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Globalizacin econmica, concentracin metropolitana y polticas urbanas en Mxico Author(s): Gustavo Garza Source: Estudios Demogrficos y Urbanos, Vol.
14, No. 2 (41) (May - Aug., 1999), pp. 269-311 Published by: El Colegio De Mexico Stable URL: http://www.jstor.org/stable/40315007 . Accessed: 14/01/2014 16:52
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Globalizacineconomica, concentracin y metropolitana polticasurbanas en Mxico

GustavoGarza*
En esteartculose analizan algunos aspectosdel nexoentre el desarrollo econmico y la urbanizacinen Mxico, asi comode la evolucinde las polticas urbanas y regionales nacional. Para la distribucin de la poblacin en el territorio que intentan modificar aclarar la relacin entreambosprocesosdel cambiosocial, el estudio se divide en tres econmii) el lapso 1960-1980 caracterizado por un elevado crecimiento subperiodos: co, ii) la dcada de 1980-1990, de crisiseconmicaestructural, y iii) el lustro19901995 de recuperacin relativay nueva crisis.Se tratarde concluirsi la evolucindel han susistemade ciudades del pas, as comolas polticas espaciales implementadas, frido modificacionessignificativas en cada subperiodo,especialmenteen el ltimo cuando se consolida un modelode corte neoliberal de aperturaindiscriminadaal mercado internacional.
Introduccin
se ha acuLas ciudadesconstituyen el lugardonde histricamente mulado el capital.1 sonhaciadondese orienta Adicionalmente, preferentemente una estrecha la nuevainversin, interdepengenerando denciaentre el crecimiento econmico yla urbanizacin, que exige articular laspolticas de talforma macroeconmicas conlasespaciales, de urbano sea un formidable factor infraestructural que el andamiaje en en los En realiz un esfuerzo esta direccin Mxico se produccin. aossetenta, medidas de ajuslascontinuas peroen la etapaneoliberal teparaestabilizar hanrelegado los programas urbanos la economa y No obstanes cadavezmslimitada. regionales, cuyainstrumentacin el vnculo ambas estructural entre te,comoen el mundorealpersiste la sidimensiones en que se supere del cambiosocial, en el momento tuacin necesario las acciones urbanas actual ser yrepoltica integrar en con al flotar los evitando econmicos, stos, gionales que programas el airesinsoporte se derrumben territorial continuamente. alguno,
* del Centrode EstudiosDemogrficos y de Desarrollo UrProfesor-investigador bano de 1Colegio de Mxico. Mi mayor a IvetteRamrezpor su exceagradecimiento lentey entusiastacolaboracin en la recopilacinde la bibliografa y de los planes analizados. 1En las economas de desarrollointermedio, las ciudades absorbenal menos 80% del crecimiento econmico (vase Armstrong y McGee, 1985:219; Harris,1988:103).
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ESTUDIOS DEMOGRFICOS Y URBANOS
El objetivo es analizardos aspectos generalde estetrabajo que en Mxico: aclarar los nexos entre dichos la evoprocesos permitirn de las lucindel sistema de ciudades de 1960a 1995segnel tamao hasta1994con el prourbanas establecidas localidades, ylas polticas en el territorio. de modificar la distribucin de la poblacin psito econmico sobreel Paradiferenciar la influencia del desarrollo en tres el anlisis se divide urbano, i) el lapso1960-1980 subperiodos: dentro de un caracterizado econmico, porun elevadocrecimiento modeloproteccionista de sustitucin de importaciones porproducestruccininterna; econmica ii) la dcadade 1980a 1990,de crisis relativa 1990-1995 de recuperacin tural, ynuevacrisis, y iti)el lustro neoliberal de sustitudurante el cual se consolida un modelode corte en 1986con cinde produccin interna iniciado porimportaciones, la entrada si en la dcada de Mxicoal GATT. Se tratar de averiguar de la economaal comercio que tieneel nuevoesquemade apertura internacional se puede identificar significativa algunamodificacin de la evolucin del sistema en el pas,as comolas implide ciudades del gobierno federal. caciones de los cambios en laspolticas urbanas El anlisis mismos e de estas los subperiodos intentapolticas seguir r mostrar si se ha modificado la participacin del gobierno federal, la calidadde losprogramas, de los mismos. as comoel resultado
Dinmica metropolitana en la expansin,crisisy globalizacin 1960-1995 econmica,
En la segunda el clsico mitad del sigloXXMxicoha experimentado en ciclo econmicode auge,crisis Se yrecuperacin. tiene, primer cuando un periodoprspero la dcada 1960-1970 lugar, que incluye el productointerno bruto(PIB) real aumenta la elevada tasade 7.3% anual, y la de 1970-1980cuando redujo dicha cifraa 6.8% el PIB anual.2 En segundolugar, en la "dcadaperdida" (1980-1990), aument en 1.6% anual,siendoque entre1982y 1988 nicamente decreci en -0.4%.Finalmente, 1990-1995 en tercer en el lustro lugar,
2 En realidad,el auge se continuhasta 1981 cuando el PIBcreci a 7.8%, para estallar la crisisdel tipo de cambio y reducirse el PIBen -01.% en 1982, y en -5.3% en 1983, ao que marca el inicio del virajede la poltica econmica hacia la aperturacomercialdel pas. Sin embargo,los datos demogrficos son decenales, por lo que para contrastar el desarrollourbano con el crecimiento econmico se considera el periodo de auge hasta 1980.
GLOBALIZACIN ECONOMICA, CONCENTRACIN METROPOLITANA
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ocurre cierta recuperacin, pues entre 1990 y 1994 el PIB creci a crisisde 1995 en que disminuy 3.6% anual, aunque la intempestiva en -6.1% produjo un aumento de slo 1.5% anual entre 1990 y 1995 (vase el cuadro 1) . El propsito de esta seccin es analizar el desarrollodel sistemade ciudades del pas siguiendo estos tressubperiodos, destacando la situacinde las grandes ciudades en la configuracin del espacio nacional.
1960-1980 Concentracin metropolitana preeminente,
En 1960 Mxico tena una poblacin urbana de 14.4 millonesde per41.2% del totalde habitantes sonas, que representaban y se distribuan en 119 ciudades, definidasstascomo aquellas localidades de ms de 15 000 habitantes.Con el finde analizar el nivelde concentracin del sistema urbano,el totalde ciudadesse divideen pequeas (15 000 a 50 000 personas), intermedias (50 000 a 500 000) y grandes o metrpolis (ms de 500 000 habitantes).3El sistemaurbano en 1960 se caracterizabapor una elevada concentracinde la poblacin en tres ciudades con ms de 500 000 habitantes(Ciudad de Mxico, Guada, que en conjunto representabancasi la mitadde lajara y Monterrey) la poblacin urbana total.Se tratabade una jerarqua altamentepreeminente,pues la Ciudad de Mxico, con 5.4 millonesde habitantes, absorba 37.6% de la poblacin urbana nacional y era 6.2 veces mayorque la segunda (vase el cuadro 2). En 1970 la poblacin urbana se eleva a 23.8 millones,el grado de urbanizacina 49.4% (lo que significa que el pas se dividaprcticamenteen partesiguales entreuna mitadruraltradicional y otraurbana ms moderna), y el nmero de ciudades se eleva a 166. Importa subrayarque Puebla se agrega a las de ms de 500 000 habitantes, y Guadalajara y Monterrey sobrepasanel milln,haciendo que el estra3Prcticamente todoslos autores de las sobrela metropolizacin que escriben ciudades en Mxico, consideran urbana situada en un solo que cuandouna localidad rebasasuslmites haciauno u otros uncarcter ms, municipio yse extiende adquiere En un estudio al respecto realizado en los aos setenta, se agregaba metropolitano. tener un mnimo de 100000 habitantes, e identificaba 12 zonasmetroque deberan de lascualesnicamente la de la Ciudadde Mxico habacumplipolitanas para1960, do "unaetapacompleta de metropolitanismo" RuizyGarza, 1976:123,125y (Unikel, de estetrabajo se considera como"metrpolis" conmsde 145).Paralosfines aquellas 500000 personas, de que se hayan o no extendido haciaotros independientemente a yb delcuadro (vasenotas 2). municipios
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to de las metrpolisaumente su participacin a 52% de la poblacin urbana nacional. Gomo corolario,a pesar de que las ciudades pequeas e intermediasaumentan considerablementede nmero,su importanciaen el totalurbano declina (vase los cuadros 2 y 3) . El findel periodode auge econmicoculminaen 1980 con un pas ms urbano, donde 37.6 millonesde mexicanos (56.2% de la poblacin total) vivenen un sistema de 219 ciudades.Puebla se incorporaa las ciudades de ms de un milln de habitantesy surgencuatro con ms de 500 000, haciendo que el estratode metrpoliseleve su importanciadentro de la poblacin urbana nacional a 58.1%, mientras que las de ms de un millnlo hacen a 51.3% (vase los cuadros2 y 3) . acelerado de la economa Se tiene,por tanto,que el crecimiento mexicana entre 1960 y 1980 ocurre con un significativo proceso de concentracin en unas cuantas metrpolis del pas, entre las que destaca con mucho la Ciudad de Mxico, que en 1980 alcanza 13 millonesde habitantes. el Sin embargo,aunque se mantieneclaramente carcter del sistema reducea 5.7 veces urbano,estaltima preeminente la diferencia que la separade Guadalajaray presentauna tasade crecimientomenor que el restode las metrpolis. Es incuestionableque en la medida en que prosigael elevado crecimientoabsoluto yrelativo de la poblacin urbana total,sta tender a establecerseen un mayornmero de opciones que ofreceun sistema urbano en expansin, pero esto no implicarnecesariamenteel trnsito hacia una jerarqua urbana ms equilibrada,sino que podra el cambio de la concentracin de una a unas cuantasmetrsignificar as de como la de nuevos mbitosde concentracin polis, emergencia o de urbanas tipomegalopolitano regiones policntricas. El impacto de la crisis, 1980-1990 territorial En 1990 la poblacinurbananacionalera de 49.6 millones de personas, el gradode urbanizacin avanza 60.8% ylas ciudadeseran309; estoes, con o sin crisis, la urbanizacin no se detiene.4 del pas aparentemente Sin embargo,en el cuadro 2 existendos porcentajes indeque reflejan fectiblemente el impactoespacial de la crisis:i) la tasa de urbanizacin
4 La "dcada el lapso entre perdida" de los aos ochenta cubre ms precisamente de las estadsticas 1982-1988, pero por restricciones demogrficas disponiblesse considera el cambio experimentadoen el sistemade ciudades en toda la dcada.
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Y URBANOS ESTUDIOS DEMOGRFICOS
fuede nicamente 0.8%, la ms baja del periodoconsiderado y en todo de las ciudadescon ms de un millnde el sigloXX;5 ti)la participacin de estoltimo, las ciudaa 45%. Como resultado habitantes disminuy de 10.4% a 10.8% su participacin des pequeas elevaronligeramente a la vez que las de 500 000 a un millnaude la poblacinurbanatotal, avanzhasta16.3por ciento. mentaron de 4 a 12 ysu participacin haEstasevidenciasestadsticas explicanque algunos especialistas yan concluido que en los aos ochenta se presentun punto de inflehacia la concentracin xin que invirti la tendenciaanterior yse inici en el que las ciudades urbanomsuniforme, un procesode crecimiento medianas y pequeas adquirieronmayorimportancia(vase Aguilar, Graizbord 1995;Consejo Nacional yRodrguez, ySnchez,1996;Aguilar de Poblacin,1994;Arroyo, 1988;Ruiz,1994;Navarre1993;Graizbord, te yVera, 1994; Lemus,1994). Se consideraque la conclusines verdaderamente lugar,los espor una seriede razones.En primer prematura como el tudiossealados adolecen de ciertafaltade rigorestadstico, 88 de Graizbord incluye y Snchez,que nicamente trabajode Aguilar, adems slo 16 ciudalas 309 ciudadesexistentes en 1990,considerando des pequeas de un totalde 210,por lo que la conclusinde que la disntidamentribucin "...seha revertido de ciudades por rango-tamao se En las conclusiones te" es invlida (1996: 42). segundo, porque de la dcada slo consideran derivan de un anlisis de cortoplazo,pues los ochenta,sin habertenidoacceso a los datosde 1995,que en buena medida revierten lo ocurridoen los ochenta,que todo parece indicar fue resultadode la crisiseconmica. En tercero, por considerarcomo ciudades "medias"a aquellas de 500 000 a un millnde personas,que en este trabajose definenms bien como metrpolis. En cuarto,y no menos importante, de no la por imaginar posibilidad que ms que un se trata de de en alguna medida espontneo, descentralizacin proceso un cambio en el mbitode la concentracin mehacia conglomerados urbanaspolicntricas. galopolitanos yregiones Existen conjuntos de ciudades relativamente prximasque forman subsistemasurbanos por la gran integracinfuncional de sus empresas y poblacin, denominndose megalopolis a la parte comprendida por dos o ms reas metropolitanascuyasunidades admi5 En aos anteriores a los consideradosen este trabajola tasa de urbanizacin,esto es, el incrementomedio anual del grado de urbanizacin, fue de: 1.4% en 19001910; de 2.4% en 1910-1921;de 2.7% en 1921-1930;de 1.8% de 1930-1940;de 3.7% en 1940-1950, y de 2.9% entre1950-1960(vase Unikel,Ruiz y Garza, 1976:34).
GLOBALIZACIN ECONMICA, CONCENTRACIN METROPOLITANA
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se traslapan.En 1980 constituan el subsistema nistrativas urbano centraldel pas las reas metropolitanas de la Ciudad de Mxico,Toluca, Puebla, Cuernavacay,ms alejada, Quertaro.En los aos ochenta el rea Metropolitana de la Ciudad de Mxico se traslapa con la de una megalopolis.sta se encuentraen una etaToluca, conformando pa de evolucin inicial,pues su desarrollocompletollevardcadas o aun siglos,pero entre 1980 y 1990 elev su poblacin de 13.6 a 16.1 millones (suma de las ciudades de Mxico y Toluca en el cuadro 3). Como conjunto de dos ciudades,sin embargo,pierde importancia relativa, pero se estimaque en la medida que se le anexen Cuernavaca, Puebla, Cuautla, Pachuca y Quertaro,hacia mediados del siglo XXI concentrar alrededorde 50 millonesde personasque representarn 40% de la poblacin urbana nacional (vase Garza, 1998). La circunstancia de que las metrpolis de ms de 500 000 habitantesavancena 61.3% del totalurbano en 1990,evidenciaciertatendencia al cambio de concentracinde una a variasreas metropolitanas. en este As,considerandolas 16 ciudades que en 1990 se encontraban a rango,se observaque aunque Puebla,Toluca yQuertaropertenecen la megalopolis de la Ciudad de Mxico,dos ms se localizanen la lnea fronteriza con EstadosUnidos (Tijuana y CiudadJurez)y Monterrey, Chihuahua Torren, yTampico estnubicadas en estadosfronterizos. Estasurbespodran sercontrapesos del conglomerado megalopolitano en el largoplazo,pero TijuanayCiudadJurez son ciudadesaisladasdel sistema urbano nacional-aunque subordinadas, la primera, a la megala El estadunidense de California a Paso,Texas-, quelopolis y segunda dando como conglomeradosde significacin como centro Monterrey del subsistema de ciudades del noreste, y Guadalajara,para el caso de las ciudadesdel Bajo (Len, Irapuato, SalamancayAguasGuanajuato, . Al la se tendera a mantener calientes) parecer, hegemonaindiscutible de la megalopolisde la Ciudad de Mxico,balanceada por la regindel urbanode Monterrey, as como por algunasciudaBajo yel subsistema des fronterizas tursticas aisladas. Esta tendencia y parece confirmarse con el anlisisdel primer de los aos noventa. quinquenio
Concentracin 1990-1995 internacional, policntrica y aperturaal comercio
Los seis aos del gobierno de Carlos Salinas de Gortarifueron de econmico del pas. La crisispareca gran optimismosobre el futuro el PIB se elev a tasa promedio anual de 3.5% enuna superada pues
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tre 1990 y 1994, con valores extremos de 5.1% en 1990 y 1.9% en el PIBcreci a 4.4%, 1993. En 1994,ltimoao de su administracin, pero al inicio del periodo de ErnestoZedillo se precipitaintempestivamenteuna nueva crisisy dicha tasa se derrumbaa -6.1% (vase el cuadro 1). el nmero de ciuDurante esta recuperacineconmica relativa, dades se eleva a 350 con una poblacin totalde 58.7 millonesde personas,aumentandoel grado de urbanizacina 64.4% y la tasa a 1.2% (vase el cuadro 2). La poblacin totaldel pas crece de 81.2 a 91.2 9.1 se ubican en las millones;de los 10 nuevosmillonesde habitantes, ciudades, por lo que 91% de la expansin demogrficaocurre en el Mxico urbano. Las ciudades pequeas aumentana 241 y absorben 0.7 millones, las intermediasaumentan ligeramentea 85 y reducen su poblacin en -0.8 millones,mientras pasan a 24 y aumentan que las metrpolis El porcentajede essu poblacin totalen 9.2 millonesde habitantes. las intermediasse destas ltimasse eleva a 67.5%, mientrasque en ploma a 22.3%, y en las pequeas disminuyeligeramente a 10.2% entre1990 y 1995 el desarrollour(vase el cuadro 2). De esta suerte, de bsicamente en las 24 metrpolis bano Mxico ocurri existentes, el de concentracin consolidando patrn policntrico. de La conclusinanterior se puede revisar manteniendo el sistema esto es, considerandola poblacinque las 350 ciuciudades constante, dades de 1995 tenanen 1990,para ser ms precisosobre los cambios son ocurridos.6 Estainformacin evidencia que las ciudadesintermedias lo ms dinmicas,pues crecen a 2.89% anual, mientras las metrpolis hacen a 2.50% y las ciudadeschicasa 2.17%. Sin embargo,observando los estratos los tres se tieneque en que se subdividen gruposanteriores, las grandesde 500 000 a un millnde habitantes son las de mayortasa el aumentoabsolutode la poblacin (2.97% anual). Adicionalmente, urbanamanteniendoconstante el nmerode ciudadeses de 7.8 millones,de los cuales las grandesciudadesabsorben66.2% ylas seiscon ms de un millnde habitantes, se confirma 42.9%. De estasuerte, que en el del el crecimiento lustro de los noventa primer desequilibrado prosigue sistema de ciudadesen Mxicoen favor elevan su de las metrpolis, que cuadros a en los 1995 2 67.5% (vase participacin y4).
6Adicionalmente, la tasa anual de crecimiento de la poblacin urbana totalentre 1990-1995fue de 2.9% considerando309 y 350 ciudades en ambos aos, mientras que se reduce a 2.6% manteniendoconstantes las 350 localidades.
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CUADRO 4 absolutopor tamaode ciudades, e incremento Mxico: Tasa de crecimiento 1990-1995

