Curso de Gestin Urbana

09 al 19 de febrero de 2003 - Lima, Per

Instrumentos de gestin urbana, fortalecimiento del rol del municipio y desarrollo con equidad
Eduardo Reese

Introduccin
El objetivo central del trabajo es el de presentar un conjunto de propuestas y de instrumentos que conforman una visin alternativa de la gestin urbana de cara a los contextos socio territoriales que presentan las ciudades latinoamericanas. El trabajo recoge debates, trabajos y aportes generados tanto en el Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento (Buenos Aires Argentina) como en el Lincoln Institute y refleja asimismo un conjunto de anlisis y reflexiones que parten de la prctica profesional fundamentalmente en ciudades argentinas. En este sentido es importante hacer la siguiente observacin: an cuando en el documento se hacen consideraciones de mtodo y de prctica de la planificacin y de la gestin del suelo, estas no pueden ser asumidas como un modelo para armar y usar en cualquier contexto. Sin duda no existe una nica tcnica de planificacin. Por esto, el presente trabajo tiene la intencin de brindar fundamentos bsicos que colaboren a que cada sujeto disee sus propios mtodos y herramientas de accin en base a las condiciones que impone el medio en el que pretende actuar.

1. Propuestas para una concepcin alternativa de la ciudad y de la gestin urbana

En nuestros pases, el proceso de globalizacin de los ltimos 15 aos coincide con la aplicacin de polticas de desregulacin econmica, ajuste fiscal y reforma del Estado. Ms all de acordar si las polticas de ajuste y reforma pueden ser consideradas como condicin o como resultado de estos procesos de globales, lo que podemos observar son sus consecuencias: a. Segn la CEPAL (2000, a y b), Amrica Latina constituye en la actualidad la regin del mundo con mayor desigualdad. En ese contexto ms de la mitad de los latinoamericanos viven en la pobreza y algo ms de 90 millones de personas no cuentan siquiera con los recursos necesarios para alimentarse adecuadamente. b. Estos procesos simultneos han dado lugar a nuevas formas de acumulacin poltica y econmica y nuevas prcticas de legitimacin y deslegitimacin del Estado que obviamente han cambiado las formas de control y gestin de la urbanizacin. Tal como sealan Borja, J. y Castells, M. (1998) la transformacin de nuestras sociedades por los procesos de globalizacin y reforma del Estado tienen una dimensin espacial y lo que dicha transformacin representa es la constitucin de

una nueva organizacin espacial caracterstica de los nuevos procesos de acumulacin del capital, de organizacin de la produccin, de integracin de los mercados, del papel asignado al Estado central, provincial y municipal y del ejercicio del poder de escala planetaria. As las ciudades latinoamericanas han experimentado a partir de mediados de la dcada de 1980 cambios importantes en su estructura urbana, en su tipologa edilicia, en su mapa social y su mercado residencial, que muestran claras tendencias hacia la polarizacin, en la forma de estructuracin territorial y gestionaria del comercio y los servicios, en la tecnologa de las comunicaciones y la actividad econmica tanto a nivel pblico como privado y, en general, en el patrn de la actividad productiva. Estas transformaciones se han visto acompaadas en algunos casos por cambios de importancia en el marco institucional, legal y administrativo de la ciudad (autonoma, descentralizacin de la gestin) y en la metodologa y estilo de las intervenciones urbanas (grandes proyectos puntuales, planeamiento estratgico). En el centro de la reestructuracin econmica general y de la redefinicin del papel y de las competencias del poder central, las ciudades vienen paulatinamente siendo impulsadas a asumir un mayor control, en sentido amplio, de su crecimiento y desarrollo. El fortalecimiento de las administraciones locales, que orienta la transferencia hacia el mbito local de la regulacin del crecimiento urbano, es acompaado de mayores responsabilidades. En los ltimos aos, ese escenario viene traducindose en nuevos desafos gubernamentales, que se manifiestan en nuevas prioridades para la actuacin pblica. Entre esas prioridades, asumen gran importancia, tornndose tems obligatorios en las actuales agendas de gobierno, el aumento de la recaudacin local y el mejoramiento y/o perfeccionamiento de la capacidad de gestin y de planificacin. Sin embargo, la caracterstica histrica saliente de la ciudad latinoamericana ha sido la profundidad de sus contrastes socio espaciales. Las desigualdades de nuestras sociedades alimentan un proceso de exclusin social que se revela en la estructura de las ciudades y constituye un desafo para los gobiernos y las organizaciones sociales preocupadas por la mejora de la calidad de la ciudad. LA recuperacin y cualificacin de los asentamientos precarios resultantes del proceso de formacin de nuestras ciudades en las ltimas dcadas se imponen con la misma urgencia que la democratizacin del acceso a la tierra y la provisin de nuevas unidades habitacionales. As, la gestin de la tierra urbana es una herramienta fundamental para el desarrollo socio-econmico de las ciudades en direccin a un proceso sustentable. Los diferentes instrumentos de gestin y regulacin urbanstica son esenciales en la gestin de la tierra urbana en la medida que inciden directamente en la construccin y configuracin del territorio. Ellos operan en la relacin entre el Estado y la sociedad civil y poseen una importante interaccin con los procesos de apropiacin de los espacios y el destino de estos en cuanto a sus finalidades socio-econmicas. El espacio urbano no es slo una superficie sobre la cual se plasma la produccin y el consumo de bienes y servicios, es tambin un espacio socialmente construido. En su

