El Esquema de Licenciamiento Ambiental en Colombia

Gnesis y Perspectivas

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Libertad y Orden

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

Direccin de Licencias, Permisos y Trmites Ambientales
Repblica de Colombia

MINISTERIO DE AmBIENTE, VIvIENDa Y DESaRROLLO TERRITORIaL

PRESIDENTE DE LA REPBLICA Alvaro Uribe Vlez MINISTRO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL Carlos Costa Posada VICEMINISTRA DE AMBIENTE Claudia Patricia Mora Pineda DIRECTORA DE LICENCIAS, PERMISOS Y TRMITES AMBIENTALES Diana Marcela Zapata Prez TEXTOS Liliana Mario Ramirez Juan David Mora Gmez jmora@minambiente.gov.co

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El Esquema de Licenciamiento Ambiental en Colombia

Gnesis y Perspectivas
a legislacin ambiental en Colombia toma forma desde la expedicin de la Ley 23 de 1973 por medio de la cual el Congreso revisti al Presidente de la Repblica de facultades extraordinarias por el trmino de un ao para reformar y adicionar la legislacin vigente sobre recursos naturales renovables y preservacin ambiental. Fue a partir de este momento cuando se evidenci la necesidad de reunir en un solo instrumento normativo todo lo relacionado con el uso y aprovechamiento de los recursos naturales.

Haciendo uso de estas facultades, el Presidente de la Repblica expidi el Decreto - Ley 2811 de 1974 o Cdigo de Recursos Naturales, dando respuesta a los acuerdos obtenidos en la Conferencia de Estocolmo de 1972 sobre Medio Ambiente Humano. Este cdigo como Ley Marco, contiene fundamentalmente dos tipos de normas jurdicas: la legislacin propiamente ambiental, integrada por las normas jurdicas expedidas con arreglo a la moderna concepcin que visualiza al medio ambiente como un todo organizado a la manera de un sistema (Braes, 2001); y la legislacin sectorial de relevancia ambiental integrada por las normas jurdicas expedidas para la proteccin de ciertos elementos ambientales o para proteger el medio ambiente de los efectos de algunas actividades que es propia de las primeras dcadas del siglo XX (Braes, 2001).

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Se destacan en la expedicin del Cdigo la concepcin que aborda el desarrollo armnico del hombre y de los recursos naturales renovables enfatizando en que los dichos recursos son la base para el bienestar de las generaciones presentes y futuras, la relacionada con el concepto de calidad ambiental y la que aborda el control de la contaminacin como producto de actividades econmicas. Esta norma se constituy en la primera ley general marco promulgada en Amrica latina y el Caribe y determin el inicio de un nuevo movimiento que procuraba la institucionalizacin de la gestin ambiental en el pas. Ilustracin 1. La Evaluacin de Impacto Ambiental en Pases de Amrica Latina y el Caribe
Periodo de Tiempo (Aos)
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Paises
Barbados Bolivia Brazil Colombia (1) Costa Rica Chile (2) Ecuador Guatemala Mxico Panam Per Uruguay Venezuela

(1) En Colombia se exigen evaluaciones ambientales desde 1974. (2) El periodo 1992 1997 corresponde a la presentacin de evaluaciones ambientales de manera voluntaria. A partir de 1997 se exige obligatoriamente la presentacin de Estudios de Impacto Ambiental Fuente: Revisin de la Evaluacin de Impacto Ambiental en Pases de Amrica Latina y el Caribe Guillermo Espinoza (CED Chile) - Virginia Alzina (BID - Sede Washington) - 2001

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El Cdigo Nacional de Recursos Naturales previo la existencia de un instrumento de manejo y control ambiental que ha sido considerado como el precursor de la Licencia Ambiental y del Estudio de Impacto Ambiental: La Declaracin de Efecto Ambiental. Esta Declaracin, de conformidad con el artculo 28 de la norma y previa a la obtencin de la Licencia, consista en un estudio ecolgico y ambiental previo a la ejecucin de obras, establecimiento de industrias o desarrollo de actividades que pudieran producir grave deterioro ambiental, la cual deba adems contener informacin acerca del entorno social y econmico del proyecto y su incidencia en la respectiva regin. Uno de los aspectos que ofreca algn grado de dificultad en la aplicacin de la norma para los usuarios, era la determinacin de impacto grave y la clasificacin del proyecto que deba presentar ante la autoridad ambiental la Declaracin de Efecto Ambiental y solicitar la Licencia. Quedaba entonces al arbitrio de la Autoridad Ambiental la toma de decisiones, sin que hubiera para los regulados algn grado de seguridad jurdica, pero que fueron subsanadas con la expedicin de la Ley 99 de 1993 por la cual se crea el Ministerio de Ambiente, (hoy de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial) y se reordena el sector pblico encargado de la gestin y conservacin del medio ambiente. De forma previa, la Constitucin Poltica de 1991 haba adoptado postulados internacionales como el de Desarrollo Sostenible al tiempo que demand del estado una postura ms activa en cuanto al control y manejo de los recursos naturales, responsabilizndolo de determinar los verdaderos efectos de un proyecto e imponer las medidas correspondientes. En efecto, el Ttulo VIII de la Ley 99 define la Licencia Ambiental como la autorizacin que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecucin de una obra o actividad, y la cual sujeta al cumplimiento por parte del beneficiario de los requisitos que la misma establezca en relacin con la prevencin, mitigacin,

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correccin, compensacin y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada. De igual forma, determina el alcance del proceso de licenciamiento Ambiental y define las competencias de las Autoridades Ambientales. A su vez, el artculo 49 de la norma establece que la Licencia Ambiental es obligatoria y previa al desarrollo de los proyectos que la requieran. Las Autoridades Ambientales definidas por la Ley 99 de 1993 como encargadas del otorgamiento de Licencias Ambientales fueron: Ministerio de Ambiente, hoy de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Corporaciones Autnomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible Municipios, distritos y reas metropolitanas (con ms de 1 milln de habitantes en su permetro urbano). Fue entonces la Ley 99 de 1993, la que desarroll los conceptos generales sobre la Licencia Ambiental, estableciendo adems competencias privativas para el Ministerio de Ambiente y relacionadas con actividades y proyectos consideradas de inters pblico nacional, los cuales incidan en sectores claves en el desarrollo econmico del pas. En este contexto, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial ha mantenido constante su preocupacin por la reglamentacin del proceso de licenciamiento, atendiendo las demandas, enfoques y a la experiencia tanto del sector regulado como de las autoridades ambientales del SINA. Es as como la Licencia Ambiental, ha sido objeto de diversas modificaciones, las cuales obedecen primordialmente a dos razones; la primera est relacionada con las caractersticas de flexibilidad que debe tener un sistema jurdico. En este sentido, mientras ste lo permita, las normas deben ser lo suficientemente elsticas para revisar sus postulados y amoldarlos a nuevas realidades y requerimientos, de tal forma que deban permitir vislumbrar externalidades futuras y prestar seguridad jurdica a los usuarios hacia los que se encamina.

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La segunda razn est relacionada con la armonizacin entre las normas. De esta forma, el decreto que actualmente se encuentra vigente toma en cuenta las falencias asociadas a decretos anteriores al tiempo que permite que ciertos proyectos, obras o actividades sean regulados por normas especficas en cuanto a su ejecucin, teniendo en cuenta que los impactos ambientales generados por los mismos no son significativos y por lo tanto no se ajustan a lo consagrado en el artculo 49 de la ley 99 de 1993. Esto busca en ltima instancia construir un procedimiento ms gil y funcional. De igual forma, las regulaciones recientemente expedidas en materia de evaluacin de impacto ambiental se caracterizan por tener un nivel de exigencias que responde a los postulados de desarrollo sostenible, premisa sobre la cual se fundamenta la poltica ambiental colombiana y que buscan mantener el equilibrio entre desarrollo econmico y oferta ambiental. Se destaca en este sentido, la optimizacin del esquema de licenciamiento ambiental, logrando entre otros aspectos, la disminucin de los tiempos promedios para el trmite de licencias ambientales. En este sentido, la implementacin de un sistema de gestin de la calidad y de procesos de mejora continua (para la evaluacin, expedicin y seguimiento de licencias competencia del Ministerio de Ambiente) procuran la sostenibilidad ambiental de la produccin nacional y reducir significativamente los sobrecostos ocasionados por una deficiente gestin ambiental. La licencia ambiental tuvo su gnesis como un instrumento de planificacin, lo cual se complementaba de manera acertada con el esquema de ordenamiento territorial desarrollado por la Ley 388 de 1997. Es as como se estableci que en aquellos municipios en donde se hayan adoptado Planes de Ordenamiento Territorial (POT) o un Esquemas de Ordenamiento Territorial (EOT) concertados con la Autoridad Ambiental, algunas actividades productivas no eran objeto de licenciamiento ambiental. La evolucin de la reglamentacin en cuanto a Licencias Ambientales se inicia con la expedicin del Decreto 1753 de 1994 segn el cual prcticamente todas las actividades productivas requeran de la obtencin previa

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de la Licencia Ambiental, no obstante, de acuerdo con lo establecido en su artculo 8 numerales 19 y 20 los proyectos relacionados con el desarrollo de loteos, parcelaciones, conjuntos habitacionales, hospitales, cementerios, centros de acopio, sistemas de transporte masivo, y terminales de transporte no requeriran Licencia Ambiental cuando los Municipios del rea de influencia de los mismos contarn con Plan de Ordenamiento de Uso del Suelo. Este Decreto, adems previ un rgimen de transicin segn el cual todos los proyectos adelantados con anterioridad a la expedicin de la Ley 99 de 1993 y que con ocasin de la misma y de su decreto reglamentario requirieran Licencia Ambiental deberan presentar ante las autoridades ambientales Planes de Manejo Ambiental. De igual forma, previ la necesidad de Planes de Manejo Ambiental para proyectos de rehabilitacin de vas. Todo lo anterior con el fin de contar con instrumentos de manejo y control ambiental adecuados a las obras, actividades o proyectos iniciados antes de la expedicin de la norma y se consideraba que causaban graves impactos ambientales. Luego de que casi la totalidad de los Municipios del pas contaron con un Plan de Ordenamiento Territorial concertado con las autoridades ambientales regionales y elaborado de conformidad con las determinantes ambientales, teniendo en cuenta la oferta ambiental del territorio para la asignacin de usos del suelo, se inici la revisin del Decreto 1753 procurando que integrara la totalidad de las actividades contempladas originalmente. Bajo esta visin se expide en el ao 2002 el Decreto 1728 que regul la Licencia Ambiental de acuerdo con las previsiones del Ordenamiento Territorial, por lo que muchas de las actividades dejaron de requerir licencia, como por ejemplo las Industrias manufactureras y los condominios. Este Decreto tuvo corta vida y fue derogado por el Decreto 1180 de 2003, que estableci un rgimen de transicin que garantiz los derechos y situaciones jurdicas adquiridas en la norma anterior. As mismo, se dispuso que los trmites iniciados, continuaran de acuerdo con el decreto vigente en su momento.

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Atendiendo criterios de orden econmico, ambiental y territorial del pas, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial inici en el ao 2004 el estudio y socializacin de una nueva propuesta de decreto regulatorio. Este sera el 1220 de 2005, el cual evidencia importantes avances normativos en la regulacin de los sectores productivos y brinda la seguridad jurdica necesaria a los regulados respecto de sus actuaciones al frente de las autoridades ambientales. Ilustracin 2. Evolucin Normativa del Instrumento de Licenciamiento Ambiental
Periodo de Tiempo (Aos)
1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Evolucin Normativa
Decreto 1220 Direccin de Licencias (1) Decreto 1180 Decreto 1728 Decreto 1753 Ministerio de Ambiente (2) Ley 99 Contitucin Poltica de Colombia Cdigo de Recursos Naturales Facultades extraordinarias al presidente

Adems de las caractersticas propias de este instrumento normativo, se han promovido diversas herramientas que complementan y fortalecen el ejercicio de la evaluacin de impacto ambiental tales como el Formato nico Nacional de Solicitud de Licencia Ambiental, los trminos de referencia, los manuales de evaluacin y seguimiento y las guas ambientales.
(1) La Direccin de Licencias fue creada mediante Decreto 3266 de 2004 (2) El actual Ministerio de Ambiente fue creado mediante la Ley 790 del 2002 Fuente: Direccin de Licencias, Permisos y Trmites Ambientales

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Teniendo presentes los principios de economa, celeridad, eficacia, imparcialidad y publicidad, se expidi la resolucin ministerial No. 958 del 15 de julio de 2005, mediante la cual se adopta el Formato nico Nacional de Solicitud de Licencia Ambiental. Este formato permite que tanto las autoridades ambientales como los usuarios tengan claridad en cuanto a los requisitos que se deben cumplir para el trmite de licenciamiento ambiental De igual forma, atendiendo a la necesidad de incorporar lineamientos generales para la elaboracin y ejecucin de los estudios ambientales el Ministerio adopto los trminos de referencia de para cada sector, concebidos como los lineamientos generales que la autoridad ambiental seala para la elaboracin y ejecucin de los estudios ambientales y que podrn ser adaptados a las particularidades de cada proyecto. As mismo, se cuenta con los manuales de evaluacin y seguimiento ambiental, los cuales brindan criterios estandarizados y formales a los funcionarios y contratistas de las autoridades ambientales, de tal forma que realicen de forma ms efectiva su gestin y puedan documentar sistemticamente los criterios considerados durante el proceso de toma de decisiones. Las guas ambientales adoptadas por el Ministerio, se constituyen un referente tcnico, de orientacin conceptual, metodolgica y procedimental para apoyar la gestin, manejo y el desempeo de los proyectos, las cuales deben ser utilizadas de forma complementaria a los trminos de referencia. Es importante resaltar adems que el Gobierno Nacional ha sido promotor y garante, desde el punto de vista normativo, de la participacin de las comunidades, a travs de mecanismos de participacin ciudadana tales como las audiencias pblicas ambientales y las consultas previas, las cuales fomentan la colaboracin activa de los particulares en la toma de decisiones que afecten su entorno. Desde la perspectiva de la prestacin de los servicios a cargo del Estado, la Ley 633 de 2000 establece que las autoridades ambientales podrn cobrar los servicios de evaluacin y seguimiento de las Licencias Ambientales, permisos, autorizaciones, concesiones y dems instrumentos de control y manejo ambiental establecidos

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en la Ley los reglamentos. Para tal efecto, la norma citada, establece el sistema y el mtodo de clculo que debern ser aplicados en la fijacin de tarifas para el cobro por esos conceptos. Otras herramientas que apoyan la gestin de las autoridades ambientales, son los instrumentos econmicos, los cuales tiene como funcin enviar una seal econmica (precio o costo) que produzca un cambio en las decisiones de uso y manejo del medio ambiente, incentivando a los diferentes actores a realizar acciones coherentes con la conservacin. La Ley 99 de 1993 establece tres tipos de tasas ambientales: las tasas retributivas que se cobran por contaminacin, las tasas compensatorias que se cobran para compensar los gastos de renovabilidad de los recursos naturales as como resarcir los gastos en que incurre la entidad responsable de los recursos en su mantenimiento, gestin y conservacin y las tasas por utilizacin de aguas. Actualmente el esquema de licenciamiento ambiental se fortalece mediante el desarrollo de diversos proyectos que incorporan diversas herramientas y conceptos surgidos recientemente y que han sido aceptados como una buena alternativa para incentivar cambios en los agentes que participan en el mercado y han probado ser efectivos en el ejercicio de la autoridad ambiental. Para citar un ejemplo, las ciencias econmicas han avanzado hacia la incorporacin de sus variables en el contexto de evaluacin de los impactos ambientales de los proyectos productivos. En este orden de ideas, el anlisis econmico ambiental puede jugar un rol importante durante la evaluacin de los impactos de un proyecto propuesto y sus diversas alternativas y en el anlisis de opciones de prevencin y mitigacin. Iniciativas como la implementacin de la Ventanilla nica Ambiental para la gestin de trmites, la definicin de una metodologa para el clculo de multas por infraccin a la normatividad ambiental, el fortalecimiento de la calidad de las evaluaciones en el proceso de licenciamiento ambiental, mediante la integracin del enfoque de evaluacin econmica, la formulacin de lineamientos gua para el fortalecimiento del proceso de EIA en trminos de biodiversidad, el proyecto de fortalecimiento del proceso de implementacin del Sistema de

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Informacin sobre Uso de Recursos- SIUR en el sector hidrocarburos, el proyecto de lineamientos para la gestin de los pasivos ambientales en el sector de hidrocarburos, diseo del programa de seguimiento ambiental del estado de los recursos naturales en las reas portuarias del pas, actualizacin del manual de evaluacin de impactos ambientales y trminos de referencia, desarrollo del aplicativo del manual de seguimiento integrado al registro nico ambiental RUA, evaluacin ex -post de proyectos licenciados (desarrollo de un ejercicio piloto) y estudio hidrogeolgico del tnel de la lnea y sumapaz, lineamientos de manejo de reas devueltas con pasivos ambientales, entre otros, evidencian el inters del estado en la adecuacin y mejoramiento de las herramientas puestas a disposicin de la evaluacin ambiental. Teniendo en cuenta las consideraciones expuestas, podra afirmarse que el Sistema de EIA aplicado en Colombia favorece de forma equilibrada los esfuerzos productivos hacia la competitividad del sector privado y las prioridades de proteccin. Esto como condicin necesaria para un desarrollo sostenible y equitativo, incorporando la variable ambiental en todas las fases de los proyectos, procurando la racionalizacin de trmites y una mayor eficiencia en la prestacin de los servicios, lo que converge en una respuesta positiva por parte de los regulados de acogerse a la cultura de la legalidad y en una mayor credibilidad en la Autoridad Ambiental.

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