Tamao de ciudades Total Pequeas 15 000 a 19 999 20 000 a 49 999 Intermedias 500 000 a 999 999 100 000 a 499 999 Grandes Nmero de ciudades 350 241 87 154 85 42 43 24 Poblacin* 1995 1990 50 912105 5 334 719 1312 827 4 021892 11 137 389 2 605 535 8 531854 34 439 997 Tasa de crecimiento Incremento absoluto Total % % 2.55 2.17 2.32 2.13 2.89 2.72 2.94 2.50 7 794 515 690 014 181521 508 493 1 944 105 427 229 1516 876 5160 396 100.00 8.85 2.33 6.52 24.94 5.48 19.46 66.21
58 706 620 6 024 733 1494 348 4 530 385 13 081 494 3 032 764 10 048 730 39 600 393
500 000 a 999 999 18 10 078 660 11893 364 2.97 1814 704 23.28 1 millny ms 6 24 361 337 27 707 029 2.30 3 345 692 42.93 a Se consideran a las ciudades en los estratos de 1995 manteniendolas mismas ciudades en 1990, aunque en ese ao se encuentrenen otro estrato. b Se consider un intervalo de 5.65 aos que es la diferencia entreel censo de marzode 1990 y el conteo de noviembre de 1995. La tasa de crecimiento manteniendo las diferencias en el nmero de ciudades para cada estratoen 1990 y 1995, es: i) de 15 000 a 49 999 de 0.70%; ii) de 50 000 a 499 999 de -1.46%; ni) de 500 000 a 999 999 de 6.71%; y iv) de un millny ms de 3.62% (en conjunto estosdos ltimosestratos crecen a 4.8% anual). Fuente: Garza, Gustavo(1998), "El sistemade ciudades, 1990 y 1995",en Gustavo Garza (coord.), Atlasdemogrfico deMxico, Mxico, Conapo.
La concentracinpolicntricaavanza al aumentarel nmero de grandesciudades con ms de un millnde habitantesa seis en 1995. Cabra sealar que el rea Metropolitana de la Ciudad de Mxico eleva su tasa de crecimientoa 1.9% anual, consolidndose como centro en 1995 (suma de las megalopolitanocon 17.9 millonesde habitantes ciudades de Mxico y Toluca en el cuadro 3) . La dinmica de las 24 metrpolisconfirmael escenario observado en la dcada anterior.En primerlugar,Tijuana y Ciudad Jurez presentanlas mayorestasas de crecimientogracias a su articulacin como enclaves maquiladores a la megalopolis californiana, pero como ciudades aisladas del sistemaurbano nacional. Con el rango tres, cuatroy siete segn tasa de crecimiento, en segundo lugar,le siguen Cuernavaca,Quertaro y Toluca, esta ltimaparte de la megalopolis de la Ciudad de Mxico y las otrasdos en proceso de integrarse. En
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tambin tercer partede la yLen,que forman Aguascalientes lugar, en centro con del Occidente Guadalajara, presenpolicntrica regin observa Saltillo una tasa tanun aceleradocrecimiento. Finalmente, con Monterrey, en el noreste de 3.3%,yaque se articula que a su vez la elevaa 2.7% en el lapso1990-1995 (vaseel cuadro3 yel mapa 1). centrales de este Es interesante mencionar que las conclusiones del sistema derivadas del anlisis de la dinmica inciso, demogrfica totalmente con de ciudadesen Mxicoentre1960y 1995,coinciden e interregional de proslas obtenidas por un modelointersectorial la informacin de en que se procesa de la economa mexicana pectiva en que se subdivide el pas, 17 sectores econmicos para 10 regiones utilizando informacin histrica de 1970,1980y 1990,yque se proLaos, 1997).La conyecta para 1995yel ao 2000 (vaseHernndez se acrecentaran clusingenerales que "...durante los aos noventa an mslas disparidades en el ingreso percapita, paraalregionales de desigualdad canzaren el ao 2000niveles que los regissuperiores en 1970..." En el mbito se afirma trados de las regiones que "Parael la Occidente ao 2000slo tres (la del Vallede Mxico, yla regiones interno del producto cercade tres Noreste) quintas partes aportarn bruto del pas" (Hernndez Laos,1997:87)? econmiLa insercin de Mxicoen el procesode globalizacin de la ca en la ltima en la estructura dcadaprodujo cambios rpidos economa del capital, en la centralizacin nacional, yen la propiedad de las empresas en extranjeras.8 aceleradamente que se transforman
7 En el caso de la regin Noroeste,donde se localiza Tijuana, y la Norte,a la que pertenece Ciudad Jurez,"...continuarn perdiendo importanciarelativaa partirde 1980 -en especial la primera-,para aportarhacia el ao 2000 13.4% del PIBnacional, en lugar de 16.3% que aportaba al inicio de los aos setenta"(Hernndez Laos, 1997: su naturalezade ciudades aisladas asignada en este trabajo,pues al ser 85) . Esto ratifica enclavesde la megalopoliscaliforniana, no tienencapacidad de impulsarla economa de las regiones donde se ubican. Cabra aclarar que el artculode Hernndez Laos se conoci despus de haber escritoesta parte del trabajo,pero se menciona por la sortan dide las conclusionesalcanzadas con cifras y procedimientos prendentesimilitud ferentes. Quede como una demostracinms de los estrechosvnculos entre el desarrolloeconmico y el proceso de urbanizacin. 8La situacindel sistema bancarioevidenciaestehecho. En el momentode su privatizacinrealizadaentreel 7 de junio de 1991yel 3 de julio de 1992 por el "Comitde DeBancaria"todos eran mexicanos (vase OrtizMartnez,1994:269y 335). sincorporacin Cinco aos despus,a principios 19 son cien por ciende 1998,de los 34 bancos existentes to extranjeros, de cuatromixtos y 11 mexicanos{Reforma, Templo Mayor,28 de febrero de empresas "Un torrente 1998). Igualmenteen el sectorde manufacturas y el comercial, mexicanasha pasado a manosde extranjeros", como seala CraigTorresde TheWallStreet Americas 30 de septiembre de 1997). Solamenteen los meses de junio y Journal (Reforma,
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El impacto de estametamorfosis econmica no modifica de manera tannotable al patrn concentrador mantenindose la prevaleciente, dialctica de las desigualdades la consolidacin de una y regionales con tres la organizacin espacial regiones policntricas hegemnicas: de la Ciudad de la Occidente con en centro GuaMxico; megalopolis con Monterrey comoncleoprincipal. La contiyla Noreste dalajara, nuacinde estaformacin en metropolitana depender partede la evolucin futura de la articulacin de Mxicoen el bloqueeconmico norteamericano, ascomode laspolticas yacciones que espaciales realicen los tres niveles de gobierno en el pas. Las polticas urbanas: de la centralizacin federal al laissezfaire neoliberal La planeacin urbana en Mxico en el transcurrir delsiglo XX yregional se puededividir en cincoetapas:i) el surgimiento de las acciones piode impacto territorial neras, 1915-1940; aislado, 1940-1970; ii)polticas territoriales en la estrategia econmica nacional, iii)polticas 1970-1976; de la planeacin 1977-1988 iv)institucionalizacin espacial, y v) abdicacinydelegacin de laspolticas urbanas 1989 yregionales, a la actualidad (1998).Porhaber sidoanalizados en otros loscuatro trabajos primerosperiodos, nicamente se sintetizan desarrollar con mayor para detalle el ltimo, de espacio slose considera hasta aunqueporrazones sealando en notas de piede pgina laspolticas 1994, posteriores.9
de Inglaterra asumiel controlde Cigarrera La julio de 1997 se seala que Bat Industries en una operacinde 1 500 millonesde dlares;PhilipMorris aumentsu partiModerna, 400 millonesde dlares; cipacin de 29 a 50% de La Tabacalera Mexicana invirtiendo Procter and GamblecomprLoretoyPea Pobre,productora de bienesde consumo,por 170millones de dlares;BellAtlantic se transform en el principal accionista del grupode telefona celularIusacell,SA., medianteuna inversin de 1 000 millonesde dlares;WallMartStores de Cifra, msgrandedel SA., la cadena de supermercados adquiriel control pas en un negocio valoradoen 1 000 millonesde dlares,entreotrosejemplosque evidencianntidamente la acelerada desnacionalizacin del aparatoproductivo de Mxico. En trminos el AtlasdelBancoMundial,1997,seala que el productonacional generales, bruto el productointerno brutoper capercapitaen Mxicoes de 3 320 dlares,mientras lo que significa pitaes de 6 400 dlares, que slo 51.8% del productoes de nacionales(La Jornada, ReporteEconmico,29 de diciembrede 1997,p. 22). Sin embargo,las cuentas nacionalesde Mxico sealan que para 1993 el ingresonacional constituye 79% del productointerno bruto(vaseCorts,1997:207). 9 La evaluacin de las cuatro primerasetapas puede verse en Garza (1986, 1992, 1992a y 1997).
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Primeras accionesterritoriales y evolucinhasta 1970
La Leyde la Reforma de el establecimiento de 1915promovi Agraria 153 coloniasagrcolas a partir de 1923,algunasde las cualescon el a constituir comoCiudadDelicias localidades medias tiempo llegaron con 94 000 personas en 1995,o grandes comoTorrencon 959 000 lehabitantes en ese ao. En estaprimera el marco etapase conforma al incluirse en el artculo territoriales 27 gal paralas futuras polticas de la Constitucin la funcin socialde la propiedadprivada yen el 115lasatribuciones siendo ambas lasacciomunicipales, disposiciones neslegales en las cualesse apoyaran lasfuturas regionales. polticas Una vezeliminados los grupos revolucionarios reprepopulares sentados de 1940la VillayEmilianoZapata,a partir por Francisco se consolida Estadoinicia en el poderyel naciente cpulatriunfante la construccin de un conjunto de obrasde infraestructura indispensablespara promover la industrializacin: el sistema la carretero, el sistema de ductos de de las instalaciones elctricas, multiplicacin la expansin de los sistemas de riegoagrcola, las tehidrocarburos, lecomunicaciones de la produccin de artculos sideyla promocin era central (Garza,1992a:22-23).El objetivo rrgicos yfertilizantes reiniciar la industrializacin a finales del sigloXIXe intesurgida as comomodernizar al sector rrumpida agropepor la Revolucin, una seriede accionessectoriales cuario,para lo cual se disearon con implicaciones territoriales: estatales de exencin fiscal leyes para la industria Nuevasy Necesarias (desde 1940); Leyde Industrias (1941 y 1955); comisionesde cuencas hidrolgicas(iniciadasen a la pequeaymediana industrias 1946);crditos (desde 1953);Pro(1961); parquesyciudadesindustriales gramaNacionalFronterizo (desde 1953). En el nivelespacial, estaspolticas tenan comofinalidad contribuira la desconcentracin las deside la Ciudadde Mxicoyreducir no solamente sino ineficaces gualdadesregionales, peroresultaron hasta en todo ese la del contraproducentes, periodo capital pas pues creci aceleradamente 1992a:23-25). (vaseGarza,
Estrategiaeconmicanacional y polticasespaciales,1970-1976
En esteperiodose reconoce la situacin de lasgrandes polticamente en la elevada concentracin de desigualdades regionales y poblacin
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la Ciudadde Mxico, vezuna estrategia estableciendo teporprimera la rritorial el nuevo de nacin. Durante urbano que incorpora perfil el sexenio, la dimensin territorial la contraparte de laspoconstituye lticas de las anteriores se continan, rebautiznsectoriales; algunas otras nuevas: dolas,perose disean - Comisin Nacional de Zonasridas de 1970). (diciembre - PlanNacionalde Nuevos Centros de Poblacin Ejidal(1971). - Programa de Conjuntos, Ciudades parala Promocin Parques, Industriales SOP-Nafinsa Comerciales, (1971). yCentros - Decretos de descentralizacin industrial (1971-1972). - Siderrgica LzaroCrdenas-Las Truchas (1971). - ComisinIntersecretarial para el FomentoEconmicode la Fronteriza Libres(mayo de 1972). Franja ylas ZonasyPermetros - Rgimen de Maquiladoras en 1972). (ampliado - Comisin Coordinadora del Istmo para el Desarrollo Integral de Tehuantepec (1972). - Programa Pider(1973). Rural, Integral parael Desarrollo - ComisinCoordinadora de la Pepara el Desarrollo Integral nnsula de Baja California (1973). - Centros Coordinadores (1973). Indigenistas - Comits Promotores del Desarrollo de los EsSocioeconmico tadosde la Repblica, Coprodes(1971-1975). - LeyGeneral de Poblacin(1973). - Comisin Nacional de Desarrollo (1975). Regional - Leyde Desarrollo Urbanodel Distrito Federal(1975). - LeyGeneral de Asentamientos Humanos(1976). No es posiblecomentar cada una de estas iniciativas, significativas Humade Asentamientos perose podraconcluir que la LeyGeneral nosde 1976 (modificada en 1981,1983,1991y 1993) es la mayor medidalegislativa en materia de ordenacin territorial en la historia del el eje central de la normatividad urbananacional. pasconstituyendo a Unikel sinembargo, se puede decirque los reSiguiendo yLavell, sultados de granpartede las accionesanteriormente fueenlistadas rondiferentes a losobjetivos comoel casode losdecretos propuestos, de descentralizacin a acenindustrial de 1971y1972,que tendieron tuarla concentracin econmicayde poblacinen las principales del pas,en lugar de frenarla 1979; (vaseUnikel metrpolis yLavell, 1992a:29). Garza,