construccin, mltiples agentes urbanos dotados de distinta capacidad transformadora intentan avanzar sus intereses individuales o colectivos mediante acciones y negociaciones estratgicas. Este proceso se desarrolla a travs del tiempo y sus consecuencias se expresan en el espacio perceptible. Sin embargo, existe un gran desconocimiento sobre la manera en la cual la ciudad es construida. En base a lo antedicho, en este trabajo se parte de la consideracin de que los cambios socioeconmicos que se estn operando en nuestros pases son lo suficientemente importantes como para cuestionar el modelo de desarrollo urbano actual y, en consecuencia, es necesario emprender decididamente nuevas formas de intervencin sobre el territorio que sean el soporte estructural de un nuevo modelo territorial mas justo y solidario. Esto replantea asimismo metodologas y prcticas heredadas del urbanismo tradicional y promueve la necesidad de superar una visin de tipo meramente paliativa de la situacin existente. En sntesis, se requiere pasar de planes reglamentaristas de ordenamiento a planes / programas de transformacin urbana, en los cuales se busca una mayor integralidad de las polticas urbansticas, ambientales, sociales y econmicas y un fuerte anclaje en un sistema de gestin que asegure la concretizacin de los resultados. Un nuevo paradigma que privilegia la ciudad real, aceptando en ella la presencia permanente del conflicto y tomando la gestin cotidiana como punto de partida, se est desarollando en las ciudades latinoamericanas. Este nuevo paradigma parte del planteamiento de que la ciudad se produce por una multiplicidad de agentes que deben tener su accin concertada, generando un pacto que corresponda al inters pblico de la ciudad. Presupone una revisin permanente para ajustes o adecuaciones, que mantenga un seguimiento de la dinmica de la produccin y reproduccin de la ciudad (Rolnik, 1997).

2. Anlisis de instrumentos de gestin urbana

Como se dijo mas arriba, la situacin que presentan las ciudades en Latinoamrica requiere pasar de un urbanismo hoy escasamente regulador a un urbanismo gestor de polticas activas a travs de la puesta en marcha articulada de programas, proyectos, normas, modos de gestin y formas de participacin. La poltica urbana no se agota en la gestin de un nico instrumento, en un documento aislado, ni en una nica pieza normativa o cdigo reglamentario. Desde esta mirada, y tomando en consideracin la experiencia de diferentes ciudades, se ha elaborado una sntesis de distintos instrumentos de actuacin que viabilicen una poltica urbana transformadora y que estn orientados al fortalecimiento del rol del estado municipal, la sostenibilidad ambiental y la reduccin de la exclusin socio territorial. Como se puede observar, los nuevos instrumentos presentan una gran diversidad debido a que deben su origen a la importante disparidad que tienen los problemas y parmetros locales en las distintas ciudades. Pero a pesar de esta diversidad, existe una lgica comn que sobrepasa las nuevas experiencias: el objetivo es siempre el de alcanzar una mayor capacidad de intervencin en los modos de produccin de la

ciudad real, en lugar de la adopcin de modelos ideales a los cuales se quiere llegar como planteaba el urbanismo tradicional. En el presente trabajo los instrumentos de gestin urbana que se desarrollan mas abajo se han clasificado en Instrumentos de planificacin Instrumentos de promocin y desarrollo Instrumentos de financiamiento Instrumentos de redistribucin de costos y beneficios Instrumentos de participacin ciudadana

4.1.

Instrumentos de planificacin

Instrumentos formales Los instrumentos formales de planificacin son aquellos que desarrollan las polticas generales de desarrollo territorial del municipio. 4.1.1. Plan estratgico de desarrollo local

El Plan de Desarrollo Local es un proyecto colectivo y integral de la ciudad y la gestin, con objetivos intersectoriales dirigidos al desarrollo y capaz de convertirse en un "espacio" de movilizacin y acuerdos de la sociedad. Cuando hablamos de desarrollo local nos referimos a un proceso de desarrollo integral en el que las condiciones de vida de todos los miembros de la sociedad local mejoran de manera sostenida tanto en lo material como en lo social, lo cultural y lo poltico. Desde esta perspectiva, poner en marcha un proceso de desarrollo local significa la elaboracin de diferentes estrategias de desarrollo endgeno, que comiencen desde abajo a reconstituir el tejido social, la participacin de las organizaciones sociales y la base econmica de las regiones, promoviendo y apoyando las estructuras productivas paralizadas y estimulando nuevas iniciativas de trabajo productivo de familias, barrios, comunidades urbanas y rurales y municipios. 4.1.2. Plan urbano

