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O duro desafio de ajustar a poltica fiscal brasileira

As mudanas na conjuntura internacional puseram fim fase de crescimento fcil das economias emergentes exportadoras de commodities como o Brasil. A desacelerao chinesa esfriou o boom das matrias-primas, e o incio da reduo da postura superexpansionista da poltica monetria nos Estados Unidos elevou os juros e reduziu a liquidez internacional. O financiamento dos dficits em conta-corrente se tornou mais difcil e mais caro. O Brasil foi pego no contrap pela virada do cenrio internacional, com inflao no patamar de 6%, crescimento em torno de 2% e dficit externo acima de 3,5% do PIB. A alta dos juros domsticos, combinada com o atual ritmo de crescimento da economia, afetou negativamente a evoluo da dvida pblica como proporo do PIB, especialmente quando se leva em considerao o endividamento bruto. Nesse caso, h o agravante do custo de carregamento das reservas internacionais acumuladas e dos emprstimos do Tesouro ao BNDES e outros bancos pblicos. A retomada das dvidas sobre a solvncia brasileira num contexto de longo prazo e no alarmista, bom ressalvar piorou a percepo de risco do pas e colocou presso em ativos como cmbio, juros e bolsa, com reflexos negativos no investimento e na atividade econmica. O governo sentiu o golpe, e vem dando passos para recuperar a credibilidade da poltica econmica, optando pelo cardpio ortodoxo tradicional. Os juros bsicos j foram aumentados em 3,5 pontos porcentuais, e a equipe econmica

comprometeu-se com um supervit consolidado do setor pblico de 1,9% do PIB este ano, em princpio com um volume bem inferior de receitas extraordinrias do que o ocorrido em 2013. O contingenciamento do Oramento, de R$ 44 bilhes, foi bem recebido pelo mercado. De qualquer forma, o supervit primrio necessrio para estabilizar e reduzir a dvida como proporo do PIB subiu no novo contexto internacional e domstico. Assim, a meta de primrio de 1,9% em 2014, idntica ao resultado obtido em 2013, no suficiente para dar tranquilidade no que tange solvncia de longo prazo. Pelos clculos do IBRE, sob a tica do equilbrio fiscal, o supervit primrio da Unio deveria ficar na faixa de 2,5% do PIB por um longo perodo para assegurar uma trajetria segura da dvida pblica. E essa poltica deveria ser acompanhada pela retrao do financiamento do Tesouro aos bancos pblicos. O problema, porm, que a dinmica de crescimento dos gastos da Unio nos ltimos anos indica claramente a dificuldade de se aumentar o supervit primrio pela conteno das despesas. As despesas primrias da Unio cresceram 3,88 pontos percentuais (pp) do PIB entre 2003 e 2013, de 15,14% para 19,02%. Uma parcela de 93% daquele incremento est ligada diretamente a aposentadorias e transferncias de programas sociais. Mais precisamente, o aumento das despesas com o INSS no perodo foi de 1,93 pp do PIB, de 5,5% para 7,43%. J o custeio

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de programas sociais (Bolsa Famlia, Benefcio de Prestao Continuada, BPC, segurodesemprego e abono salarial) aumentou em 1,68 pp, de 0,59% para 2,27% do PIB. Se forem includos na conta o custeio de sade e educao e os gastos com subsdios, boa parte dos quais com o programa Minha Casa Minha Vida, chega-se a um aumento de despesa da Unio de 4,71 pp do PIB entre 2003 e 2013 que quase todo de carter social. Na verdade, essa expanso to acentuada das polticas de bem-estar social do Estado foi at contrabalanceada pela reduo de 0,26 pp do PIB dos gastos de pessoal (incluindo Previdncia do funcionalismo), de 4,47% para 4,22%, e de 0,44 pp do custeio administrativo, de 1,43% para 0,99%. J o investimento federal teve o tmido crescimento de 0,5% para 1,02% do PIB naquele perodo, muito longe do desejvel para uma economia emergente com ambies de convergir para os padres de renda do mundo avanado. Como se v, j se cortou bastante a gordura da mquina pblica, e o investimento se mantm em nvel baixo. Assim, o ajuste em busca de um supervit primrio adequado ao atual cenrio econmico ter inevitavelmente de recair sobre gastos de natureza social, cujo crescimento visto como uma importante virtude do arranjo institucional brasileiro. Alm das dificuldades polticas de se controlar a expanso de gastos sociais demandada por nosso modelo democrtico, h o problema de que boa parte deles indexada ao salrio mnimo, como a maioria das aposentadorias, o BPC, o seguro-desemprego e o abono salarial. O salrio mnimo, por sua vez, ajustado pelo crescimento do PIB de dois anos antes mais a inflao do INPC. A combinao dessa regra de ajuste com a expanso do nmero de benefcios, tanto na Previdncia quanto nos diversos programas atrelados ao mnimo, condiciona uma tendncia de aumento do gasto como proporo do PIB em todas essas ramificaes da poltica social.

O tamanho dessa ampliao no depende da postura fiscal do governo naquele ano especfico, mas sim do que tenha sido o PIB h dois anos. Mesmo programas desvinculados do mnimo, com o Bolsa Famlia, sofrem de forma indireta a presso daquela regra de reajuste. Afinal, qual a justia de sistematicamente reajustar os benefcios de idosos em risco de pobreza acima daqueles dedicado a mes pobres com filhos para criar? Dessa forma, mesmo um governo determinado a fazer o ajuste fiscal, e ciente de que ter de conter gastos sociais, pode ter enorme dificuldade para realizar, de forma sustentvel ao longo dos Para assegurar uma anos, um supervit primrio substancialmente trajetria segura da maior. A no ser, claro, dvida pblica, o que esteja disposto a reduzir os investimentos supervit primrio da da Unio para nveis nfimos. Como toda a Unio deveria, pelos lgica de aumentar o clculos do IBRE, primrio fortalecer os fundamentos macroecoficar na faixa de 2,5% nmicos do pas, a ideia do PIB por um longo de contribuir para reduzir ainda mais a magra perodo taxa de investimentos provavelmente levar a um desempenho pior do PIB que o denominador dos ndices de solvncia relevantes para os investidores e as agncias de classificao de risco. Sempre existe, adicionalmente, a possibilidade de fazer o ajuste fiscal, ou a maior parte dele, pelo aumento da carga tributria, e no pelo lado da despesa. A carga tributria brasileira saiu de 25,2% do PIB em 1991 para 35,9% em 2012. Em 1991, a carga nacional era 8,1 pontos percentuais superior mdia latino-americana (Brasil exclusive) e 11,8 pontos percentuais inferior mdia dos pases da OCDE. Em 2012, ela

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era 16,7 pontos percentuais acima da latino-americana, e j superava ligeiramente a mdia da OCDE. Esse enorme aumento da carga tributria nacional, na verdade, no foi mais do que a forma que o pas encontrou de financiar a exploso de gastos pblicos causada pela Constituio de 1988 e pelas demandas distributivas de nosso modelo institucional no perodo ps-redemocratizao. Ainda que a elevao de impostos seja a resposta habitual do Brasil s presses fiscais nas ltimas dcadas, essa Parece inescapvel alternativa est longe de que, diante da rgida ser a ideal para os dias de hoje. Na verdade, dinmica de aumento a alta carga tributria brasileira e a forma comdos gastos pblicos plexa e distorcida pela e dos efeitos danosos qual ela incide sobre a atividade econmica ao crescimento so apontadas como econmico do aumento relevantes fatores de limitao ao crescimento da carga tributria, do PIB nacional. Mesmo com seu posso prximo governo vel efeito negativo sobre dever recolocar na o crescimento de longo prazo, o aumento da mesa alguns temas de carga tributria sempre reforma estrutural uma ferramenta disponvel para um ajuste fiscal mais drstico, e uma hiptese que no deve ser descartada (como previso, no como recomendao) quando se pensa a economia poltica no Brasil. Ainda assim, o ajuste da poltica fiscal para o novo e mais difcil cenrio domstico e internacional ser um grande e penoso desafio poltico-econmico para a presidente ou o presidente que tomar posse em janeiro de 2015. Parece inescapvel que, diante da rgida dinmica de aumento dos gastos

pblicos, e levando em considerao que o aumento da carga tributria uma soluo bem mais precria, pelos seus efeitos danosos ao crescimento econmico, o prximo governo dever recolocar na mesa alguns temas de reforma estrutural. A ideia deveria ser a de introduzir mais eficincia na mquina pblica, apertando o foco dos programas sociais em outras palavras, fazer com que os recursos cheguem a quem, de fato, deles precisa, como ocorre no Bolsa Famlia. Nessa tica, os candidatos naturais a sofrerem revises seriam programas como penses por morte, seguro-desemprego, abono salarial e auxlio-doena. Na verdade, bem duvidoso que se obtenham rapidamente economias substanciais para o Estado com a reviso desses programas. Nos primeiros anos, a contribuio no levar as contas pblicas ao resultado fiscal necessrio, j que a reduo de gastos com mudanas em programas desse tipo, ligados a benefcios e direitos sociais, tipicamente ocorre, em boa parte deles, de forma muito gradual. Mas uma ao decidida do governo numa agenda como essa provavelmente trar importante ganho de credibilidade para a poltica econmica. Com um horizonte fiscal de longo prazo mais assegurado, aumentos da dvida pblica no curto e mdio levantaro menores preocupaes quanto solvncia do pas. Toda essa discusso, evidentemente, refere-se apenas ao equilbrio fiscal e segurana da trajetria do endividamento pblico, que so um problema conjuntural importante do Brasil na atualidade. Para alm desse debate, h a incontornvel questo da acelerao do aumento da produtividade, imprescindvel para que o Brasil alcance um ritmo de crescimento compatvel no mdio e longo prazo com as justas ambies de progresso social da sociedade.

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