Funag - Instituições de Bretton Woods

CARLOS MRcIO B.
COZENDEY
Instituies de Bretton Woods
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

Ministro de Estado Embaixador Luiz Alberto Figueiredo Machado Secretrio-Geral Embaixador Eduardo dos Santos
FUNDAO ALEXANDRE DE GUSmO
Presidente
Embaixador Jos Vicente de S Pimentel
Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais Diretor Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima Centro de Histria e Documentao Diplomtica Diretor Embaixador Maurcio E. Cortes Costa Conselho Editorial da Fundao Alexandre de Gusmo Presidente Embaixador Jos Vicente de S Pimentel Membros Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg Embaixador Jorio Dauster Magalhes Embaixador Gonalo de Barros Carvalho e Mello Mouro Embaixador Jos Humberto de Brito Cruz Ministro Lus Felipe Silvrio Fortuna Professor Clodoaldo Bueno Professor Francisco Fernando Monteoliva Doratioto Professor Jos Flvio Sombra Saraiva A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.
CARLOS MRCIO B. COZENDEY
Braslia, 2013
Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 2030-6033/6034 Fax: (61) 2030-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@funag.gov.br
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Impresso no Brasil 2013 C882 Cozendey, Carlos Mrcio B. Instituies de Bretton Woods : desenvolvimento e implicaes para o Brasil / Carlos Marcio B. Cozendey. Braslia : FUNAG, 2013. 181 p. - (Em poucas palavras) ISBN 978-85-7631-488-2 1. Economia internacional. 2. Sistema monetrio internacional. 3. Pases em desenvolvimento - dvida. I. Ttulo. II. Srie. CDD 337
Bibliotecria responsvel: Ledir dos Santos Pereira, CRB-1/776 Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei no 10.994, de 14/12/2004.
Carlos Mrcio B. Cozendey

Formado em Cincias Econmicas (UFRJ) e no Curso de Preparao Carreira Diplomtica do Instituto Rio Branco em Braslia. Mestre em Relaes Internacionais pela UnB. Diplomata de carreira, atuou na Diviso de Poltica Comercial, na Misso Permanente do Brasil em Genebra, na Delegao junto ALADI e na Misso brasileira junto Unio Europeia. Chefiou a Diviso do Mercosul e o Departamento Econmico do Ministrio das Relaes Exteriores. Atualmente Secretrio de Assuntos Internacionais do Ministrio da Fazenda, funo em que supervisiona a relao do Brasil com o Fundo Monetrio Internacional e o Grupo Banco Mundial e atua no G20 como vice-ministro de finanas (deputy finance minister) pelo Brasil.
A meus filhos, se ajudar a entender o mundo
Sumrio
I. Prefcio......................................................................................11 II. Instituies de Bretton Woods Voc sabe com quem est falando?...................................................................13 III. Fantasmas em Bretton Woods: os totalitarismos, o entreguerras e a economia de guerra....................................19 IV. White x Keynes: o que vejo se v de onde vejo........................31 V. Quem manda aqui? A governana do FMI e do BIRD.................45 VI. Ascenso e Queda do Imprio das Paridades Fixas...................57 VII. Aps a Descolonizao: Lidando com o mundo ao Sul..............73 VIII. O Que Que eu Fao agora? Em busca de um papel.................79 IX. Chame os bombeiros! A crise da dvida dos pases em desenvolvimento ......................................................................89
X. O Admirvel Mundo Novo da Globalizao ............................. 109 XI. Salvos pela crise...................................................................... 119 XII. G de Gerente........................................................................ 141 XIII. Eplogo: O regime sucessor de Bretton Woods......................... 149 XIV. Bibliografia............................................................................... 173
Prefcio
Este livro no um manual sobre as instituies de Bretton Woods, e muito menos um estudo acadmico sobre elas. O que procurei aqui foi fazer uma introduo que procura situ-las nos diferentes contextos econmicos mundiais que atravessaram, identificando a evoluo de seu papel. Com este objetivo, evitei as referncias bibliogrficas detalhadas para facilidade de leitura, mas, acredite leitor, est tudo na bibliografia. Em particular, Steil (2013), De Vries (1986) e Burtle e Rolfe (1981) foram amplamente utilizados. As notas de p de pgina, em geral, so o original em ingls de expresses e textos traduzidos no corpo do texto para o portugus e apenas no caso de citaes textuais ou numricas precisas, so ambas poucas, as notas trazem a referncia bibliogrfica. Os textos encontrados ou provenientes da internet so registrados na bibliografia com o endereo completo da pgina seguido da data de consulta. As fontes secundrias foram amplamente utilizadas, mas o recurso aos documentos oficiais e, para o perodo mais recente, minha prpria experincia como Secretrio
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de Assuntos Internacionais do Ministrio da Fazenda, rende algumas passagens originais. Agradeo minha famlia pelas horas roubadas e ao Embaixador Jos Vicente Pimentel, Presidente da Funag, pelo desafio e pela pacincia em esperar por este texto. Braslia, 1 de dezembro de 2013.
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Instituies de Bretton Woods Voc sabe com quem est falando?

Em 22 de julho de 1944, conclua-se em Bretton Woods, no estado norte-americano de New Hampshire, um processo iniciado quase trs anos antes com a elaborao, quase simultnea e independente, dos planos elaborados nos Estados Unidos da Amrica, por Harry Dexter White (maro de 1942), e no Reino Unido, por John Maynard Keynes (setembro de 1941), para a organizao do sistema monetrio internacional que deveria suceder Segunda Guerra Mundial, ento em plena conflagrao. Aps uma concesso final do delegado sovitico, que, sob instrues diretas do chanceler Molotov, aceitou finalmente que a contribuio da URSS ao capital do Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD) fosse idntica sua contribuio ao Fundo Monetrio Internacional (FMI), encerrava-se a negociao dos instrumentos constitutivos destas duas instituies internacionais. No ano seguinte, Stalin decidiria que a Unio Sovitica no participaria dessas instituies e a assinatura de seu representante no estava entre as que, em 27 de dezembro de 1945, permitiram que os acordos respectivos entrassem em vigor. A deciso, tomada no contexto da acelerada deteriorao do relacionamento entre a potncia
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comunista e seus ex-aliados ocidentais, definiu um dos elementos estruturais da Guerra Fria: a diviso da economia internacional em dois sistemas, correspondentes aos mundos capitalista e comunista, que se comunicavam entre si por fluxos limitados de comrcio e ajuda internacional. A Guerra Fria no vai se apresentar, como em vrias das configuraes europeias da balana de poder, como disputa de blocos essencialmente similares quanto organizao social. Vai, tambm, alm de uma concorrncia por bases territoriais nacionais entre formas de organizao social articuladas em ideologias diferentes, como, at certo ponto, as disputas europeias que se sucederam revoluo francesa. Apresenta-se, alm de seus aspectos militares e de concorrncia ideolgica, tambm como concorrncia entre regimes econmicos internacionais. O Brasil estava entre os pases que negociaram os acordos em Bretton Woods e o chefe da delegao brasileira, Artur de Sousa Costa, presidiu um dos comits da Comisso que discutiu o FMI e participou dos comits de coordenao da conferncia. O Brasil membro original das instituies ento concebidas, embora seus acordos constitutivos s tenham entrado em vigor para o Brasil com a ratificao em 14 de janeiro de 1946. Os acordos foram incorporados ordem jurdica brasileira pelo Dec. n 21.177, de 27-5-1946, que promulga a Conveno sobre o Fundo Monetrio Internacional e a Conveno sobre o Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento. Frequentemente, a atual Organizao Mundial do Comrcio, criada 50 anos aps a Conferncia de Bretton
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Woods, ou o acordo que a antecedeu, o Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT na sigla em ingls), de 1947, so includos nas Instituies de Bretton Woods. Com efeito, os regimes monetrio e comercial consolidados no FMI e no GATT formam a infraestrutura normativa econmica do mundo no comunista aps a Segunda Guerra e ambos surgem da mesma preocupao em criar condies estveis para o avano do comrcio internacional, em reao fragmentao global que decorreu na dcada de 1930 das respostas nacionais crise de 1929. O GATT era a rigor um acordo provisrio, a antecipao da vigncia de captulos do que deveria ser a carta constitutiva da Organizao Internacional do Comrcio, para permitir avanar nas negociaes comerciais multilaterais de redues tarifrias enquanto prosseguia a negociao. Entretanto, a no ratificao do que viria a ser a Carta de Havana pelo congresso norte-americano sepultou as chances de criao desta terceira organizao econmica internacional. Na prtica, sob a base deste acordo provisrio, passou a funcionar uma organizao internacional de facto que presidiu a enorme expanso do comrcio mundial na segunda metade do sculo XX. Enquanto o FMI era fruto da viso do Departamento do Tesouro norte-americano, sob Henry Morgenthau Jr. e Harry White, de que a desfragmentao dos regimes de pagamentos internacionais e sua estabilidade eram os elementos bsicos para a retomada do comrcio internacional, o GATT era fruto da viso do Departamento de Estado, sob George Marshall e Will Clayton, de que a reduo das barreiras ao comrcio
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introduzidas pelos Estados, expressas em controles quantitativos e tarifas, que permitiria uma expanso da prosperidade baseada na expanso do comrcio. So vises compatveis e complementares, mas como mostra o desenho das instituies respectivas, a do Departamento de Estado tendia a ser mais confiante nos benefcios do livre-comrcio. Ainda assim, na forma final do instrumento, o GATT acedia, por exemplo, em suas disposies de exceo, a controles comerciais em caso de problemas de balano de pagamentos, numa das vrias concesses de um lado e de outro do par de instrumentos constitudo pelo FMI e GATT para assegurar sua compatibilidade. Ambos os regimes, de toda forma, buscavam eliminar a fragmentao internacional, buscando disciplinas no discriminatrias que desfizessem, por um lado, os sistemas de pagamentos bilaterais e as reas monetrias de base colonial, por outro as preferncias comerciais entre potncias imperialistas e suas colnias. O GATT , nesse sentido, a multilateralizao dos acordos de comrcio bilaterais negociados nos anos 1930, sob a liderana de Cordell Hull, com concesso de tratamento de nao mais favorecida, ou seja, extenso a cada parceiro da melhor condio de acesso ao seu mercado oferecida a qualquer outro parceiro. Ao multilateralizar o tratamento de nao mais favorecida, o GATT eliminou, como princpio, qualquer favorecimento entre seus signatrios (no fossem as excees...). Falaremos aqui das Instituies de Bretton Woods stricto sensu, ou seja, o FMI e o Grupo Banco Mundial, como hoje conhecido o conjunto de instituies vinculadas ao BIRD:
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o prprio Banco IBRD na sigla em ingls; a Corporao Financeira Internacional IFC na sigla em ingls, de 1956; a Associao Internacional para o Desenvolvimento AID, ou IDA na sigla em ingls, de 1960; o Centro Internacional para a Arbitragem de Disputas sobre Investimentos CIADI, ICSID na sigla em ingls, de 1966; e a Agncia Multilateral de Garantias ao Investimento MIGA na sigla em ingls, de 1988.
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II
Fantasmas em Bretton Woods: os totalitarismos, o entreguerras e a economia de guerra

A Conferncia Monetria Internacional de Bretton Woods reuniu representantes de 44 naes aliadas entre 1 e 22 de julho de 1944 no Hotel Monte Washington, uma construo do incio do sculo XX. O luxuoso hotel pouco tinha a ver com manses mal-assombradas, mas naquele vero muitos fantasmas circulavam por seus corredores, trazidos na bagagem de seus principais delegados. As duas figuras principais da conferncia eram Harry White, Secretrio Assistente do Tesouro norte-americano, presidente da Comisso I, que discutia o fundo monetrio, e John Keynes, assessor do Tesouro Britnico e Diretor do Banco da Inglaterra, colocado frente da Comisso II, encarregada de preparar a criao do banco multilateral. Ambos eram respeitados entre os economistas e formuladores de poltica, em especial Keynes, que j havia publicado suas obras seminais sobre economia monetria e macroeconomia. Ambos faleceram no muito tempo depois: Keynes aos 62 anos em abril de 1946, pouco aps a primeira reunio do Conselho Executivo do FMI e da Diretoria Executiva do Banco; White aos 55 anos em agosto de 1948, pouco aps ser examinado pelo Comit de Atividades Antiamericanas
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da Cmara de Deputados norte-americana. Ambos traziam, na ampla bagagem intelectual com que desembarcaram na estao de trem de Bretton Woods, fantasmas comuns a muitos dos participantes da conferncia: o impacto das alternativas de organizao econmica oferecidas pelo fascismo e pelo comunismo; os erros de poltica econmica do entreguerras; as mudanas da gesto econmica trazidas pelo combate grande Depresso e pelo esforo de guerra. Embora a incompatibilidade entre os princpios de organizao econmica do comunismo e do capitalismo paream suficientes para justificar a separao do mundo em sistemas econmicos internacionais diferentes, tal no era a percepo durante a Conferncia de Bretton Woods, quando se procurou, de todas as formas, assegurar a participao russa nas novas instituies. Com efeito, aps negociaes demoradas em torno de demandas rgidas e repetidas consultas a Moscou, a Unio Sovitica terminou por unir-se ao consenso da Conferncia aps lograr uma participao no poder decisrio do FMI, ligada, como se ver, ao tamanho da quota de contribuio para o Fundo, apenas um pouco inferior do Reino Unido e, como j mencionado, aceitar que sua contribuio ao BIRD fosse idntica do Fundo. As necessidades estratgicas da guerra haviam amenizado significativamente o poder de assustar que o fantasma do comunismo sovitico trouxera Europa aps a Primeira Guerra Mundial, quando os pases europeus apoiaram e financiaram o exrcito branco contrarrevolucionrio na guerra civil russa. Em particular, o enorme sacrifcio da populao da URSS na resistncia
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invaso alem, sintetizada na batalha de Stalingrado, gerara grande simpatia pelo aliado do front oriental. A capacidade sovitica de enfrentar a mquina de guerra alem, em muitos crculos, resultara em interesse e mesmo admirao pela gesto econmica comunista. O prprio White escrevera ensaio no publicado em que analisava a organizao econmica sovitica e conclua: A Rssia a primeira instncia de uma economia socialista em ao. E funciona!1. Nesse quadro, parecia essencial contar com o que era visto como grande potencial positivo da economia russa, includas a suas reservas e capacidade de produo de ouro, no momento em que se buscava reestruturar o sistema de pagamentos e gerar oportunidades globais de expanso comercial. Por outro lado, os fascismos tinham representado um enorme desafio s democracias ocidentais, ao mesmo tempo em que promoveram a organizao da economia pelo Estado com preservao das relaes de propriedade. Constituam, dessa forma, uma alternativa direta s propostas comunistas, ao compartilharem a viso positiva da racionalidade do planejamento econmico universal, visto como forma superior de coeso social, em face do caos dos mercados livres, que teriam engendrado as sucessivas recesses do entreguerras. Nesse contexto, pensadores como Mannheim diagnosticavam no excessivo individualismo que teria imperado nas democracias liberais a causa de duas guerras
1 Russia is the first instance of a socialist economy in action. And it works!, Steil (2013), p. 42 e p. 137.
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mundiais e da ascenso do fascismo e do comunismo. Propunham, em consequncia, como forma de preservao da liberdade a promoo da solidariedade social no contexto do Estado de Bem-Estar. A ascenso da social-democracia europeia, consubstanciada na vitria trabalhista na Inglaterra no imediato ps-guerra, trouxe consigo nacionalizaes de setores estratgicos e forte interveno do Estado na economia, vistas como formas mais eficientes de gesto, no contexto de polticas de distribuio de renda que contrarrestassem o prestgio comunista e os fantasmas do fascismo. Havia ento, at certo ponto e num cenrio onde ainda no irrompera a concorrncia bipolar da Guerra Fria, uma convergncia relativa entre as vises sobre a melhor forma de gerir a economia que fazia parecer natural a participao da Unio Sovitica nas instituies encarregadas da reorganizao da economia internacional. Os fantasmas que circulavam com mais desenvoltura pelos corredores de Bretton Woods, porm, eram os da fragmentao da economia global que infestaram o entreguerras. Tanto Keynes quanto White enxergavam no fracasso da reintroduo, como sistema de pagamentos global, do padro-ouro mitigado, sob a forma do gold exchange standard (padro cmbio-ouro), as razes do aprofundamento da recesso global ps-crise de 1929 e da repartio do globo em zonas monetrias isoladas. Sob o padro-ouro puro (padro espcie-ouro, padro moeda-ouro), os pagamentos internacionais se fazem sob a forma de ouro e a quantidade de moeda em circulao no territrio nacional dada pela quantidade de ouro monetrio
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existente no pas, seja diretamente em ouro, utilizado como moeda, ou em bilhetes emitidos apenas em valores idnticos ao ouro disponvel. Se o pas tem um supervit no balano de pagamentos, recebe ouro do exterior. Como a quantidade de moeda aumenta em relao quantidade de bens, o valor dos bens expresso em moeda, ou seja, os preos, e o valor do trabalho expresso em moeda, ou seja, os salrios, tambm aumentam. Como os preos passam ento a ficar mais caros, os compradores de outros pases, compram menos. Ao mesmo tempo, com mais ouro, as taxas de juros caem, o crdito fica mais barato e o consumo e o investimento domstico se expandem, aumentando tambm as importaes. Com isso, reduz-se automaticamente o supervit do balano de pagamentos. Caso o pas tenha dficit do balano de pagamentos, o processo inverso ocorre: sada de ouro, preos expressos em ouro mais baratos, aumento das vendas ao exterior, taxas de juros mais altas, crdito mais caro, reduo do consumo e do investimento e correo do dficit. O ajuste do pas deficitrio penoso, j que pautado por um ritmo no controlado pelas autoridades de recesso e reajuste para baixo dos preos, mas a desvalorizao internacional dos preos relativos auxilia a recuperao. O bom funcionamento do sistema depende, porm da existncia de um abastecimento adequado de ouro, que garanta a liquidez necessria realizao de transaes econmicas num contexto de crescimento da produo, do comrcio e dos fluxos de capital. Sob o padro do gold exchange (padro cmbio-ouro, padro barra-ouro), acordado em Gnova em 1922,
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adotado pelo Reino Unido em 1925 e pela Frana em 1928, algumas moedas so conversveis em ouro e funcionam como divisas-chave, mas o ouro deixa de circular como moeda. A conversibilidade se faz apenas em barras de ouro, que, no sendo de utilizao prtica, tendem a ser deixadas depositadas nos bancos centrais. A moeda dos demais principais pases do sistema tm seu valor definido em ouro, mas no so conversveis. Ou seja, as moedas dos demais pases possuem uma relao fixa com as moedas conversveis, mas suas autoridades monetrias no esto obrigadas a manter um lastro em ouro e entregar ouro contra sua moeda caso solicitado. Mesmo nos pases garantes do sistema, h uma divergncia potencial entre a quantidade de moeda em circulao e o lastro em ouro. Um pas em supervit pode retirar moeda de circulao, por exemplo, emitindo ttulos de dvida, e evitar o impacto direto de elevao dos preos que acontecia no padro-ouro puro, enquanto um pas em dficit pode emitir moeda (ou no reduzir sua quantidade de forma proporcional perda de ouro ou divisas para o exterior) para evitar a depresso de preos. Ao fazer isso, porm o pas superavitrio combate a inflao e o deficitrio busca evitar a recesso, mas os desequilbrios no so corrigidos e, por meio de financiamento do pas superavitrio ao deficitrio por intermdio de fluxos de capital, tendem a se perpetuar e aumentar. O sistema agravava o fato de que no padro-ouro o pas deficitrio tem um limite na exausto de suas reservas, enquanto o pas superavitrio pode acumular reservas indefinidamente. O pas deficitrio vai perdendo seu estoque de ouro e divisas
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e fica exposto a um ataque especulativo. Se houver liberdade de fluxos de capital, uma rpida sada de divisas e ouro pode gerar uma grave crise de balano de pagamentos. Keynes entende, por isso, que o ajuste do sistema era compulsrio para os devedores e voluntrio para os credores. Um dos pases-chave do sistema, o Reino Unido, viveu esta dinmica de pas deficitrio e, em 1931 foi obrigado a abandonar a conversibilidade e desvalorizou a moeda. Nos EUA, por outro lado, a defesa do padro-ouro no contexto da crise obrigou manuteno de taxas de juros elevadas diante da sada de capitais, aprofundando a depresso. No seguimento da crise econmica iniciada em 1929, no esforo de manter a atividade econmica, os pases procuraram exportar mais e importar menos, recorrendo a elevaes das tarifas de importao e desvalorizaes de sua moeda. Em 1931, quando o Reino Unido abandona a convertibilidade em ouro, desvaloriza sua moeda. Em 1933, os EUA abandonam a convertibilidade e tambm desvalorizam a moeda, repetindo a dose em 1934. A Frana resiste at 1936. A desvalorizao por parte de um pas terminava, assim, dando origem desvalorizao por parte de outro pas, para recuperar sua competitividade relativa. As desvalorizaes competitivas, ao serem adotadas por todos, deixavam no fim das contas a todos no mesmo lugar, mas criava incerteza, reduzia a confiana nas moedas e perturbava os fluxos comerciais. Com a perda de consistncia de sua moeda frente de outros pases, as potncias coloniais europeias buscaram defender seu nvel de exportaes e atividade fortalecendo
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as relaes de pagamento em sua prpria moeda nas suas colnias e reas de influncia. Criaram dessa forma reas monetrias mais ou menos isoladas umas das outras, no interior das quais os pagamentos se faziam na moeda do poder metropolitano. O fim da convertibilidade deixava em mos dos parceiros comerciais mais importantes, quantidades significativas da divisa agora inconversvel. Assim, as libras que as compras inglesas haviam deixado na Austrlia, por exemplo, j no podiam ser trocadas em ouro ou serem aceitas em pases que comercializavam pouco com o Reino Unido. De posse de suas libras, a Austrlia se via obrigada a comprar na Inglaterra ou em outros pases da zona da libra os produtos de que necessitava. Ao lado da zona da libra, surge a zona do dlar e a zona do ouro, liderada pela Frana e formada pelos pases que lutam por manter a conversibilidade at 1936. Novas desvalorizaes, por sua vez, reforavam as zonas monetrias, dada a perda de poder de compra que implicavam para os detentores da moeda daquela zona que tentassem comprar de pases de outras zonas monetrias. Dessa forma, a reduo do comrcio mundial decorria no s do fato de que a elevao generalizada de tarifas tornava menos atrativo para todos comprar no exterior, mas tambm do fato de que as zonas monetrias implicavam uma preferncia pelas compras dentro da zona monetria em questo em detrimento do comrcio com as demais. Ao mesmo tempo, um sistema de preferncias tarifrias entre metrpoles e suas colnias e domnios reforava o comrcio intrazona em detrimento do extrazona
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monetria. Dessa forma, a criao de um sistema de pagamentos no discriminatrio era pea fundamental da criao da ordem do ps-guerra, sem o qual os esforos de liberalizao comercial poderiam ver-se frustrados em seus efeitos. As vises de Keynes e White coincidiam tambm em identificar os fluxos de capital volteis como ameaa estabilidade das economias nacionais. A experincia do entreguerras mostrava que a preservao da liberdade de entrada e sada de capitais podia gerar presses elevadas sobre as polticas macroeconmicas. No padro-ouro clssico, a expectativa da realizao dos ajustes automticos gerava fluxos de capital corretivos uma vez identificada uma situao de desequilbrio. Uma entrada excessiva de ouro gerava elevao de preos e queda dos juros, levando sada de capital em busca de melhor remunerao, o que caminhava na direo do equilbrio, e vice-versa. Num sistema baseado na convertibilidade da moeda, o desequilbrio dava lugar, porm, a fluxos que especulavam contra o equilbrio. Um dficit, que gerava sada de ouro e divisas, contrarrestado por emisso de moeda e queda da taxa de juros, gerava sada de capitais (e no entrada como seria necessrio) em busca de melhor lucratividade e aquisio de moeda estrangeira espera de desvalorizao da paridade com o ouro da moeda nacional. As polticas mais exitosas de combate recesso que se seguiu crise de 29, implementadas de forma mais explcita no New Deal de Roosevelt e racionalizadas na Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda de Keynes, enfatizavam
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a gesto da demanda domstica como instrumento de conduo da economia. A defesa feita por Keynes de que os mercados no levavam automaticamente ao pleno emprego, ou seja, melhor e mais completa utilizao dos recursos disponveis, includo, naturalmente, o emprego do fator trabalho, tinha por consequncia a proposio de que o Estado tivesse um papel ativo na promoo da demanda. Das frentes de trabalho do New Deal s nacionalizaes trabalhistas do ps-guerra, a teoria Keynesiana forneceu as bases para o desenho da alternativa social-democrata, em muitos diferentes matizes como se v, s propostas centralizadoras do comunismo e dos fascismos. Trabalhando essencialmente a partir de instrumentos nacionais e colocando a anlise no nvel do pas, a macroeconomia Keynesiana parte do conceito de domstico e refora-o. Nesse quadro, as relaes com o exterior so considerao posterior e devem ser geridas de forma a no perturbar a busca do pleno emprego domstico. Assim, reconhecer o papel positivo do comrcio internacional no implica a defesa do livre-comrcio, mas de um comrcio salvaguardado e subordinado aos equilbrios de balano de pagamentos necessrios a evitar o transbordamento excessivo da demanda domstica ao mundo. O Departamento do Tesouro de Harry White era o quartel-general do New Deal da administrao Roosevelt e a partir de seus diagnsticos e formas de atuao que seriam construdos os regimes internacionais econmicos do ps-guerra. Em paralelo, e at certo ponto em contradio, o Departamento de Estado, sob Cordell Hull, desenvolve a
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partir de meados dos anos 1930 uma tentativa sistemtica de reverter o protecionismo defensivo que reforara a fragmentao econmica na esteira da crise de 1929. Por meio da negociao de uma srie de acordos bilaterais de compromissos relativos s tarifas de importao, foi se conformando a teia que, como mencionado acima, serviria de pano de fundo para a negociao que resultou no GATT. Ao mesmo tempo, o esforo de guerra obrigara interveno direta do Estado na alocao de recursos da economia a fim de dirigi-los s necessidades militares. parte as requisies, os bnus de guerra e os racionamentos, a noo de planejamento econmico se imps. A legitimidade da interveno coordenada e planejada do Estado vai assim se unir s tendncias mencionadas acima para construir a gesto econmica do ps-guerra, centrada no espao nacional e com forte papel do Estado. Tinha sido necessrio planejar a guerra, era necessrio planejar a transio e seria necessrio continuar a planejar no futuro. em funo desse pano de fundo que Ruggie descreve os regimes internacionais ocidentais do ps-guerra como liberalismo incrustado (embedded liberalism), na medida em que os sistemas de pagamento e de comrcio internacional criados para permitir a progresso dos fluxos econmicos internacionais, com suas linhas orientadoras de liberalizao progressiva das medidas de controle, estavam incrustados em modos de gesto econmica que privilegiavam o espao nacional e a regulao estatal.
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III
White x Keynes: o que vejo se v de onde vejo

Embora seus fantasmas fossem os mesmos e estivessem de acordo em grande parte de suas vises sobre a gesto da economia moderna, White e Keynes prepararam para seus governos planos bastante distintos para a gesto da economia internacional. A Conferncia de Bretton Woods foi convocada praticamente a contragosto dos ingleses, que prefeririam ter acertado previamente com os norte-americanos as principais diferenas entre os dois planos. Mas aps dois anos da discusso bilateral iniciada em julho de 1942, os EUA, aps articulao com outros pases aliados, foraram a realizao da Conferncia e dela extraram resultados muito prximos do plano original de White nos seus principais elementos. As razes pelas quais foi possvel aos EUA obter tais resultados a mesma pela qual os planos divergiam: a enorme assimetria de poder econmico com que EUA e Reino Unido emergiram da Segunda Guerra Mundial. Ao final da guerra, os EUA eram responsveis por cerca de 35% do PIB mundial e mais de um quinto das exportaes globais. Tratava-se de um pas credor em relao ao mundo, cuja moeda tinha ampla aceitao, exportador tanto de produtos industriais quanto de matrias-primas e alimentos, com
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supervits na balana comercial. O Reino Unido, por outro lado, saa da guerra como um pas devedor, com uma moeda desacreditada e encurralada na Commonwealth, deficitrio nas balanas comercial e de pagamentos. Em particular, os emprstimos norte-americanos que tinham financiado o esforo de guerra britnico continuavam a ser essenciais para o equilbrio do balano de pagamentos do Reino Unido. Keynes representava, portanto, um pas em dependncia direta de seu interlocutor, o que limitava radicalmente seu poder de barganha. Ao mesmo tempo, em funo dessa posio, o plano de Keynes amplamente favorvel aos pases devedores e deficitrios, enquanto o de White favorece claramente os credores e superavitrios em geral e os EUA em particular. Tanto White quanto Keynes elaboraram seus planos de olho na recuperao da produo mundial. A organizao do sistema monetrio internacional que propunham buscava permitir que o fluxo de mercadorias fosse retomado num contexto de autonomia das polticas nacionais em busca do pleno emprego. Para isso, a aposta de ambos era num sistema cambial de paridades estveis e num fundo de estabilizao para financiar os pases enquanto corrigiam desequilbrios de curto prazo em sua balana de pagamentos. Dessa forma, precisariam recorrer menos a restries comerciais, ainda que estas fossem admissveis em certos casos para evitar impacto excessivo dos ajustes sobre o emprego. Tanto White como Keynes viam num sistema de paridades cambiais fixas, mas ajustveis, a maneira de aliar a estabilidade necessria ao bom desenvolvimento dos
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fluxos comerciais flexibilidade necessria para corrigir desequilbrios estruturais gerados pela evoluo divergente da produtividade de diferentes economias. Para White, porm, o dlar era uma moeda de ampla aceitao internacional devido ao fato de os agentes econmicos terem confiana em seu lastro de ouro, ou seja, a certeza de que, em ltima instncia, se requisitassem, obteriam o ouro correspondente ao representado nos bilhetes norte-americanos. Seu sistema propunha, portanto, que todas as moedas tivessem uma paridade fixa em relao ao ouro ou a uma moeda conversvel em ouro, ou seja, no seu entendimento, o dlar norte-americano. A mudana de paridades seria excepcional e s poderia ocorrer com autorizao do fundo de estabilizao. Ao propor o dlar como pilar do sistema como substituto do ouro, porm, White buscava livrar a poltica monetria norte-americana dos constrangimentos dos fluxos de capital transfronteirios, automticos sob o padro-ouro, enquanto as paridades fixas asseguravam que as demais divisas no criariam, pela via de desvalorizao competitiva, constrangimentos por outro lado. Keynes, por sua vez, no via motivos para eleger o ouro, entre qualquer outra mercadoria, como parmetro para a quantidade de moeda adequada a uma economia, menos ainda economia mundial. Em particular, considerava que, antes da Primeira Guerra Mundial, a estrutura do Balano de Pagamentos do Reino Unido garantia um fluxo de ouro ao resto do mundo que permitira o bom funcionamento do padro-ouro, mas o entreguerras e a ascenso americana deixavam de garantir este suprimento. Considerava a insistncia na
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relao da moeda com o ouro uma relquia ultrapassada e julgava que a moeda devia ser gerida completamente pelas autoridades monetrias com o objetivo do pleno emprego em vista. Defendia, portanto, um regime de moedas totalmente fiducirias, com paridades fixas, porm flexveis. Representante de pas estruturalmente deficitrio, no desejava abrir mo da liberdade nacional para modificao das paridades e colocava-se contra a sujeio ao Fundo. Ao final, o temor dos ingleses de que a noo de estabilizao implicasse tambm uma rigidez excessiva das paridades cambiais, acabou por fazer com que o novo organismo fosse denominado Fundo Monetrio Internacional, em vez de fundo de estabilizao. De certa forma, enquanto o esquema de White, que terminou prevalecendo, prev uma separao mais clara entre o ajuste de curto prazo, apoiado pelos emprstimos do fundo, e o ajuste da paridade cambial, em resposta a uma mudana da relao entre as produtividades das economias, o de Keynes no abre mo do reajuste cambial como instrumento adicional na busca pelo pleno emprego no curto prazo. A posio inglesa era a de quem tinha conscincia da desvantagem estrutural da indstria britnica em relao americana e pouca clareza do nvel cambial que permitiria a recuperao. A posio americana era a de quem sabia de sua vantagem estrutural e desejava conter a presso pela valorizao de sua moeda. Em sua forma final, o acordo do FMI previa um sistema de paridades fixas em relao ao dlar, que por sua vez teria uma paridade fixa em relao ao ouro (35 dlares por ona troy). As modificaes de paridades se dariam apenas para
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corrigir desequilbrios fundamentais, seriam de iniciativa do membro em questo, mas teriam que ser autorizadas pelo FMI. Caso no autorizadas, sujeitavam o membro desobediente a perder acesso aos recursos do fundo ou mesmo expulso. Coerente com sua viso sobre a moeda, Keynes props a criao de uma divisa internacional, o bancor (das palavras francesas para banco e ouro, ou seja, ouro de banco, ouro fiducirio), que seria gerida coletivamente de forma ajustada s necessidades de liquidez da economia internacional. White, em contraposio, acreditava que o sistema internacional s poderia prescindir do ouro como ncora quando fosse possvel criar uma administrao global que superasse as soberanias nacionais, o que no considerava vivel a no ser em um mundo totalitrio. O plano de White previa a criao apenas de uma unidade de conta, o unitas, para expressar os compromissos recprocos a serem assumidos entre os membros do fundo e para utilizao na gesto de suas contas. Os norte-americanos nem cogitaram, portanto, em reduzir o papel que o dlar vinha assumindo no sistema de pagamentos internacional. Ao contrrio, White tinha claro o objetivo de consagrar em Bretton Woods o papel que o dlar j vinha assumindo como a moeda central do sistema, preservando de maneira absoluta a liberdade de gesto da poltica monetria dos EUA segundo as necessidades da economia nacional. A mera suspeita de que o esquema de White contivesse a ideia de uma moeda internacional, levantada pela ideia da unitas, gerou nos EUA desconfiana e questionamento
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nas audincias do Congresso, no contexto da aprovao dos acordos de Bretton Woods, ainda que a unidade de conta no tivesse sobrevivido at a verso final do Fundo. Diante da oposio de Keynes, nas conversas preliminares conferncia, designao do dlar como a moeda conversvel em ouro que serviria de parmetro para o sistema, o tema ficou para ser resolvido em Bretton Woods. Consta que, em Bretton Woods, com base em discusso sumria, White mandou modificar a redao do artigo respectivo no texto final, tornando o dlar uma referncia explcita para o sistema de paridades, sem submeter a modificao explicitamente aprovao final da Conferncia. O texto teria sido assinado no contexto do fechamento da Conferncia sem reao dos negociadores ingleses, no por concordarem, mas por no terem podido examin-los em detalhe. Uma vez identificado o problema, porm, os britnicos se conformaram realidade da fora do dlar. Interessante notar que naquele momento a libra esterlina era quatro vezes mais utilizada do que o dlar nas reservas globais em divisas dos pases e diante da escassez de dlares do ps-guerra alcanaria 87% em 1947. Apenas ao final dos anos 50 o dlar ultrapassaria a libra como principal moeda de reserva2. Ambos os planos previam a criao de um fundo destinado a realizar emprstimos de curto prazo aos pases, de modo a auxiliar sua recuperao de desequilbrios temporrios no balano de pagamentos. Na viso de White, o Fundo de Estabilizao das Naes Unidas e
2 Schenk (2009), p. 4-5.
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Associadas3, conformado a partir de subscries de seus membros, era o instrumento que permitiria um novo padro cmbio-ouro, tendo o dlar como ncora, j que permitiria a mitigao dos problemas enfrentados na tentativa anterior de estabelecimento deste padro no entreguerras. Os emprstimos do fundo amenizariam o ajuste recessivo mecnico e automtico que o padro-ouro requeria dos pases com dficit no Balano de Pagamentos. Evitar-se-ia, assim, que tivessem necessidade de desvalorizaes frequentes, controles excessivos do fluxo de capitais ou a imposio de barreiras comerciais, mantendo-se conectados economia internacional. Os emprstimos de divisas e ouro atenderiam estritamente s necessidades de curto prazo do balano de pagamentos, e no poderiam ser destinadas a acumular reservas ou financiar outras atividades. Por outro lado, ao contrrio dos financiamentos que permitiam a perenizao dos desequilbrios, o fundo exigiria dos pases deficitrios medidas econmicas para reverter sua situao de desequilbrio. Numa srie de reas, os pases em ajuste s poderiam tomar as medidas econmicas com as quais uma maioria qualificada dos membros do fundo estivesse de acordo. Nasciam as condicionalidades do FMI. O plano de White, ao contrrio do de Keynes, previa tambm a criao de um banco com a funo principal de financiar a reconstruo europeia no ps-guerra. Enquanto o fundo de estabilizao serviria para emprstimos de curto prazo que permitissem um alvio breve para o ajuste das economias deficitrias, o banco faria emprstimos de mais
3 United and Associated Nations Stabilization Fund.
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longo prazo para projetos de maturao longa, cujos riscos eram de difcil absoro pelos bancos comerciais. No modelo de Keynes, o fundo seria um Banco Internacional de Compensaes4. Os Bancos Centrais compensariam seus dbitos e crditos em bancor, que teria taxa de cmbio fixa com as demais moedas e com o ouro. Alm de aumentar seus bancors com comrcio, os pases poderiam aumentar seus bancors pagando em ouro ao Banco de compensaes, mas no poderiam comprar ouro com bancors. Ou seja, no poderiam entesourar, mas poderiam gerar mais liquidez colocando seu ouro em circulao. Os pases teriam limites, proporcionais sua participao no comrcio mundial, para acumular supervits ou dficits em suas contas de bancors no Banco de Compensaes. Na havia, portanto, no esquema de Keynes, a necessidade de subscrio de capital o financiamento se fazia pelo carregamento das posies superavitrias e deficitrias. Se os limites fossem superados, os deficitrios poderiam desvalorizar sua moeda e os superavitrios apreci-la. Dficits crnicos gerariam a obrigatoriedade de desvalorizar, pagar juros mais altos ao Banco de Compensaes pelo financiamento de suas posies deficitrias, vender ouro, e impor restries sada de capitais. Supervits crnicos gerariam a obrigatoriedade de apreciar a moeda e pagar juros de no mnimo 5% sobre os crditos excessivos, podendo subir a 10%. O esquema continha, portanto, um forte incentivo a que os credores apreciassem sua moeda e expandissem importaes, a fim de evitar as multas, e,
4 International Clearing Bank.
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assim, contivessem a expanso indevida de seu supervit. Em contraste, o esquema de White previa a possibilidade de que o Fundo fizesse uma recomendao de modificao de polticas aos pases superavitrios credores, mas pelo sistema de votao, assegurava que o maior credor, os EUA, jamais recebessem uma recomendao dessa natureza contra sua vontade. Enquanto o fundo de White, ao emprestar aos pases em dificuldade, teria como garantia moeda do pas tomador ou ouro, o banco de Keynes faria tais emprstimos sem a necessidade de garantias e com poucas exigncias em termos de conduta da poltica econmica. O Banco de Keynes estaria preparado para um volume de emprstimos bem mais significativo que o de White, de modo a atacar os desequilbrios de demanda global com o instrumento do crdito abundante. Naturalmente, tal esquema colocava maiores riscos para os pases credores, como os EUA, em benefcio dos devedores, como o Reino Unido. Enquanto no plano de Keynes o risco se elevava a 23 bilhes de dlares, que era a soma das quotas limite que previa para os membros, no de White o risco dos EUA, maior credor, se resumia aos dois bilhes que pagariam como capital subscrito, de um total previsto a essa altura como de apenas 5 bilhes. Finalmente, embora o plano de Keynes estivesse baseado num sistema de compensaes multilaterais, abria algumas excees para circuitos de compensao dentro de blocos polticos, como a rea da libra, enquanto o plano de
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White s admitia excees ao multilateralismo do sistema de pagamentos com aprovao do Fundo. Para Keynes, a gesto da economia domstica dependia da autonomia de fixao das taxas de juros independente das taxas no resto do mundo. Dessa forma, os fluxos de capital, que desempenhavam papel central no ajuste do padro-ouro, deveriam ser controlados para evitar que a fuga de capitais obrigasse elevao dos juros. O plano de White era estrito em garantir os fluxos de pagamentos ligados ao comrcio de bens, previa que os pases abandonassem em um ano as restries a transaes cambiais. Mas mantinha a possibilidade de restries a fluxos de capital para investimentos e chegava mesmo a prever que os membros que recebessem fluxos deveriam cooperar com os pases que tentavam restringir a sada de capitais, barrando tais entradas. Na concepo de Keynes, o Banco de Compensaes teria dois escritrios principais, em Londres, ocupando-se da Europa, da Commonwealth, exceto Canad e Oriente Mdio, e Nova York, ocupando-se das Amricas e do Extremo Oriente. Obviamente, na concepo de White no havia dvidas de que o Fundo estaria em solo americano. Na negociao final, o desejo ingls de levar o FMI a estabelecer-se em Londres teve, mais uma vez, que ceder deciso do tesouro norte-americano de estabelec-lo em Washington, onde estaria menos sujeito influncia do establishment financeiro de Nova York, num reflexo tpico dos tempos de New Deal. Em resumo, (...) onde White e Keynes se situavam na questo da estrutura monetria global do ps-guerra era
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determinado por onde eles se sentavam Washington e Londres, respectivamente5. Uma das principais negociaes em Bretton Woods foi a das quotas de contribuio dos pases para o FMI e para o Banco. Todos queriam que sua participao no capital das instituies fosse a maior possvel. No se tratava, evidentemente, de vontade irrefrevel de contribuir com o esforo de cooperao internacional do ps-guerra. A razo da disputa foi que as duas instituies foram moldadas como sociedades por aes, no modelo corporativo, em que os votos no processo decisrio so proporcionais ao capital investido, e no como sociedades de naes, como a ONU, em que os ditames da soberania implicam que cada pas possui um voto. No se tratava, porm, de uma disputa aberta, em que o pas que desejasse colocaria o capital que fosse capaz a fim de obter mais votos. Os Estados Unidos controlaram a discusso das quotas a partir de dois parmetros. Em primeiro lugar, a quota dos EUA deveria ser capaz de garantir um total de votos que permitisse um papel de liderana nas instituies e um poder de veto nas decises principais. Em segundo lugar, a quota dos EUA respondia ao nvel de recursos que o Tesouro se dispunha a comprometer e que se acreditava possvel aprovar no Congresso norte-americano. Dessa forma, os montantes totais aproximados das subscries estavam predefinidos em funo do que os EUA estavam dispostos a contribuir. Com efeito, na pr-conferncia realizada com parte das
5 (...) where White and Keynes stood on the question of the postwar global monetary structure was determined by where they sat Washington and London, respectively. Steil (2013), p. 149.
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delegaes em Atlantic City, os EUA anunciaram que o total das contribuies para o Fundo estariam entre 8 e 8,5 bilhes de dlares (terminariam em 8,8 para o Fundo e 9,1 para o banco). A disputa pelas quotas era, assim, um jogo de soma zero, com pouca ligao com a capacidade de contribuio dos pases, mas grande ligao com o prestgio e com as estratgias de influncia na instituio. A distribuio inicial proposta pelos EUA, de toda forma, seguia uma frmula no revelada, que levava em conta variveis econmicas com papel importante para o comrcio internacional. O resultado final, uma vez mais, refletiu a dominncia norte-americana, com os britnicos reclamando do ganho desproporcional dos latino-americanos, ento aliados incondicionais dos EUA, e a Rssia extraindo, como vimos, um sobrepreo por sua participao, afinal no efetivada. Quando finalmente se concluram as negociaes, os objetivos do Fundo estavam listados no Artigo 1 da Conveno em seis itens resumidos a seguir: i) Ser uma instituio para consultas e colaborao sobre problemas monetrios internacionais; ii) Facilitar a expanso do comrcio internacional para favorecer o emprego e a produo; iii) Promover estabilidade cambial e evitar depreciaes competitivas; iv) Estabelecer um sistema de pagamentos multilateral e eliminar restries de pagamentos; v) Fornecer recursos, sob as devidas salvaguardas, para corrigir desajustes de balano de pagamentos sem recorrer a medidas destrutivas da prosperidade;
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vi) Reduzir a durao e o grau dos desequilbrios de balano de pagamentos. O leitor reconhecer a os objetivos comuns dos planos de White e Keynes, mas a leitura do item (v) no deixar dvida de que o desenho da implementao desses objetivos tendeu sempre para a concepo de White. No caso do Banco foram cinco os itens do Artigo 1, que podem ser assim resumidos: i) Assistir na reconstruo e desenvolvimento, facilitando o investimento para propsitos produtivos, incluindo a restaurao das economias destrudas pela guerra e o encorajamento do desenvolvimento dos pases menos desenvolvidos; ii) Promover o investimento estrangeiro privado por meio de garantias ou participao em emprstimos; iii) Promover o comrcio e o equilbrio do balano de pagamentos pelo desenvolvimento dos recursos produtivos; iv) Priorizar os projetos mais teis e urgentes; v) Conduzir suas operaes levando em conta o efeito sobre o investimento internacional e as condies dos negcios nos membros e nos anos do imediato ps-guerra ajudar a transio dos tempos de guerra para uma economia de tempos de paz. Aqui o leitor notar o esforo em diferenciar os objetivos do Banco daqueles do Fundo, pela ligao direta da atuao do Banco com a reconstruo e a produo. As menes guerra
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deixam inequvocas as prioridades iniciais do Banco, enquanto uma meno pequena aos pases menos desenvolvidos abria espao para o que viria rapidamente a se tornar o foco da atuao da instituio.
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IV
Quem manda aqui? A governana do FMI e do BIRD

Dos 35 membros formalmente considerados originais, as Instituies de Bretton Woods cresceram aos 188 de hoje. Nesse perodo, incorporaram-se os pases resultantes das ondas de descolonizao, pases comunistas saram das organizaes e retornaram aps a queda do muro de Berlim, novos pases resultaram da fragmentao da URSS, da Tchecoslovquia e da Iugoslvia e se incorporaram. As instituies possuem hoje, portanto, carter universal, bem diverso do que assumiram no ps-guerra no contexto da Guerra Fria. Sua estrutura de governana, porm, pouco se alterou, tendo sido mais ou menos reproduzida nas demais instituies financeiras multilaterais criadas posteriormente. O rgo mximo do FMI o Conselho de Governadores (Board of Governors), formado pelos Ministros de Finanas ou Presidentes de Banco Central (em ingls normalmente denominados Governor) designados por todos os pases-membros. Hoje cerca de dois teros dos Governadores so Ministros de Finanas, enquanto um tero so Presidentes de Banco Central. So os responsveis pela direo estratgica da organizao e pelas decises fundamentais, como aumento de quotas, aceitao de novos membros ou emendas ao acordo constitutivo. Renem-se apenas uma
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vez por ano e, na prtica, boa parte de suas decises so tomadas por voto postal, em regra avalizando propostas preparadas pelo Secretariado (Staff) e j examinadas pelo Conselho Executivo (Executive Board). O Conselho Executivo do FMI formado atualmente por 24 Diretores Executivos, que so funcionrios do fundo, mas representam os pases. Segundo regra que ser alterada quando entrar em vigor a reforma aprovada em 2010, cinco deles so indicados diretamente pelos pases que possuem as maiores quotas no fundo: EUA, Japo, Alemanha, Frana e Reino Unido. Os demais so eleitos por um sistema caracterstico dessas instituies, dentro de sua lgica de sociedade por aes: cada diretor adicional eleito por um sistema de votao que, na prtica, obriga negociao para a formao de constituencies, ou seja, agrupamento de pases cujos votos em conjunto sejam capazes de eleger um representante. Esses diretores, portanto, representam um grupo de pases, ainda que na prtica, na maioria dos casos, as instrues que recebem de seu prprio pas sejam preponderantes em sua atuao. As constituencies negociam acordos que regulam quem ser o representante, e seu alterno, a cada mandato de dois anos. Certas constituencies, como a do Brasil, tm mantido um mesmo pas frente do grupo, enquanto outras tm por prtica a rotao da liderana entre alguns ou todos os seus pases. Esses acordos podem variar ao longo do tempo e os agrupamentos podem ser alterados. China, Rssia e Arbia Saudita, embora no entrem na regra de indicao direta, possuem votos suficientes para eleger
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sozinhos um diretor. O Conselho Executivo responsvel pela superviso da gesto quotidiana da instituio e, entre outros, aprova os programas de socorro do Fundo, discute os exames anuais das polticas econmicas dos membros e define as orientaes para a atuao do Secretariado. O poder de voto de cada diretor depende, naturalmente, da soma dos votos dos pases da constituency. Os votos de cada pas so uma funo de uma alocao de votos bsicos mais uma quantidade de votos proporcional sua participao no capital do fundo (quotas). Os votos bsicos, iguais para todos os participantes, so uma maneira de amenizar a assimetria na distribuio de quotas e assegurar aos pases com quotas mais reduzidas um patamar mnimo de votos. As quotas so revisadas e eventualmente modificadas a cada cinco anos. Estas revises levam em conta uma frmula para clculo das quotas que foi modificada ao longo dos anos, mas est longe de permitir uma adaptao adequada e rpida o suficiente da estrutura de poder decisrio da organizao s modificaes dos pesos dos pases na economia internacional. As modificaes das quotas, quase sempre associadas a um aumento do capital do Fundo, no seguem diretamente os resultados da frmula, mas resultam de uma negociao que toma a frmula como base. O resultado prtico que os pases desenvolvidos continuam a possuir uma frao dominante do poder de voto do Fundo. Mesmo depois que for finalmente implementada a ltima reviso de quotas, aprovada em 2010, o poder de voto dos pases desenvolvidos ser 57,67% e o dos pases em desenvolvimento 42,34%, enquanto estes j constituem
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mais da metade do PIB mundial definido pela paridade do poder de compra (PPP). O Secretariado liderado por um Diretor Gerente (Managing Director) eleito pelo Conselho Executivo cujos trabalhos preside (mas vota apenas em caso de empate). Assiste ainda s reunies do Conselho de Governadores. A posio do Diretor Gerente , portanto, central na instituio, pois, alm de deter amplos poderes para conformar o Secretariado e designar seus componentes, controla a agenda do Conselho Executivo e participa das discusses e conformao das decises polticas no nvel ministerial. Arquiteto principal do Fundo, Harry White era o nome cogitado para ser o primeiro Diretor Gerente. Acusaes, decorrentes de investigao do FBI, de que ele estaria envolvido com a transmisso de informaes sensveis do Departamento do Tesouro para a Unio Sovitica, porm, teriam levado o Presidente Truman a desistir da indicao, nomear White para ser o primeiro Diretor Executivo norte-americano no Fundo e indicar Eugene Meyer para presidente do Banco. Iniciou-se assim, com a escolha do ex-ministro de finanas belga, Camille Gutt, para Diretor Gerente, a tradio de que o dirigente mximo do FMI seja um europeu e o Presidente do Banco Mundial um norteamericano. Ao longo do tempo, desenvolveu-se tambm a prtica de que o nmero dois do Fundo seja um norte-americano de confiana do Departamento do Tesouro. A estrutura acima se repete no Banco Mundial: Conselho de Governadores (Board of Governors), Conselho de Administrao (Board of Directors) e um Secretariado
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(Staff) liderado por um dirigente, no caso denominado Presidente. No Conselho do Banco, os governadores so em geral os ministros de finanas, por vezes de planejamento, desenvolvimento, relaes exteriores ou cooperao internacional. Os Diretores Executivos do Banco so hoje 25 e, como no fundo, cinco so diretamente indicados e os demais eleitos. As constituencies, entretanto, no precisam ser as mesmas do Fundo. No caso do Brasil a composio das constituencies do Fundo6 e do Banco7 diferente e a nacionalidade do Diretor Executivo que representa o Brasil no Banco atualmente alternada a cada dois anos na ordem Brasil/Colmbia/Brasil/Filipinas. O Secretariado do Banco (cerca de 10.000 funcionrios) bem maior que o do Fundo (cerca de 2.500 funcionrios) e desenvolve hoje atividades amplas de assistncia tcnica e pesquisa sobre o desenvolvimento. A nica modificao estrutural importante na governana das duas instituies foi a criao de dois rgos que renem os pases representados no Conselho Executivo/ Diretoria Executiva em nvel ministerial: o Comit Monetrio e Financeiro Internacional do FMI (IMFC na sigla em ingls) e o Comit Ministerial Conjunto dos Conselhos de Governadores do Banco e do Fundo sobre a Transferncia de Recursos Reais para os Pases em Desenvolvimento,
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Brasil, Cabo Verde, Equador, Guiana, Haiti, Nicargua, Panam, Repblica Dominicana, Suriname, Timor Leste, Trinidad e Tobago. Brasil, Colmbia, Equador, Filipinas, Haiti, Panam, Repblica Dominicana, Suriname e Trinidad e Tobago.
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conhecido como Comit de Desenvolvimento (DC Development Committee). Em 1974, o Comit do Conselho de Governadores do FMI sobre a Reforma do Sistema Monetrio Internacional e Temas Correlatos (G20), criado em 1972, em circunstncias que veremos mais frente, com composio geogrfica similar ao Conselho Executivo, props a criao de um conselho permanente nos seus moldes, em nvel ministerial, como forma de permitir a participao mais ativa do nvel poltico no processo decisrio do Fundo. A segunda emenda da Conveno do FMI, de 1976, no criou diretamente este conselho, mas previu a possibilidade de sua criao por uma deciso de 85% dos votos do Conselho de Governadores, no que hoje o anexo D do acordo. O Conselho nunca foi criado, mas provisoriamente criou-se um Comit Interino ministerial, com funes apenas de assessoria do Conselho de Governadores, sem poderes decisrios, que passou a reunir-se periodicamente e a expressar seus consensos por meio de comunicados. No final dos anos 90, a discusso iniciada pelo Diretor Gerente Michel Camdessus para que se ativasse a criao do Conselho no prosperou. Os pases em desenvolvimento temiam que o desequilbrio na conformao do foro reforasse a posio dos pases desenvolvidos pela ao em nvel poltico. Os desenvolvidos no se entusiasmaram pela proposta, parecendo-lhes suficiente o controle que exerciam via Conselho Executivo. Houve, porm, apoio para transformar o Comit Interino num rgo assessor permanente e foi formado ento o IMFC. O IMFC rene-se duas vezes por ano e tem um
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presidente prprio, que conduz seus trabalhos em estreita cooperao com o Diretor Gerente. O mandato do presidente de durao indefinida e, uma vez eleito, ele tem ficado frente do rgo pelo tempo em que permanece como Ministro em seu pas. O Comit de Desenvolvimento foi criado tambm em 1974 com o objetivo de melhor coordenar a atuao do Banco com o FMI no apoio aos pases em desenvolvimento, j numa fase em que o Banco havia h muito deixado para trs sua misso inicial de apoio reconstruo no ps-guerra. Embora continue a ser um comit conjunto, na prtica, seus trabalhos se concentram hoje na atuao e direo estratgica do Grupo Banco Mundial, em cuja sede se rene duas vezes por ano. Possui tambm seu presidente, distinto do presidente do IMFC. A criao de ambos os comits foi, por um lado, uma tentativa de buscar a ateno dos ministros para os temas em discusso nas instituies, num reconhecimento de que o Conselho de Governadores, com quase 200 membros, no permite discusses efetivas sobre os temas em considerao. Por outro lado, foram tentativas de ultrapassar informalmente os limites dos mandatos das instituies e conformar foros de gesto ampla da economia internacional. No primeiro aspecto, a iniciativa obteve relativo sucesso. Embora todos os governadores possam participar dos plenrios desses comits, em princpio apenas os Governadores que lideram no momento suas constituencies participam da discusso em plenrio e somente eles esto presentes no caf da manh informal em que habitualmente
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discutida de maneira mais aberta a situao da economia internacional. O foro tem sido valorizado pelos ministros e presidentes de Banco Central, que tendem a comparecer s reunies com regularidade. Os comunicados constituem um instrumento de orientao para os trabalhos das organizaes e constituem um bom guia da evoluo dos principais temas. Embora no tenham poder decisrio, na prtica, os consensos que alcanam a nvel poltico se refletem nas decises posteriores do Conselho Executivo. Ainda assim, o nvel de interao das discusses limitado e poucas vezes os ministros efetivamente conduzem no seu mbito a tomada de decises, refletindo mais bem a direo tomada no nvel do Conselho Executivo, onde as discusses tcnicas acontecem com mais tempo. Os comunicados, por sua vez, so fortemente influenciados pelo staff e pela presidncia do comit e negociados sob presso em pouco tempo. No segundo aspecto, o de constiturem foros de gesto da economia global, os resultados so mais limitados. At a crise de 2008, os pases desenvolvidos do G7 claramente priorizavam aquele foro para estas tentativas de coordenao e gesto global. J os pases em desenvolvimento, mesmo com processos decisrios baseados no consenso, questionavam a sobrerrepresentao dos pases desenvolvidos, resultante da forma de conformao das cadeiras representantes das constituencies. Aps a crise, a elevao do G20, criado em nvel ministerial aps a crise asitica do fim dos anos 1990, ao nvel presidencial, deslocou para aquele foro a busca de funes de coordenao e gesto, de forma mais
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inclusiva se comparada ao G7, da economia mundial. Em reao, os pases que no pertencem ao G20, sobretudo os desenvolvidos, que possuem participao ativa no Conselho Executivo e no IMFC, tm procurado valorizar o foro e manter no seu mbito as discusses sobre a reforma da governana da instituio. J o Comit de Desenvolvimento, embora procure passar em exame o impacto do desenrolar de eventos da economia internacional sobe os pases em desenvolvimento, termina por concentrar-se, como mencionado, na anlise da atuao do Banco Mundial. Pela descrio acima possvel depreender que o Conselho Executivo e o Conselho de Administrao detm o poder central no funcionamento das Instituies de Bretton Woods, mas o Diretor Gerente e o Presidente, com seus Secretariados, possuem notvel influncia na conformao da agenda, contedo das discusses e propostas de ao. Os pases desenvolvidos e, em particular, os EUA possuem slida maioria dos votos no Conselho Executivo do Fundo e no Conselho de Administrao do Banco, o que lhes permite em muitas situaes forar a aprovao de propostas, documentos, emprstimos e programas de socorro sem a necessidade de buscar consenso. Essa realidade, por sua vez, se reflete na atuao dos pases em desenvolvimento, cientes de suas limitaes no processo decisrio, e tambm do Secretariado, sempre sensvel s chances de aprovao de suas propostas. A consolidao da Unio Europeia e sua unio monetria, se no implica necessariamente um voto europeu sempre unvoco, amplia notavelmente a convergncia de seus diretores executivos. O G7, por outro
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lado, continua a ser muitas vezes uma camada adicional de coordenao ou de construo de vises convergentes entre os pases desenvolvidos, assim como, em alguns casos, a OCDE8. Pela outra vertente, um Diretor Gerente europeu e um nmero dois norte-americano definem os limites em que pode atuar e expressar-se o Secretariado. A prpria composio do Secretariado, por sua vez, com sua maioria de nacionais de pases desenvolvidos, muitos dos quais provenientes de seus ministrios de finanas e bancos centrais, aos quais retornam aps perodos mais ou menos longos, amplia a influncia dos pases desenvolvidos para alm de seu poder de voto. No foi assim surpreendente que o Escritrio de Avaliao Independente do FMI, ao avaliar o desempenho do fundo no perodo que antecedeu a crise de 2008, no s tenha criticado a organizao por ter sido ineficaz na previso e preveno da crise, mas tenha apontado, entre os fatores que contriburam para isso, um elevado grau de pensamento induzido pelo grupo (groupthink), aprisionamento intelectual, viso generalizada de que uma crise financeira nas grandes economias avanadas seria improvvel e cultura institucional que desencoraja pensamentos diferentes. Os esforos dos pases em desenvolvimento para amenizar este quadro tm produzido alguns resultados, na medida em que a percepo de que a falta de legitimidade representa um risco eficcia das organizaes levou a um movimento inicial de reforma. Em particular, os BRICS, que
8 Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (Organization for Economic Cooperation and Development OECD).
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hoje dependem menos dos recursos das instituies de Bretton Woods, tm procurado ampliar sua participao nos processos decisrios formal e informalmente.
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Ascenso e Queda do Imprio das Paridades Fixas

Embora as Instituies de Bretton Woods, como vimos, tenham mantido basicamente a mesma estrutura e objetivos formais desde sua fundao, o regime internacional que consagraram e as funes que desempenharam na ordem econmica mundial alteraram-se, por rupturas ou transies graduais, ao longo de sua existncia. Os primeiros emprstimos tanto do fundo, quanto do banco, destinaram-se Frana, em 1947. A atuao do Banco nestes primeiros anos, tal como planejado, dirigiu-se, sobretudo, para a reconstruo da infraestrutura europeia destruda pela guerra. Logo, porm, o plano Marshall viria a reduzir a importncia relativa desses recursos. Gradualmente, os pases desenvolvidos foram deixando de ser usurios do banco, enquanto a utilizao dos emprstimos pelos pases em desenvolvimento aumentava. O FMI, por sua vez, procurava conduzir os pases na direo da adoo das paridades cambiais fixas e o relaxamento das restries cambiais, tal como previsto no novo desenho do sistema monetrio internacional. Em dezembro de 1946, as paridades cambiais iniciais de 32 dos membros, incluindo os pases industrializados da Europa Ocidental, foram anunciadas. Os demais membros, inclusive
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o Brasil, o fariam entre 1948 e 1949. Isto, porm, estava longe de significar que o sistema estava implantado. Em primeiro lugar, em reconhecimento da difcil situao econmica e dos problemas de balano de pagamentos com que diversos pases saam da guerra, o acordo do FMI previa em seu artigo XIV que os pases disporiam de um perodo de cinco anos para eliminar suas restries cambiais, aps o qual, caso mantivessem restries, teriam que iniciar consultas peridicas com o Fundo com vistas a atingir este objetivo. Quando tais consultas se iniciaram em 1952, a maior parte dos pases no s no tinha retirado as restries como, em alguns casos, as tinham tornado discriminatrias. Em 1947, diante da escassez de dlares, resultante da enorme assimetria econmica entre os Estados Unidos e os pases destrudos pela guerra, muitos pases na Europa, sia e Oriente Mdio adotaram restries que discriminavam contra os pases da zona dlar nas Amricas, com vistas a reter dlares e ouro. Tambm nesse ano, a tentativa do Reino Unido de implementar a convertibilidade no marco do acordo de financiamento bilateral obtido dos EUA fracassa e as restries britnicas so renovadas. Num mundo de moedas no conversveis, ou seja, de mercados cambiais ainda fragmentados, muitas eram negociadas com descontos em relao paridade oficial bem superior margem de 1% de flutuao permitida pelo acordo do FMI. Em segundo lugar, 13 dos membros do Fundo em 1946, todos latino-americanos, tinham taxas de cmbio mltiplas. Embora em dezembro de 1946 o Fundo tenha circulado um pronunciamento instando os pases a iniciarem a remoo
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de tais regimes cambiais e no alter-los sem consulta com o Fundo, na prtica um nmero crescente de pases utilizou este sistema nos anos 50 e incio dos anos 60. As taxas mltiplas permitiam afetar o comrcio, sem que fosse necessrio adotar restries quantitativas. Respondiam a dificuldades de balano de pagamentos, como forma de priorizar importaes essenciais, mas tambm passaram a ser crescentemente utilizadas como parte do arsenal das polticas de substituio de importaes e como forma de financiar a industrializao pela transferncia de renda das exportaes agrcolas. Nesse contexto, alm dos latino-americanos, boa parte dos pases em desenvolvimento adotou o mecanismo e, dessa forma, a taxa definida pela paridade Bretton Woods era apenas uma entre outras, com maior ou menor utilizao conforme o pas. claro, alm disso, que as taxas paralelas se modificavam com mais frequncia do que a definida pela paridade, e sem autorizao do Fundo, no mais das vezes buscando manter a proteo indstria domstica face inflao interna. Em terceiro lugar, nem bem as paridades tinham sido estabelecidas e j alguns pases estavam explicitamente abandonando-as. Em janeiro de 1948 a Frana se tornou o primeiro membro a solicitar a aprovao do fundo para uma alterao de sua paridade. A Frana, porm, desejava implementar o cmbio mltiplo, com flutuao da divisa para parte de suas transaes, aspecto a que o Fundo objetou. A Frana implementou as medidas assim mesmo e se tornou tambm o primeiro pas a ser declarado inelegvel a emprstimos do Fundo. Embora o cmbio mltiplo francs
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no tenha durado muito e o pas tenha voltado a poder receber emprstimos em 1954, a Frana voltou a ter uma paridade acordada com o FMI apenas em 1958. Em julho de 1948 o Mxico flutuou sua moeda, mas retornou paridade fixa em julho de 1949. Em novembro de 1949 o Peru solicitou e obteve permisso para flutuar sua moeda de forma temporria, flutuao que manteria pelas dcadas seguintes. Em setembro de 1950, o Canad solicitou a flutuao e o Fundo reconheceu a situao particular do pas, embora no pudesse autorizar, por suas regras, tal regime cambial. A Itlia e a Tailndia, por sua vez, tinham entrado no Fundo em 1947 e 1949 sem fixar suas paridades. Finalmente, como mencionado anteriormente, vrios pases em desenvolvimento aplicavam taxas mltiplas e estavam passando cada vez mais operaes para taxas distintas da paridade declarada ao Fundo. Em setembro de 1949, o reino unido desvaloriza a libra avisando ao FMI com apenas 24 horas de antecipao. Nas semanas seguintes, a maioria dos membros obtm autorizao para o reajuste de suas paridades. O reajuste refletia ainda as dificuldades da retomada econmica no ps-guerra, mas de certa forma tambm as tenses na operao do sistema, na medida em que respondia a um represamento de modificaes que deveriam ter acontecido anteriormente. Num reflexo da resistncia desvalorizao, a maioria das paridades reajustadas em 1949 ainda prevalecia no final da dcada de 60. No perodo de implantao da ordem de Bretton Woods, a ao do FMI e do BIRD debateu-se entre os imperativos
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das regras estabelecidas e as exigncias pragmticas impostas pela realidade das economias desorganizadas do ps-guerra e das economias heterogneas dos pases em desenvolvimento. O BIRD atuou, sobretudo, por meio do financiamento de projetos de infraestrutura que buscavam criar as condies mnimas para o avano de processos de industrializao ou recuperao da capacidade de produo, defendendo um papel decisivo para o investimento privado nacional e estrangeiro direto. Nesse contexto, criada em 1956 a Corporao Financeira Internacional9 IFC, como brao do Banco para o apoio ao setor privado, por intermdio tanto de emprstimos quanto de investimentos. O primeiro investimento da IFC, em junho de 1957, foi para permitir expanso das atividades industriais de uma companhia multinacional do setor eltrico no Brasil. Enquanto isso, o FMI atuava dando socorro aos problemas de balano de pagamentos e procurando, por meio das consultas e das condicionalidades do apoio financeiro, alinhar os pases s regras e exigncias do regime. Neste exerccio, porm, o pragmatismo foi aos poucos se impondo postura mais legalista inicial. A flutuao das taxas de cmbio, por exemplo, acabou sendo vista como mal menor se utilizada temporariamente para encontrar um valor mais realista para a paridade da moeda, ou se utilizada para substituir ou simplificar os sistemas de cmbio mltiplo. As taxas de cmbio mltiplas foram preferidas manuteno de restries quantitativas importao, de restries de pagamentos, ou de acordos de pagamentos bilaterais ou discriminatrios.
9 International Finance Corporation IFC.
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Assim, a busca dos objetivos de retomar a rede comercial global liberando os pagamentos das amarras bilaterais ou das zonas cambiais predominou sobre o seguimento estrito do modelo, e buscou-se facilitar a circulao de capitais sob circunstncias mais estveis. Ao mesmo tempo, os pontos de maior insistncia em suas recomendaes de poltica (ou talvez simplesmente os mais bem-sucedidos) so coerentes e tornam-se possveis graas ao comportamento dos fluxos de capital neste momento, marcadamente vinculados aos fluxos comerciais e de investimento real. Ao enfrentar problemas como as restries de pagamentos ou as taxas mltiplas, o Fundo foi aprofundando o diagnstico de que no poderiam ser corrigidos sem soluo dos problemas macroeconmicos internos, notadamente a inflao e os desequilbrios fiscais. A despeito do foco nos regimes cambiais, as condicionalidades no deixaram, portanto, de dirigir-se ao ajuste das economias em desequilbrio e coerente com os pressupostos do modelo de White conformou-se a receita pela qual o dficit no balano de pagamentos deve ser eliminado por meio de forte ajuste fiscal como forma de reduo da demanda interna e consequente reduo das importaes. No Brasil, por exemplo, a exigncia, entre outras, de que se reduzissem os gastos com a construo de Braslia, levou o governo Juscelino Kubitscheck a desistir da tomada de emprstimo junto ao FMI no fim dos anos 50. Ao longo dos anos 1950, o plano Marshall, os gastos militares americanos na Europa, e os investimentos diretos de empresas industriais norte-americanas, as
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novas multinacionais, se encarregaram, gradualmente, de assegurar a disponibilidade da divisa-chave no sistema, enquanto a recuperao da capacidade produtiva das economias industrializadas lhes permitia estabilizar sua situao de balano de pagamentos. Ao final de 1954, as reservas em dlar e ouro dos pases, excluindo os EUA, j eram o dobro do que tinham sido em 1948. Em 1952, Japo e Alemanha Ocidental foram admitidos nas Instituies de Bretton Woods e fixaram suas paridades cambiais, consolidando o regime monetrio internacional do mundo capitalista. No final da dcada de 1950 e incio dos anos 60, gradualmente, as economias europeias foram eliminando o cmbio mltiplo, abandonando os acordos de pagamentos bilaterais, adotando a conversibilidade e liberalizando os fluxos de capital. Em 1950, sob os auspcios da Organizao para a Cooperao Econmica Europeia10, foi estabelecida a Unio Europeia de Pagamentos, que permitia que os pagamentos internacionais entre seus participantes fossem compensados e apenas os saldos transferidos a cada ms. O sistema permitia contornar a inconversibilidade das moedas e ajudou a expandir o comrcio intrazona, mas no deixava de ser um esquema que limitava o objetivo de um verdadeiro sistema multilateral de pagamentos. Em 1958 as principais economias europeias adotaram a conversibilidade externa, ou seja, permitiram que no residentes convertessem suas moedas livremente, e a Unio Europeia de Pagamentos foi eliminada. Em 1961, praticamente todo
10 A OCEE foi criada no contexto da distribuio da ajuda do Plano Marshall e posteriormente transformou-se na OCDE Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico.
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o mundo desenvolvido havia aceitado eliminar as restries de pagamentos autorizadas pelo Artigo XIV da Conveno do FMI e assumido os compromissos de no imposio de restries do Artigo VIII. Com o retorno s paridades fixas da Frana em 1958, fixao de paridades pela Itlia em 1960 e Grcia em 1961, e retorno tambm do Canad em 1962 paridade fixa, o sistema de Bretton Woods parecia alcanar seu pleno funcionamento. Elevao das paridades das moedas alem e holandesa, em 1961, por outro lado, parecia mostrar que o mecanismo de ajuste cumpria sua funo. Na virada para a dcada de 60, os pases desenvolvidos no s tornaram suas moedas conversveis e se comprometeram a eliminar as restries de pagamentos, mas tambm comearam a eliminar as restries ao fluxo de capitais. A conversibilidade das principais moedas tinha revelado que j no faltavam dlares no mundo, sobravam, e em tal circunstncia, os temores dos quinze anos anteriores se dissiparam estimulando maior abertura da conta de capitais. Distanciando-se da concepo de White e Keynes, os pases desenvolvidos passaram a ver na liberdade de circulao de capitais de curto prazo uma forma de obteno de recursos para o equilbrio do balano de pagamentos com reduo da necessidade de reservas. J no incio da dcada, porm, os movimentos abruptos de capitais geram um maior recurso ao apoio financeiro de curto prazo do FMI por parte desses pases. Em 1961, os pases desenvolvidos, reunidos num grupo informal denominado G10, resolvem colocar disposio do Fundo recursos adicionais por meio
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dos Arranjos Gerais para Emprstimos11 (GAB na sigla em ingls) que vieram a somar-se elevao das quotas efetuada em 1959. A vigncia estrita do sistema de Bretton Woods, porm, nunca chegaria a alcanar o conjunto dos membros do FMI. Os pases perifricos, nesse perodo com economias mais frgeis e boa parte deles, como o Brasil, perseguindo polticas de industrializao por substituio de importaes, manteriam sistemas cambiais diferentes, com taxas mltiplas ou flutuantes, e solicitariam desvalorizaes frequentes a fim de manter a competitividade das exportaes e encarecer as importaes. Com o aumento do nmero de pases em desenvolvimento em situao econmica frgil em resultado da descolonizao, o Conselho Executivo do FMI decide em 1964 aceitar que esses pases acedam ao apoio financeiro do Fundo mesmo sem declarar sua taxa cambial fixa inicial. No mbito do BIRD, criada em 1960 a Associao Internacional para o Desenvolvimento12 AID para conceder recursos em termos concessionais aos pases em desenvolvimento. Conformava-se um sub-regime para a participao dos pases em desenvolvimento do sistema. At a, com a economia global em perodo de crescimento prolongado, parecia que o regime de Bretton Woods demonstrava sua fora. O Banco Mundial j no era necessrio aos pases desenvolvidos. O FMI coordenava o sistema de paridades fixas que permitia um ambiente estvel para que o comrcio mundial se expandisse sob o
11 General Arrangements to Borrow GAB. 12 International Development Association IDA.
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estmulo das rodadas de reduo de impostos de importao negociadas ao amparo do GATT. Os desequilbrios de curto prazo, que os fluxos de capital comeavam a trazer de volta, eram corrigidos pelos mecanismos de apoio financeiro de curto prazo do FMI, fortalecido pelo aumento de quotas e pelo GAB. No momento em que o sistema parecia chegar maturidade, porm, j estavam em gestao os elementos que o levariam queda. Em 1959, Robert Triffin explicita o problema que ficou conhecido como o dilema de Triffin: a expanso da liquidez internacional no sistema desenhado em Bretton Woods, ou seja, a existncia de divisas suficientes em circulao para permitir que o sistema funcione, depende da existncia de um dficit continuado no balano de pagamentos dos Estados Unidos, emissor da moeda-ncora do sistema, de forma que seus dlares estejam disponveis ao restante do mundo. Entretanto, um dficit continuado coloca em questo a capacidade dos EUA de honrar o compromisso de que todo dlar em circulao tem um lastro constante em ouro, os USD 35,00 por ona de ouro definidos em Bretton Woods. Se desejar assegurar a paridade atraindo ouro e emitindo menos dlares, os EUA teriam que conduzir uma poltica de austeridade fiscal e elevao de juros, o que levaria a uma recesso que se estenderia ao mundo, tanto pela queda da atividade nos EUA como pela transmisso da elevao dos juros e, em ltima instncia, pela reduo da liquidez global. A reconstruo europeia permitiu a implementao das paridades fixas de Bretton Woods porque os pases
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recuperaram sua capacidade de exportar e manter seus balanos de pagamento em estabilidade. Em particular, a Alemanha desenvolveu seu parque industrial voltado para a exportao e constituiu gradualmente um polo de desenvolvimento suplementar aos EUA, como centro do espao econmico europeu, cujo ncleo formalizado a partir de 1958 na Comunidade Econmica Europeia (CEE). Do outro lado do mundo, o Japo recuperou gradualmente sua base industrial e desenvolveu uma estratgia de desenvolvimento voltada aos mercados externos dos pases desenvolvidos, em particular o dos Estados Unidos. O desenvolvimento do comrcio intraindustrial, com a troca de produtos diferenciados dentro de um mesmo setor, formou a base de transmisso do crescimento do polo norte-americano para a Europa industrializada e para o Japo. Ao longo da dcada de 60, o crescimento da produtividade na Europa e no Japo mudou a relao econmica de foras entre estes pases e os EUA e, em 1971, os EUA registraram o primeiro dficit comercial de sua histria. Os gastos norte-americanos no exterior ampliaram-se ao longo da dcada de 60 com o crescimento das despesas militares com a Guerra do Vietn, que se somaram quelas com a manuteno de tropas e equipamentos militares na Europa e na sia no contexto da Guerra Fria e do arranjo do ps-guerra no Japo. Quanto s multinacionais norte-americanas, seu movimento de expanso na Europa e demais regies acelerou-se ao longo dos anos de 1950 e 1960, contribuindo para a sada de dlares dos EUA, para a recuperao
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industrial europeia e para a industrializao de alguns dos pases em desenvolvimento. Entretanto, estudo preparado para a Comisso de Finanas do senado norte-americano pela Comisso de Tarifas dos EUA, de fevereiro de 1973, concluiu que entre 1966 e 1970 as empresas multinacionais norte-americanas tinham melhorado seu impacto no balano de pagamentos em 2,8 bilhes de dlares, ou seja, o retorno de seus investimentos externos aos Estados Unidos j compensava progressivamente as sadas de capital13. Em meados da dcada de 60, desenvolveu-se um mercado de ativos denominados em dlares fora dos EUA, o chamado mercado de Eurodlares. Na origem do crescimento desse mercado estavam as medidas de controle de capitais adotadas pelos EUA a partir de 1963. Diante da ampliao do dficit de balano de pagamentos e do questionamento da capacidade de manter a paridade-ouro do dlar, os EUA evitam a soluo contracionista buscando controlar os fluxos de capitais: taxao sobre emisso de ttulos de estrangeiros nos EUA, taxao sobre a compra de ativos no exterior, presses sobre os bancos para que no emprestassem ao exterior, transformadas em 1965 tambm em taxao proibitiva, e progressivo controle do envio de recursos por empresas para investimentos no exterior. Para evitar essas limitaes, os investidores internacionais, incluam-se as multinacionais norte-americanas, passaram a depositar seus dlares em instituies financeiras fora dos EUA, principalmente em Londres e em praas de tributao reduzida, como Cingapura, Luxemburgo ou ilhas
13 Burtle, J. e Rolfe, S. (1981), p. 147.
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caribenhas. Esses depsitos em dlares, notadamente em Londres, formavam a base de novos emprstimos em dlares, multiplicando a divisa fora do controle dos EUA. Aos dlares que jorravam para fora dos EUA, veio somar-se a moeda fiduciria, virtual, multiplicada pelo sistema bancrio internacional. A movimentao de recursos nestes mercados logo atingiu somas considerveis e os fluxos financeiros desvinculados do comrcio e do investimento direto tornaram-se determinantes nos mercados de cmbio. O conjunto desses fatores tornou realidade a previso de Triffin, pois se a sada de dlares dos EUA resolvia o problema da liquidez global, o volume de dlares passou a pressionar a manuteno da paridade cambial do dlar em relao a moedas estveis e respaldadas por economias crescentemente slidas, como o marco alemo. O questionamento da convertibilidade do dlar em ouro, j desde 1963, tomara conotao poltica com a deciso do presidente francs, De Gaulle, de ordenar ao banco central francs que convertesse em ouro oitenta por cento dos haveres franceses em dlar. A crtica de Triffin se fazia na tradio Keynesiana de considerar as restries arbitrrias liquidez internacional daninhas ao sistema. Em ltima instncia, a quantidade de ouro continuava a limitar, via paridade-ouro do dlar, o provimento de liquidez internacional adequada a nveis crescentes de comrcio e investimentos internacionais. A soluo para Triffin seria a criao de um novo instrumento de reserva internacional administrado pelo FMI. A crtica de De Gaulle, por outro lado, em linha com as ideias do
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economista francs Jacques Rueff, atacava a liberdade dos EUA em financiar a si mesmo pela emisso de dlares desvinculados de um respeito estrito paridade com o ouro. Nessa viso, era preciso retornar ao padro-ouro clssico, de forma a assegurar um ajuste automtico dos desequilbrios de balano de pagamentos sem privilegiar indevidamente o nico emissor da moeda-chave. De um terceiro ngulo, economistas como Milton Friedman criticavam a rigidez produzida pelo regime de paridades fixas e defendiam a flutuao como maneira mais adequada de assegurar os ajustes necessrios s diferentes economias. Na linha de Triffin, em 1968 o FMI aprova a primeira emenda de sua Conveno para a criao dos Direitos Especiais de Saque14 (DES, ou SDR na sigla em ingls), uma moeda contbil, utilizada no FMI como unidade de conta e, de forma limitada, para pagamentos entre seus membros, podendo, em decorrncia, compor as reservas internacionais dos pases. O DES hoje uma moeda totalmente contbil, criada pelo Fundo e distribuda a seus membros para fazer face a momentos de escassez de divisas no mercado internacional. Seu valor definido por uma cesta de moedas de utilizao ampla nos mercados internacionais. No pode, entretanto, ser utilizada, por exemplo, para operaes comerciais correntes ou negociada nos mercados de ttulos. Na prtica, para ser utilizado, o DES tem que ser trocado com outro membro do FMI por uma moeda aceita internacionalmente, contra o pagamento de uma taxa de juros definida pela instituio. Sua criao
14 Special Drawing Rights.
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foi apoiada pelo Tesouro norte-americano numa lgica de complementaridade com as restries sada de capitais que estava implementando. Com uma moeda de reserva adicional, seria possvel garantir a liquidez internacional sem a necessidade do fluxo contnuo de dlares para o exterior e os controles de capitais permitiriam evitar essa sada sem a necessidade de uma poltica contracionista. Nesse quadro, as medidas restritivas norte-americanas conseguem produzir em 1968 o primeiro supervit do balano de pagamentos desde 1957. Quando a primeira alocao de DESs tem lugar, em 1970, porm, os desenvolvimentos do mercado de eurodlar e os gastos continuados dos EUA no exterior com a guerra do Vietn, entre outros, j se tinham encarregado de tornar a questo da liquidez pouco relevante luz das presses pela desvalorizao do dlar, sobretudo em relao ao marco alemo e ao yen japons. Nesse cenrio e em face do recrudescimento da inflao norte-americana, mesmo com a continuidade das restries aos movimentos de capital, seria necessrio aos EUA elevar as taxas de juros e reduzir o dficit fiscal para salvar a conversibilidade do dlar na paridade dlar-ouro definida em Bretton Woods. A eroso da superioridade da economia americana terminara por resgatar os fantasmas do padroouro que ficaram entranhados no regime de Bretton Woods: seria necessrio um ajuste recessivo da economia norte-americana, na linha da soluo prevista por White para os pases deficitrios. A alternativa era reconhecer a alterao das condies estruturais da economia e, dentro das regras,
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solicitar ao FMI uma alterao das paridades. Ao longo de toda a dcada de 1960, os pases desenvolvidos resistiram a faz-lo, temendo os impactos inflacionrios de uma desvalorizao e, no caso dos EUA e do Reino Unido, as consequncias para suas praas financeiras globais de Nova York e Londres. Em 1967, o Reino Unido, com problemas crescentes de competitividade e balano de pagamentos, desvalorizou a libra e obteve apoio financeiro do FMI para conter a perda de reservas. No caso dos EUA, argumentava-se que uma desvalorizao tiraria a credibilidade do sistema dlar-ouro sobre o qual repousava o regime de Bretton Woods e defendia-se a valorizao do marco e do yen. A resistncia a realinhar as taxas fizera com que desequilbrios se acumulassem e em maro de 1968 as presses nos mercados de ouro levaram os bancos centrais dos principais pases desenvolvidos, que vinham sustentando a paridade no mercado privado, a interromper a sustentao do preo do ouro em dlar e decidir a manuteno da conversibilidade a 35 dlares por ona apenas nas transaes oficiais. Em face dos custos polticos internos de um ajuste recessivo e da dificuldade em reduzir gastos como os do Vietn, o governo Nixon prefere romper as regras e, pela Televiso, o presidente anuncia em 15 de agosto de 1971, aps avisar o FMI com apenas uma hora de antecedncia, que j no honraria a conversibilidade do dlar em ouro, definida como pedra fundamental do regime de Bretton Woods em 1944.
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VI
Aps a Descolonizao: Lidando com o mundo ao Sul

A reconstruo europeia, ao mesmo tempo em que mudou estruturalmente o funcionamento do regime de Bretton Woods, modificou tambm, na prtica e mais diretamente, os objetivos da atuao do BIRD, na medida em que a dimenso desenvolvimento passa a predominar claramente sobre a de reconstruo. A descolonizao, que se acelera na virada dos anos 1950 para 1960, com a independncia de pases africanos e do sudeste asitico, traz comunidade das naes uma coleo de pases sem indstria, com a economia dependente de um ou dois produtos de base, com infraestruturas precrias e voltadas apenas aos circuitos de comrcio com as antigas metrpoles e com enormes populaes margem da economia de mercado. Como muitos desses pases no tinham sequer condies de gerir emprstimos comerciais, mesmo nos termos favorveis do BIRD, criada em 1960 a Associao Internacional para o Desenvolvimento15 (AID). A AID utiliza recursos do BIRD, da IFC e de doaes de seus membros para
15 International Development Association IDA.
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o financiamento de projetos a fundo perdido (grants) ou por emprstimos concessionais aos Pases de Baixa Renda16. A criao da AID e a reorientao definitiva do BIRD fazem parte de um conjunto de adaptaes que os regimes internacionais do ps-guerra incorporaram no incio dos anos 60 em decorrncia da descolonizao e consequente ampliao do nmero de territrios em desenvolvimento no concerto das naes. Nesse contexto, no mbito das Naes Unidas foi criada a Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento17 (UNCTAD na sigla em ingls) em 1964 e o sistema multilateral de comrcio foi alterado com a incluso no GATT de uma Parte IV sobre comrcio e desenvolvimento e dispositivos de tratamento especial e diferenciado em favor de pases em desenvolvimento. Na OCDE, o Comit de Assistncia ao Desenvolvimento18 DAC passa a reunir, desde o incio da Organizao em 1961, os pases desenvolvidos para coordenar seus programas de ajuda aos pases em desenvolvimento. No FMI, por sua vez, criada em 1963 a Carteira de Financiamento Compensatrio (CFF)19, criada em 1963 para compensar as quedas de receitas de exportao devidas queda abrupta das cotaes internacionais de commodities. Por suas caractersticas, a AID no autossustentvel e, de tempos em tempos, torna-se necessrio negociar com os
16 Low Income Countries LIC. 17 United Nations Conference on Trade and Development UNCTAD. 18 Development Assistance Committee DAC. O Comit sucedeu o Development Assistance Group DAG conformado em 1960 no mbito da OCEE Organizao para a Cooperao Econmica Europeia, transformada em 1961 em Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE. 19 Compensatory Financing Facility CFF.
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pases doadores a sua recomposio (replenishment). Ao final de 2013, por exemplo, ser negociada a 17 Recomposio da AID. Nessas ocasies, os pases doadores no s anunciam quanto pretendem conceder em termos de novos recursos para a AID nos anos seguintes, mas influenciam, atravs das negociaes de recomposio, quais sero as prioridades a que se dirigiro os projetos a serem financiados pela associao. Embora mais recentemente alguns pases em desenvolvimento venham participando tambm como doadores na AID, os principais doadores so, naturalmente, os pases desenvolvidos. O Brasil contribui desde a sexta recomposio, efetiva em 1982, a despeito das dificuldades da crise da dvida nos anos 1980. A AID e o BIRD fazem parte de um conjunto de instrumentos de promoo do desenvolvimento mantidos pelos pases desenvolvidos. Em geral, os pases desenvolvidos possuem polticas sistematizadas de apoio ao desenvolvimento de pases em desenvolvimento, implementadas a partir de recursos oramentrios, fundos de desenvolvimento e instrumentos financeiros especficos. Esta ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA Official Development Aid) toma formas variadas, como assistncia tcnica ou financeira, esta sob a forma de doaes e emprstimos, concessionais ou em bases comerciais. Vrios desses pases possuem agncias especficas, ou mesmo ministrios, dedicados ao tema. A Unio Europeia, por exemplo, no s possui um de seus comissrios, e respectiva equipe ministerial, dedicado ao tema, mas exige dos pases que se candidatam adeso que desenvolvam um programa prprio de ajuda
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ao desenvolvimento. Mesmo que haja tendncia a preservar reas de atuao privilegiada nas antigas reas coloniais, a ajuda ao desenvolvimento tendeu a se diversificar, ainda que por razes histricas ou logsticas haja concentraes geogrficas de atuao por pas. A ajuda financeira ocorre tanto sob a forma vinculada, ou seja, em apoio a exportaes do pas que concede os recursos, quanto a no vinculada. Mesmo esta, entretanto, est normalmente condicionada a um alinhamento a prioridades definidas, em ltima instncia, pelo pas doador. Ao longo do tempo, por presso dos pases receptores da ajuda e mesmo da opinio pblica dos pases doadores, houve uma evoluo no sentido de buscar com que os programas de ajuda ao desenvolvimento adaptem-se s prioridades definidas pelos pases receptores e a seus programas de desenvolvimento. Essa evoluo consequncia tambm de uma preocupao crescente em avaliar a eficcia dos recursos despendidos, na medida em que se entende que os programas que sejam apropriados (ownership) pelos pases receptores teriam maior probabilidade de serem bem-sucedidos. Trata-se de tema complexo, porm, j que muitas vezes a prpria definio dos programas de desenvolvimento resulta de consultorias oferecidas no marco de programas de ajuda ou da atuao das instituies de Bretton Woods. Neste ltimo caso, seja no contexto de programas de ajuste do FMI, seja nos programas de parceria negociados periodicamente entre o Banco Mundial e os pases assistidos, que definem as prioridades de atuao do Banco em cada pas. Alm disso, a assimetria de poder de barganha fica claramente evidente
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quando se recorda que, ainda hoje, vrios pases de menor desenvolvimento relativo tm parte significativa do custeio de suas atividades de governo coberto por doaes de pases desenvolvidos. Boa parte desse quadro conceitual se desenvolveu no mbito do DAC da OCDE. Ali, por meio de mecanismos de troca de experincia e presso entre pares, desenvolveu-se, ainda que mantida a autonomia nacional, certa homogeneidade dos instrumentos e processos da ajuda ao desenvolvimento. Entre os pases em desenvolvimento, como China, ndia, frica do Sul, Turquia, Brasil, que passaram a desenvolver programas de assistncia tcnica ou financeira, apenas a Turquia e a Coreia fazem parte da OCDE. Alguns desses pases, como o Brasil, procuram diferenciar sua atuao daquela dos doadores tradicionais, invocando para a cooperao sul-sul um carter horizontal, de cooperao entre iguais, no impositiva e guiada pela demanda, que procuraria partilhar experincias prximas da realidade dos pases receptores. As demandas e expectativas dos receptores em relao a esses pases, porm, nem sempre se diferenciam e o Brasil, por exemplo, tem recebido pedidos de auxlio financeiro bastante prximos do concedido pelos doadores tradicionais, sem que existam instrumentos nacionais para tanto, mesmo quando existem recursos. A definio das prioridades da AID e dos programas do BIRD assim complementar s atuaes nacionais dos pases desenvolvidos em seu relacionamento com os pases em desenvolvimento, sobretudo os mais necessitados de recursos. Ainda que temperada pela relativa autonomia dos
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secretariados, em ltima instncia o controle do processo decisrio dessas instituies pelos pases desenvolvidos assegura que os programas que desenvolvam nos pases em desenvolvimento se alinhem com sua viso das estratgias de desenvolvimento adequadas a cada momento. Na AID, que atua junto aos pases mais pobres, essa preeminncia naturalmente ainda maior, seja pelo processo decisrio ainda mais concentrado nos pases desenvolvidos, j que so os maiores doadores, seja pelo menor poder de barganha dos pases receptores. No BIRD, alm do processo decisrio bsico da instituio, uma forma adicional de influncia especfica sobre sua atuao a constituio de fundos especiais administrados pelo banco, fora de seu balano, com processos decisrios especficos, naturalmente com seus objetivos definidos e sua gesto controlada pelos doadores respectivos.
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VII
O Que Que eu Fao agora? Em busca de um papel

O BIRD lograra reorientar sua atuao num mundo em que as demandas do mundo em desenvolvimento se acentuavam. Os anos 1970 assistiriam a crescente presso dos pases do Sul por uma redefinio dos termos dos regimes de finanas e comrcio organizados no ps-guerra, programa codificado na busca por uma Nova Ordem Econmica Internacional. A disponibilidade de liquidez gerada inicialmente pela expanso dos eurodlares e, aps a elevao dos preos do petrleo em 1974, pela reciclagem dos recursos obtidos pelos pases produtores de petrleo, os petrodlares, permitiram aos pases em desenvolvimento maiores graus de liberdade, na medida em que podiam financiar boa parte de seus programas de desenvolvimento por meio de emprstimos obtidos dos grandes bancos internacionais norte-americanos e europeus. Esses emprstimos, muitas vezes com taxas de juros negativas no curto prazo, dadas as taxas de inflao elevadas no mundo desenvolvido, reduziam a importncia relativa do Grupo Banco Mundial. Nesse cenrio, o Banco Mundial se mantm como um banco financiador de projetos, embora a crise do petrleo, ao afetar fortemente os pases
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em desenvolvimento importadores lquidos de petrleo, tenha comeado a trazer demandas de outro tipo. No caso do FMI, o rompimento da conversibilidade do dlar em ouro, pedra angular do regime de Bretton Woods, terminaria por desmontar o sistema de paridades fixas que atribua instituio o papel-chave de autorizar suas alteraes. Em 1971, os EUA, embora tendo abandonado a defesa da paridade ouro do dlar, mantiveram os controles de capitais, congelaram preos e salrios temporariamente e implementaram uma sobretaxa sobre as importaes. Ao anunciar a suspenso temporria da conversibilidade, o presidente Nixon justificou a medida pela necessidade de lutar contra os especuladores internacionais e defender o dlar, ao mesmo tempo em que atribuiu a deteriorao da balana comercial a vantagens injustas (unfair) obtidas por outros pases em decorrncia do cmbio desajustado. O Secretrio do Tesouro, John Connally, no melhor estilo texano, deixou claro que os EUA j no estavam dispostos a incorrer em custos elevados para garantir o regime multilateral vigente e declarou aos parceiros europeus: nossa moeda, mas problema de vocs20. O governo republicano deixava as presses sobre o dlar se acelerarem e demandava que alemes e japoneses apreciassem sua moeda. Com poucas deferncias s disciplinas multilaterais, quando no direta violao, no demonstrava maior interesse em retornar ao
20 Our currency, but your problem.
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sistema que os prprios EUA tinham criado, considerando que era insustentvel. A reao inicial do FMI foi a de tentar manter a lgica do regime e resgatar as paridades fixas, a partir de uma nova relao dlar-ouro. Em dezembro de 1971, as autoridades dos pases do G10 alcanaram o acordo do Smithsonian Institute: a paridade dlar-ouro foi redefinida para 38 dlares por ona de ouro e as paridades das principais moedas foram reajustadas, refletindo, em linhas gerais, os movimentos cambiais ocorridos desde o rompimento da paridade dlar-ouro original. As margens de flutuao permitidas em torno da nova paridade, por sua vez, foram aumentadas de 1 para 2,5% e a sobretaxa norte-americana sobre as importaes abolida. Esse realinhamento, porm, no foi suficiente para reequilibrar as balanas comercial e de pagamentos dos EUA e os movimentos de capital continuaram fortes ao longo de 1972. Por sua vez, a Alemanha e o Japo, resistiam a uma revalorizao de suas moedas, tendo em vista suas estratgias de crescimento voltadas para a exportao. Independente de presses polticas pela valorizao do marco e do yen, os mercados pressionavam essas moedas luz da posio slida dos balanos comercial e de pagamentos alemo e japons, exigindo intervenes crescentes de seus bancos centrais nos mercados de cmbio. O anncio pelo Tesouro americano, em fevereiro de 1973, de que eliminaria os controles de capital no ano seguinte ps mais lenha na fogueira. Nova desvalorizao do dlar em fevereiro de 1973 e apreciaes do marco em maro e junho no foram
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suficientes para conter novas presses nos mercados. O que a prtica estava mostrando que, uma vez admitido que as moedas seriam realinhadas periodicamente, e frente a fluxos de capital que j se descolavam dos fluxos comerciais, dvidas sobre o nvel adequado da taxa de cmbio geravam imediatamente a multiplicao das apostas pela prxima mudana das paridades. As taxas de cmbio fixas, mesmo com uma banda de flutuao maior do que a original de Bretton Woods, funcionavam nessa situao como diques de represamento prontos a estourar de tempos em tempos. Entre o incio das desvalorizaes do dlar em 1971 e 1973, a moeda havia se desvalorizado 55% frente ao marco alemo. A nova atitude da administrao norte-americana em relao ao sistema monetrio internacional chocou-se com a viso do FMI e seu diretor gerente, Paul Schweitzer, que havia liderado a tentativa de retorno ao sistema de paridades fixas, no teve o mandato renovado em 1973, a despeito dos protestos europeus. Com uma viso mais liberal da economia, o Tesouro americano, agora liderado por George Schultz, inclinava-se crescentemente a um sistema cambial de livre flutuao, onde os ajustes permanentes pelo mercado, num ambiente livre dos controles cambiais, permitiriam em tese o ajuste contnuo dos balanos de pagamentos. A poltica monetria e fiscal norte-americana, por outro lado, livre das amarras do ouro, poderia orientar-se mais exclusivamente pelos imperativos internos da economia dos EUA. Em 1972, o Conselho de Governadores nomeou um Comit sobre a Reforma do Sistema Monetrio Internacional e Temas Correlatos, composto pelos pases detentores das
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cadeiras do Conselho Executivo do FMI. O Comit ficou poca conhecido como G20, mas nada tem a ver com o G20 que emergiu como principal instrumento de coordenao das maiores economias do mundo aps a crise de 2008. Sua misso era a de desenhar o novo regime que substituiria o originalmente definido em Bretton Woods. Seu relatrio de junho de 1974 terminou por propor modificaes da Conveno do FMI que apenas adaptaram a instituio realidade do regime de taxas flutuantes que se estabelecera de facto e no estabeleceu um novo regime de regulao intergovernamental das taxas de cmbio. A resultante segunda emenda da Conveno do FMI trazia um artigo IV redesenhado que deixava aos pases a escolha de seu regime cambial e, ainda que exija a cooperao com o FMI, retira-lhe na prtica toda a autoridade sobre o assunto. A emenda entrou em vigor em 1978, sete anos depois do fim da conversibilidade, perodo em que o sistema monetrio internacional funcionou virtualmente sem regras definidas. O FMI j no tinha mais nenhum papel na administrao das taxas de cmbio. Elas passavam a depender dos fluxos financeiros internacionais, temperados por intervenes tpicas dos bancos centrais em momentos de maior instabilidade, ou, como no caso de boa parte dos pases em desenvolvimento, diretamente de controles governamentais. Nesse meio tempo, no mundo dos economistas, correntes questionadoras do pensamento keynesiano que dominara o ps-guerra partiam ao assalto da opinio majoritria. Liberais e monetaristas, inspirados por Hayek, Friedman e outros, questionavam a capacidade do Estado em tomar as
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decises econmicas corretas e propalavam a superioridade do mercado em determinar as variveis econmicas adequadas. Nesse contexto, a noo de que as taxas de cmbio deveriam mesmo ser fixadas pelo mercado ganha defensores, os quais entendiam que os governos ou o FMI teriam dificuldades em acertar a taxa de cmbio de equilbrio que refletisse a fora econmica relativa das economias. Desaparecendo a necessidade de gastar reservas para defender paridades, as funes de assistncia financeira do FMI deixam de ser necessrias aos pases desenvolvidos, ainda que, num primeiro momento de convivncia com as taxas flutuantes e sob presso em seus balanos comerciais pela elevao dos preos do petrleo, alguns pases europeus desenvolvidos ainda tenham recorrido instituio. A instituio chega a dispor temporariamente de uma carteira petrleo oil facility para apoiar os pases afetados pelo choque do petrleo, tanto desenvolvidos quanto em desenvolvimento. A ampla liquidez internacional e a reciclagem dos petrodlares nos pases desenvolvidos tambm facilita o equilbrio de seus balanos de pagamento. O Fundo cria tambm, em 1974, a Carteira Estendida do Fundo (Extended Fund Facility EFF), que passa a permitir emprstimos de mdio prazo, at trs anos, para que os pases, principalmente os em desenvolvimento, possam realizar ajustes mais amplos e demorados em suas economias. Mas passado o primeiro impacto do choque do petrleo e estabelecidos os mecanismos de reciclagem dos petrodlares, os pases em desenvolvimento voltam a ser laados pelos banqueiros internacionais para
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tomar emprstimos e passam a ter pouca dificuldade em financiar problemas de balano de pagamentos, ou mesmo suas despesas de custeio com a mquina governamental, em operaes arriscadas que mais frente se revelariam insustentveis. O FMI, com suas funes de vigilncia e realizao de consultas reconfiguradas pela Segunda Emenda ao acordo constitutivo num novo Artigo IV sem trao tanto ao norte quanto ao sul, lanava conselhos e alertas para ouvidos moucos. Num mundo de taxas cambiais flutuantes, os instrumentos financeiros para proteo contra as variaes cambiais ganham espao, expandem-se as operaes de mercados futuros e os instrumentos derivativos. Com a correo do valor do dlar, a utilizao desta moeda nas reservas dos pases, que caiu durante a dcada de 1960 at ser apenas cerca de 50% das reservas globais, voltou a subir atingindo 80% em meados dos anos 7021. Sem paridades supervisionadas pelo FMI, com menores restries aos fluxos da capital e com a permanncia do dlar como moeda central, a poltica monetria norte-americana ganha ainda mais relevncia para o funcionamento do sistema, pois, no novo regime, afeta a demanda global, por meio da demanda interna norte-americana e seu transbordamento via importaes, e afeta as taxas de juros globo afora e a formao das taxas de cmbio, via impacto nos fluxos financeiros internacionais, agora mais livres. No regime sucessor de Bretton Woods, as polticas monetrias nacionais permanecem autnomas, mas agora sem o vetor
21 Schenk, C. (2009), p. 5.
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de coordenao das taxas de cmbio reguladas globalmente. Em princpio, portanto, com maior liberdade. Mas, na prtica, a poltica monetria norte-americana uma varivel chave de referncia que tem que ser incorporada nas decises das autoridades monetrias dos demais pases, mesmo os do centro do sistema. Foi o que aprendeu fora o governo socialista francs no incio da dcada de 80. Eleito em 1981 com uma plataforma que privilegiava o emprego e o crescimento, o indito governo socialista francs logo tratou de buscar uma poltica expansionista fiscal, aumento de salrios e nacionalizao de bancos e indstrias. Ocorre que em 1979 o banco central norte-americano, o Federal Reserve (FED), havia decidido elevar as taxas de juros para conter as presses inflacionrias e fortalecer o dlar, a despeito do efeito recessivo que a medida geraria na economia norte-americana. O que, alis, por seus impactos recessivos na Europa, tinha contribudo para a vitria socialista. A diferena de polticas deteriorou rapidamente o balano de pagamentos francs e forou sucessivas desvalorizaes da paridade de referncia do franco no Sistema Monetrio Europeu, pelo qual os pases da comunidade econmica europeia buscavam manter a estabilidade cambial ao interior da comunidade num mundo de taxas flutuantes. Em 1983, dois anos aps chegar ao poder, os socialistas reverteram suas polticas e as alinharam com o que ditava o FED a fim de permanecer no Sistema Monetrio Europeu e favorecer o avano da integrao europeia. O movimento de expanso dos recursos disponveis nos centros financeiros internacionais se fez na dcada
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de 70 principalmente por meio de emprstimos bancrios, normalmente a taxas de juros flutuantes, num cenrio de inflao elevada nas economias centrais. Ou seja, dinheiro barato, mas cujo custo, em ltima instncia, dependia da manuteno de uma poltica monetria norte-americana calcada em juros baixos. Neste cenrio, quando o FED elevou as taxas de juros em 1979, a combinao foi mortal para os pases em desenvolvimento que se haviam endividado durante a dcada anterior: de repente, os emprstimos baratos se transformaram em pagamentos de juros insuportveis devido s taxas de juros flutuantes, ao passo que a transmisso da recesso norte-americana ao mundo reduzia os mercados de exportao. Os que haviam investido em grandes projetos de infraestrutura, como o Brasil, estavam ainda na fase de construo de muitos deles, gerando importaes significativas de equipamentos no produzidos nacionalmente. E os que, como tambm era o caso do Brasil, eram importadores de petrleo, sofreram adicionalmente, j que o que deflagrara a reao norte-americana tinha sido justamente o impacto inflacionrio da elevao dos preos do petrleo, conhecida como segundo choque do petrleo, sobre a j elevada inflao norte-americana. Ironicamente, a chamada crise da dvida dos pases em desenvolvimento eclodiria num pas exportador de petrleo: em 1982, afetado pela queda dos preos desse combustvel associada recesso deflagrada pela elevao dos juros norte-americanos, o Mxico declara moratria de sua dvida externa, paralisando os financiamentos de mercado aos pases em desenvolvimento. Em breve as instituies de Bretton Woods encontrariam um novo papel.
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VIII
Chame os bombeiros! A crise da dvida dos pases em desenvolvimento

Embora a chamada crise da dvida s ecloda em 1982, desde a elevao das taxas de juros em 1979, os pases em desenvolvimento j enfrentavam problemas em seus balanos de pagamentos recorrendo ajuda do FMI. Diante da sbita necessidade de recursos, o Fundo foi, excepcionalmente, autorizado a obter emprstimos significativos dos membros como forma de abastecer a carteira suplementar (supplementary facility) para desembolso at 84. Estes recursos seriam fornecidos aos pases sob a forma tradicional de emprstimos standby, pelos quais o Fundo financia uma necessidade de curto prazo no balano de pagamentos contra compromissos de ajuste econmico, ou pela carteira estendida do Fundo (extended fund facility-EFF), pela qual os emprstimos tm prazo de at trs anos. Como as dificuldades persistissem, em 1981 a perspectiva de esgotamento da supplementary facility leva criao de uma poltica de acesso ampliado22, pela qual o Fundo autorizado a obter novos recursos por meio de emprstimos enquanto aceleram-se as discusses sobre o aumento de quotas. Como vimos acima, no FMI e no Banco Mundial o tamanho das quotas detidas por um
22 Enlarged Access Policy.
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pas define seu poder de voto. Por isso, as negociaes para modificao ou aumento de quotas tendem a ser complexas e demoradas, o que levou ao desenvolvimento de mecanismos de emprstimos dos pases ao Fundo, que tm sido utilizados em momentos de rpida elevao da necessidade de recursos. Com a ecloso da crise da dvida em 1982, o Fundo chamado a assumir um papel de frente na coordenao dos esforos para evitar a crise do sistema financeiro global, que poderia advir da falncia de alguns dos mais importantes agentes financeiros, caso estes deixassem de receber seus pagamentos dos pases endividados. Na qualidade de guardio do sistema, este papel de coordenao cabia naturalmente ao fundo, ainda que os instrumentos de que dispunha fossem, como se verificou mais tarde, inadequados para a situao que se apresentava. Da perspectiva dos pases dos credores, a coordenao por meio do fundo, alm de conferir maior legitimidade estratgia que viesse a ser seguida, eximia seus governos de uma interveno direta custosa em termos financeiros e polticos (tanto da perspectiva do pblico interno, quanto da percepo internacional). O FMI passa ento a ser pea central num esquema de emprstimos voluntrios, pelo qual cada banco levado a realizar novos emprstimos aos pases endividados para evitar que seus emprstimos anteriores percam valor. Com o objetivo de conseguir a realizao destes emprstimos, o FMI passa a vincular a liberao de seus recursos emergenciais no s aceitao por parte dos devedores das condicionalidades, mas ao desembolso
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de recursos por parte dos credores. O processo se dava, em geral, no contexto de um pacote que envolvia tambm o reescalonamento do pagamento do principal da dvida e a renovao das linhas de curto-prazo. Desta forma evitava-se que os pases em dificuldades interrompessem os pagamentos e se desligassem do sistema financeiro internacional, ao mesmo tempo em que o comprometimento dos bancos no era substitudo por um comprometimento do FMI e, em ltima instncia, dos governos dos pases credores. O diagnstico que presidia a estratgia era o de uma crise temporria de iliquidez que seria resolvida com a contrao econmica por tempo limitado por parte dos devedores. Em decorrncia de tal estratgia, o FMI passa a exercer um poder de influncia sobre os pases em desenvolvimento endividados muito superior ao que poderia ter com a utilizao pura e simples de seus recursos. O prolongamento da crise mostrou, entretanto, a inadequao desta viso. De um lado os bancos se tornaram cada vez mais reticentes realizao de novos emprstimos, de outro os devedores eram submetidos a um processo de recesso continuada que minava as possibilidades de melhoria dos indicadores da dvida ao mesmo tempo em que atingia mais duramente as camadas mais desfavorecidas de sua populao, gerando inquietao social. A resposta dos pases credores, consubstanciada no plano Baker (anunciado nas reunies do Comit Interino do FMI e do Comit de Desenvolvimento em Seul, em 1985), veio sob a forma de reconhecimento de que o problema requeria solues de mdio e longo prazos, incluindo um tipo de ajuste que
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permitisse o crescimento dos devedores (growth-oriented adjustment), de modo que estes tivessem ento condies de saldar seus compromissos. Permanecia a f em que este processo resultaria em melhoria da credibilidade dos pases devedores para que pudessem voltar a ter acesso normal ao mercado. A nova estratgia, embora procurasse preservar o papel de liderana do FMI enquanto catalisador de recursos, implicava em dois tipos de dificuldades para a instituio. Por um lado, o FMI trabalhava at ento dentro de um marco terico e instrumental preparado para a atuao de curto prazo, para intervenes curtas que equilibrassem o balano de pagamentos, ainda dentro da concepo resultante de Bretton Woods. Por outro, embora fosse possvel ao FMI adaptar as condicionalidades exigidas aos novos objetivos e estender o prazo dos emprstimos por meio de maior nfase em concesso de recursos pela EFF, o prolongamento de sua assistncia encontra limites claros na sua natureza monetria. O FMI no intermedia recursos, no tem natureza financeira, mas coloca disposio dos membros os seus recursos prprios, basicamente decorrentes das quotas e, excepcionalmente, obtidos por emprstimos. Assim, ao fim de certo perodo de desembolsos lquidos, esgotam-se os recursos da instituio, que passa a ser recebedora lquida. Alm disso, em alguns casos, a rigidez das condicionalidades impostas impede que um pas aceda a recursos ainda a seu alcance. Para fazer frente ao esgotamento do acesso de um pas aos recursos do Fundo, desenvolve-se o mecanismo da vigilncia ampliada (enhanced surveillance), pela qual
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recursos de bancos privados so vinculados vigilncia do FMI, que mantm assim parte de sua influncia ampliada e seu papel central no equacionamento da crise da dvida. O ajustamento com crescimento, entretanto, requeria recursos de mdio e longo prazos e a capacidade de conduzir os pases em desenvolvimento endividados no mais adoo de polticas de conteno de demanda, mas a mudanas nas polticas de regulao e produo, abrindo a era dos ajustes estruturais. Cresce, em decorrncia, o papel do BIRD e da AID na gerncia da crise. O BIRD passa a ocupar-se da ajuda a problemas de balano de pagamentos de pases em desenvolvimento a partir de 1980 com a criao dos emprstimos de ajuste estrutural (SAL)23, com o objetivo explcito permitir aos pases reestabelecer posies de balano de pagamentos razoveis. Os SAL encontraram dificuldades de aceitao e implementao devido sua excessiva abrangncia, sendo posteriormente desenvolvidos os emprstimos de ajustamento setorial (SECAL), com caractersticas semelhantes, mas com metas de ao por parte do tomador restritas a setores especficos. Em 1983, em resposta crise da dvida, o Banco Mundial comea a sistematizar sua atuao no campo das polticas econmicas dos clientes com a adoo do Programa Especial de Assistncia SAP24, que coordena seus diferentes instrumentos de emprstimo para auxiliar os pases que estivessem seguindo polticas consideradas apropriadas. Apesar da iniciativa do SAP, o
23 Structural Adjustment Loans SAL. 24 Special Assistance Program SAP.
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papel do Banco na conduo da crise da dvida foi bastante reduzido at a enunciao da estratgia Baker. A ampliao do papel do Banco na crise da dvida foi a resposta lgica aos pressupostos da estratgia Baker. Se era necessrio que os devedores crescessem e se este crescimento dentro do modelo de desenvolvimento adotado gerava problemas de balano de pagamentos, era preciso mudar o modelo para que pudessem crescer com balano de pagamentos sustentvel, da a necessidade de que os devedores realizassem mudanas estruturais. O BIRD, dispondo de instrumentos para, ao mesmo tempo, fornecer crditos de mdio e longo prazos e assegurar a adoo das polticas de mudana estrutural apropriadas por parte dos endividados, chamado a um papel mais atuante, numa recomposio do quadro institucional que gerencia a crise da dvida. Com o crescimento da presena do Banco Mundial no gerenciamento da crise, os emprstimos para ajustamento chegam a alcanar 26% dos emprstimos do BIRD em 1988. O Banco afirma ento que deve ser estruturado para refletir a mudana de nfase de investimentos especficos em capacidade produtiva para emprstimos para ajustes25. Paralelamente os SECAL afirmavam sua predominncia sobre os SAL, correspondendo a 21% dos emprstimos do Banco, em 1988, contra 5% de SAL26. Movimento semelhante,
25 The Bank must therefore be structured to reflect the changing emphasis from specific investment in productive capacity to adjustment lending. IBRD Annual Report, l987, p. 23. 26 IBRD (1989).
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embora menos marcado, ocorre no mbito da AID em relao aos pases mais pobres. A mudana da composio dos emprstimos em direo aos SECAL correspondeu, de incio, necessidade de permitir acesso a emprstimos de ajustamento a pases que no poderiam, pela complexidade de sua economia ou por razes polticas aceitar a amplitude de metas estabelecidas pelos SAL. Posteriormente, o discurso do Banco passa a ser de que isso refletia um aprofundamento das mudanas em direo a reformas especficas aps a tomada de medidas mais globais, embora, na realidade, o padro em que SECAL sucedem a SAL ocorra em apenas alguns pases. A realidade que os emprstimos de ajuste estrutural amplos traziam consigo a pretenso de gesto global da poltica econmica dos pases clientes, o que se revelava conflitivo e de difcil implementao. Em alguns casos, porm, sobretudo em pases menores de baixa renda, de economia mais frgil e carentes de quadros tcnicos preparados, o Banco e o Fundo terminaram por virtualmente gerir a economia, com diferentes graus de sucesso e ressentimento. Em outros pases, os emprstimos de ajuste setorial eram utilizados em substituio aos SAL, mais com objetivos macroeconmicos de obteno de recursos externos, do que convico nas recomendaes de poltica do banco para o setor respectivo, gerando, uma vez mais, dificuldades de implementao e ressentimento local. Para atuar nos pases de menor renda (LIC), em setembro de 1984 o Banco lana o Programa de Ao Conjunta para a frica Subsaariana, para buscar assegurar programas
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de reformas mais detalhados e integrados. Em 1986, o FMI cria a Carteira de Ajuste Estrutural (SAF)27, que concede recursos concessionais aos LIC com o objetivo de incentiv-los adoo de reformas estruturais. O modelo de ao da SAF tem seu alcance ampliado em 1988 com a criao da Carteira de Ajuste Estrutural Ampliada (ESAF)28. Em 1988, a Carteira de Financiamento Compensatrio (CFF) do FMI transformada em Carteira de Financiamento Compensatrio e Contingente (CCFF)29, destinada tanto aos antigos propsitos quanto a emprstimos para socorrer contingncias relacionadas ao endividamento dos pases, como aumento de taxas de juros. As condicionalidades para esta carteira, entretanto, anteriormente menores, so alinhadas j em 1983 com as dos emprstimos standby e EFF. Assim, o Fundo e o Banco adaptam seus instrumentos no esforo de manter salvaguardas estrutura bsica do sistema financeiro internacional e levar os pases em crise ajustes e programas de mudana estrutural que estavam bem alm de seus objetivos tradicionais e, como se veria, dos recursos disponveis. Com o prolongamento da crise, o valor dos ttulos da dvida dos pases em desenvolvimento comea a cair no mercado secundrio, movimento que no contido pelo plano Baker. Em 1988, os ttulos da dvida dos principais devedores eram negociados, em mdia, por
27 Structural Adjustment Facility SAF. 28 Enhanced Structural Adjustment Facility ESAF. 29 Compensatory and Contingency Financing Facility CCFF.
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46% de seu valor de face30. Com isto, o antigo incentivo para que os bancos realizassem novos emprstimos, ou seja, conter a queda do valor de seus crditos, se dilui, pois a probabilidade de que um novo emprstimo evite a queda de valor dos ttulos ou evite a interrupo de pagamentos por parte do devedor diminui. Por outro lado, os bancos tomam medidas de ampliao de reservas, adquirem maior capacidade de absoro de eventuais prejuzos com a dvida soberana e, pela negociao nos mercados secundrios, vo progressivamente livrando-se das dvidas em dificuldade. Por um lado, aumentam ento as presses sobre os recursos das instituies de Bretton Woods, que se revelam insuficientes para a estratgia de ajuste com crescimento. Por outro lado, a realidade do mercado leva a presses pelos devedores por algum tipo de reestruturao que levasse em conta o valor de mercado reduzido das dvidas. Finalmente, no fim da dcada, o plano Brady atualiza a estratgia norte-americana de tratamento da dvida, adaptando-a nova realidade do mercado, em que os Bancos internacionais j estavam mais do que preparados para absorver reestruturaes com reduo das dvidas, passando aos pases devedores parte do desconto j efetivado pelo mercado secundrio de dvida. Com o plano Brady, ambas as instituies so chamadas a aumentar sua participao nos esforos de gerenciamento da crise da dvida por meio de garantias e emprstimos para os esquemas de reduo da dvida ou do servio da dvida. O Comunicado do Comit Interino de abril de 1989 prev que o FMI proveja recursos
30 Sachs (1988).
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para facilitar operaes de reduo da dvida para pases que realizem sound economic reforms31. O Mxico firma o primeiro acordo Brady ainda em 1989 e seguido por outros pases, como a Venezuela em 1990, a Argentina em 1992 e o Brasil em 1993. As mudanas de nfase nas condicionalidades do FMI e do Banco Mundial ao longo da crise da dvida podem ser percebidas a partir do exame daquilo que os comunicados do Comit Interino do FMI e do Comit de Desenvolvimento (FMI/BIRD) consideram ao necessria dos endividados para a melhoria de sua situao econmica e merecimento de crditos oficiais e privados. No incio da crise, os comunicados reconhecem nas causas externas (alta dos juros, recesso mundial, queda dos preos das matrias-primas) as principais razes dos problemas enfrentados pelos pases endividados. Logo a seguir, entretanto, a necessidade de ajustamento se impe como premissa bsica do sucesso da estratgia para lidar com a situao que se proclamava temporria. Aos poucos vo sendo introduzidas recomendaes especficas que enfatizam a responsabilidade dos devedores, como a necessidade de aumentar a poupana domstica, corrigir cmbio, taxa de juros a nveis realistas, evitar a fuga de capitais. A partir da entrada em cena do ajuste orientado para o crescimento no final de 1985, deixa de ser suficiente o ajuste, entendido como conteno de demanda, mas para que os pases possam crescer, a concluso julgada clara que necessitam mudar as polticas que afetam a produo para obter maior eficincia.
31 Reformas econmicas saudveis.
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Passa a ser necessrio o ajuste estrutural preos realistas para tarifas pblicas, incentivar a poupana e o investimento domstico, criar condies favorveis ao investimento direto estrangeiro, reorientar as prioridades de investimento do setor pblico. Nesse contexto, criada a MIGA, cujo tratado entra em vigor em 1988, com o objetivo de fornecer garantias aos investimentos do setor privado nos pases em desenvolvimento contra riscos polticos e extraordinrios. Finalmente, em 1989, com a emergncia da iniciativa Brady, que reconhece a impossibilidade de que se obtenha o crescimento necessrio se no houver reduo da dvida ou seu servio, a contrapartida exigida aos pases em desenvolvimento endividados passa a ser a reforma da economia. O Comunicado do Comit Interino de abril de 1989 reitera a ligao entre o apoio do Fundo e a adoo de sound economic reform e solicita que determined reform efforts32 recebam apoio dos credores. O programa tpico de ajustamento do FMI entende que os problemas de balano de pagamentos so gerados por um excesso de demanda, que tem sua causa num excesso da oferta de crdito sobre a procura por moeda. Como o crdito externo considerado uma varivel externa dada, determinada pelos recursos que possvel ao pas obter, o esforo concentra-se na conteno do crdito domstico. A conteno do crdito domstico, via elevao de juros, encarece os custos das empresas e o crdito ao consumo, restringindo a demanda. Para evitar que este processo leve a uma contrao excessiva da produo, o peso da
32 Esforos de reforma com determinao.
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contrao de crdito tende a cair sobre o financiamento dos gastos governamentais, enquanto se procura manter o financiamento ao setor privado em nveis mais aceitveis, da a reduo ou eliminao do dficit fiscal constituir-se em um ponto central das condicionalidades do FMI. A situao se torna ainda mais difcil quando os critrios de desempenho so fixados em termos nominais para pases com altas taxas de inflao, pois neste caso o cumprimento das metas de reduo das necessidades de financiamento do governo pode implicar reduo bem maior do que a inicialmente prevista. Alm disto, os programas tradicionais do FMI preveem frequentemente a reduo dos salrios reais, tambm para reduo da demanda, e a depreciao cambial, para reduzir as importaes e favorecer as exportaes, ao lado de liberalizao de importaes ou, pelo menos, no ampliao das restries, com o objetivo de reduzir distores que prejudicam a eficincia. A depreciao cambial, entretanto, pode agravar as tendncias inflacionrias no curto prazo. A nfase do FMI na conteno dos gastos do governo foi particularmente delicada para vrios pases em desenvolvimento durante a crise da dvida. Em primeiro lugar porque a conteno de gastos em reas como sade, educao e previdncia social, associada reduo dos salrios reais, gerava efeito adverso numa distribuio de renda j perversa. Em segundo lugar porque em grande parte dos pases em desenvolvimento endividados o Estado tinha at ento participao decisiva na formao de capital, seja pelos investimentos em infraestrutura, seja por sua participao em setores produtivos considerados
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estratgicos, ou que no foi possvel iniciativa privada desenvolver, ou ainda devido adoo de modelos socialistas ou com traos socializantes. Isto fazia tambm com que o Estado e empresas estatais fossem devedores importantes, afetados pela suspenso da entrada de recursos externos e por fatores como o aumento das taxas de juros internacionais. Alm disso, a busca de financiamentos externos no momento anterior crise da dvida levou alguns pases, como o Brasil, a manter juros internos elevados para incentivar a captao externa, o que agravava a situao da dvida interna do Estado. Em alguns casos a situao fiscal foi ainda mais agravada pela transferncia de dvida externa do setor privado para o setor pblico devido escassez de divisas para pagamento da dvida no seu vencimento ou pelo pagamento antecipado da dvida em moeda local pelas empresas privadas, a fim de evitar as perdas decorrentes de desvalorizaes cambiais. O resultado da aplicao dos programas do FMI no incio da crise da dvida, quando se acreditava que esta seria passageira e os pases devedores se esforavam por obter menes de bom comportamento dos credores para poderem retornar ao mercado voluntrio mais rapidamente, foi um abalo profundo do modelo de desenvolvimento seguido por muitos, at ento, em decorrncia da deteriorao da capacidade de investimento do setor pblico. Aps a constatao de que a crise exigia instrumentos de mais longo prazo para sua soluo, o FMI no mudou fundamentalmente os pressupostos de seu modelo, ainda que tenha reduzido a amplitude de critrios
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de desempenho e tenha se proposto a dar mais ateno a polticas de ajuste estrutural. sobre um campo j marcado pela deteriorao da capacidade de atuao do Estado que se ampliou na dcada de 1980 a atuao do Banco Mundial. Partindo do objetivo mais geral de aumentar a eficincia na utilizao dos recursos disponveis e de mobilizar novos recursos domsticos, o Banco props como caminho o ajuste pelo mercado, com a abertura da economia ao exterior para exposio aos preos internacionais, que seriam traduo da maior eficincia possvel. Buscava-se, portanto, corrigir os incentivos que, numa srie de pases que adotavam o modelo de industrializao por substituio de importaes, distorciam a estrutura produtiva, detendo exportaes e permitindo a permanncia de indstrias antieconmicas. As reformas apoiadas pelo Banco envolviam reviso das polticas de preos essenciais controlados pelo setor pblico (eletricidade, combustveis, etc.), correo da taxa de cmbio a paridades realistas, liberalizao das importaes, reviso das polticas de subsdios e das polticas de gasto pblico, aumento da eficincia de empresas estatais, com incentivo privatizao (inclusive de servios pblicos), reformas institucionais, reforma do sistema de taxao, reforma do sistema financeiro em direo maior desregulamentao, retirada de subsdios estatais ao crdito e adoo de polticas favorveis ao investimento direto estrangeiro. Em termos da implementao das reformas, relatrio interno do Banco em 1988 afirmava que:
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Os dados, cobrindo 51 SALs e SECALs em 15 pases, indicam que cerca de 60 por cento de todas as condies foram plenamente implementadas durante o perodo de desembolso dos emprstimos (...). Se progresso substancial adicionado a implementao plena, as porcentagens aumentam substancialmente para 84... por cento. A implementao plena varia significativamente entre reas de polticas, indo de 53 por cento em poltica fiscal a 79 por cento em poltica energtica33.
Outras mudanas acompanham os esforos do Banco para implementar reformas. O Banco passa a realizar esforos de maior envolvimento das autoridades locais na elaborao do programa de ajuste estrutural para que se sintam mais comprometidas com o mesmo. Passa a exigir implementao prvia de certas medidas ou concentrao das medidas no incio do programa, com o objetivo de contornar a oposio poltica que as medidas julgadas necessrias pudessem enfrentar, prtica bastante preocupante, pois sob a roupagem de medidas tecnicamente necessrias, elidia as aes dos governantes ao controle da sociedade. Ao mesmo tempo, a percepo, por parte de grupos de presso, de governos de pases desenvolvidos e do staff, de que o Banco era capaz de conduzir os pases em desenvolvimento adoo de polticas de longo prazo que desenhasse, levou a instituio a ocupar-se crescentemente de problemas no
33 The data, covering 51 SALs and SECALs in 15 countries, indicate that about 60 percent of all conditions were fully implemented during the loan disbursement period () If substantial progress is added to full implementation, the percentages rise substantially to 84 percent. Full implementation varies significantly across policy areas, ranging from 53 percent on fiscal policy to 79 percent on energy policy. IBRD (1988), p. 8.
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diretamente ligados ao ajuste econmico, como a questo ambiental, as questes de gnero e outras. O movimento concomitante da ampliao da ao do BIRD e da AID no apoio aos problemas de balano de pagamentos e maior preocupao do FMI com o ajustamento estrutural, implicou na necessidade de ampliao da coordenao entre estas instituies. Entre outras questes, passava a haver o risco de condicionalidades cruzadas: o risco de que um mesmo pas, em virtude de programas de ajuste diferentes acertados com as duas instituies, ficasse obrigado a alcanar metas contraditrias. o caso, por exemplo, do pas cujas receitas fiscais dependem fortemente de impostos de importao e precisa conter o dficit pblico (compromisso com o FMI) e liberalizar as importaes com reduo das tarifas do imposto de importao (compromisso com o BIRD) ao mesmo tempo. Em resumo, ao lado do crescente reconhecimento da necessidade de que os pases em desenvolvimento crescessem para resolver o problema da dvida, aprofundava-se o modo como as condicionalidades interferiam em suas economias, num esforo de direcionar a forma como se daria este crescimento. Ao reconhecimento da necessidade de medidas de mdio e longo prazos em lugar de medidas de curto prazo passaram a corresponder condicionalidades que afetavam a mais longo prazo e mais profundamente a economia, num crescente questionamento dos modelos de desenvolvimento at ento adotados por estes pases. poca, conclua um analista:
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A condicionalidade do FMI, por mais imperfeita e inapropriada, pode ser vista como menos intrusiva e com dano potencial menor para o desenvolvimento, do que a imposta por um Banco Mundial com convices prprias quanto a uma receita universal de crescimento34.
A crise da dvida forneceu ao FMI e ao Banco Mundial poder de influir sobre as polticas adotadas pelos pases em desenvolvimento, ao mesmo tempo em que enfraqueceu seu poder de barganha, tanto individual quanto coletivamente. Esse quadro permitiu aos pases desenvolvidos uma contraofensiva no dilogo Norte/Sul, enterrando as veleidades dos pases em desenvolvimento de modificar o sistema internacional substantivamente em torno do programa da Nova Ordem Econmica Internacional. Os desenvolvidos tomaram a iniciativa no prprio campo dos pases em desenvolvimento e propuseram o Banco Mundial como o foro legtimo e competente para a ao e tambm a discusso das questes relacionadas ao desenvolvimento, ocupando o espao que antes era da UNCTAD e outras instituies semelhantes, que passam a sofrer o ataque sistemtico dos desenvolvidos. Legtimo na medida em que a promoo do desenvolvimento est entre os objetivos centrais do Banco, competente na medida em que contaria com um corpo tcnico experimentado e
34 IMF conditionality, however imperfect and inappropriate, may be seen as less intrusive and less potentially damaging to development than that imposed by a World Bank with convictions of its own as to a universal recipe for growth. Helleiner (1986), p. 60.
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eficiente, preparado para o trato das questes relacionadas com o desenvolvimento. Para assegurar a competncia do Banco Mundial nas questes relacionadas ao desenvolvimento, tornava-se necessrio sistematizar e dar coerncia a estudos e desenvolvimentos tericos esparsos realizados pelo banco. Uma reorganizao neste sentido tornou-se necessria tambm em decorrncia da consolidao dos emprstimos de ajuste estrutural e setorial como instrumentos de ao do banco, pois propunham a uma abordagem mais ampla, que conjugava elementos macro e microeconmicos. Assim, em outubro de 1986 o BIRD implanta uma reforma administrativa que agrupa as atividades de pesquisa e formulao de poltica e procura aumentar a coordenao de atividades e anlise no nvel de pases. Um setor operacional passou a ficar responsvel por integrar os programas, enquanto um novo setor de polticas, planejamento e pesquisa buscava consolidar a pesquisa e a formulao de polticas, prover liderana intelectual nas questes relacionadas ao desenvolvimento, procurando ao mesmo tempo dar praticidade aos resultados das pesquisas, alm de ligar estrategicamente a atividade de pesquisa e formulao de polticas s atividades de planejamento do banco. Entretanto, dadas as caractersticas e possibilidades da instituio, a substituio da UNCTAD pelo BIRD como local da discusso sobre o desenvolvimento implicava trocar o como mudar o sistema pelo como inserir os pases em desenvolvimento no sistema existente. Ao focalizar o desenvolvimento com ajuste, o Banco Mundial tendeu a
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favorecer uma diviso internacional do trabalho baseada em vantagens comparativas estticas, o que tendia a manter os pases em desenvolvimento na produo de bens menos elaborados e de menor avano tecnolgico, enquanto os pases desenvolvidos seguiam especializando-se nos setores mais complexos. A permanncia e a gravidade da crise da dvida dos pases em desenvolvimento gerou necessidade de mobilizao do FMI e Banco Mundial de forma crescente. Houve assim um redirecionamento das funes destas organizaes, que passaram a estar mais ligadas a trabalhar para o ajuste dos pases em desenvolvimento ordem em formao do que regular o sistema econmico-financeiro mundial.
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IX
O Admirvel Mundo Novo da Globalizao

Na virada dos anos 1980 para os 1990, a situao da dvida externa dos pases em desenvolvimento mais avanados foi sendo equacionada com base no plano Brady. Reestruturadas com incorporao de descontos de mercado, logo elas deixariam de ser obstculo ao acesso aos mercados financeiros internacionais e ao crescimento. As dvidas dos pases de menor desenvolvimento relativo, porm, seguiram como um limitante que esses pases, com capacidade institucional limitada e pouca atratividade aos investidores internacionais, no conseguiam superar.
Para os pases em desenvolvimento mais avanados, a dcada se iniciava com a promessa de recompensas amplas para os que adotassem uma estratgia de abertura e integrao ao comrcio e s finanas internacionais. O balano dos grandes bancos estava recuperado da aventura junto ao mundo em desenvolvimento que estourara uma dcada antes. Os mercados financeiros estavam em pleno desenvolvimento, ao amparo das novas tecnologias de informtica e telecomunicaes e movimentos de desregulamentao, que culminariam com revogao, nos EUA, em 1999, do Glass-Steagal Act, que, aps a grande depresso decorrente da crise de 1929, procurara limitar os riscos provenientes do sistema financeiro com travas
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e limites sua expanso. A economia norte-americana cresceu com robustez nos anos 90, transmitindo impulsos de crescimento ao mundo e permitindo uma poltica monetria de juros baixos. A competio entre as grandes empresas multinacionais se tornava cada vez mais global, na luta por mercados e na distribuio internacional da produo. Os pases em desenvolvimento mais avanados passam a atrair para suas bolsas de valores e seus novos mercados de ttulos pblicos os investidores internacionais: nascem os mercados emergentes. Ondas de privatizao de empresas pblicas nesses pases atraram investimentos diretos e movimentaram os mercados acionrios locais. No incio da dcada, o Brasil logra completar a renegociao de sua dvida externa com os credores privados e renegociar em 1992 seus dbitos com credores oficiais no mbito do Clube de Paris e em 1993 com os credores privados. Mas se o arsenal montado pelo FMI e pelo BIRD para gerir a crise dos pases em desenvolvimento parecia perder atualidade, novos desafios surgiam para as instituies de Bretton Woods das transformaes geopolticas no leste europeu. A queda do muro de Berlim, em 1989, e o fim da Unio Sovitica, em 1991, abriram as instituies de Bretton Woods aos pases que anteriormente pertenciam ao bloco socialista. Pouco a pouco, pases do leste europeu que, sob presso sovitica, haviam-se retirado do fundo e do banco ou jamais entrado, ou ainda os pases que, sob o manto sovitico, no dispunham de autonomia poca da formao das instituies de Bretton Woods, foram sendo admitidos como membros. Aps a reentrada da Tchecoslovquia, que
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havia deixado de ser membro em 1954, e a entrada da Bulgria, ambas em 1990, o ano de 1992 assiste entrada das repblicas ex-socialistas soviticas, includa a Rssia. Os desequilbrios decorrentes das profundas transformaes econmicas e sociais por que passaram esses pases no incio da dcada de 1990 tornaram-nos imediatamente clientes ativos das duas instituies. A Bulgria, por exemplo, j em 1991 recorria ao FMI. Abria-se, assim, a possibilidade de conformao de um efetivo sistema monetrio e financeiro global e, sob arautos otimistas, avanava o mundo novo da globalizao. Avanava extensivamente, pela incorporao dos novos pases s instituies de Bretton Woods. E avanava intensivamente pelo desenvolvimento dos mercados financeiros integrados internacionalmente. No caso dos pases de baixa renda, porm, o sonho dos mercados financeiros globais passava ao largo e a crise da dvida se estenderia para esses pases at o final da dcada, quando a iniciativa para os Pases Pobres Altamente Endividados HIPC35, executada em coordenao pelas Instituies de Bretton Woods e os credores reunidos no Clube de Paris, iniciou um longo processo de perdes progressivos da dvida destes pases, contra compromissos de ajuste estrutural e planos de combate pobreza. A dcada que popularizaria o vocbulo globalizao no seria, porm, s de flores para os agora chamados pases emergentes, ou seja, aqueles pases em desenvolvimento
35 Highly Indebted Poor Countries HIPC.
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ou em transio para o capitalismo com economias suficientemente grandes e mercados financeiros suficientemente desenvolvidos para atrair fluxos de investimentos significativos. Ao longo da dcada, uma srie de crises ocorre nesses pases: Mxico em 1994; sia em 1997 (principalmente Coreia, Tailndia, Malsia, Indonsia e Filipinas); Rssia em 1998; Brasil em 1999; Argentina em 2001. Em todos os casos, as crises se manifestaram como ataques s moedas: presses para desvalorizao significativa do cmbio e fuga de capitais antes que a desvalorizao ocorresse. Os pases asiticos utilizavam a vinculao do cmbio ao dlar como parte de sua estratgia de crescimento baseado em exportaes. Mxico, Brasil e Argentina haviam utilizado ncoras cambiais como instrumento de combate inflao e estabilizao da economia na sada da crise da dvida. Por meio da defesa da estabilidade cambial em nvel sobrevalorizado e abertura comercial, utilizavam as importaes como balizador de preos e estmulo competitividade, forando a reestruturao industrial. No caso da Argentina, mais radical, adotou-se a vinculao completa da moeda nacional s reservas em dlar no s adoo de uma paridade fixa num mudo de moedas flutuantes, mas tambm a determinao direta da quantidade de moeda em circulao pelas reservas em divisas, uma espcie de retomada do padro-ouro. A mesma integrao aos mercados financeiros centrais que tinha irrigado esses pases de recursos, especulativos ou no, seria o instrumento de sua queda. No primeiro momento, economias em crescimento, com taxas de juros
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mais elevadas que as dos pases desenvolvidos, as economias emergentes atraem capital, proveniente principalmente dos pases desenvolvidos, em busca de maior lucratividade, seja por investimentos diretos ou em aes, ttulos pblicos, ttulos de empresas, etc. Parte desses investimentos se dirige produo de bens e servios ou intermediado para esse destino, parte especulao de investidores que entram e saem dos mercados, atentos apenas ao timing da valorizao de seus investimentos. Essa atividade especulativa, porm, d liquidez a esses mercados, ou seja, permite que sempre haja algum disposto a comprar as aes e outros ttulos de quem deles deseje se desfazer. Isto permite que os investidores entrem nesses mercados sem medo de ficarem aprisionados, ou seja, torna-os mais atrativos ao investimento internacional. Num segundo momento, porm, quando por alguma razo perde-se a confiana nas possibilidades de ganho nesses mercados, os mesmos canais que facilitaram a entrada dos recursos, facilitam sua rpida sada. Por exemplo, se o crescimento do dficit do balano de pagamentos percebido como sinalizador de uma desvalorizao cambial prxima, parte dos investidores procurar sair do pas para evitar a perda de valor de seus investimentos denominados na moeda local, enquanto outros estaro atuando nos mercados futuros e de derivativos, apostando na desvalorizao da moeda como forma de obter lucros especulativos. Se essa percepo se alastra, forma-se um movimento de manada que, uma vez disparado, termina por avalizar as desconfianas iniciais, j que o problema de balano de pagamentos se ampliar.
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A percepo inicial de probabilidade de desvalorizao conforma assim uma profecia autorrealizvel. Na cartilha desenvolvida pelas instituies de Bretton Woods ao longo da dcada de 80, esses episdios de reverso dos fluxos de capital, conhecidos tambm por sudden stops36, seriam evitados pela manuteno de fundamentos macroeconmicos slidos e, caso ainda assim ocorressem, por exemplo, por uma elevao de juros nas economias centrais que atrasse capitais, o FMI estaria a postos e supriria as necessidades por meio de seus emprstimos. Superada a funo de coordenao da gesto da crise da dvida, o FMI teria agora a funo de socorro temporrio s economias emergentes, que com rpido ajuste macroeconmico retomariam o crescimento e prosseguiriam seu processo de integrao com os mercados financeiros internacionais. Com efeito, foi em parte o que se viu na crise do Mxico, em 1994, ainda que a operao de socorro tenha contado com forte apoio financeiro dos Estados Unidos, que ofereceram cerca de 20 bilhes de dlares em swaps de divisas e garantias, contra cerca de 18 do crdito standby do FMI. Da mesma forma, diversas aprovaes de crditos standby ao longo da dcada apoiaram os programas de estabilizao de diversos dos pases emergentes. Em 1997, porm, a crise da sia deixaria cicatrizes profundas no relacionamento dos pases asiticos com as instituies de Bretton Woods. No s ficou claro que os recursos do Fundo, ou, o que no o mesmo, o volume de ajuda que o Fundo estava disposto a mobilizar, no era
36 Paradas sbitas.
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suficiente para evitar as crises de reverso de fluxos de capital e assegurar a estabilidade cambial, como o Fundo imps condicionalidades consideradas extremamente severas por aqueles pases, em termos das exigncias de ajuste macroeconmico recessivo e modificaes de polticas econmicas (as reformas estruturais). Em especial, a estratgia de permitir a falncia de empresas financeiras e no financeiras como forma de reestruturao setorial gerou nveis elevados de desemprego e descontentamento. Quem leu a seo anterior sobre os processos decisrios do Fundo sabe que, quando falo o Fundo imps, leia-se, pases desenvolvidos liderados pelos EUA. De fato, toda a operao de socorro aos pases asiticos foi orquestrada em estrita consulta com o Departamento do Tesouro norte-americano, como j o tinha sido a reao crise da dvida nos anos 80. O que as crises dos anos 90 nos mercados emergentes revelaram que essas economias no eram suficientemente estveis para sobreviver sem percalos no mundo globalizado, mas, ao mesmo tempo, j eram integradas o bastante, e importantes o suficiente, para que suas crises fossem fontes de problemas para os pases desenvolvidos. Afinal, os investidores que aplicavam nos mercados emergentes eram investidores dos pases avanados, e, embora esses investimentos fossem apenas uma frao reduzida do volume de recursos que transitava nos mercados centrais, eram suficientemente volumosos para que prejuzos significativos tivessem efeitos sistmicos nos mercados desenvolvidos. O episdio do Long Term Capital Management LTCM ilustra bem essa realidade. O LTCM era um
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hedge fund norte-americano considerado slido e gerido por nomes incensados das finanas, inclusive ganhadores do prmio Nobel de economia por trabalhos na rea de derivativos financeiros. Como muitos do gnero, mobilizava, via emprstimos, recursos muitas vezes superiores ao seu capital, para ganhar com volume elevado de aplicaes em vrias partes do globo. Em 1998, dadas as perdas com a crise russa e suas repercusses globais, geradas pela corrida dos investidores para o refgio habitual dos ttulos do tesouro norte-americano, o hedge fund corria o risco de falir. Para evitar impactos sistmicos substanciais sobre a economia norte-americana, e consequentemente mundial, j que todos os principais bancos norte-americanos perderiam dinheiro com a falncia, o Banco Central norte-americano, o FED, teve que organizar um resgate de fundo por parte dos principais bancos credores. Diante desse quadro, forma-se em 1999, por iniciativa do G7, o G20, um agrupamento informal de nvel ministerial que reunia alm do G7, a comisso europeia, a Austrlia e os principais pases emergentes: frica do Sul, Argentina, Arbia Saudita, Brasil, China, Coreia, ndia, Indonsia, Mxico, Rssia e Turquia. O objetivo explcito da proposta do G7 era promover o dilogo entre economias sistemicamente importantes para promover o crescimento econmico estvel e sustentvel. O objetivo implcito do grupo era o de buscar a convergncia de polticas econmicas a partir da referncia dos pases desenvolvidos, como forma de evitar a gestao
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de novas crises na periferia integrada que terminassem por afetar os centros do sistema financeiro internacional. Da perspectiva dos mercados emergentes, o que as crises dos aos 90 demonstravam que a rede de proteo oferecida pelo FMI era insuficiente para manejar a instabilidade dos fluxos de capitais em suas economias num mundo de mercados financeiros integrados, polticas econmicas nacionais e poucas moedas de reserva, com ampla predominncia do dlar. Em resposta, cresceram as presses para uma reforma da governana das instituies de Bretton Woods e os pases emergentes passaram a perseguir uma estratgia de acumulao de reservas internacionais, de forma a dispor de uma aplice de seguro contra crises de parada sbita por meios prprios.
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Salvos pela crise

O ataque contra as torres gmeas do World Trade Center em setembro de 2001, smbolo poderoso do capitalismo globalizado e da prosperidade norte-americana, marcou para a globalizao e para o mundo ps-muro de Berlim o fim da inocncia. Nada de consenso global nem otimismo infinito, o mundo seguia dividido, conflitivo, faccional. Mas, no campo econmico, se para os pases emergentes as crises dos anos 90 j tinham alertado para os riscos da vida no mundo globalizado, os pases desenvolvidos seguiam confiantes, no incio do novo sculo, na rota da interconexo mundial, com aprofundamento do movimento de integrao comercial e financeira sobre tela de desregulamentao e liberalizao de restries aos fluxos comerciais e de capitais. Aps breve recesso no incio do sculo, ironicamente ligada ao estouro da bolha das aes ligadas nova economia digital, a crise .com, os pases avanados conhecero um perodo prolongado de crescimento, num ambiente de baixa inflao. Nesse contexto, a poltica monetria norte-americana liderou o mundo num prolongado perodo de taxas de juros baixas. Impulsionados pela desregulamentao e o desenvolvimento da infraestrutura tecnolgica da informtica e das telecomunicaes, os fluxos financeiros globais se multiplicaram e passam a movimentar recursos
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muitas vezes superiores economia real, ultrapassando em muito as necessidades de intermediao financeira. Enormes conglomerados financeiros se formam com bases nos pases desenvolvidos e atuao global, ainda que centrada nos fluxos entre os centros financeiros dos pases desenvolvidos, complementados pelas praas de Cingapura e Hong Kong. Com um cenrio de taxas de juros baixas e ampla disponibilidade de recursos, uma vez mais os pases em desenvolvimento tornam-se mais livres da vigilncia e da orientao das instituies de Bretton Woods. Em particular, os grandes pases em desenvolvimento vo reduzindo os pedidos de auxlio ao FMI, antecipando pagamentos de emprstimos obtidos e deixando de renovar linhas de crdito anteriormente mantidas de forma precatria. Para estes pases o Banco Mundial, que passa a ser apenas uma fonte de recursos entre outras, perde importncia relativa. Em consequncia, o FMI passou a vislumbrar a necessidade de reduzir seus gastos administrativos e de pessoal, tendo em vista que por realizar menos emprstimos reduziam-se os retornos que alimentavam o oramento da Organizao. Em 2006, um grupo de pessoas eminentes convocado para buscar um novo modelo de financiamento do oramento do Fundo, resultando, em 2008, num pacote de novas formas de financiamento e cortes de oramento. Com um mercado financeiro gil e global, os pases desenvolvidos deficitrios conseguiam financiar-se nos mercados privados e pela demanda de divisas gerada pela acumulao de reservas nos pases em desenvolvimento.
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Com a criao da moeda nica europeia, o euro, em 1999, os pases europeus de economia mais frgil passaram a conseguir financiar seus dficits de balano de pagamentos via grandes bancos internacionais europeus e americanos, a custos pouco diferenciados em relao aos pases superavitrios e de produtividade mais elevada no grupo, como a Alemanha. J os EUA tm seu dficit financiado em grande medida pela compra de ttulos do tesouro pelos bancos centrais dos pases em desenvolvimento, em seu movimento de ampliao de reservas. Desenvolveu-se uma simbiose particular entre os Estados Unidos e a China: os norte-americanos so os principais compradores de produtos chineses; os dlares que os norte-americanos transferem aos chineses so adquiridos pelo banco central chins para constituir reservas e evitar que a moeda chinesa se valorize, de forma a no prejudicar as exportaes; o banco central chins, por sua vez, adquire ttulos do tesouro norte-americano para obter rendimento seguro em suas reservas e financia assim os dficits fiscal e de balano de pagamentos dos EUA; dentro dos EUA, as instituies financeiras privadas financiam o consumo dos norte-americanos. O mercado financeiro criara, assim, circuitos de financiamento de desequilbrios de grande permanncia a despeito de sua grande dimenso, e o sistema monetrio internacional passou a ter um comportamento completamente diferente do originalmente concebido em Bretton Woods. O FMI, nesse cenrio, no tem maior papel e, de certa forma seduzido pela capacidade de inovar e intermediar do setor
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financeiro, mal cumpria a funo de alertar para os riscos que se acumulavam. A crise de 2008, naturalmente, modificou esse quadro, trazendo o FMI de volta tona em suas funes de bombeiro. No cabe aqui analisar a crise e como foi causada, mas concentrar-se em suas consequncias para as instituies de Bretton Woods. A falncia de um banco com importncia sistmica global, como o Lehman Brothers, em setembro de 2008, necessariamente geraria um impacto poderoso sobre a economia global, tendo em vista no apenas seu tamanho, mas tambm suas interconexes com as demais instituies financeiras de peso na cena mundial. A surpresa de que um banco de tal importncia, tido como slido, e que por isso era depositrio da confiana de inmeros agentes do sistema, pudesse simplesmente quebrar sem ser socorrido, espalhou o pnico no sistema bancrio, que j vinha a um ano sofrendo os efeitos da crise no setor imobilirio norte-americano. Graas aos modernos mecanismos de garantias de depsitos, esse pnico no se manifestou da forma clssica de corridas dos depositantes aos bancos e tumultos nas portas de agncias bancrias. As cenas de cinema que mais tarde retratariam os momentos decisivos da crise, no foram as de multides nas ruas, como na crise de 1929, mas as de banqueiros nervosos em salas de reunies. Dada a complexidade alcanada pelos instrumentos financeiros, a elevada interconexo global entre os centros financeiros e o ambiente de desregulamentao em que o sistema financeiro globalizado se tinha desenvolvido, ningum sabia
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com exatido os desdobramentos possveis da falncia do Lehman. Mais do que isso, tampouco se tinha clareza da dimenso da exposio dos bancos ao estouro da bolha imobiliria nos EUA, que tinha terminado por abater o Lehman. De uma hora para outra, os banqueiros no sabiam nem mesmo qual a qualidade dos ativos de seus prprios bancos, quanto mais a dos demais bancos. Nesse cenrio, os emprstimos e outras operaes financeiras entre os bancos foram sendo rapidamente paralisados, dada a falta de confiana generalizada, e as taxas de juros solicitadas para emprestar dispararam. O congelamento das relaes de crdito foi to amplo que alcanou at mesmo operaes normalmente consideradas seguras que dependem do relacionamento entre bancos, como operaes de comrcio internacional de curto prazo. Na sequncia, como se sabe, o governo norte-americano teve que intervir pesadamente no setor financeiro domstico, anunciando gastos em dimenses difceis de imaginar o que significam, em torno de 700 bilhes de dlares no programa principal de socorro ao setor financeiro, e com medidas difceis de engolir para o sistema poltico norte-americano, como a participao temporria no capital dos bancos. Alm disso, para combater a crise, os EUA adotaram medidas de estmulo fiscal e outras medidas financeiras que totalizaram cerca de 3 trilhes de dlares de gastos, de quase 11 trilhes anunciados37. Governos europeus tambm foram obrigados a socorrer instituies financeiras beira do abismo e estatizar bancos, catapultando o dficit
37 CNN (2013).
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e o endividamento pblicos a alturas inesperadas. Nesse cenrio de paralisao do sistema financeiro e pases centrais voltados s suas prprias dificuldades, pases com menor capacidade financeira e que vinham financiando nos mercados seus dficits de balano de pagamentos, recorreram ao FMI. A Islndia tornou-se o primeiro pas desenvolvido a recorrer ao FMI desde o incio da dcada de 1970. Salvo pela crise, o fundo voltou frente da cena, socorrendo as vtimas colaterais da crise no leste europeu e no mundo em desenvolvimento e os pases desenvolvidos mais afetados pelos seus desdobramentos: aps a Islndia, Grcia, Irlanda e Portugal. A dimenso da crise e as incertezas sobre seus contornos funcionaram como um poderoso catalisador cooperao entre os pases. A comear pelo mais poderoso deles, o dos EUA, todos os governos estavam assustados com a perspectiva de uma nova e prolongada Grande Depresso, ao estilo dos anos 30. verdade que os instrumentos de gesto da economia so hoje mais consolidados do que nos anos 30 e, ao longo das crises dos anos 90 e incio dos anos 2000, a gesto contracclica das polticas fiscal e monetria tinha obtido bons resultados num cenrio de estabilidade macroeconmica. Mas uma crise no corao do sistema financeiro globalizado era como um desmantelamento de um castelo de cartas, como um sufl esfriando, como espuma se desfazendo, ou outras metforas similares que descrevam o desmonte de camadas sobre camadas de operaes financeiras baseadas em uma nica operao de financiamento da economia real. Tratava-se de uma
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crise financeira que exigiria um prolongado processo de desalavancagem das estruturas de dvida sobre dvida montadas pelas instituies financeiras globais. No se tratava apenas de mobilizar os recursos, o que por si j era um esforo desafiador, mas tambm de transmitir mensagens de atuao decisiva das autoridades, que ajudassem a interromper a deteriorao da confiana no interior do sistema financeiro. O instrumento encontrado para potencializar as decises nacionais foi a transformao do G20, o agrupamento de nvel ministerial criado aps a crise da sia, em Cpula de Lderes, que reunia as maiores economias desenvolvidas e em desenvolvimento. Reforado por esse renascido esprito de cooperao, o FMI procurou mover-se rapidamente para enfrentar a crise. Em maro de 2009 o FMI anunciou uma srie de mudanas em seus instrumentos de crdito. Em primeiro lugar, uma reviso da poltica de condicionalidades, que passaria a ser mais centrada nos objetivos centrais, reduzindo o nmero de objetivos a serem verificados no contexto dos programas de ajuste. Em particular, os objetivos ligados a reformas estruturais deixariam de ser condicionantes formais. O funcionamento dos crditos standby, instrumento clssico da atuao do fundo, foi flexibilizado, permitindo, dependendo da situao do pas, imediatamente acesso a mais recursos e menor nmero de exames do programa de ajuste. Os limites anual e acumulado de acesso a recursos do fundo foi dobrado para 200 e 600% das quotas dos pases, com flexibilizaes adicionais caso a caso sendo tambm possveis, e os custos e durao dos emprstimos foram
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revistos e simplificados. A principal inovao porm foi a introduo da Linha de Crdito Flexvel (FCL)38, que contou em sua criao com atuao ativa do Brasil no Conselho Executivo do Fundo. Trata-se de uma linha concebida como de precauo, para pases com bons fundamentos econmicos e polticas consideradas adequadas, de forma que disponham de recursos significativos facilmente acionveis em caso de necessidade. A FCL funciona numa lgica de condicionalidades ex ante, verificadas por meio do exame da situao econmica e polticas do pas, em lugar das condicionalidades tradicionais, que so exigncias de medidas adicionais a serem tomadas pelo pas tomador do emprstimo, verificadas ex post, cuja implementao condiciona os desembolsos futuros. Em decorrncia das modificaes, a Carteira de Liquidez de Curto Prazo (SLF)39, substituda pela FCL, a Carteira Suplementar de Reservas (SRF)40 e a quase cinquentenria Carteira de Financiamento Compensatrio (CFF) foram descontinuadas. A lgica de reforma foi, portanto, colocar mais recursos disponveis mais rapidamente disposio das necessidades de curto prazo dos pases, para fazer frente necessidade de interromper as espirais descendentes geradas pelos movimentos de desalavancagem da crise financeira. Ao mesmo tempo, a reviso dos esquemas de condicionalidades e as autorizaes ex ante procuravam combater o problema do estigma dos pases que recorrem ao Fundo.
38 Flexible Credit Line FCL. 39 Short-term Liquidity Facility SLF. 40 Supplementary Reserve Facility SRF.
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Dadas as pesadas condicionalidades, os pases s costumam recorrer ao Fundo quando j no tm alternativas. O recurso ao FMI tende a ser visto, portanto, como uma admisso da insustentabilidade das contas externas e afasta quase automaticamente o acesso do pas ao mercado privado. Esse estigma ento faz com que os pases evitem recorrer ao FMI, mesmo que estejam dispostos a adotar medidas de ajuste e, completando o crculo, s recorrem realmente ao FMI quando j no tm outras alternativas e, por isso mesmo, sua situao j no facilmente resolvvel. A implementao da FCL buscava apoiar pases cuja situao fosse considerada sustentvel, mas que poderiam ser afetados negativamente por fatores externos. O recurso ao FMI nesse caso seria considerado no uma confisso de desespero, mas um reconhecimento da sustentabilidade da situao, funcionando o emprstimo contingente como uma proteo adicional que refora a posio externa do pas. Em agosto de 2010, o Fundo criou um novo instrumento na linhagem da FCL, a Linha de Crdito de Precauo (PCL)41. A PCL tambm partia da ideia de deixar recursos rapidamente disponveis a pases com bons fundamentos econmicos, mas, neste caso, com algumas vulnerabilidades j aparentes. Ou seja, uma FCL para pases com situao menos claramente sustentvel. Em contrapartida, a PCL tinha limites mais estritos, desembolsos graduais ainda que front loaded e, consequentemente, algumas condicionalidades ex post. J em dezembro de 2011, no calor da retomada da crise com o agravamento da situao na periferia europeia,
41 Precautionary Credit Line PCL.
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o Conselho Executivo do Fundo aprovou a transformao da PCL em Linha de Precauo e Liquidez (PLL)42 e a criao do Instrumento de Financiamento Rpido (RFI)43. A principal mudana trazida pela PLL em relao PCL foi a possibilidade de sua utilizao quando o pas j tem necessidades de Balano de Pagamentos, ou seja, funcionaria no somente como linha de precauo, mas de maneira prxima ao instrumento tradicional dos crditos standby para pases pr-aprovados em funo de sua boa gesto econmica. O RFI, por sua vez, redesenhou os instrumentos de atuao emergencial direcionados a pases em situaes de choques, desastres naturais ou dificuldades ps-conflito, neste caso pensando, em particular, nos pases da primavera rabe. Apesar dos esforos do FMI com o desenho e redesenho da FCL e da PLL, os novos instrumentos foram pouco utilizados. Apenas Mxico, Polnia e Colmbia solicitaram linhas pelo FCL, a Macednia recorreu ao PCL e o Marrocos ao PLL. A despeito do recrudescimento da crise em 2011 com as dificuldades da periferia europeia com a sustentabilidade de suas dvidas pblicas, nenhum pas europeu recorreu a estes instrumentos. Pases como a Islndia ou Hungria recorreram ao Fundo no contexto da crise pelos instrumentos tradicionais, enquanto no caso de Grcia, Portugal e Irlanda, o socorro veio em ao conjunta da Unio Europeia (como Unio ou em ao coletiva dos pases que a compem) e do FMI, tambm por meio dos instrumentos tradicionais. certo que esses pases provavelmente no se qualificariam
42 Precautionary and Liquidity Line PLL. 43 Rapid Financing Instrument RFI.
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para o apoio do FCL e do PCL, tendo em vista sua situao econmica. Mas tampouco pases como Espanha e Itlia, que durante esse perodo passaram por presses significativas do mercado financeiro, dadas as dvidas sobre sustentabilidade de suas dvidas ou a sade de seus bancos, cogitaram recorrer a esses instrumentos. Em avaliao de 2011 sobre o FCL e o PCL, o staff do Fundo identificou um efeito positivo para os pases que recorreram ao FCL, manifestado na necessidade de pagar menos por seus ttulos de dvida, que decorreria da percepo do mercado de que a qualificao para o FCL era comprovao de bons fundamentos econmicos e boa gesto macroeconmica. Admitia, porm, que a baixa procura pelo instrumento decorria de que a percepo de estigma por recorrer ao Fundo no havia sido totalmente afastada, seja na dimenso internacional, seja na dimenso da poltica interna. Em ltima instncia, mais do que problemas com o desenho dos instrumentos, a percepo de falta de legitimidade do fundo poderia estar contribuindo para a resistncia em utiliz-los. Nessa realidade, acumular reservas e, assim, ficar preparado por sua prpria conta para resistir s oscilaes dos fluxos de capitais internacionais, era claramente a opo preferencial da maioria dos pases em desenvolvimento. Aps as modificaes nos instrumentos de emprstimos nos ltimos anos, o FMI preparado para a crise conta hoje com as seguintes linhas de crdito: Standby Arrangements SBA (Arranjos Contingentes) So o instrumento tradicional de ao do Fundo, pelo qual
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um pas obtm emprstimos para fazer face s dificuldades de balano de pagamentos contra a implementao de medidas de ajuste (condicionalidades). So emprstimos de curto prazo no contexto de um programa que dura de um a dois anos, para repagamento de trs a cinco anos aps o desembolso. Flexible Credit Line FCL (Linha de Crdito Flexvel) Descrito anteriormente, o instrumento de precauo disponvel para pases com situao econmica slida conforme verificado por uma qualificao prvia. Financeiramente semelhante ao SBA. Precautionary and Liquidity Line PLL (Linha de Precauo e Liquidez) Tambm apresentado acima, o instrumento destinado a pases com situao econmica e polticas adequadas, mas com certas vulnerabilidades. Pode ter carter de precauo ou ser acionado por pas j em dificuldades de Balano de Pagamentos. O pas submete-se a uma qualificao prvia, mas tambm a condicionalidades posteriores ligadas correo das vulnerabilidades. Pode durar seis meses, com limite de duas vezes e meia a quota do pas no fundo, ou um a dois anos, com limite anual de cinco vezes a quota e cumulativo de dez vezes. Repagamento similar SBA. Extended Fund Facility EFF (Carteira Estendida do Fundo) Instrumento criado em 1974 para pases com problemas de Balano de Pagamentos mais estruturais, que necessitam realizar reformas mais amplas que vo alm de um ajuste.
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Tem durao de trs a quatro anos e repagamento de quatro e meio a dez anos aps o desembolso. Rapid Financing Instrument RFI (Instrumento de Financiamento Rpido) Tambm mencionado acima, destina-se a pases com dificuldades emergenciais de Balano de Pagamentos e conta com condicionalidades mais limitadas que o SBA. Como a rigor, toda dificuldade de Balano de Pagamentos emergencial, a emergncia aqui , em realidade, a existncia de situaes emergenciais, como desastres naturais ou situaes de ps-conflito. Tem limite anual de metade da quota do pas no Fundo e limite total equivalente ao total da quota. Financeiramente similar ao SBA. Extended Credit Facility ECF (Carteira de Crdito Estendido) Instrumento de crdito concessional de mdio prazo para pases de renda baixa (LICs)44 com problemas de balano de pagamentos, com o objetivo de permitir a implementao de seus programas de reduo de pobreza. Atualmente, emprstimos com taxas zero, com cinco anos e meio de graa e maturidade total de dez anos. Standby Credit Facility SCF (Carteira de Crdito Contingente) Instrumento de crdito concessional de curto prazo para LICs com problemas de balano de pagamentos. As taxas de juros atualmente esto fixadas em zero por cento, prev quatro anos de graa e oito de repagamento. Rapid Credit Facility RCF (Carteira de Crdito Rpido) Verso concessional para LICs da RFI, atualmente com taxas
44 Low Income Countries LICs.
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de juros de zero, graa de cinco anos e meio e repagamento total em dez anos. O mais emblemtico na reao dos pases crise de 2008 no que ser refere s instituies de Bretton Woods, porm, foi o esforo em aumentar os recursos disposio do FMI e do Grupo Banco Mundial. A reunio do G20, em Londres, em abril de 2009, consagrou o compromisso dos pases ali reunidos em triplicar os recursos disponveis ao FMI para 750 bilhes de dlares, includa uma indita emisso de Direitos Especiais de Saque de 250 bilhes, aumentar os emprstimos dos bancos multilaterais de desenvolvimento, entre eles o Banco Mundial, em 100 bilhes de dlares e utilizar recursos da venda de ouro do FMI para apoiar seus emprstimos concessionais aos pases de renda baixa. O pacote seguia a lgica da Declarao de Londres em seu conjunto: demonstrar, por meio de nmeros assombrosos, a disposio coordenada das principais economias em combater a crise, resgatar a liquidez internacional e evitar o colapso da demanda global. Dentro da diviso de tarefas do ps-crise, os nmeros se mostravam capazes de atender as necessidades dos pases perifricos atingidos pela crise dos pases desenvolvidos, ao mesmo tempo em que sinalizavam aos mercados financeiros os elementos de combate ao contgio, reforando a confiana de que a deteriorao financeira seria contida. Uma ampliao dos recursos disponveis ao FMI deveria dar-se, normalmente, por um aumento das quotas de cada pas. O processo de reviso das quotas, porm, convida a uma discusso da distribuio das quotas, que, como vimos,
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determina o poder de voto de cada pas e, portanto, sua participao no processo decisrio da instituio. Em 2008, a presso dos pases emergentes e em desenvolvimento pela reforma da governana do FMI tinha resultado numa redistribuio parcial das quotas em favor de pases considerados sub-representados. Considerada insatisfatria pela maioria dos pases em desenvolvimento, a reforma de 2008 tinha acabado de ser concluda e precisava ainda passar pelo processo de ratificaes. O anncio de aumento de recursos para o FMI em Londres, portanto, teve que se basear em instrumentos alternativos que garantissem disponibilidade imediata de recursos, at que se processasse uma reviso das quotas. O FMI j contava, desde 1997, com um mecanismo de adicionalidade substancial de recursos sem alterao das quotas denominado Novos Arranjos para Emprstimos (NAB)45, que seguiu a linha do antigo GAB da dcada de 1960. Trata-se de um acordo autnomo, com processo decisrio prprio, mas vinculado ao FMI. Por ele, os pases signatrios se comprometem a emprestar recursos ao FMI em caso de necessidade. O prprio NAB , portanto, tambm um acordo multilateral, pendente de processos de ratificao coletiva para que suas ampliaes entrem em vigor. Assim, a forma de assegurar recursos com mais rapidez foi a realizao de emprstimos bilaterais voluntrios por parte de um certo nmero de pases. Esses recursos seriam depois passados ao NAB ampliado, quando da ratificao de sua ampliao e, posteriormente, s quotas quando a futura reviso entrasse em vigor. Para
45 New Arrangements to Borrow NAB.
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os pases em desenvolvimento que vinham lutando por uma reforma da governana da instituio, a participao no esforo de ampliao de recursos, com uma vinculao reforma futura, era uma maneira de demonstrar seu comprometimento com a cooperao para superao da crise, corresponder s expectativas geradas pelo chamado mesa dos grandes, e manter presso pela continuidade do processo de reforma. Nesse contexto, Brasil, Rssia, ndia e China, que ento comeavam a se articular como BRIC, ainda sem a frica do Sul, coordenaram sua participao de forma que, com 15% do futuro NAB, dispusessem de um poder de veto sobre seu acionamento. Para o Brasil, que passara a dcada de 80 s voltas com os emprstimos e a vigilncia do FMI, e que, ainda em 2002 tivera que se apoiar em linhas de crdito da instituio para fazer face desconfiana dos mercados com as perspectivas da eleio de um governo do Partido dos Trabalhadores, emprestar ao FMI era um smbolo poderoso de novos tempos. A nova reforma das quotas foi negociada em 2010, tambm sob o impulso do G20, como parte do movimento, acelerado pela crise, de incorporao dos maiores pases em desenvolvimento aos processos decisrios dos regimes globais. A reforma ampliou a participao dos pases emergentes e em desenvolvimento para 42,3% das quotas, que correspondem a 44,7% dos votos, com ganhos importantes dos maiores pases em desenvolvimento. Uma parte destes ganhos, porm, deu-se a expensas de outros pases em desenvolvimento, com manuteno da sobrerrepresentao dos pases desenvolvidos, notadamente
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os europeus, se tomada sua participao no PIB mundial. Naturalmente, estes resistiram s investidas dos pases em desenvolvimento e a maneira de concluir a dura negociao foi prometer que a reforma de governana continuaria. Assim, na cpula do G20 em Seul, acordou-se continuar o processo dinmico que objetiva aumentar a voz e a representao dos mercados emergentes e pases em desenvolvimento, incluindo aos mais pobres, por meio de uma reviso ampla da formula de quotas at janeiro de 2013 para melhor refletir os pesos econmicos; e por meio da concluso de prxima reviso geral de quotas at janeiro de 201446. O prazo de janeiro de 2013, entretanto, passou sem que houvesse acordo para a modificao da frmula que serve de base para as discusses da reviso de quotas. At a elaborao deste texto, ao final de 2013, a reforma das quotas de 2010 ainda no entrou em vigor e a discusso da nova reviso encontra-se paralisada. No incio de 2011 o mundo parecia voltar gradualmente normalidade. Em 2010 tinha ocorrido uma recuperao generalizada das economias e forte crescimento nos pases em desenvolvimento, notadamente nos BRIC, que colhiam os frutos de sua atuao contracclica em resposta crise. Entretanto, em uma srie de pases europeus, a crise do sistema bancrio se havia traduzido em forte elevao das dvidas pblicas e, portanto, dvidas sobre sua sustentabilidade. Essas dvidas geraram diferenciao
46 Continuing the dynamic process aimed at enhancing the voice and representation of emerging market and developing countries, including the poorest, through a comprehensive review of the quota formula by January 2013 to better reflect the economic weights; and through completion of the next general review of quotas by January 2014 G20 (2010).
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de custos para rolagem da dvida entre os pases que adotaram o euro, modificando totalmente as condies macroeconmicas em que esses pases tinham operado desde a criao da moeda nica. Dada a carga de ttulos pblicos europeus mantida pelos bancos da regio, as dvidas estenderam-se a um nmero mais amplo de bancos, j enfraquecidos pelas consequncias da crise. Os bancos europeus haviam desenvolvido modelo de negcios amplamente baseado na obteno de recursos de curto prazo em dlares, nos EUA. Com as nuvens negras se acumulando na Europa, os provedores destes fundos comearam a bater em retirada. Sem avanar demais aqui nos desdobramentos da crise europeia que constituiu o segundo tempo da crise de 2008, o fato que na metade do primeiro semestre de 2011 j estava claro que a Grcia teria que reestruturar sua dvida, espalhando tremores por todo o sistema financeiro europeu e colocando em xeque a continuidade da experincia da moeda comum europeia. Entre idas e vindas, aes repartidas entre a Unio Europeia, os pases do euro agindo em conjunto e os pases europeus contribuindo individualmente, lograram mobilizar recursos volumosos da ordem de 400 bilhes de euros para que Grcia, Irlanda e Portugal satisfizessem suas necessidades de financiamento sem recorrer aos mercados privados, cujos custos haviam ficado proibitivos para eles. Em setembro de 2011, enquanto os europeus ainda se debatiam na formulao de seus mecanismos de socorro, os ministros de finanas dos BRICS se reuniram margem das reunies anuais do FMI e do Banco Mundial e anunciaram
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que estavam abertos a considerar, se necessrio, prover apoio atravs do FMI ou outras Instituies Financeiras Internacionais de modo a tratar dos presentes desafios estabilidade financeira global47. Tinham em mente uma nova rodada de emprstimos bilaterais, na linha do ocorrido em 2009/2010, em carter temporrio at que se processasse a nova reforma de quotas que deveria ser concluda em janeiro de 2014. A ideia ganhou trao e foi impulsionada pela presidncia francesa do G20. Diante da instabilidade do mercado financeiro frente s dvidas sobre a sustentabilidade das dvidas pblicas dos pases da periferia europeia, buscava-se complementar o firewall (barreira de fogo) em construo na unio europeia sob a forma de fundos de socorro, com um firewall multilateral. A lgica dos firewalls era a de ter disposio fundos de socorro to elevados que os agentes financeiros no ousassem apostar numa elevao exorbitante do custo das dvidas dos pases europeus afetados. No caso europeu, complicavam a constituio de firewall com dimenso e credibilidade suficientes, por um lado, a precauo fiscal dos pases da Europa do Norte que, com boa parte de sua populao considerando que os problemas dos europeus perifricos resultavam de gesto irresponsvel da economia, no desejavam pr em risco sua situao fiscal mais confortvel em compromissos com fundos muito volumosos. Por outro lado, as demandas se
47 The BRICS are open to consider, if necessary, providing support through the IMF or other International Financial Institutions in order to address the present challenges to global financial stability () BRICS (2011).
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tornariam astronmicas se Itlia e Espanha entrassem em dificuldades nos mercados de financiamento similares s de Grcia, Irlanda e Portugal (e mais tarde de Chipre). No caso do FMI, a falta de clareza sobre como seriam eventualmente utilizados os fundos complicava a constituio do firewall. Com o reforo obtido em 2009/10, o FMI tinha amplos recursos ainda disponveis e muitos pases em desenvolvimento se perguntavam por que teriam que contribuir, ou deixar que o FMI contribusse ainda mais, para a soluo do problema europeu quando os prprios europeus, pases ricos, no pareciam dispostos a comprometer recursos de que dispunham. Ao mesmo tempo, os EUA, que necessitam aprovao oramentria congressual para realizar qualquer contribuio ao Fundo, no viam perspectiva de poder participar de uma nova rodada de elevao de recursos disposio da instituio e, portanto, acompanhavam com desconforto a discusso, alegando que j havia recursos suficientes e que no estava claro para que se necessitavam de novos. Tendo realizado enorme esforo fiscal para socorrer seu sistema bancrio no auge da crise, os norte-americanos tambm pressionavam os europeus a mobilizar seus prprios recursos para tranquilizar o sistema financeiro europeu e lideravam o condicionamento da elevao de recursos disposio do FMI efetiva conformao dos fundos de socorro europeus. Finalmente, em Cannes, os EUA concordaram que fosse realizada uma nova emisso de Direitos Especiais de Saque, desde que os europeus indicassem que utilizariam o instrumento como parte de suas defesas contra a crise.
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A Alemanha, porm, ou, mais especificamente, o Bundesbank, se ops por considerar que isto equivaleria em ltima instncia a financiar as necessidades fiscais europeias com a emisso de moeda, antema para o Banco Central alemo. Assim, na reunio de cpula do G20 em Cannes, em novembro de 2011, a despeito dos esforos franceses, no foi possvel alcanar consenso em aumentar os recursos disposio do FMI. O acordo para a nova rodada de aumento de recursos foi finalmente alcanado, com apoio das negociaes no G20, agora sob presidncia do Mxico, nas reunies de primavera do FMI e do Banco Mundial, em abril de 2012. O acordo foi possvel aps decises europeias que fortaleceram seus fundos de socorro e avaliao do FMI das necessidades de recursos adicionais em cenrios de agravamento da crise. Nessa configurao, os novos recursos do FMI foram apresentados como prioritariamente dirigidos aos pases no europeus que sofressem danos colaterais decorrentes dos problemas europeus, ainda que formalmente estivessem disposio de qualquer membro da organizao. Quanto ao Banco Mundial, em abril de 2010 os pases-membros acordaram um aumento de capital de 86 bilhes de dlares, elevando o capital total do banco a 171 bilhes. Outros 200 milhes de dlares foram acrescidos no capital da IFC. Esta ampliao de capital incluiu o primeiro aumento geral de capital do banco em mais de 20 anos e sancionou a forte elevao de operaes do Banco em resposta crise. O aumento de capital foi associado a uma redistribuio de quotas e, consequentemente dos votos, o
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que ampliou o poder de voto dos pases em desenvolvimento coletivamente, mas ainda no o suficiente para assegurar a maioria dos votos: passaro, uma vez que se complete a implementao da reforma, a deter 47,19% dos votos. A reforma acordada previa ainda novas revises do capital a cada cinco anos. A evoluo das discusses internacionais sobre o tema, porm, deixa pouca esperana de que um novo aumento de capital ocorra em 2015. As perspectivas, ao contrrio, so de que o banco recue o volume anual de emprstimos para os nveis pr-crise, ou menos, a depender da capacidade de mobilizao dos recursos disponveis. Esse quadro contrasta com as avaliaes das necessidades dos programas de desenvolvimento dos pases tomadores de emprstimos no Grupo Banco Mundial, em particular na rea de infraestrutura. Os pases em desenvolvimento vm crescendo bem mais do que os avanados na sequncia da crise e, a exemplo da situao brasileira, este crescimento tem revelado carncias e gargalos de infraestrutura que demandam enormes recursos para seu financiamento.
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XI
G de Gerente
No regime de Bretton Woods, o Conselho Executivo do FMI o gestor do sistema monetrio internacional, com suas funes decisrias de gesto do cotidiano do Fundo. O sistema de representatividade por constituencies asseguraria algum tipo de participao nas decises a todos os membros, ao mesmo tempo em que a distribuio de quotas/poder de voto assegurava o controle do poder decisrio aos pases desenvolvidos e dava poder de veto em decises-chave aos Estados Unidos.
J em 1961, porm, formava-se o primeiro subgrupo que terminaria por buscar um papel de gerncia informal do regime. Alemanha Ocidental, Blgica, Canad, Estados Unidos, Frana, Holanda, Itlia, Japo, Reino Unido e Sucia concordaram em colocar disposio do FMI recursos adicionais, sem modificao de suas quotas, por meio dos Arranjos Gerais para Emprstimos48, que entrou em vigor em 1962. Formou-se assim o Grupo dos Dez (G10), ao qual se juntaria a Sua em 1964, que no era membro do FMI mas colocou recursos no GAB. O G10 foi gradualmente assumindo um papel consultivo informal na gesto do FMI. Em 1963 concordou em estudar reformas do sistema monetrio,
48 General Arrangements to Borrow GAB.
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que excluam, porm, a possibilidade de modificar o sistema de paridades cambiais fixas. Foi tambm no seu mbito que se desenvolveram as consultas iniciais para a criao dos Direitos Especiais de Saque. Aps a declarao do fim da conversibilidade do dlar em ouro, o G10 que foi inicialmente acionado para encontrar uma soluo e terminou por acordar a tentativa inicial de manter o sistema de paridades fixas em funcionamento, consubstanciado no Acordo do Smithsonian Institute no fim de 1971. No G10 desenvolveu-se o sistema de consultas entre os deputies dos ministros de finanas e presidentes de bancos centrais, altos funcionrios responsveis pela negociao dos temas monetrios e financeiros, que caracterizou posteriormente a discusso monetrio-financeira no G7 e no G20. Em 1972, como vimos anteriormente, o Conselho de Governadores do FMI conformou um G20 para discutir a reforma do regime luz da nova situao de dlar desvinculado do ouro, o que terminou por dar origem ao IMFC. Este rgo informal, porm, reproduzia a conformao do Conselho Executivo e no dispunha das caractersticas de reunio de atores-chave que se tinha buscado com o G10. Em maro de 1973, o Secretrio do Tesouro norte-americano, George Schultz, reuniu-se, no contexto das discusses sobre a nova realidade do sistema monetrio internacional, com os ministros de Finanas da Alemanha Ocidental, Helmut Schmidt, da Frana, Giscard DEstaing, e do Reino Unido, Anthony Barber. Mais tarde no mesmo ano,
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Schultz props a incluso do Japo no grupo e o G5 comeou a reunir-se em nvel de altos funcionrios. Em outubro de 1973, a guerra do Yom Kipur deflagrou a crise do petrleo, adicionando um choque de custos s complicaes da transio para um mundo de taxas cambiais flexveis. Em 1974, Schmidt e Giscard tornaram-se, respectivamente, primeiro-ministro alemo e presidente francs. Giscard decidiu ento convidar para uma reunio de cpula em Rambouillet os chefes de Estado do G5 mais a Itlia, para discusses com foco na situao econmica mundial, conformando assim o G6. No ano seguinte, o Canad seria convidado a juntar-se ao grupo que se consolidou como G7, reunindo as maiores economias desenvolvidas, responsveis ento por metade do PIB mundial. O G7 manteve um ncleo conformado pela reunio de Ministros de Finanas, herdeira do G5, ao qual se sobreps a estrutura de preparao das cpulas, onde se discutiam tambm temas polticos. Essa estrutura era liderada pelos sherpas, ou seja, os representantes pessoais dos lderes que, em analogia com a realidade do Himalaia, eram responsveis por conduzi-los com segurana ao summit (pico usa-se a denominao cimeira em Portugal e cpula no Brasil). Realizadas uma vez ao ano, as cpulas do G7 tornaram-se eventos seguidos com grande ateno e expectativa de grandes decises econmicas e polticas. O G7 teve um claro objetivo de se constituir em diretrio da economia mundial. A necessidade de articulao e contatos frequentes entre os operadores de poltica econmica das principais economias que se seguiu ao
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fim da conversibilidade do dlar acabou dando origem a uma discusso regular sobre a conjuntura econmica global de forma mais ampla e a tentativas de intensidade intermitente de coordenao de polticas. Se o foro cumpriu adequadamente o papel de troca de informaes e conformao de vises convergentes sobre os destinos da economia mundial e sobre as polticas econmicas que deveriam ser consideradas sound (saudveis, boas, slidas), em poucos momentos a coordenao de polticas teve a efetividade que as expectativas previam a cada encontro. O auge da atuao do G7 nesta direo foi o Acordo do Hotel Plaza (Nova York), em setembro de 1985, em que Alemanha Ocidental, Estados Unidos, Frana, Japo e Reino Unido concordaram em atuar no mercado de cmbio para forar uma desvalorizao do dlar frente ao marco alemo e ao yen japons. Bem-sucedido, o movimento de desvalorizao do dlar ultrapassou o desejado e, em 1987, o Acordo do Louvre, entre estes mesmos pases, buscava cont-lo. As intervenes cambiais no foram suficientes e s a forte elevao das taxas de juros norte-americanas pelo FED reverteu a situao. O Acordo do Plaza teve consequncias duradouras na sia, na medida em que as empresas japonesas, com o yen forte, passaram a investir pesadamente nos pases da regio, dando a partida no modelo de diviso de cadeias produtivas que hoje caracteriza o comrcio da rea. O Acordo do Louvre, por sua vez, marcou a limitao da coordenao das polticas cambiais e da capacidade dos governos em intervir eficazmente na
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determinao das taxas de cmbio em face de um mercado financeiro de crescentes dimenses e integrao global. Como j assinalado anteriormente, no rescaldo da crise asitica de 1997, criou-se um novo G, reunindo as economias do G7 s maiores economias emergentes num novo G20. A iniciativa canadense funcionou em seus primeiros anos com o objetivo implcito de buscar a convergncia de polticas econmicas a partir da referncia dos pases desenvolvidos, como forma de evitar a gestao de novas crises na periferia integrada que terminassem por afetar os centros do sistema financeiro internacional. O G20 desenvolvia ao longo do ano um programa de discusses temticas entre funcionrios de alto nvel dos Ministrios de Finanas e Bancos Centrais e, permitia, uma vez ao ano, uma troca de opinies entre o diretrio do G7 e os grandes emergentes sobre a economia internacional. Nesse meio tempo, a agenda poltica do G7 foi crescendo e ganhando importncia na proporo inversa da evoluo de sua eficcia como diretrio de gesto da economia internacional. Em 1997, a Rssia passou a integrar o grupo no processo das cpulas, que se tornou ento o G8, mas no no processo de reunies dos ministros de finanas, que continuou a ser o G7. Com as transformaes da economia internacional e o crescimento dos pases em desenvolvimento, sobretudo no incio do novo milnio, o G7/G8 j no podia ignorar a importncia de pases como China, ndia, Brasil e outros para o funcionamento da economia mundial. Iniciou-se ento um processo de aproximao, com convites, a partir
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de 2003, a que frica do Sul, Brasil, China, ndia e Mxico participassem de dilogos margem das cpulas do G8. Em 2005, consolida-se o formato G8+5 e em 2007, na cpula do G8 liderada pela Alemanha, criou-se o Processo de Heiligendamm, pelo qual o G8+5 desenvolveu, com o apoio da OCDE, dilogos no negociadores sobre investimentos, inovao, cooperao para o desenvolvimento, e eficincia energtica. Do ponto de vista do G7/G8, tratava-se de um processo muito gradual de aproximao, que, assim como a diferenciao entre G7 e G8, mantivesse a coeso e homogeneidade do G7, enquanto testava as possibilidades da convergncia com os recm-chegados. Ainda assim, j em 2008, comeava-se a falar em consolidar um G13 ou um G14, com a adio de um representante dos pases rabes. A crise, porm, acelerou o processo e o G20 atropelou o G8+5. Embora a cpula do G8 em 2008 tenha previsto uma segunda rodada do processo de Heiligendamm, ele foi abortado com a elevao do G20 de reunio ministerial a reunio de cpula, ancorada em processos prprios de preparao espelhados no G7. Em novembro de 2008, em Washington, o G20 dava incio a esta nova fase, unido pela urgncia da reao coletiva maior crise econmica desde os anos 1930. Da perspectiva dos grandes pases emergentes e em desenvolvimento que participavam tanto do G8+5 quanto do G20, fazia muito mais sentido promover um foro em que participavam em igualdade de condies, do que num foro a que eram apenas convidados, com uma perspectiva ainda distante de equiparao. O G20 passou a operar ento como um foro informal que por sua composio capaz
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de influenciar decisivamente a agenda e as decises dos foros econmicos existentes. O G20 no possui secretariado, funo exercida pelo pas de presidncia anual, e est ancorado em dois processos principais: o dos ministros de finanas e presidentes de bancos centrais, preparado por seus deputies (vice-ministros ou vice-presidentes encarregados de assuntos internacionais), e o dos sherpas, como no G7 encarregados da coordenao geral e dos temas fora da alada dos primeiros. O G20 no negocia ou aprova tratados internacionais ou outros textos vinculantes, mas atua buscando consensos que, transmitidos a outros foros ou organizaes, so implementados no marco de seus prprios processos decisrios. As instituies de Bretton Woods, junto com a OCDE e a ONU/UNCTAD atuam como os principais assessores tcnicos do agrupamento, entre outras instituies. Em seu terceiro encontro de cpula em menos de um ano, em Pittsburgh, os lderes do G20 anunciam: Designamos o G-20 como o principal frum para a nossa cooperao econmica internacional49. Na tradio do G10 e do G7, o G20, agora com uma representatividade mais ampla, mas no sem contestaes sua legitimidade, prope-se a ser um instrumento para maior eficincia dos regimes econmicos multilaterais num mundo em que as Naes Unidas possuem 193 membros.
49 We designated the G20 to be the premier forum for our international economic cooperation, G20 (2009).
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XII
Eplogo: O regime sucessor de Bretton Woods

A ordem monetria e financeira internacional que surge com a Conferncia de Bretton Woods reflete no apenas a estrutura de poder poltico-militar que resulta da Segunda Guerra Mundial, mas, mais decisivamente, baseia-se e expresso da estrutura de poder econmico. Um sistema de paridades cambiais fixas tendo o dlar como base e meio de troca mais importante no apenas reflete a primazia poltico-militar dos Estados Unidos, no sentido de tornar sua poltica monetria, at certo ponto, a poltica monetria do sistema, mas depende, para sua manuteno a longo prazo, de uma primazia econmica que permita aos Estados Unidos sustentar sua posio de provedor, com credibilidade, da liquidez mundial. Ao longo dos anos 60, como vimos, estas condies deixam progressivamente de existir, gerando presses especulativas cambiais que pem prova a resistncia das regras de paridades fixas, culminando na desvalorizao do dlar em 71. No regime de Bretton Woods cabe ao FMI ser o garante das regras do sistema, velando para que se possa alcanar e manter os princpios bsicos sobre os quais repousa a ordem: paridades cambiais fixas, controle da liquidez internacional por meio do dlar-ouro e equilbrio dos balanos de
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pagamentos. uma funo que requer aes de vigilncia e socorro emergencial para correo dos desequilbrios de curto prazo, enquanto os desequilbrios estruturais seriam corrigidos com alteraes, autorizadas pelo Fundo, das taxas de cmbio. A presena do FMI como garante do regime, dado o processo de tomada de decises da instituio, em pouco altera a posio central dos Estados Unidos. Com a desvinculao do dlar em relao ao ouro em 1971, o regime j no pode ser o mesmo, mas as Instituies de Bretton Woods continuam a existir e, apesar das intenes iniciais, no se redesenhou explicitamente um novo regime. O regime negociado ao final da segunda guerra foi evoluindo em direo a um regime sucessor, por meio de continuidades e novidades que responderam s mudanas da estrutura da economia mundial. Ao longo do tempo, as Instituies de Bretton Woods alternaram perodos de maior ou menor relevncia, e de ao mais ampla ou mais restrita a nichos. Mas nunca deixaram de ser instrumentais. Vejamos ento, a partir dos objetivos definidos nos acordos constitutivos do Fundo, e depois do Banco, tal como resumidos ao final da seo III, como poderamos caracterizar o regime sucessor de Bretton Woods: i) Ser uma instituio para consultas e colaborao sobre problemas monetrios internacionais O FMI mantm-se como um foro privilegiado de consultas e colaborao sobre os temas de economia internacional, para alm dos especificamente monetrios. Duas vezes ao ano, as reunies do IMFC e a Assembleia
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Geral do FMI, realizadas em conjunto com as do Comit de Desenvolvimento e a Assembleia Geral do BIRD, renem os Ministros de Finanas e Presidentes do Banco Central de grande nmero de pases do planeta. As semanas destas reunies se desdobram num conjunto enorme de eventos, seminrios, reunies bilaterais e plurilaterais, que discutem os temas do momento, da conjuntura econmica s negociaes que estejam em curso. A funo de vigilncia da instituio, exercida por meio das consultas do Artigo IV, estudos e outros meios, objeto de ateno constante dos membros e as reformas para melhor-las so frequentes. Entretanto, o poder de trao da vigilncia, ou seja, o impacto efetivo nas polticas dos pases, segue sendo motivo de preocupao por sua debilidade. Na prtica, a influncia efetiva do Fundo est ligada necessidade de acesso a seus recursos, flutuando, portanto, conforme a necessidade dos pases e pouco afetando os pases que nunca recorrem instituio. A recente atuao do FMI no socorro aos pases europeus mais afetados pela crise de 2008 levantou novas questes, na medida em que foi realizada de forma conjunta com recursos da Unio Europeia e de outros pases europeus, o que implicou uma cogesto por vezes incmoda dos respectivos programas de ajuste. A instituio tornou-se tambm um importante repositrio de dados sobre a economia mundial e de harmonizao tcnica de estatsticas e prticas na rea da gesto da dvida pblica, entre outros campos. Na perspectiva dos pases em desenvolvimento, desenvolve, alm disso, um papel
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de assistncia tcnica, que importante sobretudo para os pases com maior fragilidade institucional, ao mesmo tempo em que um canal de influncia em tempos de paz, quando no h necessidade de emprstimos e condicionalidades. Apesar disso, como vimos acima, os pases mais importantes do sistema optaram, com o G20, por utilizar um foro alternativo como principal foro para sua cooperao econmica. Um diretrio de gerenciamento se tornou, portanto, necessrio, para articular a ao de diferentes instituies, o que no deixa de questionar a centralidade do FMI no sistema, a despeito da existncia em seu interior de um foro desta natureza no IMFC. De certa forma isso reflete o questionamento dos grandes pases emergentes legitimidade do FMI, em particular na medida em que seu processo decisrio, seu Conselho Executivo e, por extenso, o IMFC, os mantm sub-representados luz de seu peso na economia global. ii) Facilitar a expanso do comrcio internacional para favorecer o emprego e a produo Na concepo original, era por meio das paridades fixas e da eliminao da fragmentao do sistema monetrio que o FMI contribuiria para o comrcio internacional, e da para o emprego e para a produo. As paridades fixas, como vimos, desaparecem na sequncia do fim da conversibilidade do dlar em ouro. O fim das paridades foi um golpe importante, mas no mortal, no sistema multilateral de comrcio de bens,
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baseado, alm da clusula de nao mais favorecida, no conceito de compromissos com tarifas de importao mximas (tarifas consolidadas), que vo sendo reduzidas em rodadas sucessivas de negociao. Num regime de cmbio fixo, coerente tornar a tarifa de importao o instrumento legtimo de proteo da indstria domstica e regular o grau de abertura das economias pelo nvel das tarifas consolidadas. Quando o cmbio flutua, porm, os compromissos tarifrios recprocos e o respectivo equilbrio de direitos e obrigaes se alteram na medida em que a flutuao pode aumentar ou diminuir o grau de proteo da indstria domstica para alm do acordado na negociao tarifria. Para sobreviver, o GATT, e hoje a OMC, buscam enfatizar o longo prazo sobre as flutuaes cambiais de curto prazo e seguem trabalhando com a fico de que apenas as tarifas contam. Em perodos de maior estabilidade cambial, com as economias adaptadas aos novos patamares, os pases tendem a se acomodar e a perturbao nas estruturas de produo domsticas pequena. Nos perodos de maior instabilidade, os pases mais afetados pela sobrevalorizao de sua moeda tendem a procurar trazer o tema de volta discusso. At aqui sem sucesso. Parte do problema foi resolvido pelo desenvolvimento dos instrumentos financeiros de proteo contra as flutuaes cambiais que se desenvolveram na nova realidade do cmbio flutuante. Tais mecanismos foram parte do desenvolvimento dos mercados financeiros globais, que terminaram por alcanar nveis hipertrficos em relao sua funo original de intermediao financeira com
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destino ao financiamento do comrcio e dos investimentos na produo. Nesse sentido, o regime sucessor de Bretton Woods tem que lidar com uma realidade muito distinta do regime original, onde fluxos financeiros de grande dimenso so um componente crucial do sistema e sua expanso se alimenta, entre outros, da flutuao das taxas de cmbio. Nesse quadro, e sobretudo aps a crise de 2008, o FMI foi chamado a desenvolver uma atuao mais marcada na rea da regulao financeira, o que tem exercido, entre outros, por meio da realizao do exerccio de avaliao dos sistemas financeiros nacionais conhecido por Programa de Avaliao do Setor Financeiro (FSAP)50. O FMI tambm tem participado ativamente das discusses do Conselho de Estabilidade Financeira (FSB)51, instituio de coordenao, nos moldes do G20 e que a ele responde, que rene os pases do G20 e outros principais centros financeiros, para coordenar a reforma da regulao do setor financeiro com o objetivo de reduzir os riscos economia global. O FSB foi um desdobramento do anterior foro de estabilidade financeira em resposta crise de 2008 e tem-se dedicado a temas como as normas de adequao de capital bancrio conhecidas como Basileia III, medidas para lidar com as grandes instituies financeiras para que no sejam grandes demais para falir, para reduzir o risco e aumentar a transparncia no mercado de
50 Financial Sector Assessment Program FSAP. 51 Financial Stability Board FSB.
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derivativos, para regulao do sistema bancrio paralelo (shadow banking), etc. O FMI, porm, no foi equipado para uma atuao direta sobre o setor financeiro e, enquanto a regulao e a superviso do sistema financeiro continuam a ser nacionais, as empresas e os fluxos so cada vez mais transnacionais, a despeito da parada tcnica imposta pela crise de 2008. Mesmo se atuasse por meio das instncias nacionais, por exemplo, emprestando a pases para que reestruturem seu sistema bancrio, a prpria dimenso que tomou o sistema financeiro internacional tornaria difcil uma atuao efetiva do FMI nos principais centros financeiros com os recursos de que dispe. Assim, so os tesouros e bancos centrais dos principais pases desenvolvidos, que por suas aes ficam responsveis pela estabilidade financeira mundial, como temos visto aps a crise nas aes do FED e do Banco Central Europeu para sustentar a liquidez do setor financeiro, via compras massivas de ttulos ou emprstimos aos bancos em condies ultrafavorecidas. Embora o G20 e o FMI funcionem como foro de discusso e presso entre pares, as aes so unilaterais e balizadas pelos interesses nacionais dos pases. Em resumo, temos em um dos setores-chave da economia mundial, cujos fluxos so um mltiplo dos fluxos comerciais em que se centrava o regime original, uma regulao com algum grau de coordenao multilateral, da qual o FMI participa, mas que no se realiza em seu seio, e uma gesto nacional da superviso e das funes de apoio de ltima instncia.
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iii) Promover estabilidade cambial e evitar depreciaes competitivas No regime sucessor de Bretton Woods o FMI j no tem qualquer papel direto sobre a determinao das taxas de cmbio, a no ser no caso de pases sob programa de ajuste, por intermdio das condicionalidades. H no regime diferentes sistemas cambiais em vigor de forma legtima, com predominncia, aps o fracasso das experincias em torno ao cmbio fixo nos pases em desenvolvimento nos anos 90, do cmbio flutuante. Embora em teoria a flutuao seja determinada pelo mercado, os bancos centrais intervm, direta ou indiretamente, em graus diferentes, para evitar a volatilidade excessiva ou, em determinados momentos, a desvalorizao ou valorizao de suas moedas. A segunda inteno, porm, raramente admitida e vem sempre acompanhada da qualificao valorizao ou desvalorizao excessiva, como forma de legitimao. Evitar a volatilidade, por outro lado, justificado pela necessidade de evitar que as flutuaes de curto prazo distanciem indevidamente a posio da moeda dos fundamentos das economias. Entretanto, o distanciamento dos fluxos financeiros dos fluxos de comrcio e investimento na produo e o superdimensionamento na operao dos mercados futuros e de derivativos faz com que o preo de mercado das moedas seja formado de moda distante dos fundamentos de forma muito recorrente. Com a crescente dificuldade de dar respostas crise de 2008 por meio de estmulos fiscais, e uma vez reduzidas as taxas de juros das principais moedas de reserva a
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nveis mnimos histricos, os bancos centrais desses pases passaram a atuar com instrumentos de poltica monetria no convencional. O FED norte-americano, por exemplo, engajou-se em sucessivos programas de compras de ttulos, como forma de injetar liquidez na economia e reduzir tambm as taxas de juros de longo prazo, a fim de estimular os investimentos. Como no h restries sada de capitais destes pases, parte importante desses recursos se dirigiu aos mercados internacionais em busca de melhor rentabilidade. Com isso, muitas das moedas, como o Real brasileiro, valorizaram-se de forma significativa em relao ao dlar, enquanto outros pases, notadamente na sia, acumulavam reserva em nveis inditos ao comprar dlares para evitar a apreciao de sua moeda, tendo em vista suas estratgias de desenvolvimento baseadas nas exportaes. Tudo isso trouxe de volta de forma silenciada a questo das desvalorizaes competitivas, pois ficou claro que um dos efeitos das polticas monetrias no convencionais a desvalorizao das moedas, que auxilia estratgias de retomar a economia pela via das exportaes. Quando o ministro da fazenda brasileiro, Guido Mantega, reagiu anunciando que o rei estava nu e advertiu contra a guerra cambial, a enorme repercusso que se seguiu demonstrou o quanto a questo das desvalorizaes competitivas se tinha tornado uma preocupao. Os comunicados do G20, porm, continuaram a registrar o objetivo de aproximar as polticas cambiais da determinao pelo mercado e depois passaram
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a registrar o consenso de que as polticas monetrias no devem ter por objetivo a desvalorizao das moedas. Em resumo, no regime sucessor de Bretton Woods, ausente uma verdadeira gesto multilateral, os bancos centrais procuram regular as taxas de cmbio, buscando reduzir-lhes a volatilidade e adapt-las situao de suas economias, mas sua capacidade de atuao limitada pela dimenso que podem tomar os movimentos de capitais. O consenso contra as desvalorizaes competitivas se mantm, mas o vigia do compromisso entre as economias principais hoje o G20, vigia com bem poucas armas. iv) Estabelecer um sistema de pagamentos multilateral e eliminar restries de pagamentos O regime de Bretton Woods foi bem-sucedido em reverter a fragmentao dos sistemas de pagamentos e criar a infraestrutura monetria para o desenvolvimento do comrcio e do investimento internacionais. Gradualmente, porm, o quadro normativo criado para facilitar a circulao de bens e servios foi sendo ampliado circulao de capitais e vimos como isso terminou por ser um dos fatores da prpria queda do regime. No quadro desta evoluo, o FMI tornou-se progressivamente, e notadamente nos anos 1990, um advogado da livre circulao de capitais, promovendo junto a pases em desenvolvimento a eliminao das restries na conta de capitais do balano de pagamentos, a despeito de pases desenvolvidos s terem concludo este processo nos anos 1970 e incio dos 80. Com o apoio do staff, pases desenvolvidos exportadores de capital tentaram modificar
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a Conveno do FMI para atribuir-lhe um mandato explcito de promover a liberalizao dos movimentos de capitais. O Comit Interino, antecessor do IMFC, chegou a aprovar, em sua reunio de abril de 1997, um mandato para que se preparasse uma emenda ao acordo constitutivo para (...) tornar a promoo da liberalizao da conta de capital um propsito especfico do fundo e dar ao Fundo jurisdio apropriada sobre movimentos de capital, j que o Fundo estava excepcionalmente posicionado para promover a liberalizao ordenada dos movimentos de capital e ter um papel central nesse esforo52. Logo em seguida, porm, eclodiu a crise asitica, marcada pela instabilidade gerada pelos fluxos de capitais. At sua reunio de abril de 1998 o Comit Interino ainda insistia na tese da emenda, mas, em sua reunio de outubro de 1998 a tentativa estava derrotada e pedia-se que o fundo examinasse a experincia dos pases com controles de capital. Por outro lado, com o fim da Guerra Fria e as transformaes econmicas na China, o sistema de pagamentos do regime sucessor de Bretton Woods se aproxima de um sistema verdadeiramente global e as restries de pagamentos na conta corrente so residuais. No sistema de pagamentos de Bretton Woods a liquidez internacional j no era administrada multilateralmente, mas dependia do balano de pagamentos dos EUA. Aps o fim da conversibilidade, o dlar continuou a ser a principal
52 () to make the promotion of capital account liberalization a specific purpose of the Fund and to give the Fund appropriate jurisdiction over capital movement (), () uniquely placed to promote the orderly liberalization of capital movements and to play a central role in this effort IMF Annual Report Washington, IMF, 1997, p. 211.
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moeda de reserva, mesmo aps a criao do euro. Em 2013, o dlar constitui 62% das reservas com composio declarada ao FMI, enquanto o euro alcana 24%53. Ao contrrio do previsto na segunda emenda do acordo constitutivo do FMI, que lidou com as consequncias do fim da conversibilidade do dlar, o DES (SDR) no adquiriu papel-chave na proviso de liquidez ou nas reservas nacionais. Como discusses recentes no G20 mais uma vez demonstraram, os EUA no tm nenhum interesse em desenvolver formas de utilizao mais ampla do instrumento que reduza o papel do dlar como divisa-chave do sistema. Ao mesmo tempo, outros atores importantes, como o banco central alemo, temem a utilizao inflacionria desta moeda escritural ou sua utilizao para perpetuar desajustes de balano de pagamentos. A China embarcou nos ltimos anos num programa explcito de internacionalizao do renminbi, mas os fortes controles ainda existentes na conta de capital ainda devem impedir por algum tempo que assuma um papel mais relevante no sistema monetrio internacional. Como as polticas monetrias nacionais dos pases emissores de moedas de reserva no esto sujeitas a nenhuma limitao ou controle efetivo multilateral, o perodo excepcional de expanso de liquidez por meio das polticas monetrias no convencionais aps a crise de 2008 gerou como reao a adoo, por diversos pases, de controles de capitais, seja sob a forma de medidas macroprudenciais dirigidas ao sistema financeiro, seja por imposio de taxas
53 IMF Composition of Foreign Exchange Reserves (COFER) <http://www.imf.org/external/np/sta/ cofer/eng/23/11/2013>.
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ou outros controles entrada de capitais de curto prazo. Com efeito, na medida em que os emissores de moeda de reserva no esto preparados para aceitar compromissos internacionais mais significativos em relao s suas polticas monetrias, os receptores de moeda de reserva reiteraram sua oposio a compromissos quanto a restries na conta de capital. Nesse contexto, o FMI terminou por admitir em 2012, em que pesem as muitas qualificaes, a relevncia do papel dos controles de capital como um dos instrumentos de poltica econmica a serem utilizados em certas circunstncias. No regime sucessor de Bretton Woods, portanto, quase toda a liquidez provida por um pequeno conjunto de moedas de reserva, que incluem, alm do dlar e do euro, tambm o yen, a libra esterlina e o franco suo, mas ainda determinada fundamentalmente pelo comportamento da poltica monetria norte-americana. A volatilidade cambial, neste horizonte, amenizada no centro do sistema pela relativa convergncia de polticas monetrias, com a liderana do FED norte-americano. O regime inclui a liberdade de pagamentos quase universal na conta corrente, mas preserva espao para limitaes na conta de capital, na medida em que preserva o carter unilateral da gerao de liquidez global. O FMI permanece com um papel de vigilncia para a manuteno do sistema de pagamentos integrado, mas abdicou, por ora, ao papel de paladino da liberalizao dos fluxos de capital.
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v) Fornecer recursos, sob as devidas salvaguardas, para corrigir desajustes de balano de pagamentos sem recorrer a medidas destrutivas da prosperidade De todos os objetivos originais do FMI, este o melhor preservado. Os pases continuam a recorrer ao Fundo nos momentos de dificuldade no Balano de Pagamentos ou, preventivamente, quando sob presso da instabilidade dos fluxos de capitais. Os movimentos, aps a crise de 2008, para assegurar uma elevao dos recursos disponveis ao fundo demonstram que a comunidade internacional, a despeito de todas as crticas, continua a prezar essa funo da instituio. Ao mesmo tempo, o FMI continua a desempenhar, quando necessrio, mas em menor grau do que na dcada de 80, o papel de coordenador do default de dvidas soberanas, agora no campo mais complexo das emisses de bnus. Entretanto, a mesma crise trouxe tona necessidades de um volume de recursos indito, que colocou em questo a capacidade do fundo em cumprir sua misso plenamente. Os resgates dos pases europeus foram compartilhados com a Unio Europeia, mas a perspectiva de que pases como Itlia, com a dvida pblica em nveis astronmicos, ou Espanha, tivessem que deixar o financiamento pelo mercado e recorrer ao FMI lanou poderosas ondas de choque sobre o sistema financeiro, dada a conscincia de que, mesmo com a participao da UE, os recursos do Fundo simplesmente no seriam suficientes. Ao fim, as presses s foram amenizadas com o anncio da disposio do Banco Central Europeu de fazer o que fosse necessrio para evitar o aprofundamento
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da crise e defender a sobrevivncia do euro, respaldada pelo anncio do programa de Transaes Monetrias Imediatas OMT54, que prev compra de ttulos dos pases europeus nos mercados secundrios contra programas de ajuste. Esse item (v) tambm o objetivo mais controverso, ao trazer consigo a discusso das condicionalidades e, portanto, da viso do que sejam as medidas econmicas recomendveis em cada caso especfico. As condicionalidades e os programas de ajuste tendem a refletir a viso predominante em cada momento, entre os economistas reconhecidos. neste sentido que o tema da composio do staff e das posies de chefia do FMI se torna relevante, pois a formao destes funcionrios e suas conexes com a academia e o sistema financeiro so preponderantes na conformao dos programas. Por isto tambm, os pases em desenvolvimento tm insistido que a reforma da governana das instituies de Bretton Woods tenha tambm um componente de diversificao das equipes, amplamente dominadas pela formao em universidades norte-americanas. As condicionalidades so tambm a expresso mais concreta do poder de influncia do Fundo sobre as polticas econmicas dos pases, e so, por isso, fonte recorrente de reao poltica por parte dos pases sob programa e, sobretudo, das foras de oposio nestes pases. O Fundo assume plenamente essa funo de imposio do ajuste e no teme manter a sua fama de mau. Ao contrrio, staff e pases-membros no hesitam em ressaltar a vantagem
54 Outright Monetary Transactions OMT.
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de contar com o Fundo para exercer, em lugar dos prprios membros, exatamente esse papel de vigilncia e imposio de recomendaes. Em parte pela constatao das limitaes dos recursos disponveis ao Fundo, em parte pelo ressentimento em relao s condicionalidades, tm-se desenvolvido os chamados Acordos Financeiros Regionais, que criam mecanismos alternativos para socorrer pases em dificuldades de Balano de Pagamentos. Vejamos alguns modelos. O Fundo Latino-Americano de Reservas FLAR recebe uma pequena frao das reservas de cada membro para administrar e utiliza os recursos para realizar emprstimos a esses pases em caso de dificuldades de Balano de Pagamentos. O Mecanismo de Estabilidade Europeu ESM55 possui capital prprio e garantias emitidas pelos pases europeus como base para tomar recursos no mercado e emprestar a pases-membros em dificuldade. A Multilateralizao da Iniciativa de Chiang Mai CMIM56 um pool virtual de reservas entre pases asiticos, pelo qual as reservas dos pases so mobilizadas apenas em caso de necessidade para emprestar ao membro em dificuldade de Balano de Pagamentos. Nesta mesma linha, est em negociao um Acordo Contingente de Reservas entre os BRICS. Diversos Bancos Centrais, por sua vez, realizaram acordos de swaps de suas moedas ou de divisas para prevenir-se contra presses de sada abrupta de capitais.
55 European Stability Mechanism ESM. 56 Chiang Mai Initiative Multilateralization CMIM.
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Alm disso, escolados pelas crises da virada do sculo, os pases emergentes e em desenvolvimento passaram a adotar estratgias de acumulao de reservas como autosseguro, a fim de reduzir a necessidade de recorrer ajuda externa em caso de presses sobre o balano de pagamentos. Assim, no regime sucessor de Bretton Woods, h um sistema dual, em que o FMI continua a desempenhar sua funo de socorro aos problemas de balano de pagamentos, mas no aos pases centrais do sistema, cujas necessidades, se ocorrerem tendero a suplantar em muito sua capacidade financeira. Estes tm apenas em seus prprios bancos centrais o apoio de ltima instncia de que necessitam. Ao mesmo tempo, desenvolve-se um sistema de complementao da rede de segurana financeira por meio de mecanismos regionais, acordos de swap entre os bancos centrais e acumulao de reservas. Todos esses elementos ressaltam que o FMI, embora permanea importante nesse campo, j no capaz de atender sozinho s necessidades da economia atual e no conta com a plena confiana dos pases-membros. vi) Reduzir a durao e o grau dos desequilbrios de balano de pagamentos Como vimos anteriormente, desequilbrios expressivos e prolongados de balano de pagamento tm caracterizado e economia internacional, foram um dos componentes importantes da gestao da crise de 2008 e, embora se tenham reduzido em parte, com a reduo do dficit norte-Americano e do supervit chins, permanecem vigentes.
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Por um lado, o prprio regime de Bretton Woods j no dispunha de mecanismos efetivos de ajuste das economias superavitrias. Tal continua a ser o caso e dispe-se, nestes casos, apenas da presso entre pares. Em resultado, pases como a Alemanha, seguem mantendo supervits recorrentes e substantivos em suas contas correntes em nveis similares aos de antes da crise. Por outro lado, o desenvolvimento do sistema financeiro internacional permite o financiamento dos dficits em conta-corrente dos pases centrais com certa facilidade, a despeito de suas dimenses assustadoras. A dvida norte-americana atingiu, assim, nveis elevadssimos, mas continua a ser considerada pelo mercado a mais segura, a despeito de reclassificao negativa por uma das principais qualificadoras de crdito em 2011, perdendo sua classificao como AAA. Diante desse cenrio, o FMI procura atuar por meio da presso pblica e da realizao e divulgao de estudos sobre o tema, mas no dispe de instrumentos para tratar diretamente o problema dos desequilbrios globais de balano de pagamentos. O regime sucessor de Bretton Woods continua a ter uma resposta para os desequilbrios individuais dos pases que se transformam em crise, mas praticamente abandonou o aspecto sistmico do sexto objetivo e desenvolveu mecanismos para lidar com a permanncia dos desequilbrios. A insuficincia desses mecanismos, porm, foi um dos fatores por trs de crise de 2008. No caso do Banco Mundial temos:
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i) Assistir na reconstruo e desenvolvimento, facilitando o investimento para propsitos produtivos, incluindo a restaurao das economias destrudas pela guerra e o encorajamento do desenvolvimento dos pases menos desenvolvidos As funes do Grupo Banco Mundial esto hoje j bem distantes dos objetivos de reconstruo da Segunda Guerra Mundial, ainda que lidar com a situao de pases ps-conflito seja uma das prioridades explcitas da AID. Os objetivos do Banco so hoje direcionados aos pases emergentes e em desenvolvimento, e ele atua no s financiando projetos, mas procura desenvolver o papel de consultor sobre polticas de desenvolvimento econmico e social. Dar coerncia a um conjunto enorme de atividades tem sido um desafio para o Grupo Banco Mundial e ao longo das ltimas dcadas diferentes objetivos foram experimentados como princpio orientador. Atualmente, eliminar a extrema pobreza at 2030 e compartilhar a prosperidade so os objetivos escolhidos, denotando a inteno de uma atuao mais direcionada aos aspectos sociais e distributivos do desenvolvimento. As lies da realidade terminaram por afastar o Banco das intenes ambiciosas dos planos amplos de ajuste estrutural dos anos 1980. Por outro lado, a presso dos pases desenvolvidos para que o Banco se concentrasse no financiamento aos pases mais pobres encontrou seus limites no fato de que so os retornos dos emprstimos realizados aos pases de renda mdia que sustentam a
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instituio. A dimenso das necessidades dos pases em desenvolvimento em certas reas como a infraestrutura supera em muito a capacidade de emprstimos do Banco e, aps uma capitalizao no contexto da reao crise, os pases desenvolvidos deixam claro que essa avenida no estar disponvel a mdio prazo. O Banco Mundial abriu o caminho para criao de bancos regionais multilaterais nos vrios continentes, que hoje compartilham com o Banco a atuao no financiamento do desenvolvimento. A coordenao entre estas entidades varivel, mas, na prtica, no pode ser considerada sistemtica. Diante das carncias e da resistncia alterao dos mtodos de governana, que seguem dominados pelos pases desenvolvidos, outras alternativas continuam a surgir, como o Banco do Sul, na Amrica do Sul, ou o Novo Banco de Desenvolvimento, em negociao entre os BRICS. ii) Promover o investimento estrangeiro privado por meio de garantias ou participao em emprstimos e v) Conduzir suas operaes levando em conta o efeito sobre o investimento internacional e as condies dos negcios nos membros e, nos anos do imediato ps-guerra, ajudar a transio dos tempos de guerra para uma economia de tempos de paz O Grupo Banco Mundial desenvolve as atividades de promoo do investimento privado principalmente por
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meio da IFC e da MIGA. Estas suas instituies tm sido consideradas eficientes para seus propsitos e h uma tentativa em curso de melhor articular sua atuao com a do BIRD e da AID. A MIGA teve suas funes ampliadas para outras modalidades de garantias, o que permitir uma atuao mais ampla na garantia de crdito. O que conta neste caso, porm, que, levando em conta a magnitude dos fluxos de investimento privado no mundo da globalizao, a dimenso da IFC e da MIGA so modestas. No papel de consultor para polticas de desenvolvimento, o Banco, sob a vigilncia atenta de seus controladores norte-americanos e europeus, segue buscando promover polticas de apoio ao desenvolvimento do setor privado, ainda que sem o af quase religioso dos tempos de apoio irrestrito e, por vezes, acrtico, aos programas de privatizao. Na realidade, talvez mesmo como resultado da experincia concreta, o Banco, antes do FMI, foi se distanciando das polticas mais fundamentalistas de mercado e buscando nichos nas polticas sociais de combate pobreza. iii) Promover o comrcio e o equilbrio do balano de pagamentos pelo desenvolvimento dos recursos produtivos A forma de dedicar-se a esse mandato por parte do Banco foi mudando ao longo dos anos, privilegiando em certos perodos um setor, em certos perodos outro. Uma das principais dificuldades nesse campo a tenso entre as demandas dos clientes em desenvolvimento e as opinies dos controladores desenvolvidos sobre o que adequado
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como desenvolvimento dos recursos produtivos. Prevaleceu na maior parte do perodo recente uma viso que distanciou o Banco da atuao mais significativa em projetos de infraestrutura, por exemplo, em favor do desenvolvimento de aes em polticas sociais, ambientais, etc. Onde atuou nesse campo, tendeu a favorecer os circuitos de exportao, o que est conforme ao mandato, mas tende a reforar as estruturas de produo existentes, centradas no extrativismo mineral e na agricultura de commodities. iv) Priorizar os projetos mais teis e urgentes A definio das prioridades , naturalmente, um campo em que a tenso entre clientes e controladores mais se materializa. A imposio de agendas, por mais louvveis que sejam, como a proteo ambiental, as preocupaes de gnero, etc. se sobrepe aos projetos nacionais de desenvolvimento, quando eles existem. Apesar de bastante permevel s presses de diferentes grupos de opinio nacionais e internacionais, o Banco continua a ser criticado por Organizaes No Governamentais de distintos matizes por no levar em conta em seus projetos as dimenses que consideram importantes. O Banco procura, porm, definir estas prioridades em conjunto com os pases, por meio da negociao de estratgias de parceria por pas, posteriormente aprovadas pelo Conselho de Administrao. Nesse processo, desenvolve-se um dilogo com os governos nacionais, mas dentro dos parmetros estabelecidos pelo banco, cujo secretariado redige o documento e tem a palavra
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final sobre o que submetido aprovao. Esse dilogo, naturalmente, prossegue ao longo da implementao da estratgia e sua traduo em projetos especficos, mas depende da capacidade institucional do pas aproveitar esses mecanismos para assegurar o alinhamento da atuao do Banco com os interesses de seu projeto de governo. Em concluso, o regime sucessor de Bretton Woods menos intrinsecamente multilateral e mais sujeito a definies unilaterais, cuja coordenao se busca alcanar nos foros globais, entre eles nas Instituies de Bretton Woods. Estas, ao longo dos anos, tiveram fases de maior ou menor influncia conforme as circunstncias da economia global. Frente evoluo das economias dos maiores pases e dimenso do sistema financeiro transnacionalizado, as instituies de Bretton Woods no tm como desempenhar plenamente seus papis sem a atuao paralela dos Tesouros e Bancos Centrais das maiores economias. O clube das economias decisivas se ampliou com a ascenso dos grandes pases em desenvolvimento e hoje o G20 cumpre um papel central nas tentativas de coordenao global. As Instituies de Bretton Woods nunca deixaram de ser instituies dos credores, desde a concepo vencedora de White. O que White no previa que os EUA seriam um dos grandes devedores, o que at certo ponto conflita com o papel central que continuam a ter no novo regime por meio do papel do dlar. Na periferia do sistema, as Instituies de Bretton Woods buscam manter as economias integradas ao sistema, evitando que se isolem, e fazendo com que permaneam
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como campo possvel de expanso do comrcio e dos investimentos. Quase 70 anos depois, a Conferncia de Bretton Woods permanece um mito fundador e referncia bsica de qualquer discusso sobre o funcionamento ou reforma do sistema monetrio internacional. Momento ureo do multilateralismo, mas tambm exerccio prtico de realismo, deu origem a instituies que seguem incontornveis. As Instituies de Bretton Woods, humanas, demasiadamente humanas, acompanharam entre o bem e o mal as peripcias econmicas desta longa jornada. Pretenderam a razo, despertaram paixes.
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