade da realizao de concurso pblico. Apenas excepcionalmente, quando as atribuies a serem exercidas pelo ocupante assim o exigirem, como o caso das funes de direo e assessoramento, que podero ser criados cargos em comisso, providos livremente, sem concurso. A criao indiscriminada de cargos em comisso , sem dvida alguma, uma afronta Constituio Federal, muito embora seja praticada em larga escala, em todos os nveis de governo e independentemente da colorao partidria dos governantes. A clareza e o vigor do dispositivo e dos princpios constitucionais acima referidos, entretanto, no impedem ou evitam tentativas de restringir a amplitude dos concursos, para favorecer ou prejudicar pessoas, ou mesmo a existncia de dvidas a respeito da licitude de determinadas exigncias.

Exceo regra do concurso pblico reside na norma permissiva da contratao temporria, prevista no artigo 37, inciso IX, da Carta Federal. O dispositivo reza que a lei estabelecer os casos de contratao por tempo determinado para atender a necessidade temporria de excepcional interesse pblico. Nos casos que vierem a se enquadrar nessa modalidade de contratao, o concurso pblico pode inexistir quando no houver tempo suficiente
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MOTTA, Fabrcio. Princpios constitucionais aplicveis aos concursos pblicos. In: WAGNER JNIOR, Luiz Guilherme da Costa (coord.). Direito Pblico estudos em homenagem ao Prof. Adlson Dallari. Belo Horizonte: Editora Del Rey, 2004. Princpio da Isonomia e Concursos Pblicos In MOTTA, Fabrcio (COORD.). Concurso Pblico e Constituio. (NO PRELO)
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para sua realizao sem o sacrifcio do interesse pblico que a regra constitucional almeja proteger. Ressaltamos que os contratados com fundamento no art. 37, IX, da Constituio Federal, amparados pelos requisitos que sero analisados, embora no ocupem cargos ou empregos pblicos, so considerados servidores que exercem funo pblica. III.5.2 Requisitos necessrios contratao Para a contratao por prazo determinado, de acordo com a jurisprudncia recente do Supremo Tribunal Federal, [...] devero ser atendidas as seguintes condies: a) previso em lei dos casos; b) tempo determinado e c) necessidade temporria de interesse pblico excepcional99. Cumprenos, no momento, examinar brevemente os requisitos identificados. III.5.2.1 Lei autorizadora A lei a que se refere a Carta Maior deve ser editada no mbito da entidade federativa responsvel pela contratao, sendo que na esfera federal a matria regida pela Lei n 8.745/93. Dessa maneira, Estados e Municpios devem editar suas leis a respeito, que regularo tanto as contrataes do Executivo quanto as do Legislativo. Deve a lei estabelecer critrios objetivos para a identificao do que possa ser considerado excepcional interesse pblico. No atende aos requisitos constitucionais a lei que somente autoriza as contrataes que determina, estabelecendo simplesmente o quantitativo ou o nome dos contratados, sem a necessria caracterizao do interesse a ser atendido. importante ressaltar que a lei dever estabelecer as situaes especficas autorizadoras100 da contratao temporria, posto no haver sentido a exigncia de uma lei para cada situao especfica de contratao. Nessa direo, o Supremo Tribunal Federal j declarou a inconstitucionalidade de leis que [...]instituem hipteses abrangentes e genricas de contratao temporria, no especificando a contingncia ftica que evidenciaria a situao de emergncia, atribuindo ao chefe do Poder interessado na contratao estabelecer os casos de contratao101. Nestes termos, sob pena de incompatibilidade com a Constituio, deve a lei especificar quais so as
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(ADI 3210 / PR Rel: Min CARLOS VELLOSO Julgamento: Tribunal Pleno Publicao: DJ DATA-03-12-2004) 100 ...A lei referida no inciso IX do art. 37, C.F., dever estabelecer os (ADI 3210 / PR Rel: Min CARLOS VELLOSO Julgamento: Tribunal Pleno Publicao: DJ DATA-03-12-2004) 101 ADI 3210 Relator(a): Min CARLOS VELLOSO Julgamento: Tribunal Pleno Publicao: DJ DATA-03-12-2004
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11/11/2004 rgo Julgador: casos de contratao temporria. 11/11/2004 rgo Julgador: 11/11/2004 rgo Julgador:

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atividades de necessidade pblica para a contratao temporria, demonstrando a real existncia de necessidade temporria que autorize a contratao de pessoal102. Como corretamente estatui o art. 3 da RN TCM n 07/05:
[...] a situao de excepcional interesse pblico dever ser declarada e inequivocamente demonstrada pela autoridade interessada, por meio de ato administrativo prprio, devidamente publicado na imprensa oficial do municpio.

importante asseverar que a lei de que se fala, por tratar da criao de funes pblicas, de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo (art. 61, 1, inciso II, a, da CF). Tratando do assunto, o Tribunal de Contas dos Municpios editou a Resoluo Normativa n 07/2005, que em seu artigo 1 entende caber ao Chefe do Poder Executivo municipal o dever de encaminhar Cmara Municipal projeto de lei estabelecendo: I - os casos em que a contratao temporria de excepcional interesse pblico possa ocorrer; II - a durao dos contratos; III a forma de recrutamento dos contratados, observados os princpios da publicidade e da impessoalidade; IV o regime jurdico da contratao103; V a forma de remunerao do pessoal contratado; VI a forma de pagamento de diria, ajuda de custo, 13 salrio e frias; VII a carga horria diria e semanal e VIII as formas de extino do contrato. III.5.2.2 Temporariedade A necessidade a ser atendida deve ter durao determinada e identificvel no tempo. A analisar a regra constitucional, Celso Antnio Bandeira de Mello bem ensina:

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ADI 2987/SC, rel. Min Seplveda Pertence, 19.2.2004. Em nosso entendimento, contudo, o nico regime possvel o trabalhista, disciplinado pela CLT. Duas razes apontam para a correo desse entendimento: primeiramente, os Municpios no possuem competncia para legislar sobre direito do trabalho; em segundo lugar, o regime estatutrio somente deve ser aplicado para cargos organizados em carreira, providos por concurso pblico e que, em razo de peculiaridade de suas atribuies, necessitem de garantias especiais para assegurar a imparcialidade de seus ocupantes e sua vinculao somente ao interesse pblico primrio.
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A razo do dispositivo constitucional em apreo, obviamente, contemplar situaes nas quais ou a prpria atividade a ser desempenhada, requerida por razes muitssimo importantes, temporria, eventual (no se justificando a criao de cargo ou emprego, pelo que no haveria cogitar de concurso pblico), ou a atividade no temporria, mas o excepcional interesse pblico demanda que se faa imediato suprimento temporrio de uma necessidade (neste sentido, necessidade temporria), por no haver tempo hbil para realizar concurso, sem que suas delongas deixem insuprido o interesse incomum que se tem de acobertar (2004, p.261).

A jurisprudncia recente do Supremo Tribunal Federal j se inclinou no sentido da inconstitucionalidade da contratao temporria para a admisso de servidores para funes burocrticas ordinrias e permanentes104. Esse entendimento, com efeito, colocava em primeiro plano a anlise da caracterstica da funo a ser desempenhada, se transitria ou permanente, e no da necessidade especfica a ser atendida mediante o desempenho de tal funo. Nessa mesma linha de raciocnio, o STF julgou procedente pedido de ao direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil contra a Lei 6.094/2000, do Estado do Esprito Santo, que autorizava o Poder Executivo a realizar contratao temporria de Defensores Pblicos, em carter emergencial, de forma a assegurar o cumprimento da Lei Complementar 55/94. Neste caso singular, entendeu a Corte que a Defensoria Pblica instituio permanente, com cargos organizados em carreira especfica, que no comporta defensores contratados em carter precrio (estatui a Constituio Federal no Art.134: A Defensoria Pblica instituio essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a orientao jurdica e a defesa, em todos os graus, dos necessitados, na forma do art. 5 , LXXIV)105. O mesmo entendimento certamente deve ser aplicado para as demais instituies permanentes, que abrigam carreiras constitucionalmente delineadas, onde se exigem requisitos especficos de admisso e se atribuem direitos especficos a seus membros, titulares de cargos pblicos, como ocorre tambm com o Ministrio Pblico. importante, contudo, tambm atentar para a distino bem estabelecida por Crmen Lcia Antunes Rocha:
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ADI 2987 Rel: Min SEPLVEDA PERTENCE, Julgamento em 19/02/2004 rgo Julgador: Tribunal Pleno, Publicao: DJ DATA-02-04-2004. ADI 2229 Rel: Min CARLOS VELLOSO Julgamento em 09/06/2004 rgo Julgador: Tribunal Pleno Publicao: DJ DATA-25-06-2004. 87

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Pode-se dar que a necessidade do desempenho no seja temporria, que ela at tenha de ser permanente. Mas a necessidade, por ser contnua e at mesmo ser objeto de uma resposta administrativa contida ou expressa num cargo que se encontre, eventualmente, desprovido, que torna aplicvel a hiptese constitucionalmente manifestada pela expresso necessidade temporria. Quer-se, ento, dizer que a necessidade das funes contnua, mas aquela que determina a forma especial de designao de algum para desempenhlas sem o concurso e mediante contratao temporria106.

A autora traz colao o exemplo de contratao para a funo de mdico ou enfermeiro para prestar servio em um posto de sade, onde existe o respectivo cargo, que est vago. No caso, a funo do mdico permanente, o fato de o cargo estar vago cria a necessidade temporria da contratao at o preenchimento definitivo por concurso pblico. Desta forma, o que temporria a forma de contratao, e no necessariamente a atividade. Em seu mais recente posicionamento sobre o assunto, o STF parece ter acolhido semelhante entendimento. Em julgamento onde se analisava a possibilidade de contrataes temporrias para o Conselho Administrativo de Defesa Econmica, em que restaram vencidos os Ministros Marco Aurlio, relator, Carlos Britto, Gilmar Mendes, Carlos Velloso e Seplveda Pertence, entendeu a Corte:
[...] que o inciso IX do art. 37 da CF no fez distino entre atividades a serem desempenhadas em carter eventual, temporrio ou excepcional, e atividades de carter regular e permanente, nem previu, exclusivamente, a contratao por tempo determinado de pessoal para desempenho apenas das primeiras, mas, amplamente, autorizou contrataes para atender a necessidade temporria de excepcional interesse pblico tanto numa quanto noutra hiptese, o que teria ocorrido na espcie, j que a norma impugnada visara suprir, temporariamente, enquanto no criado o quadro de pessoal permanente do CADE, a ser preenchido por meio de concurso pblico, a notria carncia de pessoal da autarquia. Salientou-se, por fim, que a alegada inrcia da Administrao no poderia ser punida em detrimento do interesse pblico, que ocorre quando colocado em risco a continuidade do servio
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ROCHA, Crmem Lcia Antunes, 1999, p.242.


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estatal, como no caso. (destacamos;rel. orig. Min Marco Aurlio, rel. p/ acordo Min Eros Grau107, em 25.8.2004, noticiado no Informativo STF n 360, disponvel em <www.stf.gov.br>)

importante observar que as contrataes, em hipteses como a acima tratada, em virtude de sua natureza excepcional somente podem ser aceitas enquanto no se realiza o concurso pblico, de sorte que a viabilidade jurdica dessa modalidade heterodoxa de contratao jamais h de ser considerada como um mecanismo de escape realizao do concurso pblico, exigido pelo art.37, I, da Carta Maior. Trata-se, to-somente, de uma soluo adotada em carter precrio, ficando o administrador, sob pena de ofensa gritante Constituio, adstrito ao dever de adotar com a mxima urgncia as medidas tendentes implementao de um certame para provimento dos cargos de maneira definitiva. Ressalte-se que a prpria contratao, em determinados casos, j impe a necessidade de providncias para a realizao do certame. Em tais situaes, no prazo da contratao temporria, a Administrao deve elaborar o projeto de lei criando os cargos necessrios ao atendimento da necessidade, se esta for permanente, e remet-lo apreciao do Legislativo e, assim que transformado em lei, promover o competente concurso. No tocante ao tempo mximo de durao dos contratos, cabe lei correspondente determinar regras a respeito, obedecendo s disposies normativas superiores porventura existentes. Obviamente deve guiar-se a lei pelo princpio da razoabilidade para permitir lapso temporal que seja suficiente para ao mesmo tempo resguardar o atendimento ao interesse pblico excepcional emergente e prestigiar a regra geral da investidura por concurso pblico. III.5.2.3 Excepcionalidade do Interesse Pblico Como visto, a excepcionalidade do interesse pblico a ser atendido pode decorrer de sua natureza singular ou em razo da forma do atendi107

Averbou em seu voto o Min Eros Grau: [...]O inciso IX do art. 37, da Constituio do Brasil no separa, de um lado, atividades a serem desempenhadas em carter eventual, temporrio ou excepcional e, de outro lado, atividades de carter regular e permanente. No autoriza exclusivamente a contratao por tempo determinado de pessoal que desempenhe atividades em carter eventual, temporrio ou excepcional. Amplamente, autoriza contrataes para atender a necessidade temporria de excepcional interesse pblico em uma e outra hiptese. Seja para o desempenho das primeiras, seja para o desempenho de atividades de carter regular e permanente, desde que a contratao seja indispensvel ao atendimento de necessidade temporria de excepcional interesse pblico (noticiado no Informativo STF n.360). 89

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mento necessria, ou seja, a excepcionalidade pode dizer respeito contratao ou ao objeto do interesse. A Lei Federal n 8.745/93 traz em seu artigo 2 situaes que exemplificam as assertivas acima: assistncia a situaes de calamidade pblica, combate a surtos endmicos, realizao de recenseamentos e outras pesquisas estatsticas e admisso de professores visitantes (estas situaes foram acolhidas pela RN-TCM 07/ 05). Pode-se acrescer, como exemplo comumente observado na esfera municipal, a contratao de trabalhadores braais para execuo direta de obras especficas. Deve-se relembrar de que para a contratao temporria excepcional desejvel, sempre que possvel, diante das circunstncias de cada caso, a realizao de seleo prvia entre os candidatos108, mais breve e simplificada, como forma de atender aos princpios da impessoalidade, isonomia e moralidade. o que a Lei Federal n 8.745/93 e a RN TCM 07/05 denominaram de procedimento seletivo simplificado. Essa seleo no substitui nem elimina a obrigatoriedade de posterior concurso, no caso de necessidade permanente, nem pode ser fonte de direito permanncia do contratado na funo. Ensina Hely Lopes Meirelles:
Obviamente, essas leis devero atender aos princpios da razoabilidade e da moralidade. Dessa forma, s podem prever casos que efetivamente justifiquem a contratao. Esta, evidncia, somente poder ser feita sem processo seletivo quando o interesse pblico assim permitir109.

Aps verificar que o caso concreto se enquadra nas hipteses previstas em lei, a contratao deve ser efetuada com a exposio, expressa e pblica, dos motivos que conduziram contratao, pois a ausncia dessa justificativa pode levar nulidade da contratao e responsabilizao da autoridade responsvel. III.5.3. Notas finais Alguns pontos especficos merecem ser elencados, guisa de concluso, no encerramento deste breve estudo:
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RN TCM 07/05, art.2, III [...]o recrutamento de pessoal dever ser feito em processo seletivo simplificado e dentro de critrios a serem adotados pelo municpio, devendo ser amplamente divulgado e recair, preferencialmente, em pessoas que no possuam vnculo funcional com o Poder Pblico, vedada, em todo caso, a contratao de servidores da administrao que venha importar em acumulao de cargo e funo no permitida pela Constituio Federal. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, 20 Ed., So Paulo: Malheiros, 1995, p.382.
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a) Em razo de uma srie de princpios com assento constitucional notadamente os princpios da repblica, democracia, isonomia e eficincia , o acesso aos cargos e empregos pblicos deve ser precedido de seleo impessoal que objetive identificar os mais aptos para titularizar as posies estatais estveis; b) A contratao de pessoal por prazo determinado para exercer funes pblicas objetiva privilegiar excepcional interesse pblico que, em lapso temporal definido, deve ser atendido, sob pena de perecimento; c) A lei que autoriza as contrataes temporrias deve ser impessoal e objetiva ao descrever o interesse a ser satisfeito e as funes necessrias para tal atendimento, requerendo explcita e congruente motivao; d) As contrataes de que se tratou, celebradas com amparo no art.37, XI, da Constituio Federal, no constituem meio idneo para o preenchimento de cargos pblicos vagos por qualquer motivo, no podendo servir de escudo para legitimar aes que visem, simplesmente, burlar o princpio do concurso pblico estatudo no art.37, inciso II, da Constituio da Repblica. O alerta faz-se necessrio em virtude do uso indiscriminado dessa modalidade de contratao em algumas esferas de Poder. Tais contrataes, fruto da falta de planejamento e zelo com o interesse pblico, vo de encontro sistemtica constitucional e, ainda que amparadas por lei especfica, transformam a exceo em regra e a transitoriedade em permanncia, devendo ser rigidamente fiscalizadas, coibidas e sancionadas. III.6 Concurso Pblico. Nomeao Conduta freqente na Administrao Pblica a manuteno de comissionados nos cargos de provimento efetivo em detrimento da nomeao dos aprovados em concurso pblico. Ao deixar de nomear os aprovados, provendo ilegitimamente os cargos, dar-se- contrariedade chamada Doutrina dos Atos Prprios, integrante do contedo dogmtico do princpio da moralidade administrativa, que preconiza:
[...] a obrigao do sujeito titular de direitos ou prerrogativas pblicas de respeitar a aparncia criada por sua prpria conduta anterior nas relaes jurdicas subseqentes, ressalvando a confiana gerada em terceiros, regra fundamental para a estabilidade e segurana no trfego jurdico. A proibio de ir contra os prprios atos interdita o exerccio de direitos e prerManual de Atuao na Defesa do Patrimnio Pblico

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rogativas quando o agente procura emitir novo ato em contradio manifesta com o sentido objetivo dos seus atos anteriores, ferindo o dever de coerncia para com o outro sujeito da relao sem apresentar justificao razovel. (Controle Jurdico do Comportamento tico na Administrao Pblica no Brasil. Paulo Modesto. RDA, julho/set. 1997, p. 77)

Ao realizar o concurso pblico, a Administrao gera nos aprovados a confiana no sentido de que a mesma proceder de acordo com a regularidade inerente ao provimento de cargos. No pode a Administrao permanecer na m-f, deslealmente, eliminando a oportunidade de nomeao, valendo-se de ato ilegal subjacente. O Superior Tribunal de Justia, de forma unnime, tem reconhecido o direito lquido e certo nomeao em casos tais. Vejamos:
Ementa: RECURSO ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURANA. ADMINISTRATIVO. CONCURSO PBLICO. HOMOLOGAO DO CERTAME REVOGADA COM FULCRO EM CONCLUSO PRELIMINAR EM PROCEDIMENTO INVESTIGATRIO. CONCLUSO FINAL PELA REGULARIDADE E VALIDADE DO CONCURSO. ILEGALIDADE EVIDENCIADA. CONTRATAES TEMPORRIAS DURANTE SUA VALIDADE. CONVOLAO DA EXPECTATIVA DE DIREITO NOMEAO E POSSE EM DIREITO LQUIDO E CERTO. PRECEDENTES. [...] 2. consabido que os concursandos no possuem direito subjetivo nomeao, mas apenas expectativa. Contudo, essa expectativa se convola em direito subjetivo, com a imposio Administrao de nomear os aprovados dentro do prazo de validade do certame, caso tenha havido preterio na ordem classificatria ou contratao a ttulo precrio para o preenchimento de vagas existentes, em detrimento de nomeao de candidatos aprovados em certame ainda vlido, exatamente como ocorrera na espcie, da a liquidez e certeza do direito. Precedentes. (RMS 18990/MG; RECURSO ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURANA 2004/ 0134771-6) Ementa: RECURSO ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURANA. ADMINISTRATIVO. CONCURSO PBLICO. HOMOLOGAO DO CERTAME REVOGADA COM FULCRO EM CONCLUSO
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PRELIMINAR EM PROCEDIMENTO INVESTIGATRIO. CONCLUSO FINAL PELA REGULARIDADE E VALIDADE DE CONCURSO. ILEGALIDADE EVIDENCIADA. CONTRATAES TEMPORRIAS DURANTE SUA VALIDADE. CONVOLAO DA EXPECTATIVA DE DIREITO NOMEAO E POSSE EM DIREITO LQUIDO E CERTO. PRECEDENTES. [...] Contudo, essa expectativa se convola em direito subjetivo, com a imposio Administrao de nomear os aprovados dentro do prazo de validade do certame, caso tenha havido preterio na ordem classificatria ou contratao a ttulo precrio para o preenchimento de vagas existentes, em detrimento da nomeao de candidatos aprovados em certame ainda vlido [...].(RMS 18990/ MG; RECURSO ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURANA) Ementa: RECURSO EM MANDADO DE SEGURANA. ADMINISTRATIVO. CONCURSO PBLICO PARA CARGO DE ENFERMEIRA. CONTRATAO TEMPORRIA DENTRO DO PRAZO DE VALIDADE. DISCRICIONARIEDADE DA ADMINISTRAO AFASTADA. CONVOLAO DA EXPECTATIVA DO DIREITO. Nos termos da reiterada jurisprudncia desta Corte, comprovada a necessidade perene de preenchimento de vaga (o que se perfez com a contratao temporria reiterada) e a existncia de candidato aprovado em concurso vlido, a expectativa de direito nomeao convola-se em direito lquido e certo. (RMS 18105/MG; RECURSO ORDINRIO MANDADO DE SEGURANA 2004/0043804-7) Ementa: MANDADO DE SEGURANA. ADMINISTRATIVO. CONCURSO PBLICO. CONTRATAO TEMPORRIA NA RESPECTIVA REGIO. DIREITO LQUIDO E CERTO. A Administrao demonstrou a necessidade de pessoal e, conseqentemente, a existncia de vaga para a regio para a qual o impetrante prestou o concurso, ao contrat-lo temporariamente para o exerccio da funo. (MS 9355/DF; MANDADO DE SEGURANA 2003/0191843-8)
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Ementa: RECURSO ORDINRIO MANDADO DE SEGURANA CONCURSO PBLICO PARA CARGO DE PROFESSOR CLASSIFICAO DENTRO DO NMERO DE VAGAS CANDIDATOS APROVADOS CONTRATADOS DE FORMA PRECRIA PRAZO DE VALIDADE DO CERTAME DIREITO LQUIDO E CERTO NOMEAO RECURSO PROVIDO. [...] ...os candidatos aprovados em concurso pblico possuem mera expectativa de direito nomeao; nasce esse direito se, dentro do prazo de validade do concurso, so preenchidas as vagas por terceiros, concursados ou no, titulo de contratao temporria... (RMS 18465/MS; RECURSO ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURANA 2004/ 0082567-1). Ementa: [...] O DIREITO NASCE QUANDO, DENTRO DO PRAZO DE VALIDADE DO CONCURSO PBLICO, EXISTINDO O CARGO E O INTERESSE EM PREENCH-LO, REVELADOS PELA NOMEAO DE OUTRAS PESSOAS, CONCURSADAS OU NO, FICA A AUTORIDADE COMPELIDA A NOMEAR AS CANDIDATAS PRETERIDAS. (12782-0/195/GO; 200601378363)

III.6.1 Concurso Pblico. Fiscalizao O concurso pblico materializa o princpio da acessibilidade dos cargos pblicos. A regularidade na sua realizao e a obedincia aos princpios da legalidade e da moralidade consubstanciam interesse social relevante, o que justifica a atuao do Ministrio Pblico, no obstante a legitimidade dos candidatos para a causa. A propsito:
Ementa: [...] A jurisprudncia deste Superior Tribunal de Justia afirmou j a legitimidade do Ministrio Pblico para ajuizar ao civil pblica visando declarao da nulidade de concurso pblico realizado sem a observncia dos princpios constitucionais da legalidade, da ampla acessibilidade e da moralidade, nada importando que a alegada nulidade decorra de regras classificatrias correspondentes a etapa especfica do certame.(AgRg no Resp 681624/MG; AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL 2004/ 0063369-3).
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Como medida preventiva, o Promotor de Justia deve voltar a ateno para os termos do edital no sentido de verificar a razoabilidade dos requisitos de ordem pessoal e a adequao do contedo exigido com as atribuies do cargo. No que concerne lisura do certame revela-se necessria a aferio da pessoa contratada para a realizao do concurso, no sentido de ser verificada a idoneidade e, tambm, exigir a demonstrao dos critrios de segurana que devem nortear o processo seletivo. III.7 Resoluo de Imputao de Dbito - RID Por fora do artigo 70, combinado com o artigo 75 da Constituio Federal, a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, quanto legalidade, legitimidade e economicidade realizada pelo Poder Legislativo com o auxlio dos Tribunais de Contas, os quais, no exerccio dessa atividade, podem elaborar as RIDs (Resolues de Imputaes de Dbitos). III.7.1 Procedimento O Tribunal de Contas dos Municpios realiza a anlise das contas municipais mensalmente atravs de balancetes mensais e balano anual. Nos balancetes so verificadas as contas de gesto. A Administrao direta deve encaminhar os balancetes em at 45 (quarenta e cinco) dias aps o ms de referncia. A Administrao indireta e a Cmara Municipal encaminham balancetes quadrimestrais em at 45 (quatenta e cinco) dias aps o quadrimestre de referncia. No ms de dezembro, o balancete reflete as contas de todo o ano. Nesse momento, poder ser imputado dbito ao administrador pblico, por meio da Resoluo de Imputao de Dbito (RID), caso tenha sido constada alguma irregularidade. Atravs do balano anual realizada a prestao de contas de governo, oportunidade em que o Municpio encaminha o balano geral anual em at 60 (sessenta) dias aps o incio da sesso legislativa. Aqui no h imputao de dbito, mas a rejeio das contas acarreta conseqncias polticas, como a possibilidade de interveno no Municpio, suspenso dos direitos polticos, impossibilidade de arrecadar recursos voluntrios, sem se olvidar a responsabilizao por ato de improbidade administrativa. Na anlise dessas contas, conferida a mais ampla possibilidade de correo das irregularidades detectadas. Aps o gestor ser concitado a corrigir a falha em suas contas de gesto que o tribunal julga por sua regularidade ou no. Aps esse julgamento, o gestor ainda poder utilizar recursos ordinrios e pedidos de reviso junto ao Tribunal de Contas.
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III.7.2 Constituio A constituio da RID ocorre aps a anlise das contas do balancete do ms de dezembro que reflete as contas de gesto de todo o ano e o seu indeferimento. Somente aps o esgotamento dos meios de defesa que a deciso do Tribunal de Contas ser editada e constituda a Resoluo de Imputao de Dbito. Aps imputado o dbito ao gestor pblico, o procedimento autuado de forma autnoma, ou seja, desvincula-se do balancete apresentado, e o gestor concitado a efetuar o pagamento ou a apresentar sua defesa. Caso opte por apresentar defesa de fato ou de direito, haver novo julgamento. III.7.3 Natureza Jurdica Conforme o artigo 80, 4 c/c artigo 26, 3, da Constituio Estadual, a RID ttulo executivo. Alguns a consideram ttulo executivo sui generis por fora do comando constitucional estadual, bem como do artigo 71, 3 c/c artigo 75, da Constituio Federal, decorrendo da a sua executoriedade. De uma leitura do artigo 585 do Cdigo de Processo Civil, extrai-se que a RID tambm pode ser considerada ttulo executivo extrajudicial. Depreende-se que o inciso VI do referido dispositivo processual anota que a certido de dvida ativa, correspondente ao crdito inscrito na forma da lei, dessa espcie de ttulo executivo. Se o Municpio efetua a inscrio da RID em sua dvida ativa, poder expedir a certido referida. Tambm o inciso VII do mesmo artigo 585 prev que todos os demais ttulos a que, por disposio expressa, a lei atribui fora executiva, ttulo executivo extrajudicial. Caso o Municpio no efetive a inscrio em sua dvida ativa, ainda assim, em razo da derivao constitucional, a RID ser um ttulo executivo extrajudicial. III.7.4 Inscrio na dvida ativa h necessidade? Por fora do artigo 39 da Lei n 4.320/64, esse crdito, de natureza no tributria, deve ser inscrito na dvida ativa do Municpio. O Ministrio Pblico, aps receber a RID do Tribunal de Contas dos Municpios110, encaminha o ttulo ao prefeito, ou vice-prefeito municipal no caso de o devedor ser o prefeito para que promova essa inscrio e cobrana do dbito111.
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modelo 16 anexo 1 modelo 17 anexo 1


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Caso tal inscrio no seja efetivada, no h impedimento para execuo do dbito diretamente pelo Ministrio Pblico com supedneo unicamente na RID, adotando-se o rito executrio do Cdigo de Processo Civil. Todavia, deve-se lembrar da existncia de entendimento de que pelo fato de a RID trazer consigo a eficcia de ttulo executivo extrajudicial derivado diretamente da Constituio Federal, no h necessidade de sua inscrio na dvida ativa, podendo ser ajuizada ao executria pelo rito da Lei de Execuo Fiscal. III.7.5 A execuo da dvida quem pode propor? O primeiro legitimado para propositura da ao de execuo da dvida, indubitavelmente, o Municpio. Tanto que a ele o Ministrio Pblico encaminha o ttulo executivo (RID) para inscrio na dvida ativa e cobrana do dbito. H casos, no entanto, em que se apresentam dificuldades na consecuo dessas providncias, sobretudo quando o devedor o prefeito no exerccio de seu mandato. Nessa situao, em regra, o vice-prefeito que recebe a RID no detm poderes executivos e, normalmente, no promove a inscrio na dvida ativa nem ajuza ao de cobrana. evidente que, nesses casos, o Ministrio Pblico dever avaliar se caso de responsabilizao do vice-prefeito e de outros servidores pblicos pela ausncia de adoo das providncias reclamadas112. Mas, alm disso, poder providenciar a cobrana do dbito, independente da inscrio na dvida ativa, vez que a RID, ttulo executivo de origem constitucional, dotada dos requisitos de certeza, liquidez e exigibilidade. A legitimao do Ministrio Pblico para cobrana do dbito decorre, naturalmente, de suas atribuies constitucional e legal na defesa do patrimnio pblico113 III.7.6 O procedimento da execuo (fiscal e CPC): Resolvida a questo de que so legitimados para propositura da execuo da dvida com base na RID tanto o Municpio quanto o Ministrio Pblico, deve-se verificar qual procedimento a ser adotado para cobrana do dbito.
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O TJGO prolatou deciso em 01 de junho de 2004, na apelao cvel n 69718-3/188, onde isentou o vice-prefeito de qualquer responsabilidade em ao de improbidade administrativa, confirmando sentena de primeiro grau, por entender que ele s exerce cargo de direo no municpio quando substitui o prefeito. modelo 18 anexo 1 97

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Quando o Municpio cumpre suas funes e efetiva a inscrio na dvida ativa, no h dvida de que o procedimento a ser seguido o da execuo fiscal, previsto na Lei n 6.830/80114. Quando o Ministrio Pblico, em razo da inrcia do municpio, tiver que promover a cobrana, poder utilizar tanto o procedimento previsto na Lei de Execuo Fiscal, quanto o do Cdigo de Processo Civil. A adoo da execuo fiscal parece ser mais vantajosa, mormente porque est estruturada no princpio da supremacia do interesse pblico e a cobrana realizada com ntido favorecimento para a Fazenda Pblica. Em regra, tambm mais clere que a execuo ordinria. III.7.7 Improbidade administrativa A constituio de uma RID decorre de irregularidades detectadas em contratos, obras, prestaes de servios, contratao de pessoal e aposentadorias ou penses no mbito da administrao municipal. O Tribunal de Contas dos Municpios, no exerccio de sua funo auxiliadora da Cmara Municipal, na fiscalizao dessas contas, efetua o julgamento verificando se ocorreu efetivo dano ao errio. natural, desse modo, que a constituio de uma RID reclame a verificao da prtica de ato de improbidade administrativa pelo administrador pblico. III.7.8 Prazo prescricional H entendimento de que o prazo prescricional para cobrana desta espcie de dbito o ordinrio, previsto em 10 (dez) anos no artigo 205 do Cdigo Civil. Fala-se, inclusive, que no se deve relacionar (como j ocorreu em alguns julgados) a adoo do rito para cobrana do dbito com o prazo prescricional. Apenas as dvidas de natureza tributria prescrevem em cinco anos, tal qual preconiza o Cdigo Tributrio Nacional. Nesse sentido h julgado do Supremo Tribunal Federal no Mandado de Segurana 21.468-6. Todavia, interessante alertar para o carter de imprescritibilidade das aes de ressarcimento de dano ao errio decorrente de ilcito, a teor do disposto no artigo 37, 5, da Constituio Federal.

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Mesmo que no se inscreva o dbito na dvida ativa, possvel a escolha do procedimento. H jurisprudncia nesse sentido, inclusive no Tribunal de Justia de Gois.
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III.8 Resoluo de Imputao de Multa RIM A RIM poder ser constituda, na forma do artigo 128 do Regimento Interno do Tribunal de Contas dos Municpios, quando ocorrerem irregularidades nas contas, infraes lei, atos ilegtimos ou antieconmicos, entre outros, verificados nos balancetes mensais e quadrimestrais. Sua origem, procedimento, constituio e natureza jurdica so idnticas aos da RID. No interessa, contudo, tecer maiores consideraes sobre sua exigibilidade, em razo de que sua execuo patrocinada pela Procuradoria-Geral do Estado.

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IV - MEDIDAS DE PREVENO IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA*

O combate improbidade administrativa no se faz to-somente atravs da investigao de fatos acontecidos; ao revs, e de forma muito mais eficaz, a adoo de medidas preventivas diversas. Algumas delas j abordadas neste manual de carter especfico ao combate de determinado tipo de fraude. Neste tpico, procuraremos abordar medidas preventivas gerais que devem ser realizadas, ininterruptamente, mesmo diante da ausncia de qualquer indcio de irregularidade na administrao, conforme tpicos seguintes. IV.1 Verificao da estrutura do controle interno A Constituio Federal prev a necessidade de que a administrao crie e mantenha o seu sistema de controle interno, bem como a responsabilizao solidria de seus agentes em caso de omisso115. Em verdade, mesmo passados tantos anos desde o incio da vigncia da Constituio, os sistemas de controle interno muito timidamente avanaram para o cumprimento de sua misso constitucional. Dificilmente encontrar-se- um cargo de Chefe do Sistema de Controle Interno previsto para ser ocupado por cargo efetivo, o que seria altamente desejvel, posto que conferiria alguma independncia para o exerccio da funo. Quase sempre trata-se de cargo comissionado com status de Secretrio Municipal. Inobstante tal fato, o chefe de Controle Interno deve ser conhecido do Promotor de Justia a quem deve ser sempre dirigida cpia das recomen* Reuder Cavalcante Motta, Promotor de Justia 115 Constituio Federal. Artigo 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio; II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidade de direito privado; III exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio; IV apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional. 1 - Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria. 2 - Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para, na forma da lei, denunciar as irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio.
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daes que fizer administrao, pois, com essa medida, aquele torna-se tambm responsvel por sanear as irregularidades (vide nota anterior). Os atos do Controle Interno geralmente esto regulados por ato normativo municipal, cuja cpia deve ter o Promotor de Justia em seu gabinete. Caso no haja normatizao da atuao do Sistema de Controle Interno, deve-se dar prioridade no sentido de exigi-la, eis que diversas das pequenas irregularidades das quais se daro notcias no Ministrio Pblico podero ser requisitadas quele rgo, mantendo-se uma fiscalizao do que for solicitado. Caso haja oportunidade, deve o Promotor de Justia fixar Termo de Ajustamento de Conduta com o Prefeito Municipal e o Chefe de Controle Interno para que avancem gradativamente os mecanismos de controle em toda a administrao. IV.2 Acompanhamento da produo legislativa municipal de suma importncia que o Promotor de Justia tenha conhecimento de todo trabalho e produo legislativos das Cmaras Municipais de sua Comarca. As leis municipais comumente preceituam acerca da necessidade de criao de jornal oficial do Municpio, rgo oficial da imprensa. Entretanto, poucos so os municpios do interior do Estado que deles dispem. O preceito visto como norma programtica e os Prefeitos Municipais, em regra, no so sensibilizados para sua necessidade, mesmo os mais bem intencionados, embora deva o Promotor de Justia incentiv-lo criao desse peridico. No se descarta tambm a possibilidade de que tal pretenso seja exigida em juzo, conforme argumentos apresentados no caso concreto, fundados nos princpios constitucionais da economicidade (muito se gasta na impresso de editais em jornais no oficiais), publicidade, eficincia e se for o caso moralidade. Registra-se que, em outros Estados da federao, cidades h que optaram por editar um jornal com periodicidade semanal, o que resulta em economia e tambm apresenta bons resultados. Em caso da existncia de rgo oficial de imprensa do Municpio, o peridico deve ser sempre lido pelos membros da Promotoria de Justia, no se deixando de acompanhar uma edio sequer, eis que vsperas de Natal e frias so perodos escolhidos para a edio das mais absurdas leis. Caso no haja rgo oficial de imprensa do Municpio, o Promotor de Justia deve requisitar Cmara Municipal, regularmente, aps o perodo das reunies dos vereadores (conferir no Regimento Interno) as cpias de todas as leis aprovadas no perodo. A Promotoria de Justia deve arquiv102
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las em ordem cronolgica e, se possvel, manter em arquivo magntico no computador uma relao com o nmero da leis e um resumo de seu contedo, de modo a facilitar pesquisas textuais no futuro. Imprevisivelmente, uma edio antiga de um jornal local pode tornar-se meio de prova de significativo valor em um inqurito civil de apurao de improbidade administrativa. Uma vez recebidas tais leis, verificar de plano as que realmente tm contedo significativo para a Promotoria de Justia (muitas se referem a nomes de logradouros e ttulos de cidados honorrios). Havendo dvida acerca da constitucionalidade de alguma lei, remeter imediatamente ao Procurador-Geral de Justia para avaliao da inconstitucionalidade vislumbrada. No necessrio proceder grande pesquisa sobre o tema, eis que a assessoria da Procuradoria-Geral de Justia conta com quadros especializados e, no raras vezes, j enfrentou em relao a outros municpios a mesma questo. Algumas leis municipais so inconstitucionais, mas so de efeito concreto. Quanto a estas, no se deve remeter Procuradoria-Geral de Justia, pois conforme entendimento do STF, leis de efeito concreto no devem ser objeto de anlise em controle concentrado nos tribunais. Nesse caso, aes civis pblicas na prpria Comarca devem ser manejadas. Ao chegar Promotoria de Justia da Comarca e no encontrar ali repositrio de leis municipais dos respectivos municpios, proceder no sentido de requisitar, de imediato, pelo menos as seguintes leis: Lei Orgnica, Regimento Interno da Cmara Municipal, Cdigo Tributrio, Lei de Posturas, Estatuto dos Servidores, Lei de Plano de Cargos e Salrios dos Servidores, Lei de Estruturao Administrativa da Administrao direta e indireta (geralmente ltima reforma administrativa), Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria vigentes, Leis de Programas Sociais Municipais e Leis de Incentivo Indstria/Comrcio. Muitas das fraudes vm precedidas de leis municipais de contedos estranhos e inovadores. que algumas medidas dependem de autorizao legislativa, ou mesmo delas prescindindo, com a lei autorizativa, prefeitos apresentam a defesa alegando que agiam com o conhecimento e aprovao da Cmara Municipal. Assim, comum, por exemplo, que sejam encaminhados projetos de lei, por exemplo, de autorizao para desapropriao, para a Cmara Municipal (o que desnecessrio), mas que traz respaldo atuao do chefe do poder executivo se tal lei, prescindvel, existir. Ao desconfiar de intenes lesivas ao Poder Pblico quando da leitura de determinada lei, importante, imediatamente, requisitar cpias de todo o processo legislativo (conferir no Regimento Interno e na Lei Orgnica), e no deixar de especificar no ofcio de que necessita de cpia do projeto
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de lei, dos pareceres das comisses e das atas de votaes. Mensagens do Chefe do Poder Executivo mostram-se como documentos importantes prova do desvio de finalidade. de bom alvitre que, tambm o Promotor de Justia, ainda que raras vezes no ano, acompanhe as sesses da Cmara Municipal, conhecendo pessoalmente cada vereador e os servidores, bem como o funcionamento daquela Casa. Outro acompanhamento desejvel o dos Decretos do Chefe do Poder Executivo, que, tal como no caso das leis municipais, devem ser requisitados mensalmente, caso no haja publicao na imprensa. Agentes Pblicos mal-intencionados, diante da inexistncia de rgo oficial de imprensa, podem guardar nmero de decreto para uso futuro, o que seria evitado por esta simples medida da Promotoria de Justia. IV.3 Acompanhamento da imprensa local A maioria das cidades do interior conta com jornais peridicos, mas naquelas em que haja jornais locais, deve o Promotor de Justia ler todos, pois so fontes importantes de informaes acerca da administrao municipal, mesmo no caso daqueles jornais que so verdadeiros instrumentos de propaganda institucional da administrao Municipal. Recomenda-se que sejam lidos todos, independentemente da qualidade ou da linha editorial do jornal, e que sejam armazenados na Promotoria de Justia. Muitas vezes, em jornais encontram-se provas indicirias importantes de fatos e relacionamentos entre agentes mprobos que serviro para instruo de inquritos civis. Quanto programao das rdios locais, embora no tenha o Promotor de Justia tempo para acompanh-la, dever procurar ajuda de pessoas que possam faz-lo, ainda que sejam pessoas humildes, contanto que lhe possam relatar. Algumas rdios contam com sites que trazem o resumo das notcias do dia, e o Secretrio Auxiliar de sua Promotoria poder trazer-lhe notcias mais importantes no tocante administrao pblica das cidades de sua Comarca. IV.4 Acompanhamento dos trabalhos dos Conselhos O Controle Social da Administrao Pblica tem assento Constitucional. A forma mais comum de exerccio de tal controle tem se consolidado atravs dos Conselhos paritrios, representantes do governo e da sociedade, estabelecidos em algumas leis.
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O Promotor de Justia dever verificar como os Conselhos Sociais esto funcionando nos Municpios de sua Comarca. Deve, na medida do possvel, aproximar-se de tais Conselhos ajudando que se estruturem. Os principais Conselhos Sociais previstos na legislao ptria so: Conselho Municipal de Sade, Conselho Municipal de Assistncia Social, Conselho Municipal de acompanhamento do FUNDEF, Conselho Municipal de Acompanhamento da Merenda Escolar, dentre outros. bom que se tenham, na Promotoria de Justia, informaes acerca dos membros, locais e horrios em que tais Conselhos se renem periodicamente, sendo aconselhvel a realizao de visitas eventuais, pessoalmente, ou atravs de servidor da Promotoria de Justia, com ou sem prvio aviso. Encarregar o Secretrio Auxiliar da Promotoria de Justia para requisitar mensalmente, dos Presidentes dos Conselhos, cpias das atas das reunies havidas para anlise. IV.5 Acompanhamento da gesto de pessoal, da criao de cargos e despesas com pessoal. Os gastos com folha de pagamento de servidores devem ser objeto de preocupao de todo e qualquer cidado, notadamente do Prefeito Municipal. Provavelmente, todos os mais de cinco mil muncipios brasileiros tm na folha de pagamento de seus servidores o maior gasto regular mensal. Embora o limite mximo para a despesa total com pessoal na Lei de Responsabilidade Fiscal (L.C. 101/2000) esteja fixado em 60% (sessenta por cento) da receita corrente lquida (54% Executivo e 6% Legislativo)116, consenso de que qualquer governo de municpio que comprometa tamanho percentual de sua receita com o pagamento da despesa de pessoal estar fadado ao insucesso, ou mediocridade. recomendvel participar ao Prefeito esta preocupao sempre que o Municpio contar com gastos prximos a tais limites (Cf. na seo seguinte relatrio da execuo oramentria). A despesa de pessoal e a gesto de pessoal do Municpio podem estar eivadas de vrias irregularidades ou vulnerveis a elas, o que carece de uma atuao preventiva do Ministrio Pblico. Vejamos: a) concesses de gratificaes indevidas e incorporadas aos salrios de servidores, investiduras sem concurso em cargos e aumentos concedidos sem respaldo legal, mantidos ao longo dos anos. Como na maioria dos municpios no h um sentimento de unio entre os servidores efetivos, comum que servidores se alinhem a grupos
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Lei Complementar 101/2000, art. 19, art 20,III a e b. 105