El Plan Urbano es el instrumento que expresa los lineamientos de la poltica de desarrollo territorial de una ciudad a travs de estrategias, objetivos, directrices generales, programas y proyectos y normas reglamentarias y de gestin. Tiene por finalidad principal promover y ordenar el pleno desarrollo de las funciones sociales de la ciudad y de la propiedad urbana. La propiedad urbana cumple su funcin social cuando atiende las exigencias fundamentales del desarrollo del territorio expresadas en el Plan Urbano, asegurando las respuestas a las necesidades de los ciudadanos en cuanto a la calidad de vida, a la justicia social y al desenvolvimiento de las actividades econmicas.

El Plan Urbano constituye la ordenanza marco a la que se ajustan las polticas y acciones urbansticas y ambientales y las obras pblicas en un Municipio. 4.1.3. Normativas de regulacin

Las normativas de regulacin son los instrumentos reglamentarios bsicos de la gestin del uso, ocupacin y equipamiento del suelo. De tal forma son la expresin jurdica de un Plan Urbano y estn sometidos su cumplimiento todas las personas fsicas y jurdicas pblicas o privadas con asiento en la ciudad. Las disposiciones de las normativas de regulacin alcanzan y rigen todos aquellos asuntos relacionados directa o indirectamente con el uso del suelo, de los edificios, estructuras e instalaciones, la apertura y ensanche de vas pblicas, el parcelamiento de la propiedad inmueble, los volmenes edificables, el tejido urbano, el tejido rural, la preservacin de los mbitos patrimoniales construidos y naturales y con todos aquellos aspectos que tengan relacin con el ordenamiento fsico-espacial y ambiental del territorio. Instrumentos operativos Los instrumentos operativos de planificacin son aquellos que desarrollan y complementan las definiciones del Plan de Desarrollo Local y/o del Plan Urbano en unidades de actuacin delimitadas. De tal forma, determinan los diferentes niveles de planeamiento urbano segn objetivos concretos en cada caso y tienen la funcin de ajustar las determinaciones de los Planes anteriores a sectores mas reducidos del municipio y con problemticas y oportunidades precisas. De tal forma, son instrumentos especficos que se aplican a mbitos territoriales particulares y que reconocen las diferentes escalas de intervencin en la gestin del suelo. El objeto de estos instrumentos particularizados es la planificacin e implementacin de las intervenciones y la programacin en el tiempo de las mismas con criterios de eficacia y economa de recursos. 4.1.4. Planes especiales

Son los referidos a estudios parciales del territorio municipal, y tienen por finalidad desarrollar propuestas de planificacin en una escala ms reducida, ya sea en las Areas Urbana, Complementaria o Rural. Se referirn a renovacin, proteccin, estructuracin, reestructuracin y consolidacin de sectores as como al desarrollo de una propuesta integral en una zona o sector previamente delimitado. 4.1.5. Planes sectoriales

Son los planes que desarrollan un tema o un aspecto especfico dentro de los sistemas de la ciudad. Estos pueden estar referidos a cuestiones de trnsito, transporte de cargas, saneamiento, desagues pluviales, etc., sin que esta enunciacin sea taxtativa. En todos los planes sectoriales se deber garantizar la

coherencia de la actividad planificada con el Plan de Desarrollo Local y/o con el Plan Urbano. 4.1.6. Proyecto urbano de detalle

Es el instrumento mediante el cual es posible completar el ordenamiento de un determinado mbito del espacio territorial urbano en sus aspectos urbansticos ms precisos: amanzanado, parcelario, nivelaciones, edificabilidad, alturas, retiros, afectaciones, usos, etctera. 4.1.7. Evaluacin de Impacto Urbano Ambiental

La Evaluacin del Impacto Urbano Ambiental es el procedimiento tcnicoadministrativo destinado a identificar e interpretar, as como a prevenir, atenuar o recomponer los impactos urbano ambientales que actividades, proyectos, programas o emprendimientos pblicos o privados puedan causar al ambiente en funcin de los principios, objetivos y directrices fijados en el Plan Urbano. Se considera Impacto Urbano Ambiental al conjunto de efectos positivos o negativos derivados directa o indirectamente de planes, programas, proyectos y acciones, con incidencia sobre la calidad de vida de la poblacin, sobre los componentes o procesos del sistema urbano y/o sobre los componentes o procesos del sistema natural.

4.2.

Instrumentos de promocin y desarrollo

Los instrumentos de promocin y desarrollo son mecanismos destinados a facilitar la ejecucin de diferentes proyectos o la gestin de reas o servicios urbanos. Algunos de ellos se instrumentan a travs de la promocin de procesos de colaboracin entre los propietarios de suelo, las organizaciones sociales y el poder pblico. 4.2.1. Convenios Urbansticos

Se llaman Convenios Urbansticos a los acuerdos celebrados entre un Municipio con otras organizaciones gubernamentales o particulares para la realizacin de estrategias, objetivos, directrices, planes, proyectos y reglamentaciones. Los convenios urbansticos se diferencian por su contenido y finalidad en: Convenios urbansticos de planeamiento: aqullos que incluyan o puedan tener como consecuencia o resultado posibles modificaciones a lo estipulado en la legislacin urbanstica. Convenios urbansticos para la ejecucin del planeamiento: aquellos que no afectando en absoluto lo determinado en la legislacin urbanstica vigente, se limitan a la determinacin de los trminos y las condiciones de la gestin y la ejecucin del planeamiento y dems instrumentos existentes en el momento de su celebracin. Del cumplimiento de estos convenios no se deriva ninguna modificacin, alteracin, excepcin o dispensa del planeamiento establecido.

Los contenidos de los Convenios Urbansticos se encuadran en las siguientes especificaciones mnimas y generales: Se especifica con precisin el objetivo del Convenio y las metas a alcanzar dentro de los plazos totales o parciales que se establezcan en el mismo. Se especifican con precisin las prestaciones y contraprestaciones a que se obligan las partes con indicacin de tiempo y forma. Se especifican las formas de control peridico que se ejercer con respecto a los contenidos y resultados parciales de lo convenido, a los efectos de asegurar el xito del Convenio. En aquellos casos en que por ejecucin de Convenios Urbansticos resultasen beneficios econmicos para el Municipio, stos suelen ser asignados al Fondos especficos. 4.2.2. Consorcios de urbanizacin social

La figura del consorcio entre un municipio y agentes sociales para la ejecucin de proyectos tiene un amplio abanico de alcances de actuacin. Su principal objetivo es viabilizar la ocupacin de grandes reas vacantes dentro del tejido urbano que no dispongan de infraestructura completa y con ello reducir los efectos de la especulacin inmobiliaria sobre el costo de extensin de la ciudad. La urbanizacin consorciada permite contar con recursos para proyectos sociales sin expropiar terrenos, ya que se conseguiran como pago por la urbanizacin realizada. A travs de esta figura, el Municipio elabora el proyecto y determina las formas de ocupacin. La adopcin de este sistema implica siempre la confeccin de un proyecto de reparcelacin del polgono lo que obliga, en el caso de que los propietarios del suelo sean ms de uno, a conformar un sistema de compensaciones para asegurar un equitativo reparto de cargas y beneficios. La participacin del municipio en el financiamiento de la operacin es variable pudiendo los propietarios del suelo y/o las organizaciones sociales participantes aportar recursos para realizar obras. En muchos casos se establece un rea de reserva del permetro, que podr ser vendido a la iniciativa privada a fin de recuperar parte de los costos de las obras pblicas. 4.2.3. Corporaciones y/o empresas pblicas

La figura de corporaciones y/o empresas pblicas incluye diversas modalidades de gestin, relacionadas con la administracin pblica a diferentes niveles, pero en ningn caso con participacin de entidades privadas. Se distinguen dos grandes grupos diferenciados por nmero de entidades que participan en la colaboracin: un primer grupo es el de las diversas formas que puede adoptar el poder pblico local para llevar a cabo una gestin directa individual; un segundo grupo son las asociaciones para la gestin llevada a cabo entre diversas entidades pblicas, ya sea del mismo nivel jerrquico o no.

En general estas figuras estn destinadas a viabilizar transformaciones urbansticas y estructurales en sectores de la ciudad como por ejemplo la recalificacin de ambientes urbanos deteriorados. Las corporaciones y/o empresas pblicas se conforman como entidades administrativas con personalidad jurdica y capacidad propia, que pueden contar con patrimonio y presupuesto propios, adjudicar contratos, enajenar bienes mediante concurso pblico y ser beneficiarias de expropiaciones en el polgono de intervencin que se delimite como objeto de la ejecucin del planeamiento y de gestin urbanstica a desarrollar. 4.2.4. Empresas, entes y/o sociedades de economa mixta

En estas figuras asociativas el capital no es totalmente pblico sino que la empresa o empresas privadas que participan en la asociacin aportan parte de este capital. Existe una diversidad importante de formas de asociacin de la administracin pblica con entidades privadas en proyectos de gestin del suelo o en lo que se conoce como gestin indirecta de los servicios pblicos. Los objetivos que persiguen estas asociaciones son tambin diversos y resulta complicado estructurarlos por sectores ya que la mayora de estas modalidades de gestin pueden adoptarse en mbitos de desarrollo urbano, socio-econmico o promocional, indistintamente. En general estas figuras estn destinadas a viabilizar transformaciones urbansticas y estructurales en sectores de la ciudad con mayor rapidez de ejecucin y menor utilizacin de recursos pblicos. De tal forma se requiere que las propuestas cuenten con un amplio proceso de discusin pblica y con un marco de seguridad jurdica que defina con claridad los parmetros, alcances, caractersticas e impactos de la operacin. 4.2.5. Banco de Tierras Municipal

La constitucin de un Banco de Tierras supone poner en valor el conjunto de activos fsicos del gobierno local para disponer de suelo para la concrecin de las intervenciones priorizadas en los Planes, participar en las rentas urbanas que se generen a raz de las intervenciones urbansticas y constituir reservas fsicas o financieras de carcter estratgico para el desarrollo urbano. Por otro lado, permite a la autoridad local contar con un stock de parcelas permanente a fin de anular la especulacin inmobiliaria frente a la demanda de suelo pblico destinado a la cobertura de equipamientos sociales. Las parcelas que forman parte del Banco estn destinadas a: Promocin de la vivienda propia de los sectores pobres a travs de las modalidades siguientes: - Regularizacin dominial de ocupaciones - Loteo social - Operatorias de vivienda por esfuerzo propio y ayuda mutua - Operatorias de vivienda por cooperativas u otras figuras de economa social - Operatorias de vivienda oficiales Provisin de espacios verdes pblicos de recreacin y/o deportivos.

Reservas de suelo para usos sociales (educacin, salud, desarrollo social, etc.). Reservas de inters patrimonial ecolgico, natural y/o ambiental. Reservas para ensanche y/o apertura de vas pblicas. En general el patrimonio de tierras est formado por: Las parcelas de propiedad del municipio y/o las que se encuentren en proceso de escrituracin. La compra y/o expropiacin de parcelas con dinero proveniente del Fondo de Desarrollo Urbano. Las parcelas provenientes de expropiaciones. Las donaciones pblicas o privadas. Las cesiones que prevn las normativas urbanas en los casos de parcelamentos de suelo. En general las reglamentaciones incluyen el derecho de preferencia para la adquisicin de predios a favor de esos bancos de tierras. Su implementacin est relacionada con la de otros instrumentos de gestin de suelo tales como el impuesto inmobiliario progresivo, la adquisicin fiduciaria de inmuebles y la expropiacin, pues significa otra de forma de constituir el Banco de Tierras. 4.2.6. Expropiacin

En este caso los propietarios quedan excluidos del proceso urbanizador y la administracin pblica actuante expropia por razones urbansticas todo el conjunto de bienes de un polgono determinado a cambio de un justiprecio fijado segn los criterios que impone la normativa vigente. Algunas de las razones que justifican la adopcin de este sistema son las siguientes: la urgencia de ciertas actuaciones por motivos de inters pblico; la existencia de edificaciones fuera de la normativa vigente; la poltica de adquisicin de suelo del poder pblico; la puesta en marcha de operaciones urbansticas de inters pblico en los que no se haya llegado a un acuerdo de compensacin con el mismo.

La entidad pblica expropiante, generalmente el municipio, se vuelve el nico propietario del espacio expropiado y responsable de su urbanizacin que puede llevar a cabo mediante su gestin directa o indirectamente a travs de un concesionario. La utilidad pblica de un bien o un conjunto de bienes a expropiar deber declararse a travs de una Ordenanza o Ley Especial, que determinar el sujeto expropiante. 4.2.7. Premios de Incentivo

El sistema de Premios de Incentivo es un mecanismo que busca incentivar una mejor configuracin de la ciudad a travs de soluciones arquitectnicas y urbansticas que desarrollen programas y acciones de gran compromiso con el espacio pblico y respeto por el medio heredado.

Los propietarios de las obras premiadas cada ao reciben como premio la eximisin del pago de tasas municipales por el trmino de un ao. 4.2.8. Creacin de Zonas Especiales de Inters Social

Las Zonas Especiales de Inters Social (ZEIS) son delimitaciones de predios vacantes en reas aptas y interesantes para urbanizar o reas donde existan ocupaciones irregulares, que pasan a ser objeto de estudio, intervencin y reglamentacin especficos. De esta forma se busca incrementar la produccin de viviendas de inters social, a travs del aumento de la oferta de reas urbanizadas y proteger los intereses de la poblacin ms pobre que vive en tugurios y parcelaciones irregulares, garantizando la recuperacin de reas de vivienda en condiciones precarias y la permanencia de la poblacin residente local. Las ZEIS aseguran tratamiento legal y urbanstico especfico para realidades diferenciadas, promoviendo mejores condiciones y respetando las tipicidades locales. Las ZEIS pueden ser de tres tipos: Areas urbanas desocupadas: componen esa tipologa los terrenos desocupados que podran ser destinados a la implantacin de programas de vivienda de inters social (particularmente aquellos sujetos a la urbanizacin y edificacin compulsorias o impuesto territorial y predial progresivo). Facilitan el accesso a la vivienda por setores de bajos ingresos, sea por barateamento del precio, sea por flexibilizacin de los parmetros urbansticos. Villas miserias, favelas, etc.: componen esa tipologa los terrenos pblicos o privados ocupados por viviendas precarias, donde haya el inters pblico en la urbanizacin y/o en la regularizacin jurdica de la posesin de la tierra. Fraccionamientos irregulares: componen esa tipologa las parcelaciones para las cuales hay un inters pblico en la regularizacin jurdica de la parcelacin del suelo, en el completamiento de la infraestructura urbana y de los equipamientos comunitarios o en la recuperacin ambiental (por ejemplo de reas de alto riesgo ambiental, inundables y/o sujetas a riesgo de derrumbres).

4.3. 4.3.1.

Instrumentos de financiamiento Fondo de Desarrollo Urbano

El Fondo de Desarrollo Urbano es un instrumento destinado a financiar las siguientes acciones: la compra, expropiacin y/o tramitaciones de tierras; la ejecucin de planes y proyectos municipales de regularizacin dominial de ocupaciones, de loteo social, de mejoramiento barrial, de operatorias de vivienda por esfuerzo propio y ayuda mutua y de operatorias de vivienda con participacin de cooperativas;

la ejecucin de redes de infraestructura de servicios bsicos que beneficien directamente a sectores de escasos recursos; la ejecucin de espacios verdes y recreativos. El patrimonio del Fondo generalmente est constituido por: las partidas presupuestarias que se afectan especficamente en los presupuestos municipales; el recobro de las cuotas provenientes de la ejecucin de los planes y proyectos que financia el Fondo; la adjudicacin de crditos o subsidios provenientes de instituciones pblicas o privadas; las donaciones o cesiones pblicas o privadas; los montos de multas y/o recargos que se recauden como consecuencia de infracciones urbansticas y/o edilicias previstas en las normativas . 4.3.2. Banco Social de Microcrdito

El Banco Social de Microcrdito es un sistema de aportes reintegrables a las familias de menores recursos a travs de instancias locales de organizacin. De tal forma, es una estrategia diseada para permitir el acceso a recursos financieros a personas de bajos ingresos o excluidas del acceso a la banca formal, con el objetivo de promover mejores condiciones tanto para la produccin y generacin de empleo como para el mejoramiento del hbitat. En general los programas de microfinanzas se estructuran en base al concurso de organizaciones locales de derecho privado sin fines de lucro bajo la forma jurdica de consorcios pblicos privados, asociaciones civiles u otras afines. Las experiencias en curso en muchos de nuestros pases muestran que se desarroll un sistema de pequeos crditos a familias sin garanta real, basndose en garantas personales solidarias; con recuperacin normal (baja morosidad y reducida tasa de incobrabilidad) y costos operativos aceptables. El crdito se otorga a familias que se encuentren includas en programas de regularizacin dominial, en grupos de 3 a 4 familias, con garanta solidaria, mancomunada e indivisible. La familias puede ir recibiendo renovaciones de los prstamos, en la medida que tengan un correcto cumplimiento en la devolucin de las cuotas pactadas. 4.3.3. Banco de materiales

El Banco de Materiales es un instrumento cuya misin es la de contribuir en la solucin del problema de la edificacin y mejoramiento de la vivienda bsica, financindola a travs del abastecimiento de materiales necesarios. Los prstamos estn dirigidos a los sectores mas necesitados de vivienda y el programa en la gran mayora de los casos se articula con programas de regularizacin dominial. En general, los prstamos que se otorgan pueden ser empleados para la construccin de un ncleo bsico de material noble (30 m2), mdulos de material liviano (18m2), ampliacin y/o mejoramiento de la vivienda. El crdito concedido se utiliza en el pago de los materiales y servicios de mano de obra de la ejecucin de la vivienda.

Los prstamos son individuales, pudiendo gestionar su aprobacin a travs de grupos interesados en la construccin conjunta de viviendas. El monto del prstamo se fija segn el tipo de obra a ejecutar y de acuerdo a la calificacin socio econmica realizada. Sin embargo, al igual que en los casos de microfinanzas, las experiencias estn asociadas a mecanismos de autogestin de los pobladores. 4.3.4. Contribucin de valorizacin

La contribucin de valorizacin como instrumento busca recuperar el costo de la obra mas un pequeo porcentaje de costos de administracin, mediante el cobro a los particulares de una contribucin proporcional al incremento de valor causado por la obra en cuestin.

4.4. urbano

Instrumentos de redistribucin de costos y beneficios del desarrollo

4.4.1. Participacin de la Municipalidad en las rentas diferenciales generadas por la accin urbanstica Las acciones urbansticas que regulan la utilizacin del espacio urbano incrementando su aprovechamiento, generan beneficios que dan derecho al Municipio a participar en las rentas resultantes de dichas acciones. Esta participacin est destinada a acciones y operaciones encaminadas a distribuir y financiar equitativamente los costos del desarrollo urbano, as como al mejoramiento del espacio pblico y, en general, de la calidad urbana y ambiental de la ciudad. Constituyen hechos generadores de la participacin en las rentas urbanas, todas aquellas decisiones administrativas que autoricen a destinar el inmueble a un uso mas rentable o bien incrementar el aprovechamiento de las parcelas permitiendo una mayor rea edificada. Son hechos generadores los siguientes: 1. La incorporacin al Area Urbana de inmuebles clasificados dentro del espacio territorial del Area Rural. 2. El establecimiento o la modificacin del rgimen de usos del suelo o la zonificacin territorial. 3. La autorizacin de un mayor aprovechamiento de las parcelas en edificacin, bien sea elevando los indicadores de ocupacin, los ndices de aprovechamiento o ambos a la vez. 4.4.2. Zonas Especiales de Desarrollo Prioritario Impuesto progresivo a la tierra y/o edificios vacantes Las Zonas Especiales de Desarrollo Prioritario son aquellos sectores o inmuebles que, estando vacantes o subutilizados y en cumplimiento de las funciones sociales de la propiedad urbana, deben ser objeto de reparcelamiento y/o destinados a algn tipo de ocupacin. De esta forma la declaracin de un sector urbano como Zona Especial de Desarrollo Prioritario afectar a las parcelas baldas como a las con edificacin derruida o paralizada, pudiendo el municipio establecer plazos para urbanizar y/o edificar.

En forma articulada sobre estos estas zonas o inmuebles se aplica una sobre tasa o impuesto que contribuya a cohibir el uso especulativo del suelo urbano, es decir, sin finalidad tributaria. La utilizacin de estos instrumentos permiten: Distribuir de manera justa los costos y beneficios de las inversiones pblicas estableciendo el lmite entre derecho de la propiedad del suelo y el derecho a construir. Controlar la extensin indefinida de la ciudad tendiendo a una ciudad compacta y compleja en la medida que incentiva a la ocupacin de terrenos no construidos o subutilizados. 4.4.3. Suelo creado y transferencia del derecho de construccin

Los objetivos del denominado suelo creado son: Permitir una mayor capacidad constructiva en algunos predios, contra pago de una cuanta de dinero, a ser utilizada para fines previamente establecidos Con ello se logra constituir un fondo destinado a programas que de otra forma el gobierno local no puede financiar. El objetivo de la transferencia del derecho de construir es el de liberar reas donde el Plan Urbano proyecta realizar algn programa social (reas verdes, equipamiento, etc.) o reconocer las cargas urbansticas que pesan sobre determinados inmuebles (por ejemplo aquellos edificios privados protegidos por su carcter patrimonial). Estos instrumentos estn directamente relacionados con los planes y normativas de la ciudad y otros instrumentos de gestin que se implementen en tanto determinen reas de actuacin especificas o prioritarias, por lo que es fundamental para una eficaz implementacin de este instrumento la definicin de los parmetros territoriales ambientales, la redefinicin de los indicadores urbansticos aprovechamiento y de ocupacin de las parcelas y el estudio de las reas posibles de transferir tanto suelo creado como derechos de construccin.

4.5.

Instrumentos de participacin ciudadana

Se entiende por participacin ciudadana en la planificacin y gestin del territorio a los procesos organizados y sistemticos mediante los cuales se garantiza a la comunidad la posibilidad de emitir opiniones, sugerencias o propuestas en forma individual y colectiva y a la obligatoriedad de los organismos municipales involucrados de responder a las inquietudes planteadas. Los sistemas rgidos de verificacin del cumplimiento de normas estn dejando de ser aplicados y estn siendo sustituidos por procesos de concertacin, compromisos entre actores sociales, compromisos entre inversores y vinculacin de stos a resultados o intervenciones concretas. En suma, se est poniendo el acento en la formulacin de las reglas del juego, y no en la preconfiguracin normativa de los resultados. En esa lnea, se han desarrollado instrumentos para una accin territorial ms transparente, impulsora, movilizadora y menos preocupada por prohibir; una planificacin menos

rgida y ms eficaz, sin renunciar a la calidad de los resultados o, precisamente como exigencia de resultados. 4.5.1. Urbano Comisin Municipal de Gestin Territorial o Consejo de Desarrollo