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La efmera institucionalizacin de la planeacin urbana,1977-1988
En estaetapase intenta las directrices emanadas de la Ley concretar Generalde Asentamientos Humanosycentralizar en una secretara de Estadola gamade accionesen materia urbanayregional que se habadesplegado en forma mso menos desarticulada. Se puedesubdividir en los dos periodospresidenciales de que la comprenden: 1977a 1982yde 1983a 1988.10 Las iniciativas del primero de estosgobiernos continan algunas de las anteriores, en materia de su sustantiva perose avanzaen forma institucionalizacin de planesnacionales, estatales yen la realizacin comose observa en las siguientes acciones:11 ymunicipales, - Convenios nicosde Coordinacin de 1976). (6 de diciembre - Secretara de Asentamientos Humanos SAHOP yObrasPblicas, de 1976). (29 de diciembre - Unidadde Coordinacin Generaldel Plan Nacionalde Zonas (21 de enerode 1977). Deprimidas yGrupos Marginados, Coplamar - Comisin Nacional de Desarrollo Urbano (16 de junio de 1977). - ComisinNacionalde Desarrollo de las FranjasFronterizas y Permetros Libres(22 dejunio de 1977). - PlanNacionalde Desarrollo Urbano(12 de mayo de 1978). - Programas de AccinConcertada, entre los que destacan: ProTerritorial de la AdministragramaNacional de Desconcentracin cinPblicaFederal(16 de enerode 1978); Programa de Dotacin de Infraestructura de Apoyo a Puertos Industriales de (8 de octubre de Dotacin de Infraestructura de Apoyo a losEner1979); Programa de 1979); Programa de Dotacinde Servicios gticos(30 de octubre Rurales Concentrados de 1979). (10 de diciembre - Diez planesregionales, 31 estatales de zonasconurbadas ytres y 2 377municipales (entre 1979-1980). - Plande Desarrollo Urbanodel Distrito Federal(1980). - PlanNacionalde Desarrollo 1979-1982 Industrial, (1979). - PlanGlobalde Desarrollo, 1980-1982 (1980).
10 El primerocorrespondea la presidenciade Jos Lpez Portillo, que en rigorse inicia el 1Qde diciembrede 1976 y terminael 30 de noviembrede 1982 y el segundo a la de Miguel de la Madrid, que comprende del Is de diciembre de 1982 al 30 de noviembrede 1988. 11 Para un anlisissucintode cada una de ellas,vase Garza (1992a:30-36).
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- Plande Ordenacin de la Zona Conurbada del Centro del Pas (1980). se realiza el mayor esfuerzo Durante esteperiodo gubernamental en materia de planeacinterritorial que el pas ha experimentado, de Estadopaal crearse una secretara todolo cual se institucionaliz La SAHOP, sin ra coordinar las accionesde corteurbanoyregional. del sector como el rganorector no logrfungir por una embargo, Estose administrativas seriede insuficiencias burocrticas, ytcnicas. de del PlanNacionalde Desarrollo en la realizacin Urbano, reflej del pas,el cual de estetipoen la historia instrumento 1978,primer concreta de estrategia adolecide una falta yviablepara intervenir carecide un presupuesto del espacionacional, en la estructuracin se caracteriz as comotambin susobjetivos, adecuadoparacumplir la alde los instrumentos pararevertir simplista porel planteamiento en la Ciudad econmicas taconcentracin de actividades ypoblacin en detalle de de objetivos de Mxico ysugran (paraunanlisis amplitud a pesarde suslimitacioesteplan,vaseGarza,1992). No obstante, haberse fueron nes,estosesfuerzos permuy significativos ypudieron neel aparato de consolidarse feccionado con el tiempo, planificador cesario perola parahacerlo, gubernamental yla voluntad paratalfin la nacionalizacin de 1982y cruenta crisis econmica ydevaluatoria as comoel nuevogobierno del sistema bancario, que iniciel procecambiara de rumbo internacional del pas, so de apertura comercial en matede las federales haciauna paulatina polticas desintegracin sin fue riaterritorial. Estatransicin, embargo, parcial puesse contiadministracin de la nuaronalgunosde los esfuerzos planificadores anterior. se iniciael I9 de diciembre El gobierno de Miguelde la Madrid en institucional de 1982y una de las primeras medidasde carcter Urbano de la Secretara de Desarrollo materia fue la creacin urbana de la SAHOP, con lo cual se aceny Ecologa (Sedue), en sustitucin los crecientes tuabala necesidadde enfrentar mssistemticamente en atmosfrica de contaminacin urbana, problemas principalmente en esta administracin la Ciudadde Mxico. Las acciones principales de de la Zona Metropolitana fueron de Desarrollo siete:1) Programa Prode la Ciudadde Mxico de la Centro (octubre 1983);2) y Regin 1984-1988 UrbanoyVivienda, Nacionalde Desarrollo (agosto grama de 1984); 3) Programa Nacionalde Ecologa,1984-1988 (agostode del Marde Corts(agostode 1983); 5) 1984); 4) Programa Regional Nadel Sureste de 1983); 6) Programa (octubre Programa Regional
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1984-1988 Industrial cionalde Fomento Exterior, (julio yComercio de 1984),y 7)Programa Nacional de Desarrollo yCientTecnolgico de 1984). 1984-1988 fico, (agosto se reformaron los artculos normativa En materia 25 y 26 de la de un Sistema Nacional la integracin Constitucin para permitir en una Leyde Planeade PlaneacinDemocrtica, que se establece la medidams en enerode 1983.En la prctica, cin promulgada de febrero de estemarcolegalfuela reforma municipal significativa a los 115constitucional de 1983,que modific el artculo otorgando de servicios en materia de dotacin nuevasatribuciones municipios El Programa UrbaNacionalde Desarrollo pblicos y planeacin.12 de la orientacin no yVivienda, instrumento central en 1984-1988, un no logrun diagnstico las accionesterritoriales, y pronstico obteniendo nulosresultados msriguroso (para que su antecesor, un anlisisen detalledel plan vase,Connolly, 1992;Garza,1992: 40-42). El periodogubernamental de 1982a 1988se caracteriz poruna del PIB con tasa de crecimiento crisis una econmica estructural, negativa territoriales de -0.4%anual,porlo que laspreocupaciones pasaron de de acciones sectoriales a segundo trmino antela instrumentacin al con la entrada de Mxico General corte neoliberal cristalizan que de en 1986.13 La persistencia on Tariffs and Trade (GATT) Agreement en el neoliberales la crisis economica la de las acentuacin y polticas de la de Carlos Salinas Gortari, significaronprctigobierno siguiente, no obsca extincin nacional del desarrollo de la planeacin urbano, elaborar tante se la formalizacin administrativa de continu con que losplanes en la ley indicados correspondiente. yprogramas
12 La reforma fundamental en la "desla accin constituy paraavanzar municipal de Miguel centralizacin de la vidanacional", tesis bsicade la campaa presidencial de la Madrid en Cabrero de estareforma (una evaluacin y yMeja,1992, puedeverse en Guillen, 1996). 13 En 1983la inflacin a -4.2% el PIB decreci fuede 80.8%, yel dficit presupuestal de unconjunto de programas 9.0%de este ltimo, represent porlo que se implantaron de Recuperacin el Programa Inmediato Econmica la situacin: choqueparaenfrentar de diciembre de Reordenacin Econmica de 1982; el Programa Extendido (PERE), (PIRE) enjuliode 1985; de el Programa de febrero de 1986;el Programa de Contencin (Proc), Aliento enjunio de 1986, Econmica (PAC) yCrecimiento yel Pactode Solidaridad en Pade estos de 1987(vaseuna descripcin (Pase),del 15 de diciembre programas al PERE, de steal Procydespusal del PIRE Mientras se transitaba zos,1988:91-107). al Pase,se comprende de operar en la realidad PAC, parallegar que no eramomento unapoltica urbana yregional.
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en el neoliberalismo, 1989-1994 Polticas urbanas virtuales
Esteltimo los seisaos de gobierno de Carlos periodocomprende En estelapsose acentan las polticas Salinasde Gortari.14 neoliberadel sistema la venta masilesen Mxicocon la privatizacin bancario, va de empresas estatales e inicio de operaciones delTratado yla firma del Norte(TLC-AN) Esde LibreComercio de Amrica entre , suscrito tadosUnidos,Canad y Mxico.Dentrode la ortodoxia de reducir los mbitos de accindel gobierno aun cuando se realizan central, formalmente los planesyprogramas, en la prctica se contraenlas acciones en materia de planeacin urbana yregional, delegando para los gobiernos cialmente estatales estasatribuciones ymunicipales. Sin embargo, la vigencia de la Leyde Planeacin an obligabaa elaborarlos planesyprogramas que contena, aunque con un carcter real. estoes,que no tenan una existencia virtual, La cuestionada a Carlos Salinas eleccin de 1988que dioel triunfo de Gortari en curso se circunscribira presagiaba que el neoliberalismo a la esfera De estasuerte, el ideario liberal de modernizaeconmica. cindelsistema se evadide losderechos individuales poltico yrespeto rahastadondefuera mantener el viejoaparato posible paraintentar oficial. La unidimensionalidad del neoliantidemocrtico del partido beralismo mexicano incluael adelgazamiento del Estado, pues ademsde vender el grueso resal sector de lasempresas privado pblicas,
14 El periodo se extiende en realidad hasta 1998, cuarto ao de gobierno de Ernesto Zedillo y cuyaadministracin el 30 de noviembredel ao 2000, pues terminar se contina con las mismaspolticas de Salinas, mxime que en el primerao de su a manmandato estall una profundacrisiseconmica que oblig a su administracin tenerprioritariamente al Pacto para la las polticasde ajuste.As, en 1995 se sustituye Estabilidady el Crecimiento Econmico (PECE)vigentedesde finesde 1994, por el Pacto para el Bienestar,la Estabilidady el CrecimientoEconmico (Pabec) y el Acuerdo de Unidad para Superar la EmergenciaEconmica (Acusee). En marzo de 1996 se establece un programapara reforzar al Acusee denominado Parausee, que eleva el impuesto al valoragregado de 10 a 15%, los preciosde los servicios pblicosy crea las unidades de inversin(udis) para renegociarlas deudas de los bancos con sus clientes.La y poco imaginacinpara crear programasde ajuste contrala crisisno estaba en crisis, tiempodespus se disea la Alianza para la RecuperacinEconmica (APRE)para normar el aumento de salariosy graduarel incrementode los precios de los servicios pblicos. Tambin en su segundo ao de gobierno,se pone en operacin la Alianza para el Campo (Procampo) y el Programade Capitalizacin Productivay Preservacinde RecursosNaturales (Produce) (Mndez, 1994: apndice). Antela gravedadde la situaas como cin, la imposibilidaddel aparato gubernamentalde atendervariosfrentes, por su desconocimiento de la situacine importanciadel sistemanacional de ciudades, los programasurbanosquedaron totalmente relegados.