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polticos para que, quando do mandato deles, consigam, mediante favores, a concesso de aumentos salariais e gratificaes indevidas, que uma vez implantadas no sistema de folha de pagamento, ali permanecem com a parcimnia e conivncia de outros servidores que atuam no mesmo setor um pacto corrupto. Agentes mprobos se beneficiam com tais concesses de gratificaes irregulares, pois passam a contar com servidores efetivos em locais estratgicos, que podem, mesmo quando da perda do poder poltico de seu grupo, passar-lhes informaes privilegiadas acerca da mquina administrativa. Aumentos irregulares, gratificaes ilegais e investiduras de um cargo para outro sem concurso so feitos por meio de decretos que se mantm escondidos, com total ausncia de publicidade. Entretanto tais irregularidades tendem a no ficar ocultadas por longo tempo. Pode ocorrer a insurreio de um ou outro servidor concursado para o mesmo cargo quando verifica que a desigualdade de sua remunerao comparada do colega ocupante do mesmo cargo, quando h vazamento (pasmem!) da informao do decreto que deveria ser pblico. (vide supra acompanhamento da produo legislativa municipal). H uma previso constitucional, da qual raramente se tem notcia de estar sendo cumprida, que auxilia na soluo do problema. Trata-se do 6, acrescentado ao art. 39 pela Emenda Constitucional n 19, de 4 de junho de 1998, que determina que haja a publicao dos valores dos subsdios e da remunerao dos cargos e empregos pblicos117. Caso tal publicao no venha ocorrendo, cabe ao Promotor de Justia exigi-la, preferencialmente atravs da edio de lei ou decreto municipal que estabelea o perodo e o prazo de sua publicao e exposio, em caso de no haver rgo oficial de imprensa (hiptese mais provvel). Outra medida preventiva no tocante a tais aumentos e gratificaes indevidamente conseguidas a tratativa para a realizao de uma auditoria contbil na folha de pagamento, seja por empresa idnea contratada, seja pelo Tribunal de Contas. Incios de mandatos eletivos municipais so perodos propcios persuaso de prefeitos municipais para realizar tal medida. b) Excesso de Cargos Comissionados. Por unanimidade, estudiosos da corrupo no Brasil entendem que h, nas trs esferas de governo, excessos de servidores comissionados. A existncia, em demasia, na estrutura administrativa de cargos de servidores comissionados favorece a troca de favores e objeto de barganhas polticas em poca de campanha.
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Constituio Federal. Artigo 39.... 6 Os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio publicaro anualmente os valores do subsdio e da remunerao dos cargos e empregos pblicos.
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Entretanto, conforme a legislao e situao poltica, h espao para que se possa realizar uma reduo e adequao dos cargos comissionados somente para as funes de direo, chefia e assessoramento. importante que haja em ato normativo do Municpio as atribuies de cada cargo, de modo a se identificar aqueles cargos em comisso que realmente importam em funes de direo, chefia e assessoramento. Em casos de grave descontrole administrativo, h sempre a possibilidade de haver servidores comissionados fantasmas, que recebem sem trabalhar. Neste caso, deve a Promotoria de Justia pedir, regularmente, as listas de servidores comissionados e seus locais de lotao atuais, preparando-se para recebimento de notcias de tais irregularidades. c) Ausncia de Planos de Cargos e Salrios, Treinamento e Avaliao dos Servidores da Administrao. Um quadro de servidores efetivos desmotivados e mal-remunerados ambiente favorvel corrupo. Um plano de cargos e salrios para os servidores, com a possibilidade de progresso dentro de carreiras pea fundamental para o quadro de servidores e, indiretamente, probidade administrativa. O treinamento e aperfeioamento contnuos dos servidores tambm medida salutar administrao, com previso, inclusive, constitucional118. Nesse sentido, entendemos que o Promotor de Justia, na medida do possvel e com a moderao e comedimento que o cargo lhe impe, deve apoiar o movimento dos servidores e recomendar administrao municipal a adoo de medidas no sentido de melhorar as condies de trabalho e a criao da possibilidade de que alcancem promoes e ganhos salariais efetivos atravs de progresses dentro de um quadro de carreiras estruturadas, por meio de peridicas avaliaes. recomendvel que o representante ministerial mantenha canal aberto de comunicao com os principais lderes dos servidores, presidentes de sindicatos, representantes de trabalhadores, profissionais da educao e sade; com o intuito de tornar-se o Ministrio Pblico, principalmente por meio de suas recomendaes, parceiro de conquistas legtimas dos servidores pblicos.
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Constituio Federal. Artigo 39, 2. A Unio, os Estados e o Distrito Federal mantero escolas de governo para a formao e o aperfeioamento dos servidores pblicos, constituindo-se a participao nos cursos um dos requisitos para a promoo na carreira, facultada, para isso, a celebrao de convnios ou contratos entre os entes federados;... 7. Lei da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios disciplinar a aplicao dos recursos oramentos provenientes da economia com despesas correntes em cada rgo, autarquia e fundao, para aplicao no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernizao, reaparelhamento e racionalizao do servio pblico, inclusive, sob a forma de adicional ou prmio de produtividade. 107

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d) Previdncia Municipal. A maioria dos Municpios conta com regimes prprios de previdncia municipal para seus servidores efetivos. A lgica dos Prefeitos Municipais a de que os gastos com previdncia so menores do que quando se alinham ao regime geral. O grande risco decorrente desta opo de manuteno de regime prprio de previdncia a descapitalizao do fundo previdencirio municipal decorrente da irregularidade nos repasses, principalmente da parte relativa contribuio patronal, ao fundo, o que ocorre de forma at freqente. No excede que o Promotor de Justia, algumas vezes, obtenha informaes da administrao acerca da regularidade dos repasses ao fundo previdencirio. e) Excesso de Gastos com Pessoal. Vide, em seo adiante, Acompanhamento da Responsabilidade Fiscal. IV.6 Acompanhamento do controle do material permanente. So reiteradas as notcias de que bens do ativo permanente pertencentes ao Patrimnio da Administrao Pblica tenham se extraviado. Perodos mais crticos so aqueles em que h a transio de governo entre grupos polticos adversrios. Recomenda-se que o representante do Ministrio Pblico proceda, pessoalmente, a uma inspeo nas sees de controle patrimonial e verifique da existncia de atos normativos que disciplinem a incorporao de novos bens que devam compor o ativo permanente, bem como se tais rotinas administrativas esto sendo cumpridas. Se no existirem atos normativos, sua adoo deve ser exigida da administrao. Se existem, prudente verificar se neles h previso da forma de responsabilizao do agente pblico que violar a boa administrao dos bens que so colocados sob os seus cuidados. A Lei da Contabilidade Pblica prev expressamente a necessidade de controle dos bens de carter permanente e a indicao de responsvel por cada bem119. o que se chama de carga. A carga de um grampeador, por exemplo, est com fulano etc. O chefe de seo tem carga dos bens mveis que guarnecem sua sala ou salas120. Em poca de transio poltica entre grupos adversrios, exigir da administrao que deixa o cargo uma lista atualizadas dos bens que com119

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Lei 4.320/64. Art. 94. Haver registros analticos de todos os bens de carter permanente, com indicao dos elementos necessrios para a perfeita caracterizao de cada um deles e dos agentes responsveis pela sua guarda e administrao. Machado Jr., Jos Teixeira. A lei 4.320 comentada [por] J. Teixeira Machado [e] Heraldo Costa Reis. 30. ed. rev. atual., Rio de Janeiro, IBAM 2000/2001, p. 198.
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pem o ativo permanente da administrao e mant-la nos arquivos da Promotoria de Justia, requisitando do novo Prefeito que proceda inventrio patrimonial e que verifique se todos os bens indicados na lista recebida121 encontram-se disposio da administrao que se inicia. J. Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis recomendam:
[...] importante que, pelo menos uma vez por ano, haja o inventrio fsico-financeiro de todos os bens mveis e imveis, em uso ou estocados em almoxarifado, a compreendendo o material para consumo e material permanente, de modo que o balano patrimonial reflita a realidade das exigncias e permita o controle de cada bem em uso ou em estoque (ob. cit. p. 198)

Eis a uma meta desejvel que seja fixada com o Sistema de Controle Interno em Termo de Ajustamento de Conduta. IV.7 Acompanhamento do controle do material de consumo, bens de almoxarifado Mostra-se de fundamental importncia que a administrao controle a chegada de materiais nos almoxarifados, bem como a entrega destes para o consumo por parte de seus servidores e sua destinao. Importante notar que, conforme 8 do artigo 15,122, da Lei de Licitaes, Lei 8.666/93, recebimento de material de fornecedor em valor superior a R$ 150.000,00 (cento e cinqenta mil reais), no caso de obras de engenharia, e R$ 80.000,00 (oitenta mil reais) nos demais casos, deve ser recebida por uma comisso. No se assustem caso venham a perceber que o controle de estoque que se faz em qualquer micro-empresa, s vezes totalmente negligenciado em alguns setores da Administrao Pblica. Deve-se exigi-los. Ainda que se acredite na vulnerabilidade do registro, situao muito pior aquela em que se comea uma investigao sem registro algum das operaes e almoxarifado. Trata-se de matria qual deve ser dada prioridade em ajustamento de conduta com o controle interno. Lembrem-se de que parte significativa das despesas do Municpio decorrem do consumo de materiais como, por exemplo, combustveis, no se podendo prescindir de um rigoroso controle de sua movimentao de estoque nos almoxarifados.
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Lei 4.320/64. Art. 96. O levantamento geral dos bens mveis e imveis ter por base o inventrio analtico de cada unidade administrativa e os elementos da escriturao sinttica na contabilidade. Lei 8.666/93. Art. 15 ... 8 .O recebimento de material de valor superior ao limite estabelecido no artigo 23 desta Lei, para a modalidade convite, dever ser confiado a uma comisso de, no mnimo, 3(trs) membros. 109

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IV.8 Acompanhamento dos preos de bens adquiridos A informao dos preos dos produtos adquiridos pela administrao deve ser publicada mensalmente, por fora do artigo 16 da Lei de Licitaes123. Trata-se de medida simples e favorecedora do controle social. Deve o Promotor de Justia exigi-la, preferencialmente determinando que a publicao permanea no quadro de avisos por todo o ms, at que seja substituda pela do ms subseqente. Procurar verific-la, com razovel periodicidade, bem como conseguir que servidores da Promotoria de Justia o faam regularmente, ou mesmo cidados idneos, dignos de sua confiana. IV.9 Acompanhamento da evoluo patrimonial dos agentes pblicos e contas bancrias pblicas Todo agente pblico tem a obrigao de entregar a declarao de bens e valores que compem o seu patrimnio privado quando da posse/exerccio e, anualmente, ao departamento responsvel pela gesto de pessoal na administrao, por fora da Lei de Improbidade Administrativa, artigo 13124. importante que o Promotor de Justia, tambm anualmente, requisite da administrao cpia das declaraes de bens dos ordenadores de despesas (membros do primeiro escalo da administrao). No esperado que das referidas declaraes de plano se verifique evoluo patrimonial incompatvel a partir das cpias das declaraes recebidas, mas, mantendo tais declaraes disponveis na Promotoria de Justia, estas sero utis para a tomada de medidas cautelares preparatrias urgentes ou preparatrias investigao, tais como o pedido de indisponibilidade de bens, quando necessrio. Na mesma linha de raciocnio, devem-se manter na Promotoria de Justia informaes acerca de todas as contas bancrias da administrao direta e indireta dos municpios de sua Comarca.
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Lei 8.666/93. Art. 16. Ser dada publicidade, mensalmente, em rgo de divulgao oficial ou em quadro de avisos de amplo acesso ao pblico, a relao de todas as compras feitas pela Administrao Direta e Indireta, de maneira a clarificar a identificao do bem comprado, seu preo unitrio, a quantidade adquirida, o nome do vendedor e o valor total da operao, podendo ser aglutinadas por itens as compras feitas com dispensa e inexigibilidade de licitao. Lei 8.429/92. Art. 13. A posse e o exerccio de agente pblico ficam condicionados apresentao de declarao de bens e valores que compem o seu patrimnio privado, a fim de ser arquivada no Servio Pessoal competente. 1 . A declarao compreender imveis, mveis, semoventes e dinheiro, ttulos, aes, e qualquer outra espcie de bens e valores patrimoniais, localizados no Pas ou no exterior, e, quando for o caso, abranger os bens e os valores patrimoniais do cnjuge ou companheiro, dos filhos e de outras pessoas que vivam sob a dependncia econmica do declarante, excludos apenas os objetos e utenslios de uso domstico. 2. A declarao de bens ser anualmente atualizada e na data em que o agente pblico deixar o exerccio do mandato, cargo, emprego ou funo. 4. O declarante, a seu critrio, poder entregar cpia da declarao anual de bens apresentada Delegacia de Receita Federal na conformidade da legislao do Imposto de Renda e proventos de qualquer natureza, com as necessrias atualizaes, para suprir a exigncia contida no caput e no 2 deste artigo.
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V - QUESTES DE DIREITO MATERIAL

V.1 Improbidade Administrativa* Costumavam a doutrina e a jurisprudncia definir improbidade como a violao do princpio da moralidade, qualificada pelo dano ao errio. Todavia, diante do art. 11, caput , da Lei 8.429/92, que tipifica como improbidade a violao dos princpios da administrao pblica, tal concepo deixou de ser pertinente. Antes de conceituar improbidade, convm estabelecer o que seja probidade administrativa. Como bem acentua DI PIETRO125, probidade e moralidade, como princpios, possuem significados semelhantes. Entretanto, quando se fala em probidade no contexto da Lei 8.429/92, que prev atos ilcitos civis e suas sanes, deixa-se de tomar como referncia apenas o princpio da moralidade, para considerar-se a violao a todos os princpios da Administrao. Neste ltimo sentido, a Administrao Pblica atua dentro dos limites da probidade quando h correspondncia lgico-jurdica entre os fatos, o ato praticado e os princpios regentes da Administrao. A aferio de tal correspondncia, todavia, depende da aplicao do princpio da proporcionalidade, para que se afira a potencialidade lesiva do ato por meio de sua ponderao em relao aos valores sobre os quais exera seus efeitos. Um ato estar em consonncia com o princpio da proporcionalidade, ressalte-se, quando respeitar seus trs elementos constitutivos: adequao, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito. Em outras palavras, quando, respectivamente, for apto consecuo do interesse pblico pertinente, no exceder os limites indispensveis para isso e oferecer, proporcionalmente, mais vantagens do que desvantagens ao direito. Assim, conquanto legalidade e moralidade sejam os princpios mais prximos do que se pode entender por probidade, mais correto afirmar a correspondncia entre probidade e o princpio da juridicidade, o qual engloba todas as regras e princpios aplicveis ao poder pblico, incluindo o princpio da proporcionalidade, na forma acima mencionada.
* Paulo Ricardo Gontijo Loyola, Promotor de Justia. 125 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Atlas, 2004, pp. 697 e 698.
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Improbidade, portanto, pode ser conceituada como a ausncia de correspondncia entre os fatos, o ato praticado e o princpio da juridicidade. Observe-se, porm, que alguns autores preferem falar em legalidade estrita e legalidade em sentido amplo, lanando mo do ltimo termo para designar o que acima se denominou juridicidade, ou seja, a observncia dos princpios e valores que esto na base do ordenamento jurdico. V.1.1 Improbidade. Individualizao dos atos. M-f Na lei 8.429/92, a tipicidade decorre da adequao de uma conduta especfica ao caput dos arts. 9, 10 ou 11. Os incisos destes, conquanto teis para a visualizao dos atos mprobos, possuem carter meramente exemplificativo. Emerson GARCIA126 sugere ao operador do direito, os seguintes procedimentos sucessivos para a individualizao dos atos de improbidade: Primeiro momento identificao da ofensa a princpio administrativo. Como se disse acima, a probidade identifica-se com o princpio da juridicidade e este abrange todos os princpios regentes da atividade estatal. O art. 11 da Lei 8.429/92, que tipificou como improbidade a mera inobservncia de princpio, considerado norma de reserva. Todo ato de improbidade representa uma violao a princpio administrativo, acompanhado ou no de enriquecimento ilcito (art. 9) ou prejuzo ao patrimnio pblico (art. 10). Segundo momento identificao do elemento volitivo do agente. A conduta do agente pode ser culposa ou dolosa (dolo direto ou eventual). Apenas as hipteses que se subsumam ao art. 10 da Lei 8.429/ 92 admitem a forma culposa, por expressa previso do caput desse dispositivo. Nos casos de enriquecimento ilcito (art. 9) e mera violao de princpio administrativo (art. 11), as penas do art. 12 s so aplicveis a condutas dolosas. Terceiro momento identificao dos efeitos do ato mprobo. Conquanto todos os atos de improbidade representem uma violao a princpio administrativo, dessa violao decorrem diferentes efeitos, cuja identificao fundamental para a tipificao da conduta do agente mpro126

GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade Administrativa. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, pp. 315 a 318.
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bo. O enriquecimento ilcito (art. 9) e o dano ao patrimnio pblico (art. 10) no so essenciais ocorrncia da improbidade, mas sua ocorrncia torna mais grave a conduta do agente, ensejando punio mais severa. Note-se que, no caso de dano ao patrimnio pblico, o efeito do ato no apenas agrava as sanes aplicveis, como tambm amplia as condutas punveis. Como se viu no item anterior, a violao culposa de princpio administrativo, que no punvel isoladamente, passa a s-lo quando acompanhada de mencionado prejuzo. Quarto momento identificao dos agentes ativo e passivo. As caractersticas dos sujeitos ativo e passivo do ato devem ser cotejadas com os arts. 1 e 2, da Lei 8.429/92. Por esse diploma legal, a improbidade s pode ocorrer quando praticada por agente pblico em detrimento das entidades enumeradas em seu art. 1. Obviamente, aqueles que no so agentes pblico podem ser co-autores ou partcipes do ato de improbidade. Cumpridos esses quatro momentos, j se ter a improbidade formalmente caracterizada. Quinto momento aplicao do princpio da proporcionalidade. H certas condutas que, embora se subsumam descrio legal de um ato de improbidade, so por demais insignificantes para ensejar a aplicao da Lei 8.429/92. o caso, por exemplo, do uso de uma folha de papel timbrada em benefcio particular do agente pblico; ou, ainda, do agente que, distraidamente, vai para casa com uma caneta esferogrfica do escritrio no bolso, extraviando-a. Tais condutas no configuram improbidade material, porquanto no so antijurdicas, havendo mera adequao formal s condutas descritas na lei. A conduta mproba, para caracterizar-se materialmente, deve guardar proporcionalidade com a sano menos grave aplicvel espcie ou seja, com a sano menos grave contida no inciso I, II ou III do art. 12, aplicveis respectivamente s condutas dos arts. 9, 10 e 11. Impende ressaltar, todavia, que a excluso da improbidade por aplicao do princpio da proporcionalidade possui carter excepcional, s sendo cabvel quando a leso aos deveres e fins funcionais for insignificante e a conduta for compatvel com o contexto social no qual foi praticada. V.1.2 Tentativa No Direito Penal, a tipicidade da tentativa d-se por incidncia do art. 14, II, do Cdigo Penal. Na Lei 8.429/92, poderia parecer, a princpio,
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que a inexistncia de dispositivo semelhante impediria a punio nos casos em que a inteno mproba no se consumasse por circunstncias alheias vontade do agente. No obstante isso, a prpria estrutura tipolgica da Lei 8.429/92 que possui nos arts. 9 e 10 a previso de efeitos em ordem decrescente de gravidade e no art. 11 uma espcie de norma de reserva possibilita que a tentativa de uma conduta mproba mais grave constitua a consumao de outra, de menor gravidade. Assim, por exemplo, da conduta do agente mprobo que tenta em vo enriquecer-se ilicitamente (art. 9) pode resultar prejuzo ao patrimnio pblico, punvel por aplicao do art. 10. Ou, ainda, uma conduta que, se bem-sucedida, causaria prejuzo ao errio (art. 10) pode configurar, por si s, violao de um princpio da Administrao, incorrendo seu autor no art. 11. A regra geral bastante simples: as aes de exteriorizao da vontade do agente, ainda que no atinjam os objetivos colimados, sero punveis com base na Lei 8.429/92 quando, por si ss ou por seus efeitos, forem suficientes para a caracterizao da improbidade. V.1.3 Sanes previstas na Lei 8.429/92 O art. 12 da Lei 8.429/92 traz sanes que podem ser aplicadas, isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do ato praticado. Tal entendimento, hoje predominante na doutrina e jurisprudncia, fundamenta-se no princpio da proporcionalidade. Como afirma DI PIETRO127, os incisos desse dispositivo estabelecem uma gradao decrescente em termos de gravidade, relativamente s condutas previstas nos arts. 9 (enriquecimento ilcito), 10 (dano ao errio) e 11 (atentado aos princpios da Administrao). Dentro dessa lgica decrescente, a suspenso de direitos polticos varia de 8 a 10 anos, de 5 a 8 anos e de 3 a 8 anos, respectivamente. A multa civil, de sua parte, pode ser de at 3 vezes o valor do acrscimo patrimonial, de at 2 vezes o valor do dano e de at cem vezes o valor da remunerao do agente, respectivamente. Por fim, a proibio de contratar com a Administrao ou de receber benefcios fiscais ou creditcios pode ser aplicada pelo prazo de 10, 5 e 3 anos, respectivamente. hoje pacfico o entendimento de que as sanes previstas na Lei 8.429/92 possuem natureza cvel128. O art. 37, 4, da Constituio da
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DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Atlas, 2004, p. 716. O STF, na ADIN n 2.797, proposta pela CONAMP, julgou inconstitucionais os dois pargrafos acrescentados pela Lei 10.628/02 ao art. 84 do CPP, pacificando de vez o tema.
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Repblica, fundamento constitucional daquele diploma, deixa claro esse ponto quando estabelece que as sanes aos atos de improbidade sero aplicadas sem prejuzo da ao penal cabvel. O agente pblico pode ser responsabilizado civil, penal e administrativamente. Ressalte-se que no h diferena ontolgica entre as sanes relativas a essas trs espcies de responsabilizao. A separao entre elas consiste em mera opo do constituinte, fundada no objetivo de melhor defender a probidade administrativa. Assim, no procede o entendimento de que as disposies do art. 12 da Lei 8.429/92 possuiriam forte contedo penal, porquanto delas no se pode extrair nenhum elemento essencial que assim as caracterize. Em outras palavras, tais sanes poderiam ter natureza penal, mas no a tm, pois assim no quis o constituinte, o que foi expresso com clareza na parte final do art. 37, 4, da Constituio da Repblica. V.1.4 Prescrio da pretenso sancionatria A prescrio da pretenso sancionatria, no mbito da improbidade administrativa, encontra-se regulada pelo artigo 23 da Lei n 8.249/92. Sobre o assunto, entretanto, oportuno ressaltar primeiramente que ao tratar das disposies gerais aplicveis Administrao Pblica, enunciando como regra a prescritibilidade das infraes praticadas por qualquer agente pblico, a Constituio Federal estabeleceu uma exceo, a saber: a lei estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por qualquer agente, servidor ou no, que causem prejuzos ao errio, ressalvadas as respectivas aes de ressarcimento (art. 37, 5). Assim sendo, dispensando ao art. 23 da LIA interpretao conforme a Constituio Federal, conclui-se que somente as demais sanes previstas no artigo 12 da LIA sero atingidas pela prescrio, no o ressarcimento do dano (material ou moral), o qual poder ser perseguido a qualquer tempo. E, segundo o mencionado dispositivo legal (art. 23), para os agentes que exeram mandatos, cargos em comisso ou funes de confiana, as sanes da LIA prescrevem em 05 (cinco) anos a partir do trmino da investidura (inciso I). J para os agentes pblicos, titulares de cargos efetivos ou empregos, o prazo prescricional ser o mesmo previsto em lei especfica (de cada mbito administrativo ou de cada entidade) para faltas disciplinares punveis com demisso a bem do servio pblico, nos casos de exerccio de cargo efetivo ou emprego (inciso II). Embora a LIA tenha adotado conceito amplo de agente pblico, ao tratar do instituto da prescrio, verifica-se que deixou de fixar prazos prescricionais para os ilcitos imputados a outras categorias de agentes pManual de Atuao na Defesa do Patrimnio Pblico

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blicos que no se enquadram nos casos elencados nos incs. I e II do art. 23, a exemplo dos contratados temporariamente, os convocados e requisitados e os delegados de funo pblica. Diante dessa omisso, a doutrina tem entendido que nestas hipteses h de se adotar o prazo qinqenal previsto no inc. I do art. 23, em virtude da semelhana de relao jurdica, em que o vnculo igualmente precrio. Sob esse mesmo argumento, parte da doutrina vem sustentando que, em relao aos particulares que concorrem para a prtica do ato de improbidade administrativa, o prazo prescricional tambm o previsto na norma do inc. I do art. 23, da LIA. Outra parte, entretanto, entende que a distino apontada pelo art. 23 deve prevalecer em relao aos particulares, ou seja, conforme o particular tenha induzido ou concorrido para a prtica do ato de improbidade administrativa de uma das categorias, o prazo prescricional ser disciplinado ou pela norma do inciso I ou do inciso II, ambos do art. 23 da LIA. E, identificado o envolvimento de dois agentes pblicos, sendo um com vnculo temporrio e o outro no, segundo Emerson Garcia129, dever ser empregado o lapso prescricional mais amplo. Outra questo que merece ser analisada trata-se da hiptese de reeleio, a fim de se aferir quando se inicia a fluncia do prazo prescricional, se ao trmino do primeiro ou do segundo mandato. Segundo a doutrina de Emerson Garcia, a prescrio somente comear a fluir a partir do trmino do exerccio do ltimo mandato outorgado ao agente, ainda que o ilcito tenha sido praticado sob a gide de mandato anterior130. Dando continuidade, o renomado doutrinador assevera que:
Tratando-se de agente que tenha se afastado do cargo com o fim de concorrer a mandato eletivo, cumprindo a exigncia de desincompatibilizao prevista na lei eleitoral, duas situaes sero divisadas. Na primeira, tratando-se de detentor de mandato eletivo, o agente se afastar em carter definitivo do cargo: neste caso, no haver que se falar, obviamente, em continuidade, j que os mandatos, ainda que sucessivos, sofreram interrupo. O lapso prescricional, assim, comear a fluir a partir do momento da desincompatibilizao [...] Na segunda situao, em que o agente no titular de mandato eletivo, o afastamento do cargo que ocupa pode se dar de forma temporria: aqui, o vnculo subsiste ntegro, ainda que o efetivo exerccio das funes permanea temporariamente suspenso. Neste caso, no h qualquer influncia sobre o lapso prescricional131.
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Improbidade Administrativa, 3 ed., Lumem Juris, Rio de Janeiro: 2006, p. 523. Improbidade Administrativa, 3 ed., Lumem Juris, Rio de Janeiro: 2006, p. 517. Improbidade Administrativa, 3 ed., Lumem Juris, Rio de Janeiro: 2006, p. 517/518.
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Com relao s hipteses em que os fatos punveis com a pena de demisso a bem do servio pblico constituem, tambm, ilcito penal, oportuno lembrar que, via de regra, as respectivas normas dos servidores pblicos remetem o prazo prescricional da pretenso sancionatria disciplinar ao prazo prescricional da pretenso punitiva penal. Cumpre verificar, porm, se o prazo prescricional penal deve ser calculado com base na pena abstratamente cominada ou na concretamente fixada na sentena condenatria. Rege a doutrina que, nessas hipteses, o prazo prescricional da ao de improbidade administrativa deve ser considerado a partir do prazo prescricional da pretenso punitiva abstratamente cominada, calculado nos moldes do art. 109 do Cdigo Penal. Sobre o assunto, inclusive, j se manifestou o Superior Tribunal de Justia:
Reclamao. Ilcito administrativo e penal. Mesma conduta. Reconhecimento de prescrio da pretenso punitiva na esfera penal. Inexistncia de falta residual. Impossibilidade da Administrao, sob o pretexto de dar conduta tipificao diferente, prosseguir no processo administrativo. Inteligncia do pargrafo nico do art. 244 da LC 75/93. I. O reconhecimento da prescrio da pretenso punitiva afasta qualquer efeito civil, administrativo, processual etc., que decorreria do processo ou da sentena condenatria. O pargrafo nico do art. 244 da LC 75/93 prev: a falta prevista na lei penal como crime, prescrever juntamente com este. Reconhecida esta em funo do tipo penal ao qual o representante do Parquet, titular da ao penal, enquadrou a conduta, classificao aceita pelo juiz competente, no pode a mesma conduta, continuar a ser investigada no mbito administrativo. O dispositivo acima mencionado estabelece tratamento especfico ao procedimento administrativo disciplinar, quando a conduta se subsumir tambm em tipo penal, certo que afirmado, pela prpria Comisso de Inqurito do Ministrio Pblico inexistir conduta ou falta residual a ser apurada. II. A deciso pelo prosseguimento do processo administrativo est a negar eficcia quela tomada no mbito desta Corte Apn 112/DF, onde reconhecida a prescrio e determinado o arquivamento dos autos, conforme o Regimento Ineterno do STJ. III. Reclamao conhecida e julgada procedente. (STJ, Corte Especial, Rec. N 611/DF, rel. Min Waldemar Zweiter, j. em 18/10/00, DJ de 4/2/02, p. 248). No mesmo sentido: STJ, 3 Seo, MS n 6877-DF, rel. Min Fernando Gonalves, j. em 25/4/01, RSTJ n 146/454.
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Nesse acrdo acentuou o relator que:


a falta administrativa, tambm prevista na lei penal como crime, prescrever juntamente com este, levando-se em conta as normas referentes prescrio, da parte geral do Cdigo Penal, devendo ser considerada antes e depois do trnsito em julgado da sentena, regulando-se, nesse ltimo caso, pela sano imposta em concreto.

Por fim, solucionando controvrsia surgida quanto definio da interrupo da prescrio, em virtude da instituio da fase preliminar de admissibilidade da ao de improbidade administrativa, o Superior Tribunal de Justia orientou-se no sentido da aplicabilidade da norma do art. 219, 1, do Cdigo de Processo Civil, retroagindo a interrupo da prescrio data da propositura da ao. Entendeu-se que no compete ao autor da ao civil pblica por ato de improbidade administrativa, mas ao magistrado responsvel pelo trmite do processo, a determinao da notificao prevista pelo art. 17, 7, da Lei de Improbidade 132 . Entendeu, ainda, o STJ que, independentemente de o Ministrio Pblico no ter requerido a notificao do demandado para a fase preliminar, ao autor no pode ser imputada culpa pela demora da citao, quando essa providncia determinada pelo juiz133. Ademais, em outro precedente, destaca que a norma do art. 17, 7, da LIA, no impe alterao aos critrios de interrupo da prescrio, devendo ser observada a norma do art. 219, 1, do CPC, acrescentando que, sendo realizada a notificao, mesmo fora do prazo prescricional de 05 (cinco) anos, o juiz deve prosseguir com as providncias previstas nos pargrafos seguintes, para, acaso recebida a petio inicial, ser realizada a citao e efetivada a interrupo da prescrio com retroao deste momento para o dia da propositura da ao134. V.1.5 Agente poltico e improbidade administrativa No obstante os termos abrangentes da Lei n 8.429/92, a jurisprudncia ainda no pacfica quanto possibilidade de ao por improbidade em desfavor do agente poltico. Antes, porm, de adentrar o tema, convm delimit-lo.
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STJ, REsp. 700.038, 1 T., j. 04/08/2005. Disponvel em http://www.stj.gov.br. STJ, REsp. 700.820, 1 T., j. 08/11/2005. Disponvel em http://www.stj.gov.br. STJ, REsp. 695.084, 1 T., j. 28/11/2005. Disponvel em http://www.stj.gov.br.
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Maria Sylvia Zanella di Pietro135 alerta para a inexistncia de uniformidade na conceituao de agente poltico, aduzindo, guisa de exemplo, dois abalizados posicionamentos - um deles adotado por Hely Lopes Meireles; o outro, por Celso Antnio Bandeira de Mello. Segundo Hely Lopes Meireles, agentes polticos so os componentes do governo nos seus primeiros escales, investidos em cargos, funes, mandatos ou comisses, por nomeao, eleio, designao ou delegao para o exerccio de atribuies constitucionais136. Seguido esse conceito, consideram-se agentes polticos todas as autoridades que atuem com independncia funcional e sejam estranhas ao quadro estatutrio (Chefes do Poder Executivo e seus auxiliares diretos, membros do Poder Legislativo, da Magistratura, do Ministrio Pblico e dos Tribunais de Contas e representantes diplomticos). J segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, Agentes Polticos so os titulares dos cargos estruturais organizao poltica do Pas, isto , so os ocupantes dos cargos que compem o arcabouo constitucional do Estado e, portanto, o esquema fundamental do poder. Sua funo a de formadores da vontade superior do Estado137. De acordo com essa conceituao, seriam agentes polticos apenas o Presidente da Repblica, os Governadores, os Prefeitos e respectivos auxiliares imediatos (Ministros e Secretrios), os Senadores, os Deputados e os Vereadores138. Todavia, independentemente do conceito adotado, para os fins da presente discusso interessam apenas as autoridades que possam responder por crimes de responsabilidade em razo de conduta mproba. Em nosso ordenamento jurdico, so elas as seguintes: Presidente da Repblica (art. 85, inciso V e Pargrafo nico, da Constituio da Repblica e art. 9 da Lei 1.079/50), Ministro de Estado (art. 13 da Lei 1.079), Ministro do Supremo Tribunal Federal (art. 39 da Lei 1.079/50), Procurador-Geral da Repblica (art. 40 da Lei 1.079/50), Governadores e Secretrios dos estados-membros (arts. 74 a 79 da Lei 1.079/50), Governador do Distrito Federal e dos Territrios e respectivos Secretrios (Lei 7.106/83), Prefeitos Municipais (art. 4 do Decreto-lei 201/67) e Vereadores (art. 7 do Decreto-lei 201/67). A Lei 8.429/92, em seu art. 2, preceitua que, para a sua aplicao, considera-se agente pblico:
todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contrata135 136

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Di Pietro, Maria Sylvia Zanella, Direto Administrativo, So Paulo, Atlas, 2001, pp. 422 e 423. Direito Administrativo Brasileiro. SoPaulo: Malheiros, 1996, p. 72, in Di Pietro, Maria Sylvia Zanella, Direto Administrativo. So Paulo, Atlas, 2001, pp. 422 e 423. Curso de Direito Administrativo. So Paulo, Malheiros, 1995, p. 135, in Di Pietro, Maria Sylvia Zanella, Direto Administrativo. So Paulo, Atlas, 2001, pp. 422 e 423. Di Pietro, Maria Sylvia Zanella, Direto Administrativo, So Paulo, Atlas, 2001, pp. 422 e 423. 119

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o ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades mencionadas no artigo anterior139 (grifo nosso).

Pela abrangncia do dispositivo sobretudo pelo uso dos termos eleio e mandato parece claro que o legislador pretendeu incluir os agentes polticos dentre aqueles que respondem por ato de improbidade na forma da Lei 8.429/92. No obstante isso, o tema no pacfico. Est ainda pendente de julgamento no Supremo Tribunal Federal a Reclamao 2.138-6140, apresentada pela Unio em face do Juiz da 14 Vara da Justia Federal do Distrito Federal, que condenou Ronaldo Mota Sardenberg suspenso dos direitos polticos, em ao de improbidade administrativa proposta pelo Ministrio Pblico Federal, por ato praticado quando aquele era Ministro de Estado. A tese aduzida pelo reclamante consiste em que Ministro de Estado, por sua qualidade de agente poltico, responde por crime de responsabilidade, mas no por improbidade administrativa. Conseqentemente, a deciso em instncia ordinria, no caso, caracterizaria usurpao de competncia do STF. A elucidao da controvrsia passa pela resposta seguinte pergunta: h identidade entre os atos de improbidade administrativa previstos na Lei 8.429/ 92 e os crimes de responsabilidade? Se a resposta for positiva, todos os agentes polticos sujeitos a responder por crime de responsabilidade estariam excludos da aplicao da Lei 8.429/92. Tal entendimento, porm, representaria grave retrocesso no combate improbidade, sobretudo com relao administrao municipal. Atento a isso, o Ministro Carlos Velloso, defendendo entendimento at agora minoritrio na Reclamao 2.138-6, assevera o seguinte em seu voto:
Precisamos [...] nos esforar, cada vez mais, para eliminar a corrupo na administrao pblica. Ora, o meio que me parece mais eficiente justamente o de dar a mxima eficcia Lei de Improbidade. Refiro-me, especialmente, s administraes municipais. Temos mais de cinco mil municpios. Em
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As entidades mencionadas no art. 1 so: [...] administrao direta, indireta ou fundacional e qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de Territrio, de empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com mais de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual [...]. 140 Pela procedncia da reclamao j se manifestaram seis Ministros (Nelson Azevedo Jobim, Gilmar Ferreira Mendes, Ellen Gracie, Maurcio Correia, Ilmar Galvo e Cezar Peluso). Em sentido contrrio, manifestou-se o Ministro Carlos Velloso. Em sesso do dia 14/12/2005, o Ministro Joaquim Barbosa pediu vista dos autos, situao na qual se encontra o feito at o momento (http://www.stf.gov.br, acesso em 09/10/2006). 120
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cada um deles, h um promotor fiscalizando a coisa pblica municipal. Abolir a ao de improbidade relativamente aos agentes polticos municipais seria, repito, um estmulo corrupo. [...] Em praticamente a metade dos estados-membros, h (..), em andamento, mais de quatro mil aes. O entendimento no sentido de que agentes polticos no estariam sujeitos ao de improbidade ocasionaria a paralisao dessas aes. E mais: administradores mprobos que foram condenados a restituir dinheiros aos cofres pblicos poderiam pedir a repetio desses valores, porque teriam sido condenados por autoridade judicial incompetente. Isso seria, na verdade, um desastre.141

A par dessas razes, a melhor exegese da Constituio e das leis aponta, sem dvida, para a possibilidade de aplicao da lei 8.429/92 aos agentes polticos. Seno vejamos: 1. consabido que nosso ordenamento jurdico consagra a coexistncia e simultaneidade das responsabilidades civil, penal e administrativa. Ressalte-se que no h diferena ontolgica entre as sanes relativas a essas trs espcies de responsabilizao. A separao entre elas consiste em mera opo do constituinte ou do legislador, fundada no objetivo de melhor defender um determinado bem jurdico. 2. hoje pacfico o entendimento de que as sanes previstas na Lei 8.429/92 possuem natureza cvel142. O art. 37, 4, da Constituio da Repblica, fundamento constitucional daquele diploma, deixa claro esse ponto quando estabelece que as sanes aos atos de improbidade sero aplicadas sem prejuzo da ao penal cabvel.