La Comisin Municipal de Gestin Territorial o Consejo de Desarrollo Urbano (CMGT) es un rgano de participacin sectorial con el objeto de canalizar los aportes de tcnicos de los sectores representativos de la ciudad como una forma de enriquecer y racionalizar los procesos de planificacin y gestin municipal. De tal manera, la CMGT propicia junto a la adopcin de otros mecanismos de participacin, la construccin de un espacio de consenso de la ciudad a partir de la intervencin de diversos actores pblicos. Las competencias generales de la CMGT son aproximadamente las siguientes: - Analizar y opinar sobre la interpretacin de los diferentes aspectos de la aplicacin de la normativa y de los instrumentos y procedimientos de gestin territorial. - Analizar y opinar sobre las omisiones o vacos de que pueda tener la normativa territorial. - Analizar y opinar sobre las propuestas de actualizacin, complementacin y ajustes del Plan Urbano. - Analizar y opinar sobre la elaboracin, ejecucin y seguimiento de los planes y proyectos de desarrollo urbano. - Opinar sobre cualquier asunto de inters para el desarrollo fsico y ambiental del Municipio. La CMGT estn conformadas por funcionarios del poder pblico y organizaciones profesionales y sociales de la ciudad. En una amplia variedad de casos, las instituciones extramunicipales componentes de la CMGT reciben una compensacin funcional no remunerativa como reconocimiento de gastos por su tarea. 4.5.2. Audiencias Pblicas

La Audiencia Pblica constituye una instancia de participacin en el proceso de toma de decisin administrativa o legislativa en el cual la autoridad responsable de la misma habilita un espacio institucional para que todos aquellos que puedan verse afectados o tengan un inters particular expresen su opinin respecto de ella. El objetivo de esta instancia es que la autoridad responsable de tomar la decisin acceda a las distintas opiniones sobre el tema en forma simultnea y en pie de igualdad a travs del contacto directo con los interesados. Las opiniones de los habitantes recogidas durante la Audiencia Pblica son de carcter consultivo y no vinculante. Luego de finalizada la Audiencia, la autoridad responsable de la decisin debe explicitar, en los fundamentos del acto administrativo o normativo que se sancione, de qu manera ha tomado en cuenta las opiniones de la ciudadana y, en su caso, las razones por las cuales las desestima. Existe una amplia variedad de tipos de Audiencias Pblicas, pero en el caso de la gestin del suelo se distinguen las siguientes:

Audiencias Pblicas Temticas Son Audiencias Pblicas Temticas las que se convoquen a efectos de conocer la opinin de la ciudadana respecto de un asunto objeto de una decisin administrativa o legislativa. Audiencias Pblicas de requisitoria ciudadana Son Audiencias Pblicas de requisitoria ciudadana aquellas que deben convocarse cuando as lo solicite una determinada cantidad de habitantes de la ciudad. En este caso la requisitoria para la realizacin de una Audiencia Pblica debe contener una descripcin del tema objeto de la audiencia. 4.5.3. Normas sobre derecho de informacin urbanstica y ambiental

Las normas sobre derecho de informacin urbanstica y ambiental son aquellas dictadas a fin de que el municipio adopte las medidas necesarias para garantizar el acceso a la informacin urbanstica y ambiental de su competencia a todas las personas, fsicas y jurdicas, sin necesidad de que acrediten un inters determinado y con garanta de confidencialidad sobre su identidad. Se entiende por informacin urbanstica y ambiental toda informacin disponible por el municipio bajo cualquier forma de expresin y en todo tipo de soporte material, referida a las determinaciones tanto del Plan Urbano, como de los planes, proyectos, actividades, normas y medidas que puedan afectar a cualquier parcela dentro del espacio territorial bajo jurisdiccin municipal. 4.5.4. Presupuesto participativo

El Presupuesto participativo es una modalidad de gestin pblica basada en la participacin directa de la poblacin en las diversas fases que componen la elaboracin y la ejecucin del presupuesto pblico municipal, especialmente en la indicacin de las prioridades para la adjudicacin de los recursos de inversiones. Instituido en a finales de los aos 80 en Brasil y consolidado en una dinmica operacional especifica, esa modalidad de gestin es resultante de los complejos escenarios socio-poltico y de la interaccin de mltiples variables intervinientes en la relacin entre gobernantes del municipio (ejecutivo y legislativo) y la poblacin local. El Presupuesto Participativo se asienta en una estructura y en un proceso de participacin comunitaria que se desenvuelve a travs de tres principios bsicos: reglas universales de participacin en instancias institucionales y regulares de funcionamiento; un mtodo objetivo de definicin de los recursos para inversiones, que hacen un ciclo anual de actividades pblicas de presupuesto del Municipio; y un proceso decisivo descentralizado teniendo como base la divisin de la ciudad en determinadas regiones presupuestarias. El proceso de la participacin en las definiciones del presupuesto municipal se da en tres etapas y segn dos modalidades de participacin: la regional y la temtica. Las asambleas regionales y las temticas estn relacionadas y obedecen a la misma dinmica, difiriendo en cuanto al carcter de la agenda de discusin: demandas

territoriales, en el primer caso, y temas especficos, pero referentes al conjunto de las regiones de la ciudad, en segundo lugar. Las tres etapas en que se desenvuelve el ciclo anual del Presupuesto Participativo son: realizacin de las Asambleas Regionales y Temticas; formacin de las instancias institucionales, tales como el Consejo del Presupuesto y los Forums de delegados; discusin de los habitantes del presupuesto del Municipio en el Consejo del Presupuesto Participativo.

Bibliografa
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