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de la administracin en otras esferas su participacin gubernatringa urbanas. comofueel casode laspolticas mental, en su arde 1983establece la Leyde Planeacin Sea comofuere, deberelaborarse, tculo de Desarrollo 21 que el PlanNacional aproa partir del iniciodel gobarse en un plazode seismeses ypublicarse bierno y,en el 22, que dicho plan debe indicar los programas a realizar. Acorde institucionales sectoriales, yespeciales regionales, elacon estemandato, de Gortari la administracin de CarlosSalinas el 31 de borsu PlanNacionalde Desarrollo, 1989-1994, que public eranreda permitido de 1989,ltimo mayo porla ley.Sus objetivos de precios econmico con estabilidad el crecimiento ymejocuperar rarel nivelde vidade la poblacin(PoderEjecutivo Federal,1989: estableca del documento, 7, ltimo 16). En su captulo que se deberanelaborar21 programas El Plan Nacionalsealaba sectoriales.15 a lo largode 1989,perocomo se evique stosdeberanpublicarse en ese ao yel ltidenciaen la notaanterior, slo dos se realizaron mose culmin ao de gobierno. a finales del cuarto Aunquetodostenanclarasimplicaciones para ciudadesyregiones, por razonesde de estetrabajo, se analizana continuacin espacioyde los objetivos
15 En realidad se publicaron23 en un periodo de cuatroaos: 1) ProgramaNaciode Desconcennal de Solidaridad (5 de diciembrede 1988); 2) ProgramaInstitucional tracin,1989-1994 (1989); 3) ProgramaNacional de Salud, 1990-1994(1989); 4) Pro1990-1994(22 gramaNacional de Modernizacin del Abastoy del Comercio Interior, de enero de 1990); 5) ProgramaNacional de ModernizacinIndustrial y del Comercio 1990-1994 (22 de enero de 1990); 6) ProgramaNacional de Ciencia y ModerExterior, nizacin Tecnolgica, 1990-1994 (28 de febrerode 1990); 7) ProgramaNacional de Modernizacinde la Empresa Pblica, 1990-1994(11 de abril 1990); 8) ProgramaNacional de Vivienda,1990-1994(febrerode 1990); 9) ProgramaNacional de Modernizacin Energtica,1990-1994 (2 de mayode 1990); 10) ProgramaNacional de Modernizacin de la Minera, 1990-1994 (5 de junio de 1990); 11) Programa Nacional de Desarrollo de la Pesca y sus Recursos,1990-1994(16 de octubrede 1990); 12) Programa Nacional de Financiamientodel Desarrollo,1990-1994(13 de diciembrede 1990); 13) ProgramaNacional de Modernizacindel Campo, 1990-1994(21 de diciembrede del Transporte, 1990); 14) ProgramaNacional de Modernizacinde la Infraestructura 1990-1994(1990); 15) ProgramaNacional de Modernizacinde las Telecomunicaciones, 1990-1994 (1990); 16) Programa Nacional de Modernizacin del Transporte, 1990-1994 (1990); 17) ProgramaNacional de Desarrollo Urbano, 1990-1994 (1990); 18) ProgramaNacional para la Proteccindel Medio Ambiente,1990-1994(1990); 19) de Desarrollo,1990-1994(de la Educacin, 1990); 20) ProProgramaInterinstitucional grama para la Modernizacin y Desarrollo de la IndustriaMicro,Pequea y Mediana, 1991-1994(5 de abril de 1991); 21) ProgramaNacional de Capacitacin y Productivide dad, 1990-1994(14 de junio de 1991); 22) ProgramaNacional de Aprovechamiento Agua, 1991-1994(3 de diciembrede 1991) y 23) ProgramaNacional de Modernizacin del Turismo,1992-1994(11 de diciembrede 1992).
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sucintamente los dos que eranestrictamente territoriales: i) Programa Nacionalde Desarrollo Urbano,1990-1994 (PNDU, 1990-1994), y de 100Ciudades, del anterior. Es ii) Programa que es una derivacin sinembargo, fundamental aclarar, que las accionespblicasreales con algnimpacto territorial se realizaron pormediodel significativo Nacional de Solidaridad, instrumento Programa que fueel verdadero el periodosalinista describir en que caracteriz yque sernecesario instancia. primera Nacional de Solidaridad (PNS,1988) Programa stefuedefinido Salinas el primer da de su mandaporel presidente toyaparecipublicado el 5 de diciembre de 1988,estoes,seismeses antesque el PlanNacionalde Desarrollo. Se trataba, verdaderamende la crisis te,de un plan de emergencia para atenuarlos estragos econmica de una modalidad neoliberal yde la aplicacin que acenen forma histricamente las desigualdades sociatuaba, insostenible, les mediante un creciente as comoporla ysubempieo, desempleo aceleradacontraccin de los salarios reales.El producto nacionalse habamantenido esttico durante seisaosyla participacin del trade 37.4%en 1982a 22.2%en 1988(Fajarbajo en el PIBse derrumb el salariomnimo do, 1997:XI, anexoestadstico). Adicionalmente, entre1982-1988 perdi-53.3%de su poderadquisitivo y el contractual-38.2%(Corts, 1997:195). Comocorolario, el porcentaje de pobresrespecto a la poblacin de lneade pobretotal, segnel mtodo 1996:371). za, se elevade 48.5% en 1981a 59% en 1988 (Boltvinik, El futuro del grupo en el poderdependade su capacidad de poltico reactivar la economa la creciente extrema ysuavizar pobreza generada porlas polticas de ajuste. Para enfrentar el flagelo de la pobreza,el PNS, 1988,establece tres fundamentales: de los aspectos de sai) mejoramiento propsitos servicios bsicos de lud,alimentacin, educacin, vivienda, ytenencia la tierra; de empleos actividades ii) generacin apoyando agropecuamicroindustriales de rias, iii)ejecucin agroindustriales, ypisccolas; de desarrollo sobretodoobrasde infraestructuprogramas regional, ra (Secretara de HaciendayCrdito 1992:463). Su peculiaPblico, ridadprincipal consista en otorgar a la poblacin una participacin realparagarantizar en el Su orgauso de los recursos. transparencia nismoejecutor fuela Comisin del Programa Nacionalde Solidaridad encabezada 10secretaporel Presidente yen la cualparticipaban
GLOBALIZACIN METROPOLITANA ECONOMICA,CONCENTRACIN
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riosde Estado, eljefe del Departamento del Distrito Federal ylos ditratarectores de varas Se descentralizadas. generales dependencias ba de un rgano directa del propio ejecutor bajo la conduccin presisituacin la importancia dente, que refleja que se le otorg. Dentrode las accionesdel programa destacan, paralos propsitosde este trabajo, las de urbanizacin de callesybanquetas, alumbradopblico, rehabilitacin de plazas;apoyoa la autoconstruccin de vivienda de la tenencia de la tierra, as comoconsyregularizacin truccin de carreteras de Hacienday (Secretara y mantenimiento CrditoPblico,1992:475-477).Finalmente, habraque subrayar los siguientes 16 programas que se promovieron regionales que involucraban a gobiernos en reasque podran inestatales ymunicipales cluir varias entidades federativas: NuevaLaguna (22 de 1) Programa de 1989); 2) Programa de Desarrollodel Istmode Teseptiembre de la de Desarrollo huantepec(20 de marzode 1990); 3) Programa Costade Oaxaca (21 de marzode 1990); 4) Programa de Desarrollo del Orientede Michoacn(14 de febrero de 1991); 5) Programa de Desarrollo de la Costade Michoacn(30 de enerode 1992); 6) Prode la MesetaPurpechade Michoacn(31 de gramade Desarrollo enerode 1992); 7) Programa de Desarrollode TierraCalientede Guerrero de Desarrollo del Sur (18 de abrilde 1991); 8) Programa del Estadode Mxico(16 de marzode 1991); 9) Programa de Desarrollo de las Regiones Centro de Coahuila(6 Integral yCarbonfera de septiembre de 1991); 10) Programa de Desarrollo de la Regional Sierra Norte de Puebla(13 de febrero de 1992); 11)Programa de Desarrollo de Regionalde la HuastecaPotosina(1992); 12) Programa Desarrollo de la Zona Henequenerade Yucatn(1992); 13) Programa de Desarrollo de Michoacn(1992); 14) Prode TierraCaliente de Desarrollo de la Tabasco (1993); 15) grama Regional Chontalpa, de los Desarrollo de Tabasco Ros, (1993), Programa Regional y 16)Prode Desarrollo de la Costa de grama Regional Chiapas(sinfecha).No es posibledescribir ni muchomenosevaluar cada uno de estosproestaban constituidos un gramas, pero y por diagnstico muy general establecan una seriede accionesprioritarias dondese afirmaba que se "establecer", se "modernizar", se "apoyar", una se "fortalecer" seriede renglones infraestructurales de la y gestin(vase descripcinde cada programa en Secretara de HaciendayCrdito Pblico, de recursos financieros 1995).Al no disponer yhumanos especficos inscritos en el PNS, al parecer 1988, parasu implementacin, yal estar su finalidad fuela de orientar territorialmente susacciones.
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al PNS, Los recursos financieros federales 1988,fueron asignados de 37000 millones de pesosen susprimeros cincoaos (alrededor de 5 billonesde dlares),elevndose a 52 000 millones de pesos (algo msde 7 billonesde dlares)si se agregalas participaciones de los gobiernosestatales, municipales y de los beneficiarios (Montoya, 1995: 129,Anda,1994:121y Delgado, 1997:528). En trminos del del gasto socialtotal con relacin al PIB, el monto no es exporcentaje traordinario 7.9%,cifra pues en 1982representaba que se reducea menosde 7% en 1990,paraalcanzar a 9.0% 7.8% en 1991yelevarse en 1992.Sinembargo, socialy18% de 45% de la inversin representa la inversin totaldel gobierno federal 1995:11-12).Los (Verduzco, se presentaron en su momento en una grancampaa en todos logros los mediosde comunicacin comoespectaculares: de 1989a 1992se 786 000 becasa los Niosde Solidaridad en consistentes otorgaron 994 pesosanuales(135 dlares);se repararon 67 000 o construyeron se instalaron 8 000 redesde aguay 13000 de electricidad en escuelas; o colonias se construyeron 17 000 kmyse urbanas; pobladosrurales 11 000 kmde carreteras; se otorgaron 668000 apoyos repararon para la produccin, fueron de que en el caso de los pequeosagricultores los princi2 954 pesospromedio (400 dlares),entre porproductor pales (vaseAnda,1994:118-119). Se ha afirmado lasobrasque yase es1988,concentr que el PNS, tabanhaciendodesdetiempo atrs pordiversas dependencias, pero coordinarlas en el mbito en fornacionale incorporar que intent ma directaa la poblacin,por lo que constituye una experiencia ambiciosa sentido innovadora.16 Paraestose organizaron yen cierto 129000 comits de Solidaridad, 4 165porestado, que promediaban los cuales se utilizaron en forma con cierto corporativista logrando xitocomplementar a losdesgastados del parsectores ytradicionales tidooficial.17 Tambin se afirma tuvo que el programa que disearse con las exigencias del FondoMonetario Internacional, paracumplir
16 El directorde Empresasde Solidaridad en el gobierno de Carlos Salinas, Enri"... Solique del Val, afirmque aun en el aspecto de la coordinacin administrativa daridad no logr la integralidaden la poltica para superarla pobreza extremani la concurrenciaplena de todas las instituciones pblicas en los mismostiempos,lugares y con la misma intensidad".Tambin seal que el PNS,1988, "... no logr desarrollar una poltica integralpara superar la pobreza extrema" {Reforma, 2 de abril de 1998, p2A). 17 La distribucin de comitspor entidadfederativa puede verseen ComitTcnico de Evaluacin del ProgramaNacional de Solidaridad (1992:69).
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econmiel deterioro paraaligerar implementarlo que recomendaba de ausmedidas debidoa lasfuertes co que pesabasobrela poblacin las crisis recurrentes teridad establecidas (Verduzco, paraenfrentar 1995:2). se redujeron contractuales de 1988a 1994, los salarios En efecto, en trminos realesen -10.4%, lo que signific parael periodo1988de 127417 millones de los trabajadores 1993una prdidade ingreso 1997:207). de Corts, informacin de pesos(clculoelaborado segn sienmsinequitativa, sevolvi En estelapsola distribucin delingreso de 0.49en 1989a 0.51en 1994, do que el ndicede Giniaument por la fuemspequeo,peroaument lo que el granpastel pararepartir ma1997:28-29).En estecontexto racin a los msrobustos (Corts, comoun instrumento el PNS, 1988, croeconmico, pararepartir, surge los tortillas sino pastel, al menos que engrosaban algunas paraaquellos en total de 59% de la poblacin de pobresque se elevaban ejrcitos del total PNS, 1996:371).El gasto 1988a 66% en 1992(Boltvinik, repreen salarios sent 29% del monto logranporlos trabajadores, perdido sursocial la inconformidad do en cierta neutralizar forma que pudiera de estabilizacin girpor el impactode las polticasneoliberales el levantahasta se mantuvo forma situacin econmica, que en cierta A se pue1994. esto en enerode en Chiapas, miento armado del EZLN de aumento el alarmante la inestabilidad socialcausada de agregar por nada la delincuencia e inseguridad bizarra, peroigualque en forma en essocialprevaleciente la descomposicin mente dramtica, refleja econmico.18 tosaosde un descarnado programa