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De qualquer modo, convm registrar que a atuao dos Promotores de Justia na defesa do patrimnio pblico no se limita ao manejo da ao de improbidade. Portanto, ainda que na Reclamao supramencionada prevalea o entendimento restritivo, continuar-se- dispondo da ao civil pblica, que constitui eficaz instrumento para a correo dos rumos da administrao. No extenso mbito de atuao na defesa do patrimnio pblico, destacam-se a nulidade dos atos administrativos eivados de vcios (decretos, editais etc., e tambm as questes fiscais que tm despertado inquietaes), obrigao de fazer ou no fazer face s condutas administrativas ilegais, independentemente de ser agente poltico, ajuizamento de aes para ressarcimento ao errio, sobretudo nos casos cujas sanes foram alcanadas pela prescrio e dos casos nos quais no ser manejada ao por improbidade. Contudo, tem-se que a PEC n 358/2005, j aprovada no Senado, atualmente em apreciao na Cmara, mantm a responsabilizao por improbidade, mas estendendo o foro por prerrogativa de funo. O STF, na ADIN n 2.797, proposta pela CONAMP, julgou inconstitucionais os dois pargrafos acrescentados pela Lei 10.628/02 ao art. 84 do CPP, pacificando de vez o tema. 121

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3. O art. 3 da Lei 1.079/50 preceitua que a aplicao de pena por crime de responsabilidade no exclui o processo e julgamento do acusado por crime comum, na justia ordinria, o que denota a especificidade da natureza daquele. Em verdade, os crimes de responsabilidade possuem natureza poltica. No por outro motivo, alis, que o art. 42 da lei supramencionada dispe que a denncia no ser recebida caso o denunciado tenha deixado definitivamente o cargo. O carter especial dos crimes de responsabilidade permite no apenas a sua cumulao com sanes de natureza cvel ou administrativa, mas tambm com outras sanes de natureza criminal. Isso revela o propsito legal de que os crimes de responsabilidade sejam no uma sano substitutiva, mas um plus sancionador, o que se justifica pela presuno de serem mais gravosos os ilcitos praticados por agentes polticos, ao menos enquanto ainda ocupantes do cargo. Em razo do exposto, fica claro que no h identidade entre os atos de improbidade administrativa previstos na Lei 8.429/92 e os crimes de responsabilidade. Trata-se de esferas jurdicas distintas, em um ordenamento que consagra a independncia entre as trs esferas de responsabilidade. possvel, portanto, coexistirem, em razo de um mesmo fato, processos ou procedimentos por crime de responsabilidade, crime comum e ato de improbidade administrativa. V.2 Princpios constitucionais da Administrao Pblica* A constitucionalizao da Administrao Pblica fruto da eleio do Estado Democrtico de Direito. Os princpios da democracia no se limitam regncia das funes legislativa e jurisdicional, impondo-se tambm funo administrativa. A concepo de democracia, modernamente, no se limita forma de escolha do governo, abrange tambm o procedimento do governante na tomada das decises, bem como o modo de execut-las. Registra Odete Medauar que o divrcio havido entre as concepes polticas de democracia e a atuao administrativa deu ensejo doutrina da democracia administrativa, que se consubstancia em guindar o indivduo da condio de sdito relevante posio de cidado detentor de direitos. 143
* Marlene Nunes Freitas Bueno, Promotora de Justia. 143 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 6 Ed. ver. e atual. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 25. 122
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Em um regime democrtico, inadmite-se governo irresponsvel. A Constituio, como norma suprema do ordenamento estatal, deve prever as formas de controle da atividade administrativa, porquanto tal regncia constitui-se num dos aspectos essenciais do Estado de Direito. Escreve Crmen Lcia Antunes Rocha:
A opo constitucional brasileira obedece, em parte, a uma tendncia verificada, geralmente, qual seja, a de erigir em matria constitucional a disciplina da Administrao Pblica em seus princpios e, em outra parte, a uma necessidade de o Estado brasileiro, pouco afeito, especialmente no desempenho daquela atividade, circunscrever-se na prtica ao Direito.144

O Estado de Direito no est circunscrito ao conjunto de normas escritas; na sua compreenso insere-se tambm a idia de valores. A autolimitao do Estado, gerando controles sobre sua prpria atividade, implica a valorao dos indivduos e a conseqente conteno do poder das autoridades. A Constituio de 1988 estabeleceu o regime jurdico da Administrao Pblica por meio da previso de princpios e regras.145 Dentre os princpios constitucionais que regem a Administrao Pblica, o artigo 37, caput, da Constituio Federal, estabelece que a Administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Da, a expresso de Marino Pazzaglini Filho no sentido de que,
O marco inicial dos princpios constitucionais que regem a atuao administrativa est no art. 37 da Constituio Federal [...]. Tais princpios constitucionais so de observncia obrigatria, prioritria e universal no exerccio de toda a atividade administrativa do Estado.146

Jos Eduardo Martins Cardozo v tais princpios como nucleares da atividade administrativa, entendendo-os como preceitos genricos:
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ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Princpios constitucionais da administrao pblica. Belo Horizonte: Del Rey, 1994, p. 65. S se pode, portanto, falar em Direito Administrativo, no pressuposto de que existam princpios que lhe so peculiares e que guardem entre si uma relao lgica de coerncia e unidade compondo um sistema ou regime: o regime jurdico administrativo. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 14 Ed. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 36. PAZZAGLINI FILHO, Marino. Princpios constitucionais reguladores da administrao pblica. So Paulo: Atlas, 2000, p. 21. 123

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Trata-se, portanto, de princpios incidentes no apenas sobre os rgos que integram a estrutura central do Estado, incluindo-se aqui os pertencentes aos trs Poderes (Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judicirio, mas tambm de preceitos genricos igualmente dirigidos aos entes que em nosso pas integram a denominada Administrao Indireta, ou seja, as autarquias, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e as fundaes governamentais ou estatais.147

No outra a posio de Diogenes Gasparini, que os v com a mesma natureza:


Os princpios nucleares da atividade administrativa esto consubstanciados em quatro [sic] regras de observncia permanente e obrigatria. So os princpios da legalidade, da moralidade, da finalidade, da publicidade e da eficincia [...] Devem estar sempre presentes, pois servem de pauta, de fundamento da atividade administrativa. Se relegados ou desvirtuados, quando da gesto dos negcios pblicos, faro fenecer, por ilegtima, atividade administrativa. Devem nortear, portanto toda a funo administrativa. A prpria Constituio Federal encarrega-se de elencar alguns (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia) como de observncia obrigatria pela Administrao Pblica direta e indireta da Unio, dos EstadosMembros, dos Municpios e do Distrito Federal no desempenho da atividade ou funo administrativa (artigo 37).148

Comentando a tipologia dos princpios constitucionais do Direito Administrativo, Odete Medauar aponta a existncia de uma diferenciao do rol de tais princpios, tanto nos ordenamentos, quanto na doutrina; ao ver da autora, encontrar-se-o princpios de maior abrangncia e princpios setorizados. Como exemplo do primeiro, o princpio da impessoalidade; do segundo, a prescritibilidade dos ilcitos administrativos.149 Inmeros outros princpios receberam previso expressa constitucional, ainda que no constantes no mencionado artigo, dentre os quais Jos Eduardo Martins Cardozo destaca os seguintes: princpio do devido processo legal; ampla defesa; do controle judicial dos atos administrativos; da responsabilidade civil do Estado; da isonomia ou da igualdade formal e o
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148 149

MORAES, Alexandre de. (coord.). Os dez anos da Constituio Federal: temas diversos. So Paulo: Atlas, 1999, p. 151. GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 7 ed. ver. e atual. So Paulo: Saraiva, 2002, p. 52. MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 6 ed. ver. e atual. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 148.
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da licitao. Ao lado desses, existem os princpios implcitos, que decorem da interpretao sistmica da Lei Maior. Dentre os princpios implcitos, o mesmo doutrinador enumera o da finalidade, da especialidade, do controle administrativo ou tutela, da motivao, da autotutela, da razoabilidade e proporcionalidade, e o da continuidade.150 Os princpios constitucionais da Administrao Pblica cumprem relevante papel, pois, alm da funo de dar unidade e coerncia ao Direito Administrativo, sobressaem em importncia na ampliao do controle judicial da atividade administrativa. Os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia tidos como nucleares da Administrao Pblica explicitados no artigo 37, oportunizaram o alargamento da sindicabilidade do agir administrativo pelo Judicirio. Se a este no dado ditar as opes administrativas, ao administrador no permitida a discrio que ultrapassa os contornos gizados constitucionalmente de forma direta nos princpios gerais. A finalidade dos princpios nucleares referidos traar a direo para uma Administrao Pblica transparente, os quais do sustentao ao controle formal e substancial da ao administrativa. Constata-se a ampliao do controle da Administrao Pblica, sobretudo, pela funo do princpio da moralidade, atravs do qual ir o Poder Judicirio apontar os atos administrativos imorais. Superada est a fase da s legalidade. No controle do ato administrativo, alm da legalidade extrnseca, perquirir-se- o fundo material do ato, qual seja, a sua causa. V.3 Funo e contedo da Moralidade Administrativa prevista no art. 37 da Constituio Federal* No h uniformidade de pensamento na doutrina brasileira sobre o contedo da moralidade administrativa,151 muito embora laboram os juristas no sentido de divis-la do mbito da legalidade.152
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MORAES, Alexandre. (coord). Os 10 anos da Constituio Federal: temas diversos. So Paulo: Atlas, 1999, p. 167-183. * Marlene Nunes Freitas Bueno, Promotora de Justia. 151 De Manoel de Oliveira Franco Sobrinho e Hely Lopes Meirelles, passando pela mais nova gerao de administrativistas, como Celso Antnio Bandeira de Mello, Adlson Dallari, Lcia Valle Figueiredo, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, notam-se pequenas variaes de abordagem a respeito do tema moralidade administrativa. Contudo, sempre um desenvolvimento progressivo. Hoje os autores modernos associam-na lealdade, boa-f, aos padres ticos vigentes em da poca e sociedade FIGUEIREDO, Marcelo. O controle da moralidade na Constituio. So Paulo: Malheiros, 1999, p. 87. 152 Demcrito Ramos Reinaldo acentua que o constituinte juridicizou a moralidade ao lado da legalidade; acentua que no h que se conceber a moralidade como corolrio daquela. Para ele, existem duas ordens jurdicas positivas, a da legalidade e da moralidade, ambas compondo a ordem jurdica integral. REINALDO, Demcrito Ramos. O princpio da moralidade na Administrao Pblica a liceidade do limite etrio para acesso aos cargos pblicos, Revista dos tribunais n 711, jan 1995, p. 17-22.
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Para alguns autores, a moralidade administrativa identificada no motivo e no objeto do ato administrativo, admitindo ainda a identificao na finalidade; tambm preenchem o contedo da moralidade com princpios jurdicos ou conceitos vagos, tais como a razoabilidade, interesse pblico e proporcionalidade.153 H doutrina que vincula a moralidade ao desvio de finalidade.154 Jos Guilherme Giacomuzzi conclui que no h qualquer diferena de fundo no tratamento que a doutrina dispensa moralidade administrativa,155as posies so delineadas de acordo com a extenso das concepes tericas adotadas.156 Ao discorrer sobre o princpio da moralidade, assim se expressou Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
[...] O que interessa verificar se a moralidade e at que ponto est absorvida por normas legais ou se resta ainda alguma esfera em que a distino cabvel, justificando a previso do princpio da moralidade como autnomo em relao ao da legalidade.157

A moralidade administrativa prevista no artigo 37 foi explicitamente constitucionalizada sob forma de princpio, ao lado dos princpios da legalidade, impessoalidade, publicidade e eficincia, os quais doutrinariamente so denominados princpios setoriais, pelo fato de expressamente se dirigirem Administrao Pblica. Segundo Jos Guilherme Giacomuzzi, os princpios contidos no artigo 37, alm da vocao inerente a todos os princpios, possuem duas que de logo se sobressaem: so vetores para a Administrao Pblica, [...] indicando-lhe valores fundantes [...] e, tambm, destinam-se a [...] controlar o poder discricionrio do administrador [...].158
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a posio de Maria Sylvia Zanella Di Pietro. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988 . 2 Ed. So Paulo: Atlas, 2001, p. 154. E de Diogo de Figueiredo Moreira Neto. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Moralidade administrativa: do conceito efetivao. Revista de direito administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, v. 190, outubro/ dezembro 1992, p. 1-44. DELGADO, Jos Augusto. O princpio da moralidade administrativa e a Constituio Federal de 1988. Revista dos Tribunais. Editora RT, ano 81 junho de 1992, v. 680, p. 38. A moralidade vinculada ora legalidade, ora igualdade, ora ao interesse pblico, ora ao desvio de poder, ora proporcionalidade. tudo e nada ao mesmo tempo. GIACOMUZZI, Jos Guilherme. A moralidade administrativa Histria de um conceito. Revista de direito administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, v. 230, outubro/dezembro, 2002, p. 293. Idem. A moralidade administrativa e a boa-f da administrao pblica: o contedo dogmtico da moralidade administrativa. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 141. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. 2 Ed. So Paulo: Atlas, 2001, p.145. GIACOMUZZI, Jos Guilherme. A moralidade administrativa e a boa-f da administrao pblica: o contedo dogmtico da moralidade administrativa. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 211.
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O autor entende que o contedo da moralidade administrativa do referido artigo biparte-se em objetivo [...] representado pelas noes de boa-f e confiana [...] e subjetivo [...] equivalente ao dever de probidade [...].159 Mrcia Noll Barboza admite a autonomizao do princpio da moralidade, mas no de forma plena, pois entende que dificilmente ser aplicado sem a concomitante incidncia de outro. Para a autora, a autonomia do princpio assenta mais na posio que ocupa e nas funes que exerce e menos no seu contedo, j que a grande maioria dos princpios possui mandados de contedo moral. Por outro lado, obtempera a autora que a honestidade est contida exclusivamente no princpio da moralidade. 160 Assevera, ainda, que o princpio da moralidade, ao exigir o comportamento tico da Administrao [...] cria um canal de abertura do direito moral [...] e que [...] embora detenha contedo jurdico, mantm aberto o direito para a moral [...], situao que impede o preenchimento do contedo da moralidade administrativa com a boa-f, apenas. Argumenta Mrcia Noll Barboza que Hauriou apenas vislumbrou paralelo entre os efeitos objetivos produzidos pela boa-f no direito privado; e boa administrao no direito pblico, porm os respectivos contedos eram diversos, no coincidindo os critrios de sindicabilidade. Pontua:
[...] Deveras, enquanto a boa-f do direito alemo possibilitava um enfoque objetivo dos vcios subjetivos dos atos jurdicos, tambm a boa administrao propiciava um enfoque objetivo dos vcios subjetivos do ato jurdico administrativo. Mas os contedos dessas noes boa administrao e boa f no coincidiam, porquanto diversos eram os critrios de sindicabilidade (da moralidade) do ato jurdico do direito privado e do ato jurdico administrativo. Com efeito, se verdade que as duas noes apontavam para critrios como lealdade, honestidade e confiana, no menos verdadeiro que tais critrios assumiram matizes distintos nos direitos pblico e privado.161

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Idem, ibidem, p. 221. BARBOZA, Mrcia Noll. O princpio da moralidade administrativa: uma abordagem de seu significado e suas potencialidade luz da noo de moral crtica. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2002, p. 122-123. 161 BARBOZA, Mrcia Noll. O princpio da moralidade administrativa: uma abordagem de seu significado e suas potencialidades luz da noo de moral crtica. Porto alegre: Livraria do Advogado, 2002, p. 124-125.
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Verifica-se que a autora mencionada dissente da doutrina de Giacomuzzi no aspecto da extenso do contedo do princpio, pois inadmite que este circunscreva-se apenas boa-f. Insta acentuar que Giacomuzzi extrai a boa-f da noo de boa administrao, Hauriou concebeu a equivalncia das noes da boa-f objetiva no Direito alemo e da boa administrao, ou seja, afirmou o doutrinador francs que a moralidade deveria cumprir no Direito Administrativo francs o papel que a boa-f objetiva cumpria no Direito Civil alemo. Giacomuzzi situa aqui a origem do contedo objetivo da moralidade. No se vislumbra nenhuma incongruncia no paralelo traado por Hauriou e admitido por Giacomuzzi, ao compor o contedo objetivo da moralidade pela boa-f objetiva, pois h uma moral objetiva, inerente Administrao, que impe um comportamento, o qual se deve voltar sempre para o alcance da boa administrao. Esta, efetivamente, pressupe um estado de boa-f que vincula a Administrao. Ainda que o mbito do princpio da moralidade seja ampliado para albergar outras finalidades decorrentes das relaes entre Direito e Moral, como salienta Mrcia Noll Barboza, no se pode deixar de ver o acerto em apontar o contedo objetivo, tal qual proposto por Jos Guilherme Giacomuzzi. Alis, este deixa claro que h imprescindibilidade em ser apontado um mnimo de contedo, de significado para a moralidade administrativa, tendo em conta o subjetivismo que o termo exibe e a discrepncia do tratamento doutrinrio conferido matria.162 V.3.1 A boa-f no Direito Administrativo A incidncia expressa da boa-f no direito pblico deu-se atravs da Lei Federal n 9.784, de 1999, que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal. A previso ocorreu em duas oportunidades: artigo 2, pargrafo nico, IV 163, e 4, II.164
162

GIACOMUZZI, Jos Guilherme. A moralidade administrativa e a boa-f da administrao pblica: o contedo dogmtico da moralidade administrativa. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 181. 163 Art. 2 A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia. Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre outros, os critrios de: [...] IV atuao segundo padres ticos de probidade, decoro e boa-f; [...]. BRASIL. Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal. 164 Art. 4 So deveres do administrado perante a Administrao, sem prejuzo de outros previstos em ato normativo: [...] II proceder com lealdade, urbanidade e boa-f BRASIL. Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal. 128
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A referida lei prev princpios norteadores da Administrao Pblica, os quais, antes de sua edio, situavam-se em ambincia implcita, como proporcionalidade, segurana jurdica, razoabilidade etc. O artigo 2 dessa Lei arrola os princpios regentes da Administrao Pblica, sem prejuzo de outros, conforme adverte. O pargrafo nico do mencionado artigo traz regras de conduta dirigidas ao administrador, tendo-as o legislador denominado de critrios contidos no pargrafo nico guardam relao de dependncia com os princpios do caput:
[...] v-se que o inciso I do pargrafo nico (atuao conforme a lei e o Direito) se relaciona ao princpio da legalidade contido no caput; o inciso II (atendimento a fins de interesse geral, vedada a renncia total ou parcial de poderes ou competncias, salvo autorizao em lei) diz com os princpios da finalidade e do interesse pblico; o inciso VII (indicao dos pressuposto de fato e de direito que determinarem a deciso) tem a ver com o princpio da motivao e assim por diante.165

Na observao sistemtica levada a efeito por Giacomuzzi, o inciso IV (atuao segundo padres ticos de probidade, decoro e boa-f) tem o correspondente no princpio da moralidade.166 Edlson Pereira Nobre Jnior arrolou previses constitucionais nas quais vislumbra implicitamente a boa-f. Diz que esta se encontra contida no objetivo fundamental da Repblica Federativa do Brasil, ao prever a construo de uma sociedade livre, justa e solidria, pois tal preceito harmoniza-se com os ideais de eqidade e justia. Tambm assevera o autor que a boa-f [...] facilmente extrada do standard da moralidade, inscrito no art. 37, caput, da Lei Mxima.167 Celso Antnio Bandeira de Mello aponta a lealdade e boa-f como contedos da moralidade administrativa.
[...] compreendem em seu mbito, como evidente, os chamados princpios da lealdade e boa-f [...] Segundo os cnones da lealdade e da boa-f, a Administrao haver de proceder em relao aos administrados com sinceridade e lhaneza, sendo-lhe interdito qualquer comportamento astucioso, eivado
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166 167

GIACOMUZZI, Jos Guilherme. A moralidade administrativa e a boa-f da administrao pblica: o contedo dogmtico da moralidade administrativa. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 245-246. Idem, ibidem, p.246. NOBRE JNIOR, Edlson Pereira. O princpio da boa-f e sua aplicao no direito administrativo brasileiro. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris Editor, 2002, p. 155-156. 129

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de malcia, produzido de maneira a confundir, dificultar ou minimizar o exerccio de direitos por parte dos cidado.168

Ao apontar que a boa-f imanente ao princpio da moralidade administrativa, Lcia Valle Figueiredo indica exemplos da sua incidncia:
Na verdade, a boa-f conatural, implcita ao princpio da moralidade administrativa. No poder a Administrao agir de m-f e, ao mesmo tempo, estar a respeitar o princpio da moralidade. Deveras, no poder a Administrao desrespeitar a boa-f do administrado, no lhe dar importncia, ignorla. Mesmo no Direito Administrativo colacionam-se exemplos ilustrativos do princpio, quer seja na impossibilidade de a Administrao invalidar atos administrativos que geraram direitos, sobretudo quando seus beneficirios estiverem de boa-f, quer seja na anulao de contratos administrativos, indenizando-se aqueles que de boa-f trabalharam para a Administrao, portanto, em pleno respeito tambm vedao do enriquecimento sem causa, ouro princpio geral latente a todo ordenamento jurdico.169

Escrevendo sobre os atos administrativos e os limites principiolgicos anulao, Juarez Freitas ressalta a sobressalncia do princpio da boa-f ou da confiana nas relaes jurdico-administrativas. Para o autor:
[...] o princpio da boa-f ou da confiana avulta entre os demais, eis que descendente direto do princpio superior da moralidade (comum essencialmente s esferas pblica e privada), guardando autonomia, por exemplo, em face do princpio da legalidade, nada obstante o fenmeno da mtua relativizao que se opera no Estado Democrtico de Direito [...].170

De igual forma, Crmen Lcia Antunes Rocha v a boa-f, alm da lealdade e honestidade de comportamento, como contedos do princpio da moralidade administrativa:
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MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 14 Ed. Refundida, amp. e atual. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 101-102. FIGUEIREDO, Lcia Valle. Curso de direito administrativo. 5 Ed. rev. atual e amp. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 52. FREITAS, Juarez. Estudos de direito administrativo. 2 Ed. rev. e atual. So Paulo: Malheiros, 1997, p. 20.
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Este princpio conta com elementos que lhe aliceram o conceito e direcionam a sua aplicao A virtude que se pretende ver obtida com a prtica administrativa moral fundamentase no valor da honestidade do comportamento, da boa-f, da lealdade dos agentes pblicos, e todos estes elementos esto na moralidade, como integrantes de sua essncia, e sem os quais no se h dela cogitar. A afirmao do contedo abrangido em cada um daqueles elementos e sua forma de se concretizarem so postos pelo sistema jurdico de cada sociedade estatal.171

Assim, a doutrinadora ora indicada concebe a boa-f como componente do princpio da moralidade administrativa. V.3.2 A boa-f objetiva e a boa-f subjetiva A doutrina publicista brasileira no faz referncia dicotomia do contedo do princpio da moralidade em boa-f objetiva e boa-f subjetiva; o que se nos afigura indispensvel para uma segura compreenso e aplicao do princpio. A boa-f um conceito normativo de valor. Antnio Francisco de Sousa escreve que Conceitos normativos de valor sero aqueles que, simultaneamente com uma conexo com o mundo das normas, contm uma valorao [...]172 Em quaisquer circunstncias em que aplicada, a boa-f expressa sempre uma unidade tica e normativa de significado; tanto no aspecto objetivo quanto no subjetivo, a boa-f incorpora um valor. A distino salutar, pois ocorrero situaes diversas que demandaro a aplicao do mesmo signo,173 ou seja, juridicamente, a boa-f poder manifestar-se objetiva ou subjetivamente; tal dicotomia refere-se s maneiras como ela ser considerada e utilizada. Judith Martins-Costa, ao tratar da boa-f no Direito privado, arrola os traos essenciais da distino entre boa-f subjetiva e objetiva:
A expresso boa-f subjetiva denota estado de conscincia, ou convencimento individual de obrar [ a parte] em confor171

172

173

ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Princpios da administrao pblica. Belo Horizonte: Del Rey, 1994, p. 193. SOUSA, Antnio Francisco de. Conceitos indeterminados no direito administrativo. Coimbra: Almedina, 1994, p.27. GIACOMUZZI, Jos Guilherme. A moralidade administrativa e a boa-f da administrao pblica: o contedo dogmtico da moralidade administrativa. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 226. 131

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midade com o direito [sendo] aplicvel [...] Diz-se subjetiva, justamente porque, para a sua aplicao, deve o intrprete considerar a inteno do sujeito da relao jurdica, o seu estado psicolgico ou ntima convico. Antittica boa-f subjetiva est a m-f, tambm vista subjetivamente como inteno de lesar a outrem [...] ao conceito de boa-f objetiva esto subjacentes as idias e ideais que animaram a boa-f germnica: a boa-f como regra de conduta fundada na honestidade, na retido, na lealdade e, principalmente, na considerao para com os interesses do alter, visto como um membro do conjunto social que juridicamente tutelado. A se geradas, pela prpria conduta, nos demais membros da comunidade, especialmente no outro plo da relao obrigacional.174

Obtempera a autora mencionada a impossibilidade de se esboar um significado da valorao a ser procedida mediante a boa-f objetiva, pois tal norma exibe um contedo que no se deixa fixar rigorosamente, sempre ficar dependente das circunstncias do caso. Diz ainda Judith MartinsCosta que a boa-f objetiva caracteriza-se como uma regra tcnico-jurdica [...] porque enseja a soluo dos casos particulares no quadro dos demais modelos jurdicos postos em cada ordenamento, vista das suas particulares circunstncias [...]. Frisa que a soluo de cunho jurdico, no moral.175 A boa-f objetiva consubstancia-se em uma obrigao de comportarse honestamente, o estado constante da crena de que a outra parte comportar-se- lealmente; j a boa-f subjetiva significa a ausncia de conscincia do carter errneo ou ilegal de um comportamento. Escreve Edilson Pereira Nobre Jnior:
Portanto, a boa-f valorada, tambm no Direito Administrativo, ora como padro de conduta, a exigir dos sujeitos do vnculo jurdico atuao conforme a lealdade e a honestidade. (boa-f objetiva), ora como uma crena, errnea e escusvel, de uma determinada situao (boa-f subjetiva).176

174

175 176

MARTINS-COSTA, Judith. A boa-f no direito privado. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 411-412. Idem, ibidem, p. 413. NOBRE JNIOR, Edlson Pereira. O princpio da boa-f e sua aplicao no direito administrativo brasileiro. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris Editor, 2002, p. 151-151..
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V.3.3 A boa-f objetiva como contedo do princpio da moralidade objetiva contido no artigo 37 da Constituio Federal Registra Edilson Pereira Nobre Jnior que o Cdigo Civil alemo (BGB), promulgado em 24.08.1896, com vigncia em 1/01/1900, concentrou a disciplina da boa-f em clusula geral, inserta no pargrafo 242, com o seguinte teor: O devedor est adstrito a realizar a prestao tal como exija a boa-f, em considerao pelos costumes do trfico. Diz o autor que, num primeiro perodo, compreendido at o fim da Primeira Guerra Mundial, a boa-f restou obscurecida, porm, a partir da segunda dcada do sculo XX, a clusula geral do pargrafo 242 do Cdigo Civil alemo passou a incidir vigorosamente.177 Diz Edilson Pereira Nobre Jnior que Karl Larenz doutrinou o desenvolvimento da boa-f em direo tripartida. Pela primeira acepo, a boa-f era dirigida ao devedor, o qual haveria de atender obrigao no s nos limites de sua expresso literal, mas tambm pelo esprito da relao obrigatria; no segundo direcionamento, referindo-se ao credor, a boa-f exigia deste o dever de portar-se correspondendo confiana depositada pelo contratante; finalmente, o terceiro direcionamento da boa-f referia-se orientao dirigida a todos os partcipes da relao jurdica, no sentido de que haveriam de pautar-se de conformidade com os reclamos de uma conscincia honrada, bem como o sentido e a finalidade da relao jurdica celebrada. 178 Do desenvolvimento doutrinrio extrai-se o aspecto da boa-f objetiva predominante no Cdigo Civil alemo, onde Hauriou encontrou elementos para formar a moralidade objetiva, atravs da qual se nortearia o juiz para sindicar o ato, constatando a declarao ilcita. Afirmou Maurice Hauriou que a boa-f, os costumes correntes, enfim, o ideal de moralidade, eram identificados na aplicao da teoria do desvio de poder no Direito Administrativo. 179 Diz Jos Guilherme Giacomuzzi que a subjetividade era a marca da moralidade na Frana, at porque Hauriou atrelou-a ao desvio de poder. Escreve:

177 178

179

Idem, ibidem, p.99. NOBRE JNIOR, Edlson Pereira. O princpio da boa-f e sua aplicao no direito administrativo brasileiro. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris Editor, 2002, p. 100. HAURIOU, Maurice. Revue trimestrielle de droit civil. La Dclaration de Volont Dans Le Droit Administratif Franais, Paris: Librairie De La Societ Du Reoueil General Ds Lois & Ds Arrts, 2 anns, n 3, juillet Aot Septembre, 1903, p. 575-576. 133

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[...] O potencial normativo da idia subjetiva da moralidade esgotou-se justamente sob esse signo do desvio da finalidade e est representado, hodiernamente, entre ns, pelo controle da legalidade interna do ato administrativo [...].180

Na doutrina de Giacomuzzi, o princpio da moralidade, uma vez positivado, demanda que se lhe preencha o contedo, dotando-o de autonomia; o autor v com naturalidade a vinculao da origem da boa-f origem da moralidade administrativa, inocorrendo bice ao preenchimento do contedo do princpio com a boa-f desenvolvida no campo jusprivatista.
[...] Assim, se o direito pblico no desenvolveu instituto capaz de abarcar as conseqncias jurdicas advindas do desenvolvimento da boa-f jusprivatista, nada impede que com ela e suas conseqncias se preencha o contedo do princpio da moralidade, mormente se tivermos em conta a histria de suas idias [...]181

Conforme j se fez referncia, a doutrina coloca a boa-f como veiculada pelo princpio da moralidade, muito embora os autores apontados no tenham feito distino entre a boa-f objetiva e a subjetiva. Pondera Jos Guilherme Giacomuzzi que h resistncia doutrinria acerca da bipolarizao da boa-f, pelo que o autor aconselha que a distino seja levada a efeito no plano teleolgico; obtempera o autor no ser possvel extrair a subjetividade da noo de honestidade, um dos componentes da boa-f objetiva. A advertncia de Giacomuzzi procede, uma vez que a moralidade preenchida com a boa-f objetiva traduz-se em um conceito normativo de valor, o qual demanda uma ao valorativa; e, aqui, surgem indagaes de intrincadas ou impossveis respostas acerca do titular da valorao e tambm da natureza desta, conforme aponta Antnio Francisco de Sousa.182 Jos Guilherme Giacomuzzi justifica a utilidade da dicotomia no aspecto de que diante da boa-f objetiva resta despicienda qualquer indagao acerca da inteno do agente, prevalecendo a perquirio em torno do ato da Administrao, sem referncia pessoa que o emitiu183.
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183

GIACOMUZZI, Jos Guilherme. A moralidade administrativa e a boa-f da administrao pblica: o contedo dogmtico da moralidade administrativa. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 236. GIACOMUZZI, Jos Guilherme. A moralidade administrativa e a boa-f da administrao pblica: o contedo dogmtico da moralidade administrativa. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 236. SOUSA, Antnio Francisco de. Conceitos indeterminados no direito administrativo. Coimbra: Almedina, 1994, p.27 GIACOMUZZI, Jos Guilherme. A moralidade administrativa e a boa-f da administrao pblica: o contedo dogmtico da moralidade administrativa. So Paulo Malheiros, 2002, p.241.
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V.3.4 A boa-f objetiva como proteo da confiana A proteo da confiana um dos principais elementos materiais decorrentes da boa-f objetiva e que tambm se liga segurana pblica. Para Juarez Freitas, o princpio da confiana ou da boa-f recproca nas relaes da Administrao resulta da juno dos princpios da moralidade e da segurana das relaes jurdicas. O autor registra a irresignao pelo fato de o princpio da confiana no ter sido objeto de disposio legal expressa. No obstante a autoridade doutrinria do autor, de se conceber que tal princpio guarda ntima relao com o princpio democrtico, sendo a base de sustentao deste, pois o povo, de onde emana o poder, transfere-o aos escolhidos que o governam e tomam decises em seu nome; ldima a indispensabilidade da existncia do princpio da confiana no Estado Democrtico de Direito;184 assim, a previso expressa do referido princpio no ordenamento jurdico implicaria pleonasmo. J.J Gomes Canotilho classificou a segurana jurdica e a proteo da confiana dos cidados como subprincpios concretizadores do princpio do Estado de Direito. Afirmou a estreitabilidade entre os princpios da segurana jurdica e da proteo da confiana, apontando que h autores que situam o princpio da proteo da confiana numa dimenso especfica da segurana jurdica. Escreve:
[...] Em geral, considera-se que a segurana jurdica est conexionada com elementos objetivos da ordem jurdica garantia de estabilidade jurdica, segurana de orientao e realizao do direito enquanto a proteco da confiana se prende mais com as componentes subjectivas da segurana, designadamente a calculabilidade e previsibilidade dos indivduos em relao aos efeitos jurdicos dos actos dos poderes pblicos. A segurana e a proteco da confiana exigem, no fundo: (1) fiabilidade, clareza, racionalidade e transparncia dos actos do poder; (2) de forma que em relao a eles o cidado veja garantida a segurana nas suas disposies pessoais e nos efeitos jurdicos dos seus prprios actos [...].185

184

185

Aes de governo tomadas de inopino e que resultam em sacrifcio para os administrados so exemplos de quebra de confiana. Fato marcante nesse sentido que entrou para as pginas da histria decorreu do plano Collor, na ao de bloqueio dos depsitos bancrios. O impacto da ao desencadeou um inconformismo popular de tal monta, que levou o constituinte derivado a emendar a Constituio vedando a edio de Medida Provisria que vise a deteno ou seqestro de bens, de poupana popular ou qualquer outro ativo financeiro (artigo 62, pargrafo 1 da Constituio Federal). BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil (1988). CANOTILHO, Joaquim Jos Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituio. 5 Ed. Portugal: Almedina, [1992}, p. 257. 135

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Asseverou o doutrinador portugus que os postulados dos princpios da segurana jurdica e da proteo da confiana impem-se a qualquer ato de qualquer dos poderes.186 Acerca do mandamento contido no princpio da confiana, escreve Juarez Freitas que o mesmo traz nsito o poder-dever de o administrador pblico manter a estabilidade decorrente de uma relao caracterizada pela boa-f mtua no plano institucional.187 A Administrao Pblica deve pautar suas aes de modo a no quebrar a confiana depositada pelo administrado; para tanto, h de honrar os compromissos assumidos, fomentando a estabilidade que decorrente da relao permeada pela boa-f. Exemplo de quebra de confiana onde incidiu o controle judicial o julgado oriundo do Superior Tribunal de Justia em recurso em mandado de segurana, pelo qual a Corte determinou que a Administrao honrasse compromisso assumido em memorando de entendimento.188A ementa do seguinte teor: Memorando de entendimento. Boa-f. Suspenso do processo. O compromisso pblico assumido pelo Ministro da Fazenda, atravs de Memorando de Entendimento, para suspenso da execuo judicial de dvida bancria de devedor que se apresentasse para o acerto de contas, gera no muturio a justa expectativa de que esta suspenso ocorrer, preenchida a condio. Direito de obter a suspenso fundada no princpio da boa-f objetiva que privilegia o respeito lealdade [...]. Justificando o decisum, o relator deixa implcitos os elementos inerentes boa-f objetiva nos seguintes termos: [...] O compromisso pblico assumido pelo Governo, atravs do seu Ministro da Fazenda, o condutor da poltica financeira do pas, e com a assistncia dos estabelecimentos de crdito diretamente envolvidos, presume-se tenha sido celebrado para ser cumprido. Se ali ficou estipulado que as execues de crdito do Banco do Brasil seriam suspensas por noventa dias, desde que o devedor se dispusesse em acerto de contas, razovel pensar que esse seria o comportamento futuro do credor, pelo simples respeito palavra empenhada em documento pblico, levado ao conhecimento da Nao [...]. Em situao semelhante, o mesmo Tribunal, em recurso especial, desacolheu a pretenso do Municpio de Limeira-SP de anular contratos de compra e venda de lotes integrantes de uma gleba de sua propriedade, sob
186 187

188

Idem, ibidem, p. 257. FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princpios fundamentais. 2 Ed. rev. e amp. So Paulo: Malheiros, 1999, p. 73. BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Recurso em Mandado de Segurana n 6.183-MG, rel. Ministro Ruy Rosado de Aguiar, 4 Turma, recorrente: Roberto Shitiro Sato, recorrido: Banco do Brasil S/A, impetrado: Juzo de Direito do Rio Paranaba-MG, disponvel em http://www.stj.gov.br/wbsstj/ Processo/JurImagem/frame.asp?registro199500444763, julgado em 14.11.95. Acesso: 04.03.2003.
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o argumento de que o parcelamento no estava regularizado. O relator asseverou que, se ao Municpio incumbe a regularizao dos loteamentos irregulares (Lei n 6.766/79) promovidos por terceiros para o fim de defender os direitos dos adquirentes dos lotes, com muito mais razo deve tratar de tomar essas providncias quando a promessa foi feita por ele mesmo, em ateno teoria dos atos prprios189. O acrdo restou assim ementado:190
Loteamento. Municpio. Pretenso de anulao do contrato. Boa-f. Atos prprios. -Tendo o Municpio celebrado contrato de promessa de compra e venda de lote localizado em imvel de sua propriedade, descabe o pedido de anulao dos atos, se possvel, a regularizao do loteamento que ele mesmo est promovendo. Art. 40 da Lei n 6.766/79.

A teoria dos atos prprios impede que a Administrao Pblica retorne sobre os prprios passos, prejudicando os terceiros que confiaram na regularidade do seu procedimento. Assim, no poderia mesmo a Administrao Pblica lograr xito na pretenso de anular os contratos, pena de grave comprometimento da boaf e conseqente rompimento da confiana, pois frustraria a expectativa daqueles que acreditaram na regularidade do ato administrativo. No mesmo sentido doutrinrio, Egon Bockmann Moreira afirma que o princpio da boa-f baseia-se na confiana no comportamento alheio, que possui dois componentes: tica e confiana jurdica. Para o autor, a estabilidade deve caracterizar a conduta da Administrao Pblica, pois o princpio da boa-f assenta na confiana em um comportamento previsvel:
Na relao de administrao, o princpio da boa-f consubstancia dever de comportamento leal e honesto. No basta mero cumprimento impensado e automtico da letra da lei. Muito menos seria possvel a burla moralidade, atravs de interpretao legal de m ndole. [...] A boa-f impe a supresso de surpresas, ardis ou armadilhas. Ao contrrio, a
189

A doutrina dos atos prprios consubstancia-se na [...] obrigao do sujeito titular de direitos ou prerrogativas pblicas de respeitar a aparncia criada por sua prpria conduta anterior nas relaes jurdicas subseqentes, ressalvando a confiana gerada em terceiros, regra fundamental para a estabilidade e segurana no trfego jurdico [...]. MODESTO, Paulo. Controle jurdico do comportamento tico da Administrao Pblica no Brasil. Revista de direito administrativo. v.209, julho/setembro de 1997, p. 77. 190 BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Recurso Especial n 184.487 So Paulo (98/0057205-8), rel. Min Ruy Rosado de Aguiar, reclamante: Municpio de Limeira, reclamado: Levindo Calixto de Andrade Neto e outro. Disponvel em: http://www.stj.gov.br/webstj/processo/JurImagem/ frame.asp?registro=199700523888>. Acesso em 04.03.2003.
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conduta administrativa deve guiar-se pela estabilidade. No se permite qualquer possibilidade de engodo seja ele direto e gratuito; seja indireto, visando satisfao de interesse secundrio da Administrao. Caso comprovada a m-f, o ato ser nulo, por violao moralidade administrativa.191

Uma deciso da Terceira Cmara Cvel do Tribunal de Justia de Gois, em Duplo Grau de Jurisdio, revelou a elevada m-f da Administrao no uso reiterado pelo Instituto de Previdncia e Assistncia do Estado de Gois (IPASGO) de Portaria muitas vezes declarada ilegal pelo Judicirio.192 Tratava-se de ao de mandado de segurana em que a impetrante pleiteava a ordem para que o Instituto promovesse a incluso de seus genitores como seus dependentes, o que at ento havia sido negado face as exigncias contidas na Portaria 174/91 do IPASGO. O relator, Des. Antnio Nery da Silva, ponderou que o ato administrativo em que se amparava o IPASGO era destitudo de validade, tanto por se originar de autoridade incompetente, quanto pelo contedo, pelo fato de restringir direito garantido em lei. No obstante a extenso, insta transcrever parte do voto em que o relator censura o comportamento desleal da Administrao para com o administrado:
A aludida Portaria 174/91 j conhecida desta Corte e aqui j mereceu as mais severas crticas [...] A incidncia de diversas demandas idnticas presente sugerem uma reflexo profunda. Ora, em primeiro grau, convidado a manifestar-se, o IPASGO insiste na defesa da Portaria ilegal; porm, restando vencido, no manifesta contrariedade recursal. Ento, das duas uma: ou o IPASGO tem conscincia da ilegitimidade da Portaria 174/91 e insiste em aplic-la lesando seus contribuintes e obrigando-os a socorrerem-se do judicirio; ou o IPASGO, ainda inconsciente da ilegalidade que pratica, deixa de recorrer contra deciso que vulnera disposio de ato administrativo seu. Qualquer que seja a hiptese que corresponda realidade, no se pode negar que, em ambos os casos, o IPASGO se revela omisso para com suas funes originais. Sua conduta colide
191

MOREIRA, Egon Bockmann Processo administrativo princpios constitucionais e a Lei 9.874/99, So Paulo: Malheiros, 2000, p. 90. 192 BRASIL. Tribunal de Justia do Estado de Gois. Mandado de Segurana Duplo Grau de Jurisdio n 3273-7/195, impetrante: Aurora de Sousa Ba, impetrado: Diretor Geral do Instituto de Previdncia e Assistncia dos Servidores do Estado de Gois, relator: Des. Antnio Nery da Silva Recurso extrado do Livro 033 da 1 Cmara Cvel do Tribunal de Justia do Estado de Gois. 138
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com os princpios da legalidade e moralidade que devem nortear as atividades pblicas, consoante disposio expressa na Carta Poltica Nacional. Alis, considerando que a famigerada Portaria 174/91 foi editada h mais de dois anos e, de l para c, j causou tanto dissabor aos segurados e teve a sua ilegalidade tantas vezes declarada nesta Corte, era de esperar que o IPASGO, num ato de contrio administrativa, j estivesse, ele prprio, revogado tal Portaria e restabelecido a normalidade de sua conduta; infelizmente, no o fez. Prefere que a ordem judicial socorra o segurado. Quero crer e esforo-me muito para isso, que a sobrevivncia da Portaria 174/91 deve-se inexperincia de seu autor, de seu pouco conhecimento sobre competncia administrativa e sobre o alcance dos atos administrativos frente s disposies da lei. Sim, porque prefervel crer que o Sr. Diretor do IPASGO desconhece a ilegalidade da Portaria, a imaginar que ele tudo sabe e persiste no erro; prefervel crer que o Sr. Governador do Estado desconhece semelhante situao, a imaginar que ele sabe e permite que auxiliar seu pretenda usar de prerrogativa que s a ele, Governador, compete; enfim, prefervel apostar na ignorncia que na maldade, porque se a primeira envergonha, a segunda revolta. Oxal, h de chegar o dia em que, se no por penitncia prpria, as reiteradas decises judiciais despertaro a conscincia da ilustre autoridade impetrada e, enfim, o IPASGO far jus iniciativa que lhe deu origem e tratar seus segurados dentro dos limites saudveis que a legalidade e a moralidade administrativa impem [...].

Da questo levada ao controle judicial extrai-se que a conduta da Administrao violadora do princpio da moralidade administrativa no seu aspecto objetivo, qual seja: a boa-f que deve nortear a relao entre Administrao e administrado. A Administrao agia ardilosamente ao usar de forma reiterada e consciente o ato administrativo ilegal. Aqui j no se tratava de uma ilegalidade apenas, mas tambm de imoralidade, consubstanciada na reiterao do comportamento desleal para com o administrado. A boa-f objetiva, componente do princpio da moralidade exercitada pela Administrao Pblica, sustenta a confiana nela depositada pelos cidados.193. A Administrao Pblica revela a boa-f atravs de condutas
193

Escreve Germana de Oliveira Moraes que O direito deve proteger tambm a confiana suscitada pelo comportamento dos agentes da Administrao Pblica [...] Como componente da moralidade administrativa, obriga a Administrao Pblica a respeitar o valor da confiana, que ir modelar o comportamento dos agentes pblicos, impondo-lhes deveres, aos quais correspondem correlatos direitos dos administrados. MORAES, Germana de Oliveira. Controle jurisdicional da administrao pblica. So Paulo: Dialtica. 1999, p. 120. 139

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com carga de previsibilidade, sobretudo nos atos que impliquem sacrifcios de qualquer natureza.194 O controle judicial tem incidido em atos administrativos, os quais, editados inopinadamente, geram insegurana jurdica e causam prejuzos. Nesse sentido, a Segunda Seo do Tribunal Regional Federal da Terceira Regio, prestigiando o princpio da moralidade, que contm a boa-f, e ainda em ateno ao princpio da segurana jurdica, acolheu agravo regimental interposto pela Mercedez Benz do Brasil S/A, em mandado de segurana impetrado pela Unio (Fazenda Nacional), a qual visava desconstituir deciso judicial que concedera quela o direito de recolher tributo de importao com alquota anterior da majorao.195 No voto vencedor, a juza Lucia Figueiredo sopesou que, no obstante a Constituio Federal prever a competncia do Executivo para editar Decreto aumentando as alquotas do imposto de importao, tal regra haveria de ser cotejada com os princpios constitucionais, sobretudo o princpio da segurana jurdica. Ponderou que, decorrendo deste a proibio de a lei prejudicar o ato jurdico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada, com muito mais razo dever-se-ia conceber o mesmo a respeito do ato administrativo, sobretudo de atos restritivos de direito. Concluiu que o Decreto majorador da alquota, sem qualquer ressalva a outros artigos brasileiros da Constituio, como o artigo 174 (planejamento determinante para Administrao e indicativo para o setor privado) artigo 37 (moralidade da Administrao Pblica, que agasalha a boa-f e a lealdade), contrastou com o princpio da segurana jurdica. O acrdo recebeu a seguinte ementa:
Agravo Regimental. Mandado de Segurana. Ato Judicial Imposto de Importao. Decreto N 1427, de 30.03.95. Pressupostos Presentes. H relevncia do fundamento se mero ato administrativo Decreto n 1427, de 30 de maro de 1995 majorou alquota de importao de veculos estrangeiros sem nenhuma ressalva a outros artigos basilares da Constituio, como o artigo 174 (planejamento determinante
194

195

Por fora mesmo destes princpios da lealdade e boa-f, firmou-se o correto entendimento de que orientaes firmadas pela Administrao em dada matria no podem, sem prvia e pblica notcia, ser modificadas em casos concretos para fins de sancionar, agravar a situao dos administrados ou denegar-lhes pretenses, de tal sorte que s se aplicam aos casos ocorridos depois de tal notcia. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 14 Ed. refundida, amp. e atual. So Paulo: Malheiros. 2002, p.102. BRASIL. Tribunal Regional Federal da 3 Regio. Agravo regimental em mandado de segurana n 163.246 SP. Registro n 95.03.042325-2, impetrante: Unio (Fazenda Nacional), agravante: Mercedez Benz do Brasil S/A, rel. Juiz Fleury Pires, extrado do Tribunal Regional Federal da 3 Regio, Diviso de Editorao e Divulgao setor de acrdos, disponvel em <http:// www.trf3.gov.br>. Acesso em 18.03.2003.
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para a Administrao e indicativo para o setor privado) e artigo 37 (moralidade da Administrao Pblica, na qual esto albergadas boa-f e a lealdade), ferindo o princpio da segurana jurdica [...].

O princpio da confiana ou da boa-f do administrado na Administrao Pblica tambm visto por Juarez Freitas como limite decretao da nulidade ou anulao de um ato administrativo. pondera o autor que, face relativizao dos princpios, somente diante do caso concreto que se escolher qual dos princpios ceder lugar para incidncia do outro, ou seja, ocorrero situaes em que se vo conflitar os princpios da legalidade estrita e o da boa-f. Assevera:
[...] se o princpio da legalidade, visto isoladamente, pode determinar a anulao de um ato rrito na sua origem, entretanto, numa viso sistemtica, casos haver em que a convalidao de tal ato configurar-se- imprescindvel ao interesse pblico, preservao das relaes jurdico-administrativas e efetividade dos princpios em seu conjunto, por fora do respeito e a boa-f196

Seabra Fagundes, ao tratar das diversas espcies de vcios dos atos administrativos e das conseqncias decorrentes da sua maior ou menor relevncia, posicionou-se pela convalidao dos atos relativamente invlidos ou anulveis, desde que as razes concretamente consideradas conduzissem a um melhor atendimento do interesse pblico. Escreveu:
Tratando-se do ato relativamente invlido, se estabelece uma hierarquia entre dois interesses pblicos: o abstratamente considerado, em virtude do qual certas normas devem ser obedecidas, e o ocorrente na espcie, que se apresenta, eventualmente, por motivos de ordem prtica, de justia e de eqidade em condies de superar aquele.197

Na conformidade da doutrina, um julgado oriundo do Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul privilegiou o princpio da boa-f ao reconhecer a servidor pblico o direito de contar tempo de servio adquirido, cujo concurso foi anulado por vcio.198Diz a ementa:
196

FREITAS, Juarez. Estudos de direito administrativo. 2 Ed. rev. e atual. So Paulo: Malheiros, 1997, p.23. FAGUNDES, M. Seabra. O contrle dos atos administrativos pelo Poder Judicirio. 2 Ed. atual. Rio de Janeiro: Jos Konfino, 1950, p. 70. 198 BRASIL. Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul. Terceira Cmara Cvel. Apelao Cvel n 70000403972, rel. Nelson Antnio Monterio Pacheco. Disponvel em <http://www.tj.rs.gov.br/ site-php/jprud/resul.php/reg=1>. Acesso em 04.03.2003.
197

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Servidor pblico tempo de servio concurso viciado que foi anulado em ao civil pblica exonerao determinada com efeitos ex-tunc teoria da nulidade dos atos administrativos vinculada ao princpio da legalidade princpio da boa-f aplicado ao caso de modo excepcional mitigando a eficcia ex-tunc do ato de anulao princpio da moralidade examinado, com a constatao de que no houve leso alguma praticada pela apelante que pudesse implicar prejuzo ao patrimnio pblico apelo em parte provido, de modo a reconhecer o tempo de servio efetivamente prestado pelo apelante.

A Administrao Pblica submete-se em todos os seus atos juridicidade, de modo que estes s tero validade se no contrariarem o Direito. Dessa subsuno juridicidade emana o princpio da presuno de validade formal e material dos atos administrativos, pois acredita-se que a ao do administrador pblico, ou aquele que por delegao atue, esteja em harmonia com os preceitos do Direito. Tal princpio guarda estreita relao com o princpio da moralidade, que veicula a boa-f ou confiana, pois a perene observncia dos preceitos legais, em detrimento de decises oriundas de juzo prprio, colabora para recrudescer a credibilidade do cidado na Administrao Pblica. O princpio da segurana jurdica decorre da natureza do Estado Democrtico de Direito e se relaciona com o sistema constitucional em toda sua inteireza. O Direito prope-se dar a estabilidade indispensvel ao relacionamento jurdico-social, porquanto as questes de Direito no se podem eternizar, sob pena de comprometerem a paz social. Diante desse princpio, bem como dos princpios da presuno de validade dos atos administrativos e da boa-f, no resta outra postura Administrao Pblica seno a constante busca pelos critrios que evitem as aes imprevisveis, as quais desencadeiam desconfiana e, de conseqncia, a insegurana no cidado. Destarte, tem-se aqui a principal funo do princpio da moralidade administrativa, que veicular a boa-f objetiva. V.4 Discricionariedade* Examinar o presente tema significa responder a quatro perguntas: o que discricionariedade? Quando ela existe? Quais os seus limites? Quais as suas conseqncias jurdicas?
* Paulo Ricardo Gontijo Loyola, Promotor de Justia. 142
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No obstante o cunho prtico deste manual, alguns tpicos exigiro uma apreciao mais extensa, sem o que se tornariam estreis e de reduzida utilidade. V.4.1 O que discricionariedade? Vinculao e discricionariedade Conquanto se costume falar em atos administrativos discricionrios, em oposio aos denominados atos vinculados, mister, para evitar equvocos jurdicos, compreender aqueles no como atos de natureza discricionria, mas apenas como atos cuja prtica se d mediante o uso de certa discricionariedade por parte do administrador. Diferentemente dos atos vinculados, nos quais no se admite apreciao subjetiva, os atos ditos discricionrios ensejam ao administrador certa liberdade de avaliao e deciso. Ressalte-se, todavia, que nem por isso deixa a Administrao de estar adstrita lei reguladora destes. Considerando que a Administrao s pode agir consoante permisso legal, jamais goza o administrador de absoluta discricionariedade na execuo de um ato. O que pode ocorrer o exerccio, legalmente permitido, de um juzo de discricionariedade, consistente em certa margem de liberdade para concretizar o interesse pblico presente in abstrato na norma. A discricionariedade, portanto, caracteriza-se pela existncia de certa margem de liberdade para o administrador na execuo de seu mister, dentro de cujos limites pode ele avaliar, no caso concreto, a soluo mais conveniente e oportuna ao cumprimento da finalidade legal. V.4.2 Quando h discricionariedade? Quando a norma prev de forma absolutamente objetiva o elemento deflagrador de um ato precisamente especificado, no h discricionariedade. Esta s pode existir quando houver ausncia da previso de um dos elementos do ato administrativo, previso por meio de conceito impreciso ou liberdade expressamente concedida pela lei ao administrador. Polmica quanto a discricionariedade e conceitos imprecisos Para responder questo de quando existe para o administrador a possibilidade de exercer seu juzo discricionrio, faz-se necessrio examinar a relao entre discricionariedade e conceitos imprecisos. Conceitos imprecisos (indeterminados, vagos, fluidos) so aqueles com amplitude de significados suficiente para dificultar a apreenso da realidade correspondente. Ex.: interesse pblico, segurana pblica, velhice, pobreza etc. Em verdade, quase todos os conceitos possuem um grau de
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impreciso. Mesmo relativamente a conceitos simples como mesa, possvel imaginar objetos to inusitados que suscitem dvidas quanto sua qualificao como tal. De qualquer modo, so ditos imprecisos apenas aqueles conceitos cujo grau de indeterminao seja significativo, criando obstculos sua apreenso. Parte da doutrina exclui a fluidez de conceitos como ensejadora de discricionariedade, considerando como tal apenas as opes de mrito previstas na lei. Esse entendimento fundamenta-se na lio de Eduardo Garca de Enterria, segundo o qual a impreciso (plurissignificao) dos conceitos s existe em abstrato, desaparecendo quando estes so cotejados com a situao concreta, oportunidade em que ganhariam consistncia e univocidade. Diante de um conceito impreciso, portanto, haveria mera interpretao, no discricionariedade. Uma segunda corrente, liderada no Brasil por Celso Antnio Bandeira de Mello, leciona que mesmo aps serem confrontados com o caso concreto, possvel que subsista nos conceitos certa margem de indeterminao, uma zona de incerteza entre as zonas de certeza positiva e negativa. O que separa as duas correntes a diversa resposta que do seguinte questo: a interpretao da norma em cotejo com o caso concreto suficiente para superar a indeterminao presente no conceito? Para a primeira corrente, a indeterminao da palavra que designa o conceito. Assim, o confronto com os fatos elimina qualquer impreciso, dando univocidade de sentido norma. No h a discricionariedade, mas mera interpretao. Para a segunda corrente, a indeterminao est no prprio conceito, no na palavra usada para design-lo. Argumenta-se que, se estivesse na palavra, seria em tese possvel referir-se ao conceito de modo analtico, com locues e expresses, ou lanando mo de outro vocbulo199. Uma vez esgotada a atividade interpretativa, mesmo aps o cotejo com o caso concreto, pode subsistir certo grau de indeterminao, que possibilitar ao administrador uma margem de liberdade, dentro da qual a inteleco humana incapaz de discriminar o jurdico do antijurdico. A razo parece estar com a segunda corrente. A indeterminao advm do prprio aspecto axiolgico do Direito, da natureza do valor expresso na norma. A atividade valorativa do ser humano irredutvel a uma objetividade pura, o que se manifesta em conceitos cuja impreciso pode subsistir mesmo diante do caso concreto. Veja-se, por exemplo, o conceito de pobreza. Certamente, um catador de papis que viva num barraco de lona, situado numa invaso, enquadrar199

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Discricionariedade e Controle Jurisdicional. So Paulo: Malheiros, 6 edio, 2003, p. 21.
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se- nesse conceito. J um fazendeiro possuidor de 300 alqueires de boa terra, com mil cabeas de gado, certamente no. H, assim, duas zonas de certeza: uma positiva, de incluso no conceito, na qual se encontra o catador de papis, e outra negativa, de excluso do conceito, onde est o fazendeiro. Entretanto, no meio dessas duas zonas de certeza existe uma zona de incerteza, na qual permanece alguma indeterminao. H pessoas que podem ou no se incluir no conceito, dependendo do critrio ressaltado na interpretao renda lquida, renda per capita, acesso a bens de consumo e servios, ou critrios outros, desde que razoveis. Resumindo o que se exps, possvel dizer que o administrador dispe, nesses casos, de certa liberdade para formar juzo prprio quanto a quais situaes podero ser enquadradas naquele conceito. No obstante isso e considerando que at mesmo os conceitos imprecisos impem limites inteligncia humana -, embora vrios atos possam subsumir-se ou no ao conceito, dependendo da subjetividade do administrador, relativamente a outros tantos no haver dvida razovel, seja para inclu-los ou exclu-los. Nesses casos, foroso reconhecer que s haver discricionariedade quanto aos casos duvidosos os casos enquadrados na zona de incerteza. H discricionariedade decorrente da impreciso do conceito porque o administrador goza de certa liberdade intelectiva, quando h mais de uma interpretao razovel a adotar. Tal liberdade difere da liberdade volitiva, caracterizada pela escolha da convenincia e oportunidade do ato, mas ocasiona os mesmssimos efeitos jurdicos, no havendo razo para no a denominar discricionariedade200. Ressalte-se, porm, que s haver discricionariedade decorrente de conceitos imprecisos aps esgotada toda possibilidade de discriminao jurdica. A zona de incerteza, portanto, uma zona dentro da qual no h diferena de juridicidade entre as opes que se apresentam. Voltando ao exemplo supramencionado, se para a concesso de um determinado benefcio o administrador tiver de escolher entre um lavrador e um pedreiro, ambos podendo ou no ser qualificados como pobres, dependendo do critrio escolhido, haver discricionariedade apenas se do ponto de vista jurdico for indiferente a escolha de um ou de outro. Causas normativas geradoras da discricionariedade Feitas as consideraes acima, possvel arrolar os elementos normativos que, ao menos potencialmente, ensejem a discricionariedade201:
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BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Discricionariedade e Controle Jurisdicional. So Paulo: Malheiros, 6 edio, 2003, p. 25. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Discricionariedade e Controle Jurisdicional. So Paulo: Malheiros, 6 edio, 2003, p. 19. 145

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1. A hiptese da norma (a situao ftica que deflagra o comando da norma, o motivo), quando: 1.1. for definida de modo impreciso; 1.2. no for definida. 2. O comando da norma (aquilo que ela determina), quando houver alternativas de conduta quanto: 2.1. a expedir ou no um ato; 2.2. oportunidade adequada para tanto; 2.3. forma jurdica do ato; 2.4. medida mais satisfatria quanto s circunstncias. 3. A finalidade da norma (o valor ou objetivo a satisfazer), quando os conceitos usados para exprimi-la forem plurissignificativos, no unissignificativos. Ex.: moralidade pblica, segurana pblica, interesse pblico. A maioria da doutrina exclui a finalidade da norma como causa de discricionariedade. Entretanto os fins legais so amide designados por conceitos jurdicos que muito se aproximam dos valores e, sendo assim, so indiscutivelmente plurissignificativos, possuindo certo grau de indeterminao; sobretudo dentro de uma concepo que postule a normatividade dos princpios, ao lado das regras, isso inegvel. Assim, sempre que a inteleco de um conceito que integre a norma como finalidade e da situao concreta permitir uma zona de incerteza, ladeada por zonas de certeza positiva e negativa, a administrao poder lanar mo de um juzo discricionrio. So essas, portanto, as trs causas normativas geradoras da discricionariedade. Todavia, convm observar que esta, no obstante sua causa tripla, possui como via nica de expresso o contedo do ato ou a ausncia deste, quando a administrao puder optar por no o fazer. V.4.3 Quais os limites da discricionariedade? Conforme j se discorreu, jamais goza o administrador de absoluta discricionariedade na execuo de um ato. Para a aferio de seus limites, o exame da norma necessrio, mas insuficiente, devendo-se proceder tambm ao exame do caso concreto. A afirmao de que cabe ao Judicirio a apreciao da legalidade do ato administrativo merece algumas consideraes para sua exata compreenso. A legalidade h muito deixou de ser o nico elemento de legitimao da atividade estatal, que deve guardar correspondncia com os valores que
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concretizam a prpria noo de Direito. Por isso, vem cedendo lugar noo de juridicidade, que abrange os princpios previstos explcita ou implicitamente na Constituio da Repblica. Cabe ao Judicirio, portanto, examinar a juridicidade do ato administrativo. Otimizao, razoabilidade e proporcionalidade A discricionariedade no existe em funo do interesse pblico secundrio, mas do interesse pblico primrio. Nasce do reconhecimento da impossibilidade e mesmo inconvenincia de uma vinculao absoluta norma, mas no se afasta das finalidades previstas no ordenamento jurdico. Assim, a discricionariedade possui claramente um objetivo de otimizao da ao administrativa, ou seja, objetiva possibilitar, em cada situao concreta, a providncia mais adequada consecuo do interesse pblico. Todo o processo intelectivo empreendido pelo administrador deve pautar-se pela razo. Pode-se dizer, assim, que a razoabilidade atua como limite da discricionariedade. Todavia, quando se fala em razoabilidade, preciso considerar que esta deve existir dentro de um processo intelectivo cujo escopo a otimizao administrativa. Destarte, uma deciso razovel no ser a deciso apenas aceitvel, como a linguagem corrente poderia fazer crer, mas, num sentido estritamente jurdico, a deciso tima qual se chega por meio de um processo racional. Por fim, pode acontecer que na apreciao de um ato administrativo, cotejado ao contexto onde ele se d, revele-se uma coliso entre princpios constitucionais, para cujo deslinde ser necessrio valer-se do princpio da proporcionalidade, com o conseqente sopesamento dos valores envolvidos. Limites A exata definio dos limites da discricionariedade poder ser mais bem compreendida aps o estudo de suas conseqncias jurdicas. No obstante isso, desde j podemos arrolar, de modo analtico, os seguintes parmetros: a) o interesse pblico estabelecido pela norma como finalidade do ato; b) a extenso da competncia para a prtica deste; c) os princpios constitucionais da Administrao; d) os demais princpios constitucionais e legais aplicveis; e) a orientao poltica fixada por autoridade competente, incluindo a prpria Administrao, por meio de lei ou regulamento; f ) os parmetros da boa administrao, como a otimizao de meios e recursos e a minimizao dos sacrifcios do administrado; g) a existncia de vnculo lgico entre motivos e conseqncias; e, h) a correspondncia entre o ato praticado e a funo de quem o pratica.
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V.4.4 Quais as conseqncias jurdicas da discricionariedade? Pelo exposto, conclui-se que, ao exercer o juzo discricionrio, o administrador, conquanto possua certa margem de liberdade, est subordinado a circunstncias ftico-axiolgicas e a parmetros de razoabilidade. A funo dessa liberdade permitir Administrao adotar a soluo tima em cada caso, porquanto impossvel e inconveniente a previso a priori. A repercusso jurdica do conceito de discricionariedade criar uma esfera de deciso administrativa que se mostre intocvel reavaliao judicial e que no gere para terceiros, relativamente prpria liberdade decisria, direitos oponveis Administrao. Nesse mbito, esta atua dentro dos limites da indiferenciao jurdica e conforme sua volio poltica ou inteleco prpria. H discricionariedade tanto em decorrncia de possibilidades de escolha ensejadas pela lei, quanto em razo da fluidez dos conceitos. No primeiro caso, o administrador exerce sua volio dentro dos limites concedidos pela norma; no segundo, sua vontade poltica s livre dentro de um ncleo de indiferenciao jurdica, ou seja, dentro de um ncleo irredutvel inteleco discriminadora do jurdico e do antijurdico. No primeiro caso, a discricionariedade justifica-se pela norma; no segundo, pelas limitaes discriminatrias da razo jurdica. Para facilitar a compreenso e a identificao da esfera de deciso administrativa intocvel reavaliao judicial, e considerando-se que a discricionariedade pode decorrer tanto da expressa permisso legal quanto da impreciso de conceitos, possvel traar o seguinte esquema, dividindo o iter de deciso administrativa em quatro momentos: Primeiro momento Interpretao puramente normativa. Momento em que se d a interpretao do texto legal e de sua insero no ordenamento jurdico ptrio, permitindo, dentro de uma interpretao sistemtica, a identificao do permissivo legal e dos conceitos imprecisos. Segundo momento Interpretao normativo-ftica. Interpretao do texto legal em cotejo com os fatos pertinentes, de onde podem advir limitaes s hipteses legalmente permitidas e a identificao da zona de incerteza do conceito. Terceiro momento Interpretao da idoneidade em relao finalidade legal. Neste momento, as opes de escolha reveladas nas duas etapas anteriores so cotejadas com a finalidade legal, identificando-se as compatveis e excluindo-se as demais.
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Quarto momento Juzo discricionrio. Este o nico momento no qual est presente a discricionariedade do administrador. As trs etapas anteriores constituem mera atividade interpretativa, passvel de reviso judicial. Nesta, porm, a Administrao exerce uma opo volitiva (juzo de convenincia e oportunidade) ou uma opo intelectiva (escolha entre indiferentes jurdicos) incontestveis juridicamente. A volio, decorrente de permissivo legal, no passvel de reviso judicial em razo de seu carter poltico. A inteleco, no caso de conceitos imprecisos, embora envolva atividade de interpretao, inevitvel em razo da irredutibilidade do conceito a um sentido unvoco. Ressalte-se que os conceitos imprecisos no ensejam necessariamente a discricionariedade do administrador, o que depender da possibilidade ou no de atingir, por meio da interpretao, um sentido claro e nico. Relativamente a conceitos tcnicos e de experincia, por exemplo, em regra, a indeterminao dissipada no segundo ou terceiro momentos. Assim, o juzo discricionrio do administrador s pode ser exercido aps rigoroso trabalho interpretativo, no qual se d uma interpretao gramatical, sistemtica e teleolgica da norma em cotejo com os fatos pertinentes. Tal atividade intelectiva tem como finalidade aferir a juridicidade da opo administrativa, devendo, portanto, atender aos princpios da razoabilidade e da proporcionalidade. Mrito A afirmao de que o mrito do ato administrativo no aprecivel pelo Judicirio s ser verdadeira se o conceituarmos, transcrevendo Celso Antnio Bandeira de Mello, como
o campo de liberdade suposto na lei e que, efetivamente, venha a remanescer no caso concreto para que o administrador, segundo critrios de convenincia e oportunidade, se decida entre duas ou mais solues admissveis perante ele, tendo em vista o exato atendimento da finalidade legal, dada a impossibilidade de ser objetivamente reconhecida qual delas seria a nica adequada. 202

Nesse sentido, as fronteiras do mrito coincidem com as da discricionariedade, constituindo o mbito onde se d estrita volio poltica do administrador. Ressalte-se todavia que, como deflui da conceituao acima, para o delineamento do mrito impende apreciar a idoneidade do ato para atingir
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Opus cit. , p. 38. 149

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a finalidade legal. Nesse sentido, extrapolam o mrito os atos administrativos: a) contaminados por intuitos pessoais; b) correspondentes a outra regra de competncia; c) irrazoveis; d) incoerentes com os fatos, as premissas ou eventuais decises tomadas anteriormente em casos idnticos, o que constituiria indcio de discriminao; e) desproporcionais em relao ao contexto ftico. V.4.5 Concluso Podemos ento, com base em todo o exposto, conceituar discricionariedade como a esfera de liberdade de escolha do administrador existente dentro dos limites da indeterminao dos conceitos, ou das possibilidades conferidas expressamente pelo ordenamento jurdico, e s discernvel em cotejo com o caso concreto -, cujo escopo permitir que a Administrao, pautandose por critrios de razoabilidade e proporcionalidade, cumpra seu dever de adotar a soluo mais adequada consecuo da finalidade legal, quando no advier da norma uma soluo unvoca. V.5 Desvio de poder* Como bem acentuado no item sobre discricionariedade administrativa, no Estado de Direito h uma relao de subordinao entre a Administrao e as leis. Os poderes so conferidos ao administrador em razo de a passagem do plano da generalidade para o da especificidade ou seja, do plano da norma para o da execuo depender sempre, em maior ou menor grau, da atividade administrativa. O mais correto, como leciona Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO203, falar em dever-poder da Administrao, porquanto a vontade desta subordina-se sempre ao interesse pblico traado pela lei. Aquele que administra no proprietrio, pois ministra para outrem. Enquanto na propriedade privada vigora a autonomia da vontade, a Administrao encontra-se no reino dos fins, estabelecidos previamente pela lei. O ordenamento jurdico ptrio estatui um sistema de proteo legal do administrado, frente ao Administrador, que obriga este a se ater no apenas s finalidades previstas em lei, mas tambm aos meios idneos previamente estabelecidos. Esse sistema aplicvel s funes tpicas de todos s funes do poder estatal e, portanto, tambm ao Legislativo e ao Judi* Paulo Ricardo Gontijo Loyola, Promotor de Justia. 203 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Discricionariedade e Controle Jurisdicional. So Paulo: Malheiros, 6 edio, 2003, p. 54. 150
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cirio , pois as competncias pblicas, sem exceo, s se justificam para o cumprimento de fins previstos nas normas que as instituem.204 A doutrina do desvio de poder nasceu na jurisprudncia do Conselho de Estado da Frana, conquanto antes j subsidiasse decises, abrigada sob diversas denominaes, consistindo em modalidade de abuso de direito. Salientando que o poder da Administrao s se justifica em razo de uma finalidade a cumprir, podemos, singelamente, definir desvio de poder como o uso dos poderes inerentes a uma funo em desacordo com a finalidade que os justifica. Deflui desse conceito que o desvio de poder depende da existncia em abstrato de poderes inerentes a uma competncia. Quando nem sequer em tese o administrador possui competncia para o ato, trata-se de a) mera incompetncia formal se inexistirem poderes para agir no caso especfico ou b) simples transgresso da lei se houver violao da competncia vinculada, decidindo-se contra disposio legal. V.5.1 Modalidades de desvio de poder Para fins de sistematizao, podem ser arroladas quatro modalidades de desvio de poder: 1. Quando o agente administrativo, servindo-se dos poderes inerentes ao cargo, busca uma finalidade alheia a qualquer interesse pblico, agindo por interesse pessoal. Ex.: pavimentao de um logradouro com pequeno fluxo de trfego para valorizar um imvel prximo pertencente ao irmo. 2. Quando o agente administrativo, servindo-se dos poderes inerentes ao cargo, busca uma finalidade pblica diferente daquela pertinente ao ato que pratica. H, no caso, o que Osvaldo Aranha Bandeira de Mello denominou desnaturamento do instituto jurdico205. Ex.: Remoo de servidor faltoso para aplicar-lhe punio clere por uma falta administrativa. 3. Quando o agente administrativo, servindo-se dos poderes inerentes ao cargo, busca realizar uma finalidade pblica por meio de ato a princpio idneo, mas desconsiderando em seu iter direitos outros protegidos pelo ordenamento jurdico. Ex.: Punio de um servidor faltoso por meio
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Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO (Opus cit., p. 77) fornece dois exemplos: a) uma lei que extinguisse cargos pblicos para impedir a reintegrao de servidores concedida judicialmente; b) um Desembargador que, aps perceber-se como voto vencido num colegiado, decidisse reconsiderar o seu voto, alinhando-se aos demais para impedir a interposio de embargo e, desse modo, dar maior celeridade prestao jurisdicional. Opus cit. p. 70. 151

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de procedimento administrativo que desconsidere seu direito de defesa, com o intuito de dar maior celeridade ao procedimento. 4. Quando o agente administrativo, servindo-se dos poderes inerentes ao cargo e buscando realizar uma finalidade pblica, incorre em erro de direito, servindo-se de um ato em desacordo com sua finalidade legalmente insculpida. Ex.: Remoo de servidor pblico como punio por falta administrativa, acreditando-se, equivocadamente, constituir meio idneo para tal. Com base no exposto, podemos esboar a seguinte classificao: 1. Quanto motivao, o ato desviante pode: a) objetivar um fim estranho ao interesse geral (a modalidade 1 supramencionada) ou b) visar a um fim de interesse geral, porm diverso do fim precisamente estabelecido para aquele (as modalidades 2, 3 e 4). 2. Quanto voluntariedade, o ato desviante pode: a) resultar de uma esquiva voluntria aos ditames legais (as modalidades 1, 2 e 3) ou b) decorrer de um erro de direito quanto sua finalidade (a modalidade 4). Essa segunda classificao deixa claro que nem todo desvio de poder decorre de um vcio de inteno. Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO206 assevera que, em verdade, o desvio de poder constitui um vcio objetivo, caracterizado pelo descompasso entre a competncia (feixe de poderes) utilizada e o fim categorial dela. Em outras palavras, a invalidao do ato no decorre propriamente da inteno viciada do agente, mas da efetiva falta de convergncia entre a finalidade efetivamente dada ao ato e a finalidade que justifica o feixe de poderes para pratic-lo entre a finalidade dada pelo agente e a finalidade dada pelo ordenamento jurdico. Ainda segundo Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO207, a importncia do vcio subjetivo, no caso, reside em que, verificada a sua ocorrncia, h presuno jure et de jure de que o ato atingiu fim alheio ao que lhe seria prprio. V.5.2 A prova do desvio de poder Como se viu acima, o desvio de poder comumente resulta de o agente substituir, voluntariamente, a finalidade prpria do ato por outra, seja esta estranha ou no ao interesse geral. De qualquer modo, sendo volunt206 207

Opus cit., p. 70. Opus cit., p. 74.


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rio o desvio, razovel esperar que o agente tente ocultar sua verdadeira motivao sob uma aparente juridicidade, dissimulando sua incongruncia com os fins emanados da Lei. Em razo disso e considerando que as exigncias probatrias em juzo devem guardar correspondncia com a natureza do objeto de cuja prova se trata , no razovel esperar a obteno de prova plena do desvio de poder, bastando como fundamento decisrio a existncia de um conjunto convergente de indcios. Essa prova indiciria, em regra, ter de se apoiar no apenas na anlise dos elementos do ato investigado, mas tambm em variveis exteriores a este, que o antecedem ou circundam. De forma analtica, podem-se arrolar os seguintes pontos a considerar: a) inidoneidade do momento escolhido para sua edio; b) fragilidade dos motivos que o fundaram; c) ausncia de razoabilidade da soluo adotada em relao a suas premissas; d) desproporcionalidade entre o contedo do ato e seus motivos, excedendose o necessrio para atingir o seu fim; e) existncia de fatores potencialmente perturbadores da serenidade necessria a uma atuao impessoal, ou f ) qualquer indcio de intuito pessoal; g) excepcionalidade da providncia adotada; e, h) incongruncia do ato com a linha de atuao antecedente. V.5.3 Desvio de poder, discricionariedade e mrito Pelo que foi acima exposto, fica claro que o desvio de poder consiste, em regra, numa extrapolao dos limites do que se convencionou chamar mrito administrativo, ou seja, num transbordamento dos limites da competncia discricionria do agente. No obstante isso, Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO208 chama a ateno para a existncia, conquanto rara, de hipteses em que o desvio de poder ocorre no exerccio de uma competncia a princpio vinculada. Isso pode ocorrer, segundo o autor, quando os termos da norma tornam-se pouco razoveis dentro de um contexto ftico especfico.209 O que impende ressaltar, todavia, que a discricionariedade do administrador e o respeito ao mrito administrativo no podero jamais servir de pretexto para impedir o controle jurisdicional dos atos desviantes. Provada a ocorrncia de desvio de poder, na forma j exposta, comprovado
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Opus cit. p. 72. Como exemplo, o autor cita o ato de um guarda de trnsito que impedisse a entrada de uma ambulncia no permetro central da cidade, impossibilitando o socorro de uma vtima de enfarte, sob a alegao de cumprimento de uma norma que, em termos peremptrios, proibisse o trfego de veculos automotores no local. 153

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estar que os limites da convenincia e oportunidade do ato foram extrapolados, porquanto se deturpou de algum modo o escopo legal. V.6 Direito Financeiro* V.6.1 Oramento Pblico Um fato desmotivador de alguns Promotores de Justia para a atuao no combate improbidade administrativa tem sido a falta de conhecimento acerca de contabilidade pblica. Entretanto, tal receio infundado. No se exige para uma boa investigao que o Promotor de Justia tenha amplo conhecimento de contabilidade pblica. Deve ele valer-se dos trabalhos de um perito contbil, quando, de fato, for necessrio um estudo tcnico mais aprofundado. Mas, em regra, tal percia no necessria, ou no necessria na fase investigatria; podendo ser realizada em juzo. Vale lembrar que muitas das fraudes na administrao pblica so realizadas sem a participao de qualquer servidor ou contratado responsvel pela contabilidade pblica, e agentes mprobos, em regra, tambm quase nada sabem acerca de contabilidade pblica, e isto no lhes impede de locupletarse. Procuramos trazer neste manual de enfoque prtico apenas alguns conceitos bsicos acerca de dois temas de Direito Financeiro . As leis oramentrias que esto previstas na Constituio Federal de 1988, no Captulo das Finanas Pblicas, Seo II, Dos Oramentos, artigo 165, que so : Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria Anual, todas de iniciativa do Poder Executivo. Abordaremos aspectos gerais da Lei de Contabilidade Pblica, Lei 4.320/64. V.6.2 Plano Plurianual Segundo o pargrafo primeiro do artigo 165 da CF/88
A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e as metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.

Nos termos do artigo 35, 2, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) da CF88, at que entre em vigor lei complementar prevista no art. 165, 9,
* Reuder Cavalcante Motta, Promotor de Justia 154
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I o projeto do plano plurianual, para vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial subseqente, ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa.

Portanto, em se tratando de Municpios, ao final do ms de agosto do primeiro ano do mandato do prefeito municipal, deve ele encaminhar Cmara Municipal o Plano Plurianual para viger por quatro anos (os trs ltimos anos de seu mandato e primeiro ano do mandato subseqente). Segundo a Cartilha de Heraldo da Costa Reis210, o desenvolvimento do plano plurianual abranger: caracterizao geral do Municpio como um todo, envolvendo seus diversos centros urbanos e zonas rurais; as informaes bsicas sobre a populao e sua economia; a identificao dos principais problemas dos municpios; a definio de polticas e diretrizes gerais de Governo; o quadro dos projetos a serem realizados nos prximos anos com a respectiva ordem de prioridade, bem como os respectivos custos; a definio das fontes de financiamento. Em verdade, a criao e o processo legislativo da Lei Plurianual deveria ser precedido de amplo debate na administrao, no legislativo e com a sociedade; entretanto, com rarssimas excees, tal acontece. De qualquer forma, entendemos ser imprescindvel que o Promotor de Justia leia e tenha em seu gabinete cpia da Lei do Plano Plurianual dos Municpios de sua Comarca, to logo seja ela aprovada. No se deve esquecer de que, embora a Lei do Plano Plurianual devesse ser um documento de planejamento de mdio e longo prazos, isso nem sempre acontece. Como a maioria das Cmaras Municipais no exercem efetivamente o seu Poder eis que subjugadas aos Prefeitos Municipais , os Planos Plurianuais, como de resto as demais leis oramentrias, so modificados com extrema facilidade a partir de novos projetos de lei de iniciativa do Poder Executivo Municipal, nem sempre compromissados com as estratgias de longo prazo fixadas anteriormente. E, quanto a isso, pouco se pode fazer atualmente, uma vez que o entendimento majoritrio de que as leis oramentrias no exigem dos gestores o seu cumprimento integral, no entendendo cabveis a aplicao de sanes aos gestores pelo seu cumprimento parcial.
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O que os Gestores Municipais devem saber. Rio de Janeiro: IBAM, 2005, p.9. 155

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V.6.3 Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO Nos termos do Artigo 165 da Constituio Federal, A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e as prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. A Lei Complementar 101/2000, LRF, ampliou a abrangncia da LDO que, conforme artigo 4, dispor tambm sobre
a) equilbrio entre receitas e despesas; b) critrios e formas de limitao de empenho [...]; e) normas relativas ao controle de custos e a avaliao dos resultados dos programas financiados com recursos dos oramentos e f ) demais condies e exigncias para a transferncia de recursos a entidades pblicas e privadas. Mais inovadora ainda foi a LRF, ao exigir que a LDO seja composta pelo Anexo de Metas Fiscais (Artigo 4 , 1 e 2 - conferir) que deve traar e avaliar metas anuais, entre outras exigncias, e tambm pelo Anexo de Riscos Fiscais (Artigo 4 , 3 ) que deve avaliar passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas.

Verdadeiramente, os poucos anos de vigncia da LRF no foram ainda suficientes para que as LDOs produzidas atendam plenamente s exigncias das LRF no tocante a esse importante Anexo de Metas Fiscais. No obstante, deve o Promotor de Justia atuar no sentido de cobrar das administraes um contnuo e crescente profissionalismo na elaborao das leis oramentrias. Tambm nos termos do artigo 35, 2, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) da CF88, at que entre em vigor lei complementar prevista no art. 165, 9 , II o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa. Portanto, a cada ano, o chefe do executivo deve encaminhar o projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias at meados do ms de abril, ao Legislativo, que deve vot-lo, refluindo-o antes do perodo de recesso parlamentar previsto no ms de julho. No excede dizer que a LDO deve ser compatvel com o Plano Plurianual. Valem as consideraes j enfatizadas quanto necessidade de o Promotor de Justia ter disposio cpia da LDO dos Municpios de sua Comarca em seu gabinete.
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V.6.4 Lei Oramentria Anual LOA Igualmente s leis oramentrias anteriores, o contedo da Lei Oramentria anual tem previso constitucional. Segundo o 5 do artigo 165, da CF, ela compreender:
I o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; II o oramento de investimento de empresas que da Unio, direta ou indiretamente, detenham a maioria do capital social com direito a voto; III o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.