18Para ejemplificarla situacinque se vive,el da en que se escribe esta nota se publica un desplegado periodsticodirigidoal presidentede la Repblica, en que la de Pasaje yTurismoafirma". . .vemoscon preocuCmara Nacional del Autotransporte pacin cmo en el estado de Chiapas, la violenciay la inseguridadaumentan sin ninarmado. De 1996 a 1997 en Chiapas, el nmerode asalguna relacin con el conflicto de 1988, 25% ms". Por tanto, tos carreteros creci 247%. En el primer trimestre en tantono se garanticela en estascarreteras, anuncian que "...suspenden sus servicios 4 de abrilde 1998, p. 11A). Ms preocupante an es la situacin seguridad" (Reforma, del trficode narcticos,sobre lo cual un connotado columnistapoltico seala que "...el narco es omnipresente en el sistema polticomexicano.Los indiciosdejan pensar no tocadas por ese turbio con sobrada razn que son pocas, muypocas las instituciones de miembrosde los gobiernos federaly estatalesen negocio. Personajes o familiares funciones y fuerade funciones(incluso al nivelde la Presidenciade la Repblica), de la banca, del sindicalismo, la Iglesia,el poderjudicial, el ejrcito,los medios de comunicacin,los partidospolticos,la iniciativa privada,sin omitirdesde luego a los socios no ha tocado el narco?" incrustados en los cuerpos de seguridad... "Aqu institucin 4 de abrilde 1998,p. 16A). (Rene Delgado, Reforma,
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1990-1994 Nacionalde Desarrollo Urbano, Programa fuepresentado de 1990,siendoel terel 14 de agosto Esteprograma de su claseen la historia del pas.Se trata de un docerinstrumento de 99 pginas, obdividido en cincocaptulos: cumento diagnstico, de Desarrollo metase instrumentos (Secretara estrategia, jetivos, El diagnstico, de seispginas Urbano ymedia, yEcologa,1990:3-4). a describir los cambios de ciudadesyalgunas se limita en el sistema Los objetivos se subcaractersticas de losservicios urbanos. generales dividen en los correspondientes al patrn territorial yal mejoramientode los servicios pblicos. En relacincon el primero, los objetivos se ratifican del primer una generales perseguan promover plan de 1978,que en trminos encauzarla actividad distribucin de ciudadesmenosconcentrada: econmica hacialugares las zonassobrepobladesalentando ptimos al de la Ciudad sistemas alternativos das;consolidar urbano-regionales de Mxico; el de fortalecer lasciudades medias, yregular crecimiento las zonasmetropolitanas. al se estableca bsicaRespecto segundo, mente dotara la poblacin de los servicios urbanos yla infraestructura necesarios mediante concertaciones con los agentes sociales yprien forma coherente con los de reordenamiento vados, propsitos urbano19 de Desarrollo Urbano 1990:32-33). (Secretara yEcologa, La estrategia lneas de reordenamiento territorial proponetres de accin:desarrollo de subsistemas urbanos de altapotencialidad, consolidacin de enlacesydistribucin Pade servicios. jerarquizada ra concretar la estrategia, se considera a las ciudadesdistribuidas selas nueve en el clatradicionalmente se divide gn regiones que pas, sificndolas como de regulacin (Ciudadde Mxico,Guadalajara y de consolidacin (Puebla); ciudadesmediasde consoliMonterrey); dacin (Len, Irapuato, Toluca,Cuernavaca, Pachuca, Guanajuato, Ciudad medias de imQuertaro, Jalapa, Jurez, Acapulco);ciudades industrial las todas fronterizas las de la (casi pulso y principales mayorade los estadosque no se encuentran en algunade las situaciones . El fortalecimiento de los enlacesse refiere a mejorar las anteriores) condiciones de comunicacin entre los anteriores de ciuconjuntos dades.Finalmente, se establecen cuatro niveles de ciudadesparajelos servicios: 17 centros 32 localidades estatales, rarquizar regionales,
19 Una comparacin entrelos objetivosde los programasde desarrollourbano de 1978, 1984 y 1990 puede verseen Aguilar,etal (1996:114-121).
GLOBALIZACIN ECONMICA, CONCENTRACIN METROPOLITANA
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44 subregionales urbano-rural (vaseSecretara y 111 de integracin de Desarrollo 1990: de Urbano 44-45). yEcologa, Independientemente la validezde estaestrategia, la posibilidad de implementarla dependerade las metas especficas ylos instrumentos disponibles. Paraestablecer las metas serafundamental realizar un pronstico detallado del desarrollo urbanoque permitiera En cuantificarlas. esterespecto el PNDU, 1990-1994 es verdaderamente pobreyslo alcanzaa sealar 10 aosla poblacin urbanaauque en los prximos mentar en 14.7 millones de personas(Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa, 1990: 65). Con la informacin del conteo de de 1995se puedecalcular poblacin que de 1990al 2000staaumenen alrededor tar de 17.4millones, del plan porlo que las provisiones se quedaron cortas. Serarecomendable que un planfuturo incluyera un ejercicio de losrenglones la estructura urprospectivo que forman banade cada ciudad, as comode losfactores la locaque determinan lizacin de las actividades es indispensable econmicas, cuyocontrol modificar la organizacin territorial. Antela graninsuficiencia para del diagnstico las metas slo constiyla ausenciade un pronstico, tuanrecomendaciones "...formulacin de los generales: yaplicacin manualesde equipamiento..."; "...elaboracin de prograprogramas massectoriales de vialidad "...contar con un inventay transporte..."; de los centros histricos localizados en 16 estados de rio-diagnstico la Repblica..."; actualizar "...losplanesyesquemas de desarrollo urbano...paralos centros de poblacin..." entre otras(Secretara de Desarrollo UrbanoyEcologa, 1990:67-68). Antemetas tansecundarias los instrumentos son equivalentes: "...orientar terriydesarticuladas, torialmente el gastopblico coordinar las acciones de los tres federal, niveles de gobierno..."; la consideracin de que las dependencias ende la comunicaciones debernobservar salud,educacin, cargadas "...loscuatroniveles de prestacin de servicios sealados jerrquicos en la estrategia..."; fortalecimiento de cada Convenio nicode Desarrollo(CUD)con los gobiernos concesin de obrasyserviestatales; ciospblicos a particulares; destacar la necesidad de "...tener reservas territoriales en todaslas ciudades..."; la munici"...mejorar capacidad de administracin del "...actualizacin de desarrollo...", pal y y leyes localesde desarrollo urbano..." de Desarroreglamentos (Secretara llo UrbanoyEcologa,1990:71-73). En sntesis, el PNDU, es un documento indicativo conse1990-1994, rias limitaciones tcnicas en el ymetodolgicas que explican que, mejor de loscasos, sloorient lasacciones de la Secretara de Desarrollo Ur-
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a diferencia delPrograma de Solidaridad Sinembargo, baoyEcologa. no cont confinanciarecursos de cuantiosos econmicos, que dispona ante la granrelesiendo totalmente miento ignorado alguno, especial fuereforzada la apariEstasituacin vancia delprimero. pordoseventos: de 100Ciudadeselaboradoporel equipode Luis cindel Programa a la candidatura del PRI a la DonaldoColosio, aspirante que erafuerte de la Sedueque fue de la Repblica, Presidencia yporla desaparicin Social de Desarrollo de 1992porla Secretara sustituida el 22 de mayo asistenciales lasacciones con lo cualse formalizaron (Sedesol), parapala breve e infructuosa liar la pobreza etapade institucionaliyse culmin en 1976conla zacinde la planeacin urbana, que habasidoiniciada Humanos Pblicas.20 de Asentamientos de la Secretara creacin yObras de 100Ciudades, 1992(P-100-1992) Programa 1990al PNDU, La nulaatencin ydel equipogobernante presidencial cuandoLuisDonaldo Co1994,tuvouna momentnea interrupcin a la candidatura de la Sedesolyfuerte losio,secretario preaspirante un viejo sidencialpor el PRI,rescata,hace pblico e implementa mediasdel pas,que eranalredecentrado en las ciudades programa e iniciasu comocandidato es nominado dorde 100.Posteriormente pero no llega a las eleccionesal serasesinado, campaaelectoral, desdeentonces se mantiene quizscomomodesaunqueel programa a su memoria. torecuerdo son los mismos del P-100-1992 Los objetivos que los del PNDU, se debera descentralizadora 1990-1994, subrayando que la estrategia el sisteconstituan en 116 ciudadesdel pas (de las 309 que centrar intecomo un autodefine en 1990).Se maurbanonacional programa e infraesuso del suelo del yadministracin gralparala planeacin de Desarrollo urbana(Secretara tructura Social,1994:2 y7).
20La causa fundamental la crisisde de estos cambios fue la urgenciade enfrentar de servilos aos ochenta y establecerlas finanzasgubernamentales, ajuste de tarifas cios pblicos, controlde la inflaciny manejo adecuado del tipo de cambio, contencin salarialy, en formacentral,continuarcon la aperturaeconmica del pas y negociar el TLC-AN. De esta suertelas acciones de gobierno se centraronen concertarcon Econmilos principalesgruposempresariales el Pacto de Estabilidady el Crecimiento co (PECE,enero-junio de 1989); una nueva fase del PECEen 1990 y su prrrogahasta 1991,y el Pacto para la Estabilidad,la Competenciay el Empleo, en octubrede 1992 y fue la que se prolong hasta el findel gobierno. El punto culminantede la estrategia entradaen vigordel TLOAN el Is de enero de 1994, ltimoao de la presidenciade Salinas (vase Crdenas, 1996: 153-183y Delgado, 1997:471-526).
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No siendoposibledetallarlo, se puede decirque ha sidoun instrumento sencillo menciona a que que su principal logro"...serefiere la capacidadlocal pararegular el desarrollo urbanode las ciudades, las actividades mediante de asistencia tcnica de la Sedesol..." (Secretara de Desarrollo Se trata, de un Social,1994:15).21 efectivamente, esfuerzo de capacitacin de losgobiernos localesparaque tengan posibilidades tcnicas su crecimiento urbano, yde gestin paraplanear facultad la reforma del artculo 115constituciosegn que les otorg nalen 1983.No obstante el postulado terico sobrelasventajas de la descentralizacin para adecuarla oferta ydemandade los servicios en el caso de la funcin de planificacin ocurri pblicos, que una dcadadespusde otorgarse estafacultad a los municipios, ni siquiera los de nivel habanlogrado realizar su plan corresmetropolitano La funcin realdel P-100-1992 ha sido,precisamente, inpondiente.22 tentar resolver estagrandificultad. Unafuncin concreta fueapoyar a losgobiernos locales en modernizar su catastro. El 18 de agosto de 1992se creel Programa de Modernizacin de la Sedesolparafortalecer a las Catastral, dependiente autoridades Entre 1993y 1996se realizaron 32 proyectos municipales. de loscualescasila tercera cuenta conla informacin catastrales, parte utilizando sistemas de informacin de (Secretara digitalizada geogrficos Desarrollo 4 584ha Social,1997:23). En 1993y 1994se constituyeron de reservas territoriales en lasciudades del programa loy468en otras calidades de 1994:7, anexo).Entre 1990 Social, (Secretara Desarrollo del pasaument urbana en 1.8millones anuales, y 1995la poblacin lo seran 3.6 millones adicionales por que paralos dos aosen que se esasreservas. Considerando unpromedio de 70 hab./ha, constituyeron stas cubriran las necesidades de 9.7%de esa poblacin. El P-100-1992 contina del presidente operandoen el gobierno Ernesto en 1995 1996 a la actualizacin de 24 Zedillo, y y contribuy
21Para una descripcin detallada del P-100-1992vase Secretara de Desarrollo Social (1994) y Comit Preparatorio de Mxico (1996:65-69). 22Las burocracias locales en Mxico han sido tradicionalmente muyineficaces, una de las barreras ms importantes constituyendo para lograrla devolucinde atribuciones federalesa los municipios(sobre esta problemtica, vase Prud'Homme, 1994). Un funcionario especializado en urbanismode uno de los municipiosms importantes de Mxico,en 1994, tuvograndesdificultades para que el alcalde, empresariode la localidad,entendierala necesidad de elaborarun plan regulador,el primeroen la historia de la ciudad, y aceptara contratarlo con un despacho ms o menos especializado, pues el municipiocon algo ms de un millnde habitantes y casi 8 000 empleados, no tenael personaltcnicopara realizarlointernamente.
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histricos 16 de centros urbano, y465 obrasde planesde desarrollo en comparaLa verdadera del infraestructura. magnitud programa cin con el PNS, su presupuesto federal, 1988,lo evidencia que en en 1996y385mi1995fuede 192millones de pesos, de 361millones de Desarrollo constantes de 1995(Secretara en 1997, en precios llones de 7 400 millones 1988, Social,1997a:45). Puesto que el PNS, dispuso en susprimeros cincoaos,se tiene de pesosanuales en promedio que el presupuesto del P-100-1992 5.2% del pripara1997slorepresenta 2 000% menosimportante. mero;segneste criterio, Quizs esta de la importancia relativa magnitud refleje que otorgel gobierno a los programas sectoriales CarlosSalinasde Gortari yde ajusteecoa los instrumentos urbanos nmico, yregionales. respecto Ciudadde Mxico: vs.planes proyectos no menciona No obstante 1989-1994, programa alguno que el PND, ha sidola urbemejor histricamente de la Repblica, parala capital la menosmalplaneada, ytradicioplaneadadel pas,o si se prefiere su actualiza nalmente en los perodos recientes cada administracin vezen el cualse elabor de desarrollo urbano, programa porprimera en 1987 1976ycuya de Salinas se realiz versin anterior al gobierno del Distrito Federal, 1987). (Departamento La administracin Federal de 1989a 1993,encabezadel Distrito contrada porManuelCamachoSols,no actualiz dichoprograma, en 1989, viniendo la recomendacin del mismo paraque se revisara De formalmente todosu gobierno porlo que durante vigente. sigui a cieestasuerte, ciudades del mundonaveg una de las msgrandes de cada el criterio individual casiuna dcada,siguiendo gasdurante unode los tcnicos Con de susdiferentes dependencias.23 encargados la consigna se no de que los planesgenerales erannecesarios, ejecutaron nirealizando anteproblemas acciones casusticas especficos, camente un programa la contaminacin atmosfrica paracombatir hizocrisis. que en ese tiempo
23 El gobierno aljefe aospuesto fuede slotres que en 1997se elegira siguiente de gobierno directamente siendoque desde 1928era nombrado democrticamente, esEn esa administracin se realiz un significativo de la Repblica. porel presidente fuerzo urbano versin de desarrollo hacindose una nueva el plangeneral pararevisar en 1996y 16nuevos en que se divide de lasdelegaciones polticamenplanesparciales teel Distrito en Garza de estosplanespuedeverse Federalen 1997(una descripcin (1997:77-83).
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El ProgramaIntegralContrala ContaminacinAtmosfrica de la Zona Metropolitanade la Ciudad de Mxico (PICCA) , fue publicado en octubrede 1990, dos aos despus de la implantacindel Programa de Inspeccin y Mantenimiento los aumedianteel cual se revisan tomvilesdos veces al ao y del programade contingencia "Un da sin auto", que desde 1989 ha resultadopermanente.Como la princison los vehculos,el PICCA pal fuentede contaminacinatmosfrica se centra en aspectos relacionados con extender el uso de gasolina sin plomo y la ampliacin de la red del transporte colectivo,princituvoun presupuestode ms de 3 000 mipalmenteel Metro.El PICCA llones de dlares para mejorarla calidad del aire de una sola ciudad, muysuperior a los 450 000 dlares por ciudad del P-l 00-1992 en El programa logr reducirde manera apreciable los niveles 1997.24 del plomo, manteniendoestable,pero por debajo de la norma mxima, el monxido de carbono y el bixido de azufre.El bixido de nitrgenoy las partculascontinancon niveleselevados,pero el ozono supera diariamente la norma establecida (vase Garza, 1996). En 1996 el PICCA es sustituido por el Programapara Mejorar la Calidad del Aire en el Valle de Mxico, 1995-2000, que aunque presentacambios significativos, an es perfectible.25 Continuando con la estrategia de implementar instrumentos esse realizan el Plan de Resotros como pecficos, programasparciales cate Ecolgico de Xochimilco,el Programade Revitalizacin del CentroHistricoy el Proyecto el siendo mientras Alameda, que primero logr la construccinde un parque naturalde 318 ha, el ltimono obtuvoresultado alguno. Finalmente,el proyectoSanta Fe, de construccinde un gran centro comercialy reas de oficinas,ha tenido un xito significativo. La administracin de la Ciudad de Mxico entre 1989 y 1994 recon nitidez la visin neoliberaldel desarrollourbano en Mxico, fleja la cual no se segn requieren planes generales que identifiquenlas a en estrategias seguir el mediano y largo plazos, sino que son las necesidades del mercado inmobiliario las que determinarn los proyectos a realizary los usos del suelo requeridos.
24El PICCAestuvo vigentepor cinco aos, teniendo un presupuesto promedio anual de 600 millonesde dlares,esto es 1 333 veces ms que el P-l00-1 992 por ciudad en 1997. Siendo que este ltimoes un programade nivelnacional,se desprendela nula importanciaotorgada a la planeacin nacional del desarrollourbano en el periodo neoliberal. 25Un anlisisde este ltimo programase puede veren Garza (1997:84-94).
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en la globalizacin La concentracin policntrica metropolitana ) (conclusiones
del sigloXXel ajusteneoliberalexigidopor la En las postrimeras Los jvenes globalizacineconmica es de aplicacin universal. Mxicodesde 1983han sidoentusiasconservadores que gobiernan finales resultados de estacorriente, tasseguidores podranno cuyos no fue El propsito de estetrabajo comoesperan. sertanfavorables socioeconmicas de las implicaciones la complejidad discutir prelas de tipoterrisinoentrever de esteexperimento, sentes yfuturas torial.26 macroeconmicos En principio, se podrapensar que los ajustes de de los pasesen la economaglobalpuedenafectar yla insercin no todas las ciudades notableel sistema manera urbano, puestoque de producen centros de constituirse tienen las mismas posibilidades 1996: cin internacionalmente 2-3).Estode(Harris, competitivos sus actividades diversificar y penderde la rapidezpara modernizar del facel de desarrollo nivel su localizacin econmicas, geogrfica, de su de torempresarial y ydel mercado trabajo, capacidad generar la flexibilidad de vanguardia, yefitecnolgica aplicarinvestigacin Con estas otros elementos. entre cienciadel aparato gubernamental, de ciudel sistema de la dinmica el anlisis consideraciones en mente, sustendencias visualizar entre1960y 1995permite dadesmexicanas de la globalizacin. en el marco probables
De la concentracin a la policntrica preeminente
El sistema urbanoen 1960era altamente concentrado, yaque la Ciucifra urbananacional, dad de Mxicoabsorba 37.6%de la poblacin El se a si aumentaba 48.7% yMonterrey. Guadalajara agregaban que entre la mexicanas economa crecimiento acelerado de la poblacin y con en cuatrometrpolis 1960y 1980 se localizapreferentemente a su msde un milln elevan 51.3% de habitantes, que participacin la Ciudad de Mxico, en 1980.Entreellascontina predominando de habitantes. que en 1980alcanza13 millones
26Un estudio en detalle de los efectossociales negativosde la globalizacin econmica puede verseen UNRISD (1995).
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En 1990 la poblacin urbana era de 49.6 millonesy se distribua en 309 ciudades. En los aos ochenta el rea Metropolitana de la un mCiudad de Mxico se traslapacon la de Toluca, conformando bito de concentracin de tipo megalopolitao. Adicionalmente,las metrpolisde ms de 500 000 habitanteselevan su participacin a 61.3% del totalurbano, continuando con el cambio gradual de concentracin de una a varias reas metropolitanas.Esta tendencia se en 1995, cuando el sistemaurbano es de 350 ciudades y las confirma de ms de un millnaumentansu participacin en la poblacin urbana nacional a 47.2 por ciento. Se concluyeque entre1960 y 1995 ocurreuna clara evolucinde un sistemaurbano preeminentehacia una concentracinpolicntrica de cinco metrpolisde ms de un milln de personas,altamente interrelacionadascon un conglomerado megalopolitano incipiente que se consolidar durantetodo el sigloXXI. Las nicas ciudades con posibilidades reales de competircon la megalopolis de la Ciudad de Mxico son Guadalajara y Monterrey. Como esta ltimaciudad es tambinla ms importante del "corredor del TLG-AN", interestatal 35 de EstadosUnidos que conectala carretera con la Ciudad de Mxico, es probable que en las prximasdcadas uno de los polos ms dinmicos,en conjuntocon las ciudaconstituya des de su subsistema:Saltillo,Nuevo Laredo, Reynosay Matamoros (vase el mapa 2). La modalidad de este proceso depender de las as como de la polticasde los gobiernosestatalescorrespondientes, un nacional disear territorial capacidad para paradigma operativo de empresasque puedan ser competitique apoye el funcionamiento vas en el escenario global en que Mxico se ha aventurado. Las metrpolis en la surgende una prolongadaevolucinhistrica se lentamente la ecotrama urbana con las actividades que entreteje nmicasen un espacio geogrfico lo es inviable determinado, por que sustantiva de su importancia esperaren el cortoplazo una modificacin relativa. No obstante, al contrastar la evolucindel sistema de ciudades mexicanasentre 1960-1980 se en este ltimo y 1980-1995, percibeque caracterizado la del modelo se reacneoliberal, periodo, por aplicacin tivla tendencia a conformar un sistemaurbano dominado por unas cuantasgrandesciudades,cuyoncleo central de la ser la megalopolis Ciudad de Mxico. Se vislumbra a futuro la del que generalizacin laisen materia de urbanas acelerar esteproceso. sez-faire polticas La reduccin del crecimiento de las metrpolisprincipalesen la dcada de los ochenta, se debi al impacto de la crisisy a los ajustes
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internaeconmica el iniciode la apertura industrales que implic a elevar vuelven su participael desarrollo cional,peroal retomarse urbananacional. Estose verreforzado cinen la poblacin porlas de infraestruclos de de renglones principales polticas privatizacin tura(carreteras, ferrocarriles, yaeropuertos), que al seguir puertos a las han "...beneficiado una lgicade rentabilidad principalmente el 1997: ms desarrolladas..." As, 10). (OECD, porejemplo, regiones la Ciudad el de modernizar es se ferrocarril primer que privatizado exactamente de Mxicoa Monterrey yNuevoLaredo,coincidiendo con el principal TLOAN el carretero del 2) (vase mapa . eje
MAPA2 Estados Unidos y Mxico: Principalescorredorescarreterosdel Tratado de Libre Comercio
Nota:La distancia a 500kilmetros. entre cada crculo equivale Fuente: de Poblacin. ConsejoNacional
METROPOLITANA GLOBALIZACIN ECONMICA,CONCENTRACIN
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Abdicaciny delegacinde las polticasurbanas nacionales
A pesarde las decenas de planes,programas y accionesurbanasy regiode la OECD un estudioreciente nales realizadaspor el gobiernofederal, hablando,una poltica concluyeque, "Mxico no tiene,estrictamente sinopolticas nacionalescon fuertes territoriales, regional, implicaciones talescomo la polticasocial,comercialy de investigacin y desarrollo" es slo validapara el periodode Carlos (OECD,1997:9). Estaafirmacin Salinas de Gortari, donde la polticasocial realizada medianteel PNS, Nacionalde DesarrolloUrbano, 1988,anul por completoal Programa el cual agonizdurantetodo el sexenioy no murigraciasa 1990-1994, verdala operacindel minsculo de 100 Ciudades. Se trata, Programa a encabezarlas poltide la abdicacindel gobiernofederal deramente, cas nacionalesde desarrollourbano,pensando que el mercadopuede de la infraesla funcinde asignacindel suelo y construccin cumplir estatales tructura as como delegandoa los gobiernos necesaria, ylocales la elaboracinde planesen susrespectivas jurisdicciones.27
27Esta conclusinse aos de ErnestoZedillo,pues su goaplica a los tresprimeros de su antecesor.Ambas administraciones bierno contina esencialmentela estrategia elaboraronmuydiligentemente todo el protocolo de planes y programasque establecen los artculos5 y 22 de la Ley de Planeacin,aunque, al menos en el sectordel desaEn primer rrollourbano,no hacen el menorintentopor instrumentarlo. lugar,en mayo de 1995 se presenta el Plan Nacional de Desarrollo, 1995-2000, que seala la firmados todos por el realizacinde los siguientes para el periodo 1995-200, programas Nacional de Salud ReproductiPoder EjecutivoFederal entre1995 y 1996: 1) Programa va yPlanificacin Familiar;2) ProgramaNacional de Ciencia yTecnologa; 3) Programa Nacional de Pesca yAcuicultura; Nacional de la Administracin Pblica; 4) Programa 5) Nacional de DesarrolloUrbano; 7) Programapara el Hidrulico; 6) Programa Programa de Desarrollodel Distrito Federal; 8) ProgramaNacional de Procuracine Imparticin Nacional de Po9) ProgramaNacional para el Controlde Drogas; 10) Programa Justicia; blacin; 11) Programade DesarrolloEducativo;12) Programade DesarrolloInformtico; 13) Programapara Mejorarla Calidad del Aireen el Valle de Mxico; 14) Programa Nacional de Accin a Favorde la Infancia;15) Programa Institucional; 16) Programade PrevencinyAdaptacin Social; 17) Programade Vivienda; 18) Programade Empleo, XXI: Medio Capacitaciny Defensa de los Derechos Laborales; 19) ProgramaFrontera RecursosNaturalesy Salud Ambiental; Ambiente, 20) Programade PolticaIndustrial y del Desarrollo, ComercioExterior;21) ProgramaNacional de Financiamiento y 22) Programa Sectorial Agrario.Para los propsitosde este trabajo,se puede sealar que el cuartoen la historiadel pas, es ProgramaNacional de DesarrolloUrbano, 1995-2000, tcnicamente ms deficiente adems de que existeotrode naturaque sus antecesores, leza esencialmentesocial que es el que realmentese est ejecutando: el Programade Educacin, Salud y Alimentacin(Progresa).ste fue iniciado el 6 de agosto de 1997 y cumple las funcionesdel PNS,1988, del gobierno anterior.El panorama del sectorde asentamientos humanos para 1995-2000se mantieneidnticoal de 1990-1994,persistiendoinclusoel modestoProgramade 100 Ciudades de apoyo a los gobiernoslocales.
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Existenal menos tresrazones suficientes para pensar que esta eses errada y conducir a una disfuncionalidad del sistemade trategia ciudades que impedirretomar el desarrolloeconmico sostenido. En primerlugar,la organizacinterritorial de las actividades econmicasy la poblacin no puede ser reguladapor los mecanismosde externalidades mercado,dadas las significativas que no se manifiestan en el sistemade precios,la indivisibilidad e inversiones monumentales que requiere la infraestructura y el equipamientourbano con muy bajas tasasde ganancia y muylenta rotacindel capital,as como por el carctersocial, no mercantil, de muchos serviciosurbanos indispensables para ms de la mitadde la poblacin que viveen situacin de pobreza y que est incapacitadapara pagarlos.Considerando,por del espacio urbano es un ende, que la construccin y estructuracin proceso social, es incuestionablela necesidad de la participacingubernamentalen mayoro menor grado dependiendo de las condiciones sociopolticasprevalecientes. De esta suerte,se piensa que la implantacin de esquemas de corte neoliberal no debe significarla abdicacin gubernamental en materiadel desarrollourbano y regiolos de estos sectoresslo se pueden enfrennal, pues requerimientos taradecuadamente con una planeacin democrticaque cuente con un aparato de gestineficaz (Garca Coli, 1996: 147-149). En segundo lugar,porque pasar mucho tiempoantes de que los gobiernosestatalestengancapacidad yvoluntadpara planear adecuadamentesus ciudades y regiones.Para demostrar esta afirmacin, oriestaba en analizar este los casos de ginalmente contemplado trabajo la Ciudad de Mxico y Monterrey, las dos urbes de mayorimportancia econmica en el pas, pero por razonesde tiempoy espacio se elimin el inciso correspondiente. Sin embargo,ya se mencion cmo la Ciudad de Mxico estuvocasi una dcada sin actualizary mejorar el viejo e inadecuado plan generalde desarrollourbano de 1987. La situacinde Monterrey quizs sea ms pattica,pues el primer rector de desarrollo en la historiade la ciudad fue forurbano plan malmente decretado en 1988, y desde entonces no ha sido posible sustituirlo por un documentoms actualizadoy perfeccionado, puesto que adolece de grandeslimitaciones tcnicasy operativas. En 1995 se presenta consultapblica un documentocomplementario denominado Plan Estratgico deDesarrollo Urbano delreaMetropolitana de realizado la coordinacin la Direccin de 1996-2020, Monterrey, bajo de Planificacindel Desarrollo Urbano del Gobierno del Estado de Nuevo Len. Por ley,la consulta pblica es dirigidapor el Consejo
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Consultivo de Desarrollo Urbano (Codeur) , organismoen el cual decon el desarrotodoslos agentessocialesinvolucrados beranparticipar de la sociedad civil,pero en la llo urbano,junto con representantes El prcticase excluyea todo organismopopular y no gubernamental. consejo es presidido por un "notable promotorurbano local", que Inmobiliarios cuenta con el apoyo de la Asociacinde Desarrolladores 28 y de Vivienda (Garca Ortega,1998: 49). Todo parece indicarque el del responsable plan propuestono se ajustaa las ideas desreguladoras de 1998,ya dentrodel nuevogobiernoestadel Codeur y hastafebrero tal del PartidoAccin Nacional, no se ha vueltoa hablar de l, lo que en la prcticasignifica que ha sido congelado (Garca Ortega,1998:52del Codeur pauna iniciativa 53) . Una situacinms gravela constituye de Nuevo Len, del Estado Urbano ra reformar la Ley de Desarrollo urbanos los por ser "limitanreguladores que propone eliminar planes tesdel desarrollo"al impedirque el particular "dispongaracionalmente de su propiedad" (Garca Ortega,1998: 50). En verdad,se est pugnando por un laissez-faire tipo viejo oeste, y debido a que el nuevo es muy gobernadorpanista pertenecea dichos gruposempresariales, est siendo La en cuestin a la sociedad. se ley probableque impondr estudiada en el Congreso local, junto con otra iniciativacon mayor contenidosocial que fue propuestaen enero de 1997,paradjicamente,por la oposicin panistade ese tiempo(Garca Ortega,1998: 51). En tercerlugar, el caso de las carreterasprivadasdemuestraincuestionablemente las grandes limitacionesde manejar, dentro de lo que por muchasrazonesvlidasse una limitadavisinempresarial, se puede decir que entre1988 y denomina obra pblica.Sintetizando, de cuota por compa1995 fueronconstruidos 6 332 km de carreteras as privadasbajo concesin del gobierno federalpor 10 o 15 aos, El 27 de agosto de 1997 el acordndose que ellas las administraran. un DiarioOficial de la Federacin publica programade rescatecarretero el medio del cual por gobiernofederaladquiere un buen nmerode ellas asumiendo el pago de 26 000 millonesde pesos (3.2 billones de dlares), y aumentandoel plazo de las que continansiendo privadas se debi a 30 aos.29 Se dice que este estruendosofracasoprivatizador
28Roberto Garca Ortega presidi de 1985 a 1996 la Direccin de Planificacin de El del Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo Len. Actualmente es investigador Colegio de la FronteraNorte,en la direccinregionalcon sede en Monterrey. 29Se trata, en realidad,de una nacionalizacinde las carreteras pero en privadas, esa palabra no es muyelegante. tiemposde privatizaciones
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a dos fallas:el costo de la construccin fue mayorque el presupuestado yel aforofuesensiblemente menoral estimado.Considerandoque las cuotas de las carreteras son en promedio entrecinco y diez veces superioresa las que existenen EstadosUnidos en distancias comparables, as como que el ingresopor habitanteen Mxico es 10 veces inferioral norteamericano, no se requeran estudios minuciosospara a su construccin(el dato de la comsospechareso con anterioridad paracin de cuotas es de OECD,1997:112). El resultadofinaldel experimentofue que las carreterasestaban subutilizadas,las compaas constructoras en bancarrota,perdiendo dos quedaron tcnicamente de las principales8 billonesde dlares,y el gobierno tuvoque pagar buena partedel costooriginalde su construccin.30 El rescate gubernamentaldel sistemabancario privatizadofue 1 422% ms costoso que el del sistemacarretero, al tenerque absorber 45.5 billones de dlares en deudas incobrables,que se propone actualmentepasar a deuda pblica para liberartotalmente a los bancos de esta responsabilidad(AlbertoBarrancoChavarra, 25 Reforma, de febrerode 1998). Este tema sale, sin embargo, del mbito de las al polticasurbanas aunque posiblementelas afecteprofundamente del financiamiento implicarla escasez presente yfutura indispensable los requerimientos mnimosde obra pblica. para enfrentar El laissez-faire urbano combinado con la globalizacin de la economa acentuar el proceso de concentracin de la poblacin y las actividadeseconmicas en dos o tresregiones policntricas,bajo el dominio de la megalopolis de la Ciudad de Mxico. Mientras, la Federacin abandona sus funcionesde planeacin interurbana del sistema de ciudades, delega la organizacin internade las urbes a gobiernos locales con muyescasa preparacin y visin para hacerlo razonablemente,augurando la acentuacin de las desigualdades regionalescon los riesgospolticosyeconmicos que conlleva,as como el aumento de la graveproblemtica internaque caracteriza a las ciudades mexicanas.
30El grupo TrituradosBaslticosy Derivados (Tribasa) reconoci haber perdido tresbillones de dlaresy el Grupo Mexicano de Desarrollo (GMD) cinco billones de dlares. El presidentede Tribasa coment sobre el rescategubernamental, que: "No nos queda ms remedioque tomaresta amarga medicina para recuperarotrosproyectosy mejorarnuestraposicin financiera" 28 de agosto de 1997). Sobre la (La Jornada, vase Reforma (27 de agosto de 1997, p. 8A). quiebra tcnica de las empresas,
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Globalizacin econmica, concentracin metropolitana y polticas urbanas en Mxico Author(s): Gustavo Garza Source: Estudios Demogrficos y Urbanos, Vol.

Globalizacineconomica, concentracin y metropolitana polticasurbanas en Mxico

ESTUDIOS DEMOGRFICOS Y URBANOS

GLOBALIZACIN ECONOMICA, CONCENTRACIN METROPOLITANA

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GLOBALIZACIN ECONOMICA, CONCENTRACIN METROPOLITANA

Y URBANOS ESTUDIOS DEMOGRFICOS

GLOBALIZACIN ECONMICA, CONCENTRACIN METROPOLITANA

Y URBANOS ESTUDIOS DEMOGRFICOS

METROPOLITANA GLOBALIZACIN ECONOMICA,CONCENTRACIN

CUADRO 4 absolutopor tamaode ciudades, e incremento Mxico: Tasa de crecimiento 1990-1995

Y URBANOS ESTUDIOS DEMOGRFICOS

GLOBALIZACIN ECONOMICA, CONCENTRACIN METROPOLITANA

METROPOLITANA GLOBALIZACIN ECONOMICA,CONCENTRACIN

Primeras accionesterritoriales y evolucinhasta 1970

ESTUDIOS DEMOGRFICOS Y URBANOS

GLOBALIZACIN ECONOMICA, CONCENTRACIN METROPOLITANA

La efmera institucionalizacin de la planeacin urbana,1977-1988

Y URBANOS ESTUDIOS DEMOGRFICOS

METROPOLITANA CONCENTRACIN GLOBALIZACIN ECONOMICA,

Y URBANOS ESTUDIOS DEMOGRFICOS

en el neoliberalismo, 1989-1994 Polticas urbanas virtuales

GLOBALIZACIN ECONOMICA, CONCENTRACIN METROPOLITANA

Y URBANOS ESTUDIOS DEMOGRFICOS

GLOBALIZACIN METROPOLITANA ECONOMICA,CONCENTRACIN

Y URBANOS ESTUDIOS DEMOGRFICOS

GLOBALIZACIN ECONOMICA, CONCENTRACIN METROPOLITANA

Y URBANOS ESTUDIOS DEMOGRFICOS

GLOBALIZACIN ECONMICA, CONCENTRACIN METROPOLITANA

Y URBANOS ESTUDIOS DEMOGRFICOS

GLOBALIZACIN ECONOMICA, CONCENTRACIN METROPOLITANA

Y URBANOS ESTUDIOS DEMOGRFICOS

GLOBALIZACIN ECONOMICA, CONCENTRACIN METROPOLITANA

Y URBANOS ESTUDIOS DEMOGRFICOS

en la globalizacin La concentracin policntrica metropolitana ) (conclusiones

GLOBALIZACIN ECONOMICA, CONCENTRACIN METROPOLITANA

Y URBANOS ESTUDIOS DEMOGRFICOS

METROPOLITANA GLOBALIZACIN ECONMICA,CONCENTRACIN

Abdicaciny delegacinde las polticasurbanas nacionales

Y URBANOS ESTUDIOS DEMOGRFICOS

GLOBALIZACIN ECONOMICA, CONCENTRACIN METROPOLITANA

ESTUDIOS DEMOGRFICOS Y URBANOS

GLOBALIZACIN ECONOMICA, CONCENTRACIN METROPOLITANA

ESTUDIOS DEMOGRFICOS Y URBANOS

GLOBALIZACIN ECONOMICA, CONCENTRACIN METROPOLITANA

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