Outro aspecto importante que deve ser previsto no projeto da LOA que, nos termos do artigo 165, 6, da CF, ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia. A LRF, por sua vez, estabeleceu de forma expressa (artigo 5, caput) que o projeto de lei oramentria anual deve guardar compatibilidade com o Plano Plurianual e com a LDO, bem como com as exigncias da prpria LRF. A Lei de Responsabilidade Fiscal previu a necessidade de novas informaes que devam integrar a LOA, entre elas: o demonstrativo de compatibilidade da LOA com o Anexo de Metas Fiscais previstos na LDO que a antecede e a previso de reserva de contingncia (Artigo 5 da LRF). A Lei 4.320/64 traz outras caractersticas acerca da LOA (vide adiante). Nos termos do artigo 35, 2, do ADCT, III o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa. Portanto, at o final do ms de agosto de cada ano, deve o Poder Executivo encaminhar o projeto da LOA Cmara. Reiteramse aqui as consideraes acerca da necessidade de que o Promotor de Justia tenha em seu gabinete cpia das LOAs dos Municpios de sua Comarca. V.6.5 Elaborao e controle dos oramentos e balanos A lei n 4.320/64 que estabelece normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos vige h mais de 40
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anos, tendo passado pelas Constituies que lhe sucederam, tendo sido recepcionadas por todas elas, o que, segundo especialistas, decorre da qualidade de seu texto. H projetos de lei no Congresso Nacional com o fim de substitu-la, mas provvel que continue vigendo por muitos anos. importante ao Promotor de Justia saber da existncia desta Lei e que esta praticamente traz de maneira clara quase todos os conceitos com os quais venha o Promotor de Justia a se deparar referente contabilidade pblica. A Lei 4.320/64 est dividida em XI ttulos: Os trs primeiros (Da Lei do Oramento, Da Proposta Oramentria, Da Elaborao do Oramento) trazem regras acerca do contedo da Lei Oramentria. Merecem leitura e especial ateno do Promotor de Justia, mormente no tocante a conceitos e classificao das receitas e despesas pblicas (artigo 11 a 13). No ttulo IV (Do Exerccio Financeiro) importante destacar que o exerccio financeiro coincide com o ano civil (art.34), qual so as despesas e receitas de um exerccio financeiro (art.35) e o conceito de restos a pagar (art. 36). O ttulo V referese aos crditos adicionais, que so autorizaes de despesa no previstas ou insuficientemente previstas na Lei Oramentria. Alis, muito freqentes diante da falta de planejamento das administraes. Nos artigos 40 a 46 da Lei 4.320/64 h a classificao e regras acerca de tais crditos adicionais211. No ttuloVI, deve o Promotor de Justia dedicar especial ateno aos captulos II (art. 51 a 57) e III (art. 58 a 70), que tratam da Receita e da Despesa, respectivamente. Muito pouco tem-se investigado em relao s receitas dos municpios, sendo recomendada uma verificao acerca dos procedimentos utilizados pela administrao e, ao menor indcio de irregularidade, uma Auditoria Contbil deve ser feita, mesmo que por amostragem. So reiteradas as notcias de fraude na arrecadao de tributos, como no caso do IPTU, com a participao de servidores municipais. Especial leitura deve ser dada ao captulo Da Despesa. Ali o Promotor de Justia encontrar os conceitos de termos que sero bastante utilizados em suas conversas e interrogatrios de servidores, a saber: empenho (art. 59), nota de empenho (art.61), liquidao (art.63) e ordem de pagamento (art.65). Os ttulos seguintes referem-se aos Fundos Especiais, Controle da Execu211

Algumas Cmaras Municipais compostas por agentes mprobos tm-se valido do mau planejamento por parte do executivo municipal quando da elaborao na Lei Oramentria e, depois, passam a pressionar o prefeito, exigindo-lhes cargos e favores, em troca da aprovao de crditos suplementares, fatos que costumam acontecer a partir do segundo semestre de cada ano. Nesses casos, se o Promotor de Justia verificar a insuficincia de recursos para a educao e sade, principalmente, j no comeo do ano, dever recomendar ao Prefeito que providencie a suplementao antes que se coloque em risco a continuidade de tais servios. De bom alvitre tambm verificar a razoabilidade dos prazos de tramitao dos projetos de lei no Legislativo.
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o Oramentria, Contabilidade, Autarquias e outras entidades e disposies finais, que abordam aspectos mais especficos do exerccio da contabilidade pblica, cuja abordagem, se necessrio, ser feita melhor com o auxlio do perito-contador. V.7 Lei de Responsabilidade Fiscal* A Lei de Responsabilidade Fiscal recente e trouxe algum avano no Controle das Contas Pblicas. de grande importncia que o Promotor de Justia com atuao na Defesa do Patrimnio Pblico, gradualmente, passe a conhecer um pouco mais acerca da referida Lei, algo que tambm vem acontecendo por parte dos administradores e seus assessores imediatos. Em verdade, a LRF contm vrios termos de economia e contabilidade pblica que, de incio, trazem dificuldades para o bacharel em Direito, uma vez que no se tem notcia de que os cursos de graduao em Direito contam com tais estudos em seu currculo. Entretanto, como dissemos ao discorrer acerca da Lei da Contabilidade Pblica, isso no pode ser motivo para que se crie um preconceito de que o Promotor de Justia no possa conhecer a referida lei. Alguns pontos chaves da LRF precisam ser conhecidos, eis que a vigilncia da Curadoria acerca do cumprimento dela pode tornar bastante eficazes alguns aspectos da Defesa do Patrimnio Pblico e do combate a algumas formas sofisticadas de corrupo. Sem pretenso de realizar um comentrio completo e denso da Lei de Responsabilidade Fiscal h bibliografia indicada no final deste manual procuraremos trazer ateno dos colegas212informaes acerca dos artigos da LRF que se mostram, ao nosso sentir, importantes de serem conhecidos para uma melhor atuao do Curador de Defesa do Patrimnio Pblico. H referncias tambm Lei Federal n 10.028, de 19 de outubro de 2000, conhecida como Lei dos Crimes de Responsabilidade Fiscal, que criou vrios novos tipos penais no Cdigo Penal, na Lei Federal n 1.079, de 10/04/1950 e no Decreto-Lei 201, de 27/12/1967. Volte-se a frisar que, em despertando interesse para algum deles, buscar leitura complementar na bibliografia indicada.
* Reuder Cavalcante Motta, Promotor de Justia 212 Lei Complementar 101/2000. Artigo 1 ... 1 A responsabilidade fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas e de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operao de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio de Restos a Pagar.
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As sees seguintes foram nominadas tais como os dez captulos que compem a LRF. V.7.1 Disposies Preliminares. Destacvel trecho deste captulo o conceito de responsabilidade na gesto fiscal, expresso no pargrafo 1 do artigo 1, da Lei213. Tal conceito a base pela qual se deve pautar a ao da Administrao Pblica. Este conceito deve ser ressaltado em ajustamentos de conduta e mesmo em aes civis pblicas, inclusive por ato de improbidade administrativa. Eis que informa um modo de agir do administrador pblico que vai na contramo de aes repetidas, no planejadas; to comuns em caso de desvio de finalidade. Outro ponto relevante deste captulo o conceito de receita corrente lquida, previsto no artigo 2, inciso IV. Este conceito utilizado em vrios outros pontos da lei, mencionado diversas vezes em vrios relatrios da gesto fiscal e nas audincias pblicas. A receita corrente lquida tambm parmetro para a definio de limites para a administrao. utilizada na fixao de limites de despesa com pessoal, limites para a dvida consolidada lquida, servios de terceiros, contrataes de operaes de crdito etc. V.7.2 Do Planejamento Este captulo trata de novas exigncias trazidas pela LRF Lei de Diretrizes Oramentrias-LDO e Lei Oramentria Anual-LOA. Em relao primeira, est a exigncia de que a LDO contenha o anexo de Metas Fiscais (art. 4, 1) e o anexo de Riscos Fiscais (art. 4, 3). Quanto Lei Oramentria Anual, nela se exigiu, a partir da LRF, que contenha os relatrios que demonstrem sua compatibilidade com a anexo de metas fiscais da LDO, previso de reserva de contingncia etc. (Art. 5). Em verdade, somente as administraes das maiores cidades e Esta213

Lei Complementar 101/2000. Artigo 2 Para efeitos desta Lei Complementar, entende-se como: ...IV receita corrente lquida: somatrio das receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais, industriais, agropecurias, de servios, transferncias correntes e outras receitas tambm correntes, deduzidos: ...c)na Unio, nos Estados e nos Municpios, a contribuies dos servidores para o custeio do seu sistema de previdncia e assistncia social e as receitas provenientes da compensao financeira citada no 9 do art. 201 da Constituio. 1 Sero computados no clculo da receita corrente lquida os valores pagos e recebidos em decorrncia da Lei Complementar n 87, de 13 de setembro de 1996 [ LEI KANDIR ], e do fundo previsto no art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias [ LEI DO FUNDEF ].
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dos que tm conseguido fazer tais anexos com o nvel de qualidade exigido na Lei, oportunidade na qual se v para que tanto os Tribunais de Contas como o Ministrio Pblico tm destacvel papel no sentido de exigi-los com mais qualidade. Ainda no tocante LOA, deve o Promotor de Justia conhecer o art. 5, 4214, eis que traz aspecto relevante na apurao de improbidade. Importantssimo instrumento de planejamento o previsto na Seo IV, Da Execuo Oramentria e do Cumprimento das Metas. No artigo 8, prev-se a necessidade de que o Poder Executivo estabelea programao financeira e cronograma mensal de desembolso. Embora a Lei da Contabilidade j tenha previsto h muito tempo planejamento semelhante, o que se v nas administraes, em regra, a mais absoluta falta de planejamento e as aes sendo realizadas dentro da mais emprica vontade do administrador. Sugere-se, caso queira saber como anda o planejamento nos Municpios de sua Comarca, requisitar ao Sistema de Controle Interno dos Municpios e Cmaras a programao financeira e o cronograma mensal de desembolso para o prximo trimestre. Entendemos que cabe Curadoria de Defesa do Patrimnio Pblico exigir a estruturao da Secretaria de Fazenda e Controle Interno dos Municpios de sua Comarca, de sorte que a regularidade deste relatrio de programao financeira e cronograma de execuo mensal de desembolso meio eficaz para tal. No artigo 9, tem-se a previso de correo de rumos a cada final de bimestre quando se vislumbra a possibilidade de a administrao no atingir as metas de resultado previstas na LDO e a adoo de restries de gastos atravs do mecanismo de limitao de empenho e movimentao financeiros. Vide adiante relatrio de execuo oramentria. V.7.3 Da Receita Pblica Destaca-se neste captulo inicialmente a regra contida no artigo 11, que prev que constituem requisitos da responsabilidade na gesto fiscal a instituio, previso e efetiva arrecadao de todos os tributos da competncia constitucional do ente da Federao. essencial que os municpios tenham departamentos de receita estruturados e com servidores efetivos devidamente treinados para a fiscalizao da arrecadao dos tributos municipais. Um dos grandes problemas em municpios pequenos o desinte214

Lei Complementar 101/2000. Art. 5 [...] 4 vedado consignar na lei oramentria crdito com finalidade imprecisa ou com dotao ilimitada. 161

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resse em se cobrar o IPTU, ISSQN e demais impostos municipais, por entenderem - em uma viso distorcida - que tero reveses eleitorais com a medida. comum tambm haver condescendncia e negligncia no ajuizamento de execues fiscais. Havendo possibilidade, oportuno fazer uma visita e um levantamento da estrutura do departamento de receita tributria do Municpio, contribuindo para sua estruturao. A LRF deu destaque questo da renncia de receita, que costuma acontecer to freqentemente e de forma irresponsvel. A LRF definiu que renncia de receita forma ampla215 e exemplificativa deixando espao para que sejam analisados tambm quaisquer outros benefcios que correspondam a tratamento diferenciado. Ao realizar o acompanhamento das leis municipais, o Promotor de Justia poder deparar com tais benefcios, s vezes descabidos. Faz-se mister atentar para os requisitos legais nas renncias de receitas: estimativa de impacto oramentrio-financeiro, atendimento LDO e alternativamente, demonstrao de no afetao das metas dos resultados fiscais da LDO ou previso de medidas de compensao. (Confira no artigo 14 da LRF). Em caso de postulao de nulidade das lei que criaram indevidamente a iseno ou o benefcio desarrazoado, tais argumentos podem ser utilizados para reforar a pretenso ministerial. V.7.4 Da Despesa Pblica Na primeira seo deste captulo, h artigos de grande significado para a atuao na defesa da gesto fiscal e no combate improbidade administrativa. O artigo 15 indica conseqncias quanto aos atos administrativos de gerao de despesas previstas nos artigos 16 e 17, reputa-as expressamente como no autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimnio pblico a gerao de despesa ou a assuno de obrigao que no atendam ao disposto nos artigos 16 e 17. O artigo 16 prev que a criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental que acarrete aumento de despesa dever prever estimativa de impacto oramentrio-financeiro para o ano em curso e os dois subseqentes (inciso I) bem como a declarao do ordenador de despesa de que o aumento tem adequao LOA, LDO e PPA. Edson Ronaldo Nascimento esclarece que o art. 16 refere-se a novas despesas, derivadas de alteraes oramentrias que ocorrem a partir de crditos adicionais, remanejamento, transposio ou trans215

Lei Complementar 101/2000. Art. 14[...] 1 A renncia compreende anistia, remisso, subsdio, crdito presumido, concesso de iseno em carter no geral, alterao de alquota ou modificao de base de clculo que implique reduo discriminada de tributos ou contribuies, e outros benefcios que correspondem a tratamento diferenciado.
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ferncia e que carecem de autorizao legislativa216. A Curadoria de Defesa do Consumidor deve ficar atenta ao fato de que grandes fraudes no so previstas com antecedncia de um ano; em regra, so negociatas de ocasio que demandam mudanas oramentrias bruscas. O conhecimento dessas regras deve ser til para se conseguir a nulidade de contratos que no atendam a tais dispositivos. Ainda no captulo das despesas pblicas, uma seo dedicada a estabelecer os limites dos gastos com pessoal. Atente-se para o fato de que ao municpio estabelecido o limite de 60% (sessenta por cento) da Receita Corrente Lquida-RCL; sendo que, desse total, 54% (cinqenta por cento) so destinados ao Executivo e 6% (seis por cento) para o Legislativo(artigo 19). Os municpios tm-se adequado a tais patamares e os Tribunais de Contas tm estado atento ao cumprimento de tais limites ao verificar os relatrios quadrimestrais (ver adiante, neste mesmo artigo, captulo IX da LRF). Cumpre frisar que, em caso de municpios, o gasto de 54% (cinqenta e quatro por cento) apenas com despesa de pessoal muitssimo alto, pois comprometer definitivamente a capacidade de o municpio realizar investimentos com recursos prprios. Sempre que possvel, ressaltar isso ao gestor municipal, convencendo-o da importncia de se ter uma folha de pagamento enxuta. O excesso de cargos comissionados um mal que deve ser combatido, posto que concorre, no raras vezes de forma grave, para o descumprimento do limite acima. Se algum dos Municpios de sua Comarca no est cumprindo ou est prximo de atingir os limites com despesa de pessoal, preocupante, pois tal sintoma sinal de que problemas muito maiores devem surgir. Outra medida salutar da LRF a disposio de que nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento de despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato (Artigo 21, p.u.). Deve-se atentar ento para as despesas de pessoal durante todo o ltimo ano de mandato, pois que o primeiro semestre do ltimo ano de mandato costuma concentrar vrios atos de aumento de despesa, no necessariamente lcitos. O Captulo prev ainda medidas para que a administrao proceda a correes quando os gastos de pessoal atinjam 95% (noventa e cinco por cento) do limite e ultrapasse-o. esperado que os Tribunais de Contas ajam imediatamente nestes casos. Cumpre-nos deles exigir um acompanhamento prximo at que a despesa de pessoal torne-se adequada.

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Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada. Braslia, Editora Vestcon, 2003, p. 80. 163

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V.7.5 Das transferncias voluntrias Transferncia Voluntria , para efeito da LRF, a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que no decorra de determinao constitucional ou legal ou os destinados ao Sistema nico de Sade (art. 25). A LRF estabelece algumas exigncias para que as transferncias voluntrias aconteam (incisos do art. 25) e que, em regra, so verificados pela Unio e Estados antes da realizao da transferncia. O aspecto que mais toca Curadoria de Defesa do Patrimnio Pblico a verificao de que nos termos do 2 do artigo 25, vedada a utilizao de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada. Outro ponto destacvel que o cumprimento dos limites constitucionais relativos educao e sade (art. 25, IV, b) uma das condies para o recebimento de transferncias voluntrias, o que exige, tambm por este motivo, contnua vigilncia por parte da Curadoria de Defesa do Patrimnio Pblico sobre a aplicao de recursos nessas reas. V.7.6 Da Destinao de Recursos para o Setor Privado Este captulo traz os requisitos para que possa a Administrao Pblica destinar recursos direta ou indiretamente para pessoas fsicas e jurdicas. Prev o artigo 26 os seguintes requisitos para que se realizem tais repasses: autorizao por lei especfica, atendimento LDO e previso no oramento ou em crditos adicionais. A LRF, para maior clareza, esclareceu que tal destinao de recursos abrange tambm a concesso de emprstimos, financiamentos e refinanciamentos, inclusive as respectivas prorrogaes e composio de dvidas, a concesso de subvenes e a participao em constituio ou aumento de capital(art. 26, 2). Em se tratando de pequenos municpios, a obteno de aprovao de projetos de lei de origem do Executivo para que se destinem recursos ao setor privado no significa grande salvaguarda ao errio municipal, pois o que se tem visto uma total sujeio das pequenas Cmaras Municipais aos desejos dos Prefeitos. Nos municpios menores, tais repasses ao setor privado tm-se realizado sob a forma de subvenes, com observncia dos requisitos da LRF, mas sem observncia aos requisitos da Lei 8.666/93, notadamente ao seu artigo 116 e da Lei 4.320/64, artigo 16 e seguintes.

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V.7.7 Da Dvida e do Endividamento Este captulo um dos mais extensos da LRF. Traz conceitos217, estabelece diretrizes acerca dos limites da dvida pblica, disciplina as operaes de crdito e aponta regras acerca da assuno de obrigaes no ltimo quadrimestre do mandato do governante. o Senado Federal no exerccio de competncia constitucional218 por meio de resolues que dispe sobre limites de dvida pblica dos municpios; atualmente, por meio das Resolues 40 e 43 de 2001. A ttulo de ilustrao, ressaltamos a Resoluo 40 do Senado Federal, determinando que a dvida consolidada lquida dos municpios ter como limite 120% (cento e vinte por cento) da RCL . A Resoluo 43, por exemplo, determina que a contratao de operao de crdito de municpios, dentro de um exerccio financeiro, tem como limite 16% (dezesseis por cento) da RCL. Espera-se que os tribunais de contas alertem o Ministrio Pblico quanto violao por parte dos municpios aos limites da dvida pblica e tambm quanto inoperncia dos administradores em deixar de realizar as condutas de reconduzir a dvida aqum dos limites, por meio de comportamentos j estabelecidos na seo III, do captulo em tela, Da Reconduo da Dvida aos seus limites. Temos observado por vezes - o que exige do Ministrio Pblico maior ateno - a tentativa de realizao de operaes de crdito disfaradas para que se evitem as regras da LRF; em especial, a submisso de proposta s exigncias do Ministrio da Fazenda e a contratao da operao de crdito
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Lei Complementar 101/2000. Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, so adotadas as seguintes definies: I dvida pblica consolidada ou fundada : montante total, apurado sem duplicidade, das obrigaes financeiras do ente da federao, assumidas em virtude de leis, contratos, convnios ou tratados e da realizao de operaes de crdito, para amortizao em prazo superior a doze meses; II dvida pblica mobiliria: dvida pblica representada por ttulos emitidos pela Unio, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municpios; III operao de crdito: compromisso financeiro assumido em razo de mtuo, abertura de crdito, emisso de aceite de ttulo, aquisio financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e servios, arrendamento mercantil e outras operaes assemelhadas, inclusive com uso de derivativos financeiros; IV concesso de garantia: compromisso de adimplncia de obrigao financeira ou contratual assumida por ente da Federao ou entidade a ele vinculada; V refinanciamento da dvida mobiliria: emisso de ttulos para pagamento do principal, acrescido da atualizao monetria. 1 Equipara-se a operao de crdito a assuno, o reconhecimento ou a confisso de dvidas pelo ente da Federao, sem prejuzo do cumprimento das exigncias dos arts. 15 e 16. [...] 3 Tambm integram a dvida pblica consolidada as operaes de crdito de prazo inferior a doze meses, cujas receitas tenham constado do oramento. Constituio da Repblica. Art.52. Compete privativamente ao Senado federal : ... VII dispor sobre limites globais e condies para as operaes de crdito externo e interno da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Pblico federal; 165

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por processo competitivo eletrnico promovido pelo Banco Central, no caso de operao de crdito na modalidade de antecipao de receita oramentria 219 . Uma outra prtica recorrente em pequenos municpios em perodos de desequilbrio de contas a compra de bens no comrcio local para pagamento futuro. A Nota fiscal somente emitida quando a prefeitura manda e nos valores e quantidades autorizados muito tempo depois da entrega dos bens. de se ressaltar que tal operao , nos termo da LRF, operao de crdito (art. 29, III, 3. figura c/c Art. 37, IV220) e totalmente vedada. Importa tambm em crime, nos termos do 359-A221 do Cdigo Penal. Especial leitura deve ser dada ao artigo 42222 neste captulo. Por ele ampliou-se regra prevista na Lei 4.320/64, ao instituir vedao de gastos nos ltimos dois quadrimestres de mandato. de bom alvitre que em meados do ms de abril do ltimo ano do mandato dos Prefeitos dos Municpios de sua Comarca, o Promotor de Justia lhe envie recomendao acerca de tal dispositivo, bem como do crime associado mesma conduta223, com o fim de preveni-lo de aes irresponsveis no ltimo ano de mandato, bem como a possibilidade futura de restar caracterizado o seu dolo, caso aja com menoscabo recomendao ministerial. V.7.8 Da Gesto Patrimonial Este captulo expressou trs preocupaes do legislador, correspondente a trs sees. Destaca-se a reiterao da exigncia de que as disponibi219

Lei Complementar 101/2000. Art. 38 A operao de crdito por antecipao de receita destina-se a atender insuficincia de caixa durante o exerccio financeiro ... 220 Lei Complementar 101/2000. Art. 37. 221 Decreto-Lei n 2848/1940. Contratao de Operao de Crdito. Art. 359- Ordenar, autorizar ou realizar operao de crdito, interno ou externo, sem prvia autorizao legislativa: Pena recluso, de 1(um) a 2(dois) anos. Pargrafo nico. Incide na mesma pena quem ordena, autoriza ou realiza operao de crdito, interno ou externo: I com inobservncia de limite, condio ou montante estabelecido em lei ou em resoluo do Senado Federal; II quando o montante da dvida consolidada ultrapassa o limite mximo autorizado por lei. 222 Lei Complementar 101/2000. Art. 42. vedado ao titular de Poder ou rgo referido no art. 20, nos ltimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigao de despesa que no possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito. Pargrafo nico. Na determinao da disponibilidade de caixa sero considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar at o final do exerccio. 223 Decreto-lei n 2.848, de 1940 (Cdigo Penal) Artigo 359-C. Ordenar ou autorizar a assuno de obrigao, nos dois ltimos quadrimestres do ltimo ano de mandato ou legislatura, cuja despesa no possa ser paga no mesmo exerccio financeiro ou, caso reste parcela a ser paga no exerccio seguinte, que no tenha contrapartida suficiente de disponibilidade de caixa: Pena recluso, de 1(um) a 4(quatro) anos. 166
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lidades de caixa dos entes da Federao fiquem depositadas em banco oficiais, na esteira do comando constitucional do artigo 164, 3 224 . A proibio de que haja envolvimento de investimentos do regime prprio da previdncia do ente da federao com emprstimos a seus servidores ou ao Poder Pblico. A venda de bens e direitos da Administrao Pblica deve ser precedida de autorizao legislativa e gera receita de capital. A LRF cria vedao para que tal receita no seja aplicada em despesas correntes225, a no ser que seja para capitalizar o regime prprio de previdncia, no caso de municpios. Acerca do interesse de venda de bem pblico, o Promotor de Justia saber atravs das leis; sobre a aplicao da receita auferida, deve-se manter vigilante, pois no necessariamente a lei autorizadora da venda prescrever a destinao a ser dada ao bem. A LRF trouxe dispositivo capaz de evitar as conhecidas obras inacabadas. O pargrafo nico do artigo 45226 determina a apresentao por parte do Poder Executivo de um relatrio que traga anlise dos projetos em andamento e as despesas de conservao do patrimnio pblico, sem o qual se pode impedir a incluso de novos projetos. Tanto a falta de tal relatrio como a inconsistncia dele (juzo que provavelmente dever ser feito por prova pericial) podem impedir que sejam iniciados novos projetos, evitando o desperdcio e a depreciao decorrentes do abandono de obras inacabadas. V.7.9 Da Transparncia, Controle e Fiscalizao A LRF elege como instrumentos de transparncia da gesto fiscal (art. 48), determinando ampla divulgao inclusive em meios eletrnicos
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Constituio Federal. Art. 164. ... 3 As disponibilidades de Caixa da Unio sero depositadas no Banco Central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e dos rgos ou entidades do poder pblico e das empresas por ele controladas, em instituies financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei. Na sinttica lio de Rgis Fernandes de Oliveira, compreendem as despesas de custeio(pessoal civil, militar, material de consumo, servios de terceiros e encargos diversos) e as transferncias correntes (subvenes sociais, econmicas, inativos, pensionistas, salrio-famlia e abono familiar, juros da dvida pblica, contribuies de previdncia social e diversas)(Manual de Direito Financeiro, 6. ed. So Paulo, RT, 2003, p. 86) Lei Complementar 101/2000. Art. 45. Observado o disposto no 5 do art. 5 , a lei oramentria e as de crditos adicionais s incluiro novos projetos aps adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservao do patrimnio pblico, nos termos em que dispuser a Lei de Diretrizes Oramentrias. Pargrafo nico. O Poder Executivo de cada ente encaminhar ao Legislativo, at a data de envio do projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias, relatrio com as informaes necessrias ao cumprimento do disposto neste artigo, ao qual ser dada ampla divulgao. 167

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de acesso ao pblico : o Plano Plurianual-PPA, a Lei Oramentria Anual LOA, a Lei de Diretrizes Oramentrias-LDO, as prestaes de contas e o parecer prvio do Tribunal de Contas e, tambm, como novidades, o Relatrio Resumido de Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal. A participao popular atravs de audincias pblicas na discusso do PPA, da LDO e da LOA se nos apresenta como obrigatria, conforme pargrafo nico do artigo 48227, uma vez que no se fala em incentivo realizao de audincias pblicas, mas em transparncia assegurada mediante realizao de audincias pblicas. Entende-se que, principalmente em municpios menores, surge espao para que o Promotor de Justia atue no sentido de exigir a realizao de tais audincias e, paulatinamente, desenvolver em meio a segmentos organizados da sociedade civil o interesse em discutir a elaborao de tais leis. So recorrentes, em tempos de divergncia entre Cmara e Poder Executivo municipais, reclamaes acerca da no disponibilizao, por parte do Poder Executivo, de balancetes Cmara Municipal e populao em geral. No caso do Estado de Gois, h, inclusive, dispositivo na prpria Constituio Estadual determinando que cpias dos balancetes sejam enviados tambm Cmara Municipal concomitantemente com o envio ao Tribunal de Contas dos Municpios goianos228. O artigo 49 da LRF determina que as contas fiquem disponveis durante todo o exerccio229. Sugere-se, mesmo em no havendo conflito entre os Poderes Municipais, que o Ministrio Pblico atue no sentido de garantir o cumprimento de tal dispositivo, tanto para facilitar sua prpria ao em perodos mais difceis como para garantir e incentivar a participao do cidado na fiscalizao das contas municipais. Para dar cumprimento Constituio Federal230 a LRF detalhou em seu artigo 52 a composio do Relatrio Resumido da Execuo Oramen227

Lei Complementar 101/2000. Art. 48...Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada mediante incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e de discusso dos planos, Lei de Diretrizes Oramentrias e oramentos. 228 Constituio do Estado de Gois. Art. 77. Compete privativamente ao Prefeito: .. X apresentar as contas do Tribunal de Contas dos Municpios, sendo os balancetes mensais em at quarenta e cinco dias contados do encerramento do ms e as contas anuais at sessenta dias aps a abertura da sesso legislativa, para o parecer prvio deste e posterior julgamento da Cmara Municipal;... XV enviar Cmara Municipal cpia dos balancetes e dos documentos que os instruem, concomitantemente com a remessa dos mesmos ao Tribunal de Contas dos Municpios, na forma prevista no inciso X deste artigo. (Inciso acrescentado pela Emenda Constitucional n 09, de 14.12.94, D.A. de 19.12.94) 229 Lei Complementar 101/2000. Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficaro disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados e instituies da sociedade. 230 Constituio Federal. Art. 165. ... 3 . O Poder Executivo publicar, at trinta dias aps o encerramento de cada bimestre, relatrio resumido de execuo oramentria. 168
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tria-RREO. Sua publicao dever realizar-se at trinta dias aps o encerramento de cada bimestre (art. 53 caput, in fine). Ressalte-se que o RREO referente ao ltimo bimestre acompanhado de demonstrativos adicionais (art. 53, 1 , I a II). Sugere-se ao Promotor de Justia, caso no venha recebendo regulamente os RREOs, pois alguns prefeitos o fazem espontaneamente anotar na agenda da Promotoria de Justia para que, no incio dos meses de abril, junho, agosto, outubro, dezembro e fevereiro sejam requisitados (ou buscar na Internet, se for o caso) os RREOs referentes, respectivamente, aos bimestres de jan/fev, mar/abr, mai/jun, jul/ago, set/ out e nov/dez, dos Municpios de sua Comarca. Mesmo que, a princpio, tais RREOs se lhe mostrem complicados, continuar requisitando-os, procurando, gradativamente, compreend-los. No se deve esquecer de que os RREOs podem se tornar provas nas mais variadas aes em defesa do patrimnio pblico a qualquer tempo. Outro relatrio sobremaneira relevante o Relatrio de Gesto Fiscal-RGF (art. 54), emitido ao final de cada quadrimestre,231 que ser publicado at trinta dias aps o encerramento do perodo a que corresponder, com amplo acesso ao pblico, inclusive por meio eletrnico (art. 54, 2). O contedo do RGF tambm previsto na LRF (art. 55). Valem aqui tambm todas as recomendaes mencionadas acima em relao ao RREO. Jan/Abr : RGF at final maio, Mai/Ago: RGF at final de setembro, Set/ Dez: RGF at final de janeiro. Avano maior atinente a transparncia pode ser alcanado atravs de audincia pblica para a publicao do RGF. A Promotoria de Justia poder incentivar a prtica de que sejam previstas trs audincias pblicas por ano, com a participao do Prefeito e seus Secretrios, para que sejam esclarecidos populao os rumos da gesto fiscal. Se possvel, firmar Termo de Ajustamento de Conduta neste sentido, ou mesmo conseguir a promulgao de lei municipal pertinente. No se deve olvidar de que a interpretao de tal conduta j deriva de obrigao nascida da prpria LRF (art. 54, 2) A LRF impe que o Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio do Tribunal de Contas, e o Sistema de Controle Interno de cada Poder e do Ministrio Pblico, fiscalizaro o cumprimento das normas (art. 59) ali contidas. Deste artigo salientamos a importncia da estruturao dos Controles Internos dos Municpios.

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Para municpios com populao inferior a 50.000 habitantes, este relatrio semestral, (conferir art. 63 ou prximo tpico). 169

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V.7.10 Disposies Finais e Transitrias Destacamos neste captulo apenas o abrandamento, decorrente da lei, dado a municpios com populao inferior a cinqenta mil habitantes, notadamente no prazo semestral, e no quadrimestral, para a apresentao do Relatrio de Gesto Fiscal. Outra regra que pode ajudar o Promotor de justia em sua atuao a vedao de que o Municpio contribua para o custeio de despesas de competncia de outros entes sem as cautelas legais232; fato por vezes ocorrente entre municpios do interior. Por fim, cumpre ressaltar um enunciado que, embora dispensvel, refora a inteno do legislador em que haja cumprimento LRF e represso aos transgressores. Trata-se da redao dada ao artigo 73 da LRF233 que quis referir expressamente a leis penais e Lei de Improbidade Administrativa como instrumentos de inibio de condutas irresponsveis com a gesto fiscal. V.8 Das prestaes de contas* A prestao de contas decorre do Regime Republicano e do fato de o administrador no ter a livre disposio dos bens e servios que administra. H muito a Lei Federal n 4.320/64 trata da matria, estabelecendo em seus artigos 78 e 101 a possibilidade de criao de prestao de contas dos atos de governo e dos atos de gesto. Corroborando a lei antiga, a Constituio Federal instituiu em seu artigo 71 as duas espcies de contas, que para maior compreenso importa explicit-las, inclusive para demonstrar a jurisdio do Tribunal de Contas dos Municpios em relao a cada uma. Preliminarmente, cumpre observar que os processos encaminhados ao Tribunal de Contas, tanto de prestao de contas quanto para o registro de atos de admisso, aposentadorias e penses, bem como de contratos, convnios, termos aditivos, termos de parceria e outros ajustes congneres, so submetidos ao crivo do Ministrio Pblico de Contas, que na defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis, emite parecer sob a gide das leis que regem a questo e dos Princpios Constitucionais da Moralidade, Economicidade, Eficincia, Legalidade etc.
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Lei Complementar 101/2000. Art. 62. Os Municpios s contribuiro para o custeio de despesas de competncia de outros entes da Federao se houver: I autorizao na Lei de Diretrizes Oramentrias e na lei oramentria anual; II convnio, acordo, ajuste ou congnere, conforme sua legislao. 233 Lei Complementar 101/2000. Art. 73. As infraes dos dispositivos desta Lei Complementar sero punidas segundo o Decreto-Lei n 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Cdigo Penal); a Lei n 1.079, de 10 de abril de 1950; o Decreto-lei n 201, de 27 de fevereiro de 1967; a Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992; e demais normas da legislao pertinente. * Jos Gustavo Athaide, Procurador de Contas, Tribunal de Contas dos Municpios de Gois. 170
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V.8.1 Contas de Governo Prevista no inciso I do artigo 71, da Constituio Federal, a Conta de Governo a espcie de prestao de contas do Ente Federativo (Unio, Estado ou Municpio) que o Chefe do Poder Executivo est obrigado a apresentar anualmente. As Contas de Governo demonstram periodicamente a observncia dos objetivos traados no Plano Plurianual de Aes (PPA): a execuo do oramento; a administrao patrimonial, como um todo; o cumprimento dos limites legais para a realizao de despesas e assuno de compromissos de endividamento e o cumprimento das metas relativas sade e educao. Com o advento da Lei Complementar n 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal), as Contas de Governo ficaram ainda mais relevantes, no sentido de demonstrar no somente aos Tribunais de Contas, mas sobretudo sociedade a administrao implementada pelo agente poltico e o cumprimento das novas normas legais, no escopo de assegurar uma gesto responsvel, transparente e pautada no equilbrio fiscal, oramentrio e financeiro do Municpio. A prestao de contas, vez que atribuio do Municpio e no do Prefeito, a mesma deve consolidar as contas de todos os poderes, formalizando o Balano Geral, hbil a demonstrar os resultados do exerccio, tendo o Chefe do Executivo como responsvel pela execuo oramentria em geral e pelo planejamento e rumos a serem perseguidos pelo Municpio. Sobre essa espcie de contas, o Tribunal de Contas dos Municpios emite parecer prvio, consoante determina o inciso I do referido artigo 71, da Carta Magna, porquanto a Prestao de Contas de Governo submete-se ao julgamento do Poder Legislativo, que apreciar os atos polticos editados no exerccio financeiro, perodo compreendido entre primeiro de janeiro a 31 de dezembro de cada ano civil. O parecer do Tribunal somente deixar de prevalecer por deciso de dois teros dos membros da Cmara Municipal (Art.79 da CE). As contas anuais dos Municpios, de responsabilidade do Chefe do Executivo, devero ser protocoladas na sede do Tribunal de Contas dos Municpios, devidamente consolidadas e num nico processo, at 60 (sessenta) dias contados da abertura da sesso legislativa, nos termos do art. 77, inciso X, da Constituio Estadual, para emisso do parecer prvio, pelo Tribunal, e posterior julgamento pela Cmara Municipal. Salienta-se que o Poder Legislativo no pode julgar as Contas de Governo sem a emisso do Parecer Prvio por parte do Tribunal de Contas. A consolidao indicada abrange os rgos do Poder Legislativo, os da Administrao Direta, Indireta (Autarquias, Fundaes e outros), Fundos e Empresas Pblicas do Poder Executivo do Municpio.
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V.8.2 Contas de Gesto As Contas de Gesto encontram-se previstas no inciso II do artigo 71, da Constituio Federal. Decorrem do cometimento de atos a que o administrador est obrigado a praticar, em virtude de lei ou de seu prprio poder discricionrio, visando ao cumprimento dos objetivos institucionais do rgo pblico. As Contas de Gesto demonstram os resultados especficos da administrao das unidades oramentrias, decorrentes da prtica de atos administrativos de gesto financeira, oramentria, contbil, patrimonial e operacional, dentro de um certo perodo, de responsabilidade dos ordenadores de despesas . As prestaes de contas de gesto devero ser protocoladas devidamente consolidadas e em processo nico, na sede do Tribunal de Contas dos Municpios, no prazo de quarenta e cinco dias aps o trmino do respectivo perodo de referncia, devendo tambm ser remetidas por meio magntico ou Internet, nos moldes estabelecidos por ato resolutivo do Tribunal, na seguinte periodicidade: I.Quadrimestral: a) as contas da Cmara Municipal; b) as contas das Autarquias, Fundaes, Empresas Pblicas, Sociedades de Economia Mista e Fundos, em especial, os da Sade, Previdncia e FUNDEF. II. Mensal: a) as contas do Prefeito, quando ordenador de despesas; b) as contas dos demais gestores do Poder Executivo. Dada a natureza seqencial e cumulativa de apresentao dos balancetes no Tribunal, o julgamento anual das Contas de Gesto dar-se- no balancete de dezembro, para a situao de apresentao mensal; e no balancete do terceiro quadrimestre, para a hiptese de apresentao quadrimestral. Frisa-se que as Contas de Gesto alcanam os Prefeitos Municipais somente quando estes, na qualidade de Ordenadores de Despesas, realizam gastos, ou seja, autorizam despesas, licitaes, assinam cheques etc. O julgamento das Contas de Gesto de competncia exclusiva do Tribunal de Contas, que, ao julgar a matria, edita decises de natureza tcnico-administrativa. Em sntese, o processo contendo a Prestao de Contas de Gesto deve ser instrudo com documentos hbeis a evidenciar o valor inicial, o final e as alteraes de cada dotao oramentria (decorrentes de abertura de crditos adicionais) consignada ao rgo, o valor e a legalidade das despesas efetivadas, as transferncias de recursos, os Restos a Pagar do Exerccio, o valor total das despesas com pessoal e terceirizaes
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ocorridas, os valores para suprimentos de Fundos, a liquidao das despesas, a legalidade de procedimentos licitatrios e contratos respectivos e o funcionamento do Controle Interno. V.8.3 Fiscalizao do Tribunal auxiliada pelo Controle Interno Nos termos do inciso IV, artigo 74, da Constituio Federal determina ao Controle Interno apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional o artigo 3 c/c artigo 99 da Lei n 12.785/95 confere ao TCM poder de expedir atos e instrues normativas sobre matrias de suas atribuies, cumprido ao Controle Interno, sob pena de responsabilidade solidria, a guarda de documentos, devidamente organizados, para que possam ser acessados e verificados pela Cmara e pelo Tribunal, sempre que necessrio. Dentre os documentos sob a guarda do Controle Interno, destacamse: procedimentos licitatrios, notas fiscais, faturas, recibos, contratos, notas de empenho e ordens de pagamento das despesas efetivadas, cujos valores sejam inferiores ao limite mnimo estabelecido para a modalidade tomada de preos, exceo das despesas com obra e servios de engenharia, bem como contratao de assessoria contbil ou jurdica. O Tribunal conta tambm com o apoio do Controle Interno para a guarda: das prestaes de contas de subvenes e de convnio, dos contratos e aditivos de locao de imveis formalizados com base no artigo 24, X, da Lei n 8.666/93, contratos de credenciamento, dos contratos por prazo determinado, e dos contratos de pessoal) decorrentes de programas estaduais e federais). V.8.4 Apresentao dos relatrios da Lei de Responsabilidade Fiscal O Relatrio Resumido de Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto fiscal, de que tratam os artigos 52 e 54 da Lei de Responsabilidade Fiscal, devero ser encaminhados ao Tribunal para a necessria apreciao nos seguintes prazos: - O Relatrio Resumido da Execuo Oramentria: em at quarenta e cinco dias aps o encerramento do bimestre; - O Relatrio de Gesto Fiscal: em at quarenta e cinco dias aps o encerramento do quadrimestre ou do semestre. O Relatrio Resumido de Execuo Oramentria fornece um amplo conjunto de informaes aos diversos Poderes constitudos, bem como sociedade sobre a execuo oramentria e sua previso, permitindo uma boa avaliao no que tange s exigncias da Lei de Responsabilidade Fiscal. Mencionado Relatrio relevante para complementar a fiscalizao do TCM sobre os Municpios goianos, visto que demonstra de forma sinttica as receitas realizadas e a realizar, despesas liquidadas e respectivos saldos
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oramentrios, Receita Corrente Lquida, receitas e despesas previdencirias, despesas com juros e Restos a Pagar, receitas de operao de crdito, despesas com amortizao da dvida, justificativas - quando for o caso - de limitao de empenho e da frustrao de receita e outros. O Relatrio Resumido da Execuo Oramentria, previsto no artigo 165 da Constituio Federal e detalhado na Lei de Responsabilidade Fiscal, inclui todos os Poderes e ser publicado at 30 dias aps o encerramento de cada bimestre. O Relatrio de Gesto Fiscal emitido pelo titular de cada Poder e rgo, dentro de sua competncia, e encaminhado ao Tribunal para complementar a avaliao dos limites e condies estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal, bem como o acompanhamento e controle da Gesto Fiscal. O referido RGF demonstra, em suma, um comparativo da despesa total com pessoal, das dvidas consolidadas e mobilirias, da concesso de garantias e das operaes de crditos com os limites legais estabelecidos, bem como indica as medidas corretivas adotadas ou a adotar, se ultrapassado qualquer dos limites. O relatrio dever ser publicado, com amplo acesso ao pblico, at 30 dias aps o encerramento do perodo a que corresponder. Nos municpios com menos de cinqenta mil habitantes, os Chefes dos Poderes Executivo e Legislativo devero, no incio dos respectivos mandatos, informar ao Tribunal sua opo acerca da periodicidade da divulgao do Relatrio de Gesto Fiscal, nos termos do art. 63 da Lei de Responsabilidade Fiscal. V.8.5 Fiscalizao e registro de atos de admisso, aposentadoria e penses Nos termos do inciso III, artigo 71, da Constituio Federal, compete ao Tribunal apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, nas administraes direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico Municipal (excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em comisso), bem como as concesses de aposentadoria e penso, ressalvadas as melhorias posteriores que no alterarem o fundamento legal do ato concessrio. Para o efetivo controle do provimento de servidores no Quadro de Pessoal das Prefeituras Municipais, das Cmaras Municipais e dos demais rgos da Administrao Pblica, a autoridade administrativa responsvel dever protocolar em apartado do processo de prestao de contas, para efeito de registro no TCM, os concursos pblicos realizados pelos Munic174
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pios, os atos de admisso de pessoal, aposentadorias e penses, excetuadas as nomeaes para cargos de provimento em comisso. V.8.6 Fiscalizao e registro de atos, contratos, convnios, termos de parceria e outros ajustes Para instruir a apreciao e o julgamento das contas, o Tribunal fiscaliza os instrumentos de que resultem receita e despesa praticados pelos responsveis sujeitos sua jurisdio. Nesse sentido, so protocolados no Tribunal, em apartado do processo de prestao de contas e para efeito de registro: a) todos os procedimentos licitatrios e contratos decorrentes das modalidades Tomada de Preos e Concorrncia Pblica; b) todas as licitaes na modalidade de Prego, desde que seus valores sejam iguais ou superiores queles fixados para realizao de Tomada de Preo e Concorrncia Pblica; c) os atos de dispensa de licitao ou de inexigibilidade em valores iguais ou superiores ao limite mnimo para realizao de convite - R$ 8.000,00 (oito mil reais); d) termos de acordos e convnios em valores acima de R$ 80.000,00 (oitenta mil reais); e) relao de credenciados na rea de sade, acompanhada do edital de chamamento e a publicao deste; f ) relao dos contratados por prazo determinado, com as informaes relativas ao CPF, CI, funo, incio e trmino, acompanhada da lei autorizativa; g) os contratos de obras e servios de engenharia, bem como seus aditivos, precedidos de licitao (Convite, Tomada de Preos e Concorrncia Pblica).

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ANEXO I MODELOS

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MODELO 1 DESPACHO DE INSTAURAO DE PROCEDIMENTO PRELIMINAR (PROVIDNCIAS COMPLEMENTARES ART. 9 DA RESOLUO N 09/95) Trata-se de representao annima protocolada nesta Promotoria de Justia, a qual narra possveis irregularidades em processo licitatrio realizado pela Prefeitura de ____________________________________ para contratao de servios de terraplanagem, drenagem e outros. Narra a representao que referido processo, realizado na modalidade carta-convite, resultou do conluio entre as empresas participantes e o Municpio para que lograsse vencedora a empresa ____________________________________________________________. Com o objetivo de apurar a potencialidade e a verossimilhana do noticiado, e considerando que a comprovao dos fatos narrados importam em violao de dispositivos da Lei n 8.666/93, com as conseqncias previstas na Lei n 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), inicialmente determino: 1) Requisio de cpia reprogrfica do processo licitatrio realizado pela Prefeitura Municipal de _________________________________ para contratao de servios de terraplanagem, drenagem e outros. Aps, volvam-me os autos conclusos para posteriores deliberaes.

Municpio/Data.

________________________________________________ Promotor de Justia

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MODELO 2 Ofcio n ____/06 - PJ Cidade - Gois, data.

Prezado(a) Senhor(a), A par de respeitosamente cumpriment-lo(a) e visando instruir autos preparatrios de investigao (n do protocolo do procedimento preliminar), sirvo-me do presente para solicitar os bons prstimos de Vossa Senhoria no sentido de enviar/informar a esta Promotoria de Justia documentos/informaes (descrever o objeto da presente solicitao). A presente solicitao faz-se necessria, visto que os documentos/informaes subsidiaro posterior deliberao deste rgo de Execuo ( prudente assinalar um prazo sem mencionar a Lei da Ao Civil Pblica, apenas citando o artigo 47, inciso I, alnea "b", da LC Estadual n 25/98). Sendo o que se apresenta para o momento, certo do pronto atendimento, antecipo sinceros agradecimentos, reiterando-lhe protestos de apreo e considerao. Respeitosas saudaes,

Nome do Promotor(a)

________________________________________________ Promotor de Justia

A Sua Senhoria o(a) Senhor(a) NOME DO ENDEREADO cargo do endereado

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MODELO 3 Ofcio n ___/06 - PJ Cidade - Gois, data.

Prezado(a) Senhor(a), A par de respeitosamente cumpriment-lo(a) e visando instruir autos preparatrios de investigao (n do protocolo do procedimento preliminar), sirvo-me do presente para, com supedneo no artigo 47, inciso I, alnea "b" e pargrafo 71, da Lei Complementar n 25/98 (LEI ORGNICA DO MINISTRIO PBLICO ESTADUAL), requisitar os bons prstimos de V. Senhoria no sentido de enviar a esta Promotoria de Justia, (descrever os dados tcnicos objeto da presente requisio). A presente requisio faz-se necessria, vez que os dados tcnicos ora requisitados, documentados, subsidiaro posterior deliberao deste rgo de Execuo ( prudente assinalar um prazo sem mencionar a Lei da Ao Civil Pblica, apenas citando o artigo 47, inciso I, alnea "b", da LC Estadual n 25/98). Sendo o que se apresenta para o momento, antecipo sinceros agradecimentos, externando-lhe protestos de apreo e considerao. Respeitosas saudaes, Nome do Promotor(a)

________________________________________________ Promotor de Justia A Sua Senhoria o(a) Senhor(a) NOME DO ENDEREADO cargo do endereado
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Art. 47 - No exerccio de suas funes, o Ministrio Pblico poder: I - instaurar inquritos civis e outros procedimentos administrativos correlatos e, para instru-los: b) requisitar informaes, exames periciais, certides e outros documentos de autoridades federais, estaduais e municipais, bem como dos rgos e entidades da administrao direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; 7 - o desatendimento imotivado ou retardamento no cumprimento das notificaes e requisies do Ministrio Pblico implicar a responsabilidade de quem lhe der causa. 181

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MODELO 4 PORTARIA n ____________

O MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE GOIS, por sua representante em exerccio na Promotoria de Justia de Defesa do Patrimnio Pblico, diante do apurado no procedimento administrativo de investigao preliminar n 24.244/2003, instaurado para averiguar possveis irregularidades na cesso de linhas do subsistema local para uma nica cooperativa, e mediante a verificao dos seguintes fatos: - Ausncia de interveno da Companhia Metropolitana de Transportes Coletivos (CMTC) no contrato de cesso de linhas pelas empresas concessionrios do Transporte Coletivo ao chamado subsistema local; - Edio por parte da Cmara Deliberativa de Transportes Coletivos "CDTC" da Deliberao n 41/2003, datada de 21.11.2003, a qual possui contedo que contraria deciso judicial "in limine", de 08.11.2003. E CONSIDERANDO: que compete Companhia Metropolitana de Transportes Coletivos executar a organizao, o planejamento, o gerenciamento, o controle e a fiscalizao operacional de todas e quaisquer modalidades ou categorias de servios pblicos de transportes coletivos de passageiros (art. 3 da Lei Complementar n 34/2001), logo tinha o dever de intervir no contrato de cesso mencionado. que a emisso da Deliberao n 41/2003, datada de 21.11.2003, pela Cmara Deliberativa de Transportes Coletivos na parte em que revigora a Deliberao n 26/2003 que direciona a operacionalizao do subsistema por uma "nica Entidade Central" contraria deciso judicial "in limine", datada de 08.11.2003.

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que a no-interveno da CMTC no contrato de cesso de linhas entabulado entre as empresas concessionrias do transporte coletivo e a operadora do subsistema (COOTEGO) ofende a legalidade; ademais, tal contrato contraria o decisum j referido, vez que atribui linhas a uma nica entidade. que a atividade da Administrao Pblica h de submeter-se integralmente legalidade, alm do dever de orientar-se tambm pelo princpio constitucional da moralidade administrativa, porquanto a conduta que contraria tais preceitos subsume - se nas sanes da Lei n 8.429/92 que h de se apurar a conduta dos membros da Cmara Deliberativa do Transporte Coletivo e da Companhia quanto ocorrncia dos fatos apontados. RESOLVE instaurar INQURITO CIVIL PBLICO para apurao dos fatos noticiados, determinando-se inicialmente: a) a autuao da presente Portaria e dos documentos pertinentes; b) o registro em livro prprio; c) o envio de cpia desta Portaria ao Centro de Apoio Operacional do Patrimnio Pblico; d) a nomeao da secretria assistente_____________________ para secretariar os trabalhos; e) a notificao dos membros da Cmara Deliberativa de Transportes Coletivos e de Companhia Metropolitana para serem ouvidos. Aps, volvam-me os autos para as providncias cabveis. Cumpra- se. Municpio/Data

_______________________________________________________ Promotor de Justia

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MODELO 5 PORTARIA n ____________

O MINISTRIO PBLICO DE GOIS, por intermdio do Dr. _______________________________________, Promotor de Justia em exerccio na Comarca de ____________________________, no uso das atribuies que lhe so conferidas pelos artigos 127 e 129, incisos II e III, da Constituio Federal, artigo 26, I, II e III, da Lei Federal n 8.625/93 e 47, I da Lei Complementar Estadual n 25/98; CONSIDERANDO: a) que chegou ao conhecimento desta Promotoria de Justia, atravs de expediente oriundo do Ministrio Pblico do Trabalho, que o Poder Executivo do Municpio de ________________________ vem realizando contrataes irregulares de servidores para cargos em comisso; b) que a Constituio Federal, em seu artigo 37, caput, incisos II, V e IX, consagrou o princpio da obrigatoriedade do concurso pblico como forma de acesso a cargos na Administrao Pblica, comportando duas excees a este postulado, dentre elas a contratao de servidores para cargos em comisso, declarados em lei de livre nomeao e exonerao; c) que as contrataes para cargos em comisso, obrigatoriamente precedidas de lei instituidora, destinam-se apenas s funes de direo, chefia e assessoramento, cujo trao definidor o vnculo de confiana entre a autoridade nomeante e o servidor contratado; d) que no se concebe a contratao de servidores comissionados para o desempenho de atividades rotineiras, burocrticas, prprias da atividade administrativa, devendo tais cargos serem preenchidos com observncia ao postulado constitucional, ou seja, atravs de concurso pblico;
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e) que, se se demonstrar a existncia da contratao ilegal, caracterizar-se- ofensa ao artigo 11 da Lei n 8.429/92, bem ainda desafiar a nulidade dos atos, conforme a Lei n 7.347/85 e 4.717/65. f ) que ao Ministrio Pblico compete a promoo de inqurito civil pblico e de Ao Civil Pblica para a defesa do patrimnio pblico e social e da probidade administrativa, RESOLVE instaurar inqurito civil pblico para a apurao dos fatos narrados, determinando inicialmente as seguintes providncias: 1) Autuao e registro da presente portaria em livro prprio; 2) Nomeao da Sra.________________________________para secretariar os trabalhos, mediante termo de compromisso; 3) Expedio de ofcio Prefeitura Municipal de _____________ ___________________ , requisitando a relao completa de servidores detentores de cargos em comisso atualmente lotados em todos os rgos do Poder Executivo local, informando os seguintes dados: nome do servidor, cargo, lei instituidora do cargo e descrio sumria das atividades desempenhadas; 4) Remessa de cpia desta ao Centro de Apoio Operacional de Defesa do Patrimnio Pblico e Social. Cumpridas estas deliberaes, volvam-me os autos conclusos para novas providncias. CUMPRA-SE. Municpio/Data

_______________________________________________________ Promotor de Justia

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MODELO 6 Ofcio n ____________/06 - PJ Cidade - Gois, data. Senhor(a) Diretor(a) de Jornalismo, A par de respeitosamente cumpriment-lo(a) e visando instruir os autos de Inqurito Civil n ____/____, sirvo-me do presente para, com supedneo no artigo 47, inciso II e pargrafo 72, da Lei Complementar n 25/98 (LEI ORGNICA DO MINISTRIO PBLICO ESTADUAL) e art. 58, par. 33, da Lei n 5.250/67 (LEI DE IMPRENSA), requisitar os bons prstimos de V. Senhoria no sentido de enviar a esta Promotoria de Justia cpia integral de todos os documentos que embasaram matria jornalstica publicada/divulgada por esse veculo de comunicao, na data de ____ /____/____. Esta, assinada pelo reprter Fulano de Tal. A presente requisio faz-se necessria, vez que a relao, ora requisitada, subsidiar posterior deliberao deste rgo de Execuo. Destarte, e nos termos do artigo 8, 1, da Lei n 7.347/85, assinalo o prazo razovel de 10 (dez) dias teis para o envio da providncia estampada em linhas pretritas. Respeitosas saudaes, Nome do Promotor(a) ________________________________________________ Promotor de Justia A Sua Senhoria o(a) Senhor(a) Diretor(a) de Jornalismo da..., CIDADE - GOIS.
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Art. 47 - No exerccio de suas funes, o Ministrio Pblico poder: II - requisitar informaes e documentos a entidades privadas, para instruir procedimentos ou processo em que oficie; 7 - o desatendimento imotivado ou retardamento no cumprimento das notificaes e requisies do Ministrio Pblico implicar a responsabilidade de quem lhe der causa. 3 Art. 58. As empresas permissionrias ou concessionrias de servios de radiodifuso devero conservar em seus arquivos, pelo prazo de 60 dias, e devidamente autenticados, os textos de seus programas, inclusive noticiosos. Par. 3 Dentro dos prazos referidos neste artigo, o Ministrio Pblico ou qualquer interessado poder notificar a permissionria ou a concessionria, judicial ou extrajudicialmente, para no destruir os textos ou gravaes do programa que especificar. Neste caso, sua destruio depender de prvia autorizao do juiz da ao que vier a ser proposta, ou, caso esta no seja proposta nos prazos de decadncia estabelecido na lei, pelo juiz criminal a que a permissionria ou concessionria pedir autorizao; 186
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MODELO 7 Ofcio n ____________/06 - PJ Cidade - Gois, data. Senhor(a) Diretor(a) de Jornalismo, A par de respeitosamente cumpriment-lo(a) e visando instruir os autos de Inqurito Civil n____/____, sirvo-me do presente para, com supedneo no artigo 47, inciso II e pargrafo 74, da Lei Complementar n 25/98 (LEI ORGNICA DO MINISTRIO PBLICO ESTADUAL) e art. 58, par. 35, da Lei n 5.250/67 (LEI DE IMPRENSA), requisitar os bons prstimos de V. Senhoria no sentido de enviar a esta Promotoria de Justia cpia (em CD ou fita cassete) do programa jornalstico exibido por esse veculo de comunicao na data de ____ /____/____. A presente requisio faz-se necessria, vez que a relao, ora requisitada, subsidiar posterior deliberao deste rgo de Execuo. Destarte, e nos termos do artigo 8, 1, da Lei n 7.347/85, assinalo o prazo razovel de 10 (dez) dias teis para o envio da providncia estampada em linhas pretritas. Respeitosas saudaes, Nome do Promotor(a) ________________________________________________ Promotor de Justia A Sua Senhoria o(a) Senhor(a) Diretor(a) de Jornalismo da..., CIDADE - GOIS.
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Art. 47 - No exerccio de suas funes, o Ministrio Pblico poder: II - requisitar informaes e documentos a entidades privadas, para instruir procedimentos ou processo em que oficie; 7 - o desatendimento imotivado ou retardamento no cumprimento das notificaes e requisies do Ministrio Pblico implicar a responsabilidade de quem lhe der causa. 5 Art. 58. As empresas permissionrias ou concessionrias de servios de radiodifuso devero conservar em seus arquivos, pelo prazo de 60 dias, e devidamente autenticados, os textos de seus programas, inclusive noticiosos. Par. 3 Dentro dos prazos referidos neste artigo, o Ministrio Pblico ou qualquer interessado poder notificar a permissionria ou a concessionria, judicial ou extrajudicialmente, para no destruir os textos ou gravaes do programa que especificar. Neste caso, sua destruio depender de prvia autorizao do juiz da ao que vier a ser proposta, ou, caso esta no seja proposta nos prazos de decadncia estabelecido na lei, pelo juiz criminal a que a permissionria ou concessionria pedir autorizao;
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MODELO 8 FULANO DE TAL, Promotor(a) de Justia titular da 10 Promotoria de Justia, no uso de suas atribuies legais etc.

Portaria n__________/20_____.

CONSIDERANDO (descrever e fundamentar a razo da presente); RESOLVE NOMEAR o beltrano de tal para proceder degravao (transcrio) da matria jornalstica inserta no "Compact Disc" (CD), o qual parte integrante dos presentes autos R.A. CUMPRA-SE. Dada e lavrada nesta cidade de... - Gois, no gabinete da X Promotoria de Justia, aos (data por extenso) (_____/_____/20_____).

Nome do Promotor(a) ________________________________________________ Promotor de Justia

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MODELO 9

TERMO DE COMPROMISSO

Aos (especificar data por extenso) (_____/_____/___________), nesta cidade de..., Estado de Gois, no gabinete da... Promotoria de Justia, onde presente se encontrava o Promotor de Justia titular, (nome do titular), a compareceu o (especificar o cargo do servidor), FULANO DE TAL, nacionalidade, estado civil, profisso, naturalidade, nascido aos..., filiao, portador do RG... e CPF..., residente (especificar) e domiciliado nesta Cidade, e, por ter sido nomeado para proceder degravao (transcrio) da matria jornalstica inserta no "Compact Disc" (CD), o qual parte integrante dos presentes autos, foi-lhe deferido o compromisso legal de bem e fielmente servir nos presentes autos, o que foi prontamente aceito. Nada mais havendo, lido e achado conforme, vai devidamente assinado por todos.

Promotor de Justia:

Servidor(a) compromitente:

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MODELO 10 CERTIDO

FULANO DE TAL, Secretrio(a) Auxiliar ou Oficial ou Assessor(a) Jurdico do Ministrio Pblico do Estado de Gois, no uso de suas atribuies legais etc.

CERTIFICA que nesta data (especificar a data e horrio), uma pessoa do sexo (especificar), que no quis identificar-se, por motivos (especificar), contatou, via telefnica, com este rgo de Administrao no intuito de fazer a seguinte DENNCIA: (descrever os fatos narrados pelo noticiante). Era o que tinha a certificar. NADA MAIS. O referido verdade e dou f.

Cidade - GO, data.

Nome do(a) servidor(a) Cargo Matrcula e n Identidade Funcional

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MODELO 11 Ofcio n _____________ Cidade - Gois, data.

Senhor Gerente, Com o objetivo de instruir procedimento em trmite nesta Promotoria de Justia, com fulcro no art. 129 , III e IV da Constituio Federal, art. 8, 1, da Lei 7.347/85 e art. 47, I, Lei Complementar Estadual 25/98, REQUISITO1, no prazo de 10 (DEZ) DIAS, cpia reprogrfica dos extratos bancrios de todas as contas da Prefeitura Municipal de________________________________referentes aos meses de ________________________________________________________ . oportunidade, manifesto respeitosos cumprimentos.

Nome do(a) Promotor(a) Promotor(a) de Justia

ILUSTRSSIMO SENHOR GERENTE DA AGNCIA DA CAIXA ECONMICA FEDERAL/ BANCO DO BRASIL NO MUNICPIO DE ______________________
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"A ordem jurdica confere explicitamente poderes amplos de investigao ao Ministrio Pblico - art. 129, incisos VI, VIII, da Constituio Federal e art. 8, incisos II e IV e 2, da Lei Complementar n 75/1993. No cabe ao Banco do Brasil negar ao Ministrio Pblico informaes sobre nomes de beneficirios de emprstimos concedidos pela instituio, com recursos subsidiados pelo errio federal, sob invocao do sigilo bancrio, em se tratando de requisio de informaes e documentos para instruir procedimento administrativo instaurado em defesa do patrimnio pblico." (Supremo Tribunal Federal. MS n 21.729-4. 05/10/1995.Rel. Ministro Marco Aurlio. Impetrante: Banco do Brasil S/A . Impetrado: Procurador - Geral da Repblica.) 191

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MODELO 12 PEDIDO JUDICIAL DE QUEBRA DOS SIGILOS BANCRIO E FISCAL "Diante do tudo o que foi exposto, o Ministrio Pblico [...] requer a Vossa Excelncia: 1. A tramitao do presente requerimento em carter sigiloso. Para tanto, requer-se a formao de autos apartados ao do presente inqurito, com o fim de preservar tanto a intimidade dos investigados quanto o sigilo das informaes fiscais e bancrias; 2 A quebra dos sigilos fiscal a) ______________________, b) _____________________, c) ______________________, e bancrio de: CPF (CNPJ) __________________ CPF (CNPJ)__________________ CPF (CNPJ) __________________

2.1 determinado a Secretaria da Receita Federal (SRF) (ou Delegacia da Receita Federal especfica quando se souber o domiclio fiscal do perodo investigado) a remessa a este Juzo, no prazo de 10 (dez) dias: I) cpias dos demonstrativos de recolhimento de contribuio provisria sobre movimentao financeira (CPMF) das pessoas relacionadas, de janeiro de 1999 at a ltima data disponvel (ou de outra data especificada); II) cpia da declarao de imposto de renda de cada um dos requeridos dos ltimos 5 (cinco) anos (ou do perodo necessrio); III) cpia completa dos Dossis Integrados dos contribuintes (em papel e em tabelas no formato ACESSS), dos ltimos cinco anos, que devero conter, dentre outras, as seguintes informaes: Extrato DW, Cadastro CPF, Ao Fiscal, Cadin, CC5 Entradas, CC5 Sadas, CNPJ, Coleta, Conta Corrente PF, Compras DIPJ Terceiros, DA, DCPMF, Derc, Dimob, Dirf, DIRPF, DOI, ITR, Rendimentos DIPJ, Rendimentos Recebidos PF, Siafi, Sinal, Sipade, Vendas DIPJ Terceiros, e para as pessoas jurdicas, Extrato DW, IPI, DW, Cadastro CNPJ, Ao Fiscal, Cadin, CC5 Entradas, CC5 Sadas, Compras DCTF/DCP Terceiros, Coleta, Conta Corrente PJ, DCTF, DCPMF, Dacon, Derc, Dimob, DIPJ, Dirf, Doaes, DOI, ITR, Movimentao de Selos, Rendimentos recebidos de PF, Siafi, Sinal, Sipade, Vendas DIPJ Terceiros; IV) informar sobre a existncia de investigao, concluda ou em curso, envolvendo as pessoas anteriormente identificadas, fornecen192
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do pormenorizadas informaes acerca das concluses a que chegaram e das providncias efetivamente adotadas por esta SRF, com remessa de cpia do Procedimento Administrativo de Exigncia de Crdito Tributrio (Auto de infrao). Caso a ao fiscal no tenha gerado crdito tributrio (Ao Fiscal sem resultado), requer-se o fornecimento de relatrio circunstanciado explicando as razes de tal resultado. 2.2 Determinado a cada instituio financeira a apresentao de informaes referentes a movimentaes em contas correntes, aplicaes financeiras, operaes com cartes de crdito, operaes de cmbio e transferncia em moeda nacional realizadas no perodo compreendido entre ____de ____________ at a presente data, no prazo de 60 (sessenta) dias, e em especial dos seguintes dados: I) cpia de todos os extratos das contas correntes e das aplicaes financeiras, cpias de todas as faturas de cartes de crdito e cpias de todos os comprovantes das operaes de cmbio e das transferncias internacionais em moeda nacional, do perodo compreendido entre janeiro de 2000 at a presente data; II) cpia de todos os documentos (cheques, guias de retirada, guias depsito, "docs", ordens de pagamento comprovantes de transferncia eletrnica, entre outros) que tiveram dado suporte aos lanamentos a crdito ou a dbito nas contas correntes, com o indispensvel rastreamento de todos os crditos e dbitos movimentados nas referidas conta bancrias, de forma a possibilitar a identificao dos remetentes e favorecidos, de valor igual ou superior a R$ 1.000,00 (hum mil reais), do perodo compreendido entre janeiro de 2000 at a presente data; III) cpias de todos os cheques administrativos emitidos pelas instituies financeiras a pedido das pessoas fsicas acima relacionadas, do perodo compreendido entre janeiro de 2000 at a presente data; IV) apresentao de todas as movimentaes financeiras e dados correlatos no formato de planilhas Excel com todos os lanamentos a dbito e crdito relativos a contas correntes, de poupana ou qualquer outro tipo de conta que tenha registrado movimentao financeira, de valor igual ou superior a R$ 1.000,00 (hum mil reais), planilhas que devero ser apresentadas na sistemtica definida na Circular n 3.287, de 21 de julho de 2005, do Banco Central do Brasil. 3.2 Determinar, desde logo, ao Banco Central do Brasil, a remessa a este Juzo (ou diretamente ao Ministrio Pblico) de todos os registros das movimentaes financeiras dos representados utilizando se conta CC5 para remessa e/ou recebimento de recursos ao/do exterior ocorrida nos ltimos cinco anos".2
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Ferramentas para otimizao do acesso aos sigilos fiscal e bancrio. Centro de Estudos Tcnico Jurdicos do MPDFT. Eduardo Gazzinelli Veloso. Lauro Pinto Cardoso Neto. 193

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MODELO 13 Ofcio n _________/06 - PJ Cidade - Gois, data. Senhor(a) Secretrio(a), A par de respeitosamente cumpriment-lo(a) e visando instruir os autos de Inqurito Civil n ______/______, sirvo-me do presente para, com supedneo no artigo 47, inciso I, alnea "b" e pargrafo 76, da Lei Complementar n 25/98 (LEI ORGNICA DO MINISTRIO PBLICO ESTADUAL), requisitar os bons prstimos de V. Senhoria no sentido de enviar a esta Promotoria de Justia relao nominal e respectivos cargos de todos os servidores lotados nessa Pasta, os quais recebem seus salrios com verbas do FUNDEF. A presente requisio faz-se necessria, vez que a relao, ora requisitada, subsidiar posterior deliberao deste rgo de Execuo. Destarte, e nos termos do artigo 8, 1, da Lei n 7.347/85, assinalo o prazo razovel de 10 (dez) dias teis para o envio da providncia estampada em linhas pretritas, sob pena das cominaes legais previstas no art. 10 do Diploma Legal retromencionado. Respeitosas saudaes,

Nome do Promotor(a) ________________________________________________ Promotor de Justia A Sua Senhoria o(a) Senhor(a) NOME DO ENDEREADO Secretrio(a) Municipal de Educao, CIDADE - GOIS.
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Art. 47 - No exerccio de suas funes, o Ministrio Pblico poder: I - instaurar inquritos civis e outros procedimentos administrativos correlatos e, para instru-los: b) requisitar informaes, exames periciais, certides e outros documentos de autoridades federais, estaduais e municipais, bem como dos rgos e entidades da administrao direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; 7 - o desatendimento imotivado ou retardamento no cumprimento das notificaes e requisies do Ministrio Pblico implicar a responsabilidade de quem lhe der causa.
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MODELO 14 Ofcio n _________/06 - PJ Cidade - Gois, data. Senhor(a) Procurador(a),

A par de respeitosamente cumpriment-lo(a) e visando instruir os autos de Inqurito Civil n ___/___, sirvo-me do presente para, com supedneo no artigo 47, inciso I, alnea "b" e pargrafo 77, da Lei Complementar n 25/98 (LEI ORGNICA DO MINISTRIO PBLICO ESTADUAL), solicitar os bons prstimos de V. Senhoria no sentido de enviar a esta Promotoria de Justia relao nominal e respectivos cargos de todos os servidores lotados nessa Pasta, os quais recebem seus salrios com verbas do FUNDEF. Sendo o que se apresenta para o momento, antecipo sinceros agradecimentos, externando-lhe protestos de apreo e considerao. Respeitosas saudaes, Nome do Promotor(a) ________________________________________________ Promotor de Justia A Sua Senhoria o(a) Senhor(a) NOME DO ENDEREADO Secretrio(a) Municipal de Educao, CIDADE - GOIS.
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Art. 47 - No exerccio de suas funes, o Ministrio Pblico poder: I - instaurar inquritos civis e outros procedimentos administrativos correlatos e, para instru-los: b) requisitar informaes, exames periciais, certides e outros documentos de autoridades federais, estaduais e municipais, bem como dos rgos e entidades da administrao direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; 7 - o desatendimento imotivado ou retardamento no cumprimento das notificaes e requisies do Ministrio Pblico implicar a responsabilidade de quem lhe der causa. 195

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MODELO 15 Ofcio n _________/06 - PJ Cidade - Gois,data. Prezado Senhor, A par de respeitosamente cumpriment-lo e visando instruir os autos de Inqurito Civil n _____/_____ sirvo-me do presente para, com supedneo no artigo 47, inciso I, alnea "c" e 78, da Lei Complementar n 25/98 (LEI ORGNICA DO MINISTRIO PBLICO ESTADUAL), requisitar os bons prstimos de V. Senhoria no sentido de determinar providncias visando designar fiscal(is), sob sua subordinao, para que proceda(m) a diligncias (vistoria in loco) com o fim precpuo (pormenorizar o objetivo das diligncias). A presente requisio faz-se necessria, vez que as informaes (em forma de relatrio), documentadas, instruiro os autos supra identificados, possibilitando posterior deliberao deste rgo de Execuo. Destarte, e nos termos do artigo 8, 1, da Lei n 7.347/85, assinalo o prazo razovel de 10 (dez) dias teis, a contar do recebimento do presente, para o envio das informaes ora requisitadas, sob penas das cominaes legais previstas no art. 1 do Diploma Legal retromencionado. Sendo o que se apresenta para o momento, antecipo sinceros agradecimentos, reiterando-lhe protestos de apreo e considerao. Respeitosas saudaes, Nome do Promotor(a) ________________________________________________ Promotor de Justia A Sua Senhoria o Senhor NOME DO ENDEREADO cargo do endereado Cidade.
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Art. 47 - No exerccio de suas funes, o Ministrio Pblico poder: I - instaurar inquritos civis e outros procedimentos administrativos correlatos e, para instru-los: c) promover inspees e diligncias investigatrias; 7 - o desatendimento imotivado ou retardamento no cumprimento das notificaes e requisies do Ministrio Pblico implicar a responsabilidade de quem lhe der causa.
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MODELO 16 Modelo de ofcio de encaminhamento da RID (da Procuradoria - Geral de Justia).

Ofcio n________ /2006-RID Goinia, ____________

Senhor Promotor de Justia, Encaminho a Vossa Excelncia cpias relativas Resoluo de Imputao de Dbito-RID n ______(anexa), do egrgio Tribunal de Contas dos Municpios, que imputou dbito contra o Sr.____________ ____________, ex-Prefeito do Municpio de _____________________, nos termos do art. 71, 3, da Constituio da Repblica, em processo poltico-administrativo e vista das irregularidades constatadas no decorrer da anlise dos documentos contbeis da respectiva prestao de contas. Nos limites da defesa dos interesses pblicos, a cargo desta instituio, solicito-lhe a fineza de apresentar referidos documentos, pessoalmente, acompanhados de ofcio dessa Promotoria, autoridade municipal, Prefeito ou Vice-Prefeito, competente para inscrever o aludido dbito em dvida ativa, prestando as orientaes seguintes: - o dbito em referncia essencialmente de natureza no-tributria, conforme Dec. Lei n 1.735, de 20.12.1979, que deu nova redao ao art. 39 da Lei n 4.320, de 17.03.1964; - a inscrio da dvida ativa, por meio de procedimento regular, necessria e visar: a) inserir o crdito nas contas pblicas municipais; b) permitir a soluo amigvel do dbito; c) satisfazer as exigncias dispostas na Lei n 6.830, de 22.09.1980; d) ratificar o ttulo executivo da Corte de Contas, mormente quanto ao aspecto da exigibilidade e liquidez do dbito; - se, eventualmente, no ocorrer a soluo amigvel, ou seja, o pagamento voluntrio do dbito, recomendar o imediato ingresso em juzo do pedido de execuo fiscal. Importante se faz salientar que qualquer "ao ou omisso", contrria ao interesse pblico, na prtica ora recomendada, poder confiManual de Atuao na Defesa do Patrimnio Pblico

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gurar um dos ilcitos previstos nos artigos 10, inciso VII e 11, inciso II, da Lei 8.429, de 02.06.92. Recomendo a Vossa Excelncia, outrossim, exigir, no ato da entrega dos documentos, o comprovante hbil do recebimento, e a partir da acompanhar as providncias reclamadas, enviando a este Gabinete, se possvel, cpia da inicial da execuo, ou, se for outra a situao, as informaes minuciosas das decises administrativas acaso tomadas. No tendo a autoridade municipal a que for entregue a Resoluo de Imputao de Dbito, em prazo previamente estipulado, tomado as medidas ora aconselhadas, dever Vossa Excelncia verificar a prtica de improbidade administrativa e responsabilizar o mprobo, alm de providenciar a cobrana do dbito por meio de ao civil pblica de execuo. Ao ensejo, renovo a Vossa Excelncia protestos de elevada estima e diferenciada considerao.

______________________________________________________ PROCURADOR-GERAL DE JUSTIA

A Sua Excelncia o Senhor ______________________________________________________________ DD. Promotor de Justia da Comarca de __________________________

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MODELO 17 Modelo de ofcio de encaminhamento da RID ao prefeito ou vice -prefeito Ofcio n________ /2006 Senhor Prefeito, A par de cumpriment-lo, valho-me do presente para encaminhar a Vossa Excelncia cpias relativas Resoluo de Imputao de Dbito-RID n ________ (anexa), do egrgio Tribunal de Contas dos Municpios, que imputou dbito contra o Sr.____________________ , ex-Prefeito do Municpio de________________, nos termos do art. 71, 3, da Constituio da Repblica, em processo poltico-administrativo e vista das irregularidades constatadas no decorrer da anlise dos documentos contbeis da respectiva prestao de contas. Nos limites da defesa dos interesses pblicos, encaminho referidos documentos prestando as orientaes seguintes: - o dbito em referncia essencialmente de natureza no-tributria, conforme Dec. Lei n 1.735, de 20.12.1979, que deu nova redao ao art. 39 da Lei n 4.320, de 17.03.1964; - a inscrio da dvida ativa, por meio de procedimento regular, necessria e visar: a) inserir o crdito nas contas pblicas municipais; b) permitir a soluo amigvel do dbito; c) satisfazer as exigncias dispostas na Lei n 6.830, de 22.09.1980; d) ratificar o ttulo executivo da Corte de Contas, mormente quanto ao aspecto da exigibilidade e liquidez do dbito; - se, eventualmente, no ocorrer a soluo amigvel, ou seja, o pagamento voluntrio do dbito, dever ser providenciado o imediato ingresso em juzo de ao de execuo fiscal. Importante se faz salientar que qualquer "ao ou omisso", contrria ao interesse pblico, na prtica ora recomendada, poder configurar um dos ilcitos previstos nos artigos 10, inciso VII e XI, inciso II, da Lei 8.429, de 02.06.92. Assinalo o prazo de 30 (trinta) dias para adoo das providncias contidas nestas orientaes, solicitando a Vossa Excelncia que encaminhe a esta Promotoria de Justia comprovante do pagamento voluntrio do dbito ou cpia da inicial de ao de execuo ajuizada. Sem mais para o momento, reitero minhas cordiais saudaes. PROMOTOR DE JUSTIA A Sua Excelncia o Senhor MD. Prefeito Municipal de______________________________________

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MODELO 18 MODELO DE AO CIVIL PBLICA DE EXECUO EXCELENTSSIMO SENHOR JUIZ DE DIREITO DA COMARCA _________________________________________ O MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE GOIS, atravs do Promotor Justia ao final subscrito, com fulcro no disposto artigos 71, 3, e 129, inciso III, da Constituio Federal, e no artigo e 566, inciso II, do Cdigo de Processo Civil, vem, perante Vossa Excelncia, propor a presente AO DE EXECUO POR QUANTIA CERTA em desfavor de FULANO DE TAL, brasileiro, casado, ex-Prefeito Municipal de ____________, residente e domiciliado nesta cidade, na Rua _________ , pelas razes a seguir declinadas. I - DOS FATOS. Analisando as contas apresentadas pelo executado, ento prefeito do Municpio de ____________________________, relativas ao ano de _______ , o Tribunal de Contas dos Municpios do Estado de Gois, constatando irregularidades nas contas apresentadas e, aps oportunizar as mais amplas possibilidades recursais, elaborou a Resoluo de Imputao de Dbito n (anexa). De tal modo, conforme os demonstrativos, o montante devido pelo executado, de R$ ____________( ______ reais) , j atualizado at o momento, dever se restitudo ao errio municipal pelo Sr.____________, ex-Prefeito Municipal. Deve-se anotar que o executado foi notificado pela Corte de Contas para recolher aos cofres pblicos o montante irregularmente gasto. As peas daquele processo do Tribunal de Contas foram, ento, enviadas ao Ministrio Pblico, uma vez que o executado desconsiderou a deciso que lhe imputava o dbito aludido e no promoveu o ressarcimento aos cofres pblicos. II - DO DIREITO. Dispe o artigo 71, 3, da Constituio Federal:
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"O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: 3 - As decises do Tribunal de que resulte imputao de dbito ou multa tero eficcia de ttulo executivo." Esse regramento extensivo atuao dos Tribunais de Contas Municipais, de acordo com o artigo 75 da Constituio Federal. III - DA LEGITIMIDADE DO MINISTERIO PBLICO. A legitimao ativa do Ministrio Pblico, in casu, fundamenta-se na defesa dos interesses difusos e coletivos do cidado, uma das macrodestinaes da Instituio, conforme disposio do art. 129, inciso III, da Constituio Federal. Tambm o art. 117, inciso III, da Constituio do Estado de Gois; o art. 25, inciso VIII, da Lei n 8.625/93 e art. 46, X, da Lei Complementar Estadual n 25/98. De tal modo, com os permissivos constitucional e infraconstitucional o Ministrio Pblico est legitimado a agir em defesa do patrimnio pblico e social. IV - DO PEDIDO. Diante do exposto, requer seja determinada a citao do executado para, em vinte e quatro (24) horas, pagar os seguintes valores: a) o dbito de R$__________(__________reais), ou nomear bens penhora, sob pena de t-los penhorados; no caso da constrio recair sobre bem imvel, seu cnjuge dever ser intimado; b) atualizao do dbito at o dia do efetivo pagamento; c) juros legais de 12% ao ano at o dia do efetivo pagamento; d) custas processuais e outras despesas; Requer, ainda, que as diligncias sejam favorecidas pelo artigo 172, 2, do CPC e, em caso de no ser localizado o devedor, sejam arrestados bens necessrios para garantia da execuo, na forma prevista pelo artigo 653 do CPC. Seguem anexos a RID e os demais documentos que a instruem. D-se causa o valor de R$ __________ (__________reais). Pede deferimento. _______________ , _____de _______________ de 20 _____ . _______________________________________________________ PROMOTOR DE JUSTIA

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ANEXO II LEGISLAO

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LEI N 4.717, DE 29 DE JUNHO DE 1965


Regula a Ao Popular [...] Art. 2 So nulos os atos lesivos ao patrimnio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de: a) incompetncia; b) vcio de forma; c) ilegalidade do objeto; d) inexistncia dos motivos; e) desvio de finalidade. Pargrafo nico. Para a conceituao dos casos de nulidade observarse-o as seguintes normas: a) a incompetncia fica caracterizada quando o ato no se incluir nas atribuies legais do agente que o praticou; b) o vcio de forma consiste na omisso ou na observncia incompleta ou irregular de formalidades indispensveis existncia ou seriedade do ato; c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violao de lei, regulamento ou outro ato normativo; d) a inexistncia dos motivos se verifica quando a matria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido; e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia. Art. 3 Os atos lesivos ao patrimnio das pessoas de direito pblico ou privado, ou das entidades mencionadas no art. 1, cujos vcios no se compreendam nas especificaes do artigo anterior, sero anulveis, segundo as prescries legais, enquanto compatveis com a natureza deles. Art. 4 So tambm nulos os seguintes atos ou contratos, praticados ou celebrados por quaisquer das pessoas ou entidades referidas no art. 1. I A admisso ao servio pblico remunerado, com desobedincia, quanto s condies de habilitao, das normas legais, regulamentares ou constantes de instrues gerais. II A operao bancria ou de crdito real, quando: a) for realizada com desobedincia a normas legais, regulamentares, estatutrias, regimentais ou internas; b) o valor real do bem dado em hipoteca ou penhor for inferior ao constante de escritura, contrato ou avaliao.
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III A empreitada, a tarefa e a concesso do servio pblico, quando: a) o respectivo contrato houver sido celebrado sem prvia concorrncia pblica ou administrativa, sem que essa condio seja estabelecida em lei, regulamento ou norma geral; b) no edital de concorrncia forem includas clusulas ou condies, que comprometam o seu carter competitivo; c) a concorrncia administrativa for processada em condies que impliquem na limitao das possibilidades normais de competio. IV As modificaes ou vantagens, inclusive prorrogaes que forem admitidas, em favor do adjudicatrio, durante a execuo dos contratos de empreitada, tarefa e concesso de servio pblico, sem que estejam previstas em lei ou nos respectivos instrumentos. V A compra e venda de bens mveis ou imveis, nos casos em que no cabvel concorrncia pblica ou administrativa, quando: a) for realizada com desobedincia a normas legais, regulamentares, ou constantes de instrues gerais; b) o preo de compra dos bens for superior ao corrente no mercado, na poca da operao; c) o preo de venda dos bens for inferior ao corrente no mercado, na poca da operao. VI A concesso de licena de exportao ou importao, qualquer que seja a sua modalidade, quando: a) houver sido praticada com violao das normas legais e regulamentares ou de instrues e ordens de servio; b) resultar em exceo ou privilgio, em favor de exportador ou importador. VII A operao de redesconto quando sob qualquer aspecto, inclusive o limite de valor, desobedecer a normas legais, regulamentares ou constantes de instrues gerais. VIII O emprstimo concedido pelo Banco Central da Repblica, quando: a) concedido com desobedincia de quaisquer normas legais, regulamentares,, regimentais ou constantes de instrues gerias; b) o valor dos bens dados em garantia, na poca da operao, for inferior ao da avaliao. IX A emisso, quando efetuada sem observncia das normas constitucionais, legais e regulamentadoras que regem a espcie. [...] Braslia, 29 de junho de 1965; 144 da Independncia e 77 da Repblica.
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DECRETO-LEI N 201, DE 27 DE FEVEREIRO DE 1967


Dispe sobre a responsabilidade dos Prefeitos e Vereadores, e d outras providncias. O PRESIDENTE DA REPBLICA, usando da atribuio que lhe confere o pargrafo 2, do artigo 9, do Ato Institucional n 4, de 7 de dezembro de 1966, DECRETA: Art. 1 So crimes de responsabilidade dos Prefeitos Municipal, sujeitos ao julgamento do Poder Judicirio, independentemente do pronunciamento da Cmara dos Vereadores: I apropriar-se de bens ou rendas pblicas, ou desvi-los em proveito prprio ou alheio; Il utilizar-se, indevidamente, em proveito prprio ou alheio, de bens, rendas ou servios pblicos; Ill desviar, ou aplicar indevidamente, rendas ou verbas pblicas; IV empregar subvenes, auxlios, emprstimos ou recursos de qualquer natureza, em desacordo com os planos ou programas a que se destinam; V ordenar ou efetuar despesas no autorizadas por lei, ou realizlas em desacordo com as normas financeiras pertinentes; VI deixar de prestar contas anuais da administrao financeira do Municpio a Cmara de Vereadores, ou ao rgo que a Constituio do Estado indicar, nos prazos e condies estabelecidos; VII Deixar de prestar contas, no devido tempo, ao rgo competente, da aplicao de recursos, emprstimos subvenes ou auxlios internos ou externos, recebidos a qualquer ttulo; VIII Contrair emprstimo, emitir aplices, ou obrigar o Municpio por ttulos de crdito, sem autorizao da Cmara, ou em desacordo com a lei; IX Conceder emprstimo, auxlios ou subvenes sem autorizao da Cmara, ou em desacordo com a lei; X Alienar ou onerar bens imveis, ou rendas municipais, sem autorizao da Cmara, ou em desacordo com a lei; XI Adquirir bens, ou realizar servios e obras, sem concorrncia ou coleta de preos, nos casos exigidos em lei; XII Antecipar ou inverter a ordem de pagamento a credores do Municpio, sem vantagem para o errio;
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XIII Nomear, admitir ou designar servidor, contra expressa disposio de lei; XIV Negar execuo a lei federal, estadual ou municipal, ou deixar de cumprir ordem judicial, sem dar o motivo da recusa ou da impossibilidade, por escrito, autoridade competente; XV Deixar de fornecer certides de atos ou contratos municipais, dentro do prazo estabelecido em lei. XVI deixar de ordenar a reduo do montante da dvida consolidada, nos prazos estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar o valor resultante da aplicao do limite mximo fixado pelo Senado Federal; (Inciso acrescido pela Lei 10.028, de 19.10.2000) XVII ordenar ou autorizar a abertura de crdito em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei oramentria ou na de crdito adicional ou com inobservncia de prescrio legal; (Inciso acrescido pela Lei 10.028, de 19.10.2000) XVIII deixar de promover ou de ordenar, na forma da lei, o cancelamento, a amortizao ou a constituio de reserva para anular os efeitos de operao de crdito realizada com inobservncia de limite, condio ou montante estabelecido em lei; (Inciso acrescido pela Lei 10.028, de 19.10.2000) XIX deixar de promover ou de ordenar a liquidao integral de operao de crdito por antecipao de receita oramentria, inclusive os respectivos juros e demais encargos, at o encerramento do exerccio financeiro; (Inciso acrescido pela Lei 10.028, de 19.10.2000) XX ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realizao de operao de crdito com qualquer um dos demais entes da Federao, inclusive suas entidades da administrao indireta, ainda que na forma de novao, refinanciamento ou postergao de dvida contrada anteriormente; (Inciso acrescido pela Lei 10.028, de 19.10.2000) XXI captar recursos a ttulo de antecipao de receita de tributo ou contribuio cujo fato gerador ainda no tenha ocorrido; (Inciso acrescido pela Lei 10.028, de 19.10.2000) XXII ordenar ou autorizar a destinao de recursos provenientes da emisso de ttulos para finalidade diversa da prevista na lei que a autorizou; (Inciso acrescido pela Lei 10.028, de 19.10.2000) XXIII realizar ou receber transferncia voluntria em desacordo com limite ou condio estabelecida em lei. (Inciso acrescido pela Lei 10.028, de 19.10.2000) 1 Os crimes definidos neste artigo so de ao pblica, punidos os dos itens I e II, com a pena de recluso, de dois a doze anos, e os demais, com a pena de deteno, de trs meses a trs anos.
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2 A condenao definitiva em qualquer dos crimes definidos neste artigo, acarreta a perda de cargo e a inabilitao, pelo prazo de cinco anos, para o exerccio de cargo ou funo pblica, eletivo ou de nomeao, sem prejuzo da reparao civil do dano causado ao patrimnio pblico ou particular. Art. 2 O processo dos crimes definidos no artigo anterior o comum do juzo singular, estabelecido pelo Cdigo de Processo Penal, com as seguintes modificaes: I Antes de receber a denncia, o Juiz ordenar a notificao do acusado para apresentar defesa prvia, no prazo de cinco dias. Se o acusado no for encontrado para a notificao, ser-lhe- nomeado defensor, a quem caber apresentar a defesa, dentro do mesmo prazo. II Ao receber a denncia, o Juiz manifestar-se-, obrigatria e motivadamente, sobre a priso preventiva do acusado, nos casos dos itens I e II do artigo anterior, e sobre o seu afastamento do exerccio do cargo durante a instruo criminal, em todos os casos. III Do despacho, concessivo ou denegatrio, de priso preventiva, ou de afastamento do cargo do acusado, caber recurso, em sentido estrito, para o Tribunal competente, no prazo de cinco dias, em autos apartados. O recurso do despacho que decreta a priso preventiva ou o afastamento do cargo ter efeito suspensivo. 1 Os rgos federais, estaduais ou municipais, interessados na apurao da responsabilidade do Prefeito, podem requerer a abertura do inqurito policial ou a instaurao da ao penal pelo Ministrio Pblico, bem como intervir, em qualquer fase do processo, como assistente da acusao. 2 Se as previdncias para a abertura do inqurito policial ou instaurao da ao penal no forem atendidas pela autoridade policial ou pelo Ministrio Pblico estadual, podero ser requeridas ao ProcuradorGeral da Repblica. Art. 3 O Vice-Prefeito, ou quem vier a substituir o Prefeito, fica sujeito ao mesmo processo do substitudo, ainda que tenha cessado a substituio. Art. 4 So infraes poltico-administrativas dos Prefeitos Municipais sujeitas ao julgamento pela Cmara dos Vereadores e sancionadas com a cassao do mandato: I Impedir o funcionamento regular da Cmara; II Impedir o exame de livros, folhas de pagamento e demais documentos que devam constar dos arquivos da Prefeitura, bem como a verificao de obras e servios municipais, por comisso de investigao da Cmara ou auditoria, regularmente instituda;
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III Desatender, sem motivo justo, as convocaes ou os pedidos de informaes da Cmara, quando feitos a tempo e em forma regular; IV Retardar a publicao ou deixar de publicar as leis e atos sujeitos a essa formalidade; V Deixar de apresentar Cmara, no devido tempo, e em forma regular, a proposta oramentria; VI Descumprir o oramento aprovado para o exerccio financeiro, VII Praticar, contra expressa disposio de lei, ato de sua competncia ou emitir-se na sua prtica; VIII Omitir-se ou negligenciar na defesa de bens, rendas, direitos ou interesses do Municpio sujeito administrao da Prefeitura; IX Ausentar-se do Municpio, por tempo superior ao permitido em lei, ou afastar-se da Prefeitura, sem autorizao da Cmara dos Vereadores; X Proceder de modo incompatvel com a dignidade e o decoro do cargo. Art. 5 O processo de cassao do mandato do Prefeito pela Cmara, por infraes definidas no artigo anterior, obedecer ao seguinte rito, se outro no for estabelecido pela legislao do Estado respectivo: I A denncia escrita da infrao poder ser feita por qualquer eleitor, com a exposio dos fatos e a indicao das provas. Se o denunciante for Vereador, ficar impedido de votar sobre a denncia e de integrar a Comisso processante, podendo, todavia, praticar todos os atos de acusao. Se o denunciante for o Presidente da Cmara, passar a Presidncia ao substituto legal, para os atos do processo, e s votar se necessrio para completar o quorum de julgamento. Ser convocado o suplente do Vereador impedido de votar, o qual no poder integrar a Comisso processante; II De posse da denncia, o Presidente da Cmara, na primeira sesso, determinar sua leitura e consultar a Cmara sobre o seu recebimento. Decidido o recebimento, pelo voto da maioria dos presentes, na mesma sesso ser constituda a Comisso processante, com trs Vereadores sorteados entre os desimpedidos, os quais elegero, desde logo, o Presidente e o Relator; III Recebendo o processo, o Presidente da Comisso iniciar os trabalhos, dentro de cinco dias, notificando o denunciado, com a remessa de cpia da denncia e documentos que a instrurem, para que, no prazo de dez dias, apresente defesa prvia, por escrito, indique as provas que pretender produzir e arrole testemunhas, at o mximo de dez. Se estiver ausente do Municpio, a notificao far-se- por edital, publicado duas vezes, no rgo oficial, com intervalo de trs dias, pelo menos, contado o prazo da primeira publicao. Decorrido o prazo de defesa, a Comisso processante emitir pa210
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recer dentro de cinco dias, opinando pelo prosseguimento ou arquivamento da denncia, o qual, neste caso, ser submetido ao Plenrio. Se a Comisso opinar pelo prosseguimento, o Presidente designar desde logo, o incio da instruo, e determinar os atos, diligncias e audincias que se fizerem necessrios, para o depoimento do denunciado e inquirio das testemunhas; IV O denunciado dever ser intimado de todos os atos do processo, pessoalmente, ou na pessoa de seu procurador, com a antecedncia, pelo menos, de vinte e quatro horas, sendo-lhe permitido assistir as diligncias e audincias, bem como formular perguntas e reperguntas s testemunhas e requerer o que for de interesse da defesa; V Concluda a instruo, ser aberta vista do processo ao denunciado, para razes escritas, no prazo de cinco dias, e aps, a Comisso processante emitir parecer final, pela procedncia ou improcedncia da acusao, e solicitar ao Presidente da Cmara, a convocao de sesso para julgamento. Na sesso de julgamento, o processo ser lido, integralmente, e, a seguir, os Vereadores que o desejarem podero manifestar-se verbalmente, pelo tempo mximo de quinze minutos cada um, e, ao final, o denunciado, ou seu procurador, ter o prazo mximo de duas horas, para produzir sua defesa oral; VI Concluda a defesa, proceder-se- a tantas votaes nominais, quantas forem as infraes articuladas na denncia. Considerar-se- afastado, definitivamente, do cargo, o denunciado que for declarado pelo voto de dois teros, pelo menos, dos membros da Cmara, em curso de qualquer das infraes especificadas na denncia. Concludo o julgamento, o Presidente da Cmara proclamar imediatamente o resultado e far lavrar ata que consigne a votao nominal sobre cada infrao, e, se houver condenao, expedir o competente decreto legislativo de cassao do mandato de Prefeito. Se o resultado da votao for absolutrio, o Presidente determinar o arquivamento do processo. Em qualquer dos casos, o Presidente da Cmara comunicar Justia Eleitoral o resultado; VII O processo, a que se refere este artigo, dever estar concludo dentro em noventa dias, contados da data em que se efetivar a notificao do acusado. Transcorrido o prazo sem o julgamento, o processo ser arquivado, sem prejuzo de nova denncia ainda que sobre os mesmos fatos. Art. 6 Extingue-se o mandato de Prefeito, e, assim, deve ser declarado pelo Presidente da Cmara de Vereadores, quando: I Ocorrer falecimento, renncia por escrito, cassao dos direitos polticos, ou condenao por crime funcional ou eleitoral; II Deixar de tomar posse, sem motivo justo aceito pela Cmara, dentro do prazo estabelecido em lei.
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III Incidir nos impedimentos para o exerccio do cargo, estabelecidos em lei, e no se desincompatibilizar at a posse, e, nos casos supervenientes, no prazo que a lei ou a Cmara fixar. Pargrafo nico. A extino do mandato independe de deliberao do plenrio e se tornar efetiva desde a declarao do fato ou ato extintivo pelo Presidente e sua insero em ata. Art. 7 A Cmara poder cassar o mandato de Vereador, quando: I Utilizar-se do mandato para a prtica de atos de corrupo ou de improbidade administrativa; II Fixar residncia fora do Municpio; III Proceder de modo incompatvel com a dignidade, da Cmara ou faltar com o decoro na sua conduta pblica. 1 O processo de cassao de mandato de Vereador , no que couber, o estabelecido no art. 5 deste decreto-lei. 2 (Pargrafo revogado pela Lei n 9.504, de 30.9.1997) Art. 8 Extingue-se o mandato do Vereador e assim ser declarado pelo Presidente da Cmara, quando: I Ocorrer falecimento, renncia por escrito, cassao dos direitos polticos ou condenao por crime funcional ou eleitoral; II Deixar de tomar posse, sem motivo justo aceito pela Cmara, dentro do prazo estabelecido em lei; III Deixar de comparecer, sem que esteja licenciado, a cinco sesses ordinrias consecutivas, ou a trs sesses extraordinrias convocadas pelo Prefeito para a apreciao de matria urgente; III deixar de comparecer, em cada sesso legislativa anual, tera parte das sesses ordinrias da Cmara Municipal, salvo por motivo de doena comprovada, licena ou misso autorizada pela edilidade; ou, ainda, deixar de comparecer a cinco sesses extraordinrias convocadas pelo prefeito, por escrito e mediante recibo de recebimento, para apreciao de matria urgente, assegurada ampla defesa, em ambos os casos. (Redao dada pela Lei n 6.793, de 13/06/1980); IV Incidir nos impedimentos para o exerccio do mandato, estabelecidos em lei e no se desincompatibilizar at a posse, e, nos casos supervenientes, no prazo fixado em lei ou pela Cmara. 1 Ocorrido e comprovado o ato ou fato extintivo, o Presidente da Cmara, na primeira sesso, comunicar ao plenrio e far constar da ata a declarao da extino do mandato e convocar imediatamente o respectivo suplente. 2 Se o Presidente da Cmara omitir-se nas providncias no pargrafo anterior, o suplente do Vereador ou o Prefeito Municipal poder
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requerer a declarao de extino do mandato, por via judicial, e se procedente, o juiz condenar o Presidente omisso nas custas do processo e honorrios de advogado que fixar de plano, importando a deciso judicial na destituio automtica do cargo da Mesa e no impedimento para nova investidura durante toda a legislatura. 3 O disposto no item III no se aplicar s sesses extraordinrias que forem convocadas pelo Prefeito, durante os perodos de recesso das Cmaras Municipais. (Pargrafo includo pela Lei n 5.659, de 8.6.1971) Art. 9 O presente decreto-lei entrar em vigor na data de sua publicao, revogadas as Leis nmeros 211, de 7 de janeiro de 1948, e 3.528, de 3 de janeiro de 1959, e demais disposies em contrrio. Braslia, 24 de fevereiro de 1967; 146 da Independncia e 79 da Repblica.

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LEI N 7.347, DE 24 DE JULHO DE 1985


Disciplina a ao civil pblica de responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico (VETADO) e d outras providncias. O PRESIDENTE DA REPBLICA, fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei: Art. 1 Regem-se pelas disposies desta Lei, sem prejuzo da ao popular, as aes de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados: (Redao dada pela Lei n 8.884, de 11.6.1994) I ao meio-ambiente; II ao consumidor; III bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico; IV a qualquer outro interesse difuso ou coletivo; (Redao dada pela Lei n 8.078/1990); V por infrao da ordem econmica e da economia popular. (Redao dada pela Medida Provisria n 2.180-35, de 24.8.2001) VI ordem urbanstica (Redao dada pela Medida Provisria n 2.180-35, de 24.8.2001). Pargrafo nico No ser cabvel ao civil pblica para veicular pretenses que envolvam tributos, contribuies previdencirias, o Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficirios podem ser individualmente determinados. (Redao dada pela Medida Provisria n 2.180-35, de 24.8.2001). Art. 2 As aes previstas nesta Lei sero propostas no foro do local onde ocorrer o dano, cujo juzo ter competncia funcional para processar e julgar a causa. Art. 3 A ao civil poder ter por objeto a condenao em dinheiro ou o cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer. Art. 4 Poder ser ajuizada ao cautelar para os fins desta Lei, objetivando, inclusive, evitar o dano ao meio ambiente, ao consumidor, ordem urbanstica ou aos bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico (VETADO) / (Redao dada pela Lei n 10.257, de 10.7.2001). Art. 5 A ao principal e a cautelar podero ser propostas pelo Ministrio Pblico, pela Unio, pelos Estados e Municpios. Podero tambm ser propostas por autarquia, empresa pblica, fundao, sociedade de economia mista ou por associao que:
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l esteja constituda h pelo menos um ano, nos termos da lei civil; II inclua entre suas finalidades institucionais a proteo ao meio ambiente ao consumidor, ordem econmica, livre concorrncia, ou ao patrimnio artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico (Redao dada pela Lei n 8.884, de 11.6.1994). 1 O Ministrio Pblico, se no intervier no processo como parte, atuar obrigatoriamente como fiscal da lei. 2 Fica facultado ao Poder Pblico e a outras associaes legitimadas nos termos deste artigo habilitar-se como litisconsortes de qualquer das partes. 3 Em caso de desistncia infundada ou abandono da ao por associao legitimada, o Ministrio Pblico ou outro legitimado assumir a titularidade ativa / (Redao dada pela Lei n 8.078, de 1990) 4. O requisito da pr-constituio poder ser dispensado pelo juiz, quando haja manifesto interesse social evidenciado pela dimenso ou caracterstica do dano, ou pela relevncia do bem jurdico a ser protegido. (Includo pela Lei n 8.078, de 11.9.1990) 5 Admitir-se- o litisconsrcio facultativo entre os Ministrios Pblicos da Unio, do Distrito Federal e dos Estados na defesa dos interesses e direitos de que cuida esta lei / (Includo pela Lei n 8.078, de 11.9.1990) (Vide Mensagem de veto) (Vide REsp 222582 /MG STJ) 6 Os rgos pblicos legitimados podero tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta s exigncias legais, mediante cominaes, que ter eficcia de ttulo executivo extrajudicial / (Includo pela Lei n 8.078, de 11.9.1990) (Vide Mensagem de veto) (Vide REsp 222582 /MG STJ). Art. 6 Qualquer pessoa poder e o servidor pblico dever provocar a iniciativa do Ministrio Pblico, ministrando-lhe informaes sobre fatos que constituam objeto da ao civil e indicando-lhe os elementos de convico. Art. 7 Se, no exerccio de suas funes, os juzes e tribunais tiverem conhecimento de fatos que possam ensejar a propositura da ao civil, remetero peas ao Ministrio Pblico para as providncias cabveis. Art. 8 Para instruir a inicial, o interessado poder requerer s autoridades competentes as certides e informaes que julgar necessrias, a serem fornecidas no prazo de 15 (quinze) dias. 1 O Ministrio Pblico poder instaurar, sob sua presidncia, inqurito civil, ou requisitar, de qualquer organismo pblico ou particular, certides, informaes, exames ou percias, no prazo que assinalar, o qual no poder ser inferior a 10 (dez) dias teis.
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2 Somente nos casos em que a lei impuser sigilo, poder ser negada certido ou informao, hiptese em que a ao poder ser proposta desacompanhada daqueles documentos, cabendo ao juiz requisit-los. Art. 9 Se o rgo do Ministrio Pblico, esgotadas todas as diligncias, se convencer da inexistncia de fundamento para a propositura da ao civil, promover o arquivamento dos autos do inqurito civil ou das peas informativas, fazendo-o fundamentadamente. 1 Os autos do inqurito civil ou das peas de informao arquivadas sero remetidos, sob pena de se incorrer em falta grave, no prazo de 3 (trs) dias, ao Conselho Superior do Ministrio Pblico. 2 At que, em sesso do Conselho Superior do Ministrio Pblico, seja homologada ou rejeitada a promoo de arquivamento, podero as associaes legitimadas apresentar razes escritas ou documentos, que sero juntados aos autos do inqurito ou anexados s peas de informao. 3 A promoo de arquivamento ser submetida a exame e deliberao do Conselho Superior do Ministrio Pblico, conforme dispuser o seu Regimento. 4 Deixando o Conselho Superior de homologar a promoo de arquivamento, designar, desde logo, outro rgo do Ministrio Pblico para o ajuizamento da ao. Art. 10 Constitui crime, punido com pena de recluso de 1 (um) a 3 (trs) anos, mais multa de 10 (dez) a 1.000 (mil) Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional ORTN, a recusa, o retardamento ou a omisso de dados tcnicos indispensveis propositura da ao civil, quando requisitados pelo Ministrio Pblico. Art. 11 Na ao que tenha por objeto o cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer, o juiz determinar o cumprimento da prestao da atividade devida ou a cessao da atividade nociva, sob pena de execuo especfica, ou de cominao de multa diria, se esta for suficiente ou compatvel, independentemente de requerimento do autor. Art. 12 Poder o juiz conceder mandado liminar, com ou sem justificao prvia, em deciso sujeita a agravo. 1 A requerimento de pessoa jurdica de direito pblico interessada, e para evitar grave leso ordem, sade, segurana e economia pblica, poder o Presidente do Tribunal a que competir o conhecimento do respectivo recurso suspender a execuo da liminar, em deciso fundamentada, da qual caber agravo para uma das turmas julgadoras, no prazo de 5 (cinco) dias a partir da publicao do ato. 2 A multa cominada liminarmente s ser exigvel do ru aps o trnsito em julgado da deciso favorvel ao autor, mas ser devida desde o dia em que se houver configurado o descumprimento.
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Art. 13 Havendo condenao em dinheiro, a indenizao pelo dano causado reverter a um fundo gerido por um Conselho Federal ou por Conselhos Estaduais de que participaro necessariamente o Ministrio Pblico e representantes da comunidade, sendo seus recursos destinados reconstituio dos bens lesados. Pargrafo nico Enquanto o fundo no for regulamentado, o dinheiro ficar depositado em estabelecimento oficial de crdito, em conta com correo monetria. Art. 14 O juiz poder conferir efeito suspensivo aos recursos, para evitar dano irreparvel parte. Art. 15 Decorridos sessenta dias do trnsito em julgado da sentena condenatria, sem que a associao autora lhe promova a execuo, dever faz-lo o Ministrio Pblico, facultada igual iniciativa aos demais legitimados / (Redao dada pela Lei n 8.078, de 1990). Art. 16 A sentena civil far coisa julgada erga omnes, nos limites da competncia territorial do rgo prolator, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficincia de provas, hiptese em que qualquer legitimado poder intentar outra ao com idntico fundamento, valendo-se de nova prova / (Redao dada pela Lei n 9.494, de 10.9.1997) Art. 17 Em caso de litigncia de m-f, a danos / (Renumerado do Pargrafo nico com nova redao pela Lei n 8.078, de 1990) Art. 18 Nas aes de que trata esta lei, no haver adiantamento de custas, emolumentos, honorrios periciais e quaisquer outras despesas, nem condenao da associao autora, salvo comprovada m-f, em honorrios de advogado, custas e despesas processuais / (Redao dada pela Lei n 8.078, de 1990) Art. 19 Aplica-se ao civil pblica, prevista nesta Lei, o Cdigo de Processo Civil, aprovado pela Lei n 5.869, de 11 de janeiro de 1973, naquilo em que no contrarie suas disposies. Art. 20 O fundo de que trata o art. 13 desta Lei ser regulamentado pelo Poder Executivo no prazo de 90 (noventa) dias. Art. 21 Aplicam-se defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais, no que for cabvel, os dispositivos do Ttulo III da lei que instituiu o Cdigo de Defesa do Consumidor / (Includo Lei n 8.078, de 1990) Art. 22 Esta lei entra em vigor na data de sua publicao. (Renumerado do art. 21, pela Lei n 8.078, de 1990) Art. 23 Revogam-se as disposies em contrrio / (Renumerado do art. 22, pela Lei n 8.078, de 1990) Braslia, em 24 de julho de 1985; 164 da Independncia e 97 da Repblica.
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LEI N 8.078, DE 11 DE SETEMBRO DE 1990 Cdigo de Defesa do Consumidor (Parte Processual)


TTULO III Da Defesa do Consumidor em Juzo CAPTULO I Disposies Gerais Art. 81 A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vtimas poder ser exercida em juzo individualmente, ou a ttulo coletivo. Pargrafo nico. A defesa coletiva ser exercida quando se tratar de: I interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste cdigo, os transindividuais, de natureza indivisvel, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstncias de fato; II interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste cdigo, os transindividuais, de natureza indivisvel de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrria por uma relao jurdica base; III interesses ou direitos individuais homogneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum. Art. 82 Para os fins do art. 81, pargrafo nico, so legitimados concorrentemente / (Redao dada pela Lei n 9.008, de 21.3.1995): I o Ministrio Pblico, II a Unio, os Estados, os Municpios e o Distrito Federal; III as entidades e rgos da Administrao Pblica, direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurdica, especificamente destinados defesa dos interesses e direitos protegidos por este cdigo; IV as associaes legalmente constitudas h pelo menos um ano e que incluam entre seus fins institucionais a defesa dos interesses e direitos protegidos por este cdigo, dispensada a autorizao assemblear. 1 O requisito da pr-constituio pode ser dispensado pelo juiz, nas aes previstas nos arts. 91 e seguintes, quando haja manifesto interesse social evidenciado pela dimenso ou caracterstica do dano, ou pela relevncia do bem jurdico a ser protegido. 2 (Vetado). 3 (Vetado). Art. 83 Para a defesa dos direitos e interesses protegidos por este cdigo so admissveis todas as espcies de aes capazes de propiciar sua adequada e efetiva tutela.
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Pargrafo nico. (Vetado). Art. 84 Na ao que tenha por objeto o cumprimento da obrigao de fazer ou no fazer, o juiz conceder a tutela especfica da obrigao ou determinar providncias que assegurem o resultado prtico equivalente ao do adimplemento. 1 A converso da obrigao em perdas e danos somente ser admissvel se por elas optar o autor ou se impossvel a tutela especfica ou a obteno do resultado prtico correspondente. 2 A indenizao por perdas e danos se far sem prejuzo da multa (art. 287, do Cdigo de Processo Civil). 3 Sendo relevante o fundamento da demanda e havendo justificado receio de ineficcia do provimento final, lcito ao juiz conceder a tutela liminarmente ou aps justificao prvia, citado o ru. 4 O juiz poder, na hiptese do 3 ou na sentena, impor multa diria ao ru, independentemente de pedido do autor, se for suficiente ou compatvel com a obrigao, fixando prazo razovel para o cumprimento do preceito. 5 Para a tutela especfica ou para a obteno do resultado prtico equivalente, poder o juiz determinar as medidas necessrias, tais como busca e apreenso, remoo de coisas e pessoas, desfazimento de obra, impedimento de atividade nociva, alm de requisio de fora policial. Art. 85 (Vetado). Art. 86 (Vetado). Art. 87 Nas aes coletivas de que trata este cdigo no haver adiantamento de custas, emolumentos, honorrios periciais e quaisquer outras despesas, nem condenao da associao autora, salvo comprovada m-f, em honorrios de advogados, custas e despesas processuais. Pargrafo nico Em caso de litigncia de m-f, a associao autora e os diretores responsveis pela propositura da ao sero solidariamente condenados em honorrios advocatcios e ao dcuplo das custas, sem prejuzo da responsabilidade por perdas e danos. Art. 88 Na hiptese do art. 13, pargrafo nico deste cdigo, a ao de regresso poder ser ajuizada em processo autnomo, facultada a possibilidade de prosseguir-se nos mesmos autos, vedada a denunciao da lide. Art. 89 (Vetado). Art. 90 Aplicam-se s aes previstas neste ttulo as normas do Cdigo de Processo Civil e da Lei n 7.347, de 24 de julho de 1985, inclusive no que respeita ao inqurito civil, naquilo que no contrariar suas disposies. [...]
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CAPTULO IV Da Coisa Julgada Art. 103 Nas aes coletivas de que trata este cdigo, a sentena far coisa julgada: I erga omnes, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficincia de provas, hiptese em que qualquer legitimado poder intentar outra ao, com idntico fundamento valendo-se de nova prova, na hiptese do inciso I do pargrafo nico do art. 81; II ultra partes, mas limitadamente ao grupo, categoria ou classe, salvo improcedncia por insuficincia de provas, nos termos do inciso anterior, quando se tratar da hiptese prevista no inciso II do pargrafo nico do art. 81; III erga omnes, apenas no caso de procedncia do pedido, para beneficiar todas as vtimas e seus sucessores, na hiptese do inciso III do pargrafo nico do art. 81. 1 Os efeitos da coisa julgada previstos nos incisos I e II no prejudicaro interesses e direitos individuais dos integrantes da coletividade, do grupo, categoria ou classe. 2 Na hiptese prevista no inciso III, em caso de improcedncia do pedido, os interessados que no tiverem intervindo no processo como litisconsortes podero propor ao de indenizao a ttulo individual. 3 Os efeitos da coisa julgada de que cuida o art. 16, combinado com o art. 13 da Lei n 7.347, de 24 de julho de 1985, no prejudicaro as aes de indenizao por danos pessoalmente sofridos, propostas individualmente ou na forma prevista neste cdigo, mas, se procedente o pedido, beneficiaro as vtimas e seus sucessores, que podero proceder liquidao e execuo, nos termos dos arts. 96 a 99. 4 Aplica-se o disposto no pargrafo anterior sentena penal condenatria. Art. 104 As aes coletivas, previstas nos incisos I e II e do pargrafo nico do art. 81, no induzem litispendncia para as aes individuais, mas os efeitos da coisa julgada erga omnes ou ultra partes a que aludem os incisos II e III do artigo anterior no beneficiaro os autores das aes individuais, se no for requerida sua suspenso no prazo de trinta dias, a contar da cincia nos autos do ajuizamento da ao coletiva. [...] Art. 118 Este cdigo entrar em vigor dentro de cento e oitenta dias a contar de sua publicao. Art. 119 Revogam-se as disposies em contrrio. Braslia, 11 de setembro de 1990; 169 da Independncia e 102 da Repblica.
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LEI N 8.429, DE 2 DE JUNHO DE 1992


Dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo na administrao pblica direta, indireta ou fundacional e d outras providncias. O PRESIDENTE DA REPBLICA, Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte lei: CAPTULO I Das Disposies Gerais Art. 1 Os atos de improbidade praticados por qualquer agente pblico, servidor ou no, contra a administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de Territrio, de empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com mais de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual, sero punidos na forma desta lei. Pargrafo nico. Esto tambm sujeitos s penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimnio de entidade que receba subveno, benefcio ou incentivo, fiscal ou creditcio, de rgo pblico bem como daquelas para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com menos de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sano patrimonial repercusso do ilcito sobre a contribuio dos cofres pblicos. Art. 2 Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades mencionadas no artigo anterior. Art. 3 As disposies desta lei so aplicveis, no que couber, quele que, mesmo no sendo agente pblico, induza ou concorra para a prtica do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta. Art. 4 Os agentes pblicos de qualquer nvel ou hierarquia so obrigados a velar pela estrita observncia dos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe so afetos.
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Art. 5 Ocorrendo leso ao patrimnio pblico por ao ou omisso, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se- o integral ressarcimento do dano. Art. 6 No caso de enriquecimento ilcito, perder o agente pblico ou terceiro beneficirio os bens ou valores acrescidos ao seu patrimnio. Art. 7 Quando o ato de improbidade causar leso ao patrimnio pblico ou ensejar enriquecimento ilcito, caber a autoridade administrativa responsvel pelo inqurito representar ao Ministrio Pblico, para a indisponibilidade dos bens do indiciado. Pargrafo nico A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recair sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acrscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilcito. Art. 8 O sucessor daquele que causar leso ao patrimnio pblico ou se enriquecer ilicitamente est sujeito s cominaes desta lei at o limite do valor da herana. CAPTULO II Dos Atos de Improbidade Administrativa Seo I Dos Atos de Improbidade Administrativa que Importam Enriquecimento Ilcito Art. 9 Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilcito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razo do exerccio de cargo, mandato, funo, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1 desta lei, e notadamente: I receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou imvel, ou qualquer outra vantagem econmica, direta ou indireta, a ttulo de comisso, percentagem, gratificao ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico; II perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem mvel ou imvel, ou a contratao de servios pelas entidades referidas no art. 1 por preo superior ao valor de mercado; III perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a alienao, permuta ou locao de bem pblico ou o fornecimento de servio por ente estatal por preo inferior ao valor de mercado; IV utilizar, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou disposi222
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o de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o trabalho de servidores pblicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades; V receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a explorao ou a prtica de jogos de azar, de lenocnio, de narcotrfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilcita, ou aceitar promessa de tal vantagem; VI receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declarao falsa sobre medio ou avaliao em obras pblicas ou qualquer outro servio, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou caracterstica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei; VII adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional evoluo do patrimnio ou renda do agente pblico; VIII aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse suscetvel de ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico, durante a atividade; IX perceber vantagem econmica para intermediar a liberao ou aplicao de verba pblica de qualquer natureza; X receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofcio, providncia ou declarao a que esteja obrigado; XI incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei; XII usar, em proveito prprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei. Seo II Dos Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuzo ao Errio Art. 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1 desta lei, e notadamente: I facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporao ao patrimnio particular, de pessoa fsica ou jurdica, de bens, rendas, verbas
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ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei; II permitir ou concorrer para que pessoa fsica ou jurdica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, sem a observncia das formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie; III doar pessoa fsica ou jurdica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistncias, bens, rendas, verbas ou valores do patrimnio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, sem observncia das formalidades legais e regulamentares aplicveis espcie; IV permitir ou facilitar a alienao, permuta ou locao de bem integrante do patrimnio de qualquer das entidades referidas no art. 1 desta lei, ou ainda a prestao de servio por parte delas, por preo inferior ao de mercado; V permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem ou servio por preo superior ao de mercado; VI realizar operao financeira sem observncia das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidnea; VII conceder benefcio administrativo ou fiscal sem a observncia das formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie; VIII frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispens-lo indevidamente; IX ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas em lei ou regulamento; X agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda, bem como no que diz respeito conservao do patrimnio pblico; XI liberar verba pblica sem a estrita observncia das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicao irregular; XII permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriquea ilicitamente; XIII permitir que se utilize, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou disposio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o trabalho de servidor pblico, empregados ou terceiros contratados por essas entidades. XIV celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestao de servios pblicos por meio da gesto associada sem observar as formalidades previstas na lei / (Includo pela Lei n 11.107, de 2005)
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XV celebrar contrato de rateio de consrcio pblico sem suficiente e prvia dotao oramentria, ou sem observar as formalidades previstas na lei / (Includo pela Lei n 11.107, de 2005). Seo III Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os Princpios da Administrao Pblica Art. 11 Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies, e notadamente: I praticar ato visando a fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competncia; II retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio; III revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo das atribuies e que deva permanecer em segredo; IV negar publicidade aos atos oficiais; V frustrar a licitude de concurso pblico; VI deixar de prestar contas quando esteja obrigado a faz-lo; VII revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgao oficial, teor de medida poltica ou econmica capaz de afetar o preo de mercadoria, bem ou servio. CAPTULO III Das Penas Art. 12 Independentemente das sanes penais, civis e administrativas, previstas na legislao especfica, est o responsvel pelo ato de improbidade sujeito s seguintes cominaes: I na hiptese do art. 9, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de at trs vezes o valor do acrscimo patrimonial e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de dez anos; II na hiptese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concorrer esta
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circunstncia, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de at duas vezes o valor do dano e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de cinco anos; III na hiptese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos, pagamento de multa civil de at cem vezes o valor da remunerao percebida pelo agente e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs anos. Pargrafo nico Na fixao das penas previstas nesta lei o juiz levar em conta a extenso do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente. CAPTULO IV Da Declarao de Bens Art. 13 A posse e o exerccio de agente pblico ficam condicionados apresentao de declarao dos bens e valores que compem o seu patrimnio privado, a fim de ser arquivada no servio de pessoal competente. 1 A declarao compreender imveis, mveis, semoventes, dinheiro, ttulos, aes, e qualquer outra espcie de bens e valores patrimoniais, localizado no Pas ou no exterior, e, quando for o caso, abranger os bens e valores patrimoniais do cnjuge ou companheiro, dos filhos e de outras pessoas que vivam sob a dependncia econmica do declarante, excludos apenas os objetos e utenslios de uso domstico. 2 A declarao de bens ser anualmente atualizada e na data em que o agente pblico deixar o exerccio do mandato, cargo, emprego ou funo. 3 Ser punido com a pena de demisso, a bem do servio pblico, sem prejuzo de outras sanes cabveis, o agente pblico que se recusar a prestar declarao dos bens, dentro do prazo determinado, ou que a prestar falsa. 4 O declarante, a seu critrio, poder entregar cpia da declarao anual de bens apresentada Delegacia da Receita Federal na conformidade da legislao do Imposto sobre a Renda e proventos de qualquer natureza, com as necessrias atualizaes, para suprir a exigncia contida no caput e no 2 deste artigo .
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CAPTULO V Do Procedimento Administrativo e do Processo Judicial Art. 14 Qualquer pessoa poder representar autoridade administrativa competente para que seja instaurada investigao destinada a apurar a prtica de ato de improbidade. 1 A representao, que ser escrita ou reduzida a termo e assinada, conter a qualificao do representante, as informaes sobre o fato e sua autoria e a indicao das provas de que tenha conhecimento. 2 A autoridade administrativa rejeitar a representao, em despacho fundamentado, se esta no contiver as formalidades estabelecidas no 1 deste artigo. A rejeio no impede a representao ao Ministrio Pblico, nos termos do art. 22 desta lei. 3 Atendidos os requisitos da representao, a autoridade determinar a imediata apurao dos fatos que, em se tratando de servidores federais, ser processada na forma prevista nos arts. 148 a 182 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990 e, em se tratando de servidor militar, de acordo com os respectivos regulamentos disciplinares. Art. 15 A comisso processante dar conhecimento ao Ministrio Pblico e ao Tribunal ou Conselho de Contas da existncia de procedimento administrativo para apurar a prtica de ato de improbidade. Pargrafo nico O Ministrio Pblico ou Tribunal ou Conselho de Contas poder, a requerimento, designar representante para acompanhar o procedimento administrativo. Art. 16 Havendo fundados indcios de responsabilidade, a comisso representar ao Ministrio Pblico ou procuradoria do rgo para que requeira ao juzo competente a decretao do seqestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimnio pblico. 1 O pedido de seqestro ser processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e 825 do Cdigo de Processo Civil. 2 Quando for o caso, o pedido incluir a investigao, o exame e o bloqueio de bens, contas bancrias e aplicaes financeiras mantidas pelo indiciado no exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais. Art. 17 A ao principal, que ter o rito ordinrio, ser proposta pelo Ministrio Pblico ou pela pessoa jurdica interessada, dentro de trinta dias da efetivao da medida cautelar. 1 vedada a transao, acordo ou conciliao nas aes de que trata o caput.
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2 A Fazenda Pblica, quando for o caso, promover as aes necessrias complementao do ressarcimento do patrimnio pblico. 3 No caso de a ao principal ter sido proposta pelo Ministrio Pblico, aplica-se, no que couber, o disposto no 3 do art. 6 da Lei no 4.717, de 29 de junho de 1965. (Redao dada pela Lei n 9.366, de 1996) 4 O Ministrio Pblico, se no intervir no processo como parte, atuar obrigatoriamente, como fiscal da lei, sob pena de nulidade. 5 A propositura da ao prevenir a jurisdio do juzo para todas as aes posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto. (pargrafo includo pela Medida Provisria n 2.180-34, de 2001) 6 A ao ser instruda com documentos ou justificao que contenham indcios suficientes da existncia do ato de improbidade ou com razes fundamentadas da impossibilidade de apresentao de qualquer dessas provas, observada a legislao vigente, inclusive as disposies inscritas nos arts. 16 a 18 do Cdigo de Processo Civil. (pargrafo includo pela Medida Provisria n 2.225-45, de 2001) 7 Estando a inicial em devida forma, o juiz mandar autu-la e ordenar a notificao do requerido, para oferecer manifestao por escrito, que poder ser instruda com documentos e justificaes, dentro do prazo de quinze dias. (pargrafo includo pela Medida Provisria n 2.225-45, de 2001) 8 Recebida a manifestao, o juiz, no prazo de trinta dias, em deciso fundamentada, rejeitar a ao, se convencido da inexistncia do ato de improbidade, da improcedncia da ao ou da inadequao da via eleita. (pargrafo includo pela Medida Provisria n 2.225-45, de 2001) 9 Recebida a petio inicial, ser o ru citado para apresentar contestao. (pargrafo includo pela Medida Provisria n 2.225-45, de 2001) 10. Da deciso que receber a petio inicial, caber agravo de instrumento (pargrafo includo pela Medida Provisria n 2.225-45, de 2001) 11 Em qualquer fase do processo, reconhecida a inadequao da ao de improbidade, o juiz extinguir o processo sem julgamento do mrito. (pargrafo includo pela Medida Provisria n 2.225-45, de 2001) 12 Aplica-se aos depoimentos ou inquiries realizadas nos processos regidos por esta Lei o disposto no art. 221, caput e 1, do Cdigo de Processo Penal. (NR) (pargrafo includo pela Medida Provisria n 2.225-45, de 2001)
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Art. 18 A sentena que julgar procedente ao civil de reparao de dano ou decretar a perda dos bens havidos ilicitamente determinar o pagamento ou a reverso dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa jurdica prejudicada pelo ilcito. CAPTULO VI Das Disposies Penais Art. 19 Constitui crime a representao por ato de improbidade contra agente pblico ou terceiro beneficirio, quando o autor da denncia o sabe inocente. Pena: deteno de seis a dez meses e multa. Pargrafo nico. Alm da sano penal, o denunciante est sujeito a indenizar o denunciado pelos danos materiais, morais ou imagem que houver provocado. Art. 20 A perda da funo pblica e a suspenso dos direitos polticos s se efetivam com o trnsito em julgado da sentena condenatria. Pargrafo nico. A autoridade judicial ou administrativa competente poder determinar o afastamento do agente pblico do exerccio do cargo, emprego ou funo, sem prejuzo da remunerao, quando a medida se fizer necessria instruo processual. Art. 21 A aplicao das sanes previstas nesta lei independe: I da efetiva ocorrncia de dano ao patrimnio pblico; II da aprovao ou rejeio das contas pelo rgo de controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas. Art. 22 Para apurar qualquer ilcito previsto nesta lei, o Ministrio Pblico, de ofcio, a requerimento de autoridade administrativa ou mediante representao formulada de acordo com o disposto no art. 14, poder requisitar a instaurao de inqurito policial ou procedimento administrativo. CAPTULO VII Da Prescrio Art. 23 As aes destinadas a levar a efeitos as sanes previstas nesta lei podem ser propostas: I at cinco anos aps o trmino do exerccio de mandato, de cargo em comisso ou de funo de confiana;
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II dentro do prazo prescricional previsto em lei especfica para faltas disciplinares punveis com demisso a bem do servio pblico, nos casos de exerccio de cargo efetivo ou emprego. CAPTULO VIII Das Disposies Finais Art. 24 Esta lei entra em vigor na data de sua publicao. Art. 25 Ficam revogadas as Leis n 3.164, de 1 de junho de 1957, e 3.502, de 21 de dezembro de 1958 e demais disposies em contrrio. Rio de Janeiro, 2 de junho de 1992; 171 da Independncia e 104 da Repblica.

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LEI N 8.625, DE 12 DE FEVEREIRO DE 1993


Institui a Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico, dispe sobre normas gerais para a organizao do Ministrio Pblico dos Estados e d outras providncias. [...] Art. 25. Alm das funes previstas nas Constituies Federal e Estadual, na Lei Orgnica e em outras leis, incumbe, ainda, ao Ministrio Pblico: [...] IV promover o inqurito civil e a ao civil pblica, na forma da lei: [...] b) para a anulao ou declarao de nulidade de atos lesivos ao patrimnio pblico ou moralidade administrativa do Estado ou de Municpio, de suas administraes indiretas ou fundacionais ou de entidades privadas de que participem; Art. 26 No exerccio de suas funes, o Ministrio Pblico poder: I instaurar inquritos civis e outras medidas e procedimentos administrativos pertinentes e, para instru-los: a) expedir notificaes para colher depoimento ou esclarecimentos e, em caso de no comparecimento injustificado, requisitar conduo coercitiva, inclusive pela Polcia Civil ou Militar, ressalvadas as prerrogativas previstas em lei; b) requisitar informaes, exames periciais e documentos de autoridades federais, estaduais e municipais, bem como dos rgos e entidades da administrao direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; c) promover inspees e diligncias investigatrias junto s autoridades, rgos e entidades a que se refere a alnea anterior; II requisitar informaes e documentos a entidades privadas, para instruir procedimentos ou processo em que oficie; III requisitar autoridade competente a instaurao de sindicncia ou procedimento administrativo cabvel; IV requisitar diligncias investigatrias e a instaurao de inqurito policial e de inqurito policial militar, observado o disposto no art. 129, inciso VIII, da Constituio Federal, podendo acompanh-los; V praticar atos administrativos executrios, de carter preparatrio; VI dar publicidade dos procedimentos administrativos no disciplinares que instaurar e das medidas adotadas;
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VII sugerir ao Poder competente a edio de normas e a alterao da legislao em vigor, bem como a adoo de medidas propostas, destinadas preveno e controle da criminalidade; VIII manifestar-se em qualquer fase dos processos, acolhendo solicitao do juiz, da parte ou por sua iniciativa, quando entender existente interesse em causa que justifique a interveno. 1 As notificaes e requisies previstas neste artigo, quando tiverem como destinatrios o Governador do Estado, os membros do Poder Legislativo e os desembargadores, sero encaminhadas pelo Procurador-Geral de Justia. 2 O membro do Ministrio Pblico ser responsvel pelo uso indevido das informaes e documentos que requisitar, inclusive nas hipteses legais de sigilo. 3 Sero cumpridas gratuitamente as requisies feitas pelo Ministrio Pblico s autoridades, rgos e entidades da Administrao Pblica direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. 4 A falta ao trabalho, em virtude de atendimento notificao ou requisio, na forma do inciso I deste artigo, no autoriza desconto de vencimentos ou salrio, considerando-se de efetivo exerccio, para todos os efeitos, mediante comprovao escrita do membro do Ministrio Pblico. Art. 27 Cabe ao Ministrio Pblico exercer a defesa dos direitos assegurados nas Constituies Federal e Estadual, sempre que se cuidar de garantir-lhe o respeito: I pelos poderes estaduais ou municipais; II pelos rgos da Administrao Pblica Estadual ou Municipal, direta ou indireta; III pelos concessionrios e permissionrios de servio pblico estadual ou municipal; IV por entidades que exeram outra funo delegada do Estado ou do Municpio ou executem servio de relevncia pblica. Pargrafo nico No exerccio das atribuies a que se refere este artigo, cabe ao Ministrio Pblico, entre outras providncias: I receber notcias de irregularidades, peties ou reclamaes de qualquer natureza, promover as apuraes cabveis que lhes sejam prprias e dar-lhes as solues adequadas; II zelar pela celeridade e racionalizao dos procedimentos administrativos; III dar andamento, no prazo de trinta dias, s notcias de irregularidades, peties ou reclamaes referidas no inciso I;
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IV promover audincias pblicas e emitir relatrios, anual ou especiais, e recomendaes dirigidas aos rgos e entidades mencionadas no caput deste artigo, requisitando ao destinatrio sua divulgao adequada e imediata, assim como resposta por escrito. [...] Art. 83 Esta lei entra em vigor na data de sua publicao. Braslia, 12 de fevereiro de 1993, 172 da Independncia e 105 da Repblica.

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LEI N 8.666, DE 21 DE JUNHO DE 1993 Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, institui normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica e d outras providncias. [...] Art. 24 dispensvel a licitao: I para obras e servios de engenharia de valor at 10% (dez por cento) do limite previsto na alnea a, do inciso I do artigo anterior, desde que no se refiram a parcelas de uma mesma obra ou servio ou ainda para obras e servios da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente / (Redao dada pela Lei n 9.648, de 1998); II para outros servios e compras de valor at 10% (dez por cento) do limite previsto na alnea a, do inciso II do artigo anterior e para alienaes, nos casos previstos nesta Lei, desde que no se refiram a parcelas de um mesmo servio, compra ou alienao de maior vulto que possa ser realizada de uma s vez / (Redao dada pela Lei n 9.648, de 1998); III nos casos de guerra ou grave perturbao da ordem; IV nos casos de emergncia ou de calamidade pblica, quando caracterizada urgncia de atendimento de situao que possa ocasionar prejuzo ou comprometer a segurana de pessoas, obras, servios, equipamentos e outros bens, pblicos ou particulares, e somente para os bens necessrios ao atendimento da situao emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e servios que possam ser concludas no prazo mximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrncia da emergncia ou calamidade, vedada a prorrogao dos respectivos contratos; V quando no acudirem interessados licitao anterior e esta, justificadamente, no puder ser repetida sem prejuzo para a Administrao, mantidas, neste caso, todas as condies preestabelecidas; VI quando a Unio tiver que intervir no domnio econmico para regular preos ou normalizar o abastecimento; VII quando as propostas apresentadas consignarem preos manifestamente superiores aos praticados no mercado nacional, ou forem incompatveis com os fixados pelos rgos oficiais competentes, casos em que, observado o pargrafo nico do art. 48 desta Lei e, persistindo a situao, ser admitida a adjudicao direta dos bens ou servios, por valor no superior ao constante do registro de preos, ou dos servios;
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VIII para a aquisio, por pessoa jurdica de direito pblico interno, de bens produzidos ou servios prestados por rgo ou entidade que integre a Administrao Pblica e que tenha sido criado para esse fim especfico em data anterior vigncia desta Lei, desde que o preo contratado seja compatvel com o praticado no mercado / (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994); IX quando houver possibilidade de comprometimento da segurana nacional, nos casos estabelecidos em decreto do Presidente da Repblica, ouvido o Conselho de Defesa Nacional; X para a compra ou locao de imvel destinado ao atendimento das finalidades precpuas da administrao, cujas necessidades de instalao e localizao condicionem a sua escolha, desde que o preo seja compatvel com o valor de mercado, segundo avaliao prvia /(Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994); XI na contratao de remanescente de obra, servio ou fornecimento, em conseqncia de resciso contratual, desde que atendida a ordem de classificao da licitao anterior e aceitas as mesmas condies oferecidas pelo licitante vencedor, inclusive quanto ao preo, devidamente corrigido; XII nas compras de hortifrutigranjeiros, po e outros gneros perecveis, no tempo necessrio para a realizao dos processos licitatrios correspondentes, realizadas diretamente com base no preo do dia / (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994); XIII na contratao de instituio brasileira incumbida regimental ou estatutariamente da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, ou de instituio dedicada recuperao social do preso, desde que a contratada detenha inquestionvel reputao tico-profissional e no tenha fins lucrativos /(Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994); XIV para a aquisio de bens ou servios nos termos de acordo internacional especfico aprovado pelo Congresso Nacional, quando as condies ofertadas forem manifestamente vantajosas para o Poder Pblico / (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994); XV para a aquisio ou restaurao de obras de arte e objetos histricos, de autenticidade certificada, desde que compatveis ou inerentes s finalidades do rgo ou entidade. XVI para a impresso dos dirios oficiais, de formulrios padronizados de uso da administrao, e de edies tcnicas oficiais, bem como para prestao de servios de informtica a pessoa jurdica de direito pblico interno, por rgos ou entidades que integrem a Administrao Pblica, criados para esse fim especfico / (Includo pela Lei n 8.883, de 1994);
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XVII para a aquisio de componentes ou peas de origem nacional ou estrangeira, necessrios manuteno de equipamentos durante o perodo de garantia tcnica, junto ao fornecedor original desses equipamentos, quando tal condio de exclusividade for indispensvel para a vigncia da garantia / (Includo pela Lei n 8.883, de 1994); XVIII nas compras ou contrataes de servios para o abastecimento de navios, embarcaes, unidades areas ou tropas e seus meios de deslocamento quando em estada eventual de curta durao em portos, aeroportos ou localidades diferentes de suas sedes, por motivo de movimentao operacional ou de adestramento, quando a exiguidade dos prazos legais puder comprometer a normalidade e os propsitos das operaes e desde que seu valor no exceda ao limite previsto na alnea a do incico II do art. 23 desta Lei / (Includo pela Lei n 8.883, de 1994); XIX para as compras de material de uso pelas Foras Armadas, com exceo de materiais de uso pessoal e administrativo, quando houver necessidade de manter a padronizao requerida pela estrutura de apoio logstico dos meios navais, areos e terrestres, mediante parecer de comisso instituda por decreto / (Includo pela Lei n 8.883, de 1994); XX na contratao de associao de portadores de deficincia fsica, sem fins lucrativos e de comprovada idoneidade, por rgos ou entidades da Admininistrao Pblica, para a prestao de servios ou fornecimento de mo-de-obra, desde que o preo contratado seja compatvel com o praticado no mercado / (Includo pela Lei n 8.883, de 1994); XXI Para a aquisio de bens destinados exclusivamente a pesquisa cientfica e tecnolgica com recursos concedidos pela CAPES, FINEP, CNPq ou outras instituies de fomento a pesquisa credenciadas pelo CNPq para esse fim especfico. (Includo pela Lei n 9.648, de 1998) XXII na contratao de fornecimento ou suprimento de energia eltrica e gs natural com concessionrio, permissionrio ou autorizado, segundo as normas da legislao especfica / (Includo pela Lei n 9.648, de 1998); XXIII na contratao realizada por empresa pblica ou sociedade de economia mista com suas subsidirias e controladas, para a aquisio ou alienao de bens, prestao ou obteno de servios, desde que o preo contratado seja compatvel com o praticado no mercado / (Includo pela Lei n 9.648, de 1998); XXIV para a celebrao de contratos de prestao de servios com as organizaes sociais, qualificadas no mbito das respectivas esferas de governo, para atividades contempladas no contrato de gesto / (Includo pela Lei n 9.648, de 1998);
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XXV na contratao realizada por Instituio Cientfica e Tecnolgica ICT ou por agncia de fomento para a transferncia de tecnologia e para o licenciamento de direito de uso ou de explorao de criao protegida / (Includo pela Lei n 10.973, de 2004); XXVI na celebrao de contrato de programa com ente da Federao ou com entidade de sua administrao indireta, para a prestao de servios pblicos de forma associada nos termos do autorizado em contrato de consrcio pblico ou em convnio de cooperao / (Includo pela Lei n 11.107, de 2005); XXVII para o fornecimento de bens e servios, produzidos ou prestados no Pas, que envolvam, cumulativamente, alta complexidade tecnolgica e defesa nacional, mediante parecer de comisso especialmente designada pela autoridade mxima do rgo / (Includo pela Lei n 11.196, de 2005). Pargrafo nico Os percentuais referidos nos incisos I e II do caput deste artigo sero 20% (vinte por cento) para compras, obras e servios contratados por consrcios pblicos, sociedade de economia mista, empresa pblica e por autarquia ou fundao qualificadas, na forma da lei, como Agncias Executivas / (Redao dada pela Lei n 11.107, de 2005). Art. 25 inexigvel a licitao quando houver inviabilidade de competio, em especial: I para aquisio de materiais, equipamentos, ou gneros que s possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a preferncia de marca, devendo a comprovao de exclusividade ser feita atravs de atestado fornecido pelo rgo de registro do comrcio do local em que se realizaria a licitao ou a obra ou o servio, pelo Sindicato, Federao ou Confederao Patronal, ou, ainda, pelas entidades equivalentes; II para a contratao de servios tcnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notria especializao, vedada a inexigibilidade para servios de publicidade e divulgao; III para contratao de profissional de qualquer setor artstico, diretamente ou atravs de empresrio exclusivo, desde que consagrado pela crtica especializada ou pela opinio pblica. 1 Considera-se de notria especializao o profissional ou empresa cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experincias, publicaes, organizao, aparelhamento, equipe tcnica, ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho essencial e indiscutivelmente o mais adequado plena satisfao do objeto do contrato.
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2o Na hiptese deste artigo e em qualquer dos casos de dispensa, se comprovado superfaturamento, respondem solidariamente pelo dano causado Fazenda Pblica o fornecedor ou o prestador de servios e o agente pblico responsvel, sem prejuzo de outras sanes legais cabveis. [...] Seo III Dos Crimes e das Penas Art. 89 Dispensar ou inexigir licitao fora das hipteses previstas em lei, ou deixar de observar as formalidades pertinentes dispensa ou inexigibilidade: Pena deteno, de 3 (trs) a 5 (cinco) anos, e multa. Pargrafo nico Na mesma pena incorre aquele que, tendo comprovadamente concorrido para a consumao da ilegalidade, beneficiou-se da dispensa ou inexigibilidade ilegal, para celebrar contrato com o Poder Pblico. Art. 90 Frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinao ou qualquer outro expediente, o carter competitivo do procedimento licitatrio, com o intuito de obter, para si ou para outrem, vantagem decorrente da adjudicao do objeto da licitao: Pena deteno, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa. Art. 91 Patrocinar, direta ou indiretamente, interesse privado perante a Administrao, dando causa instaurao de licitao ou celebrao de contrato, cuja invalidao vier a ser decretada pelo Poder Judicirio: Pena deteno, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa. Art. 92 Admitir, possibilitar ou dar causa a qualquer modificao ou vantagem, inclusive prorrogao contratual, em favor do adjudicatrio, durante a execuo dos contratos celebrados com o Poder Pblico, sem autorizao em lei, no ato convocatrio da licitao ou nos respectivos instrumentos contratuais, ou, ainda, pagar fatura com preterio da ordem cronolgica de sua exigibilidade, observado o disposto no art. 121 desta Lei (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994); Pena deteno, de dois a quatro anos, e multa (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994) Pargrafo nico Incide na mesma pena o contratado que, tendo comprovadamente concorrido para a consumao da ilegalidade, obtm vantagem indevida ou se beneficia, injustamente, das modificaes ou prorrogaes contratuais.
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Art. 93 Impedir, perturbar ou fraudar a realizao de qualquer ato de procedimento licitatrio: Pena deteno, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa. Art. 94 Devassar o sigilo de proposta apresentada em procedimento licitatrio, ou proporcionar a terceiro o ensejo de devass-lo: Pena deteno, de 2 (dois) a 3 (trs) anos, e multa. Art. 95 Afastar ou procura afastar licitante, por meio de violncia, grave ameaa, fraude ou oferecimento de vantagem de qualquer tipo: Pena deteno, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa, alm da pena correspondente violncia. Pargrafo nico. Incorre na mesma pena quem se abstm ou desiste de licitar, em razo da vantagem oferecida. Art. 96 Fraudar, em prejuzo da Fazenda Pblica, licitao instaurada para aquisio ou venda de bens ou mercadorias, ou contrato dela decorrente: I elevando arbitrariamente os preos; II vendendo, como verdadeira ou perfeita, mercadoria falsificada ou deteriorada; III entregando uma mercadoria por outra; IV alterando substncia, qualidade ou quantidade da mercadoria fornecida; V tornando, por qualquer modo, injustamente, mais onerosa a proposta ou a execuo do contrato: Pena deteno, de 3 (trs) a 6 (seis) anos, e multa. Art. 97 Admitir licitao ou celebrar contrato com empresa ou profissional declarado inidneo: Pena deteno, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa. Pargrafo nico. Incide na mesma pena aquele que, declarado inidneo, venha a licitar ou a contratar com a Administrao. Art. 98 Obstar, impedir ou dificultar, injustamente, a inscrio de qualquer interessado nos registros cadastrais ou promover indevidamente a alterao, suspenso ou cancelamento de registro do inscrito: Pena deteno, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa. Art. 99 A pena de multa cominada nos arts. 89 a 98 desta Lei consiste no pagamento de quantia fixada na sentena e calculada em ndices percentuais, cuja base corresponder ao valor da vantagem efetivamente obtida ou potencialmente aufervel pelo agente. 1 Os ndices a que se refere este artigo no podero ser inferiores a 2% (dois por cento), nem superiores a 5% (cinco por cento) do valor do contrato licitado ou celebrado com dispensa ou inexigibilidade de licitao.
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2 O produto da arrecadao da multa reverter, conforme o caso, Fazenda Federal, Distrital, Estadual ou Municipal. Seo IV Do Processo e do Procedimento Judicial Art. 100 Os crimes definidos nesta Lei so de ao penal pblica incondicionada, cabendo ao Ministrio Pblico promov-la. Art. 101 Qualquer pessoa poder provocar, para os efeitos desta Lei, a iniciativa do Ministrio Pblico, fornecendo-lhe, por escrito, informaes sobre o fato e sua autoria, bem como as circunstncias em que se deu a ocorrncia. Pargrafo nico Quando a comunicao for verbal, mandar a autoridade reduzi-la a termo, assinado pelo apresentante e por duas testemunhas. Art. 102 Quando em autos ou documentos de que conhecerem, os magistrados, os membros dos Tribunais ou Conselhos de Contas ou os titulares dos rgos integrantes do sistema de controle interno de qualquer dos Poderes verificarem a existncia dos crimes definidos nesta Lei, remetero ao Ministrio Pblico as cpias e os documentos necessrios ao oferecimento da denncia. Art. 103 Ser admitida ao penal privada subsidiria da pblica, se esta no for ajuizada no prazo legal, aplicando-se, no que couber, o disposto nos arts. 29 e 30 do Cdigo de Processo Penal. Art. 104 Recebida a denncia e citado o ru, ter este o prazo de 10 (dez) dias para apresentao de defesa escrita, contado da data do seu interrogatrio, podendo juntar documentos, arrolar as testemunhas que tiver, em nmero no superior a 5 (cinco), e indicar as demais provas que pretenda produzir. Art. 105 Ouvidas as testemunhas da acusao e da defesa e praticadas as diligncias instrutrias deferidas ou ordenadas pelo juiz, abrir-se-, sucessivamente, o prazo de 5 (cinco) dias a cada parte para alegaes finais. Art. 106 Decorrido esse prazo, e conclusos os autos dentro de 24 (vinte e quatro) horas, ter o juiz 10 (dez) dias para proferir a sentena. Art. 107 Da sentena cabe apelao, interponvel no prazo de 5 (cinco) dias. Art. 108 No processamento e julgamento das infraes penais definidas nesta Lei, assim como nos recursos e nas execues que lhes digam respeito, aplicar-se-o, subsidiariamente, o Cdigo de Processo Penal e a Lei de Execuo Penal.
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[...] Art. 125 Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao (Renumerado por fora do disposto no art. 3 da Lei n 8.883, de 1994) Art. 126 Revogam-se as disposies em contrrio, especialmente os Decretos-leis nos 2.300, de 21 de novembro de 1986, 2.348, de 24 de julho de 1987, 2.360, de 16 de setembro de 1987, a Lei no 8.220, de 4 de setembro de 1991, e o art. 83 da Lei no 5.194, de 24 de dezembro de 1966 (Renumerado por fora do disposto no art. 3 da Lei n 8.883, de 1994). Braslia, 21 de junho de 1993, 172 da Independncia e 105 da Repblica.

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RESOLUO N 09/95
Regulamenta o inqurito civil pblico no mbito do Ministrio Pblico do Estado de Gois O Procurador-Geral de Justia do estado de Gois, no uso das atribuies que lhe so conferidas pelo artigo 44, I, da lei 9.991, de 31 de janeiro de 1986, e tendo em vista a aprovao de proposta submetida ao egrgio Colgio de Procuradores de Justia. RESOLVE: CAPTULO I DO INQURITO CIVIL E DAS PEAS DE INFORMAO SEO I DO INQURITO CIVIL SUBSEO I DOS REQUISITOS PARA INSTAURAO Artigo 1 O inqurito civil, procedimento administrativo investigatrio de natureza inquisitorial, ser instaurado para apurar fato que, em tese, autorize o exerccio da tutela de interesses difusos, coletivos, individuais indisponveis, individuais homogneos e da defesa do patrimnio pblico e da moralidade administrativa do Estado ou de Municpio, de suas administraes indiretas ou fundacionais ou de entidades privadas de que participem. Artigo 2 A instaurao dar-se- de ofcio ou em face de representao, ou ainda por determinao do Procurador-Geral de Justia ou do Conselho Superior do Ministrio Pblico. Pargrafo 1 A determinao do Procurador-Geral de Justia caber apenas na hiptese de delegao de sua atribuio originria ou de soluo de conflito de atribuio. Pargrafo 2 A determinao do Conselho Superior do Ministrio Pblico ter lugar somente quando der provimento ao recurso interposto contra a deciso que indefira representao para instaurao de inqurito civil, nos termos do Pargrafo 3, do Art. 23, desta Resoluo. Artigo 3 O inqurito civil, numerado em ordem crescente, ser instaurado por portaria, que conter: I a descrio do fato objeto do inqurito civil;
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II o nome e a qualificao possvel da pessoa a quem o fato atribudo; III o nome e a qualificao do autor da representao, se for o caso; IV a determinao de diligncias investigatrias iniciais; V a determinao de autuao da portaria e dos documentos que originaram a instaurao; VI a determinao para que se registre em livro prprio; VII a nomeao, quando for o caso, de pessoa que ir secretariar o inqurito civil, mediante termo de compromisso; VIII a nomeao, quando for o caso, de pessoa que ir praticar as diligncias, mediante compromisso; IX a determinao de remessa de portaria ao respectivo Centro de Apoio Operacional; X a data e local da instaurao. SUBSEO II DA ATRIBUIO PARA A INSTAURAO Artigo 4 Cabe aos Promotores de Justia a instaurao do inqurito civil, exceo feita s hipteses legais de atribuio originria do Procurador-Geral de Justia. Artigo 5 O Procurador Geral de Justia poder delegar, parcial ou totalmente, sua atribuio originria a membro do Ministrio Pblico. Artigo 6 Caber ao Promotor de Justia investido da atribuio para a propositura da ao civil pertinente a responsabilidade de instaurao do inqurito civil. Pargrafo nico Eventual conflito de atribuies ser suscitado, fundamentadamente, nos prprios autos ou em petio dirigida ao Procurador-Geral de Justia que , em 10 (dez) dias, decidir a questo. Artigo 7 permitida a instaurao e atuao conjunta de Promotores de Justia em inqurito civil, se o fato investigado estiver diretamente relacionado com as respectivas atribuies. SUBSEO III DO PROCESSAMENTO E DOS ATOS INSTRUTRIOS Artigo 8 O inqurito civil ser presidido pelo Procurador-Geral de Justia, diretamente, ou por membro do Ministrio Pblico a quem for delegada essa atribuio, ou por Promotor de Justia. Pargrafo 1 O Presidente dever designar servidor do Ministrio Pblico lotado na Procuradoria Geral de Justia ou na Promotoria de JustiManual de Atuao na Defesa do Patrimnio Pblico

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a, nos prprios autos, para secretariar o inqurito civil, ou, na falta, pessoa idnea, mediante compromisso. Pargrafo 2 Dever-se- colher todas as provas permitidas pelo ordenamento jurdico para o esclarecimento do fato objeto da investigao. Pargrafo 3 Todas as diligncias sero documentadas mediante termo ou auto circunstanciado assinados pelos presentes ou por duas testemunhas em caso de recusa na aposio da assinatura. Pargrafo 4 As declaraes e os depoimentos sob compromisso sero tomados por termo. Pargrafo 5 O membro do Ministrio Pblico presidente do inqurito civil solicitar ao Procurador-Geral de Justia as requisies ou notificaes necessrias, sempre que elas se destinem ao Governador do Estado, a membros da Assemblia Legislativa e dos Tribunais. Pargrafo 6 As notificaes para comparecimento devero ser feitas com antecedncia mnima de 24 horas, sob pena de adiamento. Pargrafo 7 As notificaes e requisies direcionadas ao investigado devero ser remetidas com cpia da portaria, facultando-lhe, em qualquer dos casos, sem prejuzo da natureza inquisitiva do inqurito, o oferecimento de subsdio que desejar, no prazo de 10 dias teis. Pargrafo 8 Qualquer pessoa poder, durante a tramitao do inqurito, apresentar ao presidente documentos ou subsdios para melhor apurao dos fatos. Pargrafo 9 A diligncia investigatria a realizar-se em outra comarca ser cumprida, no prazo de 15 dias, pelo rgo do execuo local do Ministrio Pblico. Pargrafo 10 Caso se convena da propositura da ao, o rgo de execuo que preside o inqurito civil dever encerr-lo com sucinto relatrio em que expor os fatos apurados e os fundamentos de sua convico. Pargrafo 11 A pedido da pessoa notificada, o presidente do inqurito civil fornecer comprovao escrita do comparecimento. Pargrafo 12 Os Centros de Apoio Operacional, a Diretoria Geral e demais rgo do Ministrio Pblico prestaro apoio administrativo e operacional para os atos do inqurito civil, inclusive diligncias, sempre que solicitados. SEO II DAS PEAS DE INFORMAO Artigo 9 O rgo de execuo, de posse das peas de informao de fato que possa constituir objeto de ao civil apta a tutelar os direitos e
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interesses mencionados no artigo 1 desta Resoluo, poder, a seu critrio e antes de instaurar o inqurito civil, complement-las visando apurar a potencialidade e verossimilhana da leso apontada, observando-se, no que couber, o disposto na Seo anterior. Pargrafo nico As peas de informao devero ser autuadas com numerao e registro em livro prprio. SEO III DO PRAZO DE CONCLUSO Artigo 10 O inqurito civil dever ser concludo no prazo de 90 (noventa) dias, prorrogvel quando necessrio, a critrio do Procurador Geral de Justia, cabendo ao rgo de execuo motivar a prorrogao nos prprios autos. Artigo 11 O procedimento instaurado em virtude das peas de informao mencionadas no artigo 9 desta resoluo dever estar concludo no prazo de 60 (sessenta) dias. Pargrafo nico Ao final do prazo o rgo de execuo propor a ao cabvel, convert-lo- em inqurito civil ou promover o arquivamento. SEO IV DO ARQUIVAMENTO Artigo 12 Esgotadas todas as diligncias, o rgo de execuo do Ministrio Pblico, se se convencer da inexistncia de fundamento para a propositura da ao civil pblica, coletiva ou outra pertinente aos interesses e direitos mencionados no artigo 1 desta resoluo, promover, fundamentadamente, o arquivamento do inqurito civil ou do procedimento originado das peas de informao. Pargrafo 1 Os autos, com a promoo de arquivamento, devero ser remetidos, no prazo de 3 (trs) dias, contados da data da promoo, ao Conselho Superior do Ministrio Pblico. Pargrafo 2 A promoo de arquivamento ser submetida a exame e deliberao do Conselho Superior do Ministrio Pblico, na forma de seu Regimento. Pargrafo 3 Deixando o Conselho Superior do Ministrio Pblico de homologar a promoo de arquivamento, comunicar, desde logo, ao Procurador-Geral de Justia para a designao de outro rgo do Ministrio Pblico para o ajuizamento da ao ou o prosseguimento das investigaes.
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Pargrafo 4 Na hiptese de no confirmao do arquivamento proposto pelo Procurador-Geral de Justia os autos sero remetidos ao seu substituto legal. Pargrafo 5 No ocorrendo a remessa no prazo previsto no Pargrafo 1 deste artigo, o Conselho Superior do Ministrio Pblico requisitar, de ofcio ou a pedido do Procurador-Geral de Justia, os autos do inqurito civil ou do procedimento originado das peas de informao, para exame e deliberao, comunicando o fato Corregedoria Geral do Ministrio Pblico. Pargrafo 6 Quaisquer interessados, co-legitimados ou no, podero, na forma regimental, quando da reviso do arquivamento do inqurito civil ou do procedimento originado das peas de informao, oferecer razes e juntar documentos que possam contribuir para a deciso do Conselho Superior do Ministrio Pblico. Artigo 13 Convertido o julgamento em diligncia e surgindo novas provas ser reaberta ao Promotor de Justia que promoveu o arquivamento do inqurito civil ou das peas de informao a oportunidade de reapreciar o caso, podendo manter sua anterior posio ou modific-la, com a conseqente propositura da ao civil cabvel, hiptese em que comunicar ao Conselho Superior do Ministrio Pblico o seu ajuizamento. Artigo 14 No oficiar nos autos da ao civil ajuizada por determinao do Conselho Superior do Ministrio Pblico o rgo de execuo autor da promoo de arquivamento rejeitada. Artigo 15 A confirmao do arquivamento pelo Conselho Superior do Ministrio Pblico no impede, com surgimento de novos fatos, posterior prosseguimento das investigaes ou a propositura da ao civil. Artigo 16 O disposto nesta Seo aplica-se ao caso em que estiver sendo investigado mais de um fato lesivo e a ao civil proposta somente se relacionar a um deles. SEO V DO COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO Artigo 17 O rgo de execuo do Ministrio Pblico que preside o inqurito civil ou o procedimento originado das peas de informao poder tomar dos interessados, desde que os fatos estejam devidamente esclarecidos, compromisso de ajustamento de sua conduta s exigncias legais, mediante cominaes, que ter eficcia de ttulo executivo. Pargrafo 1 vedada a dispensa, total ou parcial, das obrigaes reclamadas para a efetiva satisfao de interesses indisponveis, devendo a
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conveno com o interessado restringir-se s condies de cumprimento das obrigaes (modo, tempo, lugar etc.), formalizando obrigao certa, quanto sua existncia, e determinada, quanto ao seu objeto. Pargrafo 2 Dever constar do termo, constituindo clusula indispensvel, a cominao de sanes pecunirias para a hiptese de inadimplemento. Artigo 18 Nos casos em que houver ao civil proposta com intuito de tutelar os interesses e direitos mencionados no artigo 1 desta Resoluo, a transao dever ser realizada judicialmente, no processo respectivo, para eventual homologao por sentena. Artigo 19 Ser prescindvel a homologao, pelo Conselho Superior do Ministrio Pblico, do compromisso de ajustamento de conduta, no se aplicando o disposto da SEO anterior. Artigo 20 Caber ao rgo de execuo que tomou o compromisso a responsabilidade de fiscalizar o seu efetivo cumprimento. CAPTULO II DAS REPRESENTAES E DAS NOTCIAS DE FATOS LESIVOS SEO I DAS DISPOSIES GERAIS Artigo 21 Ao rgo do Ministrio Pblico incumbe obrigatoriamente atuar, independente de provocao, em caso de conhecimento, por qualquer forma, de fatos que, em tese, constituam leso aos direitos e interesses mencionados no artigo 1 desta Resoluo. Pargrafo nico Se o membro do Ministrio Pblico no possuir atribuio para tomar as providncias especificadas nesta Resoluo, dever imediatamente cientificar o rgo de execuo que a possua. SUBSEO I DAS REPRESENTAES Artigo 22 Qualquer pessoa do povo poder provocar a iniciativa do Ministrio Pblico na defesa dos direitos e interesses mencionados no artigo 1 desta Resoluo, fornecendo-lhe, por escrito ou verbalmente, informaes sobre o fato e seu possvel autor. Pargrafo 1 Em caso de informaes verbais, o rgo de execuo do Ministrio Pblico dever reduzir a termo as declaraes proferidas, observando-se o disposto no artigo 8, Pargrafo 4 , desta Resoluo. Artigo 23 A representao visando a instaurao de inqurito civil dever conter:
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I nome, qualificao e endereo do representante e, sempre que possvel, do autor do fato; II descrio do fato objeto das investigaes; III indcios da veracidade do fato alegado, sem prejuzo da indicao de outros meios de prova, inclusive com nominao de possveis testemunhas. Pargrafo 1 O autor da representao poder ser notificado para complement-la no prazo de 10 (dez) dias. Pargrafo 2 A falta de complementao no implica indeferimento do pedido de instaurao de inqurito civil, salvo se pelo teor e pelos indcios apresentados no for possvel mensurar qualquer verossimilhana nos fatos apontados, atentando-se para o disposto no artigo 9 desta Resoluo. Pargrafo 3 O indeferimento do pedido de instaurao de inqurito civil ou de recebimento como pea de informao apta a originar procedimento administrativo dever ser fundamentado e do seu teor dar-se- cincia ao representante, que poder interpor recurso ao Conselho Superior do Ministrio Pblico, no prazo de 10 (dez) dias, no se aplicando o contido na Seo IV, Captulo I, desta Resoluo Artigo 24 O conhecimento por manifestao annima no implica ausncia de providncias, observando o disposto no artigo 23, Pargrafo 2, desta Resoluo. SUBSEO II DAS OUTRAS FORMAS DE NOTCIAS Artigo 25 Aplica-se a qualquer outra forma de notcias de fato lesivo aos interesses e direitos mencionados no artigo 1 desta Resoluo, o disposto na SUBSEO anterior. Artigo 26 Em se tratando de fato lesivo divulgado pelos rgos de comunicao, o rgo de execuo do Ministrio Pblico poder determinar a instaurao de inqurito civil ou a autuao da matria divulgada como pea de informao, solicitando responsvel para, querendo, no prazo de 10 (dez) dias, fornecer a especificao do fato a ser investigado, os elementos documentais e indcios de veracidade, sem prejuzo de outras providncias que entender necessrias. CAPTULO III DAS DISPOSIES FINAIS Artigo 27 Os Promotores de Justia devero encaminhar aos Centros de Apoio Operacional da rea respectiva, at o dia 5 (cinco) de cada ms, cpia das portarias de instaurao de inquritos civis, das promoes
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de arquivamento, dos Termos de Compromisso de Ajustamento de Conduta e das peties iniciais de aes civis pertinentes aos interesses mencionados no artigo 1 desta Resoluo, com indicao do nmero que tomou o processo e a Vara a que foi distribudo. Artigo 28 Os autos de inqurito civil ou das peas de informao instruiro a ao civil pertinente. Pargrafo nico Na Procuradoria Geral de Justia e nas Promotorias de Justia dever permanecer cpia da petio inicial da ao civil ajuizada e das principais peas do inqurito civil. Artigo 29 Ao incio ou final de qualquer procedimento, o rgo de execuo dever verificar a possibilidade de existncia de infrao administrativa, informando de sua ocorrncia aos rgos responsveis, com remessa de cpias dos documentos que possuir. Artigo 30 O inqurito civil pblico ou o procedimento originado das peas de informao podero servir para denncia contra autor de fato que, em tese, igualmente configure ilcito penal. Pargrafo nico Caso no tenha atribuio para propor a ao penal, o rgo de execuo responsvel pelo procedimento mencionado neste artigo dever, no prazo 3 (trs) dias aps o relatrio, remeter cpia dos autos ao rgo que a possua. Artigo 31 defeso ao rgo de execuo manifestar-se publicamente sobre qualquer fato que no esteja conclusivamente apurado, salvo para explicar providncias realizadas. Artigo 32 Aplica-se ao inqurito civil e ao procedimento originado das peas de informao o princpio da publicidade, com exceo dos casos em que recaia sigilo legal ou que a publicidade possa acarretar prejuzo s investigaes. Pargrafo nico No ocorrendo as excees referidas no caput deste artigo, facultado a qualquer interessado obter certido do inqurito civil ou do procedimento originado das peas de informao, bem como extrair cpias dos documentos constantes dos autos. Artigo 33 Em todos os procedimentos de que trata esta Resoluo devero ser respeitados os direitos atinentes privacidade bem como o sigilo das informaes decorrente de disposio constitucional ou legal. Artigo 34 A inobservncia dos prazos e procedimentos mencionados nesta Resoluo implicar punio disciplinar, nos termos da lei. Artigo 35 Esta Resoluo entra em vigor na data de sua publicao, revogadas as disposies em contrrio. GABINETE DO PROCURADOR-GERAL DE JUSTIA DO ESTADO DE GOIS, em Goinia, 13 de outubro de 1995.
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LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL N 25, DE 06/07/98


Institui a Lei Orgnica do Ministrio Pblico do Estado de Gois e d outras providncias Art. 46 Alm das funes previstas na Constituio Federal, na Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico, na Constituio Estadual e em outras leis, incumbe, ainda, ao Ministrio Pblico: [...] VI promover o inqurito civil e a ao civil pblica, na forma da lei, para: a) proteo, preveno e reparao de danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, aos bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico, e a outros interesses difusos, coletivos e individuais indisponveis e homogneos; b) anulao ou declarao de nulidade de atos lesivos ao patrimnio pblico ou moralidade administrativa do Estado ou do Municpio, de suas administraes direta, indireta ou fundacionais ou de entidades privadas de que participem. X ingressar em juzo, de ofcio e supletivamente, para responsabilizar os gestores do dinheiro pblico condenados pelos Tribunais de Contas; [...] XII representar ao rgo competente para quebra de sigilo bancrio, da correspondncia e das comunicaes telegrficas, de dados e das comunicaes telefnicas, para fins de instruo de inquritos civis ou criminais ou, ainda, instruo processual civil ou criminal; [...] Art. 47 No exerccio de suas funes, o Ministrio Pblico poder: I instaurar inquritos civis e outros procedimentos administrativos correlatos e, para instru-los: a) expedir notificaes para colher depoimento ou esclarecimento e, em caso de desatendimento injustificado, requisitar conduo coercitiva pela Polcia Militar ou Civil, ressalvadas as prerrogativas previstas em lei; b) requisitar informaes, exames periciais, certides e outros documentos de autoridades federais, estaduais e municipais, bem como dos rgos e entidades da administrao direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; c) promover inspees e diligncias investigatrias; d) expedir cartas precatrias para outros rgos de execuo;
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II- requisitar informaes e documentos a entidades privadas, para instruir procedimentos ou processos em que oficie; III requisitar autoridade competente a instaurao de sindicncia ou procedimento administrativo cabvel, podendo, acompanh-los e indicar provas; IV- requisitar diligncias investigatrias e a instaurao de inqurito policial e inqurito policial militar, podendo acompanh-los e produzir provas; [...] VI dar publicidade aos procedimentos administrativos no disciplinares que instaurar e das medidas adotadas; VII fazer recomendaes, visando melhoria dos servios pblicos e dos servios de relevncia pblica; VIII requisitar meios materiais e servidores pblicos, por prazo no superior a 90 (noventa) dias, para o exerccio de atividades tcnicas ou especializadas, nos procedimentos administrativos afetos sua rea de atuao; IX acompanhar a fiscalizao dos processos nos cartrios ou nas reparties congneres, adotando, quando for o caso, as medidas necessrias para a apurao da responsabilidade de titulares de ofcios ou serventurios de justia; X requisitar, no exerccio de suas atribuies, o auxlio de fora policial; [...] XII levar ao conhecimento do Procurador Geral de Justia ou do Corregedor Geral do Ministrio Pblico fatos que possam ensejar processo administrativo disciplinar ou ao penal pblica; XIII exercer outras funes que lhe forem conferidas por lei, desde que compatveis com sua finalidade. 1 As notificaes e requisies previstas neste artigo, quando tiverem como destinatrios exclusivos para a prtica do ato o Governador do Estado, os membros do Poder Legislativo estadual, os Desembargadores, Conselheiros dos Tribunais de Contas e as autoridades elencadas no artigo 8 , 4 , da Lei Complementar 75, de 20 de maio de 1993, sero encaminhadas pelo Procurador-Geral de Justia, mediante requerimento do membro do Ministrio Pblico. 2 O membro do Ministrio Pblico ser responsvel pelo uso indevido das informaes e documentos que requisitar, inclusive nas hipteses legais de sigilo. 3 As notificaes ou requisies expedidas pelo Ministrio Pblico s autoridades, rgos e entidades da administrao direta, indireta e
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fundacional de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios sero cumpridas gratuitamente. 4 A falta ao trabalho, em virtude de atendimento notificao ou requisio, na forma do inciso I deste artigo, no autoriza o desconto de vencimentos ou salrio e ser considerada como efetivo exerccio, para todos os efeitos, mediante comprovao escrita do membro do Ministrio Pblico. [...] 6 As requisies do Ministrio Pblico sero fundamentadas e com fixao de prazo razovel para atendimento. 7 O desatendimento imotivado ou retardamento no cumprimento das notificaes e requisies do Ministrio Pblico implicar a responsabilidade de quem lhe der causa. [...] Art. 264 Esta lei entrar em vigor na data de sua publicao. Art. 265 Revogam-se as disposies em contrrio, em especial a Lei Complementar n 05, de 21 de outubro de 1991 e a Lei 9.991, de 31 de janeiro de 1986 e suas posteriores alteraes. PALCIO DO GOVERNO DO ESTADO DE GOIS, em Goinia, 06 de julho de 1998, 110 da Repblica.

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LEI N 9.784 , DE 29 DE JANEIRO DE 1999


Regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal. [...] Art. 2 A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia. [...] Art. 50 Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos, quando: I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes; III - decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica; IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio; V - decidam recursos administrativos; VI - decorram de reexame de ofcio; VII - deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais; VIII - importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato administrativo. 1 A motivao deve ser explcita, clara e congruente, podendo consistir em declarao de concordncia com fundamentos de anteriores pareceres, informaes, decises ou propostas, que, neste caso, sero parte integrante do ato. 2 Na soluo de vrios assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecnico que reproduza os fundamentos das decises, desde que no prejudique direito ou garantia dos interessados. 3 A motivao das decises de rgos colegiados e comisses ou de decises orais constar da respectiva ata ou de termo escrito. [...] Art. 53 A Administrao deve anular seus prprios atos, quando eivados de vcio de legalidade, e pode revog-los por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. Art. 54 O direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f.
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1 No caso de efeitos patrimoniais contnuos, o prazo de decadncia contar-se- da percepo do primeiro pagamento. 2 Considera-se exerccio do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnao validade do ato. Art. 55 Em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados pela prpria Administrao. [...] Art. 70 Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao. Braslia 29 de janeiro de 1999; 178 da Independncia e 111 da Repblica